HOJA DE RUTA
Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, Conapeti
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para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formasProgramación 2016 – 2020
HOJA DE RUTApara hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formasProgramación 2016 – 2020
Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, Conapeti
Guatemala 2016
HOJA DE RUTApara hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formasProgramación 2016 – 2020
Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, Conapeti
Guatemala 2016
PRESENTACIÓN
El trabajo infantil y sus peores formas es una violación a los derechos humanos de todo niño, niña y adolescente, una problemática que evidencia como la pobreza, la exclusión y la desigualdad impiden el desarrollo humano, el bienestar económico y social de nuestra sociedad. En la región se han hecho esfuerzos importantes en la reducción del mismo, pero el reto que representa para Guatemala su prevención y erradicación aún tiene una repercusión muy amplia, porque se debe generar una sinergia articulada de los distintos actores involucrados, pero a su vez una efectiva orientación de la política social para que se logre reducir los índices de pobreza y así progresivamente mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.
La migración y sus distintas dinámicas son factores que influyen en el trabajo infantil y sus peores formas porque están originadas en razones de naturaleza económica, el empleo que se constituye como el principal mecanismo de protección social de las personas, sigue siendo precario y de subsis-tencia lo que no asegura condiciones para reducir la pobreza y la desigualdad, está caracterizado por la prevalencia de una baja productividad, bajos ingresos, altos niveles de informalidad, subempleo y otros factores como la desnutrición crónica limita también las posibilidades de desarrollo de los niños, niñas y adolescentes.
Guatemala cuenta con un marco institucional, la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil Conapeti que orienta a través de sus instituciones y entidades el abordaje que debe darse para la prevención y erradicación del trabajo infantil y sus peores formas a nivel sectorial y también territorial a través de sus Comités Departamentales, en ese espíritu y bajo el liderazgo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social se ha hecho un esfuerzo conjunto con el apoyo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por planificar la Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un País Libre de Trabajo Infantil y sus Peores Formas 2016-2020, enmarcado en los compromisos internacionales y vinculado a su estrategia nacional de desarrollo y de política pública, para que a través de la inter-vención en 6 dimensiones: i) Lucha contra la pobreza, ii) Política de salud, iii) Política educativa; iv) Marco normativo y de protección integral; v) Sensibilización y participación ciudadana y vi) Generación de conocimiento y seguimiento se convierta en la herramienta orientadora y logre progresivamente alcanzar la meta de erradicar el trabajo infantil.
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SIGLAS Y ACRÓNIMOS
ANAM Asociación Nacional de Municipalidades
Cacif Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras
Codepeti Comités Departamentales para la Erradicación del Trabajo Infantil
Conapeti Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil
Conadur Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
Conjuve Consejo Nacional de la Juventud
Copredeh Comisión Presidencial coordinadora de la Política del Ejecutivo en materia de Derechos Humanos
DAFI Dirección de Administración Financiera
Dicoms Dirección de Comunicación Social
Diconime Dirección de Cooperación Nacional e Internacional
DGM Dirección General de Migración
Diplan Dirección de Planificación Educativa
Dideduc Direcciones Departamentales de Educación
Digebi Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural
Digecade Dirección General de Gestión de la Calidad Educativa
Digecor Dirección General de Coordinación de Direcciones Departamentales de Educación
Digecur Dirección General de Currículo
Digeex Dirección General de Educación Extraescolar
Digef Dirección General de Educación Física
Digefoce Dirección General de Fortalecimiento de la Comunidad Educativa
Digemoca Dirección General de Monitoreo y Verificación de la Calidad
Direh Dirección de Recursos Humanos
Encovi Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
FA Factores de Aceleración
IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
IGT Inspección General de Trabajo
IPEC Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil
INE Instituto Nacional de Estadística
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Micude Ministerio de Cultura y Deportes
Mides Ministerio de Desarrollo Social
Mineduc Ministerio de Educación
Minex Ministerio de Relaciones Exteriores
Mingob Ministerio de Gobernación
Mintrab Ministerio de Trabajo y Previsión Social
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Mipymes Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
MP Ministerio Público
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
NUFED Núcleos Familiares para el Desarrollo Educativo
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible
OIT Organización Internacional del Trabajo
OJ Organismo Judicial
ONG Organización No Gubernamental
PDH Procuraduría de los Derechos Humanos
PEAC Programa de Primaria Acelerada Extraescolar
PEPS Programa de Educación Primaria de Niñez con Sobre Edad
PGN Procuraduría General de la Nación
PNC Policía Nacional Civil
POA Plan Operativo Anual
Pesan Plan Estratégico Seguridad Alimentaria Nutricional
SBS Secretaría de Bienestar Social
Segeplan Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia
Seprem Secretaría Presidencial de la Mujer
Sesan Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional
SVET Secretaría contra Ia Violencia Sexual, Explotación y Trata de personas
TMC Transferencias Monetarias Condicionadas
UPAT Unidad de Protección al Adolescente Trabajador
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I. CONTEXTO NACIONAL
Los datos generales reportados para Guatemala en la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) del 2014, señala que existen 790,243 niños ocupados, de los cuales 450,439 se dedican a la agricultura o actividades relacionadas, la industria manufacturera es la segunda rama de actividad. Ubicándose principalmente en el área rural en las regiones Suroccidente y Noroccidente las cuales concentran población indígena dedicada a la agricultura1. Por encontrarse trabajando la mayoría de los niños y niñas ocupados no pueden asistir a la educación formal o tienen rezago, lo cual puede derivar en deserción escolar, trabajando en jornadas de casi treinta horas semanales y encontrándose en situación de pobreza y pobreza extrema.
Debido a la naturaleza multicausal del trabajo infantil, es fundamental que las políticas de atención y protección a la niñez y la adolescencia lo visualicen dentro de sus marcos de acción, todas aquellas intervenciones específicas sobre esta materia deben articularse a las políticas y programas públicos que operan en los países, tanto en materia de niñez y adolescencia; como en empleo y generación de ingresos; mejoramiento del acceso y calidad de los servicios de educación, salud y nutrición de la población en situación de vulnerabilidad y el combate a la pobreza, entre otros ámbitos.2
La tasa de los niños de 7 a 17 años ocupados por departamento indica que sólo un departamento observó una tasa mayor del 30%: Alta Verapaz con una tasa de 32.6%; le siguen Chiquimula con 27.8%, Baja Verapaz con 23.9%, Chimaltenango con 23.3%, Zacapa con 22.2%, Petén con 22%, Jalapa con 21.4%, Totonicapán con 21.3%, San Marcos con 21.1%, Sololá con 20.1%, Santa Rosa con 19%, Quetzaltenango con 18%, Huehuetenango con 17.7%, Quiché con 17.3%, Retalhuleu con 16.9%, Izabal con 15.8%, Suchitepéquez con 15.7%, Sacatepéquez con 12.1%, Jutiapa con 11.6%, y Guatemala con 10.8%. Dos departamentos registraron tasas inferiores al 10%: Escuintla con 9.9%, y El Progreso con 7.4%.
La distribución de la niñez ocupados por sexo indica que los niños (hombres) representan el doble al compararlos con las niñas (26.0% frente a 10.3%). Del total de niños ocupados el 71.9% corresponde a niños frente a un 28.1% de niñas. Es preciso indicar que en el caso de la niña no está representada la realización de tareas domésticas no remuneradas en el propio hogar, las cuales pueden interferir de la misma forma que las actividades económicas en el desempeño educativo y en la salud del niño.
1 Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Informe nacional sobre trabajo infantil en Guatemala de la encuesta nacional de condiciones de vida 2011, Guatemala, página 13
2 Oficina Internacional del Trabajo OIT, Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil IPEC, Cinco claves para acelerar la reducción del trabajo infantil en América Latina y el Caribe. Lima 2016, página 98
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Según la Encovi 2014 los niños ocupados por debajo de los 14 años son un total de 226,004 lo que equivale al 8.4% del total de niños en el rango de edad de 7-13 años. Sobre los niños y niñas menores de los 7 años y que se encuentran en el rango de 5 a 7 años la Encuesta no recoge información sobre esta población, es importante la generación del dato y visibilizar a esta población en riesgo o situación de trabajo infantil.
El trabajo en la agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca concentra el 57.0% de la niñez ocupada; seguido por comercio, hoteles y restaurantes con un 22.6%, los servicios comunales, sociales y perso-nales representan un 5.3%. Según el mismo informe de la Encovi 2014, entre los años 2011 y 2014 hubo movimientos significativos entre los grupos de niños ocupados en los sectores económicos. El sector agropecuario bajó un 3.2% mientras que subió el sector de industrias manufactureras en un 1.3% los servicios en un 0.8% y la construcción en un 2.4%. El sector comercio también mostró un incremento al pasar de 19.1% en 2011 a 22.6% en 2014. La actividad agrícola prevalece en el área rural concentrando un 72.5% de trabajo infantil, mientras que las actividades de comercio, manufactura, servicios, transporte, minas y construcción imperan en el sector urbano.
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II. MARCO CONCEPTUAL
Niño o niña: Todo persona desde su concepción hasta que cumple los trece años de edad.3
Adolescente: Toda aquella persona desde los trece hasta que cumple los dieciocho años de edad.4
Adolescente trabajador: Es toda aquella persona que participa directamente en una actividad genera-dora de ingresos, debe ser equitativamente remunerado y realizado en condiciones adecuadas para su edad, capacidad, estado físico, desarrollo intelectual, acorde a sus valores morales, culturales y no deberá interferir con su asistencia a la escuela.
Trabajo infantil: Trabajo realizado por niños y niñas que tienen menos de la edad mínima permitida de acuerdo con la legislación nacional y la normativa internacional; el trabajo realizado por adolescentes que teniendo la edad mínima permitida para trabajar, realizan actividades peligrosas que ponen en riesgo su salud, seguridad y/o desarrollo moral.
Trabajo infantil doméstico (en hogares de terceros): Trabajo realizado por niños y niñas en hogares de terceros y por los cuales reciben algún tipo de remuneración ya sea hospedaje, alimentación, salario o alguno similar.
Servicios domésticos no remunerados en el propio hogar: Producción de servicios domésticos y perso-nales por un integrante del hogar para el consumo en el propio hogar; comúnmente denominadas, tareas domésticas en el propio hogar.
Peores formas de trabajo infantil: a) todas las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y la trata de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados; b) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la prostitución, la producción de pornografía o actuaciones pornográficas; c) la utilización, el reclutamiento o la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupe-facientes, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes, y d) el trabajo que, por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dañe la salud, la seguridad o la moralidad de los niños.5
Trabajo peligroso: Toda actividad económica, realizada por una persona menor de 18 años y que esta actividad por su naturaleza o por las condiciones en que se realiza pone en peligro el bienestar físico, mental o moral de la niñez y adolescencia.
3 Artículo 2, Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia.4 Idem.5 Convenio 182 “Convenio sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación” artículo 3.
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Trabajo peligroso por su condición: Son trabajos peligrosos o insalubres aquellas actividades, ocupa-ciones o tareas que se derivan de la forma en que se organiza y desarrolla el trabajo y cuyo contenido, exigencia laboral y tiempo dedicado al mismo podría causar daño de modo grave a la salud física o mental, al desarrollo integral e inclusive la muerte de la persona menor de dieciocho años, sin que necesariamente la naturaleza de la actividad sea insalubre y peligrosa.
Trabajo peligroso por su naturaleza: Son trabajos peligrosos e insalubres aquellas actividades, ocupa-ciones o tareas que tienen intrínseca la posibilidad de causar daño de modo grave a la salud física, mental, desarrollo integral e inclusive la muerte de la persona menor de dieciocho años.
Migración: Procesos de movilidad y desplazamiento de personas de un lugar a otro, de un país a otro o de una región a otra. Movimiento de una población que deja su lugar de origen para establecerse en otro dentro del mismo país (interna) o fuera de él (internacional). Existen distintas modalidades incluyendo a niños, niñas y adolescentes no acompañados lo cual se refiere a personas menores de 18 años de edad que se desplaza de una zona geográfica hacia otra sin el acompañamiento de sus padres, tutores o persona legalmente habilitada para ello.
Pueblos Indígenas: incluyen el pueblo maya (configurado por diversas expresiones socioculturales y de raíz común), el pueblo garífuna y el pueblo xinca. A raíz de su historia, conquista, colonización, desplaza-mientos y migraciones la nación guatemalteca tiene un carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe. Se les reconoce y respeta su identidad y los derechos políticos, económicos, sociales y culturales. 6
6 Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas.
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III. MARCO LEGAL
a) Marco Internacional
La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (1989) establece una serie de garantías en la cual se reconoce que todo niño, niña y adolescente son personas con derecho de pleno desarrollo físico, mental y social y cada uno de los Estados está obligado a adoptar las medidas para dar efectividad a todos los derechos que reconoce este instrumento, así también, se reconoce el “derecho a la protección contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso, entorpecer la educación o ser nocivo para la salud, el desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social” un principio aplicable a todas las personas menores de edad.
Por su parte los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): i) Convenio 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo (1973)7 y su Recomendación 146 y ii) Convenio 182 sobre las peores formas de trabajo infantil (1999)8 y su Recomendación 190, son instrumentos que conllevan a que el Estado de Guatemala se comprometa a seguir una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de la niñez y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de las personas menores de edad, así también a adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil.
Con la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño y de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, Guatemala se comprometió a adoptar las medidas necesarias para garantizar su aplicación.
7 Ratificado por Guatemala en 1989.8 Ratificado por Guatemala en 2001.
TRABAJO INFANTILAquel trabajo que es
perjudicial para la escolarización, salud y el
desarrollo pleno de la persona
TRABAJO PELIGROSOAquel que por su naturaleza o condición perjudica la salud, seguridad y moralidad de la
niñez y adolescencia
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Así también, en el ámbito internacional en septiembre de 2015 se celebró la Cumbre para el Desarrollo Sostenible, aprobándose por los Estados la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, identificando 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y 169 metas que trascienden la agenda anterior es decir a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Los ODS buscan poner fin a la pobreza, luchar contra la desigualdad, la injusticia y hacer frente al cambio climático.
En el contexto del empleo, se estableció el Objetivo de Desarrollo Sostenible 8: Trabajo Decente y Crecimiento Económico: promoviendo el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. Los ODS “apuntan a estimular el creci-miento económico sostenible mediante el aumento de los niveles de productividad y la innovación tecnológica. La promoción de políticas que estimulen el espíritu empresarial y la creación de empleo son cruciales para este fin, así como también las medidas eficaces para erradicar el trabajo forzoso, la esclavitud y el tráfico humano. Con estas metas en consideración, el objetivo es lograr empleo pleno y productivo y un trabajo decente para todos los hombres y mujeres para el 2030”9 y para el caso de Trabajo Infantil se determinó la meta que para el 2025 se debe poner fin al trabajo infantil en todas sus formas.
ODS 8 TRABAJO DECENTE Y CRECIMIENTO ECONÓMICO “Para el 2025 poner fin al trabajo infantil en todas sus formas”
9 http://www.undp.org/content/undp/es/home/sdgoverview/post-2015-development-agenda/goal-8.html
12
Marco internacional en materia de trabajo infantil y sus peores formas
La Iniciativa Regional América Latina y el Caribe libre de Trabajo Infantil, es una alianza entre 27 países de la región que surge con la finalidad de acelerar el avance de América Latina y el Caribe hacia el cumplimiento de las metas de eliminación de las peores formas de trabajo infantil complementando las agendas nacionales, representa el compromiso de los países y una apuesta al esfuerzo conjunto y al apoyo mutuo, como factores decisivos para hacer de la erradicación del trabajo infantil un objetivo alcanzable, representa también una herramienta regional que potenciará las capacidades y tendrá un efecto multiplicador en diferentes sectores para: i) Pensar globalmente y actuar localmente, con repercusión global y ii) Impulsar las acciones con el respaldo y el compromiso político del más alto nivel en los países.
