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Buenos días, el día de hoy vamos a tocar un tema relacionado a las relaciones verticales y
horizontales que hay en el Estado.
Este es un tema muy importante que se relaciona con los tres módulos que ya han venido
estudiando a la fecha en este curso de Administración Pública y Teoría Política para una
Reforma del Estado.
Diapositiva 2: Controles Horizontales
Básicamente nos vamos a concentrar en dos tipos de controles.
Primero vamos a ver los controles horizontales: Estos contrales horizontales
originalmente están referidos a la separación de poderes. Ya vieron en el primer módulo
como originalmente la división del poder de gobierno se hacía en tres grandes ramas el
ejecutivo, el legislativo y el judicial. La idea de la división del poder era que unos a otros se
hicieran contrapesos y no existiera la concentración en una sola persona a la hora de
decidir qué era lo mejor para la sociedad. Tenía que haber alguien que de alguna manera
controlara y estableciera el marco normativo sobre el cual se va a regir la sociedad, otro
que aplicará estas normas, y otro que controlara la debida aplicación de las leyes. Sin
embargo conforme va evolucionando la sociedad también van evolucionando las
instituciones y por tanto este concepto de separación de poderes evoluciona hacia los
“checks and balances” que son los pesos y contrapesos que también incluyen poder fuera
de gobierno para establecer límites a su acción.
Diapositiva 3: El Organigrama del Estado
Si ustedes ven lo que es el organigrama del estado tenemos por un lado el poder
legislativo, ejecutivo y judicial que son los tradicionales, pero además tenemos ahora
organismos constitucionalmente autónomos.
En algunos países al interior del congreso existe lo que es la cámara alta y la cámara baja
también para hacerse contrapeso en relación a las decisiones que se van tomando.
En el caso de conflictos entre niveles de gobierno se ha venido creando en distintos países
lo que es los tribunales constitucionales, si es que la toma de decisiones que hace por
ejemplo el gobierno regional o gobierno local es cuestionado se va ante el tribunal
constitucional y determinan si efectivamente la decisión adoptada ha sido adecuada en el
marco de lo que le permite sus competencias.
En América Latina estos controles o checks and balances también se ve reflejado en estos
organismos constitucionales autónomos. Como les mencionaba tenemos por ejemplo:
- La Defensoría del Pueblo que ve todo lo que es la protección de los derechos
civiles.
- La Contraloría General de la Republica que hace un control administrativo de los
órganos del estado.
- Tenemos órganos que hacen control económico como el Banco Central de la
Reserva o la Superintendencia de Banca y Seguros.
- El Tribunal Constitucional que hace control de la constitucional es un control
concentrado si el tribunal constitucional al revisar la aplicación de una norma
determina que está en contra de la constitución la declara inconstitucional y esta
norma ya no es practicable para ninguna situación en adelante.
- Y luego tenemos el control de acceso al cambio de gobierno que recae en los
organismos del sistema electoral el Jurado Nacional de Elecciones, la RENIEC y la
ONPE.
Como les mencionaba sino hubiera la organización del estado peruano que tenemos el
poder legislativo, ejecutivo y el poder judicial, y estos organismos constitucionalmente
autónomos, también ahora tenemos a gobiernos regionales y gobiernos locales.
Tanto los organismos constitucionalmente autónomos como los gobiernos regionales y
locales están fuera de los tres poderes, no están dentro del legislativo, ni ejecutivo y ni en
el poder judicial. Si ustedes miran la forma en que está dibujado el organigrama se darán
cuenta que todos están en el mismo nivel, y la idea de dibujar la estructura del estado de
esta forma es porque nos muestra justamente que todas tienen autonomía establecidas
por normas constitucionales, es decir unos a otros se controlan.
Las relaciones por lo general en organismos de esta escala se da a nivel de coordinación y
articulación; sin embargo no podemos olvidar que en el caso del poder ejecutivo este se
distribuye en nivel vertical con gobiernos regionales y locales pero se mantiene la unidad,
la divisibilidad ante el poder y esto significa que los gobiernos regionales y locales tienen
que funcionar articulados con la políticas nacionales. Si bien pueden establecer cuáles son
las prioridades en el sustento del marco de sus competencias y funciones no pueden
tomar decisiones que vayan en contra de las políticas sectoriales y nacionales establecidas
por el gobierno.
Diapositiva 4: Separación de poderes
Volviendo a nuestra división tradicional de separación de poderes vamos a ver algunos
ejemplos de cómo es que los controles horizontales se muestran.
Tenemos el poder legislativo que en relación al poder ejecutivo veremos cómo es que le
hace contrapeso.
Ejemplo:
- Le da el voto de confianