GUÍA METODOLÓGICA PARA LA ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS CONPES
Departamento Nacional de Planeación
Bogotá, 2011
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CONTENIDO
1. QUÉ ES LA GUÍA METODOLÓGICA PARA LA ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS CONPES ..................... 4
1.1. OBJETIVO ............................................................................................................................................... 4
1.2. ALCANCE ................................................................................................................................................ 4
1.3. SOBRE LA METODOLOGÍA ..................................................................................................................... 5
1.4. REFERENCIAS ......................................................................................................................................... 6
1.4.1. REFERENCIAS NORMATIVAS .......................................................................................................... 6
1.4.2. REFERENCIAS TÉCNICAS ................................................................................................................ 7
1.5. DEFINICIONES BÁSICAS .......................................................................................................................... 8
2. EL PAPEL DE LOS DOCUMENTOS CONPES EN EL DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA ........................... 11
2.1. EL CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL.............................................................. 11
2.2. LOS DOCUMENTOS CONPES ................................................................................................................ 12
2.3. CRITERIOS PARA LA IDENTIFICACIÓN DE UN DOCUMENTO CONPES .................................................. 13
3. Proceso DE ELABORACIÓN DE LOS DOCUMENTOS ............................................................................. 14
3.1. VIABILIZACIÓN DE LOS TEMAS QUE DEBEN SER DISCUTIDOS EN EL CONPES PARA LA ELABORACIÓN DE LOS DOCUMENTOS (Actividades 1‐2) ............................................................................................. 14
3.2. ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO (Actividades 3‐6) ........................................................................... 25
PROCESO DE DISCUSIÓN Y ELABORACIÓN DE CONSENSOS ........................................................................ 26
3.3. APROBACIÓN DEL DOCUMENTO Y SU PUBLICACIÓN (actividades 7 a 11) ......................................... 51
ANEXO 1. Guía para la redacción de problemas y objetivos ....................................................................... 65
ANEXO 2. Ejemplo matriz de Vester ............................................................................................................ 68
ANEXO 3. Esquema de CONCERTACIÓN PARA LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO ................................ 71
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CONTENIDO DE FIGURAS
Figura 1. Formato F‐SDG‐02: Formato de programación para elaboración de Documento Conpes. ......... 17
Figura 2. Identificación de involucrados ..................................................................................................... 21
Figura 3. Matriz de involucrados ................................................................................................................. 22
Figura 4. Esquema del árbol de Problemas ................................................................................................. 28
Figura 5. Árbol de problemas ...................................................................................................................... 30
Figura 6. Árbol de Objetivos ........................................................................................................................ 35
Figura 7. Formato F‐SDG‐03: Matriz de Plan de Acción .............................................................................. 39
Figura 8. Matriz de Plan de Acción en el Documento Conpes .................................................................... 45
Figura 9. Portada Plantilla de Documento Conpes ...................................................................................... 49
Figura 10. Hoja Introductoria del Documento Conpes F‐SDG‐06. .............................................................. 56
Figura 11. Portada Documento Conpes. ..................................................................................................... 63
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1. QUÉ ES LA GUÍA METODOLÓGICA PARA LA ELABORACIÓN DE DOCUMENTOS CONPES
Este documento presenta las directrices básicas para la elaboración de documentos Conpes. A través del
mismo se desarrollan los siguientes aspectos:
a) Se establecen los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar si el Conpes es la
herramienta adecuada para el tratamiento de la problemática planteada
b) Se explica la metodología para desarrollar los Documentos Conpes.
c) Se describen las actividades necesarias para dar trámite a la programación, elaboración, validación y
aprobación de los Documentos Conpes.
1.1. OBJETIVO
El objetivo de esta guía es establecer el estándar para la elaboración de Documentos Conpes que
contengan lineamientos precisos y cuyas recomendaciones sean concretas, de tal manera que se facilite
su monitoreo. Se espera que los documentos elaborados con base en esta guía presenten lineamientos
estructurados técnicamente, que permitan definir acciones claras para el cumplimiento de los objetivos
establecidos, teniendo en cuenta restricciones institucionales, técnicas, jurídicas y financieras. El
resultado final esperado es contar con recomendaciones precisas con metas explicitas, con plazos de
tiempo determinados y con responsables definidos para su ejecución, de tal manera que puedan ser
monitoreadas para garantizar su cumplimiento.
1.2. ALCANCE
La Guía metodológica para la elaboración de Documentos Conpes está orientada principalmente a los
funcionarios y contratistas del DNP responsables en el proceso de elaboración de documentos Conpes.
Sin embargo, funcionarios de otras entidades pueden consultarla para conocer el proceso, cuáles son los
criterios para aceptar una iniciativa y cuál es el papel de las entidades en la elaboración de documentos.
La ciudadanía en general también puede consultarla para conocer el Conpes y su funcionamiento.
La presente Guía proporciona las orientaciones metodológicas para ser tenidas en cuenta desde el
momento en que surja la iniciativa de elaboración de un Documento Conpes y cuya aceptación es
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decisión del DNP de acuerdo con los criterios establecidos para ello. El enfoque principalmente se hace a
la elaboración de documentos de la categoría política sectorial y regional, en cuanto establece una
metodología para el estudio del tema propuesto, su desarrollo y el establecimiento de acciones para su
solución. Sin embargo, esta guía también es de utilidad para quienes elaboran Documentos Conpes de
otras categorías (Ver sección de Definiciones Básicas), en cuanto aquí se presentan las actividades que
por requisito deben surtirse para la aprobación de un Documento Conpes.
El proceso de elaboración de Documentos Conpes se compone de 11 actividades las cuales dependiendo
de las condiciones de desarrollo del documento, podrán ejecutarse de manera no secuencial, y cuya
realización depende de si se trata de Documentos Conpes de política sectorial y regional o de las demás
categorías en que se clasifican los documentos1. Dichas actividades pueden clasificarse en 3 fases:
i. Solicitud y Viabilidad: Actividades 1 y 2, formado por el conjunto de acciones previas a la elaboración
del Documento, que corresponden a: definir el tema teniendo en cuenta los criterios del Conpes,
solicitar elaboración, solicitar autorización y viabilizar la solicitud.
ii. Desarrollo: Desde la actividad 3 hasta la 6 constituye la elaboración del documento. En este grupo de
actividades se recopila información y se define la problemática, se establecen los objetivos, se define
y valida el plan de acción, y se redacta el borrador de Documento.
iii. Aprobación y publicación: Desde la actividad 7 hasta la 11 se surten las actividades necesarias para
la aprobación y publicación del documento, entre ellas las presentaciones en Pre‐Conpes y Conpes.
Todo el proceso culmina con la publicación del documento en el portal Web del DNP, y con el
montaje de la información del documento en el módulo de Documentos Conpes Aprobados del
Aplicativo Web SISCONPES.
1.3. SOBRE LA METODOLOGÍA
En el proceso de elaboración y seguimiento de políticas públicas es útil contar con una estructura
metodológica que organice el trabajo de los diferentes agentes e instancias involucradas. Para efectos de
la elaboración y seguimiento de Documentos Conpes se utilizan herramientas de la Metodología de
Marco Lógico (MML) –empleada principalmente para la formulación de programas y proyectos.
1 Véanse las definiciones de Documentos Conpes en las páginas 7 y 8.
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Esta metodología parte con la verificación de si el tema cumple con los requisitos establecidos para ser
desarrollada a través de un documento Conpes. Posteriormente, dado que el documento es una
propuesta concertada que establecerá compromisos que serán monitoreados para su cumplimiento, se
debe establecer claramente el equipo de trabajo en la elaboración del documento, así como otros
involucrados que tendrán responsabilidades en la ejecución de la política propuesta y otros afectados
por las decisiones tomadas en estos documentos.
El paso siguiente es el análisis del tema a tratar y su solución, que inicia con la correcta delimitación del
problema, sus causas y sus efectos. A partir de esta información se inicia el análisis de las herramientas
existentes y las restricciones presentes para el establecimiento de los objetivos del documento, las
estrategias y las acciones concretas que serán sometidas a aprobación del Conpes.
Finalmente, se establecen los indicadores que medirán la ejecución de las acciones propuestas y que
permitirán el control del avance de los compromisos establecidos en el documento a través del tiempo.
1.4. REFERENCIAS
1.4.1. REFERENCIAS NORMATIVAS
- Decreto 627 de 1974: Por el cual se reestructura el Consejo Nacional de Política Económica y Social y
el Departamento Nacional de Planeación.
- Decreto 2132 de 1992: Por el cual se reestructuran y fusionan dependencias de la administración
pública nacional.
- Ley 152 de 1994: por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
- Decreto 2500 de 2005: Por el cual se modifica el artículo 3 del decreto 627 de 1974.
- Decreto 2148 de 2009: por medio del cual se modifican los decretos 2132 de 1992 y 627 de 1974.
- Decreto 3517 de 2009: por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de
Planeación.
- Decreto 4487 de 2009: reglamenta las sesiones no presenciales del Conpes.
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1.4.2. REFERENCIAS TÉCNICAS
BID (2004). Curso de marco lógico para el diseño de proyectos. Recuperado el 28 de septiembre
de 2007 del sitio web: www.iadb.org
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2005). Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social. Boletín del Instituto No. 15: Metodología del Marco
Lógico. Santiago de Chile, Chile: ILPES‐CEPAL.
Departamento Nacional de Planeación (2002). Régimen Jurídico CONPES. (1.a ed.). Bogotá D.C.,
Colombia: Legis.
Departamento Nacional de Planeación (2002). Régimen Jurídico del Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES) y Compilación de los Documentos Conpes Periodo 1998‐2002.
Documento Conpes 3196. Bogotá D.C., Colombia: DNP.
Departamento Nacional de Planeación (2009). Guía Metodológica para la formulación de
Indicadores. Bogotá D.C, Colombia.
Dinámica simplificada de la construcción de árboles y del cuadro lógico (2008). Recuperado el 13
de mayo de 2009 del sitio web: http://ec.europa.eu/europeaid/9‐may‐
initiative/documents/2008/material _problems_tree_es.pdf.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (s.f.). Fundamento conceptual y normativo del Marco de
Gasto de Mediano Plazo. Bogotá D.C., Colombia: DNP.
Ortegón, Édgar, Pacheco, Juan y Prieto, Adriana (2005). Metodología de marco lógico para
planificación, el seguimiento y la evaluación de programas y proyectos. Santiago de Chile, Chile:
ILPES‐CEPAL.
Sinergia (2003) Guía para Elaboración de Indicadores. Bogotá D.C., Colombia: DNP.
World Bank (1996). Performance Monitoring Indicators. A Handbook for Task Managers.
Operations Policy Department. Washington D.C., USA: WB.
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1.5. DEFINICIONES BÁSICAS
Aplicación Web SISCONPES: herramienta de SISCONPES que almacena información sobre los
Documentos Conpes. Se compone de un módulo de documentos programados (de acceso restringido),
un módulo de documentos aprobados y un módulo de documentos en seguimiento, que brinda
información actualizada de manera periódica para el monitoreo de los mismos.
Árboles de Problemas y Objetivos: representación gráfica que permite identificar de manera esquemática
un problema central con sus respectivas causas y efectos de una situación identificada como no deseada.
El árbol de objetivos es un gráfico a través del cual se identifican los objetivos de la política para tratar el
problema considerado, teniendo en cuenta la capacidad institucional para solucionarlo.
Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES): organismo técnico asesor del ejecutivo y
máxima autoridad nacional de planeación. Coordina y orienta a los organismos encargados de la
dirección económica y social del Gobierno para definir las líneas de política en las diferentes áreas de
intervención del Estado.
Coordinador del documento Conpes: es la persona responsable en el DNP de coordinar todas las
actividades necesarias para la elaboración de un documento Conpes. Esta persona puede ser el director
técnico o jefe de dependencia, o la persona que éste delegue.
Departamento Nacional de Planeación (DNP): Departamento Administrativo que pertenece a la Rama
Ejecutiva del poder público y depende directamente de la Presidencia de la República. Es una entidad
técnica que impulsa la implantación de una visión estratégica en los campos social, económico y
ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas, el manejo y
asignación de la inversión pública y la concreción de las mismas en planes, programas y proyectos del
Gobierno. En su función como Secretaría del Conpes, coordina y presenta los documentos que se
discutirán y aprobarán en el CONPES, convirtiéndose en el instrumento técnico de apoyo y coordinación
en la formulación de las políticas.
Diagnóstico de involucrados: caracterización de las diferentes instancias que participarán dentro del
proceso de elaboración de un Documento Conpes.
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Documentos Conpes: documento técnico presentado y elaborado por el DNP en coordinación con el
ministerio y/o las entidades públicas encargadas de ejecutar los programas en el área bajo discusión2.
Documentos Conpes sobre política macroeconómica, fiscal y financiera: son documentos que dan
lineamientos generales de política macroeconómica, fiscal y financiera a todo el Gobierno.
Corresponden a esta categoría la meta de superávit primario y el Plan Operativo Anual de Inversiones,
entre otros.
Documentos Conpes sobre política sectorial y regional: son documentos que establecen lineamientos
generales de política y, así mismo, los que formulan programas y proyectos que responden a una
situación problemática identificada por uno o varios sectores administrativos, en el ámbito nacional o
regional.
Documentos Conpes sobre concepto favorable‐crédito y garantía de la nación: son documentos Conpes
mediante los cuales se someten a aprobación del Conpes operaciones de crédito público externo o el
otorgamiento de garantía de la Nación, según la normatividad vigente.
Documentos Conpes sobre concepto favorable‐importancia estratégica: documentos que declaran un
determinado proyecto de inversión de importancia estratégica, dadas sus características y el impacto
de éste en el desarrollo del país. Esta declaración implica en el aspecto presupuestal que se concede un
aval para el compromiso de vigencias futuras que trascienden el periodo de gobierno en curso.
Documentos Conpes sobre concepto favorable‐ prórroga de concesiones: por orden de Ley someten a
aprobación del Conpes prórrogas o adiciones a contratos de concesión de obra pública nacional.
Documentos Conpes sobre distribución de recursos: documentos que dan lineamientos e imparten
instrucciones para la distribución de recursos del Estado, tales como excedentes financieros para las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, distribución de utilidades para las Empresas de
Economía Mixta y distribución de recursos del Sistema General de Participaciones.
Otros Documentos de Norma: son documentos que deben ser aprobados por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social‐Conpes según disposiciones legales vigentes sobre la materia de la cual se
ocupe, y que por su especificidad no pueden ser clasificados en las demás categorías, anteriormente
mencionadas.
2 Departamento Nacional de Planeación (2002) Documento Conpes 3196: Régimen Jurídico del Consejo Nacional de Política Económica y Social ‐Conpes‐ y Compilación de los Documentos Conpes Periodo 1998 ‐ 2002 . Bogotá, Colombia.
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Documentos Conpes Virtuales: Documentos que se aprueban en sesiones no presenciales del Conpes y
Conpes Social según lo dispuesto en el decreto 4487 de 2009.
Involucrado: es toda entidad que tiene a cargo el diseño y la toma decisiones, las personas o
comunidades que se ven afectadas por la ejecución de la política y/o los expertos en el tema.
Participantes: instituciones del nivel central que intervienen en la formulación de la política que plantea
el Documento Conpes. Estas son las instituciones que deben aparecer en la carátula del Documento.
Plan de acción: Conjunto de acciones concretas formuladas para lograr un avance en los objetivos
específicos y/o en el objetivo general.
Plan Nacional de Desarrollo: documento que contiene la propuesta del Gobierno a ejecutar durante el
periodo presidencial. Su elaboración la lidera y coordina el Departamento Nacional de Planeación.
Políticas: lineamientos o criterios que sirven para orientar una acción o decisión del gobierno. Una
política no necesariamente está delimitada en términos de tiempo, cronograma o presupuesto
(Sinergia, 2003).
Proceso de Elaboración de Documentos Conpes: conjunto de actividades que deben seguirse en el
Departamento Nacional de Planeación para elaborar un Documento Conpes.
Proceso de Seguimiento a Documentos Conpes: conjunto de actividades que deben seguir los
respectivos responsables del Departamento Nacional de Planeación para realizar el seguimiento a los
Documentos Conpes.
Programa: grupo organizado y variado de actividades dirigidas hacia el logro de objetivos específicos;
dentro de su estructura se pueden incluir varios proyectos y procesos. Un programa está delimitado en
tiempo, cronograma y presupuesto (Sinergia, 2003).
Proyecto: intervención singular dirigida al logro de objetivos puntuales dentro de un período
determinado y con un presupuesto específico (Sinergia, 2003).
Recomendación: acción concreta considerada prioritaria y/o fundamental para el logro de los objetivos
planteados en el Documento, la cual se someterá a aprobación explícita por parte del Conpes y a la que
se le hará seguimiento a través de la Aplicación Web SISCONPES.
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Sistema de Seguimiento a Documentos Conpes (SISCONPES): es el conjunto de procesos metodologías y
herramientas definidos en el Sistema de Gestión de Calidad del Departamento Nacional de Planeación
para asesorar la elaboración de Documentos Conpes y efectuar el monitoreo de los compromisos
consignados en ellos.