Esta estrategia se alineará con el “marco acelerador de políticas para la reducción del trabajo infantil”, diseñado por los países de la Iniciativa Regional y que permite acelerar el ritmo de reducción y garan-tizar el pleno ejercicio de los derechos de niños, niñas y adolescentes en América Latina y el Caribe.
Con base en el análisis de las tendencias del trabajo infantil en la región, las capacidades instaladas y las necesidades diferenciadas, los países han priorizado una serie de temas y/o sectores de intervención que en la estrategia de la Iniciativa Regional se han denominado factores de aceleración (FA) sobre los que se debe trabajar de manera conjunta y urgente, ya sea porque existen activos y experiencias signi-ficativas para impulsar o porque al contrario, se trata de temas que han estado sub representados en la agenda de políticas y sobre los que es necesario actuar debido a que tienen potencial para mejorar el desempeño de la respuesta nacional a la situación del trabajo infantil.
Convención de las Naciones
Unidas sobre los Derechos del Niño
Convenio 138 de la OIT sobre la edad
mínima de admisión al empleo y su
recomendación 146
Agenda de Objetivos de Desarrollo
Sostenible
Convenio 182 de la OIT sobre las
peores formas de trabajo infantil y su recomendación 190
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Factores de Aceleración para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil
b) Marco Nacional
Constitución Política de la República de Guatemala
En sus artículos 1 y 2 se establece que el Estado garantiza y protege la vida humana desde su concep-ción, así como la integridad y la seguridad de la persona. Es deber del Estado garantizar a los habitantes de la República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral. En el caso específico de personas menores de edad el Artículo 51 señala que el Estado protegerá la salud física, mental y moral, garantizando el derecho a la alimentación, salud, educación, seguridad y previsión social. En materia de trabajo, el artículo 102 el inciso l) indica que los menores de catorce años no podrán ser ocupados en ninguna clase de trabajo, salvo las excepciones establecidas en la ley. Es prohibido ocupar a menores en trabajos incompatibles con su capacidad física o que ponga en peligro su formación moral.
Código de Trabajo
Este instrumento legal regula lo relacionado con el trabajo de adolescentes trabajadores indicando en el artículo 31 que tienen capacidad para contratar su trabajo, percibir y disponer de la retribución convenida así como ejercer derechos y acciones que deriven del Código de Trabajo las personas cuando sean mayores de 14 años de edad. Más adelante en los artículos del 147 al 150 regula que el trabajo debe ser adecuado a su edad, condiciones o estado físico y desarrollo intelectual y moral. Al ratificarse el Convenio 138 de la Edad Mínima de Admisión
M i g r a c i ó n
E m p l e o J u v e n i l
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Ca d e n a s d e V a l or
E d u c a c i ó n
14
al Empleo de la OIT, la edad que debe tener un adolescente para trabajar en el país debe ser a partir de los 15 años.10
Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, Decreto 27-2003 del Congreso de la República
El artículo 1 la considera como un instrumento jurídico de integración familiar y promoción social, que persigue lograr el desarrollo integral sostenible de la niñez y adolescencia guatemalteca, dentro de un marco democrático e irrestricto respeto a los derechos humanos. El artículo 51 estipula que los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra la explotación económica, el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso para su salud física y mental o que impida su acceso a la educación.
Dentro del mismo cuerpo legal existe un apartado relativo a los adolescentes trabajadores en el artículo 63 definiéndolos como aquellos que participan directamente en una actividad generadora de ingresos a nivel formal, informal o familiar. Dicho trabajo debe ser equitativamente remunerado y realizada en condiciones adecuadas para su edad, capacidad, estado físico, desarrollo intelectual, acorde a sus valores morales, culturales y no debe interferir con su asistencia a la escuela. Así también es importante indicar que este instrumento promovió la creación de la Unidad de Protección a la Adolescencia Trabajadora para ejecutar los proyectos y programas que emprenda el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, así también el coordinar acciones con la Inspección General de Trabajo lo anterior se establece en los artículos 94 y 95 respectivamente.
Código Penal Decreto 17-73 del Congreso de la República
El Código Penal establece un delito relacionado con el trabajo infantil en el Artículo 156.Bis. Empleo de personas menores de edad en actividades laborales lesivas a su integridad y dignidad. Quien emplee a personas menores de edad en actividades laborales lesivas y peligrosas que menoscaben su salud, seguridad, integridad y dignidad, será sancionado con prisión de dos a cuatro años y multa de veinte mil a cien mil Quetzales.11
Ley contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas (Decreto 9-2009) del Congreso de la República
Aprobada mediante el Decreto 9-2009 esta ley tiene por objeto prevenir, reprimir, sancionar y erradicar la violencia sexual, la explotación y la trata de personas así como la atención y protección de sus víctimas y resarcir los daños y perjuicios ocasionados. Busca combatir la trata de personas en sus diversas modalidades tales como: explotación sexual comercial, laboral, servidumbre, esclavitud,
10 Según el artículo 46 de la Constitución Política de la República de Guatemala se establece el principio general de que en materia de derechos humanos los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala tiene preeminencia sobre el derecho interno
11 Adicionado por el Artículo 25, del Decreto Del Congreso Número 9-2009, el 03-04-2009
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matrimonio forzado, tráfico de órganos, mendicidad o cualquier otra modalidad de explotación consi-derados como delitos transnacionales los cuales merecen la implementación de mecanismos efectivos en los ámbitos judiciales, policiales y sociales con la participación de instancias gubernamentales e instituciones públicas y privadas.
Ley de Educación Nacional - Decreto Legislativo 12-91
Aprobada mediante el Decreto Legislativo No. 12-91, establece que la educación en Guatemala se fundamenta en los siguientes principios: a) Es un derecho inherente a la persona humana y una obligación del Estado. b) En el respeto o la dignidad de la persona humana y el cumplimiento efectivo de los Derechos Humanos; c) Tiene al educando como centro y sujeto del proceso educativo; d) Está orientada al desarrollo y perfeccionamiento integral del ser humano a través de un proceso perma-nente, gradual y progresivo; e) En ser un instrumento que coadyuve a la conformación de una sociedad justa y democrática; f) Se define y se realiza en un entorno multilingüe, multiétnico y pluricultural en función de las comunidades que la conforman; g) Es un proceso científico, humanístico, crítico, dinámico, participativo y transformador.
Reconoce en su artículo 33 como obligaciones del Estado: a) Propiciar una educación gratuita y obliga-toria dentro de los límites de edad que fija el reglamento de esta ley; b) Propiciar y facilitar la educación a los habitantes sin discriminación alguna; c) Garantizar el desarrollo integral de todo ser humano y el conocimiento de la realidad del país; d) Otorgar a la educación prioridad en la asignación de recursos del Presupuesto Nacional; e) Incrementar las fuentes de financiamiento de la educación empleán-dola con prioridad; f) Garantizar el funcionamiento de los centros educativos oficiales, privados y pro cooperativa en beneficio del desarrollo educativo; g) Dotar el Ministerio de Educación a los estudiantes de los niveles educativos considerados obligatorios, de los útiles necesarios y de mejores niveles de nutrición; h) Dotar a todos los centros educativos oficiales de la infraestructura, mobiliario escolar y enseres necesarios para el buen desarrollo del proceso enseñanza- aprendizaje, entre otros.
Acuerdos Gubernativos relacionados con Trabajo Infantil
Desde el 2002, Guatemala cuenta con un marco institucional para dar cumplimiento a los Convenios ratificados en materia de derechos de la niñez, edad mínima de admisión al empleo y erradicación al trabajo infantil. A partir de entonces es creada la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil Conapeti12 presidida por la Vicepresidencia de la República e integrada por diversas instituciones vinculadas con el tema, estableciendo una serie de funciones enmarcadas en un Plan Nacional para la prevención y erradicación del trabajo infantil propuesto por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, estableció además que la Conapeti contará con una Secretaría Ejecutiva asumida por la Dirección de Previsión Social del Mintrab.
