Tesis de Maestría en Educación con orientación en Gestión Educativa
Escuela de Educación
Investigación educativa y políticas educacionales.
Tendencias, políticas y debates.
Daniel Galarza
Orientador:
Dr. Mariano Palamidessi
Buenos Aires, Diciembre de 2007
1
Índice
Pág.
Lista de abreviaturas, nomenclaturas y/o símbolos
Resumen
Agradecimientos
1. Introducción
2. La investigación educativa y las políticas educativas. Notas para la
historia de una relación.
3. La utilidad social de la investigación educativa. Debates y políticas
en Estados Unidos y el Reino Unido desde la década de 1990.
4. La investigación educativa y planeamiento educacional en América
Latina y Argentina desde el auge del desarrollismo a la crisis del
Estado de Bienestar.
5. ¿Conocimiento para la toma de decisiones? La producción de
conocimiento sobre educación en los organismos de gobierno y
planificación de la Argentina. (1983-2003)
6. La relación entre las políticas públicas y la investigación educativa
en tiempos de “accountabilitty”
7. Referencias bibliográficas
2
4
5
6
13
27
65
89
119
130
2
Lista de abreviaturas, nomenclaturas y/o símbolos
ANPCyT – Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica
BID – Banco Interamericano de Desarrollo
CEPAL - Comisión Económica para América Latina
CERUK - Current Educational Research in the UK
CFI – Consejo Federal de Inversiones
CIDE - Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación
COLCIENCIAS - Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
COMIE – Comisión Mexicana de Investigación Educativa
CONADE - Consejo Nacional de Desarrollo
CONEAU – Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Calidad
Universitaria
CONET – Consejo Nacional de Educación Técnica
CPEIP - Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas
del Ministerio de Educación
CREFAL - Centro Regional de Educación Fundamental para América Latina
CRESALC – Consejo Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe
DfEE - Department of Education and Employment
DGIyDE – Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo
DINIECE – Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa
EPPI-Centre - Evidence for Police and Practice Information and Coordinating Centre
EURYDICE - Red Europea de Información sobre Educación
FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
ICOLPE - Instituto Colombiano de Pedagogía
IDECE – Instituto de Desarrollo de la Calidad Educativa
ILCE - Instituto Latinoamericano de Comunicación Educativa
INCA - International Review of Curriculum and Assessment Frameworks (INCA)
Internet Archive
INDEC – Instituto Nacional de Estadísticas y Censo
MCyE – Ministerio de Cultura y Educación
MIDEPLAN - Ministerio de Planificación y Cooperación
3
NERF - National Education Research Forum
NFER - National Foundation for Educational Research
OCDE - Organización Europea la Cooperación y el Desarrollo
ODEPLAN - Oficina de Planificación Nacional
OEA - Organización de los Estados Americanos
OERI - Office of Educational Research and Improvement
OFSTEDT - Office for Standards in Education
PECSE – Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo
PER - Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar
PIIE - Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación
PNUD –Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PREGASE – Programa de Reforma de la Gestión Administrativa del Sistema Educativo
PRONATASS
QCA - Qualifications and Curriculum Authority
REDFIED – Red Federal de Información Educativa
REDUC - Red Latinoamericana de Información Educativa
SEP - Secretaria de Educación Pública
SIEMPRO – Sistema de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales
SIMCE - Sistema de Medición de la Calidad Educativa
SINEC – Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa
SIU – Sistema de Información Universitaria
SPU – Secretaría de Política Universitaria
TDA - Training and Development Agency for Schools
UNESCO - Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura
WWC - What Works Clearinghouse
4
Resumen
Este estudio pretende aborda el problema de las relaciones entre investigación educativa
y políticas educativas construyendo un estado del arte sobre la historia y los debates
contemporáneos acerca de esta problemática y haciendo una revisión sobre la historia
reciente de la cuestión en nuestro país. El análisis se efectúa considerando un doble
registro: por un lado, se da cuenta de las políticas llevadas a cabo en diferentes
contextos para producir conocimientos y/o acercar los resultados de la investigación a
las necesidades de la política y, por el otro, se revisan los debates acerca de las formas
que asume o debe asumir esa relación. Ambos registros se encuentran íntimamente
vinculados ya que políticas y discusiones académicas se entrelazan explícitamente en
los diferentes contextos analizados. Finalmente se concluye argumentando que las
formas en que se ha redefinido el rol del Estado y la sociedad luego de las políticas de
descentralización de las últimas décadas modifica las formas que asume la relación
entre investigación educativa y política educacional como consecuencia de la
emergencia de nuevos actores y problemas.
5
Agradecimientos
Este estudio que se presenta como tesis de maestría a la Universidad de San Andrés es
el resultado de un conjunto de experiencias en las que se conjugan trayectos
académicos, experiencias laborales y preocupaciones e intereses personales. Fue
realizada bajo la dirección del Dr. Mariano Palamidessi a quien agradezco
profundamente la orientación y, especialmente, la paciencia, ya que a desde la
finalización de la cursada regular de la maestría hubo cambios y reorientaciones en los
objetivos del trabajo que dificultaron su labor. Quiero agradecer también el aliento que
en los inicios de este trayecto me brindó la Dra. Inés Dussel.
Consciente de que las demoras en la entrega de esta tesis superaron los plazos más
razonables, agradezco a la Universidad de San Andrés haber mantenido criterios
flexibles que contribuyen a que esta tesis pueda ser presentada.
6
1. Introducción
Este estudio pretende abordar el problema de las relaciones entre investigación
educativa y políticas educativas. Presenta, por un lado, un estado del arte sobre la
historia y los debates contemporáneos acerca de esta problemática y, por el otro,
haciendo una revisión sobre la historia reciente de la cuestión en nuestro país. Las
características de la problemática elegida para la realización de esta tesis obligan a
realizar el análisis a partir de un doble registro: por un lado, dando cuenta de las
políticas llevadas a cabo en diferentes contextos para producir conocimientos y/o
acercar los resultados de la investigación a las necesidades de la política y, por el otro,
revisando y polemizando con los debates acerca de las formas que asume o debe asumir
esa relación. Ambos registros se encuentran íntimamente vinculados ya que políticas y
discusiones académicas se entrelazan explícitamente en los diferentes contextos
analizados.
Desde fines de la década de 1950 y, en particular, a partir de la década de 1960, en los
países desarrollados se instaló fuertemente la idea de que la investigación jugaba un rol
clave en la resolución de los problemas y desafíos de reforma que encaraban los
sistemas educativos (Eggleston, 1980). Muchos países desarrollaron ambiciosos
programas de investigación y evaluación para apoyar la formulación de políticas y la
implementación de reformas (Karabel y Halsey, 1977; Husén, 1988). Se esperaba que la
producción de conocimientos tuviera un fuerte impacto, básicamente a través de la
aplicación directa de los resultados de investigaciones específicas a una decisión. En
estas últimas dos décadas, esta creencia fuerte en el rol de la investigación se fue
debilitando, dando origen a formas más complejas y mediatizadas de abordar esa
relación.
La ya clásica formulación de Weiss es un ejemplo de cómo se abordó la cuestión. Weiss
distingue siete modelos de relación entre investigación y políticas públicas: a) un
modelo lineal que supone una relación directa entre investigación e implementación de
política; b) un modelo de resolución de problemas que supone que la investigación es
aplicada a la resolución de problemas específicos del tomador de decisiones, c) un
modelo interactivo en el que investigadores y funcionarios dialogan e interactúan en
torno a la solución de problemas específicos; d) un modelo político en el que la
7
investigación es utilizada para la justificación de decisiones ya tomadas; e) un modelo
táctico en el que se recurre a la investigación como excusa para evitar tomar ciertas
decisiones; f) un modelo iluminativo en el que la investigación de manera indirecta
informa sobre los problemas e influye sobre la identificación y selección de opciones de
política; y g) un modelo intelectual en el que la investigación contribuye a elevar la
calidad del debate público. Para Weiss, el segundo modelo de relación entre
investigadores y tomadores de decisiones aparece como el más apropiado para lograr
que la investigación tenga impacto en la definición e implementación de políticas
(Cariola y otros, 1997).
La formulación de Weiss, supone que los dos primeros modelo de relación conciben la
utilización del conocimiento de manera instrumental, el tercero y el cuarto, los hacen
desde un enfoque conceptual, y los últimos tres responden a una concepción estratégica
de la utilización del conocimiento (Ginsburg y Gorostiaga, 2005). En esa formulación,
esta presente la intención de avanzar en una conceptualización que permita superar los
modelos de relación más lineales que suponían las teorías que promovieron el
planeamiento como instrumento para el desarrollo en la década de 1960.
En forma alternativa, y centrando la mirada en la forma en que esa relación se configura
en el campo de la educación, Husén (1988) destaca tres modalidades de relación: una
primera en la que el investigador puede contribuir a ordenar los problemas tal como los
conciben quienes elaboran las políticas, una segunda modalidad en la que los
investigadores aportan conocimientos o habilidades técnicas al análisis y solución de los
problemas “que el administrador y/o elaborador de la política intenta formular con (o,
por lo general, sin) ayuda del investigador” y, una tercera, en la que el investigador
contribuye a interpretar con mayor precisión los datos obtenidos.
Husén señala que una parte de los conflictos existentes entre investigadores y
elaboradores de políticas se derivan de las características intrínsecamente diferentes de
sus actividades. En ese sentido destaca que:
“...el investigador, sobretodo si considera que interpreta con seguridad el
rol del buen investigador, convierte en una virtud la aproximación no
dogmática a los problemas. Frente a hechos insoslayables, su enfoque no
consiste en preguntar ¿qué puedo hacer?, sino ¿cómo puede explicarse?”
(Husén, 1988:12)
8
Esta perspectiva pone en evidencia una tensión inherente al problema. ¿En que medida
el conocimiento producido por las ciencias sociales –y en el caso de este estudio, por las
ciencias de la educación- debe estar orientado a su utilidad social y en que medida debe
ser definido desde un interés de índole abstracta por el saber? La perspectiva de Husén
supone que cada campo posee una especificidad irreductible a la lógica del otro, razón
por la cual el conocimiento producido por los investigadores debe ponerse a disposición
de quienes toman decisiones sin que esto implique, necesariamente, subordinar la
producción a la lógica de quienes definen políticas.
“...el rol adecuado del educador en el proceso de toma de decisiones
consiste, básicamente, en proporcionar información y opiniones
cualificadas y, de esta manera, contribuir a ensanchar la base sobre la cual
toman las decisiones aquellos que, un sistema democrático representativo,
han sido elegidos para tomarlas. Si el educador es investigador, resulta aún
más importante que desempeñe su rol siguiendo las reglas del juego, es
decir, limitándolo al rendimiento profesional en su condición especifica.”
(Husén, 1988:17)
Subyacente a la forma de entender los problemas que se presentan en esta articulación
esta la “tesis de las dos culturas”, según la cuál un conjunto de características
específicas y propias de investigadores y políticos, que se derivan de las tradiciones y
necesidades propias de las comunidades a las que pertenecen, obturan el fortalecimiento
de los vínculos. Las características de estas culturas serían las siguientes:
9
Investigadores Decidores
• Empleo riguroso de los cánones metodológicos de las ciencias sociales,
• conocimiento como objetivo, fáctico y desapasionado,
• revisión y cuestionamiento permanente de sus propios supuestos,
• límites para la realización de generalizaciones válidas,
• selección de temas de acuerdo a las tradiciones académicas
• investigación de largo plazo
• terminología especializada
Valoración de las investigaciones que:
• abordan temas específicos de su agenda,
• generan conclusiones compatibles con sus creencias, ideologías y prácticas
• son provistas “a tiempo”
• tiene en cuenta las limitaciones políticas y económicas existentes
• uso de otras fuentes de conocimiento aparte de la investigación
Elaborado sobre la base de Ginsburg y Gorostiaga (2005)
Para Ginsburg y Gorostiaga (2005) la tesis de las dos culturas, si bien permite iluminar
algunos aspectos relacionados con las tensiones inherentes a la relación entre estos
actores, exagera o simplifica demasiado sus posiciones y características. Esa tesis,
sostienen:
1. Caracteriza a cada grupo de acuerdo a las características de su cultura
dominante;
2. Ignora la heterogeneidad de los miembros de cada grupo en la medida en
que omite considerar las diferencias en relación con sus áreas de interés, sus
concepciones acerca de la actividad que emprenden y los espacios en los que se
desempeñan;
3. Exagera la pertenencia a uno solo de los dos grupos culturales que define
y, por el contrario, muy frecuentemente alternan roles ya que los académicos en
muchas ocasiones asumen responsabilidades políticas o los funcionarios
mantiene puntos de inserción en la actividad académica.
En más de un sentido esa es la formulación “clásica” de la relación, aquella en la que
tradicionalmente se ampararon los académicos e investigadores para conjugar la defensa
de sus intereses, tradiciones intelectuales y prácticas profesionales. Pero también es un
producto de la forma en la que el despliegue de las actividades del Estado durante los
años de expansión del Estado de Bienestar configuró la relación. Lo que prima, más allá
10
de los matices y los esfuerzos por flexibilizar la conceptualización es la consideración
de que el lugar de encuentro del conocimiento experto y la política (o de los expertos y
los políticos) es el Estado. La relación que así se configura pone en tensión los intereses
prácticos inmediatos de los políticos con las culturales propias de los investigadores que
enfrentan las dificultades derivadas la adaptación a reglas de juego – muchas veces
impuestas por la vía del financiamiento- que suponen amenazas potenciales a su
autonomía.
Ubicando al Estado como lugar de encuentro se pretende poner en el foco de atención la
forma en que las transformaciones en el rol del Estado y los cambios en las formas en
que se definen e implementan las políticas públicas afectan la constitución de esa
relación.
En la década de 1990, junto con la ola de reformas de los sistemas educativos se instaló
en los medios educacionales de nuestro país y de América Latina una convicción
bastante difundida respecto de la baja relevancia de la investigación y su escasa
contribución al mejoramiento de las políticas y la transformación de las prácticas
pedagógicas. Estas ideas eran, en parte, resultado de las limitaciones que habían
mostrado esas estrategias de intervención en el sistema educativo pero también daban
cuenta de la crisis de legitimidad del accionar estatal resultante de la profunda crisis
económica y social que se había producido en la década de 1980 y de la fuerte presencia
de un diagnóstico que asociaba esas crisis a la obsolescencia de las formas tradicionales
de intervención del Estado y las políticas públicas en la economía y la sociedad. En el
marco del complejo proceso de democratización de lo países de la región y de las
presiones que imponían las restricciones económicas, los Estados encontraron fuertes
dificultades para reconstruir sus capacidades de gestión, lo que contribuyó a la
generación de un clima cultural contrario a las formas tradicionales de intervención del
estatal. Ese clima cultural adverso se vio fortalecido de manera significativa por el
accionar de algunos medios de comunicación. La “solución neoliberal” al problema de
la gobernabilidad democrática, procuró eliminar del universo conceptual disponible las
ideas derivadas de las políticas que en las décadas previas habían promovido el
planeamiento estatal del desarrollo y puso en cuestión la utilidad de la investigación
educativa en relación con el desarrollo de las políticas públicas en educación.
En otros términos, se sostiene en este trabajo que la transformación de las formas de
acción del Estado producida en las últimas dos décadas y derivada de la aplicación de
11
políticas que, en mayor o menor medida, se insertan en una matriz conceptual de corte
neoliberal, impactó en las formas en que se configuró la nueva relación entre
conocimiento experto y política. A partir de ese supuesto resulta posible plantear un
conjunto de hipótesis que orientan el desarrollo de los apartados en los que se organiza
esta tesis. Estas son:
1. Que las relaciones entre investigadores y tomadores de decisiones (o entre
investigación y definición y formulación de políticas educativas) dependen en
primera instancia de las funciones, formas de organización y acción de los
Estados como expresión de las formas de distribución del poder en la sociedad;
2. Que esas relaciones dependen, en segunda instancia, de los grados de
institucionalización, profesionalización y consolidación de las comunidades de
académicos e investigadores y, en su seno, del ethos profesional que actúa como
conjunto de reglas y valores para lo investigadores;
3. Que la formulación del problema como una relación constituida por solo dos
polos (investigadores y tomadores de decisiones) responde a las características
históricas de la matriz estado-céntrica del Estado de Bienestar, siendo la
investigación aplicada al planeamiento una de las tecnologías centrales destinada
a la constitución del “capitalismo organizado” y explicándose la crisis del
planeamiento como parte de la crisis más amplia del Estado de Bienestar y;
4. Que en el marco de reformulación de las relaciones entre Estado, sociedad y
mercado que se produjo en las últimas décadas y las tendencias a la
descentralización de las funciones estatales y de la responsabilidad por la
educación, cambian las formas de entender el papel de la producción de
conocimientos, sus aplicaciones y destinatarios, y simultáneamente nuevos
actores se incorporan, de manera localizada, en ese marco de relaciones.
Esta tesis pretende describir y analizar las formas que asume la relación entre
conocimiento experto y política educativa en la actualidad en el contexto de las
transformaciones recientes en el campo de las políticas educativas. Para dar forma a esta
tarea de descripción y análisis se realiza un conjunto de aproximaciones sucesivas a este
objeto. Esas aproximaciones sucesivas, en la medida en que fueron realizadas en
12
diferentes momentos del desarrollo de este estudio, pueden suponer en algunos casos
ciertas asincronías en la actualización de la información disponible.
En el capítulo 2 se realiza una revisión de las formas en que se ha configurado
históricamente esa relación. En el capítulo 3 se analizan algunas de las iniciativas y
políticas contemporáneas en curso en Estados Unidos e Inglaterra que definen algunas
de las nuevas formas que asume esa relación y los debates que generan con el objeto de
construir una mirada comparativa sobre el fenómeno. En el capítulo 4 se revisan
algunos de los tópicos constitutivos de la experiencia latinoamericana en la materia. En
el capítulo 5 se describe y analiza la experiencia argentina en las dos décadas
posteriores a la recuperación de la democracia. Por último, en el capítulo 6, se revisan
los temas tratados poniendo en foco los cambios en la relación entre investigación
educativa y política educacional, a la luz de las transformaciones en las funciones
estatales como consecuencia de los procesos de descentralización.
13
2. La investigación educativa y las políticas educativas.
Notas para la historia de una relación.
La investigación social y las políticas públicas en la primera mitad del siglo XX.
A principios del siglo XX y compartiendo el creciente interés por la construcción de
pautas de administración social que quedaron plasmadas en el trabajo de F. Taylor
Principles of Scientific Management, la preocupación por racionalizar la administración
de los sistemas educativos comenzó a incrementarse. En 1914 J. M. Rice publicó su
Scientific Management in Education llevando los principios tayloristas a la
administración educativa (De Landsheere, 1996). En la misma época Binet creó los test
que durante décadas se constituirían en una fuente de información “inobjetable”1 para la
organización de sistemas escolares que, habiendo definido el carácter obligatorio de la
escolaridad básica, estaban ávidos de técnicas que facilitaran, entre otras cosas, la
administración de la matrícula escolar.
Aunque ejemplares, no fueron eventos aislados. Ya desde mediados del siglo XIX las
ciencias sociales atravesaban un proceso de constitución como disciplinas con fuertes
compromiso con la administración y/o reforma de las sociedades occidentales. Clara
expresión de ese compromiso es uno de los trabajos iniciales de Saint-Simon “Carta de
un habitante de Ginebra a sus contemporáneos” en el que sugería que los europeos
designaran a una élite de sabios y artistas y financiaran sus investigaciones ya que,
poseedores del saber, resultarían los más indicados para orientar la salida de una crisis
que, consideraba, alcanzaba a todos los aspectos de la existencia colectiva de las
sociedades europeas. Se trata de solo una de las formas que adquiría el análisis social y
político durante lo que Wagner (2001) ha caracterizado como la “primera crisis de la
modernidad”.
Sin embargo, recién hacia fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX el vínculo entre
las ciencias sociales y la definición y elaboración de políticas comienza a configurarse
de manera evidente. Para ello resultó necesario el reconocimiento, por parte de las
1 Abundan las críticas a los problemas metodológicos, los supuestos constitutivos y las consecuencias generadas por la aplicación de esos tests (ver Lewontin, R., Rose, S., y Kamin, L., 1991)
14
elites, de que la industrialización, la urbanización y el surgimiento de una clase obrera
políticamente organizada en torno a demandas de plena inclusión social, ponía en
cuestión la concepción liberal de las instituciones políticas (Wagner, 2001). En contra
de la ética individualista del liberalismo, el pensamiento de los cientistas sociales
construyó orientaciones colectivistas sobre el futuro de la sociedad que, si bien se
asentaban sobre miradas profundamente diferentes acerca del origen de la crisis,
suponían alguna clase de voluntarismo colectivo como camino hacia su superación.
Marx y Durkheim –quienes reconocían entre sus antecedentes a Saint-Simon aunque
leyéndolo de manera diferente- expresan claramente esa transformación. Esas
construcciones conceptuales se asentaron sobre la idea de que las ciencias sociales eran
claves para entender y cambiar la sociedad (Wagner, 2001; Entrena Durán, 2001).
El final de la primera guerra mundial dio lugar a una creciente percepción en torno a la
necesidad de planificar socialmente la vida de las masas, que se expresó en
experimentos como la Republica de Weimar y la revolución rusa, pero recién a partir de
la crisis de 1929 las ciencias sociales se involucraron directamente en las tendencias a la
planificación. La idea de que las sociedades capitalistas eran organizables –y que las
ciencias sociales eran claves en ese proceso- se expandió rápidamente de la mano de la
aceptación de las teorías económicas keynesianas, el aporte de teóricos como
Halbwachs en Francia y Manheim en Alemania y, especialmente, la Escuela de Viena
que construyó un vínculo sin precedentes entre filosofía positivista, pensamiento
marxista y moderna investigación social.
Proveniente de la economía sociológica de influencia durkheimiana, Maurice
Halbwachs fundó en 1938 el Institut de Conjoncture y puso en foco la preocupación por
la eficacia de las intervenciones políticas, pretendiendo abordarlas a partir de una
conjunción de teorizaciones sobre el orden social y la atención empírica a las
condiciones de la vida económica cercana a la aproximación keynesiana (Wagner,
2001). A su vez, Manheim promovió algunas de las más profundas reflexiones sobre el
planeamiento social, la sociología del conocimiento y el rol de los intelectuales. Durante
su exilio inglés en la década de 1940, Manheim prestó especial dedicación a la
formulación de una síntesis de planeamiento democrático que, imaginaba, haría posible
la conjunción de planeamiento y libertad (Wagner, 2001) como base para la articulación
15
de proyectos de reforma social de manera alternativa a las experiencias totalitarias de su
época2.
En el seno de la Escuela de Viena, fue Otto Neurath quien más enfáticamente defendió
la idea de que la sociología podía contribuir a la ingeniería social poniendo la
racionalidad científica al servicio del mejoramiento de la política. Pero es la trayectoria
Karl Lazarsfeld un joven estadístico, cercano al socialismo austríaco de fuerte influencia
en Viena (Wagner, 2001; Picó, 2003), la que ilustra claramente el proceso de aceptación
del planeamiento social en el mundo europeo y en los Estados Unidos. Lazarsfeld,
desde el Instituto de Psicología de la Universidad Viena, participó en investigaciones
para la administración de la ciudad y posteriormente desde la Unidad de Investigación
en Psicología Económica desarrolló el modelo institucional y operativo de investigación
social que posteriormente lo haría famoso en la Universidad de Columbia (Wagner,
2001). Su trayectoria representa, en alguna medida el proceso de aceptación por parte de
las sociedades capitalistas del planeamiento social que, hasta entrada la década del 30
era visto como muy ligado conceptualmente a las políticas soviéticas y era rechazado,
por muchos analistas, con argumentos en torno a las amenazas a la libertad. En el pasaje
al mundo académico de los Estados Unidos, Lazarsfeld, dejó de lado la asociación entre
motivaciones políticas e investigación que hasta ese momento había sostenido.
Cuando en 1935, el encuentro de la American Sociological Society tuvo como tema
central “El lado humano del planeamiento social” un fuerte cambio en las formas de
concebir, el Estado, la sociedad y el conocimiento se estaba gestando, aceptando el
liderazgo del Estado en la gestión económica y social, y la desindividualización de la
noción de derecho y teoría sociales que giraban en torno a la noción de solidaridad y de
acción cooperativa (Wagner, 2001).
En los Estados Unidos, la sociología empírica positivista se impuso en el período de
entreguerras como guía para la acción gubernamental, siendo ejemplo de ello el informe
Recent social trends, elaborado por Ogburn en 1929 a pedido del Presidente Hoover. Su
rápida institucionalización y la adopción de la estadística social como metodología
predilecta se impusieron en el escenario intelectual hasta fines de los 50. El supuesto
que le dio forma fue que las regularidades sociales podían ser descubiertas a través del
2 Lo que desde una perspectiva marxista Zeitlin (1993) criticara como una inclinación tecnocrática e ingenua.
16
estudio de los comportamientos individuales y que las pautas de conducta podían ser, en
alguna medida, modificadas a través de diferentes formas de intervención político-social
(Wagner, 2001). Ya a principios de la década de 1950 el creciente peso del
funcionalismo de corte parsoniano –de fuerte influencia en las nacientes teorías de la
modernización- se hacía sentir, contribuyendo con su preocupación por la integración de
los sistemas sociales, al fortalecimiento de estas orientaciones (Picó, 2003).
Esta trayectoria de las relaciones entre la investigación social y la definición de su
utilidad social en términos de orientación para las políticas públicas y las actividades de
reforma muestra algunos matices particulares en el caso de la investigación educativa
En este período que va desde principios de siglo hasta la década de 1960 la relación
entre investigación educativa y políticas públicas en educación fue, sin embargo, de
“baja intensidad”. Los estudios producidos desde diversas tradiciones intelectuales en
relación con la problemática educativa tuvieron a las Universidades, como sede
privilegiada. Si bien resulta problemática, la periodización construida por De
Landsheere (1996) permite poner en foco algunas de las características que asumió la
investigación educativa durante la primera mitad del siglo XX. De Landsheere distingue
cinco períodos en la historia de la investigación educativa3:
1) Un período “precientífico” de finales del siglo XVIII a finales del siglo
XIX en el que numerosos pensadores abordan la problemática educativa en
ocasiones con alguna clase fundamento empírico, pero en los que predominan
supuestos filosóficos.
2) Una etapa de auge de la investigación cuantitativa desde fines del siglo
XIX hasta la década de 1930 caracterizado por sus preocupaciones por la
eficacia y un carácter cientificista.
3) Un ciclo de transición desde mediados de la década de 1930 hasta los
años 50 caracterizado por la creciente influencia intelectual del escolanovismo y
el relativo estancamiento de los estudios de tipo cuantitativo
3 La concepción del término que define De Landsheere para su estudio es problemática ya que sostiene que la expresión que mejor se ajusta a sus intereses es “investigación experimental educativa” y si bien reconoce el creciente peso de los estudios de tipo cualitativo su mirada se centra en los estudios descriptivos de tipo estadístico o en los estudios experimentales. Por otro lado, el trabajo de De Landsheere es ilustrativo de las dificultades que presentan en el campo de las ciencias de la educación los trabajos o estudios centrados en diversas formas de “experienciación” construidos sobre la base de modelos que no son homologables a las prácticas usuales en el campo científico pero que en ocasiones tienen un fuerte impacto.
17
4) Un período “dorado” desde mediados de los 50 hasta mediados de los 60
caracterizado por el fuerte flujo de recursos hacia la investigación educativa,
promovido por las políticas estatales en el marco de grandes debates sobre la
problemática educativa
5) Una etapa en la que predominan los interrogantes epistemológicos acerca
de los límites del conocimiento objetivo, las impugnaciones a algunas de las
formas y supuestos de la investigación educativa preexistente y la incorporación
de miradas sobre la problemática que hacen énfasis en las cuestiones
relacionadas con el poder, la ideología y las relaciones entre la educación y sus
determinantes sociales.
La mirada de De Landsheere, construida con especial atención al desarrollo del
fenómeno en el contexto de los Estados Unidos, muestra en sus dos primeras etapas una
fuerte asociación con el escenario descripto para el desenvolvimiento de las ciencias
sociales en esos períodos. La ruptura parece producirse en el período de entreguerras en
el que, el movimiento del campo pedagógico hacia el escolanovismo y la influencia de
corrientes espiritualistas produjo un rechazo en relación con las formas que había
asumido la investigación social de corte positivista. Este no es un fenómeno aislado y
puede ser percibido en otras disciplinas, pero en el caso de la educación la escasa
institucionalización de la disciplina en los ámbitos académicos reforzó esas tendencias.
Más allá de la precisión o de los problemas de comparabilidad de esta periodización,
derivados las particularidades del desarrollo de la cuestión en el contexto
norteamericano y europeo, la misma sirve para poner en evidencia que si bien es un
tema que ha ganado espacio en los debates contemporáneos, en realidad aparece ligado
al problema de la administración de los sistemas educativos desde que estos se
constituyeron en tanto tales.
En su revisión de la cuestión, Husen (1988) establece una diferenciación entre las
condiciones existentes antes de 1945 y las que imperaron posteriormente. Los dos
grandes apartados que organizan este capítulo siguen, de alguna manera, esa
periodización.
En el análisis de eso períodos Husen considera central la distinción entre las
condiciones intracientíficas y extracientíficas.
18
“Las relaciones entre la investigación educativa y la elaboración de la
política educativa dependen tanto de las condiciones “intracientíficas” o
internas del trabajo investigador como de las condiciones “extracientíficas” o
externas. Las condiciones intracientíficas se refieren a los modos imperantes
de investigar, las escuelas de pensamiento vigentes y las cualidades de los
teóricos o de los investigadores influyentes. Las condiciones extracientíficas
se refieren a la disponibilidad de fondos e instituciones para la investigación,
al “mercado” de la investigación y a la perspectiva del gobierno tal como se
expresa en su propensión a la intervención social” (Husen, 1988: 35)
Para Husén, antes de 1945 las condiciones intracientíficas estaban caracterizadas por el
hecho de que la educación no se consideraba una disciplina universitaria independiente.
En este contexto, las condiciones en los Estados Unidos eran diferentes a las existentes
en países como Alemania, Gran Bretaña o Suecia. En Estados Unidos, aunque ya en
1918 Charles Judd había defendido la idea de la educación como ciencia en su obra The
Science of Education y una fuerte tradición empírica representada en la obra de figuras
como G. Stanley Hall, E. Thorndike y L. Terman se había consolidado en los ámbitos
universitarios, la mayor parte de la investigación relacionada con la problemática
educativa se asentaba fuera de los departamentos de educación. En Europa, si bien la
situación no era muy diferente, los vínculos de la educación con la filosofía y la
psicología como sus disciplinas madre le permitían gozar, según Husen, de una estima
algo mayor.
En Alemania, existieron profesores universitarios a cargo de cátedras de educación
desde fines del siglo XVIII pero por lo general estos provenían de diferentes campos de
las humanidades. En la primera mitad del siglo XX el número de catedráticos de
educación era muy bajo y solo después de la década de 1950 se observaría un
crecimiento de los mismos en el ámbito universitario. En Gran Bretaña, una tradición
que tuvo su origen en la obra de Sir Francis Galton y sus estudios sobre las diferencias
individuales de tipo hereditario se había consolidado de la mano de los estudios que
posteriormente encararon Cyril Burt y Charles Spearman. Sin embargo, en las
principales universidades imperaba una aproximación de tipo práctico, que se expresaba
en la costumbre de nombrar a experimentados profesores de escuela para el dictado de
las cátedras de educación. Mientras tanto en Suecia, hasta 1937, había solo tres cátedras
19
de educación a cargo de gente formada en la psicología experimental y ese año se
agregó una cuarta a cargo un profesor cuya formación de base era en filosofía. La
creación en 1940 de una comisión gubernamental de investigación para preparar la
reforma de la educación motorizó un despliegue de la investigación educativa a partir de
la demanda que esta generó. Este despliegue se vio reforzado por la creación de otra
comisión en 1946.
El predominio de estas formas de investigación de base empírica o cuantitativa puede
ser interpretado de diversas maneras. Para Husen (1988) se asocia a la confluencia de la
psicología experimental con el neopositivismo de la escuela de Viena. En palabras de
este autor:
“El modelo de investigación que imperó a finales de la década de 1940 y en
la de 1950, primero en las universidades anglosajonas y escandinavas y luego
en las alemanas, surgió tanto del positivismo europeo de la rama clásica,
como refleja la psicología experimental, como del “neopositivismo” de la
Escuela de Viena de la década de 1930, que se difundió por Estados unidos y
contrajo matrimonio con el empirismo moderno estadounidense tal como se
aplica en la investigación mediante estudios” (Husen, 1988: 268)
Este modelo privilegiaba los experimentos o los estudios de corte cuantitativos como
forma de aproximación a la problemática educativa.
Las transformaciones en las condiciones externas a partir de 1945 como consecuencia
de la aparición de políticas intervencionistas por parte del Estado generaron un nuevo
escenario para la investigación educativa. La irrupción en pleno de las políticas de
bienestar que hicieron centro en temas como la salud y la educación, movilizó la
necesidad de planificar las políticas públicas sobre la base de una amplia disposición de
información y conocimiento. Con el despliegue de las políticas de bienestar los
organismos de gobierno apelaron a los investigadores en ciencias sociales en busca de
soluciones a los problemas que suponía la planificación de las actividades estatales,
especialmente las relacionadas con el crecimiento y reforma de los sistemas educativos.
En forma simultánea, a partir de mediados de la década de 1950 se produjo un creciente
proceso de institucionalización de las ciencias sociales en las Universidades. En países
como Italia, Francia y, en menor grado, Alemania, el grado de institucionalización era
20
bajo, y solo en Estados Unidos se había desarrollado una red relativamente amplia de
institutos de investigación e investigadores con fuerte formación metodológica y
orientación empírica4. Sin embargo, estos países pronto comenzarían a desarrollar
nuevas orientaciones haciéndose visible el interés de los académicos por poner en foco
el análisis de problemas sociales como objeto de intervención técnico política. La
preocupación de la Asociación Italiana de Ciencias Sociales por la relación de los
sociólogos con los centros de poder, la emergencia de trabajos como los de Crozier
sobre el fenómeno burocrático o el interés de los académicos alemanes en torno a los
problemas de gobierno acercaron a las ciencias sociales a la política pública y ese
acercamiento se tradujo en un incremento del financiamiento publico – pero también
privado5 - a la investigación social.
Sin embargo, estas consideraciones “extracientíficas” no pueden ser leídas de manera
aislada de los cambios más amplios en las relaciones entre Estado y sociedad durante
esa primera mitad del siglo XX. El largo proceso de construcción de lo que se conocería
como Estado de Bienestar, o en términos más genéricos la creciente intervención del
Estado en la vida social regulando las relaciones entre el capital y el trabajo (Harvey,
1998) posibilitó un creciente despliegue de las actividades y compromisos del Estado –
especialmente en todas las esferas de la política social- que demandaron de manera
creciente conocimientos específicos para administrar la política.
Consolidación y crisis de las relaciones entre investigación social y políticas públicas
Desde fines de la década de 1950 y hasta inicios de la década de 1970 se produce un
creciente acercamiento entre las ciencias sociales y el planeamiento y la formulación de
políticas. Este acercamiento fue particularmente notorio en algunas disciplinas.
4 En estos países el desarrollo del pensamiento acerca de la sociedad siguió otros rumbos. En Alemania la experiencia de la República de Weimar había favorecido la creación de una docena de cátedras de sociología en las universidades y en las posguerra ese antecedente favoreció un rápido proceso de reestableciemnto de la disciplina. En Francia y pese al temprano antecedente que había significado el trabajo de Durkheim, la sociología mantenía fuertes vínculos con la filosofía y en el período posterior a la posguerra apareció marcada por la noción de intelectual comprometido y el peso de la filosofía de raíz marxista y existencialista (claramente representada por Sartre). En Italia a principios de los 50 había solo una cátedra de sociología en la Universidad de Florencia. (Wagner, 2001) 5 No solo los Estados eran demandantes de investigación social. En Estados Unidos era de larga data la presencia de las fundaciones en esta cuestión. En Alemania, por ejemplo, el papel de la Fundación Volkswagen también fue de importancia en esa época.
21
“Áreas clave de las ciencias sociales adquirieron una afinidad cognitiva al
planeamiento social. En economía la teorización keynesiana estimuló la
investigación sobre aquellos indicadores económicos que fueron vistos
como las variables clave de la conducción macro-económica. En sociología,
las teorías de la modernización y el desarrollo fueron elaboradas sobre la
base del funcionalismo y la teoría de los sistemas y fueron “aplicadas” a las
sociedades alegando necesidades de desarrollo. La investigación social
cuantitativa floreció. Aunque la sociología, la economía y la ciencia política
académicas también tomaron un “giro cuantitativo”, esta clase de
conocimiento social fue crecientemente producido a partir de la demanda de
las agencias gubernamentales, las organizaciones de negocios y los partidos
políticos, poniendo en foco sus propias necesidades de planeamiento
político y organizacional. Metodologías especificas de análisis político,
como los análisis de costo-benéfico y los sistemas de planeamiento,
programación y presupuesto fueron desarrollados.” (Wagner, 2001:50)
Esta nueva tendencia a la orientación hacia la política de las ciencias sociales estuvo
fuertemente vinculada a los proyectos de reforma social de esas décadas a partir de la
conformación de una coalición de jóvenes investigadores y políticos “modernizadores”
que desarrollaron nuevas concepciones acerca del desarrollo de la sociedad en el marco
de la etapa expansiva del Estado de Bienestar. Este optimismo planificador llegó a su
punto culminante sobre el final del período cuando, en 1970 la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) propuso el desarrollo de una política
para las ciencias sociales destinada a optimizar sus contribuciones a la definición e
implementación de políticas. Las ciencias sociales se convirtieron también en objeto de
planificación (Wagner, 2001).
El impacto en el campo educativo de estos fenómenos fue notable y en ello cumplieron
un papel importante los organismos internacionales, que promovieron la creación por
parte de diferentes gobiernos, de organismos de planificación educativa dentro o fuera
de los ministerios de educación (Husen, 1988) en el marco de una intensa actividad
orientada a la promoción y recomendación de políticas para los sistemas educativos
(McNeely, 1995). Un papel relevante le cupo en esta tarea a la Organización de las
22
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)6 que entre 1955
y 1966 llevó adelante la World Survey of Education que procuraba dar cuenta de los
niveles de desarrollo de los sistemas educativos considerando aspectos tales como su
contribución a la ciudadanía, la democracia y la igualdad (McNeely, 1995) y a partir de
la década de 1960 tuvo un papel muy activo en la promoción un amplio abanico de
temáticas que iban del planeamiento a la lucha contra la discriminación en los sistemas
educativos. En todos los casos, la UNESCO operó a través de la elaboración de
informes basados en investigaciones propias o ajenas y en el relevamiento de datos
estadísticos, poniendo énfasis en la construcción de modelos comparativos.