2. EL PAPEL DE LOS DOCUMENTOS CONPES EN EL DISEÑO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
El desarrollo de políticas públicas de un país requiere en muchas ocasiones de dos componentes
esenciales: una planeación organizada, y la acción coordinada de diferentes agentes del gobierno. Para el
desarrollo de estos componentes el gobierno colombiano ha creado una instancia de alto nivel para la
planeación y la concertación de políticas públicas, denominado el Consejo Nacional de Política
Económica y Social – CONPES.
2.1. EL CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
El Consejo Nacional de Política Económica y Social — CONPES — fue creado por la Ley 19 de 1958. Ésta
es la máxima autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del Gobierno en
todos los aspectos relacionados con el desarrollo económico y social del país. Para lograrlo, coordina y
orienta a los organismos encargados de la dirección económica y social en el Gobierno, a través del
estudio y aprobación de documentos (llamados Documentos Conpes) sobre el desarrollo de políticas
generales que son presentados en sesión. De acuerdo con los temas que se tratan en el Consejo, el
Conpes puede ser denominado Económico o Social.
El CONPES actúa bajo la dirección del Presidente de la Republica y lo componen, con derecho a voz y
voto, los ministros del Gabinete, el Director del Departamento Administrativo de la Presidencia, el
Director del DNP, así como el Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e
Innovación.
El Departamento Nacional de Planeación desempeña las funciones de Secretaría Ejecutiva del Conpes y
Conpes Social, y por lo tanto es la entidad encargada de coordinar y presentar todos los documentos
para discutir en sesión.
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2.2. LOS DOCUMENTOS CONPES
Los Documentos Conpes constituyen una herramienta importante para la formulación e implementación
de la política pública en Colombia. Por una parte, son el resultado de un trabajo entre diferentes
instituciones del Gobierno, integrando diversos sectores para profundizar en el análisis de las
problemáticas desde varios puntos de vista; y, por otra, concreta las diferentes líneas de acción –
programas, políticas y proyectos – con los cuales se buscará lograr los objetivos de Gobierno. El
documento Conpes como herramienta para establecer una problemática, analizarla y así proponer
soluciones de política, permite diseñar políticas públicas eficientes y eficaces, que definen
responsabilidades y permiten hacer un seguimiento preciso a las acciones, contribuyendo así al logro de
los objetivos planteados y a la identificación de dificultades para su cumplimiento.
Los documentos Conpes desarrollan temas de diferente índole, y su función puede variar de acuerdo con
qué motiva su elaboración. En consecuencia, los documentos se clasifican en las siguientes cinco
categorías (consulte las definiciones de cada una de estas categorías en la sección Definiciones básicas):
1. Política económica, fiscal y financiera: en esta categoría se incluyen los documentos Conpes de
Superávit fiscal, Plan Operativo Anual de Inversiones, Marco de Gasto de Mediano Plazo, entre otros.
2. Política sectorial y regional: incluye todos los documentos que dan instrucciones para la
implementación de políticas, aplicado a uno o varios sectores y con alcance nacional o regional.
3. Concepto favorable: en esta categoría se encuentran los siguientes tipos de documentos.
a) Endeudamiento externo y garantías de la Nación
b) Importancia estratégica
c) Prórroga de concesiones
4. Distribución de recursos: incluye los documentos de distribución de excedentes de las entidades
Industriales y Comerciales del Estado, y de destinación de utilidades de las sociedades de economía
mixta, entre otros.
5. Otros documentos de norma: incluye los documentos de asunción de competencias y avalúos
catastrales, entre otros.
Las categorías 1, 3, 4 y 5 tienen su origen principalmente en normas que establecen la necesidad de
aprobación por parte del Conpes. Los de la categoría 2, Política sectorial y regional, son motivados
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principalmente por la necesidad de generar acciones coordinadas para resolver una problemática y para
éstos es que está enfocada la metodología de la presente guía.
2.3. CRITERIOS PARA LA IDENTIFICACIÓN DE UN DOCUMENTO CONPES
La totalidad de las iniciativas que se presentan al DNP deben surtir un proceso de evaluación cuidadosa,
dirigido a establecer si el Conpes es la instancia indicada para dar solución a la problemática identificada.
Entre los criterios que permiten determinar si una iniciativa debe ser presentada para aprobación del
Consejo se encuentran los siguientes.
El tema está enmarcado en el PND.
El Plan Nacional de Desarrollo es el marco principal de política del gobierno y los documentos
Conpes la herramienta a través de la cual sus lineamientos son desarrollados.
Es un tema de planeación a nivel nacional con horizonte de largo plazo.
El documento Conpes desarrolla las políticas públicas a nivel nacional con una orientación a la
planeación de largo plazo. Sus decisiones afectan a múltiples actores, regiones y sectores, y pueden
trascender uno o varios periodos de gobierno.
Es un tema de política regional con alcance nacional.
Las iniciativas de orden regional (no de entidades individuales) que sean de interés nacional pueden
ser objeto de un documento Conpes. Sin embargo, éstas deben tener un carácter estratégico y
multisectorial teniendo en cuenta las particularidades de la región pero también su interacción con
el resto del país como motor de desarrollo.
El Conpes no es instancia para la discusión de temas particulares de los entes territoriales, que hacen
parte de sus competencias y cuyas acciones hacen parte de la autonomía de las autoridades
regionales y locales.
El tema exige coordinación de carácter transversal para el gobierno
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El Conpes es una instancia de alto nivel de discusión y toma de decisiones. El documento es un canal
de coordinación interinstitucional a nivel nacional para la toma de acciones conjuntas que permitan
darle solución a una problemática.
El tema es requerido por Norma.
El objeto de un documento puede estar definido mediante alguna norma vigente, por lo cual el
criterio relevante en este caso es que estén sujetos a un propósito particular en los términos
señalados por la ley y que dentro de su contenido aclaren y sustenten la manera como se llevará a
cabo cada una de las acciones planteadas.
3. PROCESO DE ELABORACIÓN DE LOS DOCUMENTOS
El proceso de elaboración de un documento CONPES se define en tres etapas: i) la viabilización del tema
a presentar a consideración del Consejo de Política Económica y Social, que va abarca las actividades 1 y
2 ii) el desarrollo del documento, que considera las actividades 3 a 6, y iii) su aprobación ante el Consejo
y posterior publicación, la cual surte las actividades 7 a 11.
Cada una de estas grandes etapas se desarrolla a través de 11 actividades que se presentan a
continuación y que explican los procedimientos que se deben surtir para cumplir a cabalidad con todos
los requisitos para la aprobación del documento.
3.1. VIABILIZACIÓN DE LOS TEMAS QUE DEBEN SER DISCUTIDOS EN EL CONPES PARA LA ELABORACIÓN DE LOS DOCUMENTOS (ACTIVIDADES 1‐2)
Como se mencionó en el capítulo 2 el proceso de elaboración de documentos CONPES, implica la
utilización de recursos humanos de varias entidades públicas dedicando gran parte del tiempo al proceso
de elaboración del documento así como de la disposición de ministros y autoridades de alto nivel en la
discusión y aprobación del mismo, de esta manera la viabilización de un Documento Conpes parte de la
ratificación que el tema en cuestión es fundamental para el desarrollo de la política y que el Consejo
Nacional de Política Económica es la instancia más adecuada para su debate. La viabilización del
documento adicionalmente debe mantener en consideración que un Documento CONPES será un
instrumento determinante en el desarrollo de la política.
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Por estas razones el proceso de viabilización está encaminado a comprometer a los responsables de los
temas en su elaboración.
En el proceso de viabilización se llevan a cabo dos actividades, la solicitud de autorización de elaboración
y la viabilización de esta solicitud.
Actividad 1: Solicitar autorización
El DNP es la única institución competente para presentar los Documentos Conpes al
Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) por lo cual tiene la potestad
de coordinar y apoyar su elaboración. Cualquier iniciativa que se presente al DNP por
parte de una entidad externa debe llegar a las direcciones técnicas o dependencias –oficinas y grupos –
como una propuesta preliminar para ponerla en consideración3.
Es importante señalar que estas propuestas incluyan una justificación amplia de modo que la dirección
técnica del DNP pueda tomar una decisión con respecto a su elaboración, acorde con los criterios
mencionados anteriormente sobre qué es un documento Conpes. La dirección técnica o dependencia
valora la información correspondiente de acuerdo con su criterio técnico para utilizarla como insumo
dentro del proceso de construcción del Documento una vez se apruebe formalmente su realización.
Los únicos canales para presentar las iniciativas de Documentos Conpes son las cabezas de los sectores
administrativos del orden nacional4. Para el caso particular, las iniciativas propias de las entidades
adscritas o vinculadas a ellos se tramitan dentro de esos sectores por ser su único canal de presentación.
En el manejo interno de los sectores compete a los ministros, viceministros, directores de departamento
administrativo y jefes de dependencia presentar iniciativas en coordinación con las Oficinas de
Planeación de estas entidades, al director técnico o jefe de dependencia respectivo del DNP, el cual
evalúa técnica, presupuestal y jurídicamente la pertinencia de que la iniciativa se materialice en un
documento Conpes.
3 En el caso del Documento Conpes por Norma: Asunción Temporal de Competencias que se presenta al CONPES SOCIAL de acuerdo con el Decreto Ley 028 de 2008, el DNP recibe la totalidad del documento elaborado. 4 Éstos están compuestos por los Ministerios: Interior y de Justicia, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo Rural, Protección Social, Minas y Energía, Comercio, Industria y Turismo, Educación Nacional, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Comunicaciones, Transporte y Cultura; y los Departamentos Administrativos: Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo de Seguridad, Departamento Administrativo de la Función Pública, Departamento Administrativo Nacional de Estadística, Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación.
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Las iniciativas se presentan mediante una comunicación formal e incluyen un documento en el cual se
describe de manera detallada:
- La justificación para la elaboración del Documento Conpes
- Los antecedentes jurídicos y de política pública
- Estructura que tendrá el documento
Con el fin de centralizar la información sobre las iniciativas externas e internas que se presentan y lograr
el compromiso institucional con respecto a su desarrollo, antes de iniciar la elaboración del Documento
Conpes se debe contar con la aprobación de la Dirección General y Subdirección del DNP a través del
Formato de programación para elaboración de Documento Conpes. F‐SDG‐02. El proceso interno para
la formulación de un Documento Conpes empieza cuando un director técnico o jefe de dependencia del
DNP –por solicitud externa o interna, por iniciativa propia o por disposición normativa, solicita al
Subdirector y Director General la autorización para elaborar un Documento Conpes. Todos los
documentos de las categorías mencionadas anteriormente requieren la presentación formal al
Subdirector y Director General del DNP del Formato de programación para elaboración de Documentos
Conpes F‐SDG‐02 para su aprobación y posterior programación en la Aplicación Web SISCONPES. El
formato es enviado por el director técnico o jefe de dependencia a través del correo:
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Figura 1. Formato F‐SDG‐02: Formato de programación para elaboración de Documento Conpes.
Nombre Cargo
Ene-00 - Mar-00 Abr-00 - Jun-00 Jul-00 - Sep-00 Oct-00 - Dic-00
Dependencia Responsable
Jefe de dependencia
Visto Bueno Director General
Visto Bueno Subdirector General
FORMATO DE PROGRAMACIÓN PARA
ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO CONPES
Coordinador del documento
Actividad
DD/MM/AAAA
3. Justificación Escriba la justificación del documento en un máximo de 100 palabras
Revisar el contenido técnico, presupuestal y jurídico del documento
Seleccione aquí la categoría del documento
6. Categoría del documento
Presentar el Documento en Pre- CONPES
2. Título Preliminar:
5. Cronograma
Trimestre
Redactar la totalidad del Borrador del Documento Conpes
1. Responsable
4. Relación con el Plan Nacional de DesarrolloEscriba la relación del documento con el Plan Nacional de Desarrollo en un máximo de 100 palabras.
Mes estimado de presentación al CONPES
Definir el plan de acción
Realizar el diagnóstico de la situación problemática
Fuente: Subdirección General‐DNP
En atención a las políticas del Sistema de Gestión de Calidad del DNP, el formato F‐SDG‐02 Formato de
programación para elaboración de Documento Conpes puede ser tomado de la fuente de información de
los documentos del Sistema de Gestión de Calidad y/o de la Aplicación Web SISCONPES.
El objetivo de este formato es que el responsable de la elaboración del Documento Conpes determine
oportunamente por qué es necesaria la elaboración del documento y su relación con las políticas
rectoras del gobierno; que determine un cronograma general que permita la programación de tiempos
de elaboración y aprobación del documento; que defina el equipo de trabajo y otros involucrados en la
elaboración; y que con esta información la alta dirección del DNP verifique la pertinencia de la iniciativa y
esté al tanto de los documentos que serán elaborados.
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Para diligenciar este formato a partir de la información recolectada y generada hasta este punto del
proceso, tenga en cuenta las siguientes explicaciones:
Fecha: llene este espacio con la información de la fecha en la cual es presentado el formato.
Recuerde diligenciarlo según el esquema DD/MM/AAAA.
Dependencia responsable: escriba completo sin reducción de sigla el nombre de la Dirección
Técnica o Dependencia responsable de la elaboración del Documento Conpes.
Jefe de dependencia: llene este espacio con los nombres y apellidos completos del jefe de
dependencia solicitante.
Coordinador del documento: llene este espacio con los nombres y apellidos del coordinador del
Documento Conpes. El coordinador del documento es la persona responsable en el DNP de
coordinar todas las actividades necesarias para la elaboración de un documento Conpes. Esta
persona puede ser el director técnico o jefe de dependencia, o la persona que éste delegue.
El coordinador del Documento Conpes, ya sea funcionario o contratista del DNP, debe cumplir
con las siguientes funciones y/o actividades:
Coordinar el grupo de trabajo con el cual de manera conjunta se va a realizar el documento.
Liderar la totalidad de las actividades de este proceso dentro de los tiempos establecidos.
Moderar, dirigir y negociar las discusiones al interior del grupo de trabajo y con los
involucrados.
Título preliminar: escriba el título con el cual puede ser identificado el Documento durante el
periodo de elaboración.
Justificación: describa de manera clara y concreta las razones que motivan la elaboración del
Documento Conpes. Este campo exige tener en cuenta la pertinencia del tema para ser llevado a la
instancia del Consejo Nacional de Política Económica y Social (tener en cuenta los criterios para la
identificación de un documento Conpes). En caso de que una iniciativa para la elaboración de un
documento Conpes no esté relacionada con el Plan Nacional de Desarrollo, la justificación cobra
importancia adicional en el sustento de la pertinencia del documento.
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La Dirección General y la Subdirección emplean la justificación como referencia principal en el
momento de decidir si el DNP se compromete en el desarrollo del Documento Conpes. Por esta
razón es importante garantizar que la justificación es lo suficientemente clara para que el
Subdirector y Director General comprendan y aprueben la iniciativa.
Relación con el Plan Nacional de Desarrollo: en este espacio debe hacerse explícito el papel del
documento como desarrollo a alguna política rectora consignada en el Plan Nacional de Desarrollo.
Cronograma: Contar con un cronograma como marco temporal facilita el trabajo del coordinador y
del grupo de trabajo en la medida en que señala las metas parciales que se deben cumplir para tener
al final del tiempo estimado un Documento listo para aprobación del CONPES.
El coordinador del Documento Conpes, junto con el grupo de trabajo, determina el lapso necesario
para realizar las actividades del proceso teniendo en cuenta:
- Las estrategias de discusión y concertación que se utilizarán.
- Los aspectos exógenos como demoras y los posibles aplazamientos en las reuniones de trabajo.
- Los compromisos anteriores de trabajo.
- Los tiempos deben ser puestos a consideración con los involucrados definidos en la actividad
anterior.
El cronograma presenta un horizonte de un año, a partir de fecha de programación del documento para
la elaboración del documento, dividido en trimestres. Si bien el rango de programación por trimestres es
amplio, el objetivo del cronograma es que se haga una programación estudiada de las actividades y en lo
posible los ajustes posteriores sean mínimos.
Dependiendo de la categoría del documento se deben tener en cuenta todas o algunas actividades del
cronograma: en el caso de los documentos de política sectorial y regional se deben tener en cuenta
todas las actividades; en caso de tratarse de un concepto favorable no se tendrá en cuenta la primera
actividad; para las demás categorías no se tendrán en cuenta ni la primera ni la segunda actividad.
Siempre tenga en cuenta que el coordinador del Documento Conpes es el responsable ante la
Subdirección General del DNP del cumplimiento del cronograma fijado.
Mes estimado de presentación: de acuerdo con las fechas establecidas en el cronograma, determine
el mes que se espera se tendrá un borrador completamente finalizado para presentar en Pre‐
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CONPES. Si el mes estimado supera la vigencia en la que se solicitó el Documento, por favor
especifíquelo.
Categoría del Documento. Señale en la lista la categoría en la que se clasifica el Documento de
acuerdo con el tipo y su alcance5.
Documentos Conpes sobre Política macroeconómica, fiscal y financiera.
Documentos Conpes sobre política sectorial y regional
Documentos Conpes sobre concepto favorable‐crédito y garantía de la nación
Documentos Conpes sobre concepto favorable‐importancia estratégica.
Documentos Conpes sobre concepto favorable‐ prórroga de concesiones.
Documentos Conpes sobre distribución de recursos.
Otros Documentos de Norma.
Un documento Conpes es un documento consensuado entre diferentes entidades del sector público, los
ministerios rectores de las políticas sectoriales y el Departamento Nacional de Planeación. Su
elaboración se hace conjuntamente entre funcionarios autorizados para este propósito y de esta forma
su viabilización incluye la definición de una matriz de involucrados. La definición de involucrados es
necesaria para que la formulación de la política sea legítima lo cual es posible en el marco de un
esquema participativo que facilite el reconocimiento y compromiso de lo que se consigne en el
documento.
El Coordinador del Documento Conpes junto con el grupo de trabajo elabora el diagnóstico de
involucrados y establece todos los entes que se ven afectados por la problemática y las entidades del
orden central y/o descentralizado que tienen alguna injerencia en la identificación de los problemas por
tratar, en la definición de los objetivos y en la ejecución del plan de acción.
5 Para mayor detalle consultar la sección de definiciones.
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La figura 2 muestra un posible conjunto de involucrados que pueden intervenir en la elaboración de un
Documento Conpes. En los casos de las entidades gubernamentales del orden nacional su rol se
fundamenta en la formulación, que puede contar con la asesoría de la academia y con la participación
del sector privado, gremios u otros grupos de interés. A su vez, la participación de las autoridades del
nivel descentralizado y de la población afectada es vital cuando el documento genera un impacto en las
entidades territoriales.
Figura 2. Identificación de involucrados
Fuente: Subdirección General‐DNP
La información sobre la matriz de involucrados debe ser diligenciada en la segunda hoja de Excel del
Formato F‐SDG‐02: Formato de programación para elaboración de Documento Conpes.
DOCUMENTO
CONPES
MINSTERIOS DTOS ADMINISTRATIVOS
ENTIDADES TERRITORIALES
GREMIOS POBLACIÓN AFECTADA
ACADEMIA
DOCUMENTO
CONPES
MINSTERIOSDEPARTAMENTOS
ADMINISTRATIVOS
ENTIDADES
TERRITORIALES
GREMIOS POBLACIÓN
AFECTADA
ACADEMIA
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Figura 3. Matriz de involucrados
Entidad Cargo Correo Electrónico
No. Dependencias DNP Involucradas en
la ElaboraciónObservaciones
1
2
3
4
5
No. Entidades externas involucradas en la elaboración
Observaciones
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Grupo de trabajoNombre
MATRIZ DE INVOLUCRADOS
TÍTULO DEL DOCUMENTO:
Función de la dependencia en el proceso de Elaboración
Función de la entidad en el proceso de Elaboración
Fuente: Elaboración propia ‐ Subdirección General
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Para diligenciar la matriz de involucrados a partir de la información recolectada y generada hasta este
punto del proceso, tenga en cuenta las siguientes explicaciones:
Título del Documento. Diligencie este espacio con el título definido en el Formato de Solicitud para
iniciar la elaboración del Documento Conpes.
Grupo de Trabajo
La definición del grupo de trabajo se fundamenta en la necesidad de contar con un equipo encargado de
coordinar y promover el proceso de elaboración del Documento.
El grupo de trabajo, también funcionarios y contratistas del DNP y/o de la entidad solicitante a cargo del
tema en la entidad respectiva, tiene las siguientes funciones:
- Levantar, procesar y analizar la información utilizada en la elaboración del Documento.
- Redactar el Documento Conpes.
- Definir, organizar y convocar las reuniones de discusión y negociación con los involucrados6.
- Elaborar las propuestas dirigidas a motivar la discusión de los involucrados en las reuniones que se
programen.
Nombre. Este espacio es para cada uno de los nombres completos de los funcionarios o
contratistas que componen el grupo de trabajo para la elaboración del Documento.
Entidad. Llene este espacio con el nombre de la institución a la que pertenece el integrante del
grupo. Recuerde que es indispensable anotar los nombres completos, omita la reducción a sus
siglas.
Cargo. Escriba el cargo que ocupa cada integrante del grupo en la entidad a la que pertenece.
Correo electrónico. Anote la dirección de correo institucional del funcionario o contratista.
Dependencias ‐ DNP involucradas en el proceso de elaboración. En este espacio enliste todas
las direcciones técnicas y/o dependencias del DNP; es indispensable anotar los nombres
6 Para el proceso de socialización puede utilizar el esquema que se propone en el Anexo 3.
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completos, omita la reducción a sus siglas. Para este particular tenga en cuenta que la Oficina
Asesora Jurídica (OAJ) y Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas (DIFP) participan de manera
permanente a lo largo del proceso.
Función de cada dependencia en el proceso de elaboración. Precise el papel que desarrollará
cada una de las instancias definidas. Por ejemplo, para el caso particular de la OAJ las funciones
pueden ser: Definición de los antecedentes jurídicos que lo sustentan y la revisión de viabilidad
legal de las acciones propuestas.
1. Observaciones. Escriba cualquier tipo de comentario que haga alusión a las dependencias y
funciones definidas. Este es un ítem de diligenciamiento opcional.
Entidades externas al DNP involucradas en el proceso de elaboración. Anote todas aquellas
entidades diferentes al DNP que están involucradas en la elaboración del Documento Conpes.
Función de cada entidad en el proceso de elaboración. Precise el papel que desarrollarán en la
elaboración del Documento Conpes, cada una de las instancias definidas anteriormente.
Observaciones. Escriba cualquier tipo de comentario que haga alusión a las entidades y
funciones definidas. Este es un ítem de diligenciamiento opcional.
Actividad 2: Viabilizar y registrar la solicitud
El Director General y Subdirector General del Departamento – en su calidad de rectores de la
entidad – evalúan la información contenida en el Formato F‐SDG‐02: Formato de programación
para elaboración de Documento Conpes, con base en los criterios para la identificación de un
Documento Conpes, mencionados anteriormente. Mediante las firmas de los titulares de la Dirección
General y la Subdirección del DNP, se certifica en el formato el visto bueno de la iniciativa.
Cuando haya comentarios al formato, la Subdirección General comunicará a la dirección técnica o
dependencia responsable. Una vez la Alta Dirección del DNP da su aprobación formal, la dirección
técnica o dependencia responsable continúa con la elaboración del documento. Si la iniciativa no se
considera pertinente, la Subdirección General le informa al director técnico o jefe de dependencia que
presentó la solicitud para que éste, a su vez, le comunique la decisión tomada a las partes interesadas.
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De resultar aprobada la elaboración del Documento Conpes, en un término no superior a una semana, el
Coordinador de SISCONPES (Subdirector General)7 o la persona que él designe, carga en el módulo
“Documentos Conpes Programados” de la Aplicación Web de SISCONPES, el Formato F‐SDG‐02: Formato
de programación para elaboración de Documento Conpes escaneado con las firmas correspondientes en
el aparte de Visto Bueno y lo envía en un correo electrónico dirigido al director técnico o Jefe de
dependencia.
Cualquier cambio en la fecha estimada o la reprogramación de las actividades señaladas en el
cronograma deberá ser informado y sustentado oportunamente por el coordinador del Documento a la
Subdirección General. El coordinador de SISCONPES – o la persona que él designe –, reprograma la fecha
estimada de presentación del documento en Pre ‐ Conpes.
3.2. ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO (ACTIVIDADES 3‐6)
Una vez viabilizada la solicitud del documento, se inicia el proceso de su elaboración. La elaboración de
un documento Conpes no tiene un período de tiempo determinado pero se considera razonable que éste
sea realizado en un período de 6 meses. En el proceso de elaboración es posible distinguir dos grandes
grupos de actividades, las primeras relacionadas con un proceso de discusión y elaboración de consensos
entre el grupo de trabajo y las entidades representadas por estos, y luego la redacción del borrador para
su consideración ante el Consejo Nacional de Política Económica y Social.
En el momento de elaboración del documento, existe claridad sobre el tema que será abordado, su
importancia a nivel estratégico y su justificación, así como su relación con el Plan Nacional de Desarrollo.
Sin embargo, es necesario iniciar un proceso de discusión y generación de consensos entre los diferentes
involucrados para lograr determinar en forma concreta los objetivos, acciones y recomendaciones que
llevará el documento. Así mismo estos elementos deben ser redactados en un borrador para su
aprobación.
No todos los documentos Conpes deben ser elaborados siguiendo la metodología planteada en esta guía,
de acuerdo con la categoría en que se haya catalogado el documento que será elaborado, se determina
la necesidad de surtir todas o algunas de las actividades que se descritas. De acuerdo con la categoría del
documento, éstas son las actividades que se deben llevar a cabo:
7 De acuerdo con la resolución 0521 de 2009 en la cual se modifica el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Planta de la Subdirección General del Departamento Nacional de Planeación, El Subdirector del Departamento tiene dentro de sus funciones: “Coordinar el Sistema de Seguimiento a Documentos Conpes SISCONPES y las acciones necesarias para capacitar, asesorar y supervisar a las direcciones técnicas en lo referente a las líneas metodológicas definidas en el Sistema”.
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Si el documento es de la categoría Política sectorial y regional es necesario que surta el proceso
de discusión y elaboración de consensos (actividad 3 en adelante).
Si el documento se encuentra en la categoría Concepto favorable, debe tener seguimiento y por
lo tanto debe elaborarse una matriz de Plan De Acción (actividad 5 en adelante).
Si el documento es de las categorías Distribución de recursos ó Política macroeconómica, fiscal y
financiera, es potestad del coordinador el contenido del documento, por lo tanto pasa
directamente a la elaboración del documento (actividad 6 en adelante).
PROCESO DE DISCUSIÓN Y ELABORACIÓN DE CONSENSOS
La discusión de la temática del documento Conpes cumple el propósito de generar acuerdos en los
elementos determinantes para el desarrollo de la política pública y las acciones necesarias para lograr
metas consideradas como de interés del gobierno. Así, las actividades 3 a 5 pretenden abordar los temas
de una manera ordenada y sistemática e ir generando acuerdos sobre la marcha.
Actividad 3: Recopilar información
El objetivo de esta actividad es conformar un marco teórico de referencia y los
antecedentes relacionados que permitan establecer un conocimiento común entre los
diferentes involucrados. Para lograrlo, el Coordinador del Documento Conpes, con el apoyo
del grupo de trabajo, debe llevar a cabo un proceso de consecución de fuentes bibliográficas y no
bibliográficas sobre la situación existente, con el fin de obtener de ellas la información que
posteriormente procederá a difundir y discutir entre la totalidad de los involucrados.
Dependiendo de la complejidad del tema, es importante contar, previo al proceso de discusión con los
involucrados, con información técnica, soportada con hechos y datos verificables, que permitan el
conocimiento de la naturaleza del tema y brinden una guía en el momento de determinar lineamientos
de política.
Actividad 4: Analizar la problemática y establecer objetivos
Analizar la problemática
El árbol de problemas y el árbol de objetivos tienen por objeto determinar con claridad el
problema que se pretende abordar en el Conpes y plantear los elementos fundamentales
para su solución. En el proceso establecido en el DNP se ha puesto como requisito la
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elaboración del árbol de problemas y de objetivos con el fin de garantizar que el documento ha surtido
este análisis. Por esta razón, es necesario que el coordinador del documento Conpes elaborare estos
árboles y los conserve como soporte para la aprobación del documento.
Identificar los problemas significa tener un conocimiento adecuado de la situación existente, aspecto
que debe estar sustentado en cifras, documentos y demás elementos que ofrezcan un diagnóstico sólido
y verificable. Para este propósito, se debe tomar la información obtenida en la recopilación de
información, iniciar una discusión de la problemática y, a partir de allí, de los objetivos del documento.
Se entiende por problemática el conjunto de factores sociales y/o materiales que inciden negativamente
en la dinámica de desarrollo social, político o económico. Ella puede justificar un trabajo orientado a la
solución de los factores que la provocan. Con base en lo anterior, es responsabilidad de la dirección
técnica o dependencia y del coordinador del Documento Conpes, definir claramente la problemática que
se abordará, y frente a la cual debe haber consenso entre todos los involucrados. De esto depende la
eficacia de los objetivos que se planteen posteriormente.
En la definición de la problemática un instrumento eficaz consiste en la utilización de un árbol de
problemas. En él se identifica el problema central con sus respectivas causas y efectos, con el cual se
busca representar la situación problemática con la intención de detectar las razones que pueden
generarlo y sus efectos o consecuencias. Si no es evidente cómo estructurar el árbol en la situación
problemática planteada, se recomienda utilizar la Matriz de Vester cuya explicación se encuentra en el
anexo 2.
La analogía entre el árbol natural y el de problemas es ilustrativa. Las raíces son el soporte de todo árbol,
y le suministran nutrientes para que se mantenga vivo; igualmente, las causas – raíces del árbol de
problemas – soportan toda la estructura y suministran la información necesaria para la existencia y
comprensión del problema central – el tronco del árbol de problemas –. Este último es el responsable de
mantener la estructura general, es decir, todos los problemas generados, y soporta la casi totalidad de
los efectos derivados – las ramas del árbol –. Los efectos terminan siendo, entonces, la parte visible y
fácilmente identificable una vez se tiene claro cuál es el problema fundamental que se afrontará. La
figura 6 muestra el esquema general del árbol8.
8 Este diagrama cuenta con una plantilla de árbol correspondiente que puede encontrar en la Aplicación Web de SISCONPES.
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Figura 4. Esquema del árbol de Problemas
Fuente: Dinámica simplificada de la construcción de árboles y del cuadro lógico (2008) Recuperado de http://ec.europa.eu/europeaid/9‐may‐initiative/documents/2008/material_problems_tree_es.pdf.
Ahora bien, para la construcción de ese árbol de problemas tenga en cuenta los siguientes pasos.
1. Establezca el problema central.
El problema central es el tronco del árbol de problemas. Si este problema no está claramente definido,
es probable que no se consigan los resultados esperados. Ahí radica no sólo la dificultad de realizar este
árbol, también la importancia de especificarlo de la manera correcta. Una misma situación puede ser
descrita en diferentes términos de acuerdo con el enfoque a partir del cual se pretenda abordar; esa es
la importancia de trabajar en grupo: un mismo problema puede ser comprendido de manera diferente
por dos o más personas.
Pasos para plantear correctamente un problema. El problema se debe presentar como un estado
susceptible de mejora, que se refiere una situación real, en consecuencia, no hipotética. Es importante
verificar en el establecimiento de un problema central que el enunciado describe concretamente el
problema, sin insinuar una solución implícita; esto permitirá que en el momento de definir soluciones se
puedan plantear diferentes alternativas.9. En este proceso se debe definir cuál es el entorno del
problema que se está atacando relacionando todas las variables que puede implicar, incluidas las
personas, circunstancias o situaciones particulares. Recuerde que debe definirse un solo problema
central.
9 Para una guía adicional de cómo redactar problemas remítase al Anexo 1. Guía para la redacción de problemas y
objetivos.
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A continuación se presenta un ejemplo de cómo se plantea un problema central10:
Fuente: extraído del árbol de
problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento Integral de Barrios MIB.
2. Defina los efectos más importantes del problema en cuestión.
Efecto es, entonces, la consecuencia generada por el problema central sobre una variable. Se
determinan, básicamente, con responder la pregunta ¿Cuál(es) implicación(es) tiene el problema? Así
surgen las respectivas consecuencias. Si los efectos – las consecuencias – son importantes, el problema
requiere solución. Es importante anotar que una buena definición de los efectos – las consecuencias –
permite mejorar la definición y delimitación del problema central. Continuando con el ejemplo, ahora
sobre los efectos en diferentes niveles:
Fuente: extraído del árbol de
problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento Integral de Barrios MIB.
La secuencia de efectos se detiene cuando se han identificado los que a juicio del grupo de trabajo y los
involucrados son los más importantes. Defina, también, las posibles relaciones que se establecen entre
los efectos generados por el problema central.
10 A lo largo de esta actividad se ilustrará el proceso de elaboración del árbol de problemas y árbol de objetivos
utilizando como ejemplo el ejercicio realizado por la Dirección de Desarrollo Urbano para la elaboración del
documento Conpes 3604 Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento Integral de Barrios
MIB. Este ejercicio ha sido resumido con el fin de presentar un ejemplo sencillo, de fácil comprensión. Documento
original disponible enhttp://www.dnp.gov.co/PORTALWEB/LinkClick.aspx?fileticket=cOrXmJdwBBk%3d&tabid=907
Respuesta inadecuada por parte de los municipios
para satisfacer las necesidades de hábitat
Inoperancia de las normas e instrumentos de planificación que regulan el desarrollo
urbano
Fallas en la toma de decisiones de
ordenamiento territorial.
Zonas objeto de mejoramiento sin
intervenir.
No se implementan instrumentos de
planificación y gestión del suelo
Deficiente articulación de la información de las entidades ejecutoras y niveles de gobierno
Efectos de primer nivel
Efectos de segundo nivel
EFECTOS Ramas del árbol
DEBILIDAD DE LOS ENTES TERRITORIALES EN LA GESTIÓN URBANA Y EN LA APLICACIÓN NORMATIVA PARA IMPLEMENTAR PROGRAMAS DE
MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS
PROBLEMA CENTRAL
PROBLEMA CENTRAL Tronco del árbol
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3. Identifique las causas del problema central definido.