12 Creada mediante Acuerdo Gubernativo 347-2002 de fecha 30 de septiembre de 2002 y reformada mediante el Acuerdo Gubernativo 103-2015 de fecha 17 de marzo de 2015
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Posteriormente se reformó el Acuerdo Gubernativo 347-2002 que creó la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil a través del Acuerdo Gubernativo 103-2015 de fecha 17/03/2015 en el cual la reforma incluye a otras dependencias13 en la integración de la Conapeti y establece un plazo a la Comisión de 23 años el cual finaliza el 01/10/2025. Este plazo establecido en el Acuerdo Gubernativo 347-2002 coincide con la meta 8.7 de Objetivos de Desarrollo Sostenible el cual señala que al 2025 se debe poner fin al trabajo infantil en todas sus formas.
La Conapeti mediante resolución número 1-2011 resolvió crear los Comités Departamentales para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil Codepeti con el objetivo de territorializar las distintas acciones en los departamentos, coordinando y ejecutando el desarrollo de las acciones departamen-tales, orientadas al alcance de los objetivos de la Hoja de Ruta. Dentro de sus funciones la Comisión debe: i) discutir, apoyar e implementar el plan nacional para la prevención y erradicación del trabajo infantil y protección de la adolescencia trabajadora; ii) fortalecer la coordinación interinstitucional a nivel público, privado nacional e internacional; iii) divulgar medidas y estrategias para erradicar las peores formas de trabajo infantil, entre otras.
Otro instrumento legal lo constituye el Acuerdo Gubernativo 250-2006 Reglamento para la aplicación del Convenio 182 de la Organización Internacional del Trabajo sobre las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, de fecha 18/05/2006 el cual establece definiciones, ámbito de aplicación, trabajos considerados como peores formas de trabajo infantil por su naturaleza y por su condición, entre otros.
13 En la reforma se incluye a: Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Gobernación, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, Secretaría contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas, Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia, Director General del Consejo Nacional de Juventud. También establece que se podrá invitar al Presidente del Organismo Judicial y Corte Suprema de Justicia, al Fiscal General de la República y Jefe del Ministerio Público, al Procurador General de la Nación y al Procurador de los Derechos Humanos.
Conapeti
Secretaría Ejecutiva
Comités Departamentales
Codepeti
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Existen otros antecedentes como referencia en el abordaje del trabajo infantil asumidos por el país por ejemplo la Agenda Hemisférica sobre Trabajo Decente14 en ese marco se desarrolló en Guatemala una “Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país Libre de Trabajo Infantil” planteando 4 objetivos específicos y 6 dimensiones. El Ministerio de Trabajo y Previsión Social de Guatemala, ha asumido el compromiso de programar la Hoja de Ruta para el período 2016-2020 partiendo de lecciones apren-didas de procesos anteriores, con la perspectiva de definir sus objetivos a efecto de poder cumplir los compromisos y resultados establecidos a través de un ejercicio participativo multisectorial (Conapeti) y territorial (Codepeti) identificando claramente las funciones que por mandato tienen asignadas las instituciones, vinculándolas con su planificación operativa anual y multianual para que pueda contar con las asignaciones presupuestarias necesarias, así como a través de una estrategia que defina objetivos, acciones e indicadores/productos pero primordialmente a través de un sistema de monitoreo y evaluación que permita ir midiendo los avances y resultados.
Dimensiones y Objetivos de la Hoja de Ruta libre de Trabajo Infantil
14 Adoptada en la XVI Reunión Regional Americana de la OIT en Brasilia en 2006
2. PROTEGER EL BIENESTAR Y DERECHOS DE PERSONAS ADOLESCENTES TRABAJADORAS ENTRE 14 Y 17 AÑOS
4. PREVENIR Y ERRADCAR EL TRABAJO INFANTIL PELIGROSO
1. PREVENIR Y ERRADICAR EL
TRABAJO INFANTIL REALIZADO POR NIÑAS Y NIÑOS
CON EDAD DEBAJO DE LOS 14 AÑOS
Lucha contra la pobreza
Sensibilización y Participación
Ciudadana
Generación de conocimiento y
seguimiento
Política de Educación
Marco Normativo y de Protección Integral
Política de Salud
3. PREVENIR Y COMBATIR LAS
PEORES FORMAS DE TRABAJO INFANTIL QUE CONSTITUYEN
DELITOS
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IV. MARCO DE POLÍTICA PÚBLICA
Plan Nacional K’atun Nuestra Guatemala 2032
Guatemala cuenta con un plan nacional de desarrollo con una perspectiva de 20 años y busca consti-tuirse en la política nacional de desarrollo de largo plazo así como articular políticas, planes, programas, proyectos e inversiones, es decir el ciclo de gestión del desarrollo15 el país requiere consolidar su visión de política pública para lograr la buena gobernanza pero sobre todo para la sostenibilidad de las acciones que emprende y alcanzar resultados de desarrollo que beneficien a la ciudadanía guatemal-teca. Este plan constituye el tránsito de un modelo tradicional de planificación del desarrollo con el propósito de avanzar en la democratización del Estado por medio de la consolidación de la relación Estado – Sociedad y la modernización institucional que permitan lograr los retos de las transforma-ciones profundas del país.16
El Plan Nacional K’atun cuenta con 5 ejes: i) Guatemala urbana y rural; ii) Bienestar para la gente; iii) Riqueza para todas y todos; iv) Recursos naturales hoy y para el futuro; v) El Estado como garante de los derechos humanos y conductor del desarrollo.
Dentro del eje de Bienestar para la Gente, se ha definido la prioridad de institucionalizar e internalizar el derecho a la protección social, planteando una serie de lineamientos en el cual se resalta el siguiente: Reducir el trabajo infantil, fomentado la asistencia de los niños y niñas en el sistema educativo17 existe entonces una visión de Estado y de política pública sobre el tema.
15 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Plan Nacional de Desarrollo K’atun: nuestra Guatemala 2032, Guatemala: Conadur / Segeplan, 2014, página 4
16 Política General de Gobierno 2016 – 2020, Guatemala 2016, página 1017 Ibid, página 383
Erradicación de la desigualdad y exclusión
Modelo Desarrollo Humano Sostenible
Abordaje de causas estructurales que
frenan el desarrollo
Centro del plan son las personas
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Política General de Gobierno 2016-2020
Es el instrumento que establece las prioridades que orientan la gestión pública y establece los medios para el seguimiento y evaluación, con una temporalidad de 5 años, las directrices presidenciales están basadas en la democracia participativa y la gestión territorial, ambas incluyen 5 ejes: trans-parencia, salud, educación, desarrollo económico y seguridad ciudadana, derivando en 12 prioridades presiden-ciales. En ese contexto se contempla el Fomento de la Mipymes, turismo, vivienda, trabajo digno y decente.
Dentro de la Política General de Gobierno se desarrolla lo relativo al trabajo digno y decente en 7 incisos dentro de los cuales existe uno específico sobre trabajo infantil el cual dice: fortalecer el sistema de gestión de la hoja de ruta para disminuir el trabajo infantil18 lo anterior significa una oportunidad para contar con el respaldo político y que el tema forme parte de la agenda pública, especialmente en un contexto nacional en el cual persiste la precariedad del empleo, caracterizado por la prevalencia de bajos salarios, los cuales no permiten al 20% de la población trabajadora salir de la condición de pobreza extrema en la que vive.
Política Pública Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2010-2020
Esta política busca asegurar que las niñas y los niños en Guatemala, desde el momento de su gestación hasta los seis años de edad gocen de sus derechos básicos a través de la construcción de un sistema que promueva tanto la atención como su desarrollo integral, en observancia y respeto a la diversidad cultural del país. Para lograr este objetivo deben realizarse esfuerzos para posicionar el tema de primera infancia en los ámbitos gubernamentales, promover el acceso equitativo a los servicios de salud, reducir el riesgo de inseguridad alimentaria y nutricional, orientar y promover una educación de calidad que propicie el desarrollo integral de las niñas y niños; reconocer a las niñas y niños desde la gestación como sujetos de derecho; incentivar la participación de niños y niñas menores de 6 años en la toma de decisiones que afectan sus vidas y crear mecanismos de participación ciudadana para la ejecución, monitoreo y evaluación de dicha política. Dentro del objetivo estratégico del Sistema de Protección contempla “Contribuir a la reducción del trabajo infantil en Guatemala”19 a través de coadyuvar a la implementación de la Hoja de Ruta para la reducción y eliminación del trabajo infantil a nivel nacional.
18 Política General de Gobierno 2016 – 2020, Guatemala 2016, página 3019 Política Pública Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2010-2020, Guatemala 2010, página 36
20
Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres 2008 - 2023
Este instrumento se constituye en la expresión de ejes estratégicos y acciones orientadas a promover el desarrollo integral de las mujeres, garífunas, xinkas y mestizas en todas las esferas de la vida econó-mica, social, política y cultural. Está dividido en doce ejes de política, cada uno de estos ejes cuenta con los respectivos programas, subprogramas, proyectos y actividades que las instituciones públicas han de implementar para el logro del propósito contenido en el eje de política.
En el eje de Equidad Laboral cuyo objetivo específico es ampliar la protección y cumplimiento de los derechos laborales de las mujeres y apoyar la generación de oportunidades de empleo digno, que mejoren su calidad de vida, define un eje político en el que establece: garantizar la función tutelar del Ministerio de Trabajo y Previsión Social a fin de asegurar la plena vigencia de los derechos laborales de las mujeres mayas, garífunas, xinkas y mestizas, asignando a distintas instituciones y a la Conapeti “Crear programas y medidas especiales para la niñez y adolescencia trabajadora maya, garífuna, xinka y mestiza, que sancionen y prohíban los trabajos que violen sus derechos y su dignidad” así como “Aplicar medidas para erradicar y eliminar el trabajo infantil y la explotación laboral de la adolescencia maya, garífuna, xinka y mestiza para promover su incorporación al sistema educativo a fin de alcanzar su desarrollo humano integral.”20
Política de Desarrollo Social y Población
Es un conjunto de medidas del Organismo Ejecutivo, con el fin de crear y promover las condiciones sociales, culturales, políticas, económicas y jurídicas que faciliten el acceso de toda la población a los beneficios del desarrollo en condiciones de igualdad y equidad de acuerdo con la dinámica y carac-terísticas propias de la población guatemalteca. Es el reflejo de la voluntad del país expresada en objetivos y acciones del gobierno en respuesta a las necesidades que plantea el volumen, estructura, crecimiento y distribución de la población en el territorio nacional, con el fin de lograr su participación justa y equitativa en los beneficios del desarrollo económico y social, a través de la promoción de la persona y su núcleo familiar en las responsabilidades y beneficios de este desarrollo, logrando así una relación equilibrada entre el crecimiento económico del país y el crecimiento de la población.
Su objetivo general es: contribuir al desarrollo de la persona humana en los aspectos social, familiar, humano y su entorno, con énfasis en los grupos más vulnerables de la población. Define 5 políticas sectoriales y en ese sentido se encuentra la Política de Desarrollo Social en materia de Empleo y Migración definiendo un objetivo específico el de proporcionar protección especial a mujeres, niños(as) y adolescentes en condiciones de vulnerabilidad y una acción “Erradicar el trabajo infantil y proteger al trabajador adolescente”
20 Secretaría Presidencial de la Mujer, Política Nacional de Promoción y Desarrollo Integral de las Mujeres 2008 – 2023, Guatemala 2009, páginas 130 y 131.
21
Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica
Dentro de su objetivo general establece “Asentar las bases de una cultura de prevención por convicción de la violencia y el delito, orientada a la participación de la población en el marco de la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, que incida en la reducción objetiva de la violencia y el delito, así como en el temor de las personas a ser víctimas de la violencia”21. Dentro de sus objetivos específicos plantea el prevenir toda forma de violencia contra la niñez, en el marco de un ordenamiento institucional, desconcentrando las respuestas y priorizándose en los factores de riesgo especialmente en el ámbito familiar y educativo, así también busca reducir el comportamiento violento y delictivo desde y hacia la adolescencia y juventud por medio de medidas integrales que incluyan tanto al individuo como a su entorno social y el pleno ejercicio de sus derechos.
Política Pública Contra la Trata de Personas y Protección Integral a las Víctimas 2014- 2024
Tiene como objetivo “armonizar y optimizar los recursos y el accionar de los distintos sectores del Estado, para garantizar la protección y atención integral a las víctimas de trata de personas, así como para promover la prevención, detección, persecución y sanción de este delito.”22 A través de desarrollar un esquema sobre el fenómeno de la trata en el país, definiendo mecanismos efectivos de gestión institucional y de coordinación para atender a las víctimas, promoviendo y fortaleciendo procesos y mecanismos de denuncia que favorezcan la protección y acceso a la justicia a las víctimas y articulando a las institu-ciones del Estado en la implementación de acciones destinadas a la plena efectividad de la persecu-ción y sanción penal.
21 Ministerio de Gobernación, Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica, Guatemala 2014, Página 20.
22 Secretaría contra la Violencia, Sexual, Explotación y Trata de Personas, Política Pública contra la Trata de Personas y Protección Integral a las Vícti-mas 2014-2024, Guatemala 2014, Página 45
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V. BALANCE DE LA HOJA DE RUTA PARA HACER DE GUATEMALA UN PAÍS LIBRE DE TRABAJO INFANTIL Y SUS PEORES FORMAS. PERIODO 2013-2015
Existen distintos ejercicios en el país relacionados con la implementación de acciones para erradicar el trabajo infantil y sus peores formas, en ese marco la Comisión Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil (Conapeti) presentó el 21/10/2009 la primera Hoja de Ruta con una proyección trianual abarcando el período del 2010 al 2012, así también manifestó el compromiso de cumplir con las metas de la Agenda Hemisférica sobre Trabajo Decente23 (AHTD).
Posteriormente se hizo un nuevo ejercicio de programación de la Hoja de Ruta para el período 2013-2015, que tomaba como referencia el ejercicio anterior en el cual se realizó una revisión, análisis y procesamiento de programación 2010-2012, la elaboración de planteamientos iniciales de progra-mación 2013-2015 por cada dimensión y encuentros de validación con representantes institucionales del Estado y entidades civiles.24
Es importante agregar que el Estado de Guatemala a través de sus instituciones ha realizado acciones en favor de erradicar el trabajo infantil y sus peores formas basado en la programación de la Hoja de Ruta 2013-2015 a través de las instancias que conforman la Secretaría Ejecutiva de la Conapeti y de los Comités Departamentales para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil (Codepeti) sin embargo no se cuenta con información sistematizada que dé cuenta de los resultados alcanzados o bien de la brecha por alcanzar en cada una de sus dimensiones.
El Ministerio de Trabajo y Previsión Social, cuenta con reportes de algunas instituciones enmarcados en alguna de las dimensiones de la Hoja de Ruta y en el caso de la Dimensión 6 Conocimiento y Seguimiento el resultado establecía “contar con un sistema nacional de información sobre la niñez y la adolescencia, estableciendo un módulo sobre trabajo infantil y sus peores formas” medido a través de un indicador sobre informes de monitoreo y evaluación de impacto en la ejecución de políticas públicas y sus acciones que inciden directa o indirectamente en la prevención y erradicación del trabajo infantil25 y dentro de las acciones programadas se estimó: i) la instalación de una unidad especiali-zada de monitoreo y evaluación en el Ministerio, ii) aplicar el módulo de monitoreo y evaluación de
23 La AHTD planteaba una estrategia articulada de políticas que combina acciones en el campo económico, legal, institucional y del mercado laboral con el propósito de avanzar en la promoción del trabajo decente en los países de América, en materia de trabajo infantil estableció dos metas: i) eliminar las peores formas de trabajo infantil para el 2015 y ii) eliminar el trabajo infantil en su totalidad para el 2010
24 Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formas, programación 2013-2015, página 625 Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formas, programación 2013-2015, página 41
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impacto, ii) implementar un protocolo de coordinación entre las entidades que genera información y suministran datos.