Si antes de 1950 era casi inexistente la investigación orientada hacia la política
educativa, a partir de los años 60 el financiamiento público a la investigación educativa
se incrementó de manera notable en los principales países de Europa y América (Husen,
1988; Nisbet, 2000). Uno de los supuestos que sostenían esta creciente voluntad estatal
de apoyo a la investigación en ciencias sociales en general y en educación en particular
era que los estados lograrían sobre esa base de conocimiento conquistar lo que había
conquistado la industria: un acreciente aumento de la eficacia y de la productividad
(Husen, 1988). Este clima optimista en relación las posibilidades que brindaba la
investigación educativa para la mejora de la educación se asociaba fuertemente a un
optimismo general acerca de las posibilidades de la educación para promover el
desarrollo de los países, que incluso atravesaba la reflexión de otras disciplinas como la
economía: la concepción de que la educación era una forma de “capital humano”
formulada y desarrollada en diferentes trabajos por Schultz, Becker y Mincer a partir de
1961 se apoya en estas tendencias y las refuerza. Otros fenómenos como el auge de la
tecnología educativa van en el mismo sentido: la búsqueda de una mayor eficacia en las
actividades de enseñanza.
Así, en Suecia se incrementaron los fondos para el Consejo Investigador en Ciencias
Sociales cuadruplicándose los recursos en una década y se crearon las Junta Nacional
de Educación Escolar y la Junta Nacional de Facultades y Universidades dotadas de
fondos considerables para la promoción de la investigación. Algo similar sucedió en
Estados Unidos con un creciente interés del gobierno federal reflejado en la creación del
Instituto Nacional de Educación, y en Gran Bretaña con el apoyo gubernamental al
6 Y a sus organismos asociados, el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
23
desarrollo de la investigación educativa desde el Consejo de Investigación en Ciencias
Sociales (Husen, 1988), la elaboración de encuestas nacionales, y la creación de grupos
de estudio de la problemática curricular dependientes de las autoridades educativas
nacionales. El caso de Gran Bretaña es ilustrativo ya que en el quinquenio 1964-1969 el
financiamiento público a la investigación educativa se decuplicó (Nisbet, 2000).
Simultáneamente en Estados Unidos, la inversión pública en investigación educativa se
duplicó, año tras año entre 1964 y 1967. (Nisbet, 2000)
Algo similar sucedió con el creciente apoyo brindado a la investigación educativa desde
ámbitos privados. Las iniciativas de la Fundación Carnegie y de la Fundación Ford, por
ejemplo, fueron de particular relevancia y supusieron modos de intervención en la
problemática social que contribuyeron a difundir las ciencias sociales más allá de sus
fronteras nacionales. (Picó, 2003)
En este marco, la década de 1960 estuvo marcada por un conjunto de temas que
configuraron la agenda: la preocupación por el currículo, el desplazamiento de los
análisis psicológicos por los análisis sociológicos, la aparición de la tecnología
educativa, los planes de desarrollo curricular y nuevas clases de estudios (desde las
investigaciones a gran escala al uso de estrategias de investigación-acción) que
desplazaron las formas tradicionales hacer investigación en educación.
Sin embargo, la aparición de la investigación orientada a las necesidades de la política
implicó, en paralelo, una perdida de autonomía de la investigación en relación con el
sistema político7 y en los países en los que el sistema educativo se caracterizaba por una
fuerte tradición de gestión y toma de decisiones descentralizada, el auge de la
investigación como sustento del planeamiento –y el planeamiento mismo, obviamente-
supuso un primer movimiento de centralización del poder en las autoridades educativas
nacionales (Nisbet, 2000).
A fines de la década de 1960 el clima comenzó a cambiar. El incremento de los
movimientos de crítica a la sociedad existente, especialmente representados por el
ascenso de los grupos de orientación marxista pero, también, por un conjunto más
amplio de grupos que en el marco de una profunda crítica cultural defendían los
intereses de las minorías, el medio ambiente y un sinnúmero de temas conexos, se
7 Nisbet (2000) sostiene que el giro que se produjo en los años 60 implicó el comienzo de la progresiva erosión de la autonomía de la investigación ya que el precio pagado por el acceso al financiamiento fue la creciente presión por la rendición de cuentas.
24
expresó con particular virulencia en las revueltas sociales de los años 1968/69 en las que
los universitarios tuvieron un rol protagónico. Esto impacto fuertemente en el
optimismo político y epistemológico en el que se fundaba la alianza entre políticos e
investigadores que se había en pleno auge del planeamiento como herramienta para la
modernización (Wagner, 2001).
La idea de que la modernización y el desarrollo eran el camino para la construcción de
sociedades crecientemente inclusivas entró también en crisis. Como trasfondo,
comenzaban a hacerse evidentes las primeras restricciones financieras del Estado de
bienestar en los países occidentales, que comenzaban a enfrentar problemas derivados
de la multiplicidad de compromisos asumidos (Offe, 1990; Harvey, 1998).
En consonancia con esto la década de 1970 terminó con fuertes críticas, y algo de
desencanto, en relación con el papel de las ciencias sociales en general y de la
investigación educativa en el desarrollo de los países y la reforma de los sistemas
educativos (Husen, 1988, Nisbet, 2000).
Paradójicamente fueron los expertos –otros expertos- los que tuvieron un lugar clave en
la formulación de esas críticas especialmente en la primera mitad de la década de 1970.
El trabajo de Bowles y Gintis (1981) es representativo del conjunto de debates que
pusieron en cuestión, desde diversas perspectivas, la creencia en los efectos positivos de
la educación en el desarrollo social. La crisis de las políticas de reforma
“comprehensiva” en las escuelas de los Estados Unidos se expresaba en el debate
académico como una crisis de la capacidad del Estado y la política en relación con la
capacidad de viabilizar las reformas sociales y educativas diseñadas por los expertos
para impactar en el núcleo duro de las desigualdades sociales. Las explicaciones
teóricas alternativas a esos límites de la política se fundaron en un pesimismo que, con
independencia de los supuestos que guiaron la de construcción de los diagnósticos, puso
en jaque los tópicos centrales del optimismo planificador que movilizaba a los
reformadores.
El trasfondo de esos debates académicos era, sin embargo, la aparición de los primeros
síntomas de agotamiento de la estructura de relaciones que supuso el Estado de
Bienestar en sus diversas formas. La crisis de esa estructura de relaciones entre el
Estado y la sociedad supuso la crisis de las formas tradicionales de entender la
planificación de las políticas públicas y el tipo de relación entre expertos y políticos que
esta suponía. El período de ascenso y consolidación de las ideas asociadas a la
25
planificación racional y centralizada de las políticas públicas, puso a los políticos en un
dialogo no exento de tensiones y malentendidos con los expertos, en el cuál estos
asumieron el papel de oráculo en el que se podían encontrar las respuestas (siempre
metafóricas, indirectas, un tanto difíciles de desentrañar y más aún de aplicar) a los
problemas de la administración social.
En el caso de la investigación educativa, el supuesto que la vinculó con la definición e
implementación de políticas fue que el conocimiento sobre aspectos o situaciones
problemáticas particulares relacionadas con la educación o el sistema educativo era
clave para encontrar las mejores vías de acción para resolver esos problemas.
La década de 1980 marcó el inicio de las políticas de desmantelamiento de muchas de
las formas de intervención del Estado en la vida social, en el marco de la difusión de
una nueva forma de entender las relaciones entre el Estado y la sociedad. Estas políticas
fueron la respuesta de gran parte de las sociedades occidentales a la crisis de
financiamiento que se había desatado a partir de la década de 1970. El diagnóstico
centraba la atención en el exceso de compromisos que habían asumido los Estados
(Offe, 1990; Harvey, 1998) y suponía la necesidad de avanzar en múltiples formas de
flexibilización de los mismos. Las políticas neoliberales indujeron a la reforma de las
administraciones públicas mediante políticas de privatización y descentralización en el
contexto de una creciente preocupación por la eficiencia y la eficacia en el uso de los
recursos. En simultáneo, se promovió la difusión de mecanismos de mercado en la
organización y la dinámica de muchas de las políticas sociales, y la creación de
mecanismos de presión y control sobre la gestión pública mediante la instauración de
mecanismos de rendición de cuentas y la introducción de formas diversas de
participación y control social. Como consecuencia de estas tendencias las políticas
sociales, y en particular las políticas educativas, se vieron reconfiguradas en un sentido
que privilegio la descentralización y la promoción de crecientes niveles de autonomía en
la base del sistema a la hora de la toma de decisiones. Esos niveles crecientes de
autonomía a la hora de la toma de decisiones supusieron, además, un incremento de los
niveles de responsabilidad por los resultados.
En forma simultánea con estos fenómenos se desarrolló una creciente preocupación por
repensar la relación entre expertos y políticos en la definición y elaboración de las
políticas públicas esa relación. Los trabajos de Weiss y Husén, de los que hemos dado
somera cuenta en la introducción de este estudio son un ejemplo de ello. La reflexión,
26
sin duda alguna apareció movilizada por la crisis de la estructura de relaciones entre
expertos y políticos que se había construido durante el auge de las políticas de
planeamiento y tuvo como contexto las transformaciones en el rol del Estado y las
políticas públicas a las que se hizo referencia.
A lo largo de este capitulo se ha planteado que las formas que asume la relación entre
conocimiento experto y política se relacionan estrechamente con las formas en que se
desarrollan las actividades estatales y, en particular, con su expansión o retracción al
compás de los procesos políticos y económicos más generales. Por otro lado, se señaló
que el impacto de la expansión o retracción del Estado afecta de diversas maneras la
configuración de los campos académicos y de producción de conocimiento ya que
aumentan o disminuyen los fondos públicos destinados a la investigación; se expanden,
consolidan o entran en crisis las agencias en las que los expertos desarrollan sus tareas;
y cambian las condiciones de desempeño profesional (acceso a recursos, condiciones de
trabajo y niveles de autonomía del trabajo intelectual).
La revisión de algunos debates contemporáneos y de la trayectoria de América Latina y
la Argentina en las últimas décadas procurarán contribuir desentrañar algunas de las
características que asumen hoy estas problemáticas.
27
3. La utilidad social de la investigación educativa. Debates y políticas
en Estados Unidos y el Reino Unido desde la década de 1990.
Desde mediados de la década de 1990 se asiste a un creciente interés por parte de
algunos Estados por la reorientación de las políticas destinadas a la promoción de la
investigación educativa en un sentido que procura incrementar su “utilidad social” y su
capacidad para contribuir a la toma de decisiones de los “policymakers”.
Como hemos visto en el capítulo anterior, la relación entre política y producción de
conocimiento no es ajena a la historia del campo de la educación. En más de un sentido,
el campo de la educación se ha caracterizado siempre por la fuerte presencia de sueños
de ingeniería social, es decir, por la definición de problemas muchas veces orientados a
la intervención en forma directa o indirecta sobre la problemática educativa. Sin
embargo, como se señaló en la introducción a este trabajo, las relaciones entre
investigadores y tomadores de decisiones han estado históricamente caracterizadas por
la existencia de un conjunto de brechas configuradas a partir de las diferencias
existentes en sus culturas, lenguajes y formas específicas de acción
En los últimos años se ha producido un importante número de políticas, iniciativas y
estudios que han puesto en foco las relaciones entre estos actores y la aplicación de los
hallazgos de las actividades de investigación y producción de conocimiento en la
práctica educativa cotidiana. Posiblemente la versión mas fuerte de este programa sea la
resultante del creciente desarrollo de corrientes de pensamiento y políticas públicas que
hacen foco en la idea de que la gestión de los sistemas educativos y la práctica escolar
deben estar “basada en evidencias”, es decir, cimentada sobre la base del conocimiento
producido por la investigación educativa. Esto ha sido particularmente notorio en
Europa y en los Estados Unidos y se ha plasmado en un número importante de
iniciativas de alcance nacional e internacional. Organismos internacionales como la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) han tenido un papel
relevante en la difusión de esas iniciativas.
Si bien el debate sobre el papel de la investigación educativa ha estado produciéndose
de manera simultánea en diversos contextos expondremos algunos de los elementos
28
presentes en los debates producidos en el Reino Unido y en EEUU8. Centrar la mirada
en estos dos casos obliga a tener presente el carácter “regionalizado” de las tradiciones
académicas ya que la “historicidad localizada de los objetos sociológicos alimenta el
interés de las disciplinas existentes” (Ortiz, 1997: 196). Es decir, el debate asume
formas específicas aunque algunos conceptos tienden a difundirse como consecuencia
de la condición de sociedad global que adquiere la modernidad-mundo (Ortiz, 1997).
Este capítulo se propone indagar acerca de las iniciativas y debates presentes en los
Estados Unidos y el Reino Unido desde mediados de la década de 1990, en relación con
las formas que asumen –o deberían asumir- las relaciones entre conocimiento educativo
y política educacional. Se persigue de esta manera un propósito de índole comparativa,
ya que la mirada sobre estas experiencias y debates contribuirá a la búsqueda de
tendencias generales y matices locales en la comparación con la forma que asumen estas
cuestiones en América Latina y Argentina. El análisis de cada uno de los dos casos
seleccionados se organizará considerando algunos antecedentes relevantes, las políticas
desarrolladas en la última década y los debates que las mismas han generado.
Centralización del sistema educativo, políticas de evaluación y presiones por la
utilidad social de la investigación educativa: El caso británico
El sistema educativo británico ha funcionado históricamente con un alto grado de
descentralización de tal manera que sus autoridades educativa locales concentraban la
mayor parte de las decisiones relacionadas con su administración. Sin embargo, las
políticas de reforma educativa encaradas a partir de la década de 1980 produjeron
procesos de centralización que afectaron diversos aspectos de la gestión del sistema, en
particular, las cuestiones curriculares y asociadas a estas las políticas de evaluación de
la calidad (Ball, 1994 y 2003).
Una parte importante de los debates en torno a las políticas educativas en Gran Bretaña
se ha centrado entonces, por un lado, en los niveles deseables de centralización o
descentralización de la toma de decisiones y, por el otro, al uso del conocimiento
producido, tanto en los ámbitos académicos como en aquellos relacionados con la
8 Aunque también aparece como parte de la agenda en lugares como Australia (ver Bates, 2002). El tema ocupa también un lugar central en la agenda de la OECD.
29
gestión, para el mejoramiento del sistema educativo y en particular de las practicas
escolares. El lugar central asignado a las políticas de evaluación es causa y
consecuencia de estas tendencias, dado que se espera de las mismas el tipo de aportes
considerados indispensables para el mejoramiento de las escuelas tanto en los aspectos
relacionados con la gestión institucional como en los referidos a las prácticas de
enseñanza. Sin embargo, para contextualizar estos debates resulta necesario referir
algunos importantes antecedentes.
a) Antecedentes
Como ya se señaló en el capítulo 1 la relación entre investigación educativa y
formulación de políticas reconoce en el Reino Unido una larga tradición. Hasta las
décadas de 1950 y 1960, por ejemplo, en el marco de la influencia socialdemócrata en la
definición de los problemas, una corriente de fuerte corte empirista y preocupada por las
cuestiones relacionadas con la desigualdad social mantuvo un fuerte arraigo
periódicamente reforzado por la actividad de las comisiones reales designadas para
elaborar diagnósticos y proponer soluciones para los problemas educativos (Karabel y
Halsey, 1977). El vínculo entre los organismos políticos y un sector de la academia se
reforzó fuertemente en la década de 1960 como consecuencia del incremento del
financiamiento en un contexto en el que confluyeron fuertes iniciativas de reforma del
sistema educativo y el auge del planeamiento (Karabel y Halsey, 1977; Nisbet, 2000).
El ascenso de las corrientes críticas como la nueva sociología de la educación a
principios de la década de 1970 produjo un quiebre en esa relación aunque siempre
mantuvieron presencia grupos académicos que, manteniendo cierta distancia de las
discusiones teóricas, centraron su labor en trabajos de corte estadístico y sostuvieron
vínculos estrechos con las necesidades de la administración del sistema educativo.
De todos modos, a mediados de los años setenta comenzó a desarrollarse en los Países
Bajos y en el Reino Unido un movimiento que puso el énfasis en el desarrollo de
investigaciones destinadas a identificar cuales eran los factores constitutivos de aquellas
escuelas que se mostraban más eficaces en términos de los logros de aprendizaje a los
que accedían sus alumnos. En el trasfondo de estas intenciones se encontraba la idea de
que era necesario poner en cuestión los argumentos deterministas desarrollados en los
años previos que cuestionaban el aporte de las escuelas en relación con la superación de
las desigualdades sociales haciendo énfasis, por el contrario, en la forma en que las
30
reproducían (Pozner, 2004, Schagen y Hutchinson, 2003). Los desarrollos de este
movimiento teórico resultan de interés porque están en la base de muchas de las
discusiones actuales en relación con la utilidad social de la investigación educativa.
Los integrantes de este movimiento por las “escuelas eficaces”, preocupados por la
reivindicación de las potencialidades de la escuela, se propusieron entonces investigar
en profundidad la relación entre los distintos modelos de reformas educativas y el
rendimiento de los alumnos y los maestros, identificar los elementos que aparecían
asociados a los resultados positivos, analizar el papel de la dirección de la escuela en
esos cambios, identificar en el aula problemas y posibles soluciones, investigar acerca
de la “docencia efectiva”, y, relacionar los descubrimientos con los equilibrios que
consideraban necesarios entre las políticas centralizadas que operaban sobre las escuelas
desde afuera y el reconocimiento del carácter idiosincrático de cada institución
educativa. (Posner, 2004)
Si bien en sus orígenes los desarrollos de esta corriente mostraron serios problemas
metodológicos que afectaron la credibilidad de sus resultados, la investigación de la
eficacia escolar floreció durante las décadas de 1980 y 1990 volviéndose más
sofisticada tanto en la clase de datos usados como en los modelos y técnicas estadísticos
aplicados (Goldstein y Woodhouse, 2000). Los más entusiastas defensores de esta
corriente sostienen que la misma ha logrado el más importante impacto que la
investigación educativa en la educación y la sociedad en general en los últimos veinte
años (Schagen y Hutchinson, 2003).
Se trata de un movimiento que pone sus esperanzas en el desarrollo de iniciativas que
pudieran fundamentarse desde una extensa base empírica:
“... el movimiento de la llamada “eficacia educativa” fue una corriente
totalmente inserta en el mundo de la investigación, cuya preocupación
principal consistía en establecer un método con el cuál se podrían
identificar los principios subyacentes del éxito o fracaso educativo en el
seno de la escuela” (Posner, 2004:183)
Quienes llevaron adelante esta tarea fueron, principalmente, investigadores del campo
de la educación que suponían que sus trabajos podrían contribuir de manera
significativa al mejoramiento educativo, en la medida en que sus resultados fuesen
31
tenidos en cuenta tanto por quienes tenían la responsabilidad de conducir los destinos de
los sistemas educativos como por quienes cotidianamente enfrentaba los desafíos de la
práctica de la enseñanza. Del conjunto de desarrollos que los investigadores enrolados
en esta corriente produjeron, fue sin duda alguna la noción de “valor agregado” la que
tuvo mayor impacto. La idea de valor agregado tuvo su origen en la necesidad de poder
establecer comparaciones metodológicamente apropiadas entre escuelas ubicadas en
contextos social y culturalmente diversos. Para ello, se procuró construir un modelo
que:
“... considera los logros anteriores de un estudiante como indicadores de
sus progresos relativos y sus antecedentes al incorporarse al sistema
educativo para estar seguros de que los efectos de los factores externos han
sido registrados antes de que se emplee un sistema de modelado multiniveles
par identificar el efecto estimado de la escuela” (Posner, 2004: 286).
La identificación, a través de estos indicadores, de escuelas eficaces era el paso
necesario e indispensable para reconocer y clasificar aquellos elementos que pudieran
ser más firmemente asociados a los resultados9.
En su devenir, el movimiento por la eficacia educativa centró su mirada en cuatro
grandes áreas: los estudios sobre las funciones educativas y productivas desde el punto
de vista económico, la evaluación de políticas compensatorias, los estudios de escuelas
efectivas y la evaluación de programas de mejora, y el análisis sobre la eficiencia de los
docentes y los métodos de enseñanza (Posner, 2004).
Los resultados a los que llevaron estas investigaciones han sido objeto de diversas
críticas derivadas de sus dificultades metodológicas y los descubrimientos producidos
en el marco de esta corriente no tuvieron efectos tan relevantes como sus promotores
hubiesen deseado. En esto, tiene mucho que ver la distancia existente entre la lógica de
la construcción de las políticas educativas y los alcances de su acción y las demandas de
soluciones aplicadas a nivel micro que las recomendaciones resultantes de estos trabajos
9 Schagen y Hutchinson (2003) señalan que desafortunadamente el concepto de “valor agregado” ha sido utilizado en más de un sentido a lo largo de los años. Identifican como típicos al menos tres de estos usos: a) como mediciones de “progreso puro” controlando solo para cada alumno los logros previos; b) como mediciones que controlan los logros previos además de un amplio rango de otros factores en el nivel de la escuela y los alumnos que aparentemente obstaculizan el progreso de los alumnos y están fuera del control de la escuela; c) como mediciones que controlan solo el contexto (“background”) pero no los logros previos.
32
indicaban. De todos modos, además de instrumentos como los estudios de valor
agregado, quedaron insertos en los marcos de iniciativas políticas y debates académicas
una cierta cantidad de temas relacionados con la gestión escolar que centraron la
atención sobre la actuación de los directivos, las formas de participación y compromiso
de los actores escolares y del entorno comunitario, etc.
El movimiento fue bien recibido en la etapa final de gobierno neoconservador
encabezado por Margaret Tatcher y, posteriormente, por la administración laborista de
Tony Blair. En el marco de esta última en 1997 se creó la Standards and Efectiveness
Unit en el seno de Department for Education and Employment encabezada por uno de
los más activos miembros de este movimiento (Goldstein y Woodhouse, 2000).
No obstante, las críticas a este movimiento no se hicieron esperar. Hamilton (1996) ha
sugerido que las investigaciones de la eficacia escolar “patologizan” a las escuelas al
aceptar que los problemas económicos y de otro tipo de la sociedad, pueden adscribirse
a problemas en la educación y, especialmente, a quienes trabajan en ella, los docentes.
También ha señalado que las soluciones propuestas como listas limitadas de factores
clave simplemente parecen reflejar los requerimientos políticos de soluciones simples
en un marco de cruda reingeniería social. Pring (1995), en el mismo sentido, señaló que
los investigadores de este movimiento parecen haber aceptado el punto de vista oficial
según el cual las escuelas pueden y deberían ser responsabilizadas por el mejoramiento
económico y social. Elliot (1996), por su parte, argumentó que los factores clave
señalados como relacionados con la efectividad de las escuelas en algunos trabajos y los
argumentos sobre la base de los cuales se sostiene, revelan más la preexistencia de
supuestos acerca de la naturaleza de la educación que resultados de investigación
empírica.
En la respuesta de Goldstein y Woodhouse (2000) a estas críticas se reconoce
explícitamente la necesidad de una mayor separación entre la investigación y la
influencia gubernamental. En términos de estos autores:
“Of course, many SE10 findings will have relevance to government agendas
and one way of viewing the role of SE researchers is as that of “critical
friends”, who can contribute to general public policy debates while
maintaining their integrity, especially when ostracised or threatened by
10 School-efectiveness.
33
government. This may be difficult when government itself tends to regard the
research community as consisting of either commited friends or subversive
enemies” (Goldstein y Woodhouse, 2000: 361)
Se hace explicita así una de las tensiones que atraviesan de manera recurrente las
relaciones entre investigación entre investigación educativa y política educacional: la
pérdida de legitimidad científica del conocimiento producido en la medida en que se lo
asocia con las necesidades de la política antes que con el seguimiento de los intereses y
las pautas usuales de los ámbitos académicos.
Por otro lado, una de las respuestas a las críticas en relación con la distancia existente
entre la investigación educativa y el conocimiento de ella resultante y la política y la
práctica educativa en los países anglosajones ha sido el creciente énfasis en la necesidad
de la elaboración de “síntesis de investigaciones” (research synthesis) en la forma de
varias remozadas versiones de los viejos estados del arte. Esta tendencia, reconoce en
gran medida la influencia del movimiento de las escuelas eficaces, y se articula en torno
a la idea de que la política educativa debería estar “basada en evidencias” (Davies,
1999). Esta tendencia, se relaciona en parte con la crisis de legitimidad que se le endilga
a la investigación educativa (Pirrie, 2001; Edwards, 2000))
La investigación educativa – sostiene Davies (2000)- ha sido criticada por servir más a
los intereses de los investigadores que a los de los decisores de políticas educativas y los
de los proveedores y usuarios de servicios educativos y, en consecuencia, la relevancia,
la aplicabilidad y la calidad de la investigación educativa han comenzado a estar bajo
escrutinio. Además, el valor de la investigación educativa es sometido a crítica debido
al carácter no acumulativo de sus hallazgos. Davies señala que estas críticas no parecen
preocupar demasiado a una parte importante de la comunidad de investigadores pero,
sin embargo, defiende la idea de que es legítimo que la investigación académica se
interese por la efectividad de las políticas y las prácticas educativas haciéndose cargo de
las críticas que le han sido realizadas.
Como consecuencia del accionar simultáneo de diversos centros de investigación y la
confluencia de iniciativas estatales y privadas orientadas a poner a disposición de los
diferentes actores del sistema educativo los resultados de la investigación educativa se
34
ha desarrollado un amplio abanico de técnicas de “síntesis de investigación”. La
inspiración fundamental está dada por los trabajos en el campo de la medicina,
especialmente aquellos promovidos por la Cochrane Collaboration, que han procurado
el desarrollo de mecanismos de actualización para los profesionales del campo de la
salud en relación con los hallazgos mas recientes en cada una de sus especialidades.
Las síntesis de investigaciones pretenden construir sobre conjuntos de estudios
singulares, usualmente limitados en sus posibilidades de generalización, miradas que
permitan detectar las consistencias y regularidades que favorezcan su aplicabilidad.
Estas líneas de producción se han visto fortalecidas por el activo accionar de algunas
instituciones como, por ejemplo, la Campbell Collaboration que, inspirada en el trabajo
de la Cochrane Collaboration, ha promovido en los últimos años el desarrollo de meta-
análisis –una de las diversas formas que asume la elaboración de síntesis de
investigación- para contribuir a la toma de decisiones “bien informadas” sobre la base
de las mejores evidencias disponibles, en educación, justicia, trabajo social y bienestar.
Las síntesis de investigaciones asumen formas diversas. Siguiendo la caracterización de
Davies (2000) podemos encontrar cinco formas típicas de desarrollo de síntesis de
investigación:
1. Las narrative reviews, la forma más simple, que consiste en revisiones
cualitativas tradicionales de la literatura especializada -a las que Davies critica
su carácter muchas veces selectivo y oportunista que tiende a predecir los
hallazgos-.
2. Las vote counting reviews, un tipo más sofisticado y sistemático de síntesis de
investigaciones, consistente en la acumulación de resultados de estudios
considerados relevantes y su tipificación en función de cuantos son
estadísticamente relevantes en una dirección, cuantos son neutros y cuantos son
estadísticamente significantes en el sentido opuesto.
3. El meta-analysis, término atribuido a la formulación realizada por Gene Glass
en 1976, que remite al análisis estadístico de una gran colección de resultados de
estudios individuales con el propósito de integrar sus hallazgos. El meta-
análisis, combina el estudio individual de los efectos de los diferentes
“tratamientos”11 (o actividades) con aquel que emerge del análisis combinado de
11 La formulación se basa en desarrollos del campo de la medicina.
35
todos los estudios considerando subgrupos específicos de destinatarios y
realizando inferencias estadísticas (Morton citado en Davies, 2000: 368).El
meta-análisis requiere de buenas y específicas preguntas acerca de la
intervención que esta siendo considerada, la población o muestra que es el foco
del estudio y los resultados que están siendo evaluados.
4. Las best evidence synthesis, una forma más selectiva y pretendidamente rigurosa
del meta-análisis, surgida a partir de las críticas realizadas por Slavin, a
principios de la década de 1980. Slavin consideraba que el meta análisis no era
suficientemente riguroso en la selección de las investigaciones a considerar y
proponía la elaboración de síntesis construidas a partir de una cuidadosa revisión
de los mejores estudios sobre el problema, seleccionados a través de
consistentes, bien justificados y claramente establecidos criterios de inclusión de
los estudios a considerar12. En respuesta a algunas críticas, a fines de la década
de 1990 Slavin comenzó a incluir estudios cualitativos que consideraba
suficientemente rigurosos. Esta línea ha sido menos desarrollado pero ha
captado la atención de los investigadores enrolados en las corrientes que
propugnan el desarrollo de políticas y prácticas educativas “basadas en
evidencias”.
5. La meta-ethnography, un desarrollo metodológico abordado por científicos
sociales que proclaman la necesidad de que la investigación cualitativa sea tanto
interpretativa como agregativa. La meta-etnografía procura buscar las
consistencias y variabilidad entre diferentes estudios pero lo hace construyendo
interpretaciones y no análisis. Pretende construir las interpretaciones mediante la
selección de metáforas-clave y organizadores.
Davies (2000) sostiene que todas estas formas de síntesis de investigaciones enfrentan
un conjunto de problemas, entre los cuales se destaca especialmente el de la selección
de los estudios a considerar dadas las dificultades emergentes de las diferentes formas
de aproximación metodológica a ciertos problemas. De todos modos, defiende la
aplicabilidad de algunas de estas formas en función de su creciente desarrollo y
12 Los defensores del meta análisis critican los estudios de limitados a las mejores evidencias porque consideran que, como consecuencia de los criterios de selección incluyen solo unos pocos estudios limitando sus posibilidades de generalización.
36
considerando los aportes metodológicos provenientes de otros campos, especialmente la
medicina. El meta-análisis y otras formas de revisión sistemática de investigaciones
tienen una larga tradición en el campo de la medicina, la justicia y el trabajo social, pero
es en la educación donde tiene su origen y donde se ha expandido de manera notable en
las últimas dos décadas al punto de generar en Estados Unidos toda una “industria”
contándose por centenares en educación, psicología y ciencias del comportamiento.
Estas formas de producción mediadoras del conocimiento suponen el desarrollo de un
conjunto de estrategias diversas pero interconectadas en su concepción acerca de la
investigación educativa. El desarrollo de estas formas de revisión sistemática de la
investigación educativa supone el análisis de las investigaciones existentes
considerando: a) la definición de temas de investigación explícitos y puntuales, b) la
transparencia de los métodos usados para el desarrollo de las investigaciones, c) la
realización de búsquedas exhaustivas tanto de estudios publicados como no publicados,
d) el establecimiento de criterios claros de evaluación de la calidad de los estudios, e) la
definición de criterios claros para incluir o excluir estudios en los análisis a realizar, f)
el desarrollo de las revisiones en conjunto con otros colegas para reducir posibilidades
de error y g) la definición clara de los hallazgos de la revisión (Evans y Benefield, 2001,
Davies, 2000).
El desarrollo de estas estrategias, sostiene sus defensores, debe poner en foco la utilidad
social -único criterio de relevancia- del conocimiento producido y la “rigurosidad
científica” –entendida como adhesión a metodologías cuantitativas o experimentales-
con la que han sido construidos los estudios.
El interés por este tipo de desarrollos se ha hecho evidente en el caso de Gran Bretaña a
partir de la financiación por parte del Department for Education and Employment del
Centre for Evidence-Informed Policy and Practice in Education al cual luego se hará
referencia.
b) Iniciativas y políticas
Estos antecedentes que dan cuenta de algunas tendencias en el campo de la
investigación educativa que han procurado reforzar los vínculos entre los hallazgos de la
investigación, y la política y la práctica educativa tuvieron como contexto el marco
definido por las reformas de las décadas de 1980 y 1990 en las que el interés por la
37
utilidad social de la investigación educativa se incrementó de manera sensible, asociado
a las presiones por el “accountabilitty” gubernamental. Publicaciones encargadas por
organismos gubernamentales13, especialmente el Department of Education and
Employment (DfEE) y la Office for Standards in Education (OFSTEDT) pusieron en
foco la necesidad de financiamiento de investigaciones empíricas especialmente
diseñadas para informar y mejorar las políticas educativas, especialmente las prácticas
de enseñanza. Ambas instituciones, una con funciones de dirección del sistema
educativo inglés y la otra orientada principalmente a las actividades de inspección y
evaluación desarrollan como parte de su agenda actividades de investigación.
Parte de este renovado interés por el tema se deriva de las transformaciones producidas
en la administración del sistema educativo que, en la medida en que ha atravesado
procesos de centralización, enfrenta crecientes demandas en términos de gestión en un
contexto signado por las presiones en torno a la rendición de cuentas.
Las particularidades del sistema educativo británico hacen que el conjunto de agencias
que producen investigación educativa sea fuertemente diversificado ya que la misma
puede ser financiada por organismos nacionales o locales y puede estar a cargo de
institutos universitarios, investigadores privados, etc. De todos modos, la creciente
centralización del sistema se ha expresado también en el hecho de que el financiamiento
directo por parte del gobierno, solo es posible cuando las investigaciones propuestas
coincidan con la agenda prioritaria fijada desde el nivel central, que es el que está a
cargo de la mayor parte de la financiación de la investigación educativa (Carmena
López, Ariza Cobos y Bujanda Bujanda, 2001).
Las prioridades fijadas en la agenda educativa reconocen varias fuentes de enunciación
y financiamiento ya que además de la actividad propia del Department of Education and
Employment (DfEE) y la Office for Standards in Education (OFSTEDT), una parte
importante de las prioridades de la agenda ha estado determinada por el accionar del
National Education Research Forum, organismo creado en 1999, en medio de
virulentos debates acerca de la relación entre el estado y los investigadores en educación
y cuyo funcionamiento se extendió hasta marzo de 2006.
El National Education Research Forum (NERF) fue creado en 1999 por el entonces
Secretario de Estado para la Educación, David Blunkett, con el objeto de desarrollar una
13 Hargreaves,1996; Reynolds, 1998; Tooley, 1998; y Hillage et al, 1998.
38
estrategia nacional de investigación educativa. En una primera etapa, hasta el año 2002,
el NERF se concentró en el desarrollo de una fase de consulta y discusión y a partir de
esa fecha y hasta su finalización en marzo de 2006, desarrolló acciones de desarrollo y
colaboración para mejorar la calidad y el impacto de la investigación para el sector
educativo. El foro fue creado como una organización independiente integrada por 13
miembros (provenientes de universidades, organismos gubernamentales, autoridades
educativas locales y escuelas), un director y un equipo ejecutivo.
Esto se produjo en el marco de un creciente interés por parte del gobierno británico en el
uso de las revisiones sistemáticas de investigaciones con el objeto de guiar el desarrollo
e implementación de diferentes líneas de política sobre la base de evidencias (Davies,
2000; Evans y Benefield, 2001). En palabras del Secretary of State for Education and
Employment, David Blunkett:
“Social science should be at the heart of policy-making. We need a
revolution in relations between government and the social research
community – we need social scientist to help to determine what works and
why, and what types of policy initiatives are likely to be most effective”.
(citado en Evans y Benefield, 2001)
El gobierno británico comenzó a desarrollar estructuras y líneas de acción destinadas a
orientar la investigación educativa hacia aquellas áreas consideradas prioritarias. La
preocupación se definió en torno a poder identificar “lo que funciona” como solución
para cada conjunto relevante de problemas. En este esquema, la evidencia sobre
aquellas prácticas que resultan efectivas es la que ofrecen los estudios experimentales,
que lentamente se imponen como la forma dominante de investigación gracias al
empuje dado por estas tendencias.
El NERF emprendió proyectos relacionados con el impacto de la comunicación de la
investigación, el financiamiento de la investigación, la construcción de capacidades, la
política y la práctica. Uno de los objetivos estratégicos del NERF fue la creación y el
desarrollo del National Evidence Centre for Education. Además, publicó documentos de
trabajo sobre construcción de capacidades, realización de systematic reviews, estrategias
de investigación, programas de investigación y desarrollo, prioridades, etc.
39
El informe final del NERF14 señala, como síntesis y auto-evaluación de sus actividades
que enfocó tanto la producción y utilización de investigación basada en evidencias
como la identificación de temas clave: financiamiento, prioridades, calidad, impacto y
capacidad; llevó a cabo en conjunto con individuos, organizaciones, programas y
centros un amplio rango de proyectos, grupos y redes de trabajo y workshops,
encarando la comunicación entre ellos a través de sitios Web, newsletters, documentos
de trabajo y grupos conformados en Internet; utilizó el Evidence Centre for Education
como la estrategia clave para desarrollar el incremento en la utilización de evidencias
para la toma de decisiones; algunos de los proyectos desarrollados en relación con el
centro de evidencias involucraron para su organización a varias de las organizaciones
clave en las diferentes fases de la educación -esto incluye el portal evidencias en
Internet, los modelos e elaboración de síntesis de evidencias y el boletín de evidencias
para docentes-; la segunda estrategia clave fue la producción de evidencias a través de la
convocatoria a programas de investigación y desarrollo orientados en torno a las
prioridades clave nacionales; estableció una red de organizaciones que trabajan en
programas de investigación y desarrollo; presentó ante el Secretario de Estado
propuestas para el establecimiento del centro de evidencias y el aliento a programas de
investigación y desarrollo; realizó un ejercicio de consulta en conjunto con el Tomorrow
Project sobre el futuro a largo plazo de la educación que dio origen a un informe sobre
sus implicaciones para la investigación; un grupo de desarrollo que involucró a agencias
clave de todos los sectores desarrolló procesos para compartir información acerca de
planes de investigación y organizó eventos y proyectos.
Lo que importa de esta enumeración parcial de las actividades del NERF –que presenta
como límite el carácter optimista propio de un reporte surgido de su seno- es el amplio
abanico de relaciones e iniciativas que su funcionamiento pretendió movilizar. Con
independencia de los logros obtenidos en cada una de esas acciones, se evidencia una
fuerte preocupación por instalar el problema del uso de la investigación para el
fortalecimiento del sistema educativo bajo el formato de la búsqueda de “evidencias”
acerca de “lo que funciona”.
