Guía para Preparar,

Estructurar,

Implementar

y Evaluar

Proyectos en

Alianza

Público-Privada

2

Contenido

Presentación ................................................................................................................. 5

Objetivo de la Guía ............................................................................................................... 6

Alcance ................................................................................................................................. 6

Introducción .................................................................................................................. 8

Objetivo y Antecedentes ....................................................................................................... 8

Marco conceptual ........................................................................................................ 10

¿Qué son las APP? ............................................................................................................... 10

Funciones compartidas ............................................................................................................................ 10

Formas de pago ....................................................................................................................................... 11

¿Cómo se usan las APP? Sectores y servicios ........................................................................ 11

Retos en infraestructura y APPs........................................................................................... 13

Estructura de la Guía .......................................................... ¡Error! Marcador no definido.

1. Planificación del Proyecto ............................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 1: Generación y análisis del proyecto ................................. ¡Error! Marcador no definido.

1. Identificar características del proyecto ................................................... ¡Error! Marcador no definido.

2. Diagnóstico detallado y problema ........................................................... ¡Error! Marcador no definido.

3 .Objeto del proyecto ................................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

4. Descripción del sector:............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

5. Especificar resultados .............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 2: Estudio de viabilidad a nivel de perfil ............................. ¡Error! Marcador no definido.

6. Definición del modelo de operación ........................................................ ¡Error! Marcador no definido.

7. Análisis del entorno institucional: ........................................................... ¡Error! Marcador no definido.

8. Estrategia de financiamiento: .................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 3: Estudio de viabilidad a nivel de pre factibilidad .............. ¡Error! Marcador no definido.

9. Estudio de Mercado ................................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

10. Estudios Financieros .............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

11. Estudios Económicos ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

12. Estudios de Impacto Ambiental ............................................................. ¡Error! Marcador no definido.

2. Elegibilidad del proyecto APP .......................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 4: Evaluación de la opción APP ........................................... ¡Error! Marcador no definido.

13. Índice de elegibilidad ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

14. Asequibilidad ......................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

15. Asignación del riesgo ............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

16. Bancabilidad........................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

3

17. Análisis de Valor por Dinero .................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

18. Análisis Multicriterio .............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

3. Estructuración y Factibilidad ........................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 5: Organización Administrativa .......................................... ¡Error! Marcador no definido.

19. Establecer equipo de proyecto .............................................................. ¡Error! Marcador no definido.

20. Establecer equipo consultor .................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

21. Establecer el plan y programa de contratación ..................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 6: Preparación para licitación. ............................................ ¡Error! Marcador no definido.

22. Realizar estudios adicionales ................................................................ ¡Error! Marcador no definido.

23. Realizar el diseño detallado de APP ....................................................... ¡Error! Marcador no definido.

24. Determinar el método de contratación ................................................. ¡Error! Marcador no definido.

25. Establecer el criterio de evaluación de ofertas ...................................... ¡Error! Marcador no definido.

26. Elaborar el borrador del contrato de APP.............................................. ¡Error! Marcador no definido.

4. Contratación ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 7: Evaluación de Ofertas .................................................... ¡Error! Marcador no definido.

27. Anunciar contratación, precalificación y preselección ......................... ¡Error! Marcador no definido.

28. Invitar a licitación ................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

29. Interacción con los oferentes ................................................................ ¡Error! Marcador no definido.

30. Actualización de peligros de licitación ................................................... ¡Error! Marcador no definido.

31. Evaluación de las ofertas y la selección del licitador más opcionado .... ¡Error! Marcador no definido.

32. Adjudicación del contrato (fallo) ........................................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 8: Adjudicación de Contrato APP y Cierre Financiero .......... ¡Error! Marcador no definido.

33. Finalizar el contrato de APP ................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

34. Concluir los acuerdos de financiación ................................................... ¡Error! Marcador no definido.

35. Alcanzar el cierre financiero y firma del contrato ................................. ¡Error! Marcador no definido.

5. Implementación del Proyecto ......................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 9: Ejecución operativa del proyecto ................................... ¡Error! Marcador no definido.

36. Obtener permisos y autorizaciones ....................................................... ¡Error! Marcador no definido.

37. Elaboración del proyecto ejecutivo ....................................................... ¡Error! Marcador no definido.