Esta dimensión será un importante desafío en la nueva programación ya que actualmente el Ministerio no cuenta con información oportuna de la situación real del trabajo infantil en el país, de los resultados alcanzados en el ejercicio anterior así como de aquellas dimensiones que para la presente programa-ción requieran un mayor énfasis, razón por la cual no puede realizarse una evaluación del ejercicio 2013-2015, pero la experiencia de distintos funcionarios y empleados públicos a nivel nacional y local, representantes de sociedad civil, sector empleador y trabajador brinda la posibilidad de hacer un balance de la Hoja de Ruta 2013-2015 de la cual se destacan los siguientes aspectos:26
Los Acuerdos Gubernativos que dieron origen a la Conapeti y los Codepeti han permitido contar con un marco jurídico y un espacio de coordinación a nivel nacional, por su parte la Hoja de Ruta ha sido un instrumento de política pública que orienta a las distintas instituciones el abordaje que debe tenerse para la erradicación del trabajo infantil y sus peores formas, contempla una división estratégica de las áreas de trabajo por medio de sus 6 dimensiones, así también se han generado mecanismos de protección a niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad.
El Ministerio de Trabajo y Previsión Social tiene dentro de sus funciones dar seguimiento al tema de trabajo infantil y sus peores formas a través de la Unidad de Protección a la Adolescencia Trabajadora (UPAT) la cual brinda los lineamientos en la materia a las distintas secciones y direcciones del Mintrab tanto a nivel nacional como departamental, así también la Dirección General de Previsión Social de dicho Ministerio y distintas instituciones y entidades conforman la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil.
Los Codepeti son órganos de Coordinación a nivel departamental, encargados de la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, se han conformado en 16 departamentos27 tienen espacios de representación local, conocedores de su entorno y territorio así como de sus fortalezas y desafíos, algunas de las actividades que han promovido pueden mencionarse: diagnósticos municipales, gestión de proyectos productivos a madres de niños y niñas en situación de trabajo infantil, inclusión de familias en programas sociales del Ministerio de Desarrollo, alianzas interinstitucionales firmando cartas de entendimiento o cooperación, capacitaciones y generación de opinión, reflexión y debate a través de la realización de foros, talleres y semina-rios con distintos actores.
La experiencia de organizaciones de sociedad civil, de la iglesia así como el acompañamiento y apoyo de organismos internacionales con aportes de cooperación técnica y financiera han
26 La información fue obtenida en los talleres Balance y Planificación de Programación de la Hoja de Ruta para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formas para el período 2016-2020, realizado en ciudad de Guatemala el 29/04/2016 con los integrantes de la Secretaría Ejecutiva del CONAPETI, así como en los talleres departamentales con los CODEPETI de Jutiapa el 16/05/2016, Chiquimula el 17/05/2016, Zacapa el 18/05/2016, Huehuetenango el 31/05/2016 y Totonicapán el 01/06/2016.
27 Huehuetenango, Sacatepéquez, Quiché, Quetzaltenango, San Marcos, Totonicapán, Sololá, Jutiapa, Escuintla, Chiquimula, Jalapa, Retalhuleu, Zacapa, El Progreso, Chimaltenango
24
sido valiosos en el abordaje de la problemática del trabajo infantil y sus peores formas en el país, permitiendo articular enfoques de trabajo desde la prevención y protección a nivel nacional y regional.
El sector productivo y/o sector empleador como parte de su estrategia cuenta con programas y modelos de políticas laborales en especial las enfocadas en prevención y erradicación del trabajo infantil. Estas políticas promueven la observancia de la legislación laboral entre los actores de la cadena de producción para prevenir la contratación de personas menores de edad. Así mismo es importante destacar la creación de la Red Empresarial para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil en Guatemala “Los niños y las niñas a la Escuela” impulsada por Cámara del Agro en alianza con Empresarios por la Educación.
Es oportuno dentro de este balance, mencionar las lecciones aprendidas del proceso anterior, para que en una nueva estrategia se logre alcanzar los resultados propuestos en la Hoja de Ruta pero principalmente para que la niñez y adolescencia guatemalteca goce de una vida digna y un ejercicio pleno de sus derechos, tanto la Secretaría Ejecutiva de la Conapeti como los distintos Codepeti han señalado los siguientes desafíos:
Generar un mayor compromiso institucional tanto de los integrantes titulares y suplentes que mejore la coordinación y colaboración conjunta en las distintas dimensiones ya que las mismas se encuentran interrelacionadas y requieren enfoques articulados. Otro aspecto a mencionar son los esfuerzos realizados en formación del recurso humanos a través de cursos, talleres y capacitaciones pero la alta rotación del personal impide el seguimiento de los procesos y en el caso de los departamentos el recurso humano asignado es insuficiente.
Un fuerte desafío para el sector público ha sido la ausencia o poca asignación presupues-taria lo cual ha limitado el cumplimiento de actividades y acciones encaminadas a reducir y eventualmente erradicar el trabajo infantil en Guatemala, ni la Conapeti ni los Codepeti cuentan con recursos propios, es por eso que las estrategias que se definan deben estar enmar-cadas dentro de los fines y mandatos de las instituciones, para que éstas puedan formar parte de su planificación operativa anual y multianual y poder contar con asignaciones presupuesta-rias, así también varias instancias han planteado la necesidad de hacer reformas a los Acuerdos Gubernativos para que pueda asignarse recursos financieros tanto a la Secretaría Ejecutiva del Conapeti como a los Codepeti ya que actualmente no hay asignación específica en materia de trabajo infantil.
La programación anterior evidenció la falta de enfoque en resultados, hay reportes de acciones pero estas no son articuladas de manera estratégica ni responden a una orientación conducida, así también la falta de monitoreo y evaluación, la ausencia de datos, cifras, de un sistema o herramienta informática que permita contar con información precisa sobre el trabajo infantil y sus peores formas en el país. ¿Cuánto se ha avanzado o cuánto se ha replegado? se requiere contar con información sectorial y territorial. Por el momento no se hace un seguimiento estra-tégico a las acciones realizadas por las instituciones a nivel central o departamental.
25
A nivel local el abordaje del trabajo infantil y sus peores formas requiere un enfoque diferen-ciado, cada territorio tiene su propia particularidad, se debe posicionar el tema y tener mayor incidencia en los Consejos Departamentales de Desarrollo para que los programas y proyectos que se aprueben para ser ejecutados en cada departamento puedan priorizarse temas sociales enfocados en la disminución de la pobreza y erradicación del trabajo infantil, así también en el espacio local es importante procesos de sensibilización con pertinencia cultural sobre los riesgos y consecuencias del trabajo infantil y sus peores formas dirigido a las comunidades para promover cambios en los modelos de conducta.