El reporte final de esa experiencia señala también que la necesidad de actividades de
colaboración para continuar la organización a través de diferentes sectores de la
14 Morris, A. y Pecham, M. (2006) Final Report of the National Education Research Forum. NERF. Disponible en http://www.nerf-uk.org/word/wp9.2.doc?version=1
40
educación y las comunidades de gobierno, academia y docentes sigue siendo tan fuerte
como siempre. En términos más directos, a lo que se alude es a la persistencia de fuertes
resistencia en el campo académico y en el ámbito escolar a algunas de las derivaciones
de esta forma de entender el papel de la investigación educativa y la formulación de las
políticas públicas.
La resistencia de los académicos a las formas de financiamiento de la educación
orientadas a las necesidades de la política pública, y de los docentes a la aceptación de
modelos de practica escolar que se perciben como la imposición de modelos derivados
de las definiciones de los técnicos y alejados del día a día escolar es un punto en común
de la literatura crítica de estas iniciativas.
Además de estas instituciones y líneas de acción, en el Reino Unido ha tenido y tiene un
lugar destacado la National Foundation for Educational Research (NFER), una
organización que desde 1946 opera procurando brindar a tomadores de decisiones,
directivos y docentes información y especialmente acceso a resultados de investigación,
tanto disponibles en los ámbitos académicos, como promovidos y financiados por la
misma fundación. Esta entidad actúa como unidad nacional de Inglaterra, Gales e
Irlanda del Norte para la red EURYDICE; administra y actualiza la International Review
of Curriculum and Assessment Frameworks (INCA) Internet Archive que es financiada
por la Qualifications and Curriculum Authority (QCA) y la Training and Development
Agency for Schools (TDA). La INCA provee descripciones de políticas gubernamentales
en educación correspondientes a 20 países poniendo en foco las relacionadas con el
curriculum, la evaluación y la formación docente inicial para la educación escolar de
niños y jóvenes de 3 a 19 años.
Pero además la NFER financia el desarrollo de una base de datos denominada CERUK
(Current Educational Research in the UK), que sistematiza información acerca de
investigaciones recientes y en curso en educación y áreas disciplinares relacionadas
cubriendo un amplio rango de estudios que incluyen investigaciones realizadas a
pedidos de las autoridades y tesis doctorales en todas las fases de la educación, desde la
educación inicial a la educación de adultos. El acceso a la base de datos es gratuito y
abierto a que investigadores de distinta clases de instituciones envíen sus propias
investigaciones para ser incorporadas.
La base de datos es patrocinada por la National Foundation for Educational Research,
el Department for Education and Skills y cuenta con el apoyo del EPPI-Centre. En el
41
sitio web se publican regularmente reportes sobre áreas de investigación específicas así
como también estudios singulares que se consideran ejemplificadores de ciertos
desarrollos de investigación.
El recientemente mencionado Evidence for Police and Practice Information and
Coordinating Centre (EPPI-Centre)15, por otro lado, forma parte de la Social Science
Research Unit del Instituto de Educación de la Universidad de Londres que cuenta con
el apoyo financiero de un conjunto de organismos entre los que se destacan el
Department for Education and Skills, el Department of Health, el Economic and Social
Research Council, la Government Social Research Unit, el Social Care Institute of
Excellence y la Training and Development Agency for Schools, entre otras agencias.
El EPPI-Centre esta dedicado a hacer accesibles hallazgos de investigación acerca de
temas relacionados con la salud, la educación y el bienestar social a tomadores de
decisiones, agentes de cada uno de estos campos o personas individualmente
interesadas. Trabaja bajo el supuesto de que la mayor parte de los resultados de
investigación nunca llegan a quienes trabajan o quienes toman decisiones políticas en
esos campos.
El EPPI-Centre escribe o apoya la tarea de otros que escriben “síntesis
comprehensivas” de las investigaciones existentes en un campo o temática dados
(“systematic reviews”), que no suponen la “simple reiteración” de hallazgos de
investigación sino también la evaluación de su calidad procurando ayudar a los lectores
a tomar decisiones informadas. Este trabajo se realiza en consulta con potenciales
usuarios de la información procurando que su presentación les sea útil.
Los trabajos realizados están disponibles en una “Biblioteca de Evidencias” (Evidence
Library) que contiene síntesis y reportes completos. Sus más importantes líneas de
acción proyectos son:
− el Centre for Evidence Informed Policy and Practice in Education;
− el Health Promotion and Public Health Reviews Facility;
− la Management of Reviews for the Training and Development Agency; y
− el nodo en Methods for Research Synthesis del National Centre for Research
Methods.
15 http://eppi.ioe.ac.uk/cms/
42
Este organismo es la expresión más clara de la aparición de un movimiento por la
“definición de políticas basadas en evidencias”16 que considera necesario que los
científicos sociales contribuyan a identificar qué funciona y por qué (Evans y Benefield,
2001) en relación con los diferentes problemas sociales que forman parte de la agenda
política y social. Sobre este tema volveremos más adelante.
El desarrollo conjunto de este entramado de organizaciones e iniciativas que supone la
creación de organismos específicos, la definición de líneas de acción y la ampliación de
los esfuerzos financieros en la materia esta asociado a un creciente interés por la
aplicación del conocimiento producido por la investigación educativa en la gestión del
sistema y en las prácticas escolares.
c) Debates
Este interés por parte de las autoridades británicas comenzó a hacerse evidente a partir
de la segunda mitad de la década de 1990, como consecuencia de los cuestionamientos a
la utilidad social de la investigación educativa que se planteó en cuatro trabajos que
dieron lugar a un intenso debate. De este debate participaron activamente los
académicos que fueron contratados para el desarrollo de los informes mencionados, una
parte de las autoridades educativas y un fuerte y heterogéneo grupo de académicos que
desde diferentes posiciones rechazaron muchas de las conclusiones de esos informes y
sus derivaciones.
Dos de esos trabajos, los de Hargreaves (1996) y Reynolds (1998), critican el escaso
interés de la investigación educativa disponible por “lo que funciona” y por el
incremento de la efectividad de la enseñanza. En el caso de Hargreaves, la
argumentación se construye sobre la base del supuesto de que la investigación educativa
debería desarrollarse siguiendo las formas y usos de campos como la medicina para
asegurar que sus prácticas estén firmemente asentadas en evidencia empírica.
Hargreaves ve el proceso de producción de investigación empírica como capaz de
ofrecer finalmente, o al menos en el largo tiempo, respuesta a los problemas
pedagógicos cotidianos. En el mismo sentido, Reynolds adopta un punto de vista
instrumental en relación con la investigación educativa que supone que las relaciones
16 Traducción propia del inglés “evidenced-informed policy-making”. Ver, por ejemplo, Evans y Benfield, 2001.
43
entre los resultados de las investigaciones y su aplicación en la práctica cotidiana de los
docentes puede establecerse de manera más o menos lineal.
Un tercer trabajo, el de Tooley (1998), es aún más duro en su crítica a la calidad y la
aplicabilidad de la investigación existente. En su estudio financiado por la OFSTED
analizó artículos de cuatro de las principales publicaciones especializadas en educación,
señalando que 26 de 41 artículos analizados eran insatisfactorios de acuerdos a un
conjunto de criterios establecidos ad-hoc. Sus críticas se asentaron en juicios acerca de
la pobreza metodológica, la asunción de principios ideológicos o políticos y la
naturaleza supuestamente controvertida de ciertas posiciones teóricas.
Por último, el trabajo realizado por Hillage y sus colaboradores (Hillage et al.;1998), un
informe financiado por el DfEE sobre las características de la investigación “basada en
las escuelas”, afirma que son insuficientes las relaciones que se pueden establecer entre
la investigación educativa y la política o la practica educacional. Si bien los autores son
conscientes de que estas relaciones no son simples o directas, proponen el desarrollo de
un modelo instrumental basado en el concepto de “fitness of purpose” que supone una
relación relativamente controlada entre practicantes, policymakers e investigadores.
Lo que une a estos trabajos es el desarrollo de una fuerte crítica a la investigación
educativa tal como se desarrolla en los centros académicos –especialmente en las
Universidades- y el énfasis en la necesidad de que las políticas de financiamiento a la
investigación educativa consideren especialmente aquellos proyectos orientados a la
detección de “lo que funciona” (ya sea a nivel de las políticas o a nivel de las prácticas
educativas).17 Secundariamente y siguiendo debates de más amplio alcance –
especialmente presentes en el contexto estadounidense- pugnan por lograr que el
financiamiento se oriente a investigaciones basadas en modelos experimentales o
estadísticos. En última instancia comparten una visión de la investigación educativa que
la supone como una empresa orientada por criterios instrumentales de utilidad social.
Estos trabajos contribuyeron a sustentar la creación, del National Education Research
Forum.
En su crítica a Hargreaves, Atkinson (2000) sostiene que lo que predomina en estas
aproximaciones es una mirada que define a la investigación educativa como “no- 17 Atkinson señala que en el caso de Tooley (1998) y Hillage (1998) se produce en realidad una denigración pública de la investigación educativa y destaca el uso político de esos trabajos por parte de funcionarios gubernamentales que procuraron reorientar el financiamiento, los focos de atención y las formas de difusión del conocimiento producido por la investigación educativa.
44
problemática”. Además, señala que las nuevas tendencias tienden a centralizar el control
sobre las políticas y prácticas educativas a la vez que ponen en cuestión la autonomía de
la investigación educativa. Atkinson argumenta que el propósito de la investigación
educativa no es simplemente proveer respuestas “para los problemas de la próxima
década” sino contribuir a la discusión entre practicantes, investigadores y policymakers
acerca de la naturaleza, el propósito y el contenido la educación. Más aún, señala que la
comunidad científica en una democracia debe existir para “discutir”, no para “dictar” y
el rol de los investigadores debe ser el de intelectuales públicos y no el de sirvientes del
Estado. Agrega, por otro lado, que el énfasis en “lo que funciona” no solo expresa una
concepción simplista acerca de los fenómenos educativos sino que además cierra la
puerta para pensar nuevas posibilidades y nuevas estrategias ya que es un tipo de mirada
que siempre mira hacia atrás. “Lo que funciona” es, en definitiva, lo que alguna vez ha
funcionado para alguien en el pasado.
Winch (2001) sostiene que estas tendencias tienen que ser analizadas en el marco de las
políticas de evaluación de la investigación ya que las mismas imponen crecientes
presiones a los académicos en la medida en que condicionan el financiamiento de los
grupos y departamentos de investigación al punto de poner en riesgo su supervivencia si
los mismos no cumplen con los criterios exigidos. Dentro de las Universidades el
financiamiento aparece sometido a los criterios de evaluación de la actividad científica,
fuera de las mismas, aparece crecientemente restringido a los temas, problemas y
metodologías definidas por los organismos que financian el desarrollo de
investigaciones en educación. Esta combinación de presiones selectivas –construidas
según los patrones de las políticas de “accountability” difundidas en las últimas
décadas- afecta, sostiene Winch, el sentido de las prioridades de los académicos
No menos relevantes son las críticas de Carr (2000) a los supuestos de objetividad que
guían el discurso sobre la definición de políticas públicas “basada en evidencias”. Carr
responde extensamente las afirmaciones de Tooley en relación con la falta de
objetividad de la investigación educativa. En la perspectiva de Carr el trabajo de Tooley
es simplemente una manifestación más de las dificultades de algunos investigadores
para dar cuenta de los desarrollos metodológicos y teóricos ocurridos en las últimas
cuatro décadas en las ciencias sociales y políticas. Para Carr es necesario un debate más
riguroso sobre las complejas relaciones entre creencias políticas y principios
relacionados con la educación, por un lado, y metodologías y prácticas de la
45
investigación por el otro. Si bien resulta aún popular, el mito del investigador que
desarrolla su tarea en un entorno y desde una postura libre de valores resulta
insostenible. En el comienzo de su articulo Carr recuerda el trabajo de Alvin Gouldner
“Anti -minotaur: the mith of a value free sociology” (1962) en el que el sociólogo
norteamericano caracterizaba la posición de quienes creían en una sociología libre de
valores –o de dogmas- como simplemente “otro dogma”.
Por último, Ball (2001) señala que si bien los trabajos de Hargreaves, Tooley y Hillage
han generado un gran debate –muchas veces vacíos y erróneo considera Ball- lo cierto
es que han tenido una gran efectividad, ya que la creación del National Education
Research Forum es consecuencia directa de esos documentos. Ball critica duramente
uno de los primeros documentos del NERF sosteniendo que el mismo solo puede
entenderse como parte del hiperracionalismo característico de las formas de gobierno de
la modernidad tardía. En ese marco, el accionar del NERF se enfoca al monitoreo,
control y instrumentalización de todas las facetas de la experiencia educativa. Esto es, el
accionar del NERF no solo implica la existencia de crecientes presiones sobre la
autonomía de los académicos en el mundo del accountabilitty, sino que, además, los
supuestos acerca de la educación “basada en evidencias” suponen la intención de
homogeneizar las practicas educativas –en torno a las “buenas prácticas” que la
investigación permitiría detectar-. Como sostiene en otro artículo (Ball, 2003) las
prácticas docentes se ven envueltas como nunca antes en las presiones derivadas de la
necesidad de responder al cumplimiento de objetivos, indicadores y evaluaciones a
partir del desarrollo de prácticas “eficientes”. Investigadores y docentes enfrentan los
procesos y efectos de la “performatividad” (performativity) establecida como principio
del accionar del sector público.
Estados Unidos en tiempos de la “No Child Left Behind Act”. Transformar la
educación en un campo basado en evidencias
En el capítulo 1 se señaló que las políticas de promoción del desarrollo mediante la
planificación racional de las actividades de intervención estatal en la sociedad habían
tenido también una fuerte presencia en el contexto estadounidense en el cual, la teoría
del capital humano, le otorgaba particular legitimidad. En materia educativa, en los
46
EEUU la década de 1960 estuvo atravesada por los movimientos de reforma
comprehensiva de las escuelas orientados a favorecer la integración de los diferentes
grupos que se encontraban en situación de desventaja social. Esto fue especialmente
notorio en el caso de las políticas de discriminación positiva destinadas a incorporar a
los estudiantes de origen afroamericano. La preocupación por el desarrollo de políticas
estatales destinadas a reducir las desigualdades sociales y educativas era resultante,
además, de las nuevas demandas sociales que planteaban grupos políticamente activos y
se sostenía teóricamente en el consenso funcionalista acerca de las necesidades básicas
de integración del sistema social.
a) Antecedentes
En este escenario, el estado incrementó el financiamiento a las actividades de
investigación educativa y especialmente su papel de demandante de estudios sobre
problemas específicos. El Informe Coleman, de 1966, es un claro ejemplo. Encargado
por el Congreso al Comissioner for Education en cumplimiento de la Sección 402 de la
Ley de Derechos Civiles de 1964 debía “llevar a cabo una investigación… sobre la falta
de igualdad de oportunidades educativas con motivo de raza, color, religión u origen
nacional, en las instituciones educativas públicas de todos los niveles dentro de los
Estados Unidos” (Karabel y Halsey, 1977). Al activo papel del estado como financiador
de la investigación educativa, debe sumársele el creciente peso de las fundaciones
privadas que contribuyeron de manera fundamental al desarrollo de muchas de las
investigaciones clásicas de las décadas de 1960 y 1970, incluso algunos de los trabajos
clave de la tradición crítica marxista como el trabajo de Bowles y Gintis que fue
financiado por la Fundación Ford (Karabel y Halsey, 1977).
La década de 1980 estuvo signada por el auge de las corrientes políticas
neoconservadoras que modificaron sustancialmente las prioridades educativas y
procuraron reducir los compromisos estatales en relación con la promoción de la
igualdad educativa. El centro de la política pasó a ser el problema de la calidad, leído
desde una perspectiva que consideraba que las políticas liberales iniciadas en la década
de 1960 eran parte de la crisis de la educación norteamericana. La respuesta fue un
intenso movimiento en pro de la “reestructuración de las escuelas” que en una primera
etapa se planteó enfocar la educación pública en el contenido académico y establecer
estándares más altos entre alumnos y maestros (Elmore, 1996) y posteriormente se
47
enfocó en “cambios fundamentales en las expectativas sobre el aprendizaje del alumno,
en la práctica de la enseñanza, y en la organización y dirección de las escuelas públicas”
(Elmore, 1996:17).
Este movimiento se vio reforzado por los hallazgos de dos informes dados a conocer a
mediados de la década: A Nation Prepared (Carnegie Task Force on Teaching as a
Profesión, 1986) y Time for Results (National Governors´ Association, 1986)18 y estuvo
acompañado por un conjunto de conceptos que ordenaron su desarrollo: el refuerzo de
la autoridad acompañado por un énfasis creciente en la responsabilización de las
escuelas por los resultados que obtienen, el estrechamiento de los vínculos con la
comunidad y la habilitación de formas de participación de los padres que los
comprometan y refuercen su papel como actores a los que hay que rendir cuentas, la
articulación de la enseñanza en torno al compromiso de los alumnos con la resolución
activa de problemas, y la profesionalización de la actividad de los docentes. La crítica a
las formas de acción de la burocracia educativa, en tanto, incitó a un creciente debate
acerca de las formas de organización y acción de los Estados y los distritos escolares y
la necesidad de que los mismos asumieran una estructura más “flexible y sensible”
(David, 1996).
Mintron (2001) ha señalado que en la década de 1990 los cambios en la administración
educativa de los Estados Unidos se han caracterizado por al existencia de dos
movimientos simultáneos, aparentemente contradictorios. Por un lado, se ha llevado a
cabo un conjunto de políticas que tiene una naturaleza centrífuga en la medida en que ha
procurado descentralizar la toma de decisiones y dar más poder a las escuelas y los
padres. Por otro lado, otras reformas de tipo centrípeto han hecho que el estado y otros
entes de toma de decisiones centrales ganaran poder para entrar directamente en las
escuelas de manera mucho más directa de lo que las tradiciones de poder local
tradicionalmente permitían. En el primer grupo se encuentran las políticas de charter
schools, los planes de vouchers y el home schooling, en el otro, las políticas de fijación
de estándares y las tendencias a la centralización de muchas de las decisiones y
controles en relación con el desempeño de las escuelas.
En este particular escenario la investigación educativa de tipo empírico mantuvo un
papel relevante y vínculos relativamente estables con las peticiones estatales debido a su
prestigio. Al respecto Karabel y Halsey (1977) señalaban que la alta reputación del 18 Citados en Cohen (1996)
48
empirismo metodológico obedecía no solo a la fuerte ligazón con el financiamiento
gubernamental sino, también, al profundo arraigo en la cultura anglosajona de los
supuestos positivistas que a su vez refuerza la legitimidad del acceso a esos recursos19.
El ascenso al poder del partido demócrata provocó cambios parciales en la agenda
educativa de la segunda mitad de la década de 1990. En 1998 el Congreso de los
Estados Unidos aprobó la creación de un fondo de 150 millones de dólares anuales para
llevar a cabo en las escuelas “modelos de reformas comprehensivas probados”, una
legislación sin precedentes que definía como “probados”, a aquellos proyectos avalados
por estudios experimentales y mediciones basadas en estándares. Posiblemente haya
sido la primera vez en la historia en que el financiamiento federal a la educación se ligó
tan directamente a las evidencias de eficacia (Slavin, 2002). Durante la década de 1990,
el movimiento por la eficacia escolar se había desplegado con fuerza en los Estados
Unidos de la mano del antecedente generado por el movimiento por la reestructuración
de las escuelas y la fuerza simbólica de sus supuestos cientificistas. La idea de que la
educación debía convertirse en una actividad basada en evidencias se hizo fuerte entre
los políticos y una parte de la academia.
b) Iniciativas y Políticas
En el año 2001, el financiamiento para la reforma escolar comprehensiva se incrementó
a 310 millones dólares, alcanzado el programa 2600 escuelas que atendían a alumnos
pobres (Slavin, 2002). De todos modos, una investigación realizada hacia 2002 indicaba
que solo el 20% de los subsidios habían sido otorgados a programas de reforma escolar
que disponían de evidencias “fuertes” acerca de su eficacia (Slavin 2002).
El 8 de enero de 2002 el Presidente Bush firmó el acta denominada No Child Left
Behind, documento legal que fue concebido como la guía para la política educativa
federal durante los siguientes años. Entre sus principales propósitos se destaca el de
contribuir al mejoramiento de las escuelas focalizando el accionar en la rendición de
cuentas por sus resultados, otorgando mayor libertad a los estados y las comunidades,
promoviendo el uso de “métodos probados” y ampliando las posibilidades de elección
para los padres.
19 Esta afirmación es válida tanto para los Estados Unidos como para el Reino Unido.
49
El documento promovía la investigación educativa “basada científicamente”. En su
materialización legislativa incluyó una muy restringida definición de “scientifically
based research” que incluye, básicamente, estudios experimentales o cuasi-
experimentales “replicables” (Berends y Garet, 2002). La relevancia otorgada al
concepto de “scientifically-based research” se hace evidente las no menos de 110
menciones que se hacen en No Child Left Behind (Slavin, 2002; Lewis, 2003).
El documento expresa la articulación de diversas tendencias en los campos políticos y
académicos. La creciente presión por la rendición de cuentas en los sistemas educativos;
la definición, “como parámetro”, de objetivos construidos en torno a la noción de logro
o resultado; la asignación a la investigación educativa de un papel central en el análisis
y evaluación de esos objetivos y en el establecimiento del conocimiento válido para
orientar el desarrollo de los sistemas educativos y las prácticas escolares; la definición
de la investigación educativa “científica” en términos experimentales o cuasi-
experimentales; y el énfasis en el acceso público a los hallazgos de la investigación
educativa que se conjuga con las tendencias a la descentralización, la autonomía y el
derecho a la elección de los padres.
Si bien desde la década de 1980 la relación entre investigación educativa y toma de
decisiones en materia de política educativa aparecía en cuestión (Hetrick y Van Horn,
1988; Lutz, 1988) el debate ganó en intensidad desde la publicación por parte del U. S.
Department of Education del Strategic Plan 2002-2007 documento de política que
define las líneas del accionar del Department of Education para el período señalado en
el marco fijado por la No Child Left Behind Act.
El “Strategic Plan 2002-2007” propuso un conjunto de objetivos a partir de los cuales
la investigación educativa pasaba a ocupar un lugar central en la agenda del Department
of Education. De hecho, definía que el 75% del financiamiento que la Office of
Educational Research and Improvement (OERI) debía, en el año 2004, orientarse a
investigaciones que procuraran explicaciones causales usando diseño experimentales
(Slavin, 2002).
Entre los principales objetivos de ese plan estratégico se destacan20:
1. Crear una cultura del logro, lo que supone vincular el financiamiento
federal a la educación con la rendición de cuentas, incrementar la
20 http://www.ed.gov/about/reports/strat/plan2002-07/plan.doc
50
flexibilidad y el control local, incrementar la información y las opciones
para los padres y promover el uso de métodos basados científicamente en
los programas federales de educación.
2. Mejorar los logros de los estudiantes poniendo en foco, especialmente,
las áreas de lengua, matemática y ciencias, el mejoramiento de las high
schools y mejorar la calidad de directivos y docentes.
3. Desarrollar escuelas seguras y el “fortalecimiento del carácter”, objetivo
centrado, entre otros aspectos, con la lucha contra las adicciones.
4. Transformar la educación en un “campo basado en evidencias”. Para esto
propone mejorar la calidad de la investigación financiada o conducida
por el Department of Education e incrementar la relevancia de la
investigación en función de las necesidades de sus usuarios.
5. Mejorar la calidad y el acceso a la educación postsecundaria y de adultos
6. Establecer una administración de excelencia lo que supone, entre otras
cosas, vincular las decisiones de financiamiento a los resultados
obtenidos por las administraciones educativas.
El contenido del documento, redactado de manera muy directa y sencilla, y presentado
en un formato claramente pensado para públicos amplios, resulta explícito en la
articulación de las tendencias que se señalaban anteriormente. En su presentación el
documento señala que:
“We will work with our partners to make accountability for results the
hallmark of our education system. In alignment with No Child Left Behind,
states will develop systems that hold local schools accountable for results.
State progress on a number of achievement indicators will be reported
annually. Federal education programs will also be held accountable; those
that do not demonstrate results in terms of student outcomes will be
reformed or eliminated” (Strategic Plan 2002-2007, 2001: 11).
El discurso de la rendición de cuentas, atraviesa el documento y pone en foco los
resultados que obtienen la administración, las escuelas y el sistema de producción de
51
investigaciones y evaluación. En ese sentido avanza en la determinación de los
mecanismos mediante los cuales se validará el carácter científico del conocimiento
producido acerca de la problemática educativa.
“Working with Department researchers, each program will develop an
overview of rigorous research studies related to their policy area. Whenever
possible, these guides will be informed by the “What Works Clearinghouse”.
These guides will be distributed to program grantees electronically and in
print” (Strategic Plan 2002-2007, 2001: 19).
El What Works Clearinghouse (WWC) es puesto de esta manera en el centro de la
política de validación de la investigación educativa. Dos aspectos merecen destacarse en
esta cuestión: por un lado, se remite toda la política de validación de la investigación
educativa “científica” a los criterios definidos por una organización estatal que funciona
por afuera del sistema de universidades; por el otro, se pone en foco como criterio de
relevancia de la investigación educativa la atención hacia “lo que funciona”,
promoviendo las perspectivas de tipo empirista e instrumental sobre aquellas orientadas
a la producción de teoría. Estos criterios se definen como parámetros poderosos para
definir el sentido de las políticas y programas educativos21.
En la base de estas políticas se encuentra la vieja ambición de constituir a la
investigación educativa como una disciplina que funcione con los parámetros de validez
característicos de las ciencias naturales:
“Unlike medicine, agriculture and industrial production, the field of
education operates largely on the basis of ideology and professional
consensus. As such, it is subject to fads and is incapable of the cumulative
progress that follows from the application of the scientific method and
from the systematic collection and use of objective information in policy
making. We will change education to make it an evidence-based field. We
will accomplish this goal by dramatically improving the quality and
relevance of research funded or conducted by the Department, by
21 El documento específica entre sus propositos: “Work with Congress to embed scientifically based research in all federal programs. The Department’s upcoming legislative proposals in areas such as special education, vocational education, higher education, and vocational rehabilitation will reflect rigorous research and will demand the use of methods that work”.(Strategic Plan 2002-2007, 2001: 19)
52
providing policy makers, educators, parents, and other concerned citizens
with ready access to syntheses of research and objective information that
allow more informed and effective decisions, and by encouraging the use
of this knowledge” (Strategic Plan 2002-2007, 2001: 50)
Para el logro de estos propósitos se sostiene que: a) deben desarrollarse estándares
rigurosos que deben ajustarse a aquellos aplicados por las más respetadas revistas y
agencias de investigación científicas; b) que el Department of Education solo debe
financiar aquellos proyectos de investigación que adhieren a esos estándares; c) que
debe mejorarse la revisión por pares de los objetivos de las investigaciones articulando
estándares claros y habilitando para esa función solo a científicos calificados que tengan
altos niveles de experiencia metodológica y sustantiva; y d) que debe desarrollarse una
política de revisión editorial con altos estándares de rigor científico para las
publicaciones del Departamento.
El “Strategic Plan 2002-2007” promete la transformación de la investigación educativa
en una disciplina capaz de hacer posible el progreso acumulativo resultante del uso del
método científico –en una mirada sobre el conocimiento claramente pre-kuhniana como
ha señalado Flinders (2003)- a la vez que asegura su creciente relevancia en tanto sea
capaz de mostrar adecuadamente “lo que funciona”22.
Los contenidos de ese documento se han visto reforzados por la publicación ese mismo
año, por parte del National Research Council del documento elaborado por el
Committee on Scientific Principles for Educational Research23 denominado “Scientific
Research in Education” (en adelante SRE) que aboga por una fuerte “cultura científica”
además de algunos artículos publicados en revistas especializadas en defensa de esas
posturas (ver, por ejemplo, Davis, 2002 y Feuer, Towne y Shavelson, 2002, Eisenhardt
y Towne, 2003).
“Scientific Research in Education” es un documento que a partir de un conjunto de
ideas en torno al papel de la investigación educativa en la formulación de políticas y de
22 www.ed.gov/pubs/stratplan2002-07/index.html., p. 53. 23 Al momento de la elaboración del documento el comité estaba integrado por especialistas provenientes de distintas instituciones. La mayor parte de ellas eran centros de investigación vinculados con la educación pero había también otros relacionados con disciplinas como la biología celular, la pediatría, la demografía y la salud.
53
la naturaleza de la ciencia propone un conjunto de principios científicos y principios de
diseño para fomentar la ciencia en una agencia federal de investigación educativa.
El documento enuncia a manera de supuesto inicial que:
“No one would think of getting to the moon or of wipping out a disease
without research. Likewise, one cannot expect reform efforts in education to
have significant effects without research-based knowledge to guide them”
(SRE, 2002: 1)
Atento al creciente entusiasmo por el desarrollo de políticas y prácticas basadas en
evidencias, el National Research Council se propuso examinar y clarificar la naturaleza
de la investigación científica en educación y como el gobierno federal puede
promoverla y apoyarla. Puesto a examinar “la naturaleza de la investigación científica
en educación” el documento señala que:
“En el fondo, la investigación científica es igual en todos los campos. La
investigación científica, tanto en educación, física, antropología, biología
molecular, o economía es un proceso continuo de razonamiento riguroso
sostenido por un interjuego dinámico entre métodos, teorías y hallazgos. (...)
La acumulación de conocimiento científico en el tiempo es tortuosa e
indirecta” (SRE, 2002: 2)
Sobre la base de una noción de ciencia de tipo pre-kuhniano, matizada por afirmaciones
que dan cuenta del carácter raramente inequívoco y durable de los hallazgos, y del
carácter de territorio conflictivo que tienen los campos científicos se proponen un
conjunto de principios característicos de “toda investigación científica”:
1. Proponer cuestiones significativas que puedan ser investigadas
empíricamente;
2. Vincular la investigación con teoría relevante;
3. Utilizar métodos que permitan la investigación directa de la cuestión;
4. Proveer una coherente y explicita cadena de razonamiento;
5. Replicar y generalizar a través de diferentes estudios;
54
6. Abrir la investigación al escrutinio y la crítica profesional.
Como se verá posteriormente, el primer y el quinto principios han sido objeto de un
intenso debate en el campo educativo por sus alusiones al supuesto consenso en torno al
carácter verificable y refutable de la hipótesis y el carácter replicable y generalizable de
los hallazgos.
Por último, en esta breve síntesis de las tendencias en materia de política para la
investigación educativa y su relación con la política educacional en los Estados Unidos
resulta necesario abordar el papel del What Works Clearinghouse (WWC). El WWC fue
creado por el U.S. Department of Education's Institute of Education Sciences con el
objetivo de poner a disposición de tomadores de decisiones, investigadores, educadores
y el público en general una fuente de información centralizada y creíble que
sistematizara los hallazgos de la investigación educativa o, mas precisamente de
evidencia científica acerca de “lo que funciona” en materia educativa.
El WWC cuenta con un contrato de “joint venture” con el American Institutes for
Research y la Campbell Collaboration, organizaciones con fuerte presencia y
reconocimiento en la investigación educativa y la elaboración de rigurosas revisiones de
evidencia científica24. En su presentación institucional en la página de Internet de este
organismo se sostiene que
“El WWC apunta a promover la toma de decisiones en educación informada
a través de un conjunto de fácilmente accesibles base de datos y reportes
amigables que proveen a los consumidores de educación con revisiones de
alta calidad de la eficacia de intervenciones educativas replicables
(programas, productos, prácticas, y políticas) que intentan mejorar los
resultados de los estudiantes”. 25
Este organismo fundamenta su accionar en que el énfasis puesto a nivel nacional en
asegurar a todos los estudiantes y todas las escuelas el acceso a altos estándares de
calidad educativa ha incrementado la demanda por evidencia acerca de “lo que 24 Otras organizaciones actúan como subcontratistas del proyecto: Caliber/ICF International, Lockheed Martin Information Technology y la University of Pennsylvania 25 http://www.whatworks.ed.gov/
55
funciona” en educación. Por otro lado, considera que existen pocas fuentes para ayudar
a los tomadores de decisiones en educación a diferenciar la investigación de alta
calidad, de la investigación inconsistente y/o que está constituida como alegatos que
promueven posiciones no-objetivas.
Un equipo técnico compuesto por expertos en el diseño de investigaciones, evaluación
de programas y síntesis de investigaciones, trabajó con el WWC para establecer y
validar los estándares para la elaboración de las revisiones de investigaciones, informar
los aspectos metodológicos de las revisiones de evidencias y proveer orientación a los
contratistas de la organización.
Para la elaboración de los “systematic reviews” se priorizan tópicos basados en los
siguientes criterios:
− su potencial para mejorar los resultados de los estudiantes;
− su aplicabilidad a un amplio rango de estudiantes o a grupos
poblacionales particularmente importantes;
− la relevancia política y la demanda percibida en la comunidad educativa;
− la disponibilidad de estudios científicos.
Los tópicos son seleccionados a partir de las propuestas recibidas a través de mensajes
de correo electrónico del público en general; presentaciones y encuentros organizados
por el WWC; la red “What Works Network”; las sugerencias presentadas por los
miembros “senior” de las asociaciones de educación, los gestores de políticas y el U.S.
Department of Education; y las revisiones de la investigación existente.
c) Debates
El contenido de estos documentos, las políticas que promovían -de manera más explícita
o implícita- y, especialmente, el contexto político en el que vieron la luz, contribuyeron
a la generación de un profundo debate en relación con las direcciones que debía tomar
la investigación educativa, los vínculos que debía mantener con las necesidades de la
política y, muy especialmente, su estatus como campo disciplinar. Este último punto ha
sido el que ha concentrado la atención de la mayor parte de los especialistas que desde
56
entonces se enfrentan defendiendo su posición de uno u otro lado de la frontera que
delimita el debate epistemológico.
Uno de los primeros defensores de estas políticas ha señalado que el Strategic Plan
2002-2007 transformará el campo de la investigación educativa dado que promueve el
sostenimiento solo de estudios desarrollados por “científicos calificados” en torno a
diseños explicativos que busquen producir conocimiento causal (Davis, 2002).
Slavin (2002), por otro lado, considera que recién en el siglo XXI la educación está
entrando en el siglo XX ya que en esta disciplina, la revolución científica que
revolucionó a la medicina, la agricultura, la tecnología y otros campos a principios del
siglo XX, no se ha desarrollado aún plenamente. No porque la educación no haya
aprendido nada en el transcurso del último siglo sino porque la aplicación de los
hallazgos de la investigación educacional es casual, y la evidencia es respetada solo
ocasionalmente y solo si se corresponde con las modas educacionales o políticas. Para
Slavin, el modelo a seguir para entrar, aunque sea tardíamente, al siglo XX es el de la
medicina.
“Today, of course, the linkage betwen research and practice in medicine is
so tight that no physician would dream of ignoring the findings of rigorous
research. Because medical practice is so closely based on medical research,
funding for medical research is vast, and advances in medicine take place at
breathtaking speed. (...) The most important reason for the extraordinary
advances in medicine, agriculture and other fields is the acceptance by
practitioners of evidence as the basis for practice. In particular, it is the
randomized clinical trial -more than any single medical breaktrough- that
has transformed medicine” (Slavin, 2002).
En respuesta a la postura de Slavin, Olson (2004) realiza una serie de críticas a esa
postura. En primer, señala que la confianza en los diseños experimentales ignora
muchos de los problemas que estos presentan, especialmente en la investigación social,
como el denominado “efecto Hawthorn”, que afecta positivamente el comportamiento
de quienes se saben objeto de una investigación. En segundo lugar, el estudio de
determinadas innovaciones en la enseñanza demuestra que durante el tiempo en que
esas iniciativas son estudiadas pueden presentarse algunos resultados favorables –
57
muchas veces casi insignificantes- pero desaparecen cuando se analiza su persistencia
en el tiempo. En tercer lugar, destaca que mientras la mayor parte de los experimentos
médicos operan con un conjunto restringido de acciones (probar un medicamento, por
ejemplo) que pueden ser controladas, las innovaciones educativas son enormemente
ricas y diversas y resulta imposible medir aisladamente el efecto de acciones singulares.
En cuarto lugar, en educación resulta imposible establecer relaciones causales simples
entre cuestiones tales como la enseñanza y el aprendizaje. Olson (2004) finaliza
señalando que el problema de fondo es que el modelo de Slavin asume que la
acumulación de conocimiento empírico puede traducirse en esquemas teóricos
poderosos, y contraataca sosteniendo que la reputación de la investigación educativa se
ve afectada más por la escasez de resultados replicables que por la ausencia de una
teoría profunda.
La respuesta de Slavin (2004), publicada en el mismo número de la revista Educational
Researcher señala en primer término que la investigación educativa tiene la
responsabilidad de responder a las preguntas por “lo que funciona” que educadores,
padres y policymakers se hacen. Crítica además la caracterización simplista que Olson
realiza de la investigación experimental, especialmente como se realiza en el campo de
la medicina, y sostiene que la misma es muy compleja y los impactos dependen de
factores variados. De todos modos, la respuesta mas importante a las críticas de Olson
es la que señala que este asume que existen “miles de experimentos que evalúan las
prácticas educativas” y que no han logrado una gran acumulación de conocimiento. A
manera de ejemplo, Slavin sostiene que de 112 artículos publicados en el American
Educational Research Journal en el período 2000 – 2003 solo poco más del 5% tenía un
carácter experimental y que esa es una extremadamente delgada base para tomar
decisiones en cuestiones relacionadas con la educación. Aunque reconoce que para
algunas cuestiones los métodos no-experimentales pueden resultar apropiados sostiene
finalmente que para la comparación de resultados de políticas o programas alternativos
no existen substitutos a los experimentos bien diseñados.
En una de las primeras reacciones ante las propuestas del Strategic Plan 2002-2007,
Flinders (2003) ha sostenido que las definiciones que promueven el desarrollo de
investigaciones basadas en estudios experimentales, cuasi-experimentales o estadísticos
deben ser discutidas porque resultan incapaces de comprender no solo el campo de la
investigación educativa sino, más ampliamente, la educación misma. La posibilidad de
58
probar o refutar hipótesis, sostiene Flinders, no es la única razón por la que se valora la
investigación educativa, también es relevante, por ejemplo, la posibilidad de entender el
significado de la experiencia humana. Se pregunta entonces: ¿Qué dejan afuera las
políticas que propone el U. S. Department of Education? Por lo pronto, obras como las
de Jackson, Wolcott, Schön y tantos otros que en los últimos cuarenta años han hecho
aportes fundamentales a la comprensión de los fenómenos educativos. Pero, además, los
estudios experimentales, aparecen a distancia sideral del interés de los docentes y
resulta difícil pensar que los mismos contribuyan a que los docentes modifiquen sus
prácticas cotidianas.