38. Construir obras ...................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

39. Supervisar obras .................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

40. Modificar contrato * .............................................................................. ¡Error! Marcador no definido.

41. Operar servicios ..................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

42. Mantener infraestructura ...................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

43. Supervisar la calidad de servicios .......................................................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 10: Ejecución administrativa del proyecto .......................... ¡Error! Marcador no definido.

44. Asignar las responsabilidades de gestión .............................................. ¡Error! Marcador no definido.

45. Monitorear y gestionar el desarrollo del proyecto y resultados del servicio ....... ¡Error! Marcador no

definido.

46. Realizar cambios de la gestión permitidos en el contrato APP .............. ¡Error! Marcador no definido.

47. Gestionar cambios no provistos en el contrato APP.............................. ¡Error! Marcador no definido.

4

48. Resolución de disputas .......................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

49. Terminación del contrato, revisión y transferencia ............................... ¡Error! Marcador no definido.

Etapa 11: Seguimiento – Evaluación ex post ................................. ¡Error! Marcador no definido.

50. Definir el marco institucional ................................................................ ¡Error! Marcador no definido.

51. Desarrollar un marco analítico .............................................................. ¡Error! Marcador no definido.

Anexo 1: Ficha de Sistematización de selección y definición del Proyecto ¡Error! Marcador

no definido.

Anexo 2: Aspectos de Gestión ............................................. ¡Error! Marcador no definido.

5

PresentaciónPresentaciónPresentaciónPresentación

Según varios estudios realizados por el Banco Mundial, se considera que el mejoramiento en la

infraestructura de los países en desarrollo es un aspecto cada vez más relevante como estrategia

para reducir la pobreza, aumentar el crecimiento y lograr los objetivos propuestos en la planificación

nacional.

Por tanto, reducir los proyectos de infraestructura de un estado es reducir el desarrollo del mismo;

sin embargo, como los estados son conscientes de sus limitados recursos para inversión, han

buscado y desarrollado esquemas alternativos de financiamiento que no tengan que ver con deuda,

sino en una participación conjunta con otros actores de la economía para la prestación de servicios

y provisión de bienes públicos.

A estos esquemas alternativos se les denomina alianzas público – privadas que difieren de la

contratación tradicional de obra pública, ya que se comparten tanto beneficios como riesgos en la

fase de inversión y/o en las fases de operación, mantenimiento y conservación (OMC). Es decir, el

otro actor en esta alianza se convierte en un aliado, socio o partícipe, en lugar de prestamista o

proveedor. Este actor económico puede provenir del sector privado o de la economía popular y

solidaria, dependiendo del modelo de gestión y del monto de inversión que se necesite para

determinado proyecto.

La presente guía está planteada como un recurso didáctico para que el funcionario encargado de la

preparación, desarrollo e implementación de proyectos bajo el esquema de alianza público –

privada, siga un proceso sistemático de evaluación del proyecto y conozca las herramientas que

demuestran la viabilidad de la alianza público – privada versus una contratación pública tradicional.

En este sentido, para la elaboración de esta guía se han recogido las mejores prácticas utilizadas

para la preparación, desarrollo e implementación de un proyecto en alianza público – privada,

teniendo en cada herramienta mencionada un manual que la describe en caso que se necesite una

profundización para su uso.

Así mismo, es necesario mencionar que muy probablemente el sector público necesite la ayuda y

guía de un conjunto multidisciplinario de consultores expertos en estructuración de proyectos en

alianza público – privada (APP), debido a los muchos aspectos específicos que se tienen que

considerar para que el proyecto se pueda ejecutar exitosamente bajo el esquema propuesto.

Igualmente, en el caso de presentarse una iniciativa privada1, esta guía ayudará al funcionario con

1 Es aquella iniciativa para la provisión de un bien o prestación de un servicio público que proviene del sector privado, es decir, es el sector privado el que genera la propuesta (muchas veces incluso corre con los gastos de estudios de pre factibilidad) para que sea remitida a evaluación del sector público, el cual determinará si esta iniciativa es de interés público (presente beneficios directos a la sociedad) para que sea tomada en consideración.

6

ciertos criterios de evaluación para determinar si la misma es de interés público y por tanto se puede

tomar en cuenta para su implementación.

Es importante resaltar que los esquemas de alianza público – privada no constituyen una fuente de

recursos “extra presupuestarios” ni son una fórmula que resuelve todos los problemas de recursos

de un estado; la alianza es una forma alternativa de realizar inversiones en bienes o servicios

públicos, lo cual no implica que el estado deje de aportar recursos para la implementación de un

proyecto o que no se contabilicen los pasivos ciertos y contingentes que resulten de la

implementación de dicho proyecto. De hecho, los proyectos realizados mediante esquemas APP

también requieren recursos y demoran más tiempo en prepararse que los proyectos que se realizan

por obra pública tradicional, por todos los acuerdos que deben realizarse entre los actores

participantes.

Por el mismo hecho del tiempo que toma preparar un proyecto en APP, es importante que desde

una etapa temprana en el proceso de preparación del mismo se pueda tener diálogos con el sector

privado o de la economía popular y solidaria, para asegurar una participación activa de estos

sectores. Caso contrario, es un claro indicativo que se debería replantear el proyecto, o el mismo

debe ser realizado mediante la contratación de obra pública tradicional. Estos diálogos previos a la

licitación de un proyecto en APP, aseguran la participación de más de un interesado, con lo cual se

recibirá más de una propuesta generando así tensión competitiva y de esta forma logrando que la

propuesta ganadora sea la que genera mayor valor por dinero2.

Finalmente, se debe tener en cuenta que los proyectos que se realicen mediante alianza público –

privada deben ser consensuados con el Ministerio de Finanzas, con el fin de que este ministerio

asegure la sostenibilidad fiscal del proyecto o conjunto de proyectos que se implementen vía APP.

Objetivo de la Guía

El principal objetivo del presente manual es guiar sistemáticamente al estructurador del proyecto

APP, sobre todas las fases que se tienen que considerar al momento de preparar, desarrollar e

implementar un proyecto de este tipo.

De igual forma, le permite al funcionario estructurador evaluar un proyecto que nace de una

iniciativa privada y determinar si es de interés público en base a las herramientas que se describen

en la presente guía.

Alcance

Se pone a disposición de las entidades y dependencias públicas el presente manual, para que las

mismas puedan aplicar fácilmente los lineamientos generales para la determinación de la

rentabilidad social, así como la conveniencia de desarrollar un proyecto bajo un esquema de alianza

público – privado. Sin embargo, el presente documento puede ser considerado también como una

2 El valor por dinero es el beneficio que se obtiene por la prestación de un servicio o la provisión de un bien, el cual debe ser mayor a los costos incurridos para su desarrollo así como los costos en los que se incurrirá para su operación y mantenimiento.

7

herramienta de referencia técnica en proyectos desarrollados bajo alianza público – privada que no

se encuentren regulados en los lineamientos anteriormente mencionados.

Con el seguimiento de las metodologías que se desarrollan en los siguientes apartados, se mejora

el esfuerzo en la planeación y evaluación que las entidades realizarán al desarrollar este tipo de

proyectos mediante dicho esquema, contribuyendo de esta forma a dotar de herramientas a la

administración pública, que le permita estructurar mejores proyectos de alianza público – privada

en diversos sectores económicos.

Finalmente, para estructurar de una forma comprensible la presente guía, se ha dividido en cinco

capítulos que van desde cómo debe prepararse un proyecto y demostrar su rentabilidad social hasta

cómo se puede evaluar un proyecto en alianza público – privada y si su implementación sería

exitosa.

8

IntroducciónIntroducciónIntroducciónIntroducción

Objetivo y Antecedentes

Un acuerdo de Alianza Público – Privada (APP) difiere de la contratación pública convencional en

varios aspectos. En un acuerdo APP, los sectores públicos y privados colaboran para desarrollar

proyectos de infraestructura pública – como por ejemplo autopistas, ferrocarriles, aeropuertos – los

cuales típicamente comparten las siguientes características:

• un contrato a largo plazo entre una autoridad pública contratante (“sector público”) y una

compañía del sector privado (“sector privado”) basado en la contratación de servicios, no de

activos;

• la transferencia de ciertos riesgos del proyecto al sector privado, sobre todo en lo que respecta

al diseño, construcción, operación y/o financiamiento del proyecto;