26
V. EJES TRANSVERSALES: MIGRACIÓN Y PUEBLOS INDÍGENAS
Datos recientes señalan que el indicador de pobreza extrema observó una involución al pasar del 18.1% en 1989, al 23.4% en el 2014/2015, este deterioro no ha sido equitativo entre los distintos grupos sociales o a nivel territorial. La población indígena, las personas del área rural y quienes viven en las regiones del suroccidente, norte y noroccidente (incluye a los departamentos de Alta Verapaz, Quiché, Huehuetenango, San Marcos y Sololá) continúan concentrando la mayor incidencia en pobreza. Aproximadamente 4 de cada 10 personas que viven en el área rural o pertenecen a los grupos indígenas se encuentran en condición de pobreza extrema.28 En el caso del indicador de pobreza general para el año 1989 era del 62.8%, la situación mejoró en 2006 y para el 2011 se observaba una reducción de 2.7% pero en la última medición (2014) se presentó un deterioro, ubicándose en un 59.3%29
Fuente: Elaboración propia con datos de Informe Final de Cumplimiento de los ODM, Guatemala 2015
28 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Segeplan, Informe final de cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio, Gua-temala 2015, página 31
29 Ibid, página 53
010203040506070
1989 2000 2006 2011 2014
Evolución de la pobreza extrema y general (en porcentajes, por años de medición)
Pobreza general Pobreza extrema
27
Los niveles de pobreza tienen un efecto directo en la migración siendo una válvula de escape para una buena proporción de la sociedad guatemalteca, de conformidad con datos del 2014 las remesas familiares representan el 9.3% del producto interno bruto, equivalente al 86% de la carga tributaria registrada por el país para ese año. Otro aspecto a considerar es el empleo como principal mecanismo de protección social de las personas, éste sigue siendo precario y de subsistencia lo que no asegura condiciones para reducir la pobreza y la desigualdad, el empleo se caracteriza por la prevalencia de una baja productividad, bajos ingresos salariales y altos niveles de informalidad y subempleo. Así también la desnutrición crónica sigue limitando las posibilidades de desarrollo de los niños y niñas menores de 5 años.30
La pobreza, las condiciones de vida de los pueblos indígenas en el área rural, las migraciones internas y externas son factores que inciden directamente en la niñez y juventud, hay una relación entre pobreza - pueblos indígenas - área rural – migración – trabajo infantil y su abordaje debe orientarse desde las causas que lo producen y los efectos que genera.
El trabajo infantil además de constituirse en una violación de los derechos humanos entorpece el desarrollo de los niños y niñas, potencialmente les produce daños físicos y psicológicos para toda la vida. Se ha demostrado que existe un fuerte vínculo entre la pobreza de los hogares y el trabajo infantil, se perpetúa la pobreza durante generaciones, dejando a los hijos de personas pobres fuera de la escuela y limitando sus posibilidades de ascender en la escala social”31 lo anterior evidencia que disminuir y erradicar el trabajo infantil genera beneficios no sólo económicos sino en pro del desarrollo humano.
Guatemala es un país de origen, tránsito, destino y retorno de población migrante, distintos flujos migratorios integrados por hombres y mujeres mayores de edad que migran de manera interna y externa, motivados principalmente por razones económicas, violencia, esta realidad también abarca y refleja un incremento sustantivo de migración de niños, niñas y adolescentes no acompañados quienes también migran para buscar mejores condiciones de vida pero también por razones de reunificación familiar. Durante su tránsito y destino puede ser víctimas de violaciones a sus derechos humanos y expuestos a innumerables riesgos en los cuales puede mencionarse el trabajo infantil en sus peores formas, la explotación sexual comercial, incluso ser utilizados en actividades ilícitas.
30 Ibid, página 36131 Oficina Internacional del Trabajo OIT, Las reglas de juego. Una breve introducción a las normas internacionales del trabajo. Ginebra Suiza, Página 34
28
Bajo ese contexto es preciso comprender este fenómeno desde sus distintas dinámicas (origen, tránsito, destino y retorno) visibilizándolo dentro de las políticas económicas y sociales que se promuevan a nivel nacional, promoviendo políticas públicas inclusivas que incluyan a poblaciones móviles logrando el acceso a servicios de calidad, generación de empleo decente, mecanismos de protección y de inspec-ción en lugares de trabajo con poblaciones móviles, adecuando legislación nacional con instrumentos internacionales y un enfoque regional ya que la migración requiere un abordaje conjunto entre los países de la región.
La Hoja de Ruta prevé en sus dimensiones acciones vinculadas con la migración, los pueblos indígenas y el trabajo infantil, generando información y un mejor conocimiento del tema para lograr un enfoque apropiado en su abordaje, desde la lucha contra la pobreza, la educación, la sensibilización y partici-pación ciudadana.
Trabajo infantil
Generación de información específica sobre vínculo entre migración - trabajo infantil
Sensibilización social sobre el tema
Migración
Políticas públicas que incluyan a poblaciones móviles
Acceso a servicios de calidad
Generación de trabajo decente
Origen, tránsito, destino, retorno
Mecanismos de protección y de inspección en lugares de trabajo con poblaciones móviles
Adecuando legislación nacional con instrumentos internacionales
Enfoque y perspectiva regional
29
VI. ENFOQUE DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN
La Hoja de Ruta es una herramienta que permite “articular las intervenciones a objetivos de largo plazo, a su vez reflejan el compromiso político el Estado frente al tema, brindan el marco institucional necesario para diseñar y ejecutar las intervenciones en congruencia con las prioridades, recursos y responsabilidades definidas”32 es el medio y punto de partida para que las distintas instituciones y actores relacionados con el tema logren articular sus acciones y alcanzar los resultados propuestos, integrada por objetivos y dimensiones para erradicar el trabajo infantil, dentro de esta estructura se debe incluir el enfoque de prevención y protección.
Existe una estrecha relación entre educación y trabajo infantil, además de constituir un derecho humano de todos los niños, niñas y adolescentes, ha demostrado que es una estrategia efectiva para su prevención y erradicación. Por los efectos positivos que tiene la educación en el desarrollo integral de las personas y de las sociedades, el aumento de la matrícula y la permanencia en el sistema escolar se ha establecido como una meta en sí misma, la cual se plasmó en los Objetivos de Desarrollo del Milenio,33 en Guatemala la tasa neta de escolaridad34 del nivel primario presentó un crecimiento progresivo pasando de 85.43% registrado en el año 2000 a un 98.68% en el año 2009, sin embargo después de estar cerca de alcanzar la meta del ODM dio inicio un período de descenso paulatino, de manera que en 2014 se registró una tasa neta de escolaridad de 82.02%, es decir 3.21% menos que la tasa inicial registrada.35 La agenda de los ODS la cual es más amplia plantea el objetivo 4: Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad, promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.36 La consecución de una educación de calidad es la base para mejorar la vida de las personas y el desarrollo sostenible.
El enfoque de prevención debe estar orientado a garantizar a todo niño, niña y adolescente un desarrollo humano que le permita una vida digna, educación de calidad, acceso real a oportunidades de desarrollo y asegurar a generaciones futuras un entorno favorable, en conocer y definir condiciones que propician y caracterizan el trabajo infantil y sus peores formas para evitar ser sujetos de esta situación. El término protección entendido en la atención a niños, niñas y adolescentes en situación de trabajo infantil y sus peores formas busca contar con elementos efectivos para la restitución de sus derechos vulnerados, mecanismos de protección y el retiro de la situación en la que se encuentran.
32 Oficina Internacional del Trabajo OIT, Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil IPEC, Cinco claves para acelerar la reducción del trabajo infantil en América Latina y el Caribe. Lima 2016, página 8
33 Ibid, página 10034 La tasa neta de escolaridad es un indicador de la cobertura educativa y expresa en términos porcentuales la proporción de niños y niñas en edad
escolar que están inscritos en los centros educativos, sean esto públicos o privados respecto al total de niños y niñas en edad escolar.35 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia Segeplan, Informe final de cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio, Gua-
temala, página 12136 http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/education/
30
Prevención / protección (atención) trabajo infantil y sus peores formas
Contribuir a la PREVENCIÓN del ingreso de niños, niñas
y adolescentes a actividades laborales prohibidas para su edad, priorizando su ingreso y permanencia en el sistema
educativo con enfoque de género y pertinencia cultural
Brindar atención y PROTECCIÓN a niños, niñas y adolescentes victimas de trabajo infantil y sus peores formas para lograr la restitución de sus derechos y el retiro de situaciones de explotación
31
VI. PROGRAMACIÓN Y METODOLOGÍA DE LA HOJA DE RUTA PARA HACER DE GUATEMALA UN PAÍS LIBRE DE TRABAJO INFANTIL Y SUS PEORES FORMAS 2016-2020
La programación 2016-2020 de la Hoja de ruta ha sido una estrategia conjunta que involucra a las distintas instituciones y entidades que conforman la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil y los Comités Departamentales37 para que su programación tenga una expresión sectorial y territorial. Tomó como punto de partida una contextualización de la situación del trabajo infantil en Guatemala, el marco internacional, pero principalmente los antecedentes en el país en el abordaje del trabajo infantil para determinar fortalezas y desafíos en su implementación en ejercicios anteriores 2010-2012 y 2013-2015, así también los objetivos y dimensiones de la Hoja de Ruta para su incorporación en esta programación. Se realizaron talleres con la Secretaría Ejecutiva de la Conapeti, talleres departamentales y reuniones de trabajo interinstitucionales para la definición de contenidos, toda la información fue sistematizada, incorporada y revisada por las distintas instituciones para que la Hoja de Ruta se constituya en esa herramienta de trabajo orientadora para la Conapeti y los Codepeti.
Dimensiones y objetivos de la Hoja de Ruta
DIMENSION 1 LUCHA CONTRA LA
POBREZA
DIMENSIÓN 2POLÍTICA DE SALUD
DIMENSIÓN 3 POLÍTICA EDUCATIVA
DIMENSIÓN 4 MARCO
NORMATIVO Y DE PROTECCIÓN
INTEGRAL
DIMENSION 5 SENSIBILIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
DIMENSIÓN 6 GENERACIÓN DE
CONOCIMIENTO Y SEGUIMIENTO
Prevenir y erradicar el trabajo infantil y sus peores formas por medio de inter-venciones focali-zadas definidas en la política social nacional
Garantizar el derecho a la salud de niñez y adolescencia en riesgo o situa-ción de trabajo infantil y sus peores formas con enfoque de género y perti-nencia cultural
Garantizar el derecho a la educación de niñez y adolescencia en especial a quienes se encuentren en riesgo o situa-ción de trabajo infantil y sus peores formas
Coordinar acciones relativas a la prevención y erradicación del trabajo infantil y sus peores formas así como verificar el cumplimiento del marco legal en esta materia
Sensibilizar a la sociedad sobre los riesgos y daños provo-cados por el trabajo infantil y sus peores formas para asumir responsa-bilidad y partici-pación activa en la prevención y erradicación del trabajo infantil
Implementar un sistema de monitoreo y evaluación sobre el trabajo infantil y sus peores formas para el seguimiento a las políticas y acciones orientadas a su prevención y erradicación enmarcadas en la Hoja de Ruta
37 Se realizaron talleres con los Comités Departamentales de Jutiapa, Chiquimula, Zacapa, Huehuetenango y Totonicapán en los meses de mayo y junio de 2016
32
a) Seguimiento, Monitoreo y Evaluación:
La implementación de Hoja de Ruta requerirá generar instrumentos y mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación que se encuentran definidos en la Dimensión 6 Generación de Conocimiento y Seguimiento, a cargo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, con un enfoque de resultados para lograr determinar anualmente los avances obtenidos y la brecha por cubrir en las distintas dimen-siones de la Hoja de Ruta, para que el país logre cumplir progresivamente la meta planteada para el año 2025. Además de la orientación técnica de las instituciones y entidades vinculadas, requiere de un impulso político por parte de las autoridades de gobierno, aunado, a un compromiso ciudadano para prevenir y erradicar el trabajo infantil.
El seguimiento es un proceso continuo de medición de avance de las acciones programadas durante su ejecución y la evaluación es el momento de verificar si las intervenciones una vez finalizadas contribuyeron al logro de los resultados previstos.38 El seguimiento determina si se han alcanzado los resultados o bien cuánto falta para alcanzarlos definiendo que acciones se pueden tomar para lograrlo, por su parte el monitoreo es un trabajo periódico, forma parte del seguimiento y constituye en la medición de indicadores.39 Finalmente la evaluación basada en criterios de objetividad, imparcialidad y transparencia debe reflejar el logro de los resultados alcanzados y requiere generación sistemática de información.
Seguimiento Monitoreo Evaluación
Proceso continuo de medición de avance de las distintas acciones programadas en la Hoja de Ruta
Es un trabajo perió-dico forma parte del seguimiento, plantea medición de indicadores de niñez y adolescencia en situación de trabajo infantil y sus peores formas
Es el momento de verificar si las interve-ciones planteadas en la Hoja de Ruta una vez finalizadas contribuyeron al logro de resultados
38 Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) y Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) Guía conceptual de planificación y presupuesto por resultados para el sector público de Guatemala, Enero 2013, página 45.
39 En la Hoja de Ruta se definido en la sexta dimensión la construcción de indicadores de niñez y adolescencia en situación de trabajo infantil.
33
En la presente Hoja de Ruta es pertinente hacer una evaluación intermedia en el segundo trimestre del año 2018, porque durante la ejecución intervienen distintas instituciones y entidades y será oportuno evaluar los avances reportados o bien realizar los ajustes correspondientes a la programación. En el año 2020 es preciso que la Conapeti a través del Mintrab realice una evaluación final con datos cualitativos y cuantitativos sobre la prevención y erradicación del trabajo infantil enmarcados en las dimensiones de la Hoja de Ruta.
La sexta dimensión plantea tres resultados institucionales orientados a: i) Diseñar e implementar el Sistema de Información sobre Niñez y Adolescencia en situación de Trabajo Infantil y sus peores formas desde todas sus fases: diseño conceptual, programación, mantenimiento y soporte, funcionamiento del sistema; ii) Monitorear y evaluar la política social en materia de trabajo infantil y sus peores formas por los integrantes de la Conapeti y Codepeti lo cual requiere: diseño de formato de informe cuatrimestral, presentación de informes y análisis de información reportada; iii) Información oportuna sobre la situa-ción del trabajo infantil y sus peores formas en Guatemala generando: línea de base y determinando porcentaje de reducción anual, indicadores sobre niñez y adolescencia en trabajo infantil, elaboración y presentación de informes anuales sobre la situación del trabajo infantil y sus peores formas basado en las seis dimensiones de la Hoja de Ruta.
b) Gestión de Recursos Internos y Externos:
La asignación de recursos es un tema de especial relevancia para el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Hoja de Ruta, en ella se reflejan acciones enmarcadas en los mandatos y funciones institucionales para que tengan el presupuesto correspondiente, formando parte de los planes opera-tivos anuales, aun así probablemente se requiera de una gestión de recursos internos adicionales o incrementar los existentes para lograr los objetivos propuestos. En ese sentido la Hoja de Ruta se convierte en ese instrumento que recoge las prioridades nacionales pero a su vez en las necesidades de cooperación técnica y financiera y así involucrar a la cooperación internacional para que desde un enfoque de complementariedad se sume a esta iniciativa a través de una demanda articulada y coherente conducida por el Estado de Guatemala y evite la fragmentación, duplicación o concentración de recursos. Así también desde el ámbito local generar alianzas interinstitucionales, la búsqueda de acciones conjuntas que permitan optimizar los recursos.
La Secretaría Ejecutiva de la Conapeti y eventualmente los Comités Departamentales deberán anual-mente basado en las dimensiones de la Hoja de Ruta estimar la cantidad de recursos necesarios para el logro de los resultados propuestos y determinar que acciones cuentan con las asignaciones presu-puestarias. El costo de las acciones para la estructuración del presupuesto estimado requiere de un ejercicio específico que debe ser definido y elaborado por las instituciones coordinadoras de cada una de las dimensiones en conjunto con aquellas que forman parte de ella.
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68
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69
HOJA DE RUTA
Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, Conapeti
Esta publicación fue elaborada con el apoyo de:
para hacer de Guatemala un país libre de trabajo infantil y sus peores formasProgramación 2016 – 2020
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