Desde una perspectiva más política, Lather (2004) ha señalado que el esfuerzo por
definir legislativamente el sentido de la investigación educativa “científica” forma parte
de las políticas para la ciencia del movimiento por la “rendición de cuentas” que se
instaló fuertemente en el sistema educativo y en el escenario político de los Estados
Unidos. En ese marco, llama la atención sobre lo que considera que es, en realidad, lo
que esta en juego: un intento por disciplinar el campo de la investigación educativa ante
el creciente desarrollo de movimientos innovadores y posturas críticas emergentes de
los estudios culturales, las metodologías feministas y los estudios sociales de la ciencia
entre otras nuevas tendencias
Por otro lado, aunque sostiene que Scientific Research in Education constituye una
iniciativa positiva para la discusión acerca de la investigación educativa, Maxwell
(2004) señala que sus autores ignoran o niegan la posibilidad de identificar causalidad
en casos particulares, la importancia del contexto como causa integral de los procesos y
el rol del significado y la comprensión interpretativa en la explicación causal, negando,
además, la existencia de diferencias importantes en términos epistemológicos entre la
investigación cualitativa y la investigación cuantitativa. En consecuencia, este
documento construye un sistema de jerarquías que trata a los métodos cualitativos como
meramente descriptivos o suplementarios de los métodos cuantitativos “causales”.
En respuesta a las múltiples críticas que Scientific Research in Education ha recibido,
Margaret Eisenhart (2005), una de sus autoras, reconoce que una pequeña parte del
documento alimenta los argumentos en relación con la visión reduccionista de la
investigación educativa que se le atribuye, pero sostiene que en su totalidad el
documento es mucho más abierto de lo que sus detractores señalan. De todos modos,
Eisenhart reafirma que acuerda con quienes promueven el desarrollo de más estudios
59
experimentales porque, sostiene, los experimentos son una herramienta subutilizada en
la investigación educativa y se trata de estrategias metodológicas particularmente
apropiadas para situaciones en las cuales se requiere realizar comparaciones con el
objeto de entender mecanismos y relaciones causales. Eisenhardt argumenta que se trata
simplemente de estrategias que son complementarias. Para defender esa idea ejemplifica
señalando que, para los investigadores cuantitativos, el centro de la atención esta en el
análisis de cuándo un cambio en una variable X produce un cambio en una variable Y,
mientras que los investigadores cualitativos investigan procesos interesados en entender
como X influye en Y. Se trata, considera, de formas alternativas de aproximarse a
problemas similares.
De todos modos, podría considerarse que parte de la discusión es consecuencia de la
dificultad de dialogo entre dos tradiciones firmemente asentadas en los ámbitos
académicos de los Estados Unidos y que el particular complejo de supuestos teóricos,
metodológicos y políticos que las orientan construye brechas difíciles de cerrar. Moss
(2005), por ejemplo, ha sostenido que el debate esta signado por un conjunto de
malentendidos acerca de la naturaleza, el status y el rol de las generalizaciones, que es
en definitiva, uno de los núcleos centrales en torno a los cuales se establece la condición
de cientificidad de una disciplina.
Por otro lado, está en discusión si las políticas propuestas contribuyen a incrementar la
calidad y rigurosidad de la investigación educativa. Pellegrino y Goldman (2002)
señalan algunas de las tensiones que atraviesan estas políticas. Destacan que el debate
acerca de la calidad de la investigación educativa, como es propuesto por algunos de los
autores que defienden la perspectiva gubernamental, puede servir a diversos propósitos,
incluyendo, un llamado al campo para el incremento de su calidad, rigor y carácter
comunitario dado que el “status quo” de la educación superior y sus relaciones con los
departamentos de artes y ciencia y los docentes no son suficientes para crear una
comunidad realmente profesional de investigadores en educación. Sin embargo,
advierten que el monitoreo de la producción por parte de la propia comunidad
profesional es indispensable para generar el cuerpo de investigación de alta calidad que
contribuya a entender los procesos educativos y sus resultados. Esa precondición para el
desarrollo de la comunidad profesional, por otro lado, construye profundas diferencias
con la vida cotidiana de aquellos docentes y estudiantes –y podríamos agregar gestores
de políticas- cuyas necesidades se demanda que satisfagan.
60
Pellegrino y Goldman señalan que se establece así una tensión entre administradores,
investigadores y docentes: se considera el rigor metodológico y el desarrollo de
prácticas que aseguren la calidad de la investigación como condición para que esta
resulte útil y se demanda a los investigadores una mayor sensibilidad en relación con las
demandas de administradores y docentes, pero los procesos que llevan a la
configuración de comunidades profesionales altamente calificadas y rigurosas tienden a
reforzar sus demandas de autonomía lo cual los aleja de las necesidades de los
administradores y docentes, aquellos a los que estas políticas consideran destinatarios o
usuarios naturales del conocimiento producido por la investigación educativa.
Por último, y pese a que ese fue el foco discursivo que ha procurado legitimar estas
políticas, esta la atención prestada al problema de la utilidad social del conocimiento
producido por la investigación educativa. Schwandt (2005) sostiene que iniciativas
como el What´s Work Clearinhouse se fundamentan en una idea básica compartida por
las agencias de gobierno que promueven esas políticas: que las prácticas de enseñanza
deben estar basadas en el conocimiento disponible a partir de la acumulación de
hallazgos de investigación lo que esto supone la reducción del papel de los “prácticos”
(los docentes, por ejemplo) a una condición de técnicos. Desde esta perspectiva, la
práctica científica determina como debe ser la práctica educacional y esto es así porque,
según Schwandt, el WWC funciona sobre la base de un modelo de mercado que reduce
los propósitos de la investigación educativa a la evaluación de productos para usuarios o
consumidores.
Reflexiones finales
Las políticas educativas llevadas a cabo en las últimas dos décadas años en diferentes
lugares del mundo parecen haber tenido un conjunto de ejes comunes: la
descentralización, el énfasis en la necesidad de incrementar los niveles de autonomía
escolar, la "profesionalización" docente y los mecanismos de evaluación del
rendimiento académico, aparecen como algunos de los ejes articuladores de las mismas.
Esto ha sucedido así aún en países de tradiciones previas muy diversas y con gobiernos
de diferente signo político. Parece constituirse una política educacional global (Ball,
1998) que obliga a poner en consideración aquello que une a las políticas en curso, pero
también, obliga a prestar atención a los procesos de traducción y recontextualización
61
implicados en la definición e implementación de políticas en ámbitos locales siendo
necesario describir lo particular para entender apropiadamente estos fenómenos Se trata
de entender como aquello que parece difundir a escala mundial asume en cada región
características particulares.
De este conjunto de políticas, aquellas relacionadas con el accountability –de las que las
políticas de evaluación son solo una parte- resultan centrales para entender las formas
en que la producción de conocimiento es puesta bajo presión con el objeto de orientarla
hacia temas y problemas que tengan “utilidad social” a la vez que son sometidos a
escrutinio sistemático los procesos de investigación. La presión por la rendición de
cuentas en el contexto anglosajón no solo impacta el creciente interés de los estados por
la definición de la agenda de investigación si no que asume incluso la forma de
particulares exigencias relacionadas con el rigor metodológico de la investigación,
definido esto desde una perspectiva cientificista. Esta perspectiva entiende por
científicas aquellas formas de investigación que privilegian los estudios experimentales
o al menos los análisis de tipo cuantitativo que procuran establecer generalizaciones
acerca de los hallazgos de la investigación.
Estas políticas han reforzado las posiciones en el campo de la investigación educativa
de los investigadores “empíricos” y han promovido el desarrollo de búsquedas
metodológicas crecientemente sofisticadas que procuran articular estudios
experimentales con el uso de encuestas nacionalmente representativas para superar las
críticas relacionadas con los problemas de generalización de los estudios
experimentales. (Berends y Garet, 2002)
De todos modos, las consecuencias principales no son metodológicas. Lo que parece
establecerse es una tendencia a configurar la relación entre la producción y el uso de
conocimiento educativo en términos restrictivos, de tal manera que las agencias que
financian y promueven la investigación educativa procuran definir de manera más
taxativa que antes el contenido de la agenda.
El proceso es complejo. Michael Apple (2001) sostiene que un nuevo bloque de poder
se ha conformado en los Estados Unidos y que en el mismo conviven de manera
conflictiva grupos neoliberales que promueven soluciones de mercado para los
problemas educativos, intelectuales neoconservadores que quieren volver a los “altos
estándares” y a una “cultura común”; conservadores populistas, religiosos y autoritarios
preocupados por los efectos de la secularización y la necesidad de preservar las
62
tradiciones; y nuevas clases medias profesionales que promueven la ideología y las
técnicas del accountability, la medición y el management. Esa combinación de nuevos
mercados, viejas tradiciones y énfasis por la perfomance se plasma en las políticas
educativas como una combinación de políticas de descentralización y orientación al
mercado con regulaciones nacionales del curriculum y la evaluación, con las que la
ideología técnica y profesional provee a los consumidores de los mecanismos para
comparar datos y realizar elecciones. (Apple, 2001).
En esta definición de la forma que asumen las políticas se hace presente una particular
redefinición de los actores involucrados en la producción de conocimiento experto para
la toma de decisiones. El análisis de las políticas desarrolladas en los Estados Unidos y
el Reino Unido durante los últimos años muestran la aparición de un nuevo esquema de
relaciones. Ya no se trata solo de una relación entre expertos y políticos mediada por las
formas en que se despliegan las actividades del Estado sino que se instala con fuerza la
presencia de un público más difuso en el que se destacan los actores escolares,
directivos y docentes como usuarios principales de ese conocimiento.
Esta redefinición del esquema de relaciones es consecuencia de la forma en que las
políticas neoliberales de descentralización de la toma de decisiones y de promoción de
la autonomía, la autoridad y la responsabilidad de los actores escolares tiende a trasladar
parcialmente el centro de gravedad en la formulación de las políticas educativas de la
cúspide del Estado a su base.
Si los actores escolares han de tener mayores atribuciones para la toma de decisiones y
mayores responsabilidades deben contar también con un acceso más directo a los
hallazgos de la investigación educativa para informar sus decisiones cotidianas. La
creación de organizaciones como el EPPI-Centre y el What Works Clearinghouse
evidencia, la intención de construir mecanismos y dispositivos de difusión de los
hallazgos de la investigación a “públicos descentralizados”.
En un contexto en el que se redefine el rol del Estado, las universidades se ven
compelidas a buscar formas diversas de articulación con organizaciones de la sociedad
civil para diversificar sus fuentes de financiamiento. En este contexto, proliferan
instituciones productoras de conocimiento de nuevo tipo que ofician de “think tanks” de
diversos grupos sociales, económicos y políticos, y la relación entre los expertos y los
tomadores de decisiones –o entre la investigación educativa y la formulación e
implementación de políticas- se ve transformada (Simón, 2006).
63
En este proceso de transformación se multiplican los productores y se multiplican los
usuarios, multiplicándose también las relaciones y las tensiones.
En el Estado, las políticas simultáneas de descentralización y recentralización de las
atribuciones en torno a la toma de decisiones obligan a escrutar más detenidamente
quienes son los policymakers y sobre que aspectos de la política tiene ingerencia. Esto
resulta especialmente relevante en el caso de los estados o distritos que han asumido
nuevas funciones y deben administrar los segmentos del sistema educativo que les
corresponden toman decisiones en un contexto de presiones por la rendición de cuentas
que operan por arriba, desde el Estado nacional, y por abajo, como consecuencia de la
participación activa de ciertos sectores de la sociedad que logran construir niveles
importantes de capacidad de acción colectiva.
Los investigadores, radicados por lo general en las universidades –pero también en otros
centros-, operan en un contexto en el que si bien se multiplican relativamente las fuentes
de financiamiento a la investigación, crecen las presiones vinculadas a la rendición de
cuentas en relación con la utilidad social que posee el conocimiento que producen y
crecen, también, las presiones competitivas entre agentes y agencias dado el crecimiento
cuantitativo de ambos y las lógicas de la interconexión global.
La presión por el incremento de la utilidad social del conocimiento producido se
intensifica, además, por las demandas de responder a las necesidades de dos usuarios,
policymakers y docentes, cuyos criterios de valoración de esa utilidad no son
necesariamente coincidentes. Esto, en el marco de presiones vinculadas al rigor
metodológico de las investigaciones –que en el contexto estadounidense parece procurar
establecer límites al carácter ideológico de la producción teórica- que resultan contrarias
a la intención de hacer comunicable a públicos diversos el conocimiento.
Por el lado de los docentes las presiones por la performatividad (Ball, 2003) configuran
un escenario en el que el discurso de la profesionalización, la autonomía y la
responsabilidad, supone la constitución de la docencia como una actividad basada en
evidencias –es decir, informada por los hallazgos de las investigaciones- como vía para
el logro de mejores resultados, pero ignora las dificultades inherentes a la
recontextualización del conocimiento y los limitantes de la práctica.
La creciente presión por el desarrollo de políticas y prácticas educativas informadas por
evidencias, es decir, por la certeza acerca de cuales son aquellas estrategias que
64
“funcionan” se relaciona claramente con el ascenso del accountabilitty, como
claramente lo señala Slavin (2002). Las formas que parecen asumir las demandas por
prácticas de investigación educativa más científicas, no pueden ser desligadas del
contexto político y cultural que las políticas neoliberales instalaron desde mediados de
la década de 1980.
65
4. La investigación educativa y planeamiento educacional en América
Latina y Argentina desde el auge del desarrollismo a la crisis del
Estado de Bienestar.
Como se señaló en el capítulo 2 con posterioridad a la finalización de la Segunda
Guerra Mundial los países de occidente iniciaron un movimiento de reformulación de
las relaciones entre el Estado y la sociedad que se caracterizó por las expectativas que,
de manera creciente, se depositaron en los beneficios que traería la planificación como
mecanismo para la prevención de las crisis y organización del desarrollo (Wagner,
2001). La idea de que el capitalismo era organizable estaba asociada a una visión
reformista de la actividad estatal que, promovida por un conjunto de actores clave,
procuraba coordinar los procesos de modernización social sobre la base de que los
procedimientos de planificación racional estaban en el centro de la formulación de las
políticas de reforma.
Una parte importante de los países de América Latina abrazó entonces un modelo de
desarrollo económico que ponía en el centro a la industrialización, la urbanización y el
desarrollo de la educación universal (Coraggio, 1996). Estas ideas atravesaron a
diferentes sectores políticos y sociales de la época ya que no solo era promovida por
parte de las elites modernizadoras sino que además, la posición de muchos de los
críticos a las políticas de la época se relacionaban, principalmente, con la dificultad que
mostraban para cumplir con lo que prometían, pero no ponían en cuestión el conjunto de
concepciones en las que se asentaban (Coraggio, 1996).
La difusión y expansión de la modernización desarrollista se llevó a cabo, en muchos de
los países del continente, en conjugación con regímenes políticos autoritarios que
expresaron la existencia de alianzas políticas entre sectores industriales, elites
modernizadoras y en ocasiones, sectores de las clases medias y/o populares. Como
señalaron a fines de la década de 1960 Cardozo y Faletto:
“…lo que pudo haber sido un desarrollo social y político modernizado,
terminó por desembocar en el mismo callejón aparentemente sin salida del
estado actual del desarrollo del capitalismo en Latinoamérica: la
modernización se hace a costo de un autoritarismo creciente y sin que
66
disminuya el cuadro de pobreza típico del “desarrollo con
marginalidad””(Cardozo y Faletto, 1992: 135)
Ese paradigma desarrollista se expresó en el campo de la educación en la organización
centralizada del sistema educativo, en el currículo común, en la idea de la educación
como medio para la integración y el ascenso social, en el sistema de planificación
educativa y en la creciente relevancia otorgada a ciertas formas de producción de
información para la elaboración de políticas como los sistemas de estadísticas
educativas (Coraggio, 1996).
La preocupación por la modernización de los sistemas educativos se orientó a poner en
foco sus lógicas de crecimiento, las pautas de distribución social y regional, su
eficiencia interna y su eficacia. El desarrollo del planeamiento asociado a la
preocupación por estas cuestiones fue notable. En el campo académico, el planeamiento
comenzó siendo una especialización para graduados para posteriormente incorporarse
como un espacio de formación de grado independiente de la política educacional y de
las administración de la educación (Pavigliniti, 1993)
Este movimiento generado en torno al planeamiento integral de la educación parece
tener su momento fundacional en la reunión organizada por la Organización de los
Estados Americanos (OEA) en 1958 en Washington, lo que resulta un indicador de la
relevancia de lo organismos internacionales en su promoción. Como señala Suasnábar
(2004).
“prueba de esto son los numerosos encuentros internacionales como la
Primera y la Segunda Reunión del Comité Consultivo Intergubernamental
para la extensión de la enseñanza primaria en La Habana en 1957 y en
Panamá en 1958, y la Tercera Reunión del Comité Consultivo del proyecto
Principal de Educación para América Latina y el Caribe en México en
1960. El completo ascenso del planeamiento sería en 1962 con la reunión
conjunta de los ministros de Educación y de Planificación Nacional del
continente, realizada en Santiago y que contó con el patrocinio de la
UNESCO, la OEA y la CEPAL” (Suasnábar, 2004: 39)
67
El fuerte consenso internacional que se construyó en torno a la necesidad del
planeamiento a partir de ese momento, y que se expresó con toda su fuerza en la década
de 1960, fue en parte el resultado de esa creciente influencia de los organismos
internacionales (Suasnábar, 2004, Aguerrondo, 1990) pero, también, de la aparición de
un conjunto de desafíos a los que el planeamiento pretendía dar respuesta entre los
cuales, según Aguerrondo (1990), se destacaban:
1) El incremento de la demanda de educación en todos los niveles y la
expansión de los sistemas educativos como consecuencia de la ampliación de la
oferta;
2) La ampliación y complejización de la estructura de los sistemas
educativos, tanto en términos administrativos como académicos y la aparición
y/o consolidación de nuevos niveles o modalidades;
3) Las crecientes exigencias de adecuación de los sistemas educativos a las
necesidades de los países en términos de su desarrollo económico y social;
4) El fuerte desarrollo de la planificación en los países más desarrollados
5) La influencia de las ideas denominadas desarrollistas, fuertemente
instaladas en los países centrales
6) La ideología “planificadora” de los planificadores que llevó a concebir la
planificación más como la misión de un grupo que como una decisión social y
política.
Aguerrondo (1990) sostiene que el despliegue del planeamiento supuso un cambio
importante en la forma de entender el accionar del Estado. Se suponía que el proceso de
gobernar estaba organizado en dos instancias. Por un lado, la fijación de objetivos
políticos; por el otro, la organización de una estructura administrativa definida a partir
de dichos objetivos. La introducción de la racionalidad en el gobierno produce la
necesidad de gobernar y administrar de otra manera. La toma de decisiones racionales
supone la necesidad de disponer de información, análisis de la misma, capacidad de
estructurar soluciones coherentes y de prever de las consecuencias de cada decisión, por
lo que se requieren equipos especialmente preparados.
68
De esta manera, sostiene Aguerrondo (1990), el planeamiento se concibe como un
puente entre la política (lo que se quiere hacer) y la administración (lo que se hace). En
ese sentido el planeamiento no es meramente o solo una función técnica: el
planeamiento esta inmerso en la política. Esto supone una particular asociación entre el
planeamiento como concepción de las formas de acción del Estado y la burocracia,
como agente privilegiado de ese accionar. El desarrollo de burocracias públicas
profesionales fue también uno de los ejes de la agenda modernizadora de la década de
1960 dado que eran consideradas un requisito ineludible para el adecuado despliegue de
las políticas públicas (Evans, 1996).
Pueden distinguirse tres etapas en la expansión del planeamiento en América Latina que
supusieron un desarrollo con vaivenes en relación con la investigación educativa: la
primera a fines de los 50 y principios de los 60, caracterizada por la elaboración de los
primeros estudios de corte estadístico en relación con la situación educativa de cada
país, lo que implicó un fuerte reordenamiento de los sistemas de estadística regionales.
La segunda, una etapa de caracterizada por el surgimiento de los primeros grandes
estudios diagnósticos de la mano de importantes esfuerzos de capacitación realizados
por los organismos internacionales y la primera consolidación de cuerpos de
especialistas. La tercera etapa, iniciada fines de los 60 y principios de los setenta, se
caracteriza por la existencia de una fuerte heterogeneidad entre los diferentes países en
la que, de todos modos, la planificación pierde centralidad de la mano de los procesos
de descentralización y regionalización.
Durante la década de 1960 la importancia asignada al desarrollo del capital humano en
la región tuvo también un fuerte impacto en la definición de los problemas que debían
ser abordados por la investigación.. Este tema fue activamente movilizado por la
Comisión Económica para América Latina (CEPAL) (Velloso, 1991).
Estas tendencias se vieron reforzadas a partir de la creación del Plan Multinacional de
Investigación, Experimentación e Innovación Educativas, presentado por el
Departamento de Asuntos Educativos y el Programa de Desarrollo Educativo de la
Organización de los Estados Americanos (OEA) en 1969, en cumplimiento de la
Declaración de los Presidentes de América en la Reunión de Jefes de Estado realizada
en Punta del Este, Uruguay en 1967. Esa declaración señaló la importancia de la
prestación de servicios de asistencia técnica en materia de investigación,
69
experimentación e innovación educativas y para el perfeccionamiento de personal
especializado del Estado.
A inicios de la década de 1970 el discurso del planeamiento entró en una etapa de
progresiva declinación que, sin embargo, no se hizo sentir de manera inmediata, ya que
las organización, los espacios y las tradiciones a las que había dado lugar persistieron en
el tiempo y fueron adaptándose a los cambios en el contexto; especialmente aquellos
que se harían visibles a partir de la década de 1980 y el creciente despliegue de las
políticas de ajuste y de reforma estructural del estado.
En esa declinación fue clave el ascenso de regímenes autoritarios en gran parte de
América Latina. Regímenes que ensayaron políticas represivas que dieron lugar al exilio
de muchos profesionales, a la vez que instauraban una fuerte desconfianza discursiva
acerca de los beneficios de la intervención del Estado en la planificación desarrollo. Al
mismo tiempo, el impacto teórico de la teoría de la dependencia en el campo de las
ciencias sociales, puso en cuestión el optimismo planificador. Estos efectos se
potenciaron en el campo educativo con la difusión de las teorías reproductivistas y de
algunos desarrollos teóricos latinoamericanos como el pensamiento Freiriano. En
sintonía con estas tendencias, una creciente desarrollo de la investigación acción,
cambio el foco de la atención de muchos investigadores que tomando distancia del
Estado, buscaron formas alternativas de intervención en la realidad social (Velloso,
1991)
A mediados de la década de 1980 el discurso del planeamiento integral de la educación
tuvo, sin embargo, un breve reverdecer de la mano de los procesos de restauración
democrática que tuvieron lugar en diversos países de la región. Comentando el Informe
Final de una reunión de expertos latinoamericanos en torno al papel de los profesores en
ciencias de la educación organizada por el CRESALC-UNESCO en 1982, una nota
editorial de la revista de la Asociación de Graduados de Ciencias de la Educación de
Argentina señalaba:
“Después de largos años de autoritarismo y represión instalados a través de
la continua amenaza a la vida y al pensamiento, el país enfrenta el desafío
de encontrar los resortes para consolidar la democracia. (…) Por primera
vez y como hecho inédito, gran cantidad de profesionales ocupan puestos
claves de conducción y asesoramiento en todos los niveles de la educación.
Esto crea un nueva responsabilidad: superar la artificial disociación entre
70
lo político-administrativo y las concepciones pedagógico-científicas, lo que
supone resolver múltiples y complejos problemas” (Revista Argentina de
Educación,1984: 5)
El Informe Final del encuentro mencionado señalaba a su vez que toda reforma
educativa requería, para ser exitosa, de programas amplios y continuos de investigación
ligados a un adecuado proceso de planificación y capacidad para adaptarse a nuevos
desafíos. En este contexto ganó consenso la posición de grupos de académicos que
sostenían la necesidad de repensar la teoría educacional revisando la agenda que había
planteado el reproductivismo y desarrollando modelos que pusieran énfasis en el
potencial de la educación para promover el cambio social (Velloso, 1991).
Durante esa década se hizo presente un renovado interés sobre el estado de la
investigación educativa en la región. Los trabajos de Brunner (1984), Tenti Fanfani
(1984), García Huidobro (1988), y Latapí (1990) (citado en Velloso, 1991) reflejan la
preocupación por mapear los nuevos desarrollos teóricos, analizar las capacidades
institucionales disponibles, discutir la formación de los investigadores, su relación con
las políticas publicas y poner en discusión los desafíos del futuro. Los procesos de
democratización que se vivían en Latinoamérica incentivaron una reflexión sobre el
estado de la investigación educativa y su papel en la sociedad. La nota común de esos
trabajos era el señalamiento de las fuertes diferencias entre los países en materia de
investigación educativa y la debilidad de las capacidades institucionales que se
compensaban con las posibilidades que brindaba la existencia de un fuerte número de
graduados y la activación de algunas redes internacionales de profesionales. Entre esas
redes jugaron un papel importante la REDUC y los organismos vinculados a la
UNESCO, como el CRESALC, dedicado a los temas de educación superior, el
CINTERFOR, vinculado a los temas de educación y trabajo o la REPLAD en temas de
planeamiento y administración.
Sin embargo, la distancia entre investigadores y tomadores decisiones seguía siendo
importante, salvo en los casos en los que los investigadores eran los tomadores de
decisiones. Latapí (1990, citado en Velloso, 1991) señalaba que la distancia entre la
investigación educativa y las políticas podía ser pensada desde tres hipótesis no
mutuamente excluyentes: una de las hipótesis postulaba que los tomadores de
decisiones simplemente desconocían los hallazgos de las investigaciones, debido a que
71
las características de los canales de difusión. Una segunda hipótesis señalaba la
posibilidad de que la dificultad se debiera a que los policymakers solo estaban atentos a
las innovaciones cuando estas parecían adecuadamente probadas. La tercera hipótesis
indicaba que la percepción sobre la utilidad del conocimiento producido por la
investigación educativa estaba fuertemente condicionada por las tendencias políticas a
las que adherían los policymakers.
Los países latinoamericanos -que enfrentaban el desafío de reconstruir los cimientos
democráticos de la sociedad, desarrollar y fortalecer las capacidades de gestión del
Estado reinstaurando la confianza en sus funciones relacionadas con la construcción del
bienestar colectivo, y responder a las demandas sociales acumuladas en tiempo de crisis
y represión- se encontraron sin embargo con los límites que establecían las restricciones
presupuestarias derivadas de la crisis de financiamiento del Estado. Finalmente, las
políticas neoliberales desarrolladas desde mediados de la década de 1980 y principios de
la década de 1990 modificarían sustancialmente las relaciones entre el Estado y el
sistema educativo y esas modificaciones afectarían las formas de entender la acción del
Estado, la definición e implementación de las políticas públicas y el papel del
conocimiento experto en estos procesos.
Trayectorias latinoamericanas
La trayectoria de los diferentes países latinoamericanos durante estas décadas estuvo
marcada por la particular combinación entre los estímulos provenientes de la difusión de
nuevas tendencias, la promoción de las políticas de planeamiento por parte de los
organismos internacionales y las historias y tradiciones locales en las que se encuentra
una parte importante de las claves de interpretación de su desarrollo. La revisión de las
trayectorias en estas cuestiones de Chile, Colombia y México y el desarrollo posterior
de la experiencia Argentina contribuyen a comprender mejor algunas de las dinámicas
que se están analizando.
a) Chile
En Chile, por ejemplo, pueden rastrearse ejemplos de conocimientos aplicados a la toma
de decisiones políticas desde principios del siglo, pero es a partir de la década de 1930
que se adoptan formas específicas de producción de conocimiento orientado a la
72
información de las políticas públicas en educación con la implementación de “escuelas
experimentales” en el marco de la adhesión oficial a la “pedagogía experimental”, en un
movimiento de contra-reforma que procuró sustituir la influencia de los maestros
agremiados por la solvencia técnica de pedagogos y estudiosos (Núñez Prieto, S/D). La
pedagogía experimental aportaba a la legitimación de las políticas educativa en la
medida en que se amparaba en el prestigio de la ciencia y contribuía a reformar el
discurso modernizante del régimen gobernante. La impronta dada por la pedagogía
experimental mantendría su vigencia hasta entrada la década de 1950 a través del
accionar de algunas figuras que desde espacios de gestión pública procuraron ampliar
los alcances de las primeras experiencias.
A partir de 1953, con la creación de la Superintendencia de Educación de Educación
Pública, Chile se convierte en uno de los primeros países de América Latina en
incorporar los principios de la planificación a la gestión de su sistema educativo. Los
inicios de la planificación en Chile estuvieron asociados a los desafíos de promover y
responder a la expansión de la demanda y ajustar los objetivos y los contenidos de la
enseñanza a las nuevas demandas del desarrollo económico y social. Como señala
Núñez Prieto:
“La planificación de los sistemas escolares abría una nueva y distinta
demanda para la producción de conocimiento. Se requería investigación
interdisciplinaria para diagnosticar empíricamente los problemas de la
educación, para establecer sus vinculaciones con las demandas sociales,
económicas, financieras e institucionales del desarrollo, y para hacer las
previsiones que requería la actividad político técnica de la planificación”
(Núñez Prieto, s/d: 10)
Estas tendencias se verían plasmadas en los trabajos del Instituto de Educación que
dirigía Irma Salas desde donde se llevaron a cabo, entre otras, una línea de investigación
precursora sobre comunidades y regiones y otra línea relacionada con el seguimiento de
graduados de la formación técnica profesional en el marco de la preocupación por las
relaciones entre educación y trabajo (Nuñez Prieto, s/d).
En 1961 se aprobó el Plan Decenal de Desarrollo, que institucionalizó la introducción
del “planeamiento integral de la de educación pública” aunque los avances reales en la
73
materia fueron escasos. Recién a partir del gobierno de Frei - especialmente entre 1965
y 1970 - dichos principios comenzaron materializarse de manera evidente. De 1965 data
la creación de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), que adquirió el rango
de Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) en 1990.
Paralelamente en la década de 1950 se había iniciado un proceso de modernización de
las universidades chilenas con financiamiento de organismos internacionales, agencias
estatales y fundaciones privadas norteamericanas. Esto dio lugar a principios de la
década de 1960 a un fuerte desarrollo de las ciencias sociales vinculado a la creación de
institutos de investigación social junto con la creación de escuelas de docencia
especializada (Correa Sutil, 2004)
Asociada a estas tendencias y a los cambios en las políticas educativas se produce un
importante proceso de institucionalización de la investigación en educación en Chile
que tiene como jalones principales la creación en 1964 del Centro de Investigación y
Desarrollo de la Educación (CIDE), una entidad privada ligada a la iglesia católica y, en
1967, la fundación del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones
Pedagógicas del Ministerio de Educación (CPEIP). Posteriormente, en 1971, se crearía
en el marco de la Universidad Católica de Chile el Programa Interdisciplinario de
Investigaciones en Educación (PIIE), que posteriormente se separó de esa casa de
estudios y se constituyó en un centro académico independiente.
La planificación del desarrollo del sistema educativo fue progresivamente abandonada
durante la década de 1970, ya que la noción de macro-planificación fue cuestionada por
su asociación con el socialismo y las ciencias sociales en general fueron objeto de
sospecha y control político. En ese escenario, sin embargo, no cambio demasiado el
conjunto de centros dedicados a la producción conocimiento acerca de la problemática
educativa ya que tanto el CPEIP, el PIIE y el CIDE mantuvieron su presencia en el
campo aunque con las restricciones imperantes en ese contexto. En este período -y hasta
fines de la década de 1980- el CPEIP se constituyó en el principal organismo público
dedicado a la producción de investigaciones acerca de la problemática educativa, pese a
la existencia de algunos estudios ocasionales en otras áreas y de temporales esfuerzos
por parte de las Secretarías Ministeriales Regionales. La investigación desarrollada por
el CPEIP se concentró en el desarrollo de estudios aplicados centrados en el análisis de
macrovariables del sistema educativo, investigaciones descriptivas que hacían centro en
los factores asociados al rendimiento escolar, la investigación evaluativa de proyectos e
74
iniciativas y la realización de resúmenes analíticos y el apoyo a la realización de
encuentros nacionales de investigación (Ministerio de Educación de Chile, 1993). Los
estudios realizados en ese período han sido caracterizados como de un “empirirismo
estrecho” y la fuerza de esas líneas de trabajo se diluyó de la mano de las crecientes
restricciones relacionadas con el financiamiento. A partir del cambio de las condiciones
sociopolíticas a mediados de la década de 1990 el CPEIP recuperó cierto dinamismo a
la vez que se abrió a nuevos desarrollos teóricos.
Por otro lado, Chile fue uno de los países que rápidamente se sumaron, a fines de la
década de 1980, a las tendencias internacionales que depositaban en las políticas de
evaluación del rendimiento escolar, enormes expectativas en relación con su papel como
mecanismo que, simultáneamente, contribuiría a la producción de información sobre el
estado del sistema y a la constitución de un sistema de presiones e incentivos orientados
a la mejora de la calidad de la educación. El Sistema de Medición de la Calidad
Educativa (SIMCE) fue creado en 1988 pero reconocía como antecedente inmediato la
experiencia del Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar (PER) que se había
desarrollado entre 1982 y 1984.
Diferente fue la situación en las universidades. Las que las condiciones políticas
existentes hasta mediados de la década de 1990 limitaron el desarrollo de líneas de
investigación en las universidades a la vez que las presiones por el autofinanciamiento
que se impusieron a partir de la década de 1980 promovieron la priorización de la
docencia por sobre la investigación. En los años de la década de 1980, por último, los
centros de investigación independiente como el CIDE –coordinador de la Red
Latinoamericana de Información Educativa (REDUC)-, el PIIE y la Corporación de
Promoción Universitaria fueron protagonistas dinámicos así como también creció la
influencia de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
En la década de 1990, el rasgo distintivo de Chile parece ser la adopción de una agenda
pública en materia educativa fuertemente influenciada por la actividad desarrollada en
las dos décadas previas por un amplio grupo de intelectuales en esos centros académicos
independientes. Durante esa época, los analistas simbólicos (como los denomina
Brunner) o humanistas críticos (como los llama Hopenhayn) se convirtieron en
influyentes tecnócratas y, en algunos casos, en políticos cruzando las fronteras que
separan a los productores de conocimiento de los decidores de políticas. Parte de esta
trayectoria puede relacionada con la reacción de las élites intelectuales chilenas a las
75
consecuencias de la dictadura que se inició en la década de 1970 y perduró hasta
comienzos de la década de 1990 (Picazo Verdejo, 2001).
b) Colombia
La tendencia general a la adopción del planeamiento es también el contexto en el que se
institucionaliza la investigación educativa en Colombia. En 1968, en el marco de la
modernización del Estado propuesta por la gestión de Lleras Restrepo se creó el
Instituto Colombiano de Pedagogía (ICOLPE) como organismo encargado de financiar
y promover la investigación en educación en consonancia con al Declaración de Punta
del Este de 1967. En 1970 el ICOLPE llevó a cabo la Primera Reunión de Trabajo sobre
Investigación Educativa, cuya memoria proveyó los fundamentos, orientaciones, áreas
básicas y procedimientos para la investigación en el sector. El ICOLPE fue suprimido
por decreto en 1976.
De todos modos, el campo académico adquirió creciente dinamismo. Hacia fines de
1970 se llevó a cabo una investigación sobre la práctica pedagógica en Colombia de la
que participaron las Universidades de Antioquia, Pedagógica Nacional, del Valle y
Nacional que fue considerada como un hito en la conformación del campo en ese país y
dio lugar a una línea de trabajo que se continuó en tres de esas instituciones. En 1978 se
publicó un estado del arte acerca de la investigación educativa en Colombia que
inventarió más de 230 estudios.
La particular asociación de actores nacionales y extranjeros, públicos y privados que se
observa en toda América Latina asociada al desarrollo del planeamiento y la promoción
de la investigación educativa se ve claramente plasmada en el Seminario Nacional de
Investigación Educativa realizado en Colombia en 1980 patrocinado por la Fundación
Ford, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, la Fundación para la
Educación Superior, el Educational Research Review Advisory Group de Canadá y el
Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología
(COLCIENCIAS). Dicho Seminario concluyó señalando la existencia de número
importante de trabajos desarrollados en los años previos pero la persistencia de fuertes
debilidades en relación con la fortaleza metodológica de los trabajos existentes (ICFES-
OEI, 1993).
76
La investigación educativa recibiría en 1995 una mayor atención por parte del sistema
de Ciencia y Técnica a partir de la aprobación del Plan Estratégico de Estudios
Científicos de la Educación por parte del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la
Ciencia y la Tecnología (COLCIENCIAS) y la relevancia dada a los procesos
sistemáticos de investigación educativa como apoyo para el desarrollo del sector por
parte del Plan Decenal de Educación 1996-2005 aprobado por el gobierno Colombiano
en 1996.
c) México
En el caso de México, puede señalarse la década de 1930 como una etapa fundacional
con la creación del Instituto Nacional de Pedagogía (1936). En esta etapa, la nota
característica fue el desarrollo de estudios relacionados con la educación desde
perspectivas fuertemente influenciadas por la filosofía que dieron lugar a trabajos de
tipo hermenéutico acerca de la esencia, tipos, grados y leyes de la educación y a una
segunda línea de trabajos sobre didáctica orientada a la identificación de orientada a
establecer los procedimientos más eficaces en tareas de formación (Gutiérrez Serrano,
1998)
En la década del 1950 se crearon el Centro Regional de Educación Fundamental para
América Latina (CREFAL) y el Instituto Latinoamericano de Comunicación Educativa
(ILCE) que tuvieron una importante incidencia en la promoción de la investigación
educativa (OCDE-CERI, 2004). Posteriormente, en la década de 1960, como en la
mayor parte de América Latina, se puso en foco el problema del mejoramiento de la
educación en los términos que promovían las tendencias vinculadas al planeamiento. En
ese marco, un conjunto de instituciones comenzaron a tener un papel relevante en la
producción y difusión de investigaciones educativas. En 1962 se creo el Centro de
Estudios Educativos, un proyecto de origen clerical pero con un patronato y una
asamblea integrada básicamente por empresarios. En 1969 se fundó la Comisión de
Nuevos Métodos de Enseñanza en el marco de la UNAM. En 1971 se creó el
Departamento de Investigaciones Educativas (DIE) en el marco del Centro de
Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional
(CINVESTAV), como consecuencia del impulso dado por la Comisión para la Reforma
de los Libros de Texto Gratuitos que se había conformado durante la gestión del
Presidente Echeverría. Estas tres organizaciones tendrían un papel central en los años
77
siguientes por su pertenencia a instituciones sólidas, que permitieron conjugar niveles
críticos de apoyo financiero y desarrollo de líneas de acción para captar y formar
profesionales.