• enfoque en la especificación de los resultados del proyecto en lugar de los insumos del proyecto,

teniendo en cuenta todas las implicaciones del ciclo de vida del proyecto;

• la aplicación del financiamiento privado (a menudo llamado “finanzas del proyecto”) para

respaldar los riesgos transferidos al sector privado; y

• pagos al sector privado los cuales son un reflejo de los servicios entregados. El sector privado

puede ser pagado ya sea por los usuarios a través de cargos al usuario (por ejemplo peajes), por

el sector público (por ejemplo pagos por disponibilidad, peaje sombra) o por una combinación

de ambos (por ejemplo cargos bajos al usuario conjunto con subsidios operacionales públicos).

La razón principal para el uso de acuerdos APP en lugar de contratación pública tradicional se

fundamenta en la proposición de que el compartir óptimamente el riesgo con el aliado privado logra

un mejor “valor por dinero” para el sector público y finalmente para el usuario final.

Los acuerdos APP son más complejos que la contratación pública tradicional. Estos acuerdos

requieren la preparación y planeación detallada del proyecto, gestión apropiada de la fase de

contratación para incentivar la competencia entre los oferentes. También requieren un diseño

cuidadoso del contrato para establecer estándares del servicio, asignar riesgos y buscar un balance

aceptable entre los riesgos comerciales y las ganancias. Estas actividades requieren habilidades en

el sector público lo cual no es típicamente requerido en la contratación tradicional.

Esta guía está diseñada para asistir a los funcionarios públicos responsables para el lanzamiento e

implementación de proyectos APP y para facilitar el entendimiento de los factores clave y

procedimientos que involucra el establecimiento de acuerdos de APP. Dando así seguimiento al

proceso de APPs desde su concepción hasta su implementación, considerando todas las instancias

institucionales pertinentes.

9

Es por esto que ésta guía complementa técnicamente a la Ley Orgánica de Incentivos para

Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera, la cual traza las directrices generales de

implementación de APPs en el Ecuador.

La necesidad de APPs bien estructuradas nunca ha sido tan grande. El Ecuador ha puesto énfasis en

la necesidad de acelerar la inversión en infraestructura, mediante la movilización del financiamiento

de los sectores público y privado a través el acuerdo de APP como parte de una estrategia para

alcanzar el crecimiento económico.

Es importante que los usuarios tengan en cuenta que ésta guía presenta inevitables limitaciones:

• En un entorno rápidamente cambiante, como es el caso característico del mundo de las APPs,

nuevas prácticas se desarrollan constantemente, haciendo que las existentes queden obsoletas.

Es por esto que al preparar la guía, se ha hecho un esfuerzo para proponer las metodologías de

APP más actualizadas que se dispone.

• Esta guía en ningún caso reemplaza la necesidad de que el sector público contrate una

consultoría especializada en asuntos legales, técnicos, financieros, ambientales y otros. Esta

guía debería, sin embargo, ayudar al sector público a tener un dialogo más productivo con sus

consultores.

10

MMMMarco conceptualarco conceptualarco conceptualarco conceptual

¿Qué son las APP?

• Son contratos a largo plazo entre un aliado privado y una entidad pública con el fin de proveer

o construir un bien o servicio. Es importante considerar dos aspectos esenciales de las APP:

o Funciones compartidas (entre los aliados público y privados)

o Formas de pago

Funciones compartidas

Bajo un esquema de APPs el sector privado asume riegos y responsabilidades administrativas y la

remuneración está relacionada con el rendimiento. Es importante entender que el grado de riesgo

y responsabilidad compartido puede variar de acuerdo al proyecto. Existen modalidades o contratos

de APP dónde el aliado privado asume menos riesgo que el público y viceversa, esto visualiza en el

gráfico a continuación:

PRIVADO PÚBLICO

TIPOS DE CONTRATO APP

Diseño-

Construcción-

Financiamiento

-Manutención

Iniciativa

Privada

Diseño-

Construcción-

Financiamiento

-Operación

Diseño-

Construcción-

Administración

Financiamiento

Operación y

Mantenimiento

Construcción-

Operación-

Transferencia Construcción-

Apropiación-

Operación-

Transferencia

Rehabilitación

-Operación-

Transferencia

Construcción-

Transferencia -

Operación

Arrendamiento

o Affermage

Franquicia

Contratación

Pública

Tradicional*

11

*La Contratación Pública Tradicional no es parte de los tipos de contratos APP pero se la ha incluido con propósitos

ilustrativos. Permite entender que en la contratación pública tradicional el riesgo y responsabilidad reposa mayormente

en el sector público.