Las causas determinan los objetivos, y son insumo para el desarrollo posterior de las estrategias para
alcanzarlos y el establecimiento del plan de acción para el logro de la política. Para determinarlas,
responda la pregunta ¿Por qué ocurre el problema? En términos de la lógica del árbol, las causas son
todos aquellos problemas – raíces – que están por debajo del problema central. Como no todas tienen el
mismo nivel de generalidad, se pueden identificar varios niveles dependiendo de la desagregación que se
haga, las que afectan directamente al problema central se llaman causas de primer nivel, a medida que
hayan más problemas entre la causa y el problema central se llaman de segundo nivel, tercer nivel, etc.
Fuente: extraído del árbol de problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento
Integral de Barrios MIB.
Es conveniente identificar pocas causas de primer nivel de las cuales se desagreguen causas de nivel
inferior. Si se observa el ejemplo, cada bloque contiene una sola causa y es importante que ellas no se
refieran a lo mismo ni sean planteadas en los mismos términos.
El esquema resultante de este análisis de la problemática, como se dijo anteriormente, se compara con
la estructura de un árbol. En la figura 7, se puede ver que el problema se asume como el tronco, sus
efectos se asocian a las ramas y las causas a las raíces.
Figura 5. Árbol de problemas
Normas que regulan el desarrollo urbano aisladas y parciales.
Normas inflexibles para el tratamiento en zonas de
mejoramiento.
Deficiencia de las entidades territoriales para responder a la demanda de bienes y servicios urbanos.
Deficiencias en la recopilación y
divulgación en sistemas de información
Bajo nivel de información y
comunicación de los ejecutores de proyectos.
Debilidades en los municipios para
gestionar proyectos.
Causas de primer nivel
Causas de Segundo nivel
CAUSAS Las raíces del árbol
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Fuente: extraído del árbol de problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento
Integral de Barrios MIB.
Ahora bien, para la construcción del árbol tenga en cuenta las siguientes recomendaciones:
- Formule los problemas relacionados a la situación en tratamiento. Verifique que estén bien
formulados y respondan a las dificultades que se han identificado.
- Identifique el problema central.
- Acote el análisis de causas y efectos en torno a un único problema central, de esa forma delimita el
documento y será más efectivo durante el proceso de formular soluciones.
Revise y modifique el árbol de problemas cuantas veces sea necesario, para que se asegure de que tanto
las causas como los efectos que fueron identificados y relacionados con el problema central sean los
correctos. Es importante resaltar que el logro de un árbol de problemas concertado con los involucrados
garantiza la existencia de consenso sobre el diagnóstico que se está formulando. Una vez haya sido
definida una versión final, proceda a redactar una versión preliminar del borrador de diagnóstico. Este
Documento le sirve como elemento explicativo de la información contenida en el árbol de problemas y
como un avance para obtener el borrador final del Documento Conpes.
DEBILIDAD DE LOS ENTES TERRITORIALES EN LA GESTIÓN URBANA Y EN LA APLICACIÓN NORMATIVA PARA IMPLEMENTAR PROGRAMAS DE
MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS
Normas que regulan el desarrollo urbano aisladas y parciales.
Normas inflexibles para el tratamiento en zonas de
mejoramiento.
Deficiencia de las entidades territoriales para responder a la demanda de bienes y servicios urbanos.
Deficiencias en la recopilación y
divulgación en sistemas de información
Respuesta inadecuada por parte de los municipios
para satisfacer las necesidades de hábitat
Inoperancia de las normas e instrumentos de planificación que regulan el desarrollo
urbano
Bajo nivel de información y
comunicación de los ejecutores de proyectos.
Fallas en la toma de decisiones de
ordenamiento territorial.
Debilidades en los municipios para
gestionar proyectos.
Zonas objeto de mejoramiento sin
intervenir.
No se implementan instrumentos de
planificación y gestión del suelo
Deficiente articulación de la información de las entidades ejecutoras y niveles de gobierno
PROBLEMA CENTRAL
Efectos de primer nivel
Efectos de segundo nivel
Causas de primer nivel
Causas de Segundo nivel
EFECTOS Ramas del árbol
PROBLEMA CENTRAL Tronco del árbol
CAUSAS Las raíces del árbol
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Establecer objetivos
A partir de la definición de los problemas es posible abordar los objetivos que contienen las posibles
soluciones a los problemas o parte de ellas.
Entonces, ¿Qué se entiende por objetivos? Básicamente, un objetivo responde la pregunta ¿A dónde se
quiere llegar? Los objetivos no necesariamente son la solución a la problemática planteada pero si están
encaminados a la búsqueda de este propósito.
De los objetivos se deducen las estrategias y las acciones concretas que pueden materializar la solución
de la problemática planteada; no obstante, las acciones en sí mismas sólo son los medios necesarios para
llegar a la situación deseada.
Se sabe que un objetivo está bien formulado cuando tiene al menos tres cualidades: claro, preciso y
conciso. 11 Un objetivo es claro cuando no resulta difícil entender a qué se refiere; es decir, la
imposibilidad de que una persona que cuente con un nivel de conocimiento básico sobre el problema no
entienda a qué se refiere. Sobre el ejemplo, considere el siguiente objetivo que responde al problema
central: Fortalecer a los entes territoriales en la gestión urbana y aplicación normativa en programas de
Mejoramiento Integral de Barrios. Este objetivo es claro ya que d a entender inequívocamente a quién va
dirigida la acción (a los entes territoriales), en qué consiste (actividades de fortalecimiento) y sobre qué
aspectos será realizada (para gestión urbana y aplicación normativa).
Un objetivo es conciso cuando es fácil deducir el plan de acción para abordar el problema, es decir, la
posibilidad de alcanzarlo no es remota. En nuestro ejemplo, se puede pensar en capacitaciones, diseño
de software especializado, entre otros.
Finalmente, un objetivo es preciso cuando se puede establecer una relación lógica con la solución del
problema que se está abordando. Entonces, si nuestro problema es la debilidad de los entes territoriales
en la gestión urbana y en la aplicación normativa para implementar programas de Mejoramiento Integral
de Barrios, es preciso decir que deseamos fortalecer estos entes territoriales para que cumplan estos
propósitos.
11 Para una guía adicional sobre cómo redactar objetivos remítase al Anexo 1. Guía para la redacción de problemas
y objetivos.
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Una manera recomendable de formular y organizar los objetivos del Documento es hacer un árbol de
objetivos. Debido a que éste se construye a partir del árbol de problemas, es muy importante haber
definido bien el problema central, las causas y los efectos para poder llegar a buenos objetivos. Del árbol
de objetivos se deberán deducir las alternativas de solución para superar el problema central. En los
siguientes apartes se le presentan sugerencias para esa elaboración.
1. Definir el objetivo central
Con esta enunciación se busca obtener una perspectiva de la situación que se busca lograr; para esto
tome el problema central y redáctelo de tal manera en que se encuentre su estado en positivo; es decir,
si el problema era “Debilidad de los entes territoriales en la gestión urbana y en la aplicación normativa
para implementar programas de Mejoramiento Integral de Barrios” ahora el objetivo central puede ser
“Fortalecer a los entes territoriales en la gestión urbana y aplicación normativa en programas de
Mejoramiento Integral de Barrios”. A partir de la situación óptima de solución al problema central, se
define el objetivo central del documento. El objetivo del documento debe ser un objetivo alcanzable y
por esta razón reduce su alcance a las posibilidades existentes.
A diferencia del problema central en donde es necesario plantear claramente las dimensiones reales del
mismo, el objetivo debe plantearse en términos de la capacidad existente para abordar el problema y los
efectos estimados que se tendrán sobre la problemática planteada. El objetivo central por lo tanto
deberá tener en cuenta restricciones existentes desde el punto de vista presupuestales, técnicas y
políticas. Así mismo deberá pensarse sobre la realidad jurídica y normativa existente.
Fuente: extraído del árbol de problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento
Integral de Barrios MIB.
2. Definición de objetivos específicos y de largo plazo
Aquellas causas de primer nivel en el árbol de problemas que pueden ser abordadas en el documento y
pueden ser afectadas positivamente por las decisiones que se tomen en el CONPES se transforman en
objetivos específicos y los determinados como efectos se transforman en objetivos de largo plazo. Estos
objetivos pueden responder a uno o más problemas identificados. Como recomendación se sugiere que
inicie la redacción de los objetivos con infinitivo. Para el ejemplo, éstos son los objetivos de largo plazo
propuestos:
FORTALECER A LOS ENTES TERRITORIALES EN LA GESTIÓN URBANA Y APLICACIÓN NORMATIVA EN PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO
INTEGRAL DE BARRIOS
Objetivo central
OBJETVO CENTRAL Tronco del
árbol
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Objetivos de largo plazo
Fuente: extraído del árbol de problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento
Integral de Barrios MIB.
Objetivos específicos
Los objetivos específicos son aquellos que nos permitirán atacar las causas establecidas, su importancia
radica en que, si el problema está bien planteado y el alcance del documento está bien establecido, el
cumplimiento de estos objetivos nos permitirá obtener los efectos identificados en los objetivos de largo
plazo. El número de objetivos no tiene que ser exactamente el mismo que el número de problemas, para
el caso del ejemplo que estamos trabajando podemos observar que un solo objetivo “Implementar
herramientas para mejorar la capacidad institucional territorial a través del Programa de MIB” responde
a dos problemas: “Deficiencia de las entidades territoriales para responder a la demanda de bienes y
servicios urbanos” y al problema “Deficiencias en la recopilación y divulgación en sistemas de
información”.
Fuente: extraído del árbol de problemas Conpes 3604. Lineamientos para la consolidación de la Política de Mejoramiento
Integral de Barrios MIB.
3. Inclusión de metas en la elaboración de objetivos
En el establecimiento de objetivos es de gran importancia que éstos sean lo más concretos posible. Si los
objetivos son medibles, al redactarlos hágalo en términos de una meta concreta. En el caso de nuestro
Armonizar las normas nacionales y locales para la intervención de las zonas objeto de
mejoramiento integral
Implementar herramientas para mejorar la capacidad institucional territorial a
través del Programa de MIB.
Estudiar la viabilidad jurídica en las normas para
intervenir los barrios
Fortalecer la capacidad técnica de los municipios para controlar los usos del suelo
Mejorar el nivel de información y
comunicación de los ejecutores de proyectos.
Objetivos específicos
Medios primer nivel
MEDIOS Las raíces del árbol
Responder a las necesidades de hábitat de la
población de bajos ingresos, por parte de los municipios.
Aplicar debidamente las normas e
instrumentos de planificación
Tomar decisiones de ordenamiento
territorial de manera adecuada.
Articular las entidades para
adelantar procesos de mejoramiento
integral
Implementar instrumentos de planificación y
gestión del suelo en zona objeto de mejoramiento
Mejorar el nivel de información en los Municipios sobre los
asentamientos objeto de
mejoramiento
Objetivos de primer
nivel
Objetivos de segundo
nivel
OBJETVOS DE LARGO PLAZO Las ramas del
árbol
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ejemplo, tendríamos que el objetivo específico definido “Implementar herramientas para mejorar la
capacidad institucional territorial a través del Programa de MIB” se puede delimitar la situación deseada
a un nivel realista según el tiempo y los recursos, por ello podría plantearse así “Implementar en 100
municipios herramientas para mejorar la capacidad institucional territorial a través del Programa de MIB,
antes de diciembre de 2012”.
4. Revisar el árbol resultante
Como último paso es recomendable examinar las relaciones de causalidad entre el objetivo central, los
específicos y los de largo plazo que se han establecido para garantizar la validez e integridad del
esquema de análisis. Si en el árbol de problemas se detectan inconsistencias, es necesario volver a
revisarlo para determinar las fallas que puedan haberse producido. Para esto, conviene indagar
sistemáticamente si todas las relaciones causa – efecto fueron consideradas para definir las relaciones
entre objetivos específicos y de largo plazo. Luego, se procede a modificar las formulaciones que se
consideren incorrectas, a incluir nuevos objetivos que se consideren relevantes, y a eliminar los que no
eran efectivos.
El árbol resultante de las discusiones con los involucrados debe reflejar unos objetivos alcanzables con
las que todos ellos estén de acuerdo y se sientan comprometidos.
La estructura final del árbol de objetivos se presenta en la figura 8. Al observarlo se evidencia que la
estructura es muy similar a la del árbol de problemas. En el centro está el objetivo central, en la parte
inferior están los diferentes niveles de objetivos específicos y, finalmente, en la parte superior están los
diferentes niveles de los objetivos de largo plazo. La lógica, en este caso, no cambia: los objetivos
específicos explican el objetivo central el cual, a su vez, explica los objetivos de largo plazo.
Figura 6. Árbol de Objetivos
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Integral de Barrios MIB.
En resumen, en la elaboración del árbol de objetivos considere cada uno de los siguientes puntos:
- Determine cómo y hasta qué punto pueden ser abordadas las condiciones negativas del árbol de
problemas, con el fin de obtener una perspectiva de la situación deseada.
- A partir de la situación óptima de solución del problema central, defina el objetivo central teniendo
en cuenta criterios técnicos, políticos y económicos que permitan acotar el alcance del propósito del
documento.
- Con el análisis de cómo se abordarían las causas de primer nivel identificadas en el árbol de
problemas, defina los objetivos específicos; después, con los mismos criterios, precise los objetivos
de largo plazo.
Una vez haya definido el árbol de objetivos proceda a redactar una versión preliminar de borrador de
objetivos, observando de manera cuidadosa cada parte del árbol. Este documento le sirve como
elemento explicativo de lo consignado de manera resumida en el árbol de objetivos y como un avance
para obtener el borrador final del Documento Conpes.
Actividad 5: Diligenciar y validar la Matriz de Plan de Acción
FORTALECER A LOS ENTES TERRITORIALES EN LA GESTIÓN URBANA Y APLICACIÓN NORMATIVA EN PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO
INTEGRAL DE BARRIOS
Armonizar las normas nacionales y locales para la intervención de las zonas objeto de
mejoramiento integral
Implementar en 100 municipios herramientas para mejorar la capacidad institucional territorial a
través del Programa de MIB.
Responder a las necesidades de hábitat de la
población de bajos ingresos por parte de
los municipios.
Aplicar debidamente las normas e
instrumentos de planificación
Toma de decisiones de ordenamiento
territorial de manera adecuada.
Articular las entidades para
adelantar procesos de mejoramiento
integral
Implementar instrumentos de planificación y
gestión del suelo en zona objeto de mejoramiento
Mejorar el nivel de información en los Municipios sobre los
asentamientos objeto de
mejoramiento
Estudiar la viabilidad jurídica en las normas para
intervenir los barrios
Fortalecer la capacidad técnica de los municipios para controlar los usos del suelo
Mejorar el nivel de información y
comunicación de los ejecutores de proyectos.
Objetivos de primer
nivel
Objetivos de segundo
nivel
Objetivo central
Objetivos específicos
Medios primer nivel
OBJETVOS DE LARGO PLAZO Las ramas del
árbol
OBJETVO CENTRAL Tronco del
árbol
MEDIOS Las raíces del árbol
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A partir del ejercicio de árbol de problemas y árbol de objetivos es posible establecer las
acciones que se llevarán a cabo y que se consideran las que determinarán el logro de los
objetivos general y específico. Una acción concreta puede contribuir al logro de uno o
varios objetivos y a su vez puede que varias acciones concretas sean necesarias para el logro de un solo
objetivo. Las acciones concretas deben ser “realizables”, en consecuencia, podrán ser medidas
cuantitativa o cualitativamente.
Para realizar este análisis tome como base el árbol de objetivos que realizó. Tenga presente los intereses
de todas las partes involucradas, los costos y el impacto que tendrán las acciones contempladas. Tenga
en cuenta los siguientes pasos:
a) Determine las acciones que permitan el cumplimiento de los objetivos. Tenga en cuenta criterios
sobre los costos, intereses de los involucrados y el resultado que tendrán estas acciones.
b) Realice las valoraciones necesarias por medio de estudios para verificar que estas acciones son
viables desde el punto de vista jurídico, cuando no está impedido por alguna ley o norma
vigente; técnico, cuando se dispone de las herramientas idóneas para llevarlo a cabo; y
presupuestal, cuando se cuenta con los recursos necesarios para su ejecución.
La definición de acciones implica la existencia de un responsable para su materialización. Son dos sus
responsabilidades: ejecutar la acción y suministrar la información necesaria sobre su estado de avance;
además, debe tener capacidad de decisión para comprometer a la entidad en la puesta en práctica de las
acciones, factor que se debe considerar en el momento de convocar a los involucrados que participarán
en el proceso de discusión.
De las acciones definidas se deben seleccionar las prioritarias, es decir, aquellas acciones que marcarán
la hoja de ruta del cumplimiento del documento. Estas acciones serán nombradas como
Recomendaciones y tendrán seguimiento a través de la Aplicación Web SISCONPES. Las
recomendaciones serán monitoreadas por la Subdirección General del DNP según los cortes que se
definan y determinarán el avance del cumplimiento del documento. Esto es importante en la medida en
que el éxito de la política no depende únicamente de su correcta formulación sino, además, de un
adecuado ejercicio de seguimiento y evaluación.