En el caso del DIE, una institución emblemática, la definición de sus objetivos tal como
se presentaban a mediados de la década de 1970 hace explícita la intención de vincular
la investigación con el mejoramiento de la enseñanza26. La fundación del DIE fue el
punto de partida de un proceso de expansión de la base profesional que implicó la
creación de un total de 23 centros de investigación en todo el país, la mayor parte de los
cuales dependían de las universidades y entre los que se destacó la apertura de la
Universidad Pedagógica Nacional en 1978.
Entre fines de la década de 1970 y comienzos de la década de1980 durante la
presidencia de López Portillo se incremento la influencia en la administración educativa
mexicana de grupos reformadores liderados por economistas que se habían apropiado
del instrumental moderno de la planeación económica surgido de la Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), la Organización Europea para la
Cooperación y el Desarrollo (OECD) y otros organismos internacionales. Durante el
período la impronta planificadora se hace sentir fuertemente en las actividades de la
Secretaria de Educación Pública (SEP) cuyos cuadros tecnocráticos comenzaron a
desarrollar un plan global de desarrollo de la Educación y a instrumentar programas
específicos.
En este marco la década de 1980 fue particularmente difícil como consecuencia de la
conjugación de las restricciones financieras derivadas de la crisis económica que
sacudió al país y la fuerte presencia de un Estado que contribuyó al sostenimiento y
expansión de la investigación educativa. La Secretaría de Educación Pública (SEP)
impulsó, por ejemplo, la investigación educativa a través del patrocinio de las
actividades del Grupo de Estudios para el Financiamiento de la Educación (GEFE), la
constitución del Programa Nacional Indicativo de Investigación Educativa y la creación,
en 1984 del Sistema Nacional de Investigadores (OCDE-CERI, 2004).
El Segundo Congreso Nacional de Investigación Educativa, realizado en 1993, hizo
evidente que pese a las restricciones había crecido el número de centros de 26 Esos objetivos eran: 1) Realizar proyectos de investigación científica; 2) Contribuir a la elaboración del material didáctico para los diversos ciclos del sistema educativo nacional; y 3) Formar investigadores y profesores especializados en diversos aspectos cualitativos y cuantitativos de la educación, particularmente en la enseñanza de las Ciencias Naturales y Matemáticas (Gutiérrez Serrano, 1998).
78
investigación y se había producido un fortalecimiento y profesionalización de los
existentes. La creación, ese mismo año, del Consejo Mexicano de Investigación
Educativa (COMIE) –asociación que reúne a la gran mayoría de los investigadores
educativos del país- supuso un renovado fomento la actividad. Un año antes, en 1992, el
Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, que impulsó la
descentralización del sistema educativo, actuó como incentivo para el desarrollo de
diagnósticos en cada uno de los Estados y dio lugar a la generación de líneas de
investigación en algunos de esos estados a partir de la recepción de los aportes
presupuestarios derivados de esa política.
Pese a la intensidad del desarrollo de la investigación educativa en México, la mayor
parte de los investigadores realiza de manera simultánea actividades de docencia,
investigación y/o asesoría a instituciones públicas. Esta aparente debilidad tiene como
contracara que, a partir de esa situación, el Estado cuenta con un número relativamente
alto de profesionales con formación y/o experiencia en la producción de conocimiento
sobre la problemática educativa insertos en los ámbitos de definición e implementación
de políticas, especialmente en la SEP, en direcciones de planeamiento y en
departamentos de educación de algunos estados.
El anteriormente citado informe de la OCDE –producido por el COMIE para el CERI-
(OCDE-CERI, 2004), señala que en relación con el uso de la investigación para la toma
de decisiones políticas en el campo educativo se ha desarrollado una fuerte orientación
que tiene sede en organizaciones públicas, complejas y en ocasiones menos
institucionalizadas y vinculadas con actores y grupos independientes. Entre esas
organizaciones se destacan la SEP y la Universidad Pedagógica Nacional.
Las trayectorias de Chile, Colombia y México expresan, de diversa manera, los cambios
producidos en esas cuatro décadas transcurridas desde el los primeros impulsos
modernizadores que dieron lugar al discurso del planeamiento. Se estableció así un
nuevo tipo de relación entre la investigación educativa y la definición, elaboración e
implementación de políticas educativas en un contexto de expansión generalizada de las
funciones y acciones del Estado.
Planeamiento educacional e investigación educativa en Argentina
79
En Argentina este conjunto de cambios que se produjo en relación con la centralidad del
Estado en la planificación y el desarrollo de la sociedad, se expresó en la ampliación,
diferenciación y complejización de sus funciones administrativas, en parte, como
respuesta a los procesos de expansión del sistema educativo que estuvieron
acompañados de una pluralización de los agentes prestadores (Palamidessi y Suasnábar,
2007). En la década de 1960, muchas provincias incrementaron su participación en el
sistema educativo como consecuencia de los primeros procesos de descentralización
llevados a cabo en 1961-1962, durante el gobierno de Frondizi, y en 1968-1970 durante
la dictadura de Onganía (Paviglianiti,1989). En simultáneo, se produjo un proceso de
apertura y crecimiento del sector privado que sumado lo anterior contribuyó a
complejizar las demandas a la administración educativa.
Esto dio lugar a un proceso de creación de nuevas agencias especializadas en el aparato
del Estado y a una creciente preocupación por la profesionalización de las burocracias.
En el caso de las burocracias educativas su crecimiento se asoció a otros procesos que
se produjeron en forma simultánea.
Por un lado, desde fines de la década de 1950, se produjo una cientifización de los
estudios universitarios en educación a partir de la creación de carreras de Ciencias de la
Educación. Estas carreras establecieron una demarcación fuerte entre la tradicional
formación orientada a la docencia y la formación profesional que comenzaban a
encarnar los nuevos especialistas en educación. Esos movimientos modernizadores de
fines de la década de 1960 y comienzos de la década de 1970 tuvieron un profundo
impacto en la configuración del campo intelectual y profesional de la educación. En el
sistema educativo, este nuevo grupo profesional desplazó de diversas funciones a
directores, profesores y supervisores, dinamizando la profesionalización burocrática y
académica y realimentando la “formación de un incipiente mercado profesional –
fundamentalmente en el aparato estatal y en el campo pedagógico, pero también en
organizaciones del campo económico- y la emergencia de una profesión académica
universitaria que permanecerá muy restringida por la escasa expansión del mercado de
posiciones de docencia y de investigación” (Palamidessi y Suasnábar, 2007). La
administración estatal en sus diversos niveles abrió entonces sus puertas a jóvenes
graduados de las carreras universitarias de Educación, Sociología y Psicología entre
otras, que eran portadores de tradiciones, orientaciones y herramientas asociadas de
producción de conocimientos. (Palamidessi y Suasnábar, 2007)
80
Por otro lado, en correspondencia con el auge de la planificación fueron configurándose
los organismos técnicos que tendrían un papel de creciente relevancia en la elaboración
y/o difusión de estudios sobre la problemática educativa. Hacía 1950 la única dirección
que tenía funciones técnicas era la Dirección de Biblioteca e Información Educativa que
tenía a cargo, especialmente, la producción de las estadísticas escolares. La creación en
1960 del Departamento de Documentación e Información Educativa y del Departamento
de Estadística Educativa en el marco de la Subsecretaría de Educación (Dto. 7568/60) es
el puntapié inicial de una etapa en la que la producción de información como insumo
necesario para los procesos de planificación, va a ocupar un lugar de creciente
relevancia en el desarrollo de las políticas de rediseño del Estado. El Departamento de
Documentación e Información Educativa tenía, entre sus funciones, las de preparar y
difundir informes a los interesados en la problemática educativa y la de llevar adelante
actividades de intercambio de datos, informes y publicaciones con otros organismos
educativos nacionales e internacionales. El Departamento de Estadística Educativa tenía
como parte de sus funciones registrar el movimiento estadísticos parcial y general de las
actividades educativas, la elaboración de estudios estadísticos orientados al desarrollo
de las actividades de planeamiento y la difusión de los resultados tanto en el ámbito
nacional como a nivel internacional. Estos organismos no se vieron afectados en sus
funciones por la reestructuración llevada a cabo en 1962, aunque pasaron a formar parte
del Servicio Central de Educación (Paviglianiti, 1989)
En la misma época el Servicio Nacional de Enseñanza Privada (SNEP) contaba con un
área encargada de la realización de estudios e investigaciones pedagógicas orientados a
contribuir a la toma de decisiones.
En 1963 se creó el Servicio Nacional de Planeamiento Integral de la Educación
mediante el decreto 2736/63 que definía como parte de sus objetivos “el estudio sobre
bases científicas de los servicios educativos para adecuarlos a las necesidades de la
cultura y del desarrollo económico y social de la Nación (Paviglianiti, 1989: 155). Este
organismo asesor funcionó hasta mediados de 1966.
El papel de la información –básicamente en la forma de información estadística y de
investigaciones-, como insumo necesario para orientar los procesos de planificación,
contribuyó al desarrollo de un número creciente de investigaciones. Braslavsky (1987)
señala que:
81
“...resulta coherente la elaboración, durante el período tecnocrático, de un
número creciente de investigaciones parciales acerca de las mismas
medidas de política educativa que afectaban las dimensiones y el
rendimiento cuantitativo del sistema. Estas investigaciones debían brindar
el diagnóstico preciso para una reforma educativa cuyo objetivo central era
la provisión de educación formal al mayor número posible de habitantes. En
tal situación el fundamento teórico subyacente aportaba la certeza de que la
educación provista por el sistema de educación formal era uno, y acaso el
más importante, de los factores del crecimiento económico, meta
privilegiada de las políticas estatales” (Braslavsky, 1987:78)
Los cambios políticos de la época –la caída de Frondizi, el interregno de Guido, el
posterior mandato inconcluso de Illia y el inicio de una nueva dictadura- no afectaron,
en las formas, las concepciones dominantes acerca del papel de la información y la
investigación como insumos centrales para los procesos de planificación que se
consideraban indispensables. En cambio, tuvieron un fuerte impacto en el campo de las
ciencias sociales, sobre el que la represión en general y la ejercida sobre las
universidades -que tuvo su punto más álgido durante la noche de los bastones largos por
el drenaje de docentes e investigadores que produjo- se hizo sentir con fuerza. En el
fondo, la dictadura iniciada en 1966 operó como un freno a las políticas de
modernización (Terán, 2004) que, si bien afectó de manera desigual a las políticas
estatales, supuso un fuerte viraje autoritario en el campo cultural. La intervención de las
universidades interrumpió el incipiente proceso de profesionalización académica
asociado a la política de ampliación de las dedicaciones exclusivas y favoreció un
desplazamiento creciente de investigadores a centros independientes como el Instituto
Di Tella, el Instituto de Desarrollo Económico y Social, o el Centro de Investigaciones
Educativos, vinculado a la Compañía de Jesús (Palamidessi y Suasnábar, 2007).
La persistencia de algunas de las formas de gestión que había inaugurado la
modernización desarrollista se observa, de todos modos, en algunas de las líneas
políticas seguidas durante el período. En 1968 el Consejo Nacional de Desarrollo
82
(CONADE)27 dio a conocer un informe titulado Educación, Recursos humanos y
Desarrollo Económico-Social que analizaba las tendencias de la expansión de la
matricula desde la década de 1930, las bases legales y el gobierno del sistema educativo
y las tendencias demográficas y el crecimiento económico. Este informe fue elaborado
por el Sector Educación del CONADE, que estaba integrado por un equipo de técnicos
de diferentes especialidades, y trabajo con escaso contacto la Administración Central de
Educación (Paviglianiti, 1988). Ese documento de la CONADE fue uno de los insumos
que sirvieron de base para la reforma educativa de 1966-1972 (Tedesco, J. C., 1972,
citado por Braslavsky, 1987)
En 1969 se reestructuró la Secretaria de Cultura y Educación, pasando a depender las
áreas de Documentación e Información y la de Estadística, de la Dirección General de
Técnicas Educativas. En la misma reestructuración se creó el Centro Nacional de
Investigaciones Educativas que dependía de manera directa de la Subsecretaría de
Educación. Este organismo tuvo como funciones las de dirigir la elaboración de
programas de investigación educativa, de formación de personal especializado y de
asistencia técnica a personas e instituciones que realizaran investigaciones en el área
(Paviglianiti, 1989).
En 1970, se organizó el Ministerio de Cultura y Educación (Dec. 2209/70) con 5
secretarías, de las cuales, la Secretaría Técnica sería la que concentraría los principales
organismos técnicos: la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación”, la Dirección
General de Servicios Educativos, el Centro Nacional de Investigaciones Educativas y el
Departamento de Cooperación Internacional para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(Paviglianiti, 1989). Este proceso de reorganización procuraba mantener articuladas las
áreas orientadas a la producción de conocimiento y aquellas cuya misión era el
desarrollo de las tareas de planificación. Ese mismo año se llevó adelante un Censo
Nacional cuyos datos relacionados con la problemática educativa recién vieron la luz
en 1977 y 1980 (Braslavsky, 1987).
En 1972 se lleva a cabo una nueva reestructuración mediante la cual se crearon dos
organismos técnicos: la Dirección General de Programación y Control de Gestión y la
Dirección Nacional de Investigación, Experimentación y Perfeccionamiento Educativo,
27 El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) dependía de la Presidencia de la Nación y tenía desde 1963 un “Sector educación” que4 se ocupaba del desarrollo de actividades de planificación por afuera de las que desarrollaba el Ministerio correspondiente.
83
ambas en el marco de la Subsecretaria de Educación del Ministerio de Cultura y
Educación (Paviglianiti, 1989). Este organismo concentraba las áreas de investigación,
currículo, tecnología, perfeccionamiento, estadística, documentación y planeamiento. La
Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación” (OSDE), por el contrario, fue separada y
pasó a depender de la Subsecretaría General.
El esquema definido en 1972 se mantuvo sin grandes modificaciones en la estructura
orgánica definida en el período 1973-1976 (Decreto 91/74). Paviglianiti (1989) sostiene
que se trata de un período caracterizado por una fuerte actividad de planificación,
expresa en grandes planes de “desarrollo”. En ese marco se creó el Instituto Nacional
de Planificación Económica, que organizó el Comité que elaboró el Plan Trienal para la
Reconstrucción y Liberación Nacional 1974-1977. Pese a que el plan Trienal de 1974
reflejaba la preocupación oficial por incorporar los resultados de la investigación
disponibles en la planificación de las actividades estatales, Braslavsky señala que “el
espontaneísmo y la improvisación que caracterizaron el período 1973-1975 se reflejan
en la iniciación desarticulada de proyectos de investigación parcialmente renovadores
(Braslavsky, 1987: 79-80).
De todos modos, durante este período la Dirección Nacional de Investigación,
Experimentación y Perfeccionamiento Educativo produjo una serie de estudios sobre la
“Situación de la Investigación Educativa”. Braslavsky (1987) registra la publicación de
los mismos hasta 1976, y la existencia de versiones no publicadas correspondientes a los
años 1977/78 y 1979/80. Estos estudios relevaban las investigaciones producidas en
diferentes áreas de la problemática educativa con el objetivo de poner a disposición de
los funcionarios información actualidad sobre los conocimientos disponibles.
El primer lustro de la década de 1970 muestra entonces tendencias contradictorias. En lo
político, la progresiva desintegración de la dictadura militar iniciada en 1966 dio lugar a
una conflictiva restauración de la democracia. Antes, durante y después de esa
transición, un clima de violencia atravesó a la sociedad en su conjunto, sucediéndose
múltiples formas de represión física y cultural que promovieron un clima radicalizado
que presionaba sobre las pretensiones de autonomía intelectual. (Terán, 2004). De todos
modos, el fenómeno tuvo matices: no todas las universidades y espacios intelectuales
sintieron sus efectos de igual manera (Suasnábar, 2004).
El golpe de Estado de 1976, producido en un contexto de descontrol económico,
malestar social, pujas al interior del gobierno y presencia cotidiana de la violencia en las
84
calles, dio lugar a una política de reinstauración del orden, sustentada en el terror estatal
planificado. El incremento de la censura –que iniciada durante la dictadura de 1966-
1973 no se había detenido por completo durante el gobierno peronista- y la organización
de formas de represión cultural sistemáticos afectaron profundamente un sistema
educativo en el que la enseñanza de la matemática moderna o la lectura El Principito
pasaron a ser actividades potencialmente peligrosas.
En ese contexto, si bien en términos formales no se produjeron grandes cambios en la
estructura del Ministerio de Educación entre 1976 y 1980, se produjo un proceso de
deterioro de sus funciones técnicas de perdurables consecuencias. El proyecto represivo
y privatista28 de la dictadura tuvo entre sus ejes principales no solo el control ideológico
del sistema educativo, sino también el “ajuste” de su financiamiento mediante las
políticas de descentralización y el incremento de la participación del sector privado
tanto como prestador de servicios educativo, como a través del pago de cuotas y la
colaboración en el mantenimiento de la infraestructura edilicia (Braslavsky, 1987).
Palamidessi y Suasnabar (2007) señalan que:
“En 1976, la dictadura militar marcó el comienzo de un período signado
por la represión, el congelamiento del debate político-educativo y la
desestructuración de los proyectos modernizadores. A diferencia del
anterior gobierno militar, el llamado “Proceso de Reorganización
Nacional” no se propuso modernizar la sociedad sino disciplinar los
comportamientos políticos y sociales a través de la instauración de un
Estado militarizado y la apertura de los mercados. En esta dirección, las
políticas educativas se orientaron casi exclusivamente a reforzar patrones
tradicionales de autoridad, implantar mecanismos de control ideológico y
reformular el rol del Estado en prestación y regulación del sistema
educativo” (Palamidessi y Suasnabar, 2007:53).
Esto trajo una serie de consecuencias cuyo impacto se hizo sentir durante muchos años,
ya que se vieron afectados los procesos de diferenciación, modernización y 28 “... a partir de 1976, cristalizó en los elencos gobernantes el principio de subsidiariedad del Estado en la prestación –no así en el control ideológico- de los servicios educativos. El crecimiento de la responsabilidad de algunas organizaciones de la sociedad civil en la provisión de educación se enmarcó en un proyecto privatista de la vida social que incluyó a la privatización de la educación pública en un sentido amplio. (...) El Estado solo debe cumplir una función supletoria, compensatoria de la acción de los particulares.(Braslavsky, 1987:81
85
profesionalización de las funciones estatales relacionadas con la administración
educativa, se perdieron cuadros profesionales y se fusionaron, reubicaron o
desmantelaron organismos técnicos (Palamidessi y Suasnábar, 2007). Todo esto supone,
claro está, la pérdida de capacidades de gestión y la desestructuración de tradiciones de
trabajo en el seno de la administración pública.
Entre los cambios más significativos cabe mencionar el desmantelamiento, en 1976, de
la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación” (OSDE), cuyos equipos se integraron a
la Dirección Nacional de Políticas y Programación Presupuestaria. En 1979, este equipo
pasó a la Dirección Nacional de Investigación, Experimentación y Perfeccionamiento
Educativo, sin que se le hubieran atribuido funciones específicas. Sin embargo, el dato
más significativo de este período es el quiebre en la continuidad de la serie de
estadísticas educativas que producía el Ministerio de Educación en 1978. La publicación
de estas estadísticas se reinició a partir de 1981 pero, a partir de esa fecha, los datos se
presentaron escasamente desagregados y contienen un número significativamente menor
de indicadores de los existentes hasta 1978 (Braslavsky, 1987).
Hacia 1981 la Ley de Ministerios (Ley 22.520) definió como parte de las funciones del
Ministerio de Educación las de realizar promover y auspiciar las investigaciones
científico-tecnológicas así como el asesoramiento y asistencia técnica, y difundir
publicaciones, estudios informes y estadísticas de temas relacionados con sus
competencias (Paviglianiti, 1989). Sin embargo, estas funciones estuvieron lejos de
cumplirse, en parte porque las modalidades de gestión del gobierno militar no daban
lugar a procesos de producción de investigaciones de difusión pública y, en parte,
porque rápidamente el poder de la Junta Militar se fue diluyendo y en 1983, luego del
desastre de la guerra con Gran Bretaña por las islas del Atlántico sur, convocó a
elecciones para reinstaurar la institucionalidad democrática.
En forma paralela a este proceso, una cantidad importante de investigadores en
educación emigró, otros se recluyeron en los lugares más recónditos del sistema
educativo y algunos pocos pudieron encontrar en centros de investigación
independientes un lugar en el cual desarrollar sus tareas, mantener espacios de dialogo
intelectual y conexiones con redes de investigación y de producción y circulación de
conocimientos internacionales (Palamidessi y Suasnábar, 2007). El papel de estos
centros fue clave en el sostenimiento de ciertas tradiciones de trabajo académico, pero
no pudo evitar la ruptura de los procesos de transmisión intergeneracional de
86
conocimientos especializados vinculados con el desarrollo de tareas de investigación y
la interrupción de los procesos de profesionalización y especialización al interior del
campo (Palamidessi, Suasnábar y Galarza, 2007).
A modo de cierre
En abril de 1980 se realizó en Isla Negra, Chile, un seminario sobre la situación y las
perspectivas de la investigación educativa en América Latina al que asistieron 80
especialistas de todo el continente. La mirada retrospectiva construida en el seminario
acerca de la producción resultante de las décadas de 1960 y 1970 destacó un conjunto
de tópicos que sintetizan, de alguna manera, las preocupaciones de la época: el cambio
social y el cambio educativo; la formación de recursos humanos; el estudio de las tasas
de retorno; el rendimiento de los sistemas educativos; la educación a distancia en sus
diversas formas; la evaluación de proyectos; los cambios en el currículo, los planes de
estudio y los libros de texto; las experiencias educativas como la Escuela Nueva; la
enseñanza de las ciencias; y la educación técnica y tecnológica formaron parte de esa
agenda.
Otra mirada retrospectiva sobre esta época señala que los estudios y diagnósticos
elaborados como parte de los procesos de planeamiento educativo a pesar de su utilidad
sufrían de algunas carencias importantes, especialmente de su carácter excesivamente
general y escasamente vinculado con otras áreas problemáticas (la economía, la
sociología, etc.) y con otras áreas sectoriales (Aguerrondo, 1990). Más aún, se ha
señalado que la investigación, en un sentido más estricto del término, ha tenido una
escasa relación con el desarrollo de las tareas del planeamiento en América Latina
debido en parte a las características de los cuerpos de investigadores como por la forma
en que el estado ha procurado establecer la relación con los mismos.
Ambos análisis dan cuenta de un fenómeno complejo: por un lado, muchos países
latinoamericanos desarrollaron políticas activas de introducción de los principios del
planeamiento a la gestión de sus sistemas educativos. Junto con ello, se produjo una
gran expansión del campo de la investigación educativa –asociada o no a la producción
de conocimiento para informar la política pública-; por el otro, la amplia base de
académicos e investigadores que se ha formado durante estas décadas ha tenido niveles
muy variables de profesionalización, derivados de formas diversas de inserción laboral
87
que combinan la relación con el Estado, la pertenencia a ámbitos académicos y
ocasionales formas de relación contractual en el mercado y procesos cíclicos de apertura
y cierre de las ámbitos públicos como consecuencia de la inestabilidad institucional de
la región.
Además, esa particular configuración de las modalidades de inserción profesional afectó
también la estabilidad y consolidación de los cuerpos burocráticos. En ese sentido,
revisando la situación existente a principios de la década de 1980 en Argentina pero
indicando elementos comunes a la situación en otros países del continente, Paviglianiti
(1989) señala que:
“... otra tendencia remarcable es la dificultad en consolidarse de las
funciones técnico pedagógicas: -curriculum, tecnología, perfeccionamiento,
docente e investigación y experimentación educativa- que se visualiza a
través de los sucesivos cambios en la estructura. Se han elaborado
propuestas de integración de las mismas en el organismos prestador de
servicios, de estructuración de organismos centrales, de remitir algunas de
ellas a las unidades educativas, pero ninguna llegó a consolidarse y la
característica central es su inestabilidad y falta de continuidad de trabajo
en el tiempo” (Paviglianiti, 1989: 169).
Burocracias inestables y campo académicos con niveles diversos y relativamente
precarios de desarrollo profesional y condiciones de trabajo conforman el universo de
expertos a los que durante cuatro décadas el Estado pudo recurrir a la hora de producir
conocimiento para la elaboración e implementación de políticas. La relación así
establecida entre funcionarios y expertos ha ido fluctuando en consonancia con la forma
en que las actividades estatales se han desplegado y replegado a lo largo de las últimas
décadas. El ascenso de formas activas de intervención del Estado en la vida social
orientadas a organizar el desarrollo capitalista ha estado acompañado por modelos
teóricos que legitimaban y orientaban ese accionar posicionando, en el camino, a la
investigación educativa como una pieza central en la configuración de las políticas
educativas. En épocas de restricciones financieras, por otro lado, estados que
renunciaron al ejercicio de algunas de sus funciones desplazaron o resignificaron las
formas de organizar sus actividades de intervención y de entender la relación con el
conocimiento.
89
5. ¿Conocimiento para la toma de decisiones? La producción de conocimiento sobre educación en los organismos de gobierno y
planificación de la Argentina. (1983-2003)29
En el capítulo 1 se ha sostenido que el punto de encuentro entre expertos y políticos ha
sido tradicionalmente el Estado. En el caso de la Argentina eso se produce,
predominantemente, bajo la forma del empleo en el ámbito estatal de técnicos y
profesionales. Esto es así, en gran medida, por la fuerte matriz estadocéntrica que ha
caracterizado al país y, en parte, por la historia de tensiones entre el Estado y la
Universidades –que gozan de una gran autonomía- que obtura la construcción de
relaciones estables de colaboración en materia de producción de conocimiento para la
formulación de políticas públicas.
Este capítulo indaga en la forma en que desde 1983 se reconstruyeron las capacidades
de producción de conocimientos para la definición e implementación de políticas
educativas en los organismos de gobierno y planificación de la Argentina. El objetivo es
construir un mapa como paso preliminar a una descripción más sustantiva –que requiere
otro tipo de abordaje- de las relaciones analizadas en esta estudio. En las conclusiones
se realizan algunas reflexiones en relación con la forma en que el Estado se articula con
otros organismos productores de investigación educativa.
La reconstrucción del Estado a partir de la restauración de la democracia.
Con el final de la dictadura militar la preocupación estatal por el desarrollo de sistemas
de información y la realización de estudios relacionados con la problemática educativa
comenzó a reactivarse30. Las políticas estatales llevadas a cabo a partir de 1983
reposicionaron parcialmente a las ciencias sociales y las humanidades en el escenario de
las iniciativas de promoción de la producción de conocimiento científico. Si este
29 Una versión anterior de este capítulo fue publicada como: Galarza, Daniel (2007) “Los organismos estatales de gobierno y planificación” en Palamidessi, Suasnábar y Galarza (Comps.) (2007) Educación, Conocimiento y Política. Argentina, 1983-2003. FLACSO – Manantial, Buenos Aires. 30 Este dinámica de limitaciones en épocas de dictaduras y expansiones en el regreso a la institucionalidad democrática fue común a las relaciones entre el Estado y las ciencias sociales en América Latina (Sonntag, 1988; Calderón y Provoste, 1992).
90
reposicionamiento aparece como parcial en Argentina es porque, al igual que en muchos
otros países latinoamericanos, hubo muchas dificultades para definir con claridad
políticas para el sector en el marco de los procesos de redemocratización social
(Calderón y Provoste, 1992, Vessuri, 1992).
Desde entonces, el esfuerzo del Estado en la materia se centró en el financiamiento a las
Universidades nacionales y a instituciones como el Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET) o, más recientemente, la Agencia Nacional de
Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT). Sin embargo, en lo específicamente
relacionado con la educación, se puede observar en los últimos veinte años una
creciente producción de estudios llevados a cabo por iniciativa directa de diferentes
agencias estatales.
Posiblemente esto sea así debido a la relevancia asignada en las últimas décadas en el
ámbito internacional (Husen, 1988; Nazif y Rojas Figueroa, 1997) y en menor medida
en Argentina31, a la necesidad de contribuir a la toma de decisiones en materia de
política educativa sobre la base de investigaciones e información confiable y
sistemática. Sin embargo, la reconstrucción de la capacidad de producir conocimiento
para la gestión pública, elemento central en el marco del proceso de modernización
técnico administrativa que parecía indispensable, se vio fuertemente limitada –entre
otras causas- por la forma que asumieron las políticas de ajuste estructural.
Las políticas de reforma del estado llevadas a cabo en gran parte de América Latina y en
Argentina procuraron reducir la planta de empleados de la administración pública
utilizando, como una de sus herramientas privilegiadas, el sistema de retiros voluntarios
(Evans, 1996; Repetto, 2001). En Argentina esto implicó que se retiraran del Estado
profesionales capacitados que se desempeñaban en la administración pública y suponían
buenas posibilidades reinserción laboral en otros ámbitos. Como consecuencia de estos
y otros factores, el Estado pasó a depender, en gran medida, de una creciente planta de
personal contratado para su normal funcionamiento, lo cual conspiró contra la
posibilidad de construir burocracias altamente profesionalizadas, estables y capaces de
construir buenas tradiciones de administración pública.
31 El tema estuvo presente desde mediados de la década de 1980 y se hace evidente en trabajos como los de Bertoni (1988) o Pavigliniti (1989), eventos como el organizado por FLACSO en 1990 (ver Propuesta Educativa Nº5, 1990) o los Seminarios de Investigación para la Transformación Educativa organizados por la Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo del Ministerio de Cultura y Educación durante la segunda mitad de la década de 1990.
91
A partir de 1983 el Ministerio de Educación –cuya denominación y componentes
cambiaron de gestión en gestión, como un síntoma de la precariedad institucional que
afecta a Argentina- llevó adelante estudios en el campo de la educación a través de los
profesionales que revistaban en diversas dependencias. Pero también desde otros
ámbitos se produjeron estudios acerca de la problemática educativa: el Consejo Federal
de Inversiones (CFI), el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) o, más
recientemente, el Sistema de Información Monitoreo y Evaluación de Programas
Sociales (SIEMPRO) elaboraron, de manera más sistemática en algunos casos y de
manera más ocasional en otros, estudios sobre cuestiones relacionadas con la educación
en el marco de sus tareas específicas.
También llevaron a cabo estudios e investigaciones algunas administraciones educativas
provinciales, especialmente luego de la transferencia de los establecimientos educativos
de nivel medio y superior llevada a cabo a partir de 1992. A partir de ese momento, las
administraciones provinciales se vieron ante el doble desafío de administrar sistemas
educativos crecientemente complejos que además debían reformar de acuerdo a las
pautas políticas que fijaba el Ministerio de Educación nacional (Terigi, 2003). Solo unas
pocas dispusieron de los recursos materiales y simbólicos necesarios para construir
espacios propios relativamente estables de producción de información y estudios en la
materia. El proceso de reconstrucción de la capacidad de gestión del Estado suponía la
necesidad de contar con investigaciones e información para la definición de políticas
públicas en un contexto en el que las políticas de descentralización imponían nuevos
desafíos a las administraciones provinciales.
En este trabajo se centra la mirada en lo realizado por el Ministerio de Educación, el
Consejo Federal de Inversiones y algunas provincias32 en materia de producción de
conocimiento en educación, considerando en el análisis tanto a los organismos
encargados de esas tareas como a las características de su producción.
El Ministerio de Educación. Dos décadas de transformaciones
32 Para el desarrollo de este capítulo se ha decidido excluir otras áreas de la administración pública como el INDEC o el SIEMPRO dado el carácter ocasional de su producción en el período considerado. En el caso del INDEC resulta necesario señalar su lugar central en la producción de estadística (a través de los censos de población y la encuesta permanente de hogares) y de algunos estudios derivados de esta –por ejemplo el reciente La educación en Argentina, INDEC, Buenos Aires, 2004-. Incluso en el Ministerio de Economía se han producido documentos sobre cuestiones relacionadas con el financiamiento educativo.
92
Para el abordaje de las formas en que el Ministerio de Educación encaró la producción
de conocimiento desde el regreso a la democracia se decidió marcar dos etapas: la
primera entre 1983 y 1993 y la siguiente a partir de ese año, en el que se sanciona la Ley
de Federal de Educación. Alternativamente se podría haber distinguido las etapas según
cada uno de los gobiernos que se sucedieron –e incluso según los cambios producidos
en las gestiones ministeriales-. Sin embargo se consideró más apropiada esa distinción,
dado que en 1993 coinciden la sanción de la LFE, que marcó gran parte de la agenda de
debates y producciones posteriores y la aprobación del Decreto del Poder Ejecutivo
Nacional Nº 506/93 que produjo una profunda transformación en el organigrama del
Ministerio de Educación. Por otro lado, la sanción de la LFE marca un antes y un
después en las temáticas y los problemas en torno a los cuales se articula la producción
de estudios en este organismo.
a) 1983-1993. La reconstrucción del Ministerio de Educación, entre el regreso a la
democracia y la Transformación educativa
La gestión iniciada en 1983 procuró avanzar en una reconstrucción del sistema
educativo que hizo eje en la política de democratización –uno de los ejes conceptuales
del gobierno de Raúl Alfonsín-. Esto concepto era el marco en el cual se fijaron una
serie de prioridades entre las que ocupaban un lugar privilegiado el aumento de la
escolarización y de la oferta educativa como objetivos principales, la realización de un
Congreso Pedagógico Nacional como ámbito para la construcción de consensos y la
reconstrucción de la capacidades de gobierno y planificación. En relación con este
último punto uno de los diagnósticos elaborados en el Ministerio de Educación y
Justicia en aquella época señalaba:
“Para seguir estos procesos desde la gestión de gobierno es necesario
contar con un sistema de información socioeducativa. Este debe incluir la
selección de un sistema de variables, las definiciones correspondientes y la
elaboración de los indicadores estadísticos adecuados para los diferentes
tipos de análisis que habrá que efectuar. Entre estos últimos, el de las
desigualdades en materia de educación y su correlato con desigualdades
sociales, tiene que ser objeto de la mayor atención” (Bertoni, 1988:4).
93
La agenda en materia de prioridades para el desarrollo de sistemas de producción de
conocimientos para la toma de decisiones seguía siendo aquella definida por los
movimientos de modernización de la década de 1960. Sin embargo, el gobierno
enfrentó un ciclo de crisis económicas –que afectó a toda América Latina- asociadas a la
crisis de la deuda de 1982, tuvo dificultades para constituir mayorías parlamentarias
suficientes y enfrentó fuertes oposiciones políticas y militares, perdiendo rápidamente
su capacidad de encarar iniciativas profundas en relación con la necesaria
reconstrucción y reforma de la administración estatal. Un síntoma de esto fue la derrota
de las posiciones progresistas, que en materia educativa procuró encarnar, en el
Congreso Pedagógico Nacional en 198833. Ese Congreso, en el que la capacidad de
movilización de los actores vinculados al sector privado de la educación fue
determinante, anticipó muchas de las tendencias que en materia de políticas educativas
se impondrían en la década de 1990.
Durante este período, en el Ministerio de Educación y Justicia la mayor parte de las
actividades de producción de conocimiento sobre el sistema educativo se concentraron
en el Centro Nacional de Información, Documentación y Tecnología Educativa que,
luego de la reestructuración administrativa de 1987 pasaría a denominarse Dirección
Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa. En esta
reestructuración la nueva Dirección agregó a sus funciones la de difusión y quedó
constituida como un organismo de dependencia directa de la Secretaría de Educación.
Simultáneamente, la Dirección General de Programación Educativa pasó a llamarse
Dirección General de Planificación Educativa. Estos cambios se orientaban a un
redefinición de las funciones del Ministerio en el marco de diagnósticos que señalaban
el papel crucial que debía tener la producción de información para las actividades de
planeamiento educacional y la necesidad de apoyar y reforzar el funcionamiento de las
unidades de gestión técnico-pedagógicas (Paviglianiti, 1989).
La Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa
enfrentó severos problemas de funcionamiento. Durante la dictadura la producción de
estadísticas continuas había sufrido un creciente deterioro ya que, más allá de la
cantidad información que se relevara, sólo se procesaban datos básicos de matrícula,
33 No se analizará en este trabajo la producción de documentos de base que se realizó específicamente para la discusión dada en el Congreso Pedagógico. Basta señalar, de todos modos, que en el marco de la Comisión Organizadora Nacional del Congreso Pedagógico se llevó a cabo un importante trabajo de redacción de documentos orientadores de la participación y de puesta a disposición de información básica.
94
docentes y establecimientos y sólo se publicaba un anuario en el que la información se
presentaba en cifras absolutas. A partir de 1987, el Departamento de Estadística vio
reducido su personal de 64 a 24 personas como consecuencia de los retiros voluntarios,
los pases en comisión y el congelamiento de cargos. De esas 24 personas ninguno tenía
título superior y solo una poseía formación en estadísticas aunque el personal asistía
anualmente a cursos de formación en el INDEC. También enfrentaba serios problemas
relacionados con la falta de recursos tecnológicos (Bertoni, 1988).
La situación existente era consecuencia de las políticas llevadas a cabo por la dictadura
militar que había concluido en 1983 e implicaba la existencia de enormes dificultades
para realizar los diagnósticos necesarios para administrar y transformar el sistema
educativo.