Formas de pago

Se consideran las formas de pago de la institución pública al aliado privado ya sea por pagos

directos o tarifas a usuarios, o una combinación de los dos siempre tomando en cuenta que los

pagos se efectúan en base al desempeño.

• Pagos por tarifa: estos pueden ser combinados con subsidios públicos del gobierno en

base a desempeño o resultados.

• Pagos directos (desde el público): el sector público es la única fuente de recursos para el

sector privado basado en estándares de calidad establecidos contractualmente. Estos se

pueden basar en resultados por ejemplo con precios sombras que asume el gobierno

evitando cargos directos a los usuarios.

¿Cómo se usan las APP? Sectores y servicios

Generalmente, los sectores asociados a las APP son:

12

13

PROBLEMAS DE INFRAESTRUCTURA APORTE DE LAS APP

Retos en infraestructura y APPs

La importancia de la infraestructura radica en el bienestar colectivo y crecimiento de la economía,

es por esto que la falta o deficiencia de infraestructura limita el desarrollo. En este sentido las APP

proveen alternativas para enfrentar los retos de infraestructura. Falencias en infraestructura

resultan en provisión inadecuada de servicios, congestión en servicios y limitada oferta de servicios.

A continuación se grafican algunos los retos más comunes en infraestructura y cómo las APP pueden

aportar a su mejora:

Adaptado de World Bank, et al. (2013)

BA

JA

COMPLEMENTOS

COBERTURA

CALIDAD

CREDIBILIDAD

Fondos insuficientes

Fuentes adicionales de financiamiento y

fondos

Incrementando recursos fiscales

Mala planificación y selección de

proyectos

Análsis e innovación del sector privado

Capacidad del sector publico y

goberrnanza mejorada

Entrega insuficiente o

ineficiente

Incentivos y experiencia del sector privado

Mantenimiento inadecuado

Perspectiva de inversión a largo

plazo

14

EN CASO DE NECESITAR UN MAYOR DESARROLLO, CONTACTARSE CON EL PERFIL DE LINKEDIN

Lectura de la Guía

La guía está diseñada primordialmente para funcionarios del sector público que están a cargo de

proyectos de APPs y que tienen conocimiento y experiencia en la contratación pública tradicional,

pero que no están familiarizados con los acuerdos de APPs. Los usuarios pueden encontrarse en

diferentes etapas de la toma de decisiones en el ciclo de un proyecto APP. Por ejemplo:

• El proyecto propuesto ha sido identificado y los estudios iníciales de pre factibilidad han sido

completados. El sector público está considerando si seguir la ruta de una APP y necesita

comparar la opción APP contra otra estrategia de contratación disponible. La guía sugiere varias

pautas para ayudar al sector público a llevar a cabo el análisis necesario de evaluación si la APP

debería ser la opción de contratación recomendada.

• El sector público está comprometido a desarrollar un proyecto mediante un acuerdo de APP,

pero los funcionarios públicos a cargo de definir la estrategia del proyecto no han estado

previamente involucrados o tienen poca experiencia en los métodos de contratación de APPs.

Ellos necesitan entender, entre otras cosas, qué esperar en términos de cómo buscar

consultoría, los pasos requeridos en el ciclo de un proyecto APP y cómo acoplarse con el sector

privado. La guía provee un “mapa de ruta” de todos los pasos que se necesitan realizan en la

fase de contratación del ciclo de un proyecto APP.

• Un proyecto APP está siendo implementado y el sector privado propone cambios en el contrato

APP, lo cual puede impactar su balance financiero y la razón del valor por dinero del acuerdo

existente de APP. Los funcionarios del sector público a cargo, necesitan entender el impacto de

los cambios propuestos y qué información requerir a sus consultores para poder negociar con

el sector privado y de esta manera mantener el valor por dinero en el contrato. La guía cubre

los factores clave que el sector público necesita considerar cuando se renegocia un contrato

APP.