LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO, DISEÑO DEL SISTEMA
ESPAÑOL, RESULTADOS Y ALTERNATIVAS
ANA HERRERO ALCALDE
SEMINARIO DE INVESTIGACIÓN DEAGP
14 DE FEBRERO DE 2006
ÍNDICE
1. CONCEPTO, JUSTIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN
2. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
3. ALTERNATIVAS DE REFORMA
1. CONCEPTO, JUSTIFICACIÓN Y DISEÑO DE LAS TRANSFERENCIAS
DE NIVELACIÓN
LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CONCEPTO Y JUSTIFICACIÓN
• Concepto: transferencia destinada a garantizar que todos los gobiernos subcentrales puedan suministrar un nivel similar de servicios públicos, siempre que realicen un esfuerzo fiscal similar (corrección de desequilibrios horizontales)
• Objetivo: permite reproducir los resultados de un Estado unitario, sin renunciar a las ventajas de la descentralización
• Justificación: eficiencia (migraciones ineficientes) y equidad (diferente accesibilidad a los servicios públicos)
LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CARACTERÍSTICAS
• Para garantizar sus objetivos, las transferencias de nivelación deben:– Asignar proporcionalmente más recursos a los
territorios con menor capacidad fiscal– Atribuir proporcionalmente más recursos a los
territorios donde el suministro de los servicios sea más costoso
• Incondicionalidad: respeto a la autonomía. • Deben reflejar la intensidad de la solidaridad
deseada por el conjunto de la sociedad: estándar de equidad explícito (nivelación neta/bruta, por debajo/encima estándar)
LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: CARACTERÍSTICAS (II)
• Para que un territorio pueda suministrar un nivel estándar de servicios públicos, debe realizar un esfuerzo fiscal estándar
• No se corrigen las diferencias en el acceso a los servicios derivadas de diferencias en las preferencias
• Objetivo, diseño y resultados diferentes de las transferencias para el desarrollo: no discriminaciones positivas, no reordenaciones
LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: DISEÑO Y FORMULACIÓN
- Transferencias puras de nivelación (corrección de desequilibrios horizontales):
TNi = NGi – CFi (*)
(*) Cuando el estándar de equidad es la igualación
LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN: DISEÑO Y FORMULACIÓN (II)
n
isn
i
n
i
n
i
BiCFi
CFi
NGi
NGiTN
NGi
NGiTNi
1
111
-Transferencias integradas de nivelación (corrección simultánea de desequilibrios horizontales y verticales):
(*) Cuando el estándar de equidad es la igualación
(*)
NECESIDADES DE GASTO
ABSOLUTAS RELATIVAS
¿Cuántos ingresos asignar a cada nivel
de gobierno?
¿Cómo distribuir los recursos entre los
componentes de un mismo nivel de
gobierno?
MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO
APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE NECESIDAD
NECESIDAD ≠
DESEO ≠
DEMANDA ≠
UTILIZACIÓN
MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO
• Objetivo: calcular el gasto necesario para suministrar un nivel estándar de servicios públicos.
• El indicador debe ser lo más comprehensivo posible, teniendo en cuenta todos los servicios a nivelar y todas las circunstancias que influyan en los costes de suministrar tales servicios.
• Debe tener como referencia la práctica presupuestaria regional, pero no puede identificar necesidades con gasto, para evitar incentivos a la sobreexpansión presupuestaria.
LAS NECESIDADES DE GASTO DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS TRANSFERENCIAS DE NIVELACIÓN
• Búsqueda de fórmulas que coloquen más recursos en aquellos territorios donde el coste de suministrar los servicios públicos sea mayor
• Tres enfoques a considerar:– Demanda de los servicios: número de usuarios
(potenciales) e intensidad de la demanda– Oferta de los servicios: economías/deseconomías de
escala, coste de los factores de producción, climatología, orografía, etc.
– Resultados: atribución de mayores necesidades de gasto en aquellos territorios en los que son necesarios más recursos para obtener los mismos niveles de bienestar
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO
1. Gasto de ejercicios pasados:– El gasto realizado en ejercicios anteriores
se utiliza como proxy de las necesidades de gasto.
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO
2. Igual gasto por habitante:– Se considera que la población es un buen
indicador de las necesidades de gasto.– Se ignoran las diferencias en los costes de
suministro
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO
3. Métodos de estimación directa:
• Las necesidades se calculan a partir de la participación de cada territorio en una serie de variables que, supuestamente, afectan a la demanda y a la oferta de los servicios públicos
• Selección de las variables a considerar y de sus ponderaciones
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO:
4. Sistema de gasto representativo:• Se establecen los servicios que van a ser objeto
de nivelación (presup.normativo)• Se determinan los elementos que influyen sobre
los costes de suministro de los servicios mediante regresiones lineales.
• Se pronostica el valor de gasto representativo para cada territorio, en función del peso de la región en las variables que resultaron significativas y con el signo esperado.
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO:
5. Sistema de contabilización de los costes de suministro (bottom-up):
• Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación.
• Se marcan las áreas de gasto en cada servicio (salarios, compras de bienes y servicios, etc.)
• Se determina el estándar de gasto en cada una de esas áreas para alcanzar un resultado predeterminado.
• Se agregan los gastos estandarizados de cada área de gasto y, a continuación, los de todos los servicios seleccionados.
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LAS NECESIDADES DE GASTO
6. Presupuesto estandarizado de gasto (top-down)• Se establecen los servicios que van a ser objeto de nivelación.• Se determina cuál es el gasto estandarizado por usuario para cada grupo
de servicios.• Se ajusta el gasto estandarizado por usuario en cada grupo por las
diferencias en los costes de suministro (precio de los inputs, dispersión de la población usuaria, etc.) de cada territorio.
• Se multiplica el gasto estandarizado ajustado por usuario por el número de usuarios para obtener la necesidad de gasto en cada grupo de servicios.
• Las necesidades de gasto totales son el resultado de sumar el gasto
estandarizado ajustado por usuario calculado para cada grupo de servicios.
MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL
• Objetivo: cuantificar los recursos potenciales de cada nivel subcentral de gobierno para la prestación de los servicios públicos.
• Por lo tanto, el indicador debe ser lo más comprehensivo posible, para evitar sesgos en la medición.
• Debe proporcionar información realista sobre la capacidad para generar recursos, pero no puede utilizar como referencia la recaudación real, para evitar los desincentivos a una gestión eficiente.
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL
1. Recaudación efectiva de periodos anteriores:
• Utilización de la recaudación de años anteriores (la de un sólo año, la de un periodo concreto, una media móvil, etc) como proxy de la recaudación potencial futura.
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL
2. Utilización de variables macroeconómicas como proxy de la capacidad fiscal:
• Indicador obtenido a partir de la participación regional en el PIB, el VAB, el consumo u otra macromagnitud relacionada directa o indirectamente con la base imponible de los tributos de los gobiernos subcentrales.
FÓRMULAS ALTERNATIVAS PARA LA MEDICIÓN DE LA CAPACIDAD FISCAL
3. Sistema Tributario Representativo:
• Indicador agregado obtenido a partir de la suma ponderada de los subíndices de capacidad fiscal calculados para cada categoría de ingresos de los gobiernos subcentrales.
CFi = ts * BIi
2. DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE
LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA
• Asignaciones de nivelación (art.15 LOFCA): transferencias condicionadas, de carácter coyuntural, destinadas a garantizar niveles mínimos de los servicios públicos fundamentales en todos los territorios– SPF: educación y sanidad– Dotación: incremento de las necesidades de gasto tres
puntos por encima de la media de CCAA– Necesidades de gasto: pob.protegida y pob.escolar– No se han puesto en marcha
DISEÑO DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN EN EL MARCO DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA (II)
• Fondo de Suficiencia (art.13 LOFCA): transferencia incondicionada, anual, que corrige simultáneamente los desequilibrios verticales y horizontales, destinada a cumplir dos principios:– Solidaridad: redistribución interterritorial de los
recursos– Suficiencia: permitir niveles similares de servicios
públicos en todos los territorios
CÁLCULO DEL FONDO DE SUFICIENCIA: PERSPECTIVA ESTÁTICA
Restricción inicial Necesidades de gasto Recursos
Servicios generales y educación:+ Tributos cedidos (norm.) (1999)+ Tarifa autonómica del IRPF
(1999)+ Participación autonómica en cuota
líquida de IRPF (1999)+ Participación en Ingresos del
Estado (1999)+ Fondo de Garantía (1999)+ Coste efectivo de servicios
transferidos después de 1999
Fondo general: población (94%), superficie (4,2%), dispersión (1,2%), insularidad (0,6%)
+ Tributos cedidos (norm.)