“Aun la capacidad para almacenar y procesar información sobre las más
elementales dimensiones descriptivas de la información estadística
mostraba un considerable deterioro. Esta constatación ponía de manifiesto
una característica importante de los regímenes autoritarios: el aumento de
la capacidad información destinada al control ideológico de los actores del
proceso pedagógico fue proporcional al deterioro de las capacidades de
información necesarias para la formulación de políticas destinadas a
regular el funcionamiento del sistema educativo” (Tedesco, 1988: iii)
En este escenario se llevaron adelante las estadísticas continuas y los censos educativos
de 1985 y 1988. De todos modos, en el marco de la Dirección se produjeron
documentos de diverso tipo que abordaban cuestiones relacionadas con la
descentralización (Sánchez, 1987), los diferentes niveles y modalidades del sistema
(Guibert, 1987, 1988a y 1988b), la calidad de la educación (Lafourcade, 1988), el
financiamiento (Bertoni, M. 1988) o los sistemas de información educativa (Bertoni, A.,
1988; Eichelbaum de Babini, 1989).
En este contexto tuvo un lugar destacado el Sistema Nacional de Información Educativa
(SNIE)34 que, constituido por un conjunto de centros de información de las distintas
jurisdicciones, tenía en el Centro Nacional de Información, Documentación y
34 El SNIE había quedado institucionalizado durante la III Reunión Nacional de Documentación e Información Educativa realizada en 1975 en Vaquerías, Córdoba.
95
Tecnología Educativa su núcleo coordinador. Las actividades del SNIE estuvieron y
están orientadas a la conformación de archivos documentales lo que incluye la
compilación de normativa nacional y de las jurisdicciones. Este centro fue designado en
1986 como Unidad Operativa Nacional del Sistema Regional de Información
establecido por el Proyecto Principal de Educación de la UNESCO. Durante la década
se organizaron una serie de encuentros nacionales, seminarios y talleres destinados a
orientar su accionar y promover actualizaciones en materia organizativa y de tecnología
aplicada a la producción de información.
Dentro de la producción relevada en el Ministerio correspondiente a este período se
destacan los diagnósticos elaborados en el marco del proyecto financiado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) destinado al
fortalecimiento de los procesos de planificación y toma de decisiones educativas. Los
diagnósticos elaborados por Bertoni (1988), Lafourcade (1988) y Paviglianiti (1989)
permitieron una profunda revisión del estado de la administración central de la
educación y la construcción de estados del arte en materia de planeamiento educativo,
calidad de la educación y sistemas de información para la toma de decisiones35. En
forma simultánea, otras áreas produjeron estudios sobre temas relacionados
directamente con sus áreas de gestión. Así pueden encontrarse estudios encarados por
agentes pertenecientes al Consejo Federal de Educación, la Dirección Nacional de
Educación Media, la Comisión Nacional de Alfabetización Funcional y Educación
Permanente, la Dirección de Asuntos Jurídicos o el Consejo Nacional de Educación
Técnica (CONET).
El cambio de gobierno en 1989 conllevó una transformación en el sentido de las
políticas públicas en general y de las políticas educativas en particular. La matriz
conceptual de cuño neoliberal que orientaría esas definiciones se haría sentir durante
toda la década, pero se plasmó, especialmente en una redefinición profunda de las
políticas destinadas al sistema educativo a partir de 1992-1993. Como marco de estos
35 En relación con la problemática abordada en este trabajo dos de estos trabajos son de referencia obligada. Paviglianiti (1989), elaboró un análisis sobre la situación del desarrollo educativo en las décadas previas dando cuenta de las principales tendencias en relación con los cambios en la estructura educativa, las formas que asumió la expansión cuantitativa del sistema, y las modificaciones producidas en la legislación educativa y las formas de gobierno. Este trabajo realizó, además, un estado del arte sobre el gobierno y la administración de la educación y un diagnóstico sobre la historia y el estado de la administración educativa entre 1950 y 1987. Bertoni (1988), por su parte, desarrolló un cuidadoso análisis de la producción de información disponible en el Ministerio de Educación y las condiciones organizacionales en las que esta se produce y una serie de propuestas para su mejoramiento. No volvieron a producirse estudios semejantes hasta el presente.
96
cambios estaba lo que se conoce como la “primera generación de reformas del estado”
que se orientaban más a reducir los ámbitos de acción del estado que a mejorar su
gestión (Zaba y Nosiglia, 2003).
En el Ministerio de Cultura y Educación –como pasó a llamarse-, se produjo una
reorganización parcial de las áreas y un recambio de funcionarios y técnicos. En el caso
de la Dirección General de Planeamiento Educativo, una parte de los especialistas que
elaboraron estudios para la misma, habían desarrollado una extensa experiencia en el
desarrollo de informes y asistencia técnica en relación con las gestiones provinciales
desde el Consejo Federal de Inversiones (CFI). Esto supuso la continuidad de algunas
temáticas y la incorporación de otras que prefiguran, en gran medida, la agenda de
debates y políticas de la década: la calidad de la educación (Fernandez Lamarra, 1991a,
Fernández Lamarra et al., 1992, Mignone, 1992), la innovación educativa (MCyE,
1992), el gasto público en educación (Hensel y Levcovich 1990, Flood, Falaschini y
Saporiti, 1990), la planificación educativa y los sistemas de información (Fernández
Lamarra, 1991c; Fernández Lamarra y Vitar, 1992; PRONATASS, 1991; Góngora,
1992), y la participación en el ámbito educativo (Cantero, 1991) entre otros temas36.
La preocupación por usar información y aprovechar el conocimiento producido en
ámbitos académicos, se hizo evidente en la construcción de una base de datos de
investigaciones de todo el país construida a partir de 1990 en el marco del Proyecto 13
(BID / Ministerio de Educación y Justicia). Dicha base de datos sirvió para la
construcción de un estado del arte sobre la investigación educativa en Argentina
(Llomovatte, 1992) que puso en evidencia muchas de las limitaciones del campo así
como también la inexistencia de políticas públicas de investigación educativa sostenidas
en el tiempo. Este estudio señalaba, además, que la investigación que se realizaba desde
los ministerios o secretarias de estado parecía restringirse a cuestiones relacionadas con
lo curricular o ciertos temas específicos del planeamiento educativo como la
regionalización. Más específicamente, en el mismo se abogaba por:
“…la necesidad de implementar una política de investigación educativa que
incluya a todas las instituciones –públicas y no públicas, universitarias,
ministeriales, locales y regionales- que hacen investigación de manera poco
conectada y bastante más autónoma desde lo deseable corriendo asimismo
36 Algunos de estos trabajos contaron con financiamiento del Programa Nacional de Asistencia Técnica para la Administración de los Servicios Sociales de la República Argentina (PRONATASS).
97
el riesgo de experimentar la grave frustración derivada de saber que los
resultados de la investigación producida no encuentran el camino hacia la
plena aplicación” (Llomovatte, 1992: 94).
Durante esta etapa, fue fuerte la impronta discursiva de las corrientes propulsoras de la
planificación educativa –que mantenían los aspectos básicos de la matriz conceptual con
la que había sido configurada en la década de 1960- en el marco de un Ministerio que
todavía administraba directamente un sistema educativo de considerables proporciones.
La sanción de la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos en 1992, al modificar
profundamente las responsabilidades directas del Ministerio, dio lugar a una posterior
transformación de su organización y funciones.
b) 1993-2003: La Ley Federal de Educación, la Transformación Educativa y la agenda
educativa de la década de 1990.
A partir de 1992 como consecuencia de la sanción de la Ley Nº 24.049 se inició la
transferencia a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires de los servicios educativos
que dependían directamente del Ministerio de Cultura y Educación y del Concejo
Nacional de Educación Técnica (CONET). A principios de 1993 se sancionó la Ley
Federal de Educación y ese mismo año, mediante el decreto 506/93, se reestructuró el
organigrama del Ministerio de Cultura y Educación (MCyE). Estas dos decisiones
modificaron el lugar que la producción de conocimientos ocupaba en la agenda de
políticas del Ministerio y el rol asignado a las actividades de planeamiento educativo.
Terigi (2003) ha señalado que se impuso una concepción del planeamiento que se
asociaba fuertemente al cambio –y a una visión aplicacionista de éste- en desmedro de
la planificación para la continuidad del sistema y la consolidación de los cambios ya
realizados.
La Ley Federal de Educación dispuso el pasaje de un Estado nacional proveedor directo
de los servicios educativos a un estado que reorientaba sus funciones a la regulación del
sistema, la evaluación de la calidad de los servicios prestados por las provincias y la
compensación de las diferencias regionales37. Estas definiciones se encuentran
37 La Ley Federal de Educación sostiene en su artículo 53 que, entre otras, son funciones del Ministerio de Educación “…h) Coordinar y ejecutar programas de investigación y cooperación con Universidades y
98
directamente relacionadas con el rediseño del accionar del Ministerio en el escenario
fijado por las sucesivas transferencias de establecimientos educativos a las provincias.
Como ha señalado Suasnábar:
“Sin escuelas a cargo y con disponibilidad de recursos, las líneas
principales de la política de transformación del ministerio tendieron a
instalar un patrón de funcionamiento diferente basado en los criterios de
gestión provenientes del mundo económico” (Suasnábar, 2001: 20).
A partir de ese momento el Ministerio se encargaría de la definición de “políticas
concertadas” para la coordinación del sistema y en esa tarea las actividades de
producción de información, evaluación e investigación tendrían un lugar relevante en la
medida en que, se sostenía, debían proveer el conocimiento necesario sobre el estado
del sistema para orientar su coordinación.
La redefinición del organigrama del Ministerio obedecía a la misma lógica. Se crearon
dos secretarías orientadas a la gestión educativa: Políticas Universitarias y
Programación Evaluación y Educativa. De esta última dependerían las subsecretarías de
Programación y Gestión educativa, de Políticas Compensatorias, de Coordinación
Administrativa y de Evaluación y Calidad Educativa38. Estas subsecretarías se
organizaron a partir de entonces en torno a programas para cuya ejecución el ministerio
nacional articularía acuerdos en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación con
las provincias.
El proceso de reforma del sistema iniciado a partir de la sanción de la Ley redefiniría
gran parte de los problemas prioritarios en materia de producción de conocimientos.
Esta actividad se organizaría desde entonces en torno a tres ejes: a) la producción de
información estadística, b) la producción de información sobre el sistema educativo a
partir de la implementación de mecanismos de evaluación de la calidad, y c) la
producción de estudios e investigaciones de diverso tipo en forma directa o a través de Organismos Nacionales Específicos... (...) i) Administrar los servicios educativos propios y los de apoyo y asistencia técnica al sistema entre ellos, los de planeamiento y control: evaluación de calidad; estadística, investigación, información y documentación...” y “…k) Evaluar el funcionamiento del Sistema Educativo en todas las Jurisdicciones Niveles, Ciclos y Regímenes Especiales, a partir del diseño de un sistema de evaluación y control periódico de la calidad, concertado en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación”. 38 En 1998 hubo otra reforma del organigrama que redujo de cuatro a tres el número de subsecretarias eliminando la de Coordinación Administrativa y Técnica y redistribuyendo sus funciones entre las restantes.
99
la contratación de agencias externas al ministerio. Si bien estos tres ejes pueden ser
considerados tanto para la educación básica como para la educación superior en cada
uno de estos niveles adquirieron características específicas.
La producción de información estadística39.
En 1989 se cortó la serie de estadísticas continuas que elaboraba el Ministerio de
Educación, estadísticas que habían perdido riqueza y consistencia durante la dictadura
militar y la gestión iniciada en 1983 había comenzado a recuperar en forma parcial. La
decisión de cortar esa serie, pese a que se fundaba en la necesidad de reestructurar y
modernizar el sistema de estadísticas, abrió un período de 5 años en los que no se
produjo información de este tipo40.
Entre 1990 y 1992 el Ministerio encaró un trabajo de rediseño del sistema de
estadísticas educativas con apoyo del PRONATASS que incluyó relevamientos
especiales de información (PRONATASS, 1993a y 1993b). En 1993 se aprobó el
documento de base sobre el cual se organizaría la Red Federal de Información
Educativa (REDFIED). Con la organización del Censo Nacional de Docentes y
Establecimientos Educativos de 1994 se reinició, luego de un lustro, la elaboración de
estadísticas acerca del sistema educativo. Luego del trabajo realizado en 1995 con la
información resultante de ese censo, se puso en marcha en 1996 el relevamiento de
datos estadísticos continuos del sistema en el nivel de la educación básica.
La producción de información estadística estuvo a cargo de la Red Federal de
Información Educativa hasta 1999. A partir de 2001 pasó a depender del Instituto para
el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE), un fugaz y fallido intento de concentrar
las actividades de producción de conocimiento en un ente con autonomía relativa –tuvo
status de organismo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Educación (Decreto
1894/02)-. A partir de 2003 esta función pasó a ser responsabilidad del área de
39 La producción de información estadísticas estuvo a cargo de la Red Federal de Información Educativa hasta 1999. A partir de 2001 pasó a depender del Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE), un fugaz y fallido intento de concentrar en un ente con autonomía relativa –tuvo status de organismo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Educación (Decreto 1894/02)- las actividades de producción de conocimiento. A partir de 2003 esta función pasó a ser responsabilidad del área de estadísticas de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE). Más allá de los cambios de dependencia y dirección política que atravesó, mantuvo una relativamente alta estabilidad de sus equipos técnicos. 40 Solo se dispone de información en relación con la educación de la población a partir del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado por el INDEC en 1991.
100
estadísticas de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad
Educativa (DINIECE). Más allá de los cambios de dependencia y dirección política que
atravesó, mantuvo una relativamente alta estabilidad de sus equipos técnicos durante el
período.
El Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos de 1994 dio lugar a la
publicación de datos estadísticos nacionales y jurisdiccionales y algunos informes sobre
temas como las características de los establecimientos educativos, el perfil de los
docentes de los diferentes niveles o la calidad de los edificios. En 1998 se realizó un
Censo Nacional de Infraestructura Educativa, cuyos resultados fueron publicados 5 años
después. En conjunto con el INDEC se elaboró el módulo especial sobre características
educativas de la población, que fue incorporado a la Encuesta Permanente de Hogares
en la muestra de mayo de 1998. El área de estadísticas, además, asumió la producción
coordinada de información educativa en el marco de MERCOSUR.
La línea principal de publicaciones del área de estadísticas en la última década, ha sido
la elaboración de los resúmenes y anuarios resultantes de los relevamientos anuales de
información, los mapas socioeducativos y los estudios sobre rendimiento y cobertura del
sistema educativo elaborados con indicadores especialmente definidos. Si bien su
función primordial ha sido la de recabar y sistematizar información sobre el sistema
educativo, ha desarrollado algunos estudios descriptivos sobre cuestiones tales como las
características educativas de la población urbana del país y el Gran Buenos Aires
(MCyE, 1999a; MCyE, 1999b), la demanda de educación no formal (MCyE, 1999c), la
inserción laboral de los docentes (Dirié y Oiberman, 2000), las características del
empleo en el sector educativo (Marshall, 2000), la evolución de la matricula a partir de
la implementación de la Ley Federal de Educación (Turull, 2001), o las desigualdades
sociales y educativas (Judengloben, Arrieta y Falcone, 2003). También ha publicado
algunos documentos metodológicos.
En forma paralela, en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) -que
con posterioridad a la sanción de la Ley de Educación Superior Nº 24.521 pasaría
denominarse Secretaría de Educación Superior- se creó en 1993, mediante la Resolución
1069/93, el Sistema de Información Universitaria (SIU). El SIU reinició las series
estadísticas del sistema universitario y posteriormente amplió su acción a la asistencia
técnica en materia de sistemas informáticos para diversos aspectos de la gestión de la
información en las universidades. El SIU produce la información a partir de la cual se
101
publican anualmente las estadísticas universitarias y algunos estudios puntuales (por
ejemplo, Kisilevsky, 2000). Una parte de la información fue publicada a través de la
revista La Universidad que la Secretaría sostuvo hasta 1999.
Las actividades de evaluación de la calidad del sistema educativo.
En 1993 se creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa (SINEC),
dependiente de la Dirección Nacional de Evaluación de la Calidad, en el marco de la
Secretaría de Programación y Evaluación de la Calidad Educativa. La instrumentación
de dispositivos de evaluación de calidad en el sistema educativo fue, no solo el
resultado de las funciones asignadas por la Ley Federal de Educación al Ministerio, sino
también uno de los ejes centrales de la política educativa durante la segunda mitad de la
década.
Los Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad desarrollados por el SINEC
produjeron información acerca de los logros educativos de los alumnos de las escuelas
de todo el país a través de pruebas estandarizadas tomadas en forma muestral o censal
según el caso. Pese a las dificultades metodológicas que presenta (Larripa, 2003) se han
elaborado algunos documentos utilizando esta fuente como insumo para el análisis de la
situación del sistema educativo en materia de aprendizajes (Perussia, 1999) pero el
énfasis ha estado puesto en los informes anuales de rendimiento académico y en la
elaboración de recomendaciones metodológicas para la enseñanza de diversos temas de
Lengua y Matemática.
Tal vez es el intento de utilización de la información producida por este medio que se
presentó como más ambicioso fue el que se plasmó en una serie de cinco documentos
(MCyE, 1999d, 1999e, 1999f, 1999g, y 1999h) que exploran los factores asociados a los
logros de aprendizaje a partir del cruce de la información que brindan las pruebas de
rendimiento con la información provista por los cuestionarios complementarios.
Por otro lado, los cuestionarios complementarios que se aplican en el marco del
Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad a directivos, docentes y alumnos, han
comenzado a ser utilizados como insumo para la investigación sobre temáticas no
directamente vinculadas a la evaluación (por ejemplo, Gruschesky y Serra, 2002).
En el ámbito de la educación superior, es la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria (CONEAU) la que concentró las actividades de evaluación.
102
La CONEAU es un organismo autónomo creado por la Ley 24.521 que reconoce
antecedentes en la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP) que había sido creada
en 1994 y había desarrollado un primer proceso de evaluación de maestrías y
doctorados durante 1995. Como parte de sus actividades publica trabajos ordenados en
tres series: a) “Estudios”, en la que se han publicado trabajos sobre temas relacionados
con la evaluación de los sistemas universitarios (Toribio, 1999; Vain, 1998, Martínez
Nogueira, 2000, Navarro, 1998) y sobre tendencias internacionales en educación
superior (García de Fanelli, 1999); b) “Talleres y Seminarios” en la que se publican
principalmente las ponencias de los especialistas invitados a los mismos; y c)
“Evaluaciones externas” en la que se publican los informes de evaluación externa de las
universidades y las cartas de los rectores que complementan o responden esos informes.
La producción de investigación en forma directa o a través de la contratación de
agencias específicas
La producción de informes de investigación sobre temas educativos específicos no ha
estado centralizada en una única agencia sino que su elaboración se encuentra dispersa
en diferentes programas o unidades del Ministerio e, incluso, en otros ámbitos del Poder
Ejecutivo Nacional. Esto dificulta la percepción de los límites del universo considerado
aunque puede suponerse que lo que aquí se presenta es suficientemente abarcativo.
Para el desarrollo de este apartado se dará cuenta de tres ámbitos centrales de
producción de estudios e investigaciones dentro del Ministerio: a) la Dirección General
de Investigación y Desarrollo Educativo y la Unidad de Investigaciones Educativas41, b)
el Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo y, c) la Secretaría de
Educación Superior. Además, en algunos casos, existen estudios derivados de los
procesos de evaluación de algunos programas específicos.
a) La Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo (DGIyDE) fue creada
como organismo dependiente de la Subsecretaría de Programación y Evaluación
Educativa cuando se reorganizó el MCyE en 1993 mediante el decreto Ley 506/93 y
tuvo en la segunda mitad de la década de 1990 un papel central en la formulación de la
denominada “Transformación Educativa”. En relación con esa tarea, desarrolló por
41 Si bien formalmente no existe una continuidad institucional definida entre estos dos espacios se los trata en común ya que muestran, de hecho, cierta continuidad en la configuración de equipos y tareas en lo relacionado con las actividades de investigación.
103
cuenta propia o mediante contratos con instituciones y profesionales externos, trabajos
de recopilación, sistematización y producción de información sobre diferentes temas.
Los estudios producidos fluctuaban entre la producción de estados del arte,
relevamientos de opinión, investigaciones sobre temas puntuales y análisis de
tendencias internacionales. Esos estudios indagan acerca de la educación secundaria en
el contexto internacional (MCyE, 1997a; Mekler, 1997), las tendencias internacionales
en materia de reforma educativa (MCyE, 1997b) y una amplia gama de cuestiones en
las que prevalece un enfoque internacional/comparativo. La lista de estudios producidos
es extensa. Estos documentos respondieron a la necesidad de orientar y fundamentar las
diferentes decisiones relacionadas con el proceso de Transformación Educativa ya
señalado. La implementación de la Ley Federal de Educación suponía la definición de
un sinnúmero de aspectos que debían ser “concertados” por la Nación y las provincias
en el marco del Consejo Federal de Cultura y Educación. La DGIyDE fue la encargada
de llevar adelante la elaboración de los documentos que dieron sustento a las decisiones
tomadas en relación con la organización de los diferentes niveles y ciclos, los
contenidos de la educación formal y las definiciones en relación con los denominados
regímenes especiales, entre otros aspectos que luego eran debatidos y resueltos por el
CFCyE.
La constitución de un grupo relativamente estable de profesionales dedicado a las
actividades de investigación se produjo en 1997 cuando la DGIyDE comenzó a realizar
los “Estados de Situación de la Transformación Curricular e Institucional”. Estos
estudios procuraban observar el desarrollo en las jurisdicciones y las escuelas de los
procesos de transformación impulsados en el ámbito federal. El primer Estado de
Situación se orientó al estudio de la transformación curricular en EGB 1 y 2 (MCyE,
1998). El segundo volvió sobre ese tema pero amplió la mirada a las cuestiones
organizaciones y de relaciones con la comunidad (MCyE, 1999i) al que se sumó un
informe sobre la forma en que los cuadernos de clase expresaban los niveles de
apropiación, por parte de las escuelas, de las nuevas directivas en materia curricular
para las cuatro áreas tradicionales (Matemática, Lengua, Ciencias Sociales y Ciencia
Naturales) (MCyE, 1999j). El Estado de Situación de 1999 se orientó a producir
información sobre las formas que asumía la implementación del Tercer Ciclo de la EGB
y los modelos institucionales que las mismas estaban originando (Galarza, 2000;
Hirschberg, 2000; Gluz, 2000 y Galarza y González, 2000). Ese Estado de Situación se
104
concluyó a principios de 2000 teniendo sede el equipo responsable en la Unidad de
Investigaciones Educativas ya que la DGIyDE había sido disuelta.
El nuevo gobierno asumido a fines de 1999 trajo consigo otra reforma del organigrama
ministerial (Decretos 20/99 y 143/00). En el nuevo esquema las actividades de
investigación se centraron en la Unidad de Investigaciones Educativas42, área
dependiente de la recientemente creada Subsecretaría de Educación Básica. Esta unidad
llevó adelante tareas de investigación, producción de informes puntuales, asesoramiento
e interlocución con instituciones externas con las que el ministerio acordó la realización
de investigaciones. Respondiendo a algunas de las prioridades de política del momento
una parte de su producción se orientó a la problemática de las tecnologías de la
información y la comunicación en la educación argentina relevando el equipamiento
disponible (Galarza y Gruschesky, 2001; Gruschesky y Serra, 2002), dando cuenta de
los procesos de apropiación institucional (Palamidessi, M. et al, 2001) y analizando
políticas locales e internacionales (Galarza y Pini, 2002; Landau, 2002) 43.
La UIE tuvo a su cargo del monitoreo de trabajos de investigación contratados
externamente: un informe sobre los docentes del sistema educativo argentino que fue
realizado por el Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE, 2000) y otro
sobre la implementación del Tercer Ciclo de la EGB realizado por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, 2000) que complementaba y extendía
los análisis ya realizados en el Estado de Situación de 1999. También tuvo sede en la
UIE, la coordinación de un proyecto comparativo sobre las reformas educativas llevadas
a cabo en Argentina, Chile y Uruguay que contó con financiamiento del Banco
Interamericano de Desarrollo y supervisión de la Universidad de Stanford (Carnoy,
Cosse y Cox, 2004). Además, en el año 2001 inició relevamiento periódico de
investigaciones educativas disponible para la comunidad en Internet que reconoce su
antecedente en los relevamientos que se llevaban a cabo en la DGIyDE en relación con
los Seminarios de Investigación para la Transformación Educativa (antecedente también
de los Seminarios de Investigación y Política llevados a cabo por la UIE)
42 Pese a que tenía existencia “real” en el funcionamiento del ministerio –director, funciones especificas, y cierta relevancia interna- la UIE no fue oficialmente creada como organismo, es decir, no hubo acto administrativo que la considerara como tal. 43 En esa época el Ministerio de Educación estaba tramitando un préstamo que incluía fondos para el equipamiento informáticos y la conexión a Internet de las escuelas y lanzaba el portal Educ.ar.
105
A partir de 2002 el personal de la UIE se integró a la Dirección Nacional de
Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE) junto con las áreas de
estadística y evaluación, concentrándose por primera vez en un mismo ámbito las
funciones de información, evaluación e investigación. La DINIECE fue creada como
una dirección nacional dependiente de la Subsecretaría de Equidad y Calidad que estaba
en la órbita de la Secretaría de Educación (Dec. Adm. 20/02). Si bien el área de
investigación no dispuso en sus inicios de reconocimiento formal como área integrante
de la DINIECE, en la práctica funcionó como tal con una coordinación específica. En
este marco el área de investigación desarrolló trabajos de asistencia técnica a estudios
de otros organismos como el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), un
estudio sobre trayectorias escolares en el marco de un convenio con el Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (DINIECE, 2004).
b) El Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo (PECSE) fue creado a
mediados de la década de 1990, como consecuencia de los desafíos presupuestarios que
implicaba la Transformación Educativa, de la importancia que se le asignaba a los
estudios sobre el financiamiento de la educación y en respuesta a la inexistencia de
áreas específicamente dedicas a esa tarea. El PECSE claramente se orientó desde sus
inicios a la producción de estudios e información acerca del sistema educativo
orientados a la toma de decisiones. La mayor parte de los estudios realizados desde esta
oficina son breves informes sobre cuestiones puntuales elaborados a partir de datos
secundarios producidos no solo por el Ministerio de Educación, sino también por el
Ministerio de Economía, el INDEC y la Subsecretaría de Relaciones Institucionales con
las Provincias del Ministerio del Interior.
Los trabajos realizados por el PECSE han abordado temas relacionados con:
• El financiamiento del sistema educativo (Morduchowicz, 1995a y 1995b;
Morduchowicz e Iglesias, 1996; Agulla, De Candia y Mejer, 1998);
• Los indicadores del sistema educativo y las demandas de educación
(Mejer y Morduchowicz, 1995; Morduchowicz, 1996; Mejer, Gens y Lanziani,
1999);
• Los salarios docentes (Morduchowicz, 1997, Perotti, 2000), y los marcos
normativos y la administración del personal docente (Morduchowicz y Marcón,
1996, Raschia, 1999);
106
• El tamaño y los costos de los establecimientos educativos (Cosse, 1996,
Morduchowicz, 1999);
• Los modelos de organización y gestión de los sistemas educativos y las
escuelas, y los debates en torno a la cuestión (Cosse, Morduchowicz y Raschia,
1997; Morduchowicz, 1998; Raschia, 1998).
Este conjunto de trabajos asume formas diversas ya que en algunos casos se orientan a
la descripción o análisis de situaciones estructurales del sistema, en otros a la
elaboración de modelos hipotéticos y, en ocasiones a la indagación de nuevas
tendencias teóricas o políticas. De todos modos, constituyen un conjunto relevante de
estudios por el hecho de que la sistematización de información realizada fue, durante la
segunda mitad de la década, punto de referencia para las discusiones en materia de
economía de la educación.
c) En el ámbito de la Secretaria de Educación Superior se llevó adelante una política de
producción de insumos para la toma de decisiones que combinó la contratación de
especialistas para la realización de estudios específicos con la realización de eventos
destinados a intercambiar información con especialistas extranjeros. Una parte
importante de esos estudios se financió con fondos del Programa de Reforma de la
Educación Superior (PRES) y se publicó a través de la serie Estudios y Propuestas. Los
temas abordados por estos trabajos incluyeron el análisis del sistema de posgrados en
Argentina (Barsky, 1995) y su comparación con los sistemas de Brasil y México
(Marquis et al., 1998), las experiencias internacionales de gestión de las universidades
públicas (García de Fanelli, 1998), el financiamiento de la educación superior (Delfino
y Gertel, 1996), el ingreso universitario (SES, 1999), y la evaluación de la calidad
universitaria (Marquis y Sigal, 1993), los límites del principio de gratuidad en al
universidad estatal (Nagata, 1996) o la investigación en las universidades nacionales
(Bisang, 1995). Además, la SES publica regularmente información presupuestaria.
Fuera de esta clasificación quedan seguramente algunas fuentes de producción de
información para la toma de decisiones. El caso más relevante es el del Programa de
Reforma de la Gestión Administrativa de los Sistemas Educativos Provinciales
(PREGASE) iniciado en 1996 y que, a partir de 1997, asumió la responsabilidad de la
coordinación y asistencia técnica y financiera a las provincias en el proceso de
107
modernización de la gestión. Entre los objetivos del programa estaban: modernizar y
fortalecer los modelos de gestión y administración del sistema educativo incorporando
nuevas tecnologías; incrementar las capacidades de planificación del sistema, producir
información relevante, oportuna y correcta que apoye la toma de decisiones de los
distintos niveles de conducción del sistema educativo; y contribuir a la transparencia de
la gestión (Zaba y Nosiglia, 2003). Este programa desarrolló un Sistema Integral de
Administración de Recursos Humanos que a partir de 1998 comenzó a implementarse
de manera desigual y asincrónica en distintas provincias (10 en 2002). Este programa
posee un módulo de consultas “que brinda información gerencial para la toma de
decisiones” y tenía entre sus acciones previstas el desarrollo de un digesto normativo
(Blutman y Lavena, 2003). El modelo suponía la posibilidad de disponer de una gran
base de datos relevantes para la gestión de los sistemas educativos provinciales (Plantas
Orgánico-Funcionales, liquidación de haberes, etc) actualizada de manera
descentralizada y on-line cuya información, además, podía ser analizada con diversos
niveles de agregación desde la administración central. No se conocen informes
elaborados con esa información.
El Consejo Federal de Inversiones. La producción de conocimiento en educación
como insumo para la asistencia técnica a las provincias.
El Consejo Federal de Inversiones (CFI) fue creado a partir de un Pacto Federal firmado
en 1959 entre las provincias argentinas, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego. El CFI fue pensado como organismo de
investigación, coordinación y asesoramiento, encargado de recomendar medidas para la
política de inversiones y para una mejor utilización de los distintos medios económicos
disponibles en las provincias, en el marco de una política de desarrollo basada en la
descentralización.
Durante la década de 1980, el CFI llevó adelante un amplio conjunto de diagnósticos,
asistencias técnicas e investigaciones descriptivas que abordaron la problemática
educativa en las provincias. El conjunto de temáticas abordadas estaba fuertemente
asociado a las necesidades de gestión de las provincias, que debían hacer frente a las
consecuencias de las transferencias de establecimientos educativos que se había llevado
a cabo en 1978. En ese marco, los estudios encargados por el CFI abordaron cuestiones
como la planificación y el uso de la información para la planificación (Aguerrondo,
108
1988, Fernández Lamarra, 1986, Vales, 1987), la regionalización, la descentralización y
el federalismo (Lucarelli, 1987; Senén González, 1987b; Borthwick de Maltoni, 1987,
Fernández Lamarra, 1985); las relaciones entre educación y trabajo (Specktor, 1986,
Wiñar, 1983 y 1989) o la formación de formadores (Senén González, 1987a, 1988).
Pero además, el Consejo Federal de Inversiones financió el desarrollo de un conjunto
bastante amplio de estudios y diagnósticos sobre los sistemas educativos provinciales
(Aguerrondo et al. 1988) y sus órganos de gobierno (Vega Márquez, 1986; José y Pérez,
1987; Bonifacio y otros, 1988).
Respondiendo a su carácter de organismo federal, la mayor parte de los estudios
encarados en el seno del CFI abordaron especialmente la problemática de la
descentralización y el federalismo y, asociada a estas cuestiones, la planificación
mereció una atención especial. Incluso, se llevó a cabo un encuentro específico sobre el
tema - el Seminario Nacional de Planeamiento de la Educación - organizado en
conjunto por el CFI y el MEJ en junio de 1990.
El cambio de gobierno en 1989 generó un movimiento de cuadros técnicos. Algunos de
quienes prestaban servicios para el CFI pasaron a desarrollar trabajos para el Ministerio
de Cultura y Educación, en particular para la Dirección General de Planeamiento
Educativo. De todos modos el CFI siguió desarrollando un amplio abanico de trabajos,
aunque en esta etapa predominaron los informes de asistencia técnica a las provincias en
detrimento de los estudios orientados a producir y difundir conocimiento sobre
tendencias educativas o análisis sobre el funcionamiento de las administraciones
provinciales. En el marco de los nuevos desafíos que las provincias debían enfrentar
como consecuencia de la transferencia de escuelas y de la implementación de las
reformas, el CFI orientó crecientemente sus esfuerzos en materia educativa al
acompañamiento de las provincias mediante la elaboración de propuestas y el desarrollo
de proyectos de seguimiento.
Los estudios relevados de este período se centraron en temas de orientados al interés de
las provincias como la relación entre la nación y las provincias (Kisilevsky , 1990), el
lugar de la educación en las reformas constitucionales (Borthwick de Maltoni, 1991),
los aspectos financieros y edilicios de las escuelas transferidas (Sarabia et al. 1991), o el
análisis de los sistemas educativos de algunas provincias (Flood, 1995; Mascardi et al.
1992). Además, el CFI contribuyó en forma más activa que en la década de 1980 a la
evaluación de programas en curso (Fernández, 1993; Wiñar, 1992),
109
A lo largo de la década de 1990 los trabajos producidos en el seno del CFI se orientaron
crecientemente a la elaboración de propuestas curriculares, proyectos de reforma de las
administraciones provinciales o evaluación de programas específicos, disminuyendo el
número de diagnósticos de situaciones educativas provinciales. También disminuye el
número total de trabajos realizados en relación con la problemática educativa a fines de
la década y no parece variar esta situación a comienzos de la década iniciada en el año
2000.
Durante la década de 1980 este organismo centró su producción de conocimiento en
educación en la elaboración de diagnósticos orientados a para conocer el impacto de la
transferencia de los servicios educativos de 1978 y las transformaciones en la gestión
del sistema que esto implicaba. La década de 1990, en cambio, tuvo la impronta que le
dieron las leyes y las políticas destinadas a la reforma del sistema educativo
orientándose la acción del CFI al asesoramiento a las provincias para el desarrollo de la
transformaciones que se les demandaba.
Las autoridades educativas provinciales. El incipiente desarrollo de agencias de
investigación educativa en el contexto de un sistema educativo descentralizado44
En la década de 1980, como consecuencia del vaciamiento que se había producido en
los organismos técnicos de las administraciones provinciales durante la dictadura, “los
procesos de decisión muchas veces se realizan(ban) sin contar con el aporte de
investigaciones que los provean de datos e interpretaciones para la construcción de
diferentes alternativas de acción política” (Paviglianiti, 1989: 204). Esta situación se
relacionaba con la debilidad de las áreas encargadas de la producción de información y
conocimiento sobre el sistema educativo. En el caso de los organismos de producción de
información educativa, la complejidad era tal que algunas provincias tenían más de una
unidad productora de estadísticas, algunas unidades producían información para el nivel
provincial y para el nivel nacional, poseían jerarquías administrativas muy diversas y
enfrentaban fuertes dificultades en materia de flujo de información, tiempo de
44 Este apartado se basa en información relevada a través de Internet durante 2004. Esto supone una restricción particular en relación con la información relevada ya que las páginas web de muchas provincias se caracterizaban por la pobreza de su información. La ausencia, en muchas de ellas, de información sobre las actividades vinculadas con la producción de conocimientos sobre la problemática educativa no necesariamente supone que estas actividades no se desarrollan. De todos modos, dadas las limitaciones y dificultades que enfrentan muchas provincias es posible suponer un panorama bastante limitado en este sentido.
110
presentación y difusión y consistencia de la información (Bertoni, 1988). Un informe
producido en 1985 destacaba que había 214 empleados de las áreas de estadísticas en las
provincias –lo que daba un promedio de 9 empleados por provincia- pero Bertoni
estimaba una reducción del 20% como consecuencia de la política de retiros
voluntarios. Había que agregar a ese panorama los problemas vinculados con la
debilidad de la formación del personal y el atraso tecnológico registrado en el
equipamiento disponible.
Como se señaló anteriormente, los procesos de descentralización supusieron nuevos
desafíos a enfrentar por los sistemas educativos provinciales. Las provincias se
encontraron en poco tiempo ante la necesidad de hacerse cargo de la administración de
sistemas educativos más complejos que, además, en la década de 1990 iniciaron una
etapa de profundas transformaciones definidas y promovidas desde el Ministerio de
Educación nacional.
“...se transfirió a las provincias un sistema que inmediatamente debía
comenzar a transformarse estructuralmente. Se transfería el mismo sistema
que se pretendía transformar de acuerdo con las discusiones previas a la
sanción de la ley. En aquellas condiciones, la expansión del planeamiento
tuvo lugar de la mano de la preocupación por la implementación de una
reforma” (Terigi, 2003)
En este escenario las administraciones educativas provinciales construyeron trayectorias
distintas en relación con la forma en que enfrentaron esos desafíos. En algunas
provincias se configuraron áreas de planeamiento educativo de mucho peso que
aglutinan personal, recursos y atribuciones para la toma de decisiones y concentran las
áreas de estadísticas e investigación (Rivas, 2004). Otras provincias, por el contrario, se
encontraron en fuertes dificultades para conformar equipos técnicos para el desarrollo
de estas actividades.
La información acerca de la organización administrativa de las administraciones
provinciales y de las actividades y resultados de sus áreas encargadas de producir
conocimiento acerca de la educación en las jurisdicciones es de difícil acceso. En
muchos casos, los productos de estas áreas -cuando existen- no se encuentran integrados
a los circuitos de difusión existentes. De todos modos, en todas las provincias existe una
111
estructura básica de áreas relacionadas con la producción de información ya que cuentan
con las unidades locales encargadas de las actividades de los operativos de evaluación
de la calidad, con las unidades a cargo de producción de estadísticas y con los centros
integrados al Sistema Nacional de Información Educativa (SNIE).
Las principales diferencias se encuentran entonces en la institucionalización de las áreas
de investigación educativa y en la capacidad para producir y difundir informes
resultantes del funcionamiento de las mismas. Una aproximación preliminar –que
requiere de un trabajo más sistemático y de mayor alcance- a la situación de algunas
jurisdicciones permite entrever lo siguiente:
1) Existe un grupo pequeño de jurisdicciones muestran cierto desarrollo en relación con
la conformación de áreas de investigación y su consolidación en el tiempo:
La Dirección de Información y Planeamiento de la Provincia de Buenos Aires ha
publicado, entre fines de 1999 y 2002, una serie de informes que abordan temas como
las reformas realizadas desde 1983; los problemas de desgranamiento, deserción, atraso
y repitencia escolar en la provincia; las relaciones entre pobreza y educación; la
comparación entre escuelas públicas y privadas; etc. A esto hay que sumarle la
construcción de un mapa escolar con soporte G.I.S. (Sistema de Información
Geográfico) que se propone como una herramienta de gestión y toma de decisiones.
La Dirección de Investigación dependiente de la Dirección General de Planeamiento de
la Ciudad de Buenos Aires lleva adelante proyectos de investigación en temas como la
integración, el funcionamiento de las escuelas de jornada completa, los planes de
estudio del nivel medio, las trayectorias educativas de jóvenes y adolescentes, las
experiencias de uso de horarios extraclase o los aprendizajes en el 7º Grado de la
escuela primaria45. Además, la Ciudad de Buenos Aires lleva adelante, a través de un
área específica, proyectos de evaluación de los programas que implementa la Dirección
de Planeamiento. Si bien para este apartado solo se trabajó con información disponible a
través de las páginas web, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires resulta necesario
señalar que, por otros medios, se registra durante toda la década un nivel constante de
actividad en la materia.
45 Muchas de estas investigaciones habían sido concluidas y otras se encontraban en etapa de ejecución en el momento en que se hizo el relevamiento.
112
La Dirección General de Escuelas de la Provincia de Mendoza posee un área destinada
al desarrollo de programas de investigación evaluativa que ha trabajado en el análisis
del programa de doble escolaridad, el estudio del proceso de implementación de la
Educación Polimodal, la evaluación del programa de capacitación situada en la escuela
y el análisis de las escuelas con mayores y menores rendimiento en los operativos de
evaluación de la calidad organizados por la nación.
2) Existe un conjunto de jurisdicciones que han avanzado en la sistematización y
publicación de estadísticas educativas pero no resulta evidente, a partir del relevamiento
realizado, que lleven a cabo de manera sistemática investigaciones o estudios sobre
temas específicos. En este grupo se encuentran Tierra del Fuego, Santa Cruz, Santa Fe,
Córdoba, Salta, Chubut y Chaco. Podría agregarse a las mismas Río Negro, que muestra
una producción incipiente en temas de educación inicial y básica.
3) Otras provincias como Misiones, San Luis, Santiago del Estero, Entre Ríos, Formosa,
Corrientes y Catamarca, no muestran en sus páginas indicios del desarrollo de
investigaciones o estudios ni una política sistemática de organización y difusión de
información sobre sus sistemas educativos. En cualquier caso, el desarrollo e
institucionalización de espacios destinados a la producción de conocimiento muestra
que el tema ocupa aún lugar marginal en la agenda de políticas de una parte importante
de las provincias.
La reconstrucción del Estado y la producción y uso de conocimientos para la
definición de políticas públicas. Balances y desafíos
El recorrido realizado permite entrever algunas certezas y plantear un conjunto amplio
de interrogantes sobre la trayectoria futura de las relaciones entre la producción de
conocimiento en los organismos estatales de gobierno y planificación, y la toma de
decisiones en materia de política educativa.
En primer lugar, corresponde puntualizar que no ha habido, durante los veinte años,
definiciones claras acerca de las formas en que el Estado se posiciona como productor,
demandante y/o usuario de conocimiento especializado sobre educación. Si
consideramos el papel del Estado como productor de conocimiento educativo, podemos
observar, ante todo, la dificultad para institucionalizar y profesionalizar los espacios
especializados dedicados a estas tareas. Surgen, como notas distintivas, la
113
discontinuidad en la producción y demanda de conocimiento específico, la inestabilidad
de los equipos de trabajo y la superposición de funciones entre organismos. Si bien se
observa un desarrollo significativo de los sistemas de producción de información, no se
ha hecho visible a lo largo de este período la existencia de una política de sistemas de
información que incluya de manera articulada y sostenida la documentación, la
producción de estadísticas, la evaluación de la calidad y la investigación.
El financiamiento aparece como uno de los elementos condicionantes de esta situación.
Durante la década de 1990, el Ministerio de Educación ha podido construir la base
institucional sobre la que se han montado el sistema de estadísticas y el de evaluación –
en gran medida– mediante el financiamiento externo. Esto obliga a preguntarse sobre el
rol de los organismos de crédito y la forma en que contribuyen a fijar agendas, así como
por el lábil compromiso o la escasa convicción de los responsables políticos respecto de
la importancia estratégica y permanente de esta actividad. Miñana Blasco (2002) ha
señalado que en la década de 1980 se produjo un declive de la influencia que en materia
educativa tenían la UNESCO y sus organismos vinculados y, a partir de entonces,
creció la de los organismos financieros internacionales. En el contexto local, esos
cambios se tradujeron en el desplazamiento de las formas tradicionales de pensar el
planeamiento y la investigación educacional y su reemplazo por nuevas concepciones.
Sumado a ello, en nuestro país primó una perspectiva de reforma de la administración
educativa muy marcada por la urgencia y el corto plazo y por una cultura de las políticas
públicas signada por fuertes dosis de improvisación y amateurismo, que se legitima por
medio de movimientos cíclicos y discontinuos de transformación. Esta cultura
menosprecia el trabajo técnico y la producción de información y de conocimiento y los
subordina a las cambiantes necesidades de legitimación de proyectos políticos de corto
plazo. El papel de la producción de conocimiento para la toma de decisiones aparece
sobredeterminado por esas concepciones: no se registran agendas de trabajo sostenidas
en el tiempo que vayan más allá de la producción de información estadística o de
evaluación de logros. Todos estos elementos realimentaron (y realimentan) la
tradicional debilidad institucional del sector y han erosionado los intentos de fortalecer
y ampliar las capacidades de gestión pública en estos organismos. A su vez, las políticas
de ajuste del Estado y la precarización laboral minaron la posibilidad de establecer
líneas de trabajo que tuvieran continuidad en el tiempo, así como la formación de
tradiciones de investigación en el ámbito público. Suponen, además, un fuerte
114
condicionamiento a esa producción, ya que la inestabilidad laboral aleja a los
especialistas de la posibilidad de contar con márgenes de autonomía que podría brindar
la pertenencia a una burocracia consolidada, estable y moderna.
De todos modos, la principal razón de esta ausencia de política es básicamente...
política. Durante la segunda mitad de la década de 1980 se procuró reconstruir la
capacidad del Estado para producir información y conocimiento para la toma de
decisiones. La crisis fiscal y la debilidad política del gobierno impidieron que esos
proyectos fueran más allá de los papeles. Durante la década de 1990, en cambio, la
fortaleza política del gobierno y su capacidad para la acción generaron fenómenos de
otro orden: las decisiones políticas y los impulsos transformadores se anticiparon, casi
siempre, a los diagnósticos. Se definió y se puso en marcha una reforma de enormes
dimensiones, carente de diagnósticos empíricamente fundados, sin cálculos de demanda,
de infraestructura o de estudios de costos apropiados, ya que casi todas las áreas
encargadas de estas cuestiones iniciaron sus acciones después de la sanción de la Ley
Federal de Educación. Así, a estos organismos les cupo una función paradójica, a mitad
de camino entre la legitimación de las decisiones ya tomadas, la fundamentación de
aquellas decisiones relacionadas con la “letra chica” de la reforma y el monitoreo y la
evaluación de los procesos de implementación.
La situación y el rol de la producción de información y conocimiento en el ámbito de las
provincias es aún más débil: en dos décadas de gobiernos democráticos y con la
responsabilidad de la administración cotidiana de todos los niveles del sistema
educativo, con excepción del universitario, sólo unas pocas provincias han logrado
construir espacios consolidados de producción de información y conocimiento. Más allá
de las dificultades financieras –relevantes en algunas jurisdicciones– parecen existir
razones de cultura política que obturan este desarrollo: la racionalidad política
dominante en la mayor parte de las provincias induce a privilegiar estrategias de gestión
en las que el presupuesto se utiliza sólo para sueldos o acciones socialmente visibles que
reditúen en términos político-electorales (Rivas, 2004). Mientras tanto, la cultura
burocrático-administrativa tiende a privilegiar la información casuística y la
información administrativa (Pinkasz et al. 2005) por sobre las formas sistemáticas y
reflexivas de la procedente de los sistemas de información y de la investigación
empírica.
115
El Ministerio de Educación, como demandante de conocimiento a otras instituciones,
mostró durante este período un comportamiento con picos de intensa actividad y otros
de acentuado ostracismo. En ese sentido, se destacan la ausencia de articulaciones con
los organismos de Ciencia y Tecnología (sólo recientemente parece iniciarse un trabajo
en ese sentido con la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación Científica y
Tecnológica (ANPCyT) y una casi nula interacción con el Consejo Federal de
Inversiones.
En segundo lugar, resulta necesario poner en foco como se configura la relación del
Estado nacional con el sistema de educación superior, ya que prácticamente no se
registran indicios de trabajo coordinado entre el Estado y las universidades públicas: la
mayor parte de los informes que el Ministerio contrató de manera terciarizada se llevó a
cabo con consultores externos individuales u organismos intergubernamentales.
Posiblemente este escenario de relaciones sea el resultado de una larga historia de
discontinuidades y rupturas en la vida de las universidades públicas argentinas cuyo
desarrollo se ha visto condicionado en las últimas décadas por los golpes de Estado, la
persecución de docentes y estudiantes, las políticas de ajuste presupuestario y la
dificultad para poner en discusión los modelos institucionales existentes y los futuros
posibles. Las tradicionales tendencias a la defensa de la autonomía de las universidades
y del trabajo intelectual se refuerzan ante las dificultades que presenta la relación con el
Estado como consecuencia de la experiencia histórica.
La etapa abierta a partir de 1983 no logró consolidar un proceso de reforma y
renovación de las universidades que fortaleciera sus capacidades de investigación en el
marco de una relación con el Estado que equilibrara la respuesta a sus necesidades con
la autonomía. La década de 1990 trajo una profunda reestructuración de las condiciones
de trabajo de los profesionales universitarios y supuso una transformación de las
condiciones culturales en las que se desarrollan las actividades de producción de
conocimiento (Galarza, 2007). Los efectos de las políticas de matriz neoliberal se
hicieron sentir de diversas maneras en el trabajo de los docentes e investigadores
universitarios: incertidumbre, presiones e incentivos para la “productividad”,
declinación del valor de los salarios, incremento del trabajo burocrático asociado con la
rendición de cuentas, diversificación del mercado laboral e incremento del pluriempleo
(Palamidessi, 2002). El efecto de las políticas fue claramente desigual. Las condiciones
116
estructurales se diversificaron, fortaleciendo tendencias a la profesionalización en
algunas instituciones y generando procesos de deterioro institucional en otras.
De todos modos, la reforma educativa de la década de 1990 impactó en el campo
académico generando efectos diversos: se expandieron las posibilidades de empleo del
personal universitario en las agencias estatales y en organismos no estatales que
captaron financiamiento estatal para diversas actividades (capacitación, producción de
textos y evaluación) e incrementó el interés por los temas de política educativa
estableciendo ejes en torno a los cuales se aglutinaron los académicos –como
impulsores o como críticos–. El desarrollo de estudios en ciertas áreas disciplinares
parece estar asociado a eso: la sociología de la educación, los estudios sobre la política
educativa o las políticas de reforma de los últimos años acapararon buena parte de la
atención de los docentes investigadores de las universidades públicas. (Galarza, 2007)
Pese a que estas áreas se consolidaron durante el período, las tensiones existentes
limitaron las posibilidades de articulación entre el Estado y el sistema universitario.
Por otro lado, la base institucional sobre la que se desarrolla la producción de
conocimientos sobre educación en las universidades nacionales es extensa pero
heterogénea. Se puede apreciar la existencia de fuertes disparidades regionales que se
expresan tanto en el número de instituciones como en el número de investigadores. La
mayor cantidad de docentes investigadores con altas categorías y dedicación exclusiva,
se concentraba en el centro del país y en el noroeste, en gran medida por el peso que aún
tienen las universidades tradicionales (Galarza, 2007). Esa heterogeneidad, pone límites
a las posibilidades de articulación entre los estados provinciales y las universidades.
En contraposición, parece extendida una modalidad de producción de conocimiento
centrada en la constitución de equipos de varios miembros posiblemente como efecto
del Programa de Incentivos, que reforzó los mecanismos piramidales de autoridad
académica mediante el establecimiento de requisitos para dirigir proyectos y acceder a
financiamiento. No parecen existir políticas activas del estado Nacional ni de las
provincias para contribuir a la profesionalización de esos grupos y a la apertura de
formas de articulación sistemática que permite aprovechar la experiencia existente y
mejorar las condiciones para la producción de investigaciones orientadas a contribuir a
la formulación de políticas. Solo la experiencia reciente de la ANPCYT parece ir en esa
dirección. Eso, pese a que el Estado nacional invirtió a través de programas específicos
promovidos por el Ministerio de Educación de la Nación, como el PROFOR o el
117
FOMEC, en la formación de profesionales en el extranjero sosteniendo la necesidad de
fortalecer las capacidades disponibles en materia de gestión pública. No queda claro que
se hayan articulado líneas específicas para favorecer la articulación de esos
profesionales con el Estado. Por lo menos de los que se quedaron. (Galarza, 2007)
En tercer lugar, es necesario señalar que existe una serie de problemas que se
relacionan con las formas en que se difunde y valida el conocimiento producido desde
los organismos públicos. La mayor parte de los estudios y diagnósticos producidos por
el Ministerio de Educación nacional parece encontrarse disponible en el Centro de
Documentación y una parte importante está disponible en la página web de la
DINIECE. Sin embargo, considerando el tema en su conjunto, no han existido, durante
las últimas dos décadas, políticas claras en relación con el establecimiento de criterios
en torno a cómo y cuándo se hacen públicos los documentos producidos, cuáles son
oficiales y cuáles expresan sólo la visión de los autores, su ordenamiento en series
sostenidas a lo largo del tiempo, etc. Esto redunda en muchos casos en la inexistencia de
difusión del conocimiento producido: sólo acceden a una parte de esos estudios quienes
por diversos motivos forman parte de redes de interacción –generalmente de tipo
informal/interpersonal– que facilitan ese acceso. Esto es así porque la ausencia de
difusión no se debe generalmente a decisiones oficiales de mantener “en secreto” esos
documentos sino, simplemente, a la carencia de políticas sistemáticas en relación con la
puesta a disposición del público de esta producción. La circulación de los documentos
no sigue patrones estables ni siquiera al interior del Ministerio de Educación. Pero esto
no necesariamente se produce por definiciones explícitas sino, la mayor parte de las
veces, por su ausencia.
Los problemas derivados de la falta de políticas de publicación y difusión se agravan
por el hecho de que la mayor parte de esta producción no llega a entrar en los circuitos
de discusión y validación académica. Esto es así porque la producción de estudios en el
marco de la gestión pública privilegia el carácter técnico por sobre las definiciones
académicas y supone como usuarios privilegiados a los funcionarios públicos,
estableciéndose una particular tensión entre las necesidades de estos usuarios y los
criterios de validación del ámbito académico científico (Calderón y Provoste, 1992).
Como consecuencia de esto, se observan constantes pérdidas del conocimiento
118
producido –y del capital y del tiempo invertido- y su subutilización en la gestión y en la
producción intelectual.46
Sin embargo, la situación actual es muy diferente a la de hace veinte años. Se ha
producido muchísima información estadística para todos los niveles y si bien persiste un
problema severo derivado de la escasa utilización de la información producida en la
gestión y en la generación de conocimiento en los organismos estatales, esta situación
no es responsabilidad exclusiva de estos organismos: el campo académico de la
educación no suele mostrar demasiado interés por trabajar con esa información, por
cuestiones que tienen que ver con su adhesión a ciertas tradiciones teóricas, por su
relación conflictiva con el Estado y, posiblemente, por la falta de conocimientos
técnicos y por la ausencia de tradiciones de formación en el análisis
estadístico/cuantitativo. Con dificultades, se ha conformado una base institucional que
puede aportar al despliegue de nuevas capacidades de gestión estatal. En cambio, se está
un poco más lejos respecto de la conformación de tradiciones públicas de investigación
que contribuyan a utilizar sistemáticamente la información disponible, poniéndola en
contexto con el resto de los conocimientos existentes en el campo y con la puesta en
marcha de políticas públicas. Cuando en el escenario político y social de la Argentina se
instale la convicción de que resulta necesario incrementar los vínculos entre la
producción de conocimiento y la construcción de políticas públicas (vínculos siempre
conflictivos y nunca lineales), la base institucional construida podrá constituirse en un
buen punto de partida.
46 Una parte importante de la producción de conocimiento generada en estos organismos no se publica o no circula de manera adecuada, generando una constante pérdida de datos y un modo de producción sumamente ineficiente. La falta de atención y la gran discrecionalidad con que los agentes con poder de decisión suelen manejar los escasos recursos públicos que se destinan a proyectos de investigación y consultorías que se realizan en –o a pedido de– las diversas agencias del Estado (ministerios, secretarías, consejos de educación u oficinas de estadística y planeamiento) hacen que una porción significativa de la producción no sea publicada ni debidamente identificada y catalogada, dificultando su utilización y puesta en valor.
119
6. La relación entre las políticas públicas y la investigación educativa
en tiempos del “accountabilitty”.
Las relaciones entre investigación y producción de conocimiento acerca de la educación
y la formulación de políticas educativas tienen como hemos visto, una larga historia. A
lo largo de esa historia y hasta casi fines de siglo XX el Estado ha tenido un papel casi
excluyente en la configuración de esa relación, en tanto ha sido el principal demandante
de los productos de la investigación para contribuir a la formulación de políticas. En
gran medida, el campo de la investigación educativa se ha desplegado, fortalecido y
consolidado de la mano del impulso que el Estado le ha dado a través de formas directas
e indirectas de financiamiento.
La investigación educativa siempre ha estado atravesada por la tensión que se establece
entre la ética académica, centrada en la noción de autonomía intelectual, y un
permanente interés por lograr que el saber experto tenga incidencia en la elaboración de
políticas y en las practicas cotidianas del sistema educativo. Esta tensión tuvo incidencia
en la configuración de las formas en que los académicos se relacionan con el Estado y
los policymakers en la medida en que, por un lado, se reclama atención a los hallazgos
de la investigación y, por el otro, se procura sostener cierta distancia de la ingerencia
estatal en la definición de los problemas y los métodos de investigación. Así, cada vez
que se produce un incremento de la atención desde el Estado por la aplicación de los
hallazgos de la investigación en la formulación y definición de políticas educativas -que
se expresa en el incremento de los fondos para la investigación y la presión por la
utilidad social de los hallazgos- se renueva el dilema que supone la aceptación de esas
condiciones. De todos modos, en su relación con el estado, el campo de la investigación
educativa siempre ha tenido escasa autonomía real (Palamidessi, 2007). Aunque muchas
instituciones aseguran a los investigadores autonomía formal, las condiciones desarrollo
profesional, las limitaciones presupuestarias y las características de un mercado laboral
en el que tiene un lugar decisivo el Estado limitan esa autonomía.
El ciclo expansivo de la actividad del estado y el ascenso de los expertos
Como se señaló en el capítulo 1, a lo largo del siglo XX se produjo una intensificación
de las relaciones entre las agencias que definen e implementan políticas desde el Estado
120
y los investigadores en educación. Esta relación se desplegó en su forma “madura” a
partir de la década de 1960, gracias al impulso que le dieron las políticas que
consideraban central la planificación en el mediano y largo plazo del accionar estatal
para contribuir al desarrollo y la modernización de las sociedades. En ese marco, en
algunos países latinoamericanos, el Estado promovió la investigación social y educativa
y llevó adelante políticas destinadas a la producción de conocimiento sobre la educación
–especialmente la creación y fortalecimiento de las áreas de estadísticas y
documentación- generalmente vinculadas a las necesidades de los organismos
planificadores. La creciente confianza en las posibilidades de “planificar el futuro”
mediante la intervención de los organismos públicos acompañó los procesos de creación
y consolidación de las diversas formas de Estado de Bienestar, incrementando el
financiamiento a la investigación social y educativa e imponiendo nuevos desafíos a la
conformación de las tareas de investigación, que debieron redefinir objetos y problemas
y, en muchos casos, resolver las tensiones derivadas de la presión que sobre la
autonomía de los especialistas estas formas de financiamiento generaban.
A partir de mediados la década de 1970 junto con la redefinición de las modalidades de
intervención estatal, disminuyeron las expectativas en torno al papel del conocimiento
social y educativo en la formulación de políticas. No obstante, esto no significó un
regreso a la situación previa a la década de 1950. El papel de los organismos
internacionales que promovieron en la década de 1960 la difusión del planeamiento
siguió siendo activo, pese a su progresivo desplazamiento por parte de los organismos
financieros internacionales, cuya relevancia creció desmesuradamente como
consecuencia de la crisis de la deuda. Lo que cambió fue la forma de conceptualizar la
gestión de las políticas públicas en un escenario de progresiva descentralización de
funciones y atribuciones del Estado.
Si la crisis de legitimidad del accionar del Estado que se instaló a partir de la década de
1970 fue una de las causas “extracientíficas” –en términos de Husén, (1988)- que
debilitaron el vínculo entre investigadores y policymakers, la aparición de teorías de
raíz marxista que cuestionaron profundamente la organización de la sociedades
capitalistas -y a las teorías sociales que procuraban explicarlas y “organizarlas” como el
estructural-funcionalismo- tuvo un fuerte impacto en la forma en que los académicos
concebían sus teorías, sus métodos y sus relaciones con el Estado.
121
La proliferación de modelos que pretendían explicar las relaciones entre saber experto y
políticas educativas en los países centrales durante la década de 1980 es, en gran
medida, una expresión de la incertidumbre que se había apoderado del campo. Estos
modelos explicativos procuraron problematizar esas relaciones y pensar de manera
menos lineal la relación entre la producción de conocimientos y su aplicación practica.
En término de Husen (1988):
“No existe la “aplicación” directa de lo que “dice la investigación”. El
esclarecimiento de la naturaleza de esa relación debería conducir a
expectativas mas realistas acerca de lo que la “investigación”, en este caso la
investigación empírica por parte de los científicos sociales, puede ofrecer a la
práctica y política educacionales”. (Husén, 1988:12)
La modernización trunca de Estados latinoamericanos y la configuración del campo de
la investigación educativa.
La expansión, diversificación y complejización de las funciones del Estado como
respuesta a la necesidad de organizar el capitalismo contribuyeron al desarrollo de las
ciencias sociales (Wagner, 2001). Pero en América Latina, los procesos de
modernización de la administración estatal quedaron truncos en muchos países como
consecuencia de la inestabilidad política y los procesos dictatoriales. Las ciencias
sociales y la investigación educativa se desarrollaron en contextos de precariedad
institucional. La forma en que se conjugaron políticas gubernamentales discontinuas,
debilidad de los procesos de profesionalización de la actividad académica y éxodo de
profesionales contribuyó de manera sustantiva a la configuración de vínculos débiles
entre investigadores y policymakers en una parte importante de los países de la región.
Por el contrario, un país como México -que mantuvo durante la segunda parte del siglo
XX una continuidad institucional poco frecuente en al región- logró constituir altos
niveles de institucionalización y profesionalización de la actividad académica que se
concretaron en organismos como el Consejo Mexicano de Investigación Educativa
(COMIE), cuyo rol dinamizador del campo de la investigación educativa no tienen
equivalente en ningún otro país de América Latina.
Los procesos de democratización de las últimas décadas impactaron positivamente en el
campo de la investigación educativa en la medida en que se generaron las condiciones
122
culturales necesarias para la expansión y consolidación relativa de instituciones y
grupos de investigación. No obstante, la persistencia de condiciones de desempeño
profesional precarias en materia de condiciones salariales, acceso a recursos e
integración en redes académicas de alcance nacional e internacional aún es un problema
irresuelto en muchos países. En este contexto, puede sostenerse la hipótesis de que el
papel de los organismos del Estado como empleadores de muchos de los profesionales
del campo sostiene la ampliación del campo profesional, a la vez que obtura el
desarrollo de tradiciones académicas autónomas y de prácticas de investigación insertas
en reglas articuladas en torno a pautas y principios propios del campo científico. Esto es
así, en parte, porque en ocasiones el Estado ofrece condiciones de desempeño
profesional que contrastan con los límites que presenta la profesionalización de la
investigación educativa en los ámbitos académicos -que dificultan la construcción de
carreras profesionales y tradiciones académicas-.
La descentralización de los sistemas educativos y la diversificación de las demandas de
conocimientos.
En la década de 1990, como resultado de la confluencia de tendencias -en parte
contradictorias- como la aparición de nuevos impulsos modernizadores, la expansión de
la educación superior y la difusión de una amplia constelación de conceptos y nuevas
formas de pensar la organización y la administración del Estado y la educación, la
investigación educativa volvió al centro del escenario aunque las formas en que se
configuraron las expectativas en relación con la utilidad social de sus aportes cambiaron
radicalmente.
En primer lugar, la investigación educativa orientada a la “toma de decisiones”, como
crecientemente se instaló en el discurso de los especialistas, se vinculó muy
estrechamente las presiones por la rendición de cuentas en relación con los resultados
del accionar estatal. El peso creciente de los sistemas de evaluación de la calidad de los
aprendizajes, estimulado por las demandas reales o ficticias de las sociedades y la
expansión de los sistemas internacionales de evaluación y acreditación, vínculo
estrechamente a la investigación educativa con el Estado pero redefiniendo la forma en
que se construyó su función. Esa redefinición se articula en torno a un conjunto de
aspectos que parece necesario clarificar:
123
Por un lado, el discurso acerca de la investigación para la toma de decisiones parece
haber perdido sus aspiraciones de planificar el futuro. La observación de Atkinson
(2000) en relación con el hecho de que la mirada sobre la problemática educativa que
construye la obsesión por “lo que funciona” o, en términos más difundidos en el ámbito
académico local, por las evidencias de buenas prácticas, es una mirada “hacia atrás”
resulta muy apropiada para caracterizar los cambios en curso. Las corrientes que
promovían el planeamiento de la década de 1960 pretendían, de manera tal vez un poco
ingenua, orientaciones de corto mediano y largo plazo bajo el supuesto de que el
accionar de un Estado adecuadamente guiado por el uso de la razón y el conocimiento
podía prever las condiciones para la construcción de un futuro mejor. El énfasis
contemporáneo en la información para la toma de decisiones parece preocuparse
principalmente por administrar el presente.
Por otro lado, gana espacio como un supuesto organizador la idea de que en contextos
de restricciones al financiamiento del Estado, el conocimiento contribuye a hacer más
racional un tipo particular de toma de decisiones que hace énfasis en la eficacia de sus
determinaciones y la eficiencia de sus costos respondiendo a las demandas de quienes
deben “rendir cuentas”. Las políticas de descentralización de la educación apuntaron a
hacer “más eficiente” –y muchas veces reducir en términos relativos- el gasto del
gobierno central bajo el supuesto de que esta tendencia servía para hacer más eficiente
la administración de los recursos. Esta propuesta de redefinición del rol del Estado en
materia educativa implicaba mejorar la eficiencia disminuyendo su intervención directa
en la administración de las escuelas, fomentando una diversidad de modalidades de
servicios educativos, y estimulando una mayor participación e iniciativa de la sociedad
civil a nivel local y en la provisión y evaluación de servicios educativos. La forma que
adoptaron los discursos que hacen énfasis en la responsabilidad de los actores del
sistema educativo por los resultados que obtienen, esta íntimamente relacionada con las
tendencias a la descentralización y el fortalecimiento de la autonomía de las escuelas.
La pluralización de los actores del sistema a los que se les brinda autoridad y
responsabilidad y se les exige que rindan cuenta de su accionar pluraliza el universo
potencial de demandantes de conocimiento.
Los documentos de política y las estrategias que de estos se derivan analizados para los
casos del Reino Unido y EEUU se insertan en este contexto. Por un lado, expresan la
voluntad incrementar la capacidad de intervención del Estado en materia de producción
124
de conocimientos, estableciendo una agenda de prioridades que incluyen la definición
de temas y problemas relevantes y las formas metodológicamente adecuadas de
abordarlos. Por el otro, el sueño tecnocrático de las “buenas prácticas” replicables en
contextos diversos, moviliza la articulación entre producción de conocimiento, política
pública y práctica educativa con el objeto de responder a esas potenciales nuevas
demandas. De hecho, el énfasis en la necesidad de indagar acerca de las buenas
prácticas, en la construcción de dispositivos de síntesis y validación de esas
indagaciones y la opción por formatos electrónicos masivos de difusión de esas síntesis
supone en todo momento un público usuario amplio, no experto, y des-localizado en
relación con el Estado.
La reconstrucción del Estado y la producción de conocimiento sobre educación en
Argentina
Argentina fue uno de las países que más rápidamente adoptó los modelos de
planeamiento del estado desarrollista desplegadas en al década de 1960. Eso implicó un
temprano desarrollo –en términos relativos- dentro del Estado de áreas técnicas
constituidas por una generación de expertos formados en las nuevas carreras de ciencias
sociales y, específicamente de ciencias de la educación que se dictaban en las
Universidades nacionales, que en esa década atravesaron una etapa de notable
expansión y consolidación. El rápido proceso de profesionalización de una parte de la
burocracia educativa y la creación de múltiples organismos de perfil técnico valorizaron
el papel de la investigación educativa en el funcionamiento de la administración
educativa. Esto dio lugar a un creciente interés por la elaboración de investigaciones con
formatos de diagnósticos y estados de situación que se convirtieron en una práctica
valorizada hasta mediados de la década de 1970. Esto sucedió así, incluso pese al
convulsionado clima político que se vivió entre 1966 y 1975. Pero, la dictadura militar
iniciada en 1976 desestructuró la mayor parte de las capacidades de investigación y
gestión que se habían construido en el seno del Estado nacional. Mediante una feroz
represión que alcanzó al conjunto de la sociedad y que se encarnizó particularmente
con las Universidades, produjo una profunda ruptura en la transmisión intergeneracional
de las tradiciones académicas y de investigación que se estaban constituyendo.
La reconstrucción del Estado iniciada en 1983 en el marco de los procesos de
democratización de la sociedad avanzó en la reinvención de las capacidades técnicas,
125
procesos que se desplegó dentro de los límites impuestos por la profunda crisis
económica que sacudió al país en la última parte de la década. Desde el Estado, una
parte importante de los expertos que se habían formado en la década de 1960 comenzó
lentamente a rearticular la investigación y la definición de las políticas educativas desde
un marco conceptual aferrado aún a las ideas del planeamiento.
En la década de 1990, las políticas neoliberales rompieron con las antiguas formas de
entender el planeamiento educativo y -en el marco de la profundización de la
descentralización del sistema educativo-, las reemplazaron por nuevas orientaciones de
gestión más preocupadas por la evaluación de los resultados que por la administración
de los procesos. En este marco, la construcción de conocimiento privilegió el corto
plazo (Terigi, 2003) y la mirada hacia atrás (Atkinson, 2000). De todos modos, de la
mano de la preocupación por la rendición de cuentas, el Estado incrementó de manera
notable su capacidad de producir información, renovó sus cuadros técnicos y produjo
una importante cantidad de estudios sobre la problemática educativa. Muchos de esos
trabajos, pese a estar por afuera de los circuitos de validación académica se convirtieron
en referencia frecuente para ciertas temáticas.
De todos modos, a los largo de las dos décadas analizadas, el Estado no pudo articular
de manera virtuosa los problemas de agenda con las capacidades disponibles en las
Universidades, en parte por las tensiones existentes con las comunidades universitarias
como consecuencias de las políticas para el sector y, en parte, como consecuencia de la
ausencia de un política sistemática que se propusiera avanzar en ese sentido.
El mito de una ciencia libre de valores y la regulación estatal de los patrones de validez
del conocimiento científico.
Como se afirmó anteriormente, la relación entre la investigación educativa y el
planeamiento en el contexto de los Estados centralizados construía un tipo particular de
relación entre el experto y el policymaker que se localizaba en el Estado. Los recursos
disponibles por parte del político para evaluar los diagnósticos y propuestas a los que
accedía a través de esa relación incluían una amplia gama de alternativas entre las que
se encontraban la propia pertenencia a la academia47 y la consulta con otros
47 Un interesante análisis de este perfil es el que desarrollan Braslavsky y Cosse (1996)
126
especialistas. Aún así, la literatura especializada siempre señaló la existencia de una
seria de problemas en la comunicación entre ambos –aquello que en la introducción se
caracterizó como la “teoría de las dos culturas”- y que incluía, entre otros aspectos, los
problemas de validez del conocimiento producido y el carácter fuertemente teórico de
muchas de los análisis. Este último aspecto era leído en ocasiones como un exceso de
ideología (Ginsburg y Gorostiaga, 2005; Carr, 2000).
La puesta a disposición de públicos amplios de los hallazgos de investigación hace más
sensibles ambos problemas. Los esfuerzos gubernamentales en EEUU y el Reino Unido
por imponer como las formas científicas –y legítimas- de investigación, aquellas que
obedecen a diseños experimentales o de análisis de tipo cuantitativo responden a la
necesidad de establecer estándares que resuelvan esos problemas para los públicos no
especializados. El público no especializado, aunque dispongan del acceso a los
hallazgos de la investigación educativa, puede tener dificultades para evaluar su validez
y confiabilidad. El aliento dado a las diversas y pretendidamente sofisticadas formas de
elaboración de estados del arte –revisiones sistemáticas de la investigación- planteadas
en el contexto anglosajón, no solo supone la puesta a disposición de de los hallazgos
sobre ciertos temas de manera tal de evitar la selección aleatoria sino que, además,
procura operar como filtro que seleccione solo la “buena investigación” resolviendo el
problema los problemas de confiabilidad y validez. Cabe preguntarse, teniendo presente
los señalamientos de Flinders (2003), por los problemas de relevancia que presenta esa
opción. Pero además, resulta necesario destacar el supuesto unidireccional que ese
modelo implica, ante un problema que impone la necesidad de pensar de otra manera el
dialogo entre saberes (Tenti, 2007).
Pero la definición adoptada para definir el carácter científico de la investigación
educativa apunta además a la conformación de un campo que, orientado a la utilidad
social, defina sus problemas y sus métodos y organice sus hallazgos sobre criterios
predominantemente empíricos. En este marco se inserta la discusión sobre la objetividad
que, en particular en el caso de los EEUU, parece suponer posible una forma de
construcción del conocimiento científico “a-teórica”.
Las reglas presentes al interior del campo de la investigación educativa hacen del uso de
la teoría no solo un requisito sino también un mecanismo de construcción de relaciones
académicas y patrones de identidad. La teoría supone siempre valores, dado que las
ciencias sociales operan en torno a problemas –como los seres humanos y la naturaleza,
127
el Estado o la transmisión intergeneracional de la cultura - que forzosamente deben ser
ubicados en su historicidad para ser adecuadamente comprendidos y solo así construirán
algún tipo de “objetividad” (Wallerstein, 1999). El señalamiento de Carr (2000) acerca
del carácter profundamente ideológico de la opción por ciertas definiciones de
objetividad evidencia que los que esta en juego es la resolución política de un debate
académico.
En este punto, resulta necesario analizar realizar un comentario adicional en relación
con los problemas derivados de la aplicación del modelo médico. El debate entre Slavin
(2002 y 2004) y Olson (2004) ilumina con claridad la pugna entre dos concepciones
acerca de las características y los fines de la investigación educativa que no es nuevo.
Simplemente se actualiza a partir de las reacciones ante los intentos de regulación
estatal de las pautas y criterios de funcionamiento de los ámbitos académicos. Hace ya
tres década Karabel y Halsey señalaban que:
“Los intercambios teóricamente informados entre los científicos sociales y
los gobiernos, bien pueden revelar que existen “problemas sociales” que no
pueden ser adecuadamente formulados en términos de problemas médicos y
en los que al científico social se le define, por analogía, como un hábil
experto en hacer diagnósticos. Este modelo, además de suponer que existe
una teoría de la ciencia social que se aplica en la misma forma en que los
médicos aplican la teoría médica, da también por sentado que existe un
acuerdo sobre los fines sociales, igual que existe un acuerdo sobre la
naturaleza y la conveniencia de una buena salud. Si en todos los problemas
sociales hubiera tal consenso saldrían sobrando los políticos” (Karabel y
Halsey, 1977:6)
Mintron (2001) sostiene que mientras los académicos y otros comentaristas señalan
como un problema clave de la actualidad es la declinación de la participación política, el
compromiso cívico y el capital social, en los últimos años, las reformas
gubernamentales muchas veces predican la creencia de que las formas democráticas de
gobierno y la burocracia publica reducen los niveles de eficacia y eficiencia que debe
tener el Estado. Las tendencias analizadas se pliegan claramente a ese clima político ya
que el supuesto de que las definiciones políticas deben estar científicamente orientadas
supone que existe una sola solución óptima para cada problema que precisa ser resuelto.
128
Desde esa aproximación el problema es siempre “técnico” y no “político”, es decir,
excluye los valores y los intereses de las comunidades afectadas por esas soluciones. En
estos casos, el principio de “restricción democrática” (Bresser Pereyra, 2004) debe
compensar los excesos de supuestos de racionalidad que orientan esa forma de entender
la relación entre conocimiento y toma de decisiones. La experiencia de algunas políticas
sociales y educativas llevadas adelante en América Latina podría ser revisada a la luz de
las tensiones que establecieron con los derechos e intereses de los ciudadanos.
En el fondo, el debate sobre las evidencias y el modelo médico no es nuevo. Sus
supuestos sobre las formas apropiadas de gobierno de las sociedades contemporáneas
tampoco. Llevada a sus últimas consecuencias la idea de que la definición e
implementación de políticas debe estar fundada en evidencias, en el estudio de “buenas
prácticas”, pone en jaque algunos de los supuestos básicos de la democracia.
En este marco resulta necesario cuestionar el tipo de investigación que se realiza, quién
y como define las políticas de investigación, y cuales son las formas más apropiadas de
generar mecanismos de financiamiento plurales que aseguren tanto la autonomía
académica como el desarrollo de áreas prioritarias orientadas al interés público. Sin
duda alguna, resulta necesario mejorar los mecanismos de producción de conocimiento
para informar las políticas y las prácticas educativas, pero también resulta indispensable
desarrollar y fortalecer espacios de autonomía académica como condición para la
profesionalización de la investigación educativa.
En ese sentido, es necesario señalar que en los últimos años, además, la fuerte
expansión de dinámicas de mercado afectó y reconfiguró la autonomía académica, dado
que la pluralización de posiciones desde las cuales se construye y difunde conocimiento,
desestabilizó los nunca muy consolidados mecanismos de validación del conocimiento
definidos en el interior del campo.
“El viejo esquema triangular de producción, difusión y utilización da paso
ahora a un sistema que se asemeja cada vez más a un contexto de mercado
(...) .El mercado demanda a personas en disposición de producir, transportar,
usar y aplicar conocimientos para la identificación, resolución y arbitraje de
problemas. Todo este proceso supone el empleo de conocimientos, pero no
valoriza al conocimiento como un bien simbólico, sino el servicio que lo
manipula y opera en los efectos prácticos que se buscan" (Bruner,1994).
129
Esa orientación hacia la utilidad social pone en jaque la autonomía de las ciencias
sociales. La conquista de la autonomía nunca es integral sino que por el contrario es una
construcción permanente (Ortiz, 2004) y como tal se configura tomando distancia de
otras formas discursivas como el sentido común, la religión o la política. En ese sentido,
el campo de la investigación educativa siempre estuvo sometido a una particular tensión
entre su constitución como campo autónomo48 y las demandas estatales dada su estrecha
relación con las problemáticas de los sistemas educativos.
Las paradojas del pensamiento crítico
La última reflexión vuelve sobre la tensión entre la defensa de la autonomía académica,
el ejercicio de la crítica y los sueños de ingeniería social. Uno de los problemas de una
parte importante de las críticas a las tendencias contemporáneas que promueven el
incremento de la utilidad social del conocimiento es que operan desde marcos
discursivos fuertemente normativos que de manera implícita o explícita suponen ideales
de transformación social. Un segundo problema es que muchas veces esas críticas
surgen de quienes critican por irracional muchas de las formas de accionar del Estado y
reclaman el reconocimiento de la voz de los expertos en la toma de decisiones. Un
tercer problema es que, en el fondo, el debate no logra separar la discusión sobre los
dispositivos mediante los cuales se construyen los vínculos entre quienes producen
conocimiento y los usuarios -reales o imaginarios- del conocimiento producido de los
sentidos políticos que movilizan el accionar del Estado en la materia. Seguramente esas
cuestiones no son del todo separables, pero una reflexión más sistemática acerca del
problema resulta necesaria para que el ejercicio de la crítica no tenga efectos
paralizantes sobre la indispensable modernización del aparato estatal y sus lógicas de
gestión, para que el fortalecimiento de las instituciones productoras de conocimiento
sea una prioridad política y para que esas prioridades políticas no operen sobre la base
de esquemas que condicionen el financiamiento y la promoción de la investigación
exclusivamente a fines relacionados con su utilidad social.
48 Si bien este trabajo se organiza en torno al debate anglosajón es necesario tener presente que en el contexto latinoamericano difícilmente pueda pensarse en el campo de la educación como un campo que haya logrado construir niveles importantes de autonomía.
130
7. Referencias Bibliograficas Aguerrondo, I. (1988) Uso de la información en el contexto del planeamiento. Consejo Federal de
Inversiones, Buenos Aires. Aguerrondo, I. (1990) El planeamiento educativo como instrumento de cambio. Ed. Troquel, Buenos
Aires. Aguerrondo, I. (1991) “Impacto de la investigación educativa en los procesos de innovación” en
Propuesta Educativa, Nº 5, FLACSO –Miño y Dávila Eds. Buenos Aires. Agulla, J., De Candia, L. y Mejer, F. (1998) Modelo del gasto educativo. P.E.C.S.E. Ministerio de
Cultura y Educación. Buenos Aires. Apple, M. (2004) “Creating difference: neo-liberalism, neo-conservatism and the politics of educational
reform”, Educational Policy, Vol. 18, Nº 1. Atkinson, E. (2000) “In defense of ideas, or why “what it works” is not enough” en British Journal of
Sociology of Education, Vol. 21, Nº 3. Ball, S. J. (1994) Education reform. A critical and post-estructural approach. Open University Press,
London
Ball, S. J. (1998) "Cidadania global, consumo e politica educacional". En da Silva, L. H. (org.) (1998) A escola cidada no contexto da globalizacao. Ed. Vozes, Petrópolis, Brasil.
Ball, S. J. (2001) “´You´ve been NERfed!´ Dumbing down the academy: National Education Research Forum: ´a national strategy - consultation paper´: a brief and bilious response” en Journal of Educational Policy, Vol. 16, No. 3.
Ball, S. J. (2003) “The teacher´s soul and the terrors of performativity” en Journal of Educational Policy, Vol. 18, No. 2.
Barsky, Osvaldo (1995) El sistema de posgrado en la Argentina. Ministerio de Cultura y Educación, Secretaría de Políticas Universitarias.
Bates, R. (2002) “The impact of educational research: alternative methodologies and conclusions” en Research Papers in Education 17 (4).
Berends, M. y Garet, M. (2002) “In (Re)Search of evidenced based school practices: posibilities for integrating nationally representative surveys and randomized trials to inform educational policy” en Peabody Journal of Education, 77 (4). Lawrence Erlbaum Associates, Inc.
Bertoni, A. (1988) Prediagnóstico del sistema de información educativa. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Proyecto PNUD/87/011. Buenos Aires.
Bertoni, M. L. (1988) Análisis del financiamiento y administración de la educación en un contexto de austeridad. Ministerio de Educación y Justicia, Consejo Federal de Educación. Buenos Aires.
Bisang, R. (1995) Las actividades de investigación en las Universidades Nacionales. Serie Estudios y Propuestas, Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Cultura y Educación.
Blutman, G. y Lavena, C. (2003) “Reforma administrativa y cultura organizacional en el sistema educativo argentino” ponencia presentada en el Coloquio “A diez años de la Ley Federal de Educación. ¿Mejor educación para todos?” Facultad de Filosofía y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, 26, 27 y 28 de junio
Bonifacio, J., y otros (1988) Diagnóstico básico y propuestas de acción para la reorganización y adaptación de los mecanismos de técnico administrativo del sector educación de la provincia de Neuquén. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Borthwick de Maltoni, M. (1987) Educación y federalismo: la educación en el derecho federal argentino. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Borthwick de Maltoni, M. (1991) La educación en las reformas constitucionales provinciales. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Bowles, S. y Gintis, H. (1981) La instrucción escolar en la América capitalista. Siglo XXI, México. Braslavsky, C. (1987) “Estado, burocracia y políticas educativas” en Tedesco, J., Braslavsky, C. y
Carciofi, R. (1987) El proyecto educativo autoritario. FLACSO - GEL, Buenos Aires. Braslavsky, Cecilia y Cosse, Gustavo (1996) Las actuales reformas educativas en América Latina: cuatro
actores, tres lógicas y ocho tensiones. PREAL: Documento N° 5. Disponible en: URL: (http://www.preal.cl)
131
Bresser Pereira, Luis Carlos (2004), “La restricción económica y la democrática”, en “Política y Gestión Pública”, Fondo de Cultura Económica, CLAD.
Brunner, J. J. (1984) Algunas consideraciones sobre la investigación educacional en América Latina”, IDRC, Canadá y FLACSO, Chile.
Brunner, J. J. (1993) “¿Contribuye la investigación social a la toma de decisiones?” , en Revista Colombiana de Educación, Nº 27.
Calderón, F. y Provoste, P. (1992) Autonomía , estabilidad y renovación. Los desafíos de las ciencias sociales en América Latina. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires.
Cantero, G. (1991) Modelos participativos en educación. Una aproximación a partir de las experiencias provinciales y de la MCBA. Ministerio de Cultura y Educación, Dirección Nacional de Planeamiento e Investigación - PRONATASS, Buenos Aires.
Cardozo, F. H. y Faletto, E. (1992) Dependencia y desarrollo en América Latina. Ensayo de interpretación sociológica. Siglo XXI Eds. México.
Cariola, P., Schiefelbeim, E., Swope, J., y Vargas, J. (1997) La Vinculación entre la investigación y la toma de decisiones en educación: un nuevo enfoque. REDUC, Chile.
Carmena López, G.; Ariza Cobos, Á.; Bujanda Bujanda, M. E. (2000) El sistema de investigación educativa en España. CIDE (MECD), Madrid.
Carr, W. (2000) “Partisanship in education” en Oxford Review of Education, Vol. 26, Nº 3 y 4. Cohen, M. (1996) “Problemas clave que enfrentan las autoridades educativas estatales” en Elmore, R. y
cols. (1996) La reestructuración de las escuelas. La siguiente generación de la reforma educativa. Fondo de Cultura Económica, México.
Consejo Mexicano de Investigación Educativa (2003) “La investigación educativa en México: usos y coordinación” en Revista Mexicana de Investigación Educativa, Vol. 8, N° 19.
Coraggio, J. L. (1996) “Sobre la investigación y su relación con los paradigmas educativos” exposición realizada en el II Seminario Internacional sobre educaçao escolar no marco das nova políticas educacionais. PUC, San Pablo. (Descargado de http://www.educ.ar)
Correa Sutil, S. (2004) “ El pensamiento en Chile en el siglo XX baja la sombra de Portales” en Terán, O. (coord.) (2004) Ideas en el siglo. Intelectuales y cultura en el siglo XX latinoamericano. Fundación OSDE, Siglo XXI, Buenos Aires.
Cosse, G. (1996) Estado y políticas públicas: el tamaño de los establecimientos primarios en la Argentina (1900-1990). P.E.C.S.E., Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires. Morduchowicz, A. y Marcón A. (1996) La carrera profesional docente o la estrategia de una ilusión. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Cosse, G., Morduchowicz, A. y Raschia, J. (s/d) Las teorías del voucher y la municipalización. Análisis de propuestas y experiencias. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
David, J. (1996) “La reestructuración en marcha: lecciones de los distritos pioneros” en Elmore, R. y cols. (1996) La reestructuración de las escuelas. La siguiente generación de la reforma educativa. Fondo de Cultura Económica, México.
Davies, Ph. (1999) “What is evidence-based education?” en British Journal of Educational Studies, Vol 47, Nº. 2.
Davies, Ph. (2000) “The relevance of sistematic reviews to educational policy and practice” en Oxford Review of Education, Vol. 26, Nº 3 y 4.
De Landsheere, G. (1996) La investigación educativa en el mundo. Fondo de Cultura Económica, México.
Delfino, J. y Gertel, H. (1996) Nuevas direcciones en el financiamiento de la educación superior. Modelos de asignación del aporte público. Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos Aires.
DETYA (2000) The impact of educational research. Department of Education, Training and Youth Affairs, Canberra.
DINIECE (2004) Las dificultades en las trayectorias escolares de los alumnos. DINIECE, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Buenos Aires.
Dirié, C. y Oiberman, I. (2000) La inserción laboral de los docentes en Argentina. Red Federal de Información Educativa, Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Edwards, T. (2000) “ ´All the evidence shows…´: reasonable expectations of educational research” en Oxford Review of Education, Vol. 26, N° 3 y 4.
132
Eggleston, J, (1980) “Evaluative research and educational policy-making” en European Journal of Education, Vol. 15, No. 2.
Eichelbaum de Babini, A. (1989) El problema de la selección, definición, uso y elaboración de indicadores educacionales. Ministerio de Educación y Justicia, OEA. Buenos Aires.
Eisenhardt, M. y Towne, L. (2003) “Contestation and change in National Policy on Scientifically based education research”, Educational Researcher, Vol. 32, Nº 7.
Eisenhart, M. (2005) “Hammers and saws for the improvement of educational research” en Educacional Theory, Vol. 55, N° 3.
Elliot, J. (1996) “School effectiveness research and its critics: alternative visions of schooling”, Cambridge Journal of Education, Nº 26.
Elmore, R.(1996) “Introducción: el cambio de la estructura de las escuelas públicas” en Elmore, R. y cols. (1996) La reestructuración de las escuelas. La siguiente generación de la reforma educativa. Fondo de Cultura Económica, México.
Entrena Durán, F. (2001) Modernidad y cambio social. Ed. Trotta, Madrid. Evans, J. y Benefield, P. (2001) “Systematic reviews of educational research: does the medical model
fit?” en British Educational Research Journal, Vol. 27, Nº 5. Evans, P. (1996) “El estado como problema y como solución”, en Desarrollo Económico, N° 140, Vol.
35. Fernández Lamarra, N. (1985a) Diagnóstico del sistema educativo provincial en materia de
descentralización. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires. Fernández Lamarra, N. (1985b) Criterios y diseño de alternativas organizativas de descentralización,
regionalización y nuclearización de los servicios educativos. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. (1986a) Microplanificación y programación a nivel de núcleo educativo. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. (1986b) Regionalización y descentralización de los servicios educativos, provincias de Jujuy, San Luís, y Neuquén. 1985. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. (1991a) Aportes para el mejoramiento de la información educativa. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. (1991b) Calidad de la educación. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. (1991c) Hacia un sistema de Información educativa: Encuadre, problemas y orientaciones. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. et al. (1992) Calidad de la educación: aportes para un debate desde la perspectiva del planeamiento. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Fernández Lamarra, N. y Vitar, A. (1992) Programación e investigación para la transformación educativa. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Fernández, L. (1993) Evaluación del programa “Educación y trabajo” de la Provincia de Chubut. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Feuer, M., Towne, L., y Shavelson, R. (2002) Scientific Culture and Educational Research. En: Educational Researcher, Vol. 31, Nº 8, November. pp. 4-14.
Filmus, D. (1991) “La paradoja del Jiu-Jitsu. Elementos para una reflexión crítica acerca del papel de la investigación educativa” en Propuesta Educativa, Nº 5, FLACSO –Miño y Dávila Eds. Buenos Aires.
FLACSO (2000) Proyecto: Estado de Situación de la implementación del Tercer Ciclo de la EGB en seis jurisdicciones. Informe final. Buenos Aires.
Flinders, D. (2003) “Qualitative research in the foreseeable future: no study left behind?” en Journal of Curriculum and Supervisión, Vol 18, No. 4.
Flood, C. (1995) Articulación del sistema educativo de la provincia de San Juan con el proceso productivo. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Flood, C., Falaschini, R.,y Saporiti, P. (1990) El gasto público social. Sector educación. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
133
Galarza, D. (2000) La Estructura Curricular Básica del Tercer Ciclo de la EGB en ocho jurisdicciones. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Galarza, D. (2007) “Las universidades públicas” en Palamidessi, M., Suasnábar, C. y Galarza, D. (2007) Educación, Conocimiento y Política. Argentina, 1983-2003. FLACSO-Manantial, Buenos Aires.
Galarza, D. y González, D. (2000) El trabajo docente en el Tercer Ciclo de la EGB. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Galarza, D. y Gruschetsky, M. (2001) El equipamiento informático en el sistema educativo. 1994/1998. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Galarza, D. y Pini, M. (2002) Gestión pública, educación e informática. El caso del PRODYMES II. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
García de Fanelli, A. (1998) Gestión de las universidades públicas. La experiencia internacional. Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos Aires.
García Huidobro, J. E. (1988) “Investigación Educacional en América Latina. Algunas reflexiones sobre su desarrollo y sus marcos conceptuales”, en Anais de Seminario Latinoamericano de Institutos de Pesquisa en Educacao, INEP, Ministerio de Educación, Brasil.
Ginsburg, M. y Gorostiaga, J. (2005) “Las relaciones entre los teóricos/investigadores y los decisores profesionales: repensando la tesis de las dos culturas y la posibilidad del diálogo en el sector educativo” en Revista Española de Educación Comparada, 11.
Gluz, N. (2000) El Tercer Ciclo desde la mirada docente: avances y desafíos frente a la extensión de la obligatoriedad escolar. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Goldstein, H. y Woodhouse, G. (2000) “School efectiveness research and educational policy” en Oxford Review of Education, Vol. 26, Nº 3 y 4.
Góngora, N. (1992) Administración y planificación educativa: aportes organizacionales a los modelos emergentes. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Gruschesky, M. y Serra, J. (2002) Las tecnologías de la información y la comunicación. El equipamiento informático en las escuelas de EGB: disponibilidad y uso. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Guibert, M. (1987) Educación rural. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Buenos Aires.
Guibert, M. (1988a) Educación de adultos. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Buenos Aires.
Guibert, M. (1988b) Educación permanente. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Buenos Aires.
Gutiérrez Serrano, N. (1998) “Orígenes e institucionalización de la investigación educativa en México” en Revista Mexicana de Investigación Educativa, Vol. 3, Nº 5.
Hamilton, D. (1996) “Peddling feel good fictions”, Forum, Nº 38. Hargreaves, D. (1996) “Teaching as a research-based profesión:possibilities and prospects”. Teacher
Training Agency Annual Lecture. TTA. Londres. Harvey, D. (2000) “La transformación económico política del capitalismo tardío del sigo XX”. Las
condiciones de la posmodernidad. Amorrortu, Bs. As. Hensel, P. y Levcovich, M. (1990) Análisis del gasto público en educación. Ministerio de Educación y
Justicia. Dirección General de Planeamiento Educativo, Buenos Aires. Hetrick, B. y Van Horn, C. (1988) “Educational research information: meeting the needs of state
policymakers” en Theory Into Practice, Vol. 27, Issue 2, Spring. Hillage et al. (1998) Excellence in research in schools. DfEE, Londres. Hirschberg, S. (2000) La implementación y localización del Tercer Ciclo de la EGB. Las prescripciones
y su impacto en los actores institucionales. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Husen, T. (1988) Nuevo análisis de la sociedad del aprendizaje. Paidós Barcelona.
134
ICFES-OEI (1993) Sistema Educativo Nacional de la República de Colombia. Ministerio de Educación Nacional, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).
IIPE (2000) Los docentes y los desafíos de la profesionalización. IIPE, Buenos Aires. José, S. y Pérez, H. (1987) Diagnóstico curricular de la educación media y superior dependiente del
gobierno de la provincia de la Pampa. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires. Judengloben, M. Arrieta, M. y Falcone, J. (2003) Brechas educativas y sociales. Un problema viejo y
vigente. MECyT, DINIECE, Buenos Aires. Karabel, J. y Halsey, A.H. (1977) Power and ideology in Education. Oxford University Press, New
York. Kisilevsky, M. (1990) La relación entre la nación y las provincias a partir de la transferencia de
servicios educativos de 1987. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires. Kisilevsky, M. (2000) Indicadores universitarios. Tendencias y experiencias internacionales. Ministerio
de Educación, Secretaría de Educación Superior, Buenos Aires. Lafourcade, P. (1988) Calidad de la educación. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional
de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Buenos Aires. Landau, M. (2002) Las tecnologías de la información y la comunicación. Los proyectos nacionales de
integración de las TIC en el sistema educativo. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Lanza, H. (1991) “Posibilidades de producción de insumos de alto impacto con escasos recursos” en Propuesta Educativa, Nº 5, FLACSO –Miño y Dávila Eds. Buenos Aires.
Larripa, S. (2003) El sistema nacional de evaluación de la calidad educativa: acerca de la comparabilidad de sus resultados: 1995-2000. Universidad de San Andrés, Tesis de Maestría, Victoria.
Lather, P. (2004) “Scientific research in education: a critical perspective”, Journal of Curriculum and Supervision, Vol. 20, Nº 1.
Lewis, A. (2003) “New hope for educational research?”, Phi Delta Kappan, Vol. 84. Lewontin, R., Rose, S. y Kamin, L. (1991) No está en los genes. Racismo, genética e ideología. Ed.
Crítica / CNCA. México. Llomovatte, S. (1992) “La investigación educativa en Argentina” en Propuesta Educativa, Nº 6,
FLACSO –Miño y Dávila Eds. Buenos Aires. Lucarelli, E. (1987) Regionalización curricular en el marco del planeamiento de la educación. Consejo
Federal de Inversiones, Buenos Aires. Lutz, F. (1988) “Policy –oriented research: what constitutes good proof?”, Theory into Practice, Vol. 7
nº 2. M. Carnoy, G. Cosse y C. Cox (2004) Las reformas educativas en la década de 1990. Un estudio
comparado de Argentina, Chile y Uruguay, BID, Ministerios de Educación de Argentina, Chile y Uruguay, Grupo Asesor de la Universidad de Stanford, Buenos Aires.
Marquís, C. y Sigal, V. (1993) Evaluación para el mejoramiento de la calidad Universitaria: Estrategia, procedimiento e instrumentos. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Marquís, C., Spagnolo, F. y Valentini Nigrini, G. (Comps.) (1998) Desarrollo y Acreditación de los posgrados en Argentina, Brasil y México. Ministerio de Cultura y Educación, Secretaría de Políticas Universitarias, Buenos Aires.
Marshall, A. (2000) El empleo en el sector educativo. Serie Estudios Especiales, Red Federal de Información Educativa, Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Martinez Nogueira, R. (2000) Evaluación de la gestión universitaria. CONEAU, Buenos Aires. Mascardi, L. et al. (1992) Caracterización de la educación en Río Negro y su evolución en los últimos
años. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires. Maxwell, J. (2004) “Causal explanation, qualitative research and scientific inquiry in education”,
Educational Researcher, Vol. 33, Nº 2. Mc Nelly. (1995) “Prescribing national education policies: the role of international organizations” en
Comparative Education Review, Vol. 39, Nº 4.
135
MCyE (1992) La transformación y la innovación de la educación en las provincias y en la MCBA: prioridades políticas, opciones estrategicas y modalidades de gestión. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
MCyE (1997b) La transformación del sistema educativo argentino en el contexto de las recientes reformas internacionales: tendencias convergentes, procesos diferentes. Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo, Buenos Aires.
MCyE (1998) Informe de avance sobre el estado de situación de la transformación curricular e institucional. D.G.I. y D.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
MCyE (1999a) Argentina: características de la población urbana. MCyE - REDFIED, Buenos Aires. MCyE (1999b) Características educativas de la población del aglomerado del Gran Buenos Aires.
MCyE - REDFIED, Buenos Aires. MCyE (1999c) La demanda de educación no formal en el aglomerado del Gran buenos Aires. MCyE -
REDFIED, Buenos Aires. MCyE (1999d) Factores asociados al logro escolar/1. Programa de Promoción y Evaluación de la
Calidad Educativa. MCyE (1999e) Factores asociados al logro escolar/2. Programa de Promoción y Evaluación de la
Calidad Educativa. MCyE (1999f) Factores asociados al logro escolar/3. Programa de Promoción y Evaluación de la
Calidad Educativa. MCyE (1999g) Factores asociados al logro escolar/4. Programa de Promoción y Evaluación de la
Calidad Educativa. MCyE (1999h) Factores asociados al logro escolar/5. Programa de Promoción y Evaluación de la
Calidad Educativa. MCyE (1999i) Estado de situación de la transformación curricular e institucional. Informe de los
primeros resultados para 1998. D.G.I. y D.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires. MCyE (1999j) Informe de investigación sobre los cuadernos de clase, Informe no publicado, Buenos
Aires. Mejer, F. y Morduchowicz, A. (1995) Los costos de la ineficiencia interna. Las tasas de sobreedad en
el sistema educativo argentino. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires. Mejer, F., Gens, C. y Lanziani, S. (1999) Estimación de la demanda educativa 1998/2002.
Interpretación de los resultados por provincias para el total país. Consideraciones sobre la hipótesis y metodología utilizada. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Mekler, V. (1997) El curriculum básico de la educación media post-obligatoria en diferentes países. Dirección General de Investigación y Desarrollo, Buenos Aires.MCyE (1997a) La enseñanza secundaria superior en algunos países de la OCDE. Dirección General de Investigación y Desarrollo. Buenos Aires.
Mignone, E. (1992) Calidad y evaluación universitaria. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Ministerio de Educación de Chile (1993) Sistema Educativo Nacional de Chile. Ministerio de Educación de Chile y Organización de Estados Iberoamericanos
Mintron, M. (2001) “Educational governance and democratic practice”, Educational Policy, Vol. 15, Nº 5.
Miñana Blasco, C. (2002) Producción y circulación el conocimiento en el campo de la política educativa y la gestión en América Latina. Universidad Nacional de Colombia, mimeo.
Morduchowicz, A. (1995a) Alcances, limitaciones y alternativas al gasto por alumno: ¿Qué nos dice la experiencia argentina? P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Morduchowicz, A. (1995b) Apariencia y realidad del esfuerzo financiero provincial en la inversión educativa. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Morduchowicz, A. (1996) La matriz de grados de urgencias educativas y las políticas focalizadas compensatorias del sector. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Morduchowicz, A. (1997) La homogeneidad como mecanismo de desigualdad en el régimen salarial docente. Lineamientos y alternativas para su transformación. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
136
Morduchowicz, A. (1998) El financiamiento, la asignación de recursos y la mercantilización educativa: Hacia donde va el debate, hacía donde debería ir. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Morduchowicz, A. (1999) Costo y tamaño de las escuelas: entre la racionalidad y la factibilidad. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Moss, P. (2005) “Understanding the other/understanding ourselves: toward a constructive dialogue about “principles” in educational research” en Educacional Theory, Vol. 55, N° 3.
Nagata, J. (1996) El principio de gratuidad y equidad en la universidad estatal. Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos AireSES (1999) Sistemas de admisión a la universidad. Secretaría de Políticas Universitarias, Ministerio de Cultura y Educación, Buenos Aires.
National Research Council (2002) Scientific Research in Education. National Academy Press, Washington.
Navarro, A. M. (1998) La autoevaluación de la gestión. CONEAU, Buenos Aires. Nazif, M. y Rojas Figueroa, A. (1997) “La investigación educativa latinoamericana en los últimos diez
años” en Revista de Educación, Madrid. Julio. Nisbet, J. (2000) “When the “rot” set in: education and research, 1960 – 75” en British Educational
Research Journal, Vol. 26, Nº 3. Nuñez Prieto, I. (s/d) “Conocimiento y decisiones políticas en los orígenes de la investigación
educativa”. Chile, 1917-1957” Mimeo. OCDE-CERI (2004) “Revisión nacional de investigación y desarrollo educativos” en Revista Mexicana
de Investigación Educativa, Vol. 9, Nº 21. Offe, Clauss (1990) Contradicciones en el Estado de Bienestar. Alianza, México Olson, D. (2004) “The triumph of hope over experience in the search for “what works”: a response to
Slavin”, Educational Researcher, Vol. 33, Nº 1. Olson, D. (2004) “The triumph of hope over experience in the search of “what works” – a response to
Slavin” en Educational Researcher, Vol. 33, Nº 1. OREALC (1998) La UNESCO y la educación en América Latina y el Caribe, 1987-1997. OREALC-
UNESCO, Santiago de Chile. Ortiz, R. (1997) Um outro territorio. Ensaios sobre a mundializacao. Olho d´Agua, Sao Paulo. Ortiz, R. (2004) Taquigrafiando lo social. Siglo XXI eds. Buenos Aires. Palamidessi, M. (coord.), Fernández, B., Galarza, D., González, D., Hirschberg, S., Landau, M. (2001)
La integración de las TIC en las escuelas. Un estudio exploratorio. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Palamidessi, M. et al. (2001) La integración de las TIC en las escuelas. Un estudio exploratorio. Unidad de Investigaciones Educativas, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología. Buenos Aires.
Palamidessi, M., Suasnábar, C. y Galarza, D. (2007) “Presente y futuro del campo de producción de conocimientos sobre educación en la Argentina” en Palamidessi, M., Suasnábar, C. y Galarza, D. (2007) Educación, Conocimiento y Política. Argentina, 1983-2003. FLACSO-Manantial, Buenos Aires.
Paviglianiti, N. (1989) Diagnóstico de la administración central de la educación. Ministerio de Educación y Justicia, Buenos Aires.
Paviglianiti, N. (1993) “Política y educación: notas sobre la construcción de su campo de estudio”. Ficha de cátedra UBA, Buenos Aires.
Pellegrino, J. y Goldman, S. (2002) “Be carefull what you wish for - you may get it: educational research in the spotlight”, Educational Researcher, Vol. 31, Nº 8.
Perotti, N. (2000) Análisis comparativo de los salarios del maestro de grado por Provincia. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Perussia, J.C.(2001) Evolución de los resultados de los operativos de evaluación de la calidad educativa: 1995-1999. Puntuaciones equiparadas de las pruebas de lengua y matemática. Ministerio de Educación, IDECE, Buenos Aires.
Picazo Verdejo, I. (2001) “Del poder de las ideas a las ideas en el poder: investigación educativa y diseño de la agenda escolar del primer gobierno de la transcisión en Chile”, Reforma y Democracia, Nº 19, Revista del CLAD, Caracas.
137
Picazo Verdejo, I. (2001) “Del poder de las ideas a las ideas en el poder: investigación educativa y diseño de la agenda escolar del primer gobierno de transcisión en Chile” en Reforma y Democracia, Nº 19, Caracas.
Picó, J. (2003) Los años dorados de la sociología (1945-1975). Alianza, Madrid. Pinkasz, D. et al. (2005) “Los usos de la información empírica en el sistema educativo. Un estudios de
caso en tres jurisdicciones de la Argentina” en Cueto, S. (ed.) (2005) Uso e impacto de la información educativa en América Latina. PREAL, Chile.
Pirrie, A. (2001) “Evidence-based practice in education: the best medicine?” en British Journal of Educational Studies, Vol 49, No. 2, June.
Pozner, Ch. (2004) “Enseñanza efectiva. Una revisión de la bibliografía más reciente en los países europeos y anglosajones” en Revista Mexicana de Investigación Educativa, Vol. 9, Nº 21.
Pring, R. (1995) “Educating persons: putting education back into educational research” en Scottish Educational Review, Nº 27.
Pring, R. (2000) “Editorial” en British Journal of Educational Studies, Vol. 48, N° 3. PRONATASS (1991) La planificación educativa en las provincias y en la MCBA; aportes para la
construcción de un modelo emergente. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
PRONATASS (1993a) Estadísticas de educación: relevamiento inicial nivel preprimario años 1990-92, nivel primario 1990-92. Subproyecto 014: rediseño de las estadísticas sociodemográficas en Argentina. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
PRONATASS (1993b) Síntesis de estadísticas de educación: resultados correspondientes a establecimientos públicos y privados dependientes del MCyE. Ministerio de Cultura y Educación - PRONATASS, Buenos Aires.
Raschia, J. (1998) Modelos públicos y privados de gestión escolar: un enfoque comparado de la efectividad del gasto y el rendimiento académico. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Raschia, J. (1999) Comparación de los regímenes de licencia del personal docente de las provincias con la Ley de Contrato de Trabajo y el Régimen de la Administración Pública Nacional. P.E.C.S.E. Ministerio de Cultura y Educación. Buenos Aires.
Reimers, F. y McGinn, N. (1997). Informed dialogue. Using research to shape education policy around the world. Westport, Connecticut: Praeger.
Repetto, F. (2001) Gestión pública y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de Argentina y Chile. UdeSA – Prometeo ed. Buenos Aires.
Revista Argentina de Educación (1984) “Editorial”, Revista Argentina de Educación, Año 3, Nº 4, Buenos Aires.
Reynolds, D. (1998) Teacher effectiveness: better teachers, better schools. Teacher Training Agency, London.
Rivas, A. (2004) Gobernar la educación. Estudio comparado sobre el poder y la educación en las provincias argentinas. Ed. Granica, Buenos Aires.
Romero, L. (1988) Calidad de la Educación. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Buenos Aires.
Sánchez, C. (1987) Federalización, descentralización y financiamiento del sistema educativo. Ministerio de Educación y Justicia, Buenos Aires.
Sarabia et al. (1991) Servicios educativos nacionales en las provincias. Información básica sobre aspectos financieros y edilicios. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Schagen, I. Y Hutchinson, D. (2003) “Adding Value in educational research – the marriage of data and analitical power” en British Educational Research Journal, Vol. 29, Nº 5.
Schwandt, Th. (2005) “A diagnostic reading of scientifically based research for education” en Educacional Theory, Vol. 55, N° 3.
Senén González, S. (1987a) Formación de formadores: algunas experiencias de instituciones y programas en el campo del planeamiento y la administración de la educación. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Senén González, S. (1987b) Reflexiones sobre las posibilidades y perspectivas de regionalización educativa en América Latina. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
138
Senén González, S. (1988) Formación de formadores: caracterización de las instituciones de formación de planificadores y administradores de la educación y perfil del formador de formadores. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Senén González, S. (1989) Políticas estatales y programas de descentralización y regionalización educativa: un estudio de casos en tres provincias argentinas. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Simón, J. (2006) Entre la ciencia y la política: los think tanks financiados por el empresariado y la producción de conocimiento en educación en Argentina, tesis de maestría, FLACSO, Buenos Aires.
Slavin, R. (2002) “Evidenced-based education policies: transforming educational practice and research”, Educational Researcher, Vol. 31, Nº 7.
Slavin, R. (2002) “Evidenced-based education policies: transforming educational practice and research” en Educational Researcher, Vol. 31, Nº 7.
Slavin, R. (2004) “Education research can and must address “what works” questions”, Educational Researcher, Vol. 33, Nº 1.
Slavin, R. (2004) “Education research can must address “what works” questions” en Educational Researcher, Vol. 33, Nº 1.
Sonntag, H. (1988) La evolución de las ciencias sociales de América Latina. UNESCO – Editorial Nueva Sociedad. Caracas.
Spektor, S. (1986) Relación educación y trabajo en el nivel medio de enseñanza en áreas geográficas seleccionadas de la provincia de Salta. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Suasnábar, C. (2001) “La administración de la educación en Argentina: la conformación de un campo y el perfil de los administradores de la educación”. Universidad de La Plata, La Plata, mimeo.
Suasnábar, C. (2004) Universidad e Intelectuales. Educación y política en Argentina 1955-1976. FLACSO- Manantial, Buenos Aires.
Suasnábar, C. y Palamidessi, M. (2007) “Notas para una historia del campo de producción de conocimientos sobre educación en Argentina”, en Palamidessi, M., Suasnábar, C. y Galarza, D. (2007) Educación, Conocimiento y Política. Argentina, 1983-2003. FLACSO-Manantial, Buenos Aires.
Tedesco, J. C. (1989) “Introducción” en Bertoni, A. (1988) Prediagnóstico del sistema de información educativa. Ministerio de Educación y Justicia. Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa, Proyecto PNUD/87/011. Buenos Aires.
Tenti Fanfani, E. (1984) “El campo de las ciencias de la educación. Elementos de teoría e hipótesis para el análisis” en Carrizales, C. y Arreola Valdez, A., (1984) Políticas de investigación y producción de ciencias sociales en México. Universidad Autónoma de Querétaro. Querétaro, México.
Tenti Fanfani, E. (1984) “El campo de las ciencias de la Educación. Elementos de teoría e hipótesis para el análisis”, en carrizales, C. y Arreola Valdez, A. (1984) Políticas de investigación y producción de ciencias sociales en México. Universidad Autónoma de Querétaro, México.
Tenti Fanfani, E. (1987) “El proceso de investigación en educación. El campo de la investigación educativa en Argentina” en Revista del IRICE, Universidad Nacional de Rosario, Rosario.
Tenti Fanfani, E. (2007) La escuela y la cuestión social. Ensayos de sociología de la educación. Siglo XXI eds. Buenos Aires.
Terán, O. (2004) “Ideas e intelectuales en Argentina, 1880-1980” en Terán, O. (coord.) (2004) Ideas en el siglo. Intelectuales y cultura en el siglo XX latinoamericano. Fundación OSDE, Siglo XXI, Buenos Aires.
Terigi, F. (2003) “Diez años de la Ley Federal de Educación: Reflexiones sobre el planeamiento de la educación” ponencia presentada en el Coloquio “A diez años de la Ley Federal de Educación. ¿Mejor educación para todos?” Facultad de Filosofía y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, 26, 27 y 28 de junio.
Tooley, J. (1998) Educational research: a review. Office for Standards in Education/HMSO, London. Toribio, D. (1999) La evaluación de la estructura académica. CONEAU, Buenos Aires.
139
Turull, F. (2001) La matrícula de educación común: Análisis de su evolución en los primeros años de implementación de la Ley Federal de Educación (1996-2000). Ministerio de Educación, IDECE, Buenos Aires.
U.S. Department of education (2002) Strategic Plan 2002-2007. Washington (disponible en: www.ed.gov/pubs/stratplan2002-07/index.html)
Vain, P. (1998) La evaluación de la docencia universitaria. Un problema complejo. CONEAU, Buenos Aires.
Vales, A. (1987) Sistema de información educativa. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires. Vega Márquez, P. (1986) Reestructuración del Consejo Provincial de Educación, provincia de San
Luis. Consejo federal de Inversiones, Buenos Aires Velloso, J. (1991) “Educational research in Latin America: Notes on trends, challenges and needs” en
Miron, G. y Sorensen, K (eds.) (1991) Strengthening educational research in developing countries. UNESCO y IIE, Paris.
Vessuri, H. (1992) Las ciencias sociales en Argentina: diagnóstico y perspectivas” en Oteiza E. (1992) La política de investigación científica y tecnológica en Argentina. Historia y perspectivas. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires.
Wagner, P. (2001) A history and theory of the social sciences. Not all that is solid melts into the air. Sage Publications, London.
Wallerstein, I. (1997) Abrir las ciencias sociales. Informe de la Comisión Gulbenkian para la reestructuración de las ciencias sociales. Siglo XXI, eds., México.
Winch, C. (2001) “Accountabilitty and relevance in educational research” en Journal of Philosophy of Education, Vol. 35, Nº 3.
Wiñar, D. (1983) Experiencias en la articulación entre educación y trabajo. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Wiñar, D. (1989) Relaciones intersectoriales educación – trabajo. Ministerio de Educación y Justicia, Buenos Aires.
Wiñar, D. (1992) Evaluación del programa “Educación y trabajo”. Provincia de Chubut. Consejo Federal de Inversiones, Buenos Aires.
Zaba, S. y Nosiglia, M. C. (2003) “Las transformaciones en los organismos de gobierno y administración de los sistemas educativos provinciales a partir de la Ley federal de Educación. Estudios de casos” ponencia presentada en el Coloquio “A diez años de la Ley Federal de Educación. ¿Mejor educación para todos?” Facultad de Filosofía y Humanidades, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, 26, 27 y 28 de junio.
Top Related