Para ver la manera como se deben enunciar las Recomendaciones en el Documento remítase a la
actividad 6 numeral VII.
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Las acciones priorizadas establecidas deben ser objeto de seguimiento. Para esto, se debe definir un
indicador asociado a cada una de ellas, entendido como la representación cuantitativa (variable o
relación entre variables), verificable objetivamente, a partir del cual se registra, procesa y presenta la
información necesaria para medir el avance o retroceso en el logro de un determinado objetivo (DNP,
2009)12.
Ahora bien, para formular el indicador pertinente para el objeto de medición tenga en cuenta los
siguientes pasos.
1. Defina la tipología de acuerdo al nivel en que se ubique la acción (gestión o producto)
Indicador de gestión: mide el cumplimiento de una acción en cuanto a lo que ésta propone.
Se utiliza para la medición de acciones cualitativas en las que se busca establecer si éstas se
realizaron o no se realizaron. Este tipo de indicador comprende los siguientes valores:
o Sin iniciar: una recomendación se clasifica en este valor cuando la instrucción
impartida aún no se ha empezado a ejecutar.
o En proceso: aún no se han culminado las actividades para alcanzar el pleno
cumplimiento de la acción.
o Terminada: ya se han ejecutado todas las actividades necesarias para dar
cumplimiento de la acción propuesta.
Al momento de realizar el seguimiento para este tipo de indicadores cobra especial importancia
describir todos los avances realizados, atrasos y dificultades encontradas en la columna de
observaciones del formato F‐SDG‐04 Matriz de Seguimiento13.
Ejemplo de indicador de gestión:
Tomemos la siguiente recomendación: Expedir el decreto reglamentario del tratamiento de
Mejoramiento Integral de Barrios.
12 Para consultar una manera adecuada de formular indicadores, remítase a la Guía Metodológica para la
Formulación de Indicadores, disponible en: http://www.dnp.gov.co/PORTALWEB/LinkClick.aspx?fileticket=‐
hBkmozjehk%3D&tabid=1214.
13 Para consultar este formato consulte: http://sisconpes.dnp.gov.co/.
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Dado que no existe una forma objetiva para medir el desarrollo de esta recomendación a través
de un indicador, un indicador de gestión más adecuado para medir esta recomendación podría
ser: Decreto expedido. Este indicador puede tener 3 estados: sin iniciar, en proceso, terminado.
Si aún no ha comenzado la elaboración del decreto mencionado se determina que el estado del
indicador es sin iniciar. Si el decreto se encuentra en elaboración o se está socializando para su
aprobación pero aún no se ha expedido, el estado del indicador es en proceso; si el decreto
finalmente ya fue expedido, el indicador tendrá un estado de terminado. Por otra parte, si la
expedición del decreto se canceló se debe hacer la observación respectiva.
Indicador de Producto: cuantifica los bienes y servicios (intermedios o finales) producidos
y/o provisionados a partir de una determinada intervención, así como los cambios generados
por ésta que son pertinentes para el logro de los efectos directos. Estos indicadores deberán
ser utilizados en el caso en que la acción concreta señale explícitamente una meta numérica
sobre un producto o resultado que se espera obtener, que pueda ser monitoreada a través
del tiempo. Para la elaboración de este tipo de indicadores tenga en cuenta los siguientes
pasos:
Con base en las acciones que planteó, con los objetivos específicos como insumos y los indicadores
diseñados para su seguimiento, ya puede elaborar el plan de acción; es decir, la consolidación del
conjunto de acciones concretas que permitirán el logro de los objetivos planteados por el Documento
Conpes. Este trabajo debe realizarse de manera consensuada con los involucrados para definir las
acciones y su secuencia de ejecución.
A continuación se presenta el formato F‐SDG‐03: Matriz de Plan de Acción en cual se debe realizar esta
actividad:
Figura 7. Formato F‐SDG‐03: Matriz de Plan de Acción
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Fuente: Elaboración propia ‐ Subdirección General
El formato F‐SDG‐03: Matriz de Plan de Acción se divide en dos secciones, en la primera deben ser
incluidas las recomendaciones, es decir, las acciones priorizadas del documento. En esta sección es
obligatorio diligenciar todos los campos de la matriz.
En la segunda sección se deben incluir todas las demás acciones, las que complementan las
recomendaciones, y sólo es obligatorio diligenciar los campos en blanco.
Los campos que comprenden el formato son los siguientes:
Título del documento. Escriba el título del Documento definido en el Formato de programación para
elaboración de Documentos Conpes F‐SDG‐06.
#OE. En esta columna se solicita una numeración consecutiva para cada uno de los objetivos
específicos: 1, 2, 3, etc.
Objetivo específico. Escriba cada uno de los objetivos de primer nivel que se formularon
previamente en el árbol de objetivos.
#A. Asigne una numeración a las acciones concretas listadas.
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Acción concreta. Señale la acción concreta con la cual espera contribuir al logro del objetivo
específico. En la primera parte de la matriz, bajo el título “Recomendaciones” incluya las acciones
concretas priorizadas; en la parte inferior incluya las demás acciones complementarias que serán
ejecutadas.
Para llenar esta columna, empiece por mencionar las acciones que tienen una relación directa con
cada uno de los objetivos específicos; luego, enliste aquellas que son transversales. Para estas
últimas, señale en la columna del “Número de objetivo específico” el número de cada uno de los
objetivos a los cuales le estaría dando solución la acción.
Entidad responsable de la ejecución. Indique la entidad responsable de ejecutar la acción. En este
campo se debe registrar la siguiente información: Entidad responsable, Dependencia y Nombre del
funcionario.
Dependencia: señale la dependencia de la entidad a la que pertenece el responsable de
implementar la acción.
Nombre del funcionario: señale el nombre del funcionario responsable de implementar la acción.
Fecha de inicio: corresponde a la fecha de inicio de la recomendación o de las otras acciones.
Fecha de finalización: corresponde a la fecha de finalización de la recomendación o de las otras
acciones.
Tipo de indicador (1 gestión, 2 producto): escoja la mejor forma de monitorear el resultado, a través
de un indicador cualitativo de gestión o de un indicador cuantitativo de producto o resultado.
Nombre del indicador. de acuerdo con el tipo de indicador escogido, indique el nombre del
indicador para hacerle seguimiento a la acción concreta.
Fórmula de cálculo. Escriba la fórmula matemática con la cual será calculado el indicador mostrando
explícitamente las variables asociadas.
Meta Final para el indicador. Indique el valor de la meta final del indicador. En el caso de los
indicadores de gestión, la meta será 1, indicando que es terminar la acción propuesta. En el caso de
los indicadores de producto o resultado, la meta será un número equivalente a la meta propuesta en
la acción concreta. Estos indicadores deben ser diseñados de tal manera que su línea de base sea 0.
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La zona sombreada en color gris de la sección otras acciones es opcional. Si va a realizar un seguimiento
a estas acciones por fuera de SISCONPES diligencie esta información, de lo contrario puede indicar
únicamente la acción, la información sobre responsables y fechas de inicio y finalización.
Una vez haya sido diligenciada la totalidad de la información requerida en la matriz, el coordinador del
Documento Conpes la envía al coordinador de SISCONPES o la persona que él designe, para efectos de
validación; éste hace una revisión de la matriz para que la información contenida cumpla con estándares
de coherencia y calidad. Por lo tanto, es necesario que verifique los siguientes aspectos:
- La información diligenciada debe corresponder con lo que se solicita en cada campo.
- Las acciones concretas deben estar clara y correctamente definidas.
- Los indicadores propuestos deben ser coherentes con lo establecido en las acciones concretas.
Si la matriz no cumple con los requerimientos del Sistema de Seguimiento a Documentos Conpes, se
devuelve con los comentarios respectivos, con el fin de que se realicen las correcciones pertinentes.
Actividad 6: Elaborar el borrador del Documento Conpes
La preparación del documento requiere de tres insumos centrales, un árbol de problemas
estructurado que permite dar cuenta del diagnóstico general de la situación existente, un
árbol de objetivos que incorpora el objetivo central y los objetivos específicos que se
buscan lograr de acuerdo con las restricciones existentes, y la concreción de las acciones mediante las
cuales se llevará a cabo el logro de los objetivos plasmada en una matriz de plan de acción. Con estos
tres elementos es posible llevar a cabo la redacción completa del documento.
Antes de elaborar el borrador del documento tenga en cuenta que el propósito de éste es brindar
información relevante a los miembros del Conpes para la toma de decisiones de política. En este sentido,
es importante que el documento sea claro, concreto y ejecutivo, y que en lo posible no exceda 20
páginas de extensión.
El coordinador del Documento Conpes consolida el borrador que una vez finalizado debe enviar al
director técnico o jefe de dependencia para su estudio y análisis final. Luego de ser evaluado en detalle,
lo envía a las dependencias competentes para efectos de determinar su viabilidad financiera y jurídica.
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Para la elaboración de los documentos Conpes hay disponibles en el aplicativo Web
http://sisconpes.dnp.gov.co diferentes opciones de plantillas, de acuerdo con el tipo de documento, que
pueden ser útiles como referencia. El cuerpo del documento contempla una estructura mínima y unas
reglas de forma, que se especifican a continuación:
1. Estructura de un documento Conpes de política
La estructura sugerida para un documento de política sectorial y regional presenta las siguientes
secciones:
I. INTRODUCCIÓN II. DIAGNÓSTICO III. OBJETIVOS IV. ESTRATEGIAS V. PLAN DE ACCIÓN VI. FINANCIAMIENTO VII. RECOMENDACIONES VIII. BILIBOGRAFÍA IX. GLOSARIO X. ANEXOS
I. INTRODUCCIÓN14
La introducción deberá ser escrita de tal manera que presente simple y claramente el panorama general
del Documento. Es importante que contenga la razón por la cual se lleva a cabo, el objetivo que se
pretende alcanzar y las acciones que se desarrollarán para materializarlo. No se trata de resumir el
documento únicamente, sino de presentarle al lector el porqué y el para qué se hizo. Para ello, delimite
lo siguiente:
- El objetivo general, es decir, lo que se espera lograr con el Documento Conpes.
- La descripción global de la manera en la que está organizado el Documento, forma el párrafo final de
la introducción.
- Lo referente a la procedencia del Documento en cuestión: otros Documentos Conpes, políticas más
amplias, compromisos internacionales, decisiones del Gobierno central etc.
- Su relación con el Plan Nacional de Desarrollo.
14 Dentro del desarrollo de la descripción de cada uno de los apartes que conforman el contenido, se utilizará el esquema de numeración que
sería aplicado dentro del Documento Conpes.
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- La relevancia de la formulación del Documento para el Gobierno nacional.
- La articulación de la política considerada dentro del Documento con otras relacionadas.
- El sustento jurídico con base en el cual el Documento presentado tendrá completa viabilidad. Para
ello, puede valerse de los conceptos emitidos por las Oficinas Jurídicas de las entidades involucradas,
así como de una evaluación seria con relación a la normativa existente sobre los temas tratados.
Recuerde no extenderse en datos que se salen del contexto técnico de la política.
II. DIAGNÓSTICO
El diagnóstico es la descripción clara de la problemática general que enfrenta el documento la cual
corresponde al análisis realizado a través del árbol de problemas. Incluya una explicación del problema
central, de los efectos y de las causas que fundamentan su existencia.
Para la conformación de esta sección usted debe valerse del documento preliminar resultante del
trabajo de actividades anteriores. La idea, en términos generales, es que en esta instancia delimite y
valide técnicamente15, todo lo propuesto en el borrador.
En esta sección, presente el entorno dentro del cual surge el problema central, definiendo y validando
con argumentos técnicos la situación anómala encontrada. Su explicación debe asociar de manera lógica
y clara las variables que determinan el problema central que está considerando. Prosiga el desarrollo del
texto refiriéndose a los efectos generados por el problema central. Explique claramente las razones por
las cuales los efectos son causados por el problema central y, al mismo tiempo, las relaciones existentes
entre ellos.
Luego se encuentran los ejes problemáticos, las causas de primer nivel del árbol de problemas. Por
ejemplo, un árbol de problemas tendrá tres ejes problemáticos si se identifican tres causas en su primer
nivel. En la explicación de cada uno sea riguroso técnicamente al sustentar la relación con el problema
central. La descripción detallada y aproximada resulta primordial por cuanto fundamenta las acciones
concretas del plan de acción.
III. OBJETIVOS
La intención de este segmento es proporcionar al lector una perspectiva clara de los objetivos en
respuesta a la problemática descrita en el diagnóstico. Para empezar, explique el objetivo central que se
15 Utilice estadísticas, gráficos datos y demás soportes que requiera para explicar la problemática del Documento.
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definió en el árbol de objetivos. Para tal efecto exponga las razones que lo llevaron a definirlo como el
propósito de la política formulada.
Luego señale los objetivos de largo plazo. Describa y fundamente los impactos que estos tendrían con
relación al propósito planteado, y su relación con los lineamientos de política superiores tal como el Plan
Nacional de Desarrollo o la Visión Colombia 2019, entre otros.
En lo posible, establezca metas con tiempos específicos fundamentados en la valoración técnica y
concertada con las entidades involucradas. Tenga en cuenta el impacto de las alternativas contempladas
dentro del plan de acción y la consideración minuciosa de todos los supuestos dentro de los cuales la
política será aplicada.
IV. ESTRATEGIAS
En esta sección explique el desarrollo de los objetivos que ha formulado para el documento. Es decir
indique el plan que deberá seguirse de manera coordinada por los responsables, para implementar las
acciones necesarias para el logro de los objetivos. Cada estrategia puede hacer referencia al desarrollo
de un objetivo en concreto o a varios objetivos a la vez.
V. PLAN DE ACCIÓN
Haga una descripción breve y concreta del contenido de la Matriz de Plan de Acción, dentro de la que
justifique las acciones concretas consideradas y su relación con los objetivos propuestos. Este es el
espacio del Documento en el cual debe incluir esta Matriz. Para insertar la matriz dentro del documento
tenga en cuenta lo siguiente:
- Adapte la información que tiene en la matriz de plan de acción al cuadro resumen de la Figura 10.
- Divida la matriz por objetivos, de tal manera que pueda presentarse segmentada en el documento.
- Pegue los campos copiados y, en caso de ser necesario, configure la hoja de Word en horizontal
(solamente esta página porque el resto debe ser vertical).
- La información en los campos que presenta en la Matriz deben ser legibles.
- Para una guía adicional sobre cómo debe ir incluida la matriz de plan de acción consulte la plantilla
de documento Conpes de política en http://sisconpes.dnp.gov.co
Figura 8. Matriz de Plan de Acción en el Documento Conpes
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Fuente: Subdirección General‐ DNP
VI. FINANCIAMIENTO
En este numeral describa detalladamente los recursos económicos necesarios para la ejecución del Plan
de Acción descrito en el Documento. El criterio o formato para la redacción de esta sección se
desarrollará de acuerdo con los requerimientos del tema que está siendo tratado; sin embargo, como
pauta general recuerde cerciorarse de trabajar siempre con las mismas cifras al referirse a los recursos,
que deberán ser en lo posible pesos constantes o corrientes. En caso de hacer comparaciones de cifras
entre diferentes años, asegúrese de que las cifras vayan en pesos constantes.
Incluya las vigencias para las que se requiere el presupuesto, los usos y las fuentes de financiación;
igualmente puede incluir tablas, proyecciones, gráficos, y todo lo que necesite para mostrar los costos
estimados. Cuando éstos superen el Marco de Gasto de Mediano Plazo, debe quedar explícito en este
aparte del Documento. Así mismo, en caso de que falten recursos para financiar el documento, debe
quedar identificada la posible posterior fuente de financiamiento.
VII. RECOMENDACIONES
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En este aparte se someten a consideración del CONPES las acciones concretas que fueron definidas como
prioritarias y que, por defecto, tendrán seguimiento a través de la Aplicación Web SISCONPES. Estas
acciones prioritarias son las Recomendaciones del Documento Conpes. Las entidades participantes
recomiendan al CONPES aprobar que se realice una acción que se encuentra bajo la responsabilidad de
una entidad durante un plazo determinado.
A continuación se muestra la forma como se deben presentar en el Documento:
El Ministerio de XX, el Ministerio de XX (y las demás entidades de la Administración Pública Nacional
firmantes del Documento) y el Departamento Nacional de Planeación, recomiendan al Consejo Nacional
de Política Económica y Social ‐ CONPES:
1. Solicitar en el caso de las entidades centralizadas del orden nacional
2. Sugerir en el caso de las entidades descentralizadas del orden nacional, a las entidades
territoriales (departamento, distrito y/ municipio y sus descentralizadas)
3. Sugerir en el caso de las entidades de naturaleza única (Banco de la Republica, CARs , Consejo
Nacional de televisión y Universidades Públicas)
4. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación, elaborar con base en la información
consignada en el Sistema de Seguimiento a Documentos Conpes – SISCONPES – un reporte de
seguimiento del documento con los siguientes cortes (ésta es la última recomendación del
documento):
Primer corte: DD/MM/AA
Segundo corte: DD/MM/AA
Tercer corte: DD/MM/AA.
Esta última recomendación es fundamental ya que es necesario que el Conpes apruebe
conjuntamente la periodicidad de cortes de información del avance de documento que servirá
como insumo para el análisis de su efectividad y para la toma de decisiones.
VIII. BIBLIOGRAFÍA
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Elabore una lista de las distintas referencias bibliográficas usadas dentro del Documento. Para ello es
recomendado utilizar el estilo de presentación de listas de referencia y citas textuales planteadas por
American Psychological Association (APA)16.
IX. GLOSARIO
Incluya aquí todos los términos que por el grado de especificidad del tema tratado ameritan ser
explicados para permitir la comprensión correcta del contenido del documento.
X. ANEXOS
Incluya las tablas, los gráficos, las estadísticas y demás información que considere pertinente adjuntar.
2. Especificaciones de forma para la elaboración de documentos
A continuación se presentan las reglas de forma para la elaboración del borrador de los documentos:
Tipo de letra. Redacte los Documentos usando los siguientes tipos de letra:
- Times New Roman 12 para el texto
- Times New Roman 8 para los pies de página, las fuentes de las tablas y de los gráficos
Espacio interlineal y márgenes. Establezca una interlínea de 1,5 para el texto, y sencillo (1) para las
notas de página; para separar párrafos, títulos y subtítulos, auméntelo a doble espacio (2). Los
márgenes izquierdo, derecho, superior e inferior deben ser de 2,54 cm.
Alineación de texto. El texto debe estar justificado y sin sangría.
Numeración. Como el Documento está compuesto por secciones, a cada una de ellas corresponde
un número romano y un título que debe ser escrito en mayúscula fija y negrita. Las secciones se
dividen en subsecciones, las cuales se identifican con letras en mayúscula y los subtítulos en negrita
con la primera letra en mayúscula y el resto en minúscula. En caso de que haya subsecciones con
algunos ítems desagregados, se enlistan con números arábigos con el nombre de la desagregación en
negrita y con la primera letra en mayúscula y el resto en minúscula. El ejemplo de numeración se
presenta en el siguiente esquema:
I. TÍTULOS II. III. IV.
16 Manual de estilo de publicaciones de la APA (2002).
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A. Subtítulos i. Desagregaciones internas de los subtítulos ii. iii. iv.
Numeración de las páginas. Todos los Documentos deben estar paginados desde la introducción, en
la parte inferior central de cada página.
Gráficos. Los gráficos y las tablas deben ir centrados y sin bordes. Con el título y la fuente por fuera
de ellos.
Cuerpo del Documento. El cuerpo del Documento contempla esta estructura mínima que puede
adaptarse las secciones en las que sea necesario presentar el documento
CARÁTULA PÁGINA INTRODUCTORIA CONTENIDO I. INTRODUCCIÓN II. DIAGNÓSTICO III. OBJETIVOS IV. ESRATEGIAS V. PLAN DE ACCIÓN VI. FINANCIAMIENTO VII. RECOMENDACIONES VIII. BILIBOGRAFÍA IX. GLOSARIO X. ANEXOS
Carátula. Diligencie la portada sobre la siguiente plantilla, de acuerdo con la descripción que se
presenta a continuación:
Figura 9. Portada Plantilla de Documento Conpes
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Fuente: Subdirección General‐DNP
Página introductoria. La página introductoria permite al lector –mediante una aproximación
rápida al Documento –identificar la naturaleza de su contenido. A continuación se describen los
aspectos que usted debe incluir dentro de ella siguiendo su distribución en la hoja.
Resumen. Es la síntesis de lo plasmado en la totalidad del texto; al ser leído debe brindar una
aproximación clara y global sobre el contenido del Documento. Redacte el resumen cuidando
que su extensión no exceda las 150 palabras.
Clasificación del Documento Conpes. A continuación del resumen asigne un código para la
clasificación del Documento. Para conocer cómo se clasifican los documentos remítase a la
actividad 11.
Palabras claves. Incluya como mínimo 5 palabras claves. Para su selección procure identificar
las que más se repiten en el Documento. Van desde el tema o motivo central de su
contenido hasta la región geográfica donde se desarrollará la política. Evite usar frases
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compuestas de dos o más palabras, a menos que expresen un significado específico, por
ejemplo: Red JUNTOS, que es el nombre de un programa.
3.3. APROBACIÓN DEL DOCUMENTO Y SU PUBLICACIÓN (ACTIVIDADES 7 A 11)
El tercer y último paso en el proceso de elaboración de los Documentos Conpes es su aprobación en el
Consejo Nacional de Política Económica y Social. Para esta discusión se llevan a cabo cinco actividades. La
revisión técnica, presupuestal y jurídica del documento. Posterior a estas revisiones realiza la discusión
en el Pre‐CONPES que pretende hacer la última revisión y ajuste al documento y la discusión en el
Conpes en el que se determina su aprobación o no.
Actividad 7: Revisar el contenido técnico, presupuestal y jurídico del Documento
Cuando se ha llegado a esta instancia ha sido surtido un proceso estructurado en el cual, de
manera concertada con los involucrados, se definió una problemática, se formularon unos
objetivos y se diseñó un plan de acción con el fin de lograr los objetivos planteados. El
resultado de ese trabajo se ha consignado en el borrador del Documento.
Según lo anterior, se busca que las dependencias competentes del DNP evalúen la viabilidad técnica,
presupuestal y jurídica, y aplicabilidad de la política diseñada. Esta actividad no representa más que la
formalización de una consulta que debía haber sido permanente a lo largo del proceso de elaboración
del Documento Conpes.
Es responsabilidad del director técnico o jefe de dependencia enviar el borrador del Documento Conpes
a las instancias respectivas al menos con una semana de antelación a la sesión de pre‐Conpes, para
garantizar una revisión cuidadosa de su contenido. Una vez el director técnico o jefe de dependencia
verifique los ajustes solicitados en las revisiones, lo comunica de manera formal a la Subdirección
General y al coordinador del Documento Conpes, con las respectivas indicaciones en cuanto a la
inclusión de correcciones o, en su defecto, la presentación del documento en Pre‐Conpes.
Viabilidad técnica
El director técnico o jefe de dependencia es el responsable de determinar la viabilidad técnica del
borrador final del Documento Conpes. Se debe analizar de manera detallada el contenido del
Documento para tener la plena seguridad de que puede ser presentado ante el CONPES. Por ello, han de
ser considerados los siguientes criterios:
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- El Documento debe tener completa concordancia entre el plan de acción, los objetivos planteados y
los problemas identificados.
- Debe ser clara la coherencia entre los elementos de la política y los planteamientos del Plan Nacional
de Desarrollo.
- El contenido del Documento debe estar reconocido y aceptado por las instancias involucradas. En
este sentido, los involucrados que tengan compromisos asociados en el plan de acción deben tener
pleno conocimiento de éstos y los deben haber aceptado, de tal manera que su ejecución esté
garantizada.
Viabilidad presupuestal
Las acciones establecidas en el plan de acción implican compromisos que se espera sean cumplidos. Por
esta razón es necesario, además de verificar el compromiso de los responsables, verificar la necesidad de
recursos económicos específicos destinados a la financiación de estas acciones.
La Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas (DIFP) del DNP es la responsable de determinar la
viabilidad presupuestal del Documento. El objetivo de este concepto es la verificación de la
disponibilidad presupuestal para la ejecución de lo consignado en el texto17. En este sentido, resulta
fundamental que al llegar a esta instancia se haya desarrollado un juicioso análisis financiero de tal
suerte que puedan establecerse los recursos comprometidos y las fuentes de financiación para el
desarrollo de las acciones propuestas. En los casos a que haya lugar (Conpes para aprobación de
vigencias futuras), debe solicitarse la viabilidad presupuestal al Consejo Nacional de Política Fiscal
(CONFIS). Así mismo, si el Documento Conpes contempla recursos del Fondo Nacional de Regalías (FNR)
o del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP), debe solicitar el aval de la Dirección de Regalías
(DR).
Viabilidad jurídica
La Oficina Asesora Jurídica (OAJ) del DNP es la responsable de verificar que no existe ninguna
incompatibilidad del Documento con la normativa vigente y que cuenta con pleno sustento legal. Es
importante aclarar que ese estudio de viabilidad es una formalización de un proceso sostenido de
consulta desarrollado con las Oficinas Jurídicas de los entes involucrados. Los conceptos emitidos, son el
17 Este concepto aplica únicamente para los Documentos Conpes que involucren presupuesto.
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insumo con el cual se conformará el aparte de antecedentes jurídicos del texto del Documento que, a su
vez, sirve como herramienta de decisión a la OAJ del DNP en la determinación de la viabilidad que se le
solicita en esta actividad.
Si un borrador del documento es viable técnica, presupuestal y jurídicamente, de acuerdo con el
concepto de los responsables de hacer esta verificación, el Subdirector General determinará si el
documento se considera pre‐aprobado para ser presentado al Conpes, en este caso se pasa
directamente a la actividad nueve de esta guía. De lo contrario, el documento continúa el proceso, es
decir, pasa a ser presentado en sesión de Preconpes.
Nota: si en el momento de la revisión de un documento que no es de política sectorial y regional o de
concepto favorable, el coordinador de Sisconpes o a quien éste delegue determina que es importante
hacer seguimiento al documento, es necesario volver a la actividad cinco y diligenciar la matriz de Plan
de Acción.
Actividad 8: Discutir el borrador del Documento en Pre‐Conpes
El objetivo de esta actividad es presentar ante el subdirector general – en su calidad de
Secretario Técnico del Conpes –, la política que se someterá a consideración del Consejo.
En caso de que la sesión de Conpes ya haya sido programada, la sesión de Pre‐Conpes debe ser
programada por el jefe de dependencia responsable de la elaboración del documento con la suficiente
anticipación, con el fin de que las observaciones que surjan sean adoptadas en el documento.
A la sesión de Pre‐Conpes deben asistir todos los participantes en la elaboración del documento
representados por el mayor rango directivo posible, del grado de Viceministro para los Ministerios, del
grado de Director General en el caso de las demás entidades públicas del orden central de la rama
ejecutiva. La asistencia de todos los participantes en un grado directivo es importante ya que facilita la
toma de decisiones con un alto nivel de compromisos en esta estancia, lo que incrementa la probabilidad
de que este documento sea aprobado en sesión de Conpes, y que las acciones acordadas lleguen a ser
cumplidas.
Es potestad del Subdirector General, previa consideración de los criterios que se presentan a
continuación, solicitar al director técnico o jefe de dependencia todas las modificaciones a las que haya
lugar y es responsabilidad de este último incluirlas. Para este efecto han de considerarse los siguientes
criterios:
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- El Documento debe reflejar completa concordancia entre el plan de acción, los objetivos planteados
y los problemas identificados.
- La coherencia entre los elementos de la política y los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo
debe ser clara.
- El contenido del Documento debe estar reconocido y aceptado por las instancias involucradas.
- El Documento debe tener pleno sustento técnico, financiero y jurídico.
Solamente cuando exista acuerdo con relación a los anteriores criterios, el Subdirector General
procederá a presentar el documento al Conpes. El director técnico o jefe de dependencia solicitante es el
responsable de elaborar una presentación con el resumen de los aspectos más importantes y que sirve
como base de la exposición del Subdirector General. Esta presentación debe ser enviada al Subdirector
General con suficiente antelación a la sesión de Conpes, para permitir los ajustes necesarios18.
Actividad 9: Presentar el borrador del Documento al CONPES
Una vez presentado y aprobado en Pre‐CONPES, el Subdirector General programará una
sesión para llevar el Documento a aprobación del CONPES. El Subdirector General, en su
calidad de Secretario Técnico del Consejo es el responsable de realizar la presentación ante los
miembros de esta instancia.
Con el fin de permitir a los miembros del Conpes una revisión previa a la sesión, el documento Conpes en
su última versión debe ser enviado por lo menos con dos días hábiles de anticipación.
Una sesión del CONPES se realiza de la siguiente manera:
- La Subdirección General del DNP convoca mediante una comunicación escrita y telefónica a los
miembros permanentes del CONPES y a los miembros invitados con relación al tema. Es
responsabilidad del coordinador del documento proveer la información necesaria para la invitación a
los demás asistentes relacionados con el documento que será aprobado.
- En la sesión se verifica el quórum (la mitad más uno de los convocados).
18 Como guía para los funcionarios del DNP registrados en SISCONPES para la elaboración de la presentación al Subdirector General, se puede
consultar la plantilla de presentación de documentos Conpes en http://sisconpes.dnp.gov.co.
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- Una vez ha sido presentada la totalidad del Documento y han sido leídas las recomendaciones, los
asistentes toman la decisión de aprobación y los comentarios quedan en el acta de reunión.
Cuando no sea posible la reunión física del Consejo para aprobar los textos, el documento se aprueba
según lo dispuesto en el decreto 4487 de 2009 sobre las sesiones no presenciales del Conpes.
La Subdirección General es responsable de administrar las actas resultantes de la reunión del CONPES y
de comunicar la aprobación a los involucrados, mediante la publicación en la página Web del DNP del
Documento.
Actividad 10: publicar el Documento
Después de que el Documento ha sido aprobado por el CONPES y se han incluido las
modificaciones pertinentes solicitadas, el coordinador del Documento Conpes es
responsable de enviar el Documento a la Subdirección General para que sea asignado el
número que lo identifica dentro del consecutivo total de Documentos aprobados por el Consejo19.
El Grupo de Comunicaciones y Relaciones Públicas del DNP tiene la facultad para efectuar la divulgación
del Documento Conpes por solicitud expresa de la Alta Dirección y/o de la dirección técnica o
dependencia responsable y es responsabilidad del coordinador GCRP que ello se cumpla. Ese
procedimiento se realiza de forma coordinada con la Subdirección General, la Oficina de Informática y el
Grupo de Biblioteca del Departamento.
Actividad 11: Diligenciar la Hoja Introductoria
El coordinador del Documento Conpes diligencia el formato F‐SDG‐06: Hoja Introductoria del
Documento Conpes cuando el documento es aprobado, el cual se modifica de estado en la
Aplicación Web SISCONPES de “programado” a “aprobado”.
19 El número en cuestión dependerá de que el Documento haya sido aprobado por el CONPES ECONÓMICO o por el SOCIAL.
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Este formato se diligencia para todos los Documentos Conpes. El coordinador de SISCONPES o la persona
que él designe, solicita y carga la información contenida en el formato en el sitio Web SISCONPES.
Este formato recoge la información general del Documento Conpes y su objetivo es proporcionar a quien
consulta una perspectiva amplia de su contenido.
En atención a las políticas del Sistema de Gestión de Calidad de la entidad, el formato F‐SDG‐06: Hoja
Introductoria del Documento Conpes debe ser tomado de la fuente de información de los documentos
del Sistema de Gestión de Calidad y/o de la Aplicación Web SISCONPES. A continuación se describe
detalladamente la manera en la cual usted debe diligenciar cada uno de los campos.
Figura 10. Hoja Introductoria del Documento Conpes F‐SDG‐06.
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Aprobación 1 2 3
DD/MM/AA DD/MM/AA DD/MM/AA DD/MM/AA
Pilar Pilar
Objetivo: Objetivo:
Estrategia: Estrategia:
Número
Número
Número
7.
2.
8.
9.
10.
5.
Código BPIN Vigencia Pptal
1.
Documento en el Marco de la Política y justificación
Objetivo del documento
Fecha de aprobaciónNombre
3.
Documentos CONPES Relacionados
Entidades Participantes
Documentos de los cuales proviene este Conpes
6.
Relación con el Plan Nacional de Desarrollo:
4.
Dependencia:
Cargo:Nombre:
Relación con Proyectos
Cortes de seguimiento:
Nombre del Plan Nacional de Desarrollo:
Documento Conpes No.:
Título del documento:
Resumen del documento
Clasificación:
Palabras claves:
Cortes
Vigencia del documento
Documentos a los que modifica este ConpesFecha de aprobaciónNombre
HOJA INTRODUCTORIA DEL DOCUMENTO CONPES
Relación con los Programas de Acción Gubernamental (PAG)
PAG asociados al Documento
Conpes
Nombre del PAG Entidad responsable del PAG que participa en el Documento Conpes
Documentos que complementan este conpesFecha de aprobaciónNombre
Responsable del Documento
Proyectos asociados al
Documeto Conpes
Nombre del Proyecto
Fuente: Subdirección General‐DNP
Documento Conpes No.: el número del Conpes se indica en la portada del Documento y se puede
identificar porque se encuentra dentro de un círculo.
Título del Documento: se encuentra en la portada del documento aprobado.
Clasificación: este campo hace referencia a la clasificación con la cual se identifica el Documento.
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La clasificación de los Documentos Conpes (anexa al archivo de hoja introductoria) tiene por objeto
facilitar su caracterización sectorial con relación al tipo de información en ellos contenida para
efectos de hacer más expeditas las búsquedas en red.
Las categorías dentro de los cuales puede clasificarse un Documento las determinan el sector al cual
pertenece, el tema que afronta, la función del Documento en cuestión y el tipo de Consejo de
Política Económica y Social (CONPES) que lo aprueba.
En este orden de ideas, usted debe asignar máximo dos códigos alfanuméricos de clasificación20 a su
Documento. Dichos códigos están conformados por cuatro caracteres:
- El primero alfabético con rango A‐Z
- El segundo numérico con rango 0‐9
- El tercero numérico con rango 0‐9
- El cuarto numérico con rango 0‐2
Dimensión de Sector. Está basada en la estructura sectorial de los temas que maneja el DNP:
primer carácter alfabético con rango A‐Z.
Dimensión de tema. A cada sector le corresponden unos temas, esta dimensión hace referencia
a los temas correspondientes a cada uno de los sectores: segundo carácter numérico con rango
0‐9.
Dimensión de función. Esta dimensión hace referencia al tipo de Documento de acuerdo con la
función que cumple: tercer carácter numérico con rango 0‐7.
Dimensión de naturaleza. Esta dimensión hace referencia a la naturaleza del Conpes que
aprueba el Documento – económico o social –: cuarto carácter numérico con rango 0‐2.
20 En caso de haber más de una clasificación está corresponderá al mismo sector pero haciendo referencia a otro temática.
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Pasos para clasificar un Documento Conpes
- Observe el Esquema de Clasificación de Documentos Conpes (Anexo a la hoja introductoria) y
remítase a la Dimensión de sector.
- Identifique qué letra podría asignar de acuerdo con las opciones planteadas y asígnela al
Documento.
- Remítase a la Dimensión de tema y vaya a la letra que señaló en el paso anterior, luego
identifique y asigne el número de acuerdo con uno de los temas tratados en el Documento.
- Remítase a la Dimensión de función y asigne el número correspondiente.
- Vaya a la Dimensión de naturaleza y asigne el número según si el Documento en cuestión será
puesto en consideración del CONPES social o económico.
Ejemplo:
Para asignar el código a un Documento Conpes económico de política sectorial sobre turismo se tendrá
el código C611 que corresponde a:
C: sector comercio, industria y turismo.
6: el tema del documento es turismo.
1: la función es política sectorial y regional.
1: la naturaleza del Conpes es de carácter económico.
· Palabras claves: se pueden definir como las palabras que más se repiten en el Documento, van
desde el tema o motivo central de su contenido hasta la región geográfica donde se desarrollará la
política. Como mínimo deben definirse 5 palabras claves. No formule frases compuestas de dos o
más palabras, a menos que expresen un significado completo, por ejemplo: Red JUNTOS (nombre
que define un programa en particular).
· Vigencia del documento: la vigencia del documento se refiere al lapso de tiempo que transcurre
entre su aprobación hasta la fecha de finalización de la última recomendación.
· Fecha de aprobación: la fecha de aprobación del CONPES aparece al final de la portada del
Documento. La fecha debe diligenciarse según el formato numérico: DD/MM/AAAA.
Cortes de seguimiento: para los documentos que van a tener seguimiento, éstas son las fechas en
las que se realizarán los cortes de información del documento. Estas fechas deben ser acordes a las
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fechas establecidas en la última recomendación del documento. En estas casillas indique las fechas
según el formato numérico: DD/MM/AAAA. En caso de que el documento aprobado no tenga
seguimiento, estas casillas deben quedar vacías.
Resumen del Documento. Corresponde a la presentación de un resumen en el que debe señalar de
qué trata el documento, la función del documento en el marco de una política de gobierno y el
objetivo general del documento. La elaboración de un resumen completo es importante ya que se
espera que un lector en busca de una idea general del documento, al ver este resumen no tenga que
consultar el documento completo sino que esta información le sea suficiente.
Documento en el marco de la política: es el papel que cumple el documento con relación a la
implementación de alguna política de gobierno. En esta parte debe quedar expresada la importancia
del documento, su alcance e interacción con otras políticas similares, de tal manera en que el lector
entienda el contexto en que se desarrolla el documento. Si este documento se expide por mandato
de alguna ley, la disposición legal correspondiente debe ser explicada.
Objetivo del documento: se refiere al efecto que se pretende con la aprobación del Documento
Conpes. En este campo se describe de manera breve lo que se pretende alcanzar en términos
generales con la implementación del documento. A diferencia del objetivo central del documento,
definido en el árbol de objetivos, éste espacio no sólo hace referencia al problema central del
documento sino al conjunto de lineamientos en general.
Relación con el Plan Nacional de Desarrollo: establece la relación que tiene el documento con la
estructura del Plan Nacional de Desarrollo. Aunque un solo vínculo con el PND es deseable es
posible que el documento esté vinculado a varios objetivos o estrategias.
· Nombre del Plan Nacional de Desarrollo y periodo del Plan Nacional de Desarrollo. Diligencie estos
campos con el nombre del Plan Nacional de Desarrollo al que pertenece el Documento Conpes y con
su respectivo período de vigencia. Ejemplo: Prosperidad para Todos (2010‐2014). En la tabla 3 se
relacionan algunos de ellos.
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Tabla 1.Relación Planes Nacionales de Desarrollo (1998‐2010)
Nombre del Plan Nacional de Desarrollo
Periodo
Prosperidad para todos 2010‐2014
Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006‐2010
Hacia un Estado Comunitario 2002‐2006
Cambio para Construir la Paz 1998‐2002
Fuente: Subdirección General‐ DNP
Pilar: El Plan Nacional de Desarrollo 2010‐2014 define tres pilares básicos sobre los que se construyen los cuatro ejes transversales definidos
en dicho Plan. Señale a qué pilar corresponde el Documento.
Objetivo y estrategia: Se refiere a los objetivos y las estrategias planteadas en el Plan Nacional de
Desarrollo, para el logro de los cuales se formula la política consignada en el Documento Conpes.
Por ejemplo: Objetivo: Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad / Estrategia:
Pobreza y población vulnerable.
Relación con los Planes Sectoriales. Corresponde a la lista total de planes sectoriales asociados al
Documento Conpes. Para relacionar esa lista, tenga en cuenta los siguiente:
· Nombre del Plan Sectorial. Nombre del Plan Sectorial definido en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo.
· Entidad responsable del Plan Sectorial que participa en el Documento Conpes. Escriba la entidad
responsable del Plan Sectorial definido en el marco del Plan Nacional de Desarrollo. Por ejemplo:
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
· Relación con proyectos: Corresponde a los proyectos listados en el Banco de Proyectos de Inversión
del DNP.
· Nombre del Proyecto: Indique el nombre del proyecto o proyectos de inversión de los cuales
provienen los recursos para financiar el Conpes.
· Código BPIN: Señale el código BPIN del proyecto o proyectos de inversión indicados.
· Vigencia presupuestal: Especifique la vigencia presupuestal a que pertenece el proyecto de
inversión, teniendo en cuenta que aquéllos solo pueden pertenecer a una sola vigencia.
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Responsable del Documento
- Dependencia. Para la totalidad de los Documentos debe identificarse una dependencia
responsable. A continuación encuentra el listado con los nombres completos de las direcciones
técnicas del DNP que normalmente se encargan de la expedición de Documentos Conpes:
- Dirección de Desarrollo Empresarial
- Dirección de Desarrollo Social
- Dirección de Desarrollo Rural Sostenible
- Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible
- Dirección de Desarrollo Urbano
- Dirección de Estudios Económicos
- Dirección de Evaluación de Políticas Públicas
- Dirección de Infraestructura y Energía
- Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas
- Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno
- Subdirección de Crédito
- Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible
- Programa de Renovación de la Administración Pública
- Dirección de Regalías
- Dirección General
- Subdirección General
· Nombre. Se refiere al director técnico o jefe de dependencia.
· Correo electrónico. Se refiere al correo institucional del director técnico o jefe de dependencia.
· Teléfono. Se refiere al número de teléfono asignado dentro de la institución al director técnico o jefe
de dependencia.
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· Entidades Participantes. Son los organismos y entidades del sector central y del sector
descentralizado por servicios que participan en la formulación de la política propuesta en el
Documento Conpes; su nombre debe consignarse completo. Recuerde que es indispensable anotar
los nombres completos, omita la reducción a sus siglas. El listado de estas instituciones se encuentra en
la primera página del Documento como se muestra en la figura 15.
Figura 11. Portada Documento Conpes.
Documentos Conpes relacionados. En estos campos se indican los documentos Conpes aprobados
que guardan algún tipo de relación con el documento para el que se está diligenciando el formato. Al
diligenciar esta sección tenga en cuenta que la información consignada será utilizada como insumo
para hacer un seguimiento articulado de la política, incluyendo los diferentes documentos que tratan
sobre el tema.
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· Documentos de los cuales proviene este Documento Conpes. Se refiere a los Documentos a partir
de los cuales surgió la necesidad o la iniciativa de hacer Documento Conpes del cual se está
diligenciando el formato.
· Documentos a los que modifica este Documento Conpes. Se refiere a los Documentos que son
reformulados por el Documento Conpes del cual se está diligenciando el formato.
· Documentos que complementan este Documento Conpes. Se refiere a los Documentos que no
caben dentro de ninguna de las anteriores clasificaciones, pero que se relacionan con el Documento,
dado que abordan el mismo tema, están dirigidos a la misma región geográfica o están contenidos
dentro de una estrategia de política integral más amplia.
Finalmente el coordinador de SISCONPES o la persona que él designe modifican el estado del documento
en la aplicación Web SISCONPES de “programado” a “aprobado” y actualiza el sistema con la información
de la Hoja Introductoria.
Para los casos en los que el Documento Conpes requiere seguimiento y su ejecución está bajo la
responsabilidad del Coordinador de SISCONPES (Subdirector General) o la persona que designe. Para
realizar esta actividad, se debe tener la versión definitiva del formato F‐SDG‐03 Matriz de Plan de Acción,
que se obtiene del proceso de elaboración del documento.
Luego de tener esta versión definitiva, se procede a cargar la información referente a las acciones
priorizadas (recomendaciones) para seguimiento en el módulo de Documentos Conpes en Seguimiento
de SISCONPES. De esta manera, el uso de este módulo permitirá hacer el seguimiento a la ejecución de
las recomendaciones del Documento.
Con esta última actividad culmina el proceso de elaboración de un documento Conpes. De acuerdo con
el tipo de documento elaborado, es posible que se le haga seguimiento a este documento. Para conocer
el proceso de seguimiento, consulte la Guía de Seguimiento a Documentos Conpes.
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ANEXO 1. Guía para la redacción de problemas y objetivos
Redacción de problemas
La definición correcta de un problema es determinante para definir objetivos que realmente contribuyan
a su solución. En este sentido, el problema debe estar bien enfocado a la situación existente que
requiere intervención sin suponer una solución dentro de su redacción. La solución es parte del análisis
que se realizará al establecer los objetivos. Redactar el problema adecuadamente permite en su análisis
la obtención de una o varias alternativas para solucionarlo, permitiendo luego escoger la opción más
viable.
Ejemplos
Con el fin de que usted pueda identificar las diferencias particulares, a continuación se presentan una
serie de problemas redactados de dos maneras distintas.
Problemas redactados de manera incorrecta:
- Faltan programas y proyectos en educación.
- Se requiere de mayor cobertura de los planes en seguridad alimentaria.
- Se necesita una adición presupuestal para la Política de Seguridad Democrática.
Los problemas así redactados indican una solución y al mismo tiempo tratan de expresar una situación
problemática. Por esta razón, es necesario redactar los problemas de una manera negativa ajena a una
solución implícita.
Problemas redactados de manera correcta:
- Los índices de analfabetismo han aumentado.
- Los planes sobre seguridad alimentaria no han logrado la cobertura programada.
- Los recursos disponibles son insuficientes para ejecutar la Política de Seguridad Democrática.
Si observa, los problemas redactados de esta manera expresan una situación problemática descrita de
forma negativa y no llevan implícita una solución.
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Redacción de objetivos
Es importante que los objetivos queden redactados en infinitivo según los argumentos esbozados en las
discusiones grupales. Sucede algunas veces que los objetivos redactados en el árbol no reflejan lo
discutido en el grupo, con esto se pierde claridad y puede conducir a líneas de acción diferentes a las
necesarias para la solución del problema. En la tabla 1 se presenta un conjunto de verbos que pueden
ser útiles para la definición de los objetivos:
Tabla 2. Verbos que se pueden tener en cuenta para la definición de objetivos
Verbo Denotación
Desarrollar
Incrementar un tema desde el punto de vista intelectual [Explicar un problema y llevarlo hasta sus últimas consecuencias]
Evaluar Dar valores numéricos y o nominales a un hecho ocurrido.
Analizar
[Hacer la distinción y separación de partes de un todo hasta llegar a conocer sus principios o elementos] Descomponer, diseccionar.
Identificar Encontrar, relacionar, asociar.
Fortalecer Afianzar o reforzar características, procesos.
Mejorar Cambiar el estado actual de algo a uno mejor
Promover Iniciar o impulsar una cosa o un proceso, procurando su logro.
Implementar Poner en funcionamiento, aplicar métodos, medidas, etc., para llevar algo a cabo.
Controlar Ejercer el control sobre algo o alguien
Incrementar Acrecentar el número o materia de algo
Reducir Aminorar el número o materia de algo
Apoyar Contribuir, Colaborar o aportar a la consecución de algún fin
Conformar Constituir organizaciones, instituciones, grupos, alianzas
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Verbo Denotación
Armonizar Conciliar diferencias entre procesos, normas, instituciones
Adoptar Acoger acuerdos, normas, parámetros lineamientos, acciones
Generar Causar eventos, acuerdos, procesos
Garantizar Asegurar acuerdos, normas, parámetros lineamientos, acciones
Lograr Alcanzar estados deseados
Fuente: Romano Yalour, M. y Tobar, F. (1998).El texto en corchetes es complemento del autor. Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua Recuperado de http://buscon.rae.es/draeI/ 24 de septiembre de 2009 adaptación propia
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ANEXO 2. Ejemplo matriz de Vester
La matriz de Vester es particularmente útil cuando usted conoce una serie de problemas para los cuales
no es sencillo determinar cuáles de ellos son causas, efectos o problema central. El resultado del
ejercicio es, básicamente, el problema central con las causas y los efectos de primer nivel.
En primer lugar se aconseja hacer una lista de al menos seis problemas que puedan estar sucediendo en
la situación planteada. Tenga en cuenta que en la formulación de los problemas debe seguir las
indicaciones explicadas en la actividad 5 sobre la formulación de una situación problemática. Para
facilitar la explicación, se continúa con el ejemplo explicado en la actividad 5, la lista podría ser la
siguiente:
Número Problema
1 Deterioro de la fruta en la recolección
2 Fruta maltratada en la recolección
3 Fragilidad de la fruta
4 Proliferación de plagas y malos olores
5 Mayores costos por manipulación de desechos
La matriz de Vester tiene el objetivo de comparar un problema con otro en una doble vía: su incidencia
sobre otros; y, además, la incidencia que otros tienen sobre él. A lo primero lo denominamos motricidad;
a lo segundo, dependencia. Para el cálculo de estos dos indicadores resulta sencillo utilizar el siguiente
esquema:
Problema 1 2 3 4 5 6 Motricidad1 X 2 X 3 X 4 X 5 X 6 X
Dependencia X
Naturalmente, vamos a tachar las entradas de la diagonal principal en la medida en que un problema no
puede ser explicado por sí mismo. Las otras entradas de la matriz deben ser completadas utilizando una
escala numérica como la que se muestra a continuación:
0 = sin relación
1 = baja influencia
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2 = mediana influencia
3 = alta influencia
Para conocer la manera como se utiliza esta escala dentro de la matriz, tomemos dos casos. Ubíquese en
la primera columna, segunda fila y pregúntese ¿qué incidencia tiene el problema 2 sobre el problema 1?
Claramente, hay una alta incidencia, luego a esta entrada asígnele el número 3. Ahora, ubíquese en la
segunda columna, primera fila y pregúntese ¿qué incidencia tiene el problema 1 sobre el problema 2? En
este caso, hay una baja incidencia por lo cual podemos asignar una calificación de 1. Observe que la
matriz no es simétrica lo cual se explica por la misma definición de motricidad y dependencia.
Al continuar con el mismo ejemplo, se llega a una estructura similar a la del siguiente esquema:
Problema 1 2 3 4 5 6 Motricidad
1 X 1 1 3 3 3
2 3 X 0 2 2 2
3 3 0 X 2 2 2
4 1 1 1 X 0 0
5 1 1 1 0 X 0
6 1 1 1 0 0 X
Dependencia X
No pierda de vista que está matriz no es simétrica, es decir, la entrada primera fila‐segunda columna es
diferente a la entrada segunda fila‐primera columna. Esto muestra que el nivel de motricidad de un
problema diferente de su dependencia respecto de otro, lo cual es bastante natural a partir de las
definiciones dadas. Después de hacer la matriz sume las columnas y las filas para tener los niveles
específicos de motricidad y dependencia.
Problema 1 2 3 4 5 6 Motricidad
1 X 1 1 3 3 3 11
2 3 X 0 2 2 2 9
3 3 0 X 2 2 2 9
4 1 1 1 X 0 0 3
5 1 1 1 0 X 0 3
6 1 1 1 0 0 X 3
Dependencia 9 4 4 7 7 7 X
Las causas del árbol serán los problemas que tengan la más alta motricidad y la más baja dependencia;
los efectos serán los problemas que tengan la más baja motricidad y la más alta dependencia; y,
finalmente, el problema central será aquel problema que tenga la más alta motricidad y la más alta
dependencia. Los problemas que tengan baja dependencia y baja motricidad se considerarán
indiferentes y pueden ser excluidos del árbol de problemas, sin mayor problema, en algún momento.
Para evitar confusiones, conviene hacer un segundo esquema en el cual se presenten los resultados
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generales, que contenga el problema, los resultados de dependencia y los de motricidad de la misma
manera como se presenta a continuación:
Problema Dependencia Motricidad Tipo
1 9 11 Central
2 4 9 Causa
3 4 9 Causa
4 7 3 Efecto
5 7 3 Efecto
6 7 3 Efecto
Así usted obtiene las tres partes principales del árbol. Lo que falta es desagregar cada nivel para lo cual
conviene seguir las indicaciones que se ofrecen en la actividad 9 de esta misma Guía.
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ANEXO 3. ESQUEMA DE CONCERTACIÓN PARA LA ELABORACIÓN DEL DOCUMENTO
Como los Documentos Conpes se elaboran de manera participativa dentro de un grupo amplio de
involucrados, la dinámica de las discusiones tendientes a establecer cada uno de los apartes de los
Documentos está enmarcada dentro de los principios de la teoría de negociación y la resolución de
conflictos. Lewicki, Barry y Saunders (2008) establecen una serie de principios que definen las
características asociadas a una situación de negociación:
- Se pueden identificar dos o más personas, grupos u organizaciones.
- Existe un conflicto de necesidades y deseos entre dos o más partes.
- Las partes deciden negociar porque piensan que pueden obtener un mejor acuerdo al negociar, con
respecto a si solamente aceptan lo que la otra parte concede.
- En el proceso de negociación las partes están dispuestas a llegar a una solución intermedia o a
proponer alternativas que permitan que todos los involucrados alcancen los objetivos deseados.
- Las partes están dispuestas a explorar soluciones que los beneficien a todos antes que mantenerse
en una posición de lucha indiscriminada.
- La negociación está sujeta a tangibles –por ejemplo los términos del acuerdo – y a intangibles –como
las motivaciones psicológicas de los negociadores –.
Este listado de características se ajusta en su totalidad al marco político‐técnico en el que se elaboran los
Documentos Conpes. Esto corresponde a un proceso de negociación integradora en el cual el Gobierno y
la sociedad civil tienen un marcado interés por encontrar una salida a una problemática cuidadosamente
identificada.
En estas condiciones, es conveniente que quien tiene la responsabilidad de orientar el proceso de
elaboración de los Documentos, aplique en su desarrollo las técnicas existentes en la teoría de la
negociación para obtener resultados mutuamente beneficiosos para todos los interesados. El objetivo
fundamental del coordinador de un Documento es generar las condiciones para que el proceso de
negociación se adelante de manera fluida y sostenida. Todas sus estrategias estarán dirigidas a reducir al
máximo los riesgos por los cuales la negociación pueda interrumpirse. El coordinador de la elaboración
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de los documentos, tiene el rol de facilitador de la resolución de los conflictos surgidos durante el
proceso.
Metodología del Taller en la elaboración de Documentos Conpes
A partir de lo expuesto, es necesario identificar un conjunto de herramientas que faciliten la negociación
durante la elaboración de los Documentos Conpes. La metodología de taller, en conjunto con técnicas
específicas de manejo grupal, como Metaplan, puede generar un marco ideal para lograr un proceso de
negociación efectivo.
Básicamente, existen cuatro etapas de la elaboración de los documentos en las cuales es imperativo
realizar la negociación:
- El análisis de la problemática
- El establecimiento de los objetivos y análisis de alternativas
- La elaboración de la matriz de plan de acción y recursos asociados
- La elaboración del borrador final del Documento Conpes
Bajo este marco de referencia, a continuación se expondrá el esquema para realizar el proceso de
negociación en dichas etapas.
El taller será el escenario en el cual los delegados pueden exponer los comentarios surgidos luego de un
análisis cuidadoso de los elementos preliminares enviados durante el proceso de convocatoria. El taller
será moderado por el coordinador del Documento con la ayuda del grupo de trabajo, cuyos integrantes
tendrán a su cargo la tarea de moderar los grupos de discusión.
Los requerimientos generales son:
- Elementos para presentación: Computador y Video Beam
- Elementos de trabajo: tarjetas en cartulina, marcadores, formatos de las matrices etc.
Todas las partes del taller tienen una estructura similar. En la etapa inicial el moderador del taller
interviene con el objetivo de motivar la discusión y los aportes de los asistentes, posteriormente se abre
una sesión de discusión durante la cual se busca que los involucrados expongan ya sus argumentos, ya
sus posiciones y mediante la negociación lleguen a un consenso para unificar puntos de vista.
Los grupos que se definen al inicio del taller se convierten en el espacio para el mencionado debate; por
lo tanto, para que la discusión pueda desarrollarse de manera ordenada, cada uno de ellos contará con
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un moderador interno. Las conclusiones finales de cada grupo serán transmitidas a la plenaria por un
relator seleccionado por los integrantes, quien recoge las posiciones a lo largo de la deliberación.
Para iniciar el proceso de socialización, la primera tarea es definir los delegados externos e internos,
designados por cada una de las entidades involucradas en el proceso de elaboración. Para ello enviarán
comunicaciones formales a cada institución, en las cuales se solicite la definición formal de un delegado
o grupo de ellos, y se expliquen sus responsabilidades y deberes. Una vez enviadas las comunicaciones,
se recomienda efectuar un proceso proactivo dirigido a confirmar el recibo, procesamiento y envío de
una respuesta formal en dónde se especifiquen los datos de contacto.
A. Análisis de la problemática
En esta etapa, el objetivo del coordinador del Documento y su grupo de trabajo será definir una versión
consolidada del árbol de problemas y el borrador diagnóstico, ampliamente negociada con todos los
involucrados.
1. Convocatoria
Una vez se conoce el grupo de involucrados que participará en las reuniones de negociación, lo siguiente
es convocarlos de conformidad con las fechas establecidas en los cronogramas asociados al proceso. Se
recomienda adjuntar a la comunicación los siguientes elementos, para los cuales es necesario confirmar
el recibo y asistencia:
- Agenda de la reunión
- Antecedentes y marco conceptual
- Propuesta de árbol de problemas elaborada por el grupo de trabajo que lidera el proceso.
- Propuesta de borrador diagnóstico asociado al árbol de problemas
5. Agenda
Introducción
- Presentación de los asistentes.
- Entrega y explicación de la agenda con los temas por tratar en la reunión.
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- Explicar los antecedentes y objetivos del proceso de socialización del Documento.
- Asignación de grupos de discusión con un relator y un moderador cada uno.
- Solución de dudas.
Primera parte
- Exposición de motivación acerca de los antecedentes y el marco conceptual
- Apertura de la discusión en grupos
- Recepción y procesamiento de los aportes
Segunda parte
- Exposición de motivación acerca del árbol de problemas
- Apertura de la discusión en grupos
- Recepción y procesamiento de los aportes.
Tercera parte
- Resumen de los aportes incluidos
- Discusión en plenaria
- Asignación de tareas y responsabilidades
- Firma del acta de la reunión
6. Desarrollo de la agenda
Introducción
El moderador del taller estimula la presentación de cada uno de los asistentes, con el objetivo de generar
familiaridad entre ellos. Posteriormente describe la agenda que se seguirá durante la reunión y explica a
los participantes la dinámica y los objetivos, enfatizando en lo que se espera de la participación de cada
uno de los asistentes. Acto seguido indica a los participantes el grupo al cual fueron asignados. Es
importante señalar que los grupos deben ser organizados previamente al taller, razón por la cual es
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imperativo conocer con antelación los asistentes confirmados. Por último, el moderador abre un espacio
para solucionar las dudas relacionadas con el desarrollo del taller.
Primera parte
El moderador expone a los asistentes lo relacionado con los antecedentes y el marco conceptual del
Documento. Al terminar su exposición da inicio a las deliberaciones por grupos, al final de ellas los
relatores exponen uno por uno a todos los asistentes las conclusiones a las cuales llegaron sus
representados. Las sugerencias y propuestas deben ser suficientemente justificadas con el objeto de que
todos tengan clara la naturaleza del aporte. Para que sean adoptados, todos los comentarios y
propuestas deben ser aceptados por la plenaria.
Segunda parte
La dinámica de la segunda parte del taller será muy similar a la primera. La única diferencia está en la
entrega a los relatores de un número definido de tarjetas del mismo color de los niveles del árbol, en las
cuales deben resumir las opiniones del grupo con respecto a un nivel específico, sobre los aspectos de
forma y fondo. Al finalizar la discusión de los grupos, los relatores deben entregar las tarjetas al
moderador general quien las clasifica sobre una propuesta prediseñada del árbol de problemas,
teniendo cuidado de agruparlas conforme a su naturaleza – forma o fondo –. Inmediatamente después,
cada relator pone en consideración de la plenaria sus comentarios y propuestas. Al final se adoptan
solamente aquellas sobre las cuales la plenaria tenga consenso.
Tercera parte
Durante el desarrollo de toda la sesión los integrantes del grupo coordinador deben haber realizado el
procesamiento de la información resultante del taller, con el fin de que el moderador general pueda
exponer las conclusiones a la plenaria. Seguidamente se abre un espacio para la participación de cada
uno de los asistentes. Al final, se establecen compromisos en términos de tareas y fechas con todos los
involucrados y se procede a la firma de un acta que certifique los acuerdos establecidos.
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B. Establecimiento de los objetivos y análisis de alternativas
El objetivo del coordinador del Documento y de su grupo de trabajo será definir versiones consolidadas
del árbol de objetivos, el borrador de objetivos y las alternativas viables de solución previamente
negociadas con todos los involucrados.
1. Convocatoria
Para el correcto desarrollo de esta etapa del taller, es fundamental asegurarse de que los asistentes
confirmados sean los mismos que participaron en proceso de definición del árbol de problemas y el
borrador diagnóstico. Se recomienda adjuntar a la comunicación de convocatoria los siguientes
elementos, confirmar el recibo y asistencia en todos los casos:
- Agenda de la reunión
- Propuesta de árbol de objetivos elaborada por el grupo de trabajo que lidera el proceso.
- Propuesta de borrador de objetivos asociado al árbol de objetivos
- Propuesta de la estructura analítica del Documento Conpes
7. Agenda
Introducción
- Entrega y explicación de la agenda con los temas a tratar en la reunión
- Solución de dudas
Primera parte
- Exposición de motivación acerca del árbol de objetivos
- Apertura de la discusión en grupos
- Recepción y procesamiento de los aportes
Segunda parte
- Exposición de motivación acerca de las alternativas de solución consideradas
- Apertura de la discusión en grupos
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- Recepción y procesamiento de los aportes
Tercera parte
- Resumen de los aportes incluidos
- Discusión en plenaria
- Asignación de tareas y responsabilidades
- Firma del acta de la reunión
8. Desarrollo de la agenda
Introducción
El moderador describe la agenda a seguir durante la reunión y explica a los participantes la dinámica y
los objetivos esperados, enfatizando en lo que se espera de la participación de cada uno de los
asistentes.
Primera parte
En la primera parte el moderador del taller expone a los involucrados la estructura del árbol de objetivos.
Al terminar su exposición da inicio a las deliberaciones por grupos y entrega a los relatores un número
definido de tarjetas del mismo color de los niveles del árbol, en las cuales deben resumir las opiniones
del grupo que representan sobre un nivel específico del árbol de objetivos, e identificar si se trata de un
comentario de forma o de fondo.
Al finalizar la discusión de los grupos, los relatores deben entregar las tarjetas al moderador general
quien las clasifica sobre una propuesta prediseñada del árbol de objetivos, teniendo cuidado de
agruparlas conforme a su naturaleza –forma o fondo –. En seguida, cada relator pone en consideración
de la plenaria sus comentarios y propuestas. Al final se adoptan solamente aquellas sobre las cuales la
plenaria tenga consenso.
Segunda parte
El moderador expone a los asistentes las acciones propuestas asociadas con los diferentes objetivos. Al
concluir, da inicio al periodo de discusión por grupos y entrega a cada relator de una matriz en la que se
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relacionen objetivos y acciones y en la cual se dé espacio para incluir nuevas acciones y observaciones. Al
finalizar el proceso de discusión cada relator entregará la matriz con los comentarios del grupo.
Tercera parte:
Durante el desarrollo de toda la sesión los integrantes del grupo coordinador deben haber realizado el
procesamiento de la información resultante del taller con el fin de que el moderador general pueda
exponer las conclusiones a la plenaria. Seguidamente se abre un espacio para la participación de cada
uno de los asistentes. Al final, se establecen compromisos en términos de tareas y fechas con todos los
involucrados y se procede a la firma de un acta que certifique los acuerdos establecidos.
C. Elaboración de la Matriz de Plan de Acción
Aquí el objetivo del coordinador del Documento y su grupo de trabajo consiste en definir la versión
consolidada de la Matriz de Plan de Acción.
1. Convocatoria
Se envía por correo electrónico el archivo de la Matriz de Plan de Acción, con cinco días de anticipación.
En el mensaje se explica el esquema de socialización y los elementos que requieren un trabajo previo. Se
recomienda el contacto telefónico a cada uno de los receptores para impartir las indicaciones
pertinentes en lo concerniente al material enviado.
2. Agenda
Introducción
- Entrega y explicación de la agenda con los temas que se tratarán en la reunión.
- Solución de dudas
Primera parte
- Exposición de motivación acerca de la Matriz de Plan de Acción
- Apertura de la discusión del grupo
- Recepción y procesamiento de los aportes
Segunda parte
- Resumen de aportes adoptados
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- Discusión
- Asignación de tareas y responsabilidades
- Firma del acta de la reunión
9. Desarrollo de la Agenda
A partir de las alternativas definidas en el taller anterior, el coordinador elabora una propuesta que envía
por correo para que los involucrados al interior de las entidades definan la información restante
incluidos los recursos. Luego de tener la información consolidada, la revisan las direcciones técnicas o
Dependencias del DNP y se hace un taller para su priorización y para manifestar las observaciones. El
objetivo es lograr un consenso entre los involucrados con respecto a los objetivos y el Plan de Acción del
Documento.
Introducción
El moderador describe la agenda que se seguirá durante la reunión y explica a los participantes la
dinámica y los objetivos esperados, enfatizando en lo que se espera de la participación de cada uno de
los asistentes.
Al terminar su exposición indica que se formen los grupos, da inicio a las deliberaciones y entrega a los
relatores, un número definido de tarjetas del mismo color de los niveles del árbol, en las cuales deben
resumir las opiniones del grupo con respecto a un nivel en cuanto a los aspectos de forma y fondo. El
moderador lee y clasifica sobre la propuesta de árbol las tarjetas entregadas por cada uno de los
relatores, agrupando los comentarios según sean de forma o de fondo. Una vez leídas y organizadas
todas las tarjetas se define sobre cuáles de las propuestas hay consenso por parte de todo el auditorio y
son esas propuestas las recogidas y procesadas por los integrantes del grupo coordinador.
Primera parte
El moderador expone a los asistentes las acciones propuestas asociadas con los diferentes objetivos y
explica los criterios sobre los cuales se propusieron. Al terminar su exposición indica que se formen los
respectivos grupos y da inicio al periodo de discusión.
Cada uno de los participantes tiene que llevar a la sesión un documento de trabajo donde debe validar
las acciones propuestas y, si es el caso, proponer acciones nuevas. Después de discutir y llegar a un
acuerdo con base a las propuestas y comentarios individuales, se deberá consolidar la propuesta del
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grupo para que sea expuesta por parte del relator. Las sugerencias y propuestas deben ser claramente
justificadas con el objeto de que todos tengan clara la naturaleza del comentario. Si la razón es
considerada como válida por todos se tiene en cuenta, de lo contrario, se somete a votación entre todos,
previa advertencia de la importancia de lo que se está definiendo. El resultado de esa votación
determina los cambios que deberán hacerse.
Es importante destacar que en caso de surjan cambios en cuanto a los objetivos planteados en esta
misma sesión, la redefinición de las acciones asociadas se dará una vez se definan las acciones que no
están sujetas a cambios en la definición de los objetivos.
Segunda parte
Durante el desarrollo de la sesión los integrantes del grupo coordinador realizan un procesamiento de la
información sobre la que se ha llegado a un consenso como resultado del taller. En esta parte el
moderador expone las conclusiones a la plenaria; luego abre un espacio para la participación de cada
uno de los asistentes en caso de que haya comentarios adicionales. Para finalizar, se establecen
compromisos en términos tanto de tareas como de fechas con todos los involucrados y se procede a la
firma de un acta que certifique los acuerdos establecidos.
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D. Elaboración del borrador del documento
Una vez consolidado el borrador del Documento, que incluye todo lo que se acuerde en las sesiones
anteriores, se envía a través de correo electrónico a todos los delegados de las entidades externas, a los
directores técnicos, los delegados de cada una de las direcciones técnicas y a los expertos que
participaron en las sesiones. En el correo se define el plazo hasta el cual se reciben comentarios al
Documento. La reunión final en la que se da espacio a los involucrados para argumentar sus
observaciones es el Pre‐CONPES.
Fecha aprobación: 03 FEB 2012
Revisó: ______________________________
Andrés Mauricio Jimenez Pava
Asesor Subdirección General
Aprobó: ______________________________
Juan Mauricio Ramírez Cortés
Subdirector General
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