+ Participación en tarifa de IRPF (33%)
+ Tributos participados (IVA e IIEE)
+ Fondo de Suficiencia
Fondo para paliar la escasa densidad de población: CAs con densidad<27 personas por km2 y superficie <50.000 km2
Fondo de renta relativa: CAs con una renta per cápita inferior a la media
Garantía de mínimos
Reglas de modulación
Sanidad: + Gasto liquidado en 1999
Fondo general: población protegida (75%), población>65 (24,5%), e insularidad (0,5%)
Garantía de mínimos
Servicios sociales:+ Gasto liquidado en 1999
Fondo general: población>65
Garantía de mínimos
Fuente: Ruiz-Huerta, Herrero y Vizán (2002)
CÁLCULO DEL FONDO DE SUFICIENCIA: PERSPECTIVA DINÁMICA
* Evolución según crecimiento de los ITE (excluyendo I.Sociedades y CSS)
FSit = FSi
t0 * ΔITEn
PROBLEMAS DE DISEÑO DEL FONDO DE SUFICIENCIA
• Inexistencia de un objetivo de equidad explícito• Falta de participación de comunidades forales• Fuerte vinculación al criterio histórico en NG y CF• Los ajustes ad hoc desvirtúan la medición de las
necesidades de gasto• El fondo de renta relativa genera una
sobreponderación del índice de capacidad fiscal• Infraestimación de CF por tributos cedidos (*)• Falta de actualización del FS con CF y NG
RECAUDACIÓN REAL Y NORMATIVA DE TRIBUTOS CEDIDOS
miles de Euros T.Ced.(real) T.Ced. (norm) Rec.Real/Rec.Norm.T.Ced
Andalucía 2.734.732 1.275.395 2,14
Aragón 481.734 334.240 1,44
Asturias 284.625 239.672 1,19
Baleares 456.824 204.759 2,23
Canarias 486.073 384.831 1,26
Cantabria 215.373 110.996 1,94
Castilla y León 726.800 502.348 1,45
Castilla-La Mancha 479.490 256.290 1,87
Cataluña 3.447.198 1.985.877 1,74
Com.Valenciana 2.093.283 1.118.371 1,87
Extremadura 187.570 132.395 1,42
Galicia 590.748 476.465 1,24
Madrid 3.364.702 2.047.264 1,64
Murcia 453.882 173.069 2,62
La Rioja 121.866 64.000 1,90
TOTAL 16.124.900 9.305.972 1,73
RESULTADOS DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN
• Reducción, pero no eliminación de las diferencias interterritoriales
• No se cierra la brecha NG-CF en todas las CAs• No existe un patrón distributivo claro detrás de
los resultados• Reordenaciones• La falta de actualización de las transferencias
provoca una tendencia divergente
FINANCIACIÓN TOTAL GARANTIZADA POR HABITANTE AJUSTADO (2004, COMPETENCIAS HOMOGÉNEAS)
euros/hab.aj
0
500
1000
1500
2000
2500
Anda
lucía
Arag
ón
Astur
ias
Balea
res
Cana
rias
Canta
bria
Casti
lla y
León
Casti
lla-L
aMa
ncha
Catal
uña
Extre
madu
ra Galic
ia
La R
ioja
Madr
id
Murc
ia
Valen
cia
Aver
age
Recursos Fiscales Recursos totales (fiscales + FS)
Euros/Hab.Aj índice Posición Euros/Hab.Aj. Índice Posición
Baleares 1.804,81 139,4 1 1.548,00 83,5 15
Madrid 1.770,48 136,7 2 1.709,10 92,2 14
Cataluña 1.584,48 122,4 3 1.801,40 97,2 10
Aragón 1.447,25 111,8 4 1.977,50 106,7 6
La Rioja 1.336,39 103,2 5 2.151,40 116,1 2
Cantabria 1.320,75 102 6 2.133,30 115,1 3
Asturias 1.316,37 101,7 7 1.991,90 107,5 5
Valencia 1.268,36 98 8 1.716,50 92,6 13
Castilla y León 1.242,56 96 9 2.030,70 109,6 4
Galicia 1.111,34 85,8 10 1.975,10 106,6 7
Murcia 1.032,43 79,7 11 1.754,70 94,7 11
C.-La Mancha 1.031,71 79,7 12 1.890,50 102 9
Andalucía 1.027,01 79,3 13 1.923,80 103,8 8
Extremadura 896,39 69,2 14 2.176,00 117,4 1
Canarias 566,75 43,8 15 1.716,20 92,6 12
Media 1.294,79 100 1.853 100
NIVELACIÓN Y REORDENACIONES GENERADAS POR EL FONDO DE SUFICIENCIA (2004, competencias homogéneas)
FINANCIACIÓN TOTAL GARANTIZADA: PERSPECTIVA DINÁMICA
FTG/Hab.Aj. 2002 FTG/Hab.Aj.2003 FTG/Hab.Aj 2004
Andalucía 1,030 1,033 1,031
Aragón 1,026 1,050 1,040
Asturias 1,029 1,038 1,046
Baleares 0,835 0,827 0,830
Canarias 0,969 0,956 0,943
Cantabria 1,179 1,186 1,189
Castilla y León 1,044 1,061 1,056
Castilla-La Mancha 0,990 0,993 0,991
Cataluña 1,013 1,002 1,009
Com.Valenciana 0,926 0,919 0,920
Extremadura 1,123 1,136 1,131
Galicia 1,039 1,048 1,050
Madrid 0,955 0,950 0,953
Murcia 0,924 0,922 0,916
La Rioja 1,128 1,204 1,201
TOTAL 1,000 1,000 1,000
3. ALTERNATIVAS DE REFORMA
ALTERNATIVAS DE REFORMA DEL SISTEMA DE NIVELACIÓN DE LAS CCAA
• Contexto: generalización a todas las CCAA de régimen común del acuerdo de incremento de las participaciones en el IRPF (50%), IVA (50%) e IIEE (58%) previsto en el Estatuto de Cataluña
• Restricciones:– Coste mínimo para la AGE – Minimización de pérdidas para las CCAA (respeto del
status quo con disolución temporal de los costes de la reforma)
– Nivelación de servicios públicos fundamentales– Tendencia convergente en resultados– Eliminación de reordenaciones
2002 2003 2004 2004 2004 2004 2004
Herrero-Mtnez
Cayón y Otros Pobl. Var.2001
Sólo Pob. en CC
+ Sup y Disp
Pob. Escolar
Andalucía 18,821 19,202 19,050 18,572 18,753 17,64 19,30
Aragón 3,205 3,324 3,096 3,311 3,172 3,56 3,21
Asturias 2,855 2,442 2,661 2,784 2,745 3,29 2,62
Baleares 2,312 2,753 2,367 2,390 2,366 2,27 2,41
Canarias 4,581 5,367 4,747 4,905 4,761 4,75 5,02
Cantabria 1,410 1,270 1,375 1,381 1,391 1,38 1,34
C.León 6,577 6,860 6,180 6,710 6,403 7,50 6,46
C.Mancha 4,609 5,456 4,582 4,888 4,648 5,27 4,94
Cataluña 16,737 15,877 16,883 16,496 16,854 15,42 16,27
C.Valenc. 11,076 10,479 11,258 10,949 11,195 10,10 10,96
Extrem. 2,768 3,209 2,665 2,815 2,700 2,96 2,86
Galicia 7,207 6,616 6,817 7,245 6,998 9,78 7,01
Madrid 14,040 13,076 14,384 13,712 14,134 12,38 13,63
Murcia 3,069 3,343 3,208 3,103 3,145 2,97 3,25
La Rioja 0,734 0,708 0,727 0,738 0,736 0,73 0,72
Total 100,000 100,000 100,000 100,000 100,000 100,00 100,00
ESTIMACIONES ALTERNATIVAS DE LAS NECESIDADES DE GASTO
2002 2003 2004 2004 2004 2004 2004
Herrero-Mtnez
Cayón y Otros Pobl. Var.2001
Sólo Pob. En CC
+ Sup y Disp en
CCPob.
Escolar.
Andalucía 4 2 3 7 5 6 1
Aragón 5 2 7 3 6 1 4
Asturias 2 7 5 3 4 1 6
Baleares 5 1 3 2 4 7 6
Canarias 7 1 6 3 4 5 2
Cantabria 1 7 5 3 2 4 6
C.León 4 2 7 3 6 1 5
C.Mancha 6 1 7 4 5 2 3
Cataluña 3 6 1 4 2 7 5
C.Valenc. 3 6 1 5 2 7 4
Extrem. 5 1 7 4 6 2 3
Galicia 3 7 6 2 5 1 4
Madrid 3 6 1 4 2 7 5
Murcia 6 1 3 5 4 7 2
La Rioja 3 7 5 1 2 4 6
RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES PARA CADA COMUNIDAD
COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LOS ÍNDICES DE NECESIDADES DE GASTO
• Los indicadores que menos perdedores generan serían el índice construido con las variables acordadas en 2001 y el índice Herrero y Martínez-Vázquez (2006)
• Los que más perdedores generan son el que incrementa el peso de superficie y dispersión, Cayón y Otros (2006) y la población sin ajustar.
• La introducción de la población escolar sólo favorece a Andalucía.• La población sin ajustar favorece a Cataluña, Valencia y Madrid y
perjudica a Aragón, las dos Castillas y Extremadura.• El sistema actual (sin modulaciones) beneficia especialmente a La
Rioja, Galicia y Baleares, y perjudica a Andalucía, Murcia y Valencia.
ESTIMACIONES ALTERNATIVAS DE LA CAPACIDAD FISCALEN TRIBUTOS CEDIDOS
Rec.
NormativaRec.Real PIB
Regr.Lineal
Tipo Medio
Suma tipos/15
Media Armónica
Andalucía 13,71 16,96 15,09 15,65 15,09 15,09 15,09
Aragón 3,59 2,99 3,36 3,05 3,36 3,36 3,36
Asturias 2,58 1,77 2,37 2,09 2,37 2,37 2,37
Baleares 2,20 2,83 2,69 2,40 2,69 2,69 2,69
Canarias 4,14 3,01 4,48 4,17 4,48 4,48 4,48
Cantabria 1,19 1,34 1,39 1,17 1,39 1,39 1,39
C.León 5,40 4,51 6,09 5,82 6,09 6,09 6,09
C.Mancha 2,75 2,97 3,70 3,39 3,70 3,70 3,70
Cataluña 21,34 21,38 20,04 21,31 20,04 20,04 20,04
C.Valenc. 12,02 12,98 10,59 10,65 10,59 10,59 10,59
Extrem. 1,42 1,16 1,91 1,65 1,91 1,91 1,91
Galicia 5,12 3,66 5,80 5,53 5,80 5,80 5,80
Madrid 22,00 20,87 18,96 20,06 18,96 18,96 18,96
Murcia 1,86 2,81 2,70 2,41 2,70 2,70 2,70
La Rioja 0,69 0,76 0,82 0,65 0,82 0,82 0,82
TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
RESULTADOS DE LAS ESTIMACIONES PARA CADA COMUNIDAD
Rec.
NormativaRec.Real PIB
RegrLineal
Tipo Medio
Suma tipos/15
Media Armónica
Andalucía 1 4 2 3 2 2 2
Aragón 4 1 3 2 3 3 3
Asturias 4 1 3 2 3 3 3
Baleares 1 4 3 2 3 3 3
Canarias 2 1 4 3 4 4 4
Cantabria 2 3 4 1 4 4 4
C.León 2 1 4 3 4 4 4
C.Mancha 1 2 4 3 4 4 4
Cataluña 3 4 1 2 1 1 1
C.Valenc. 3 4 1 2 1 1 1
Extrem. 2 1 4 3 4 4 4
Galicia 2 1 4 3 4 4 4
Madrid 4 3 1 2 1 1 1
Murcia 1 4 3 2 3 3 3
La Rioja 2 3 4 1 4 4 4
COMPARACIÓN DE RESULTADOS DE LOS ÍNDICES DE CAPACIDAD FISCAL
• El sistema vigente beneficia especialmente a Andalucía, Baleares, Castilla-La Mancha y Murcia
• La utilización de la recaudación real como referencia para el cálculo del FS atribuiría proporcionalmente más transferencias a Aragón, Asturias, Canarias, Castilla y León, Extremadura y Galicia
• La utilización del PIB como proxy de la capacidad fiscal, así como la de los cálculos basados en tipos medios serían especialmente beneficiosas para Madrid, Valencia y Cataluña
• Los índices de capacidad fiscal obtenidos a partir de regresiones lineales atribuirían menor capacidad fiscal (más transferencias) a Cantabria y La Rioja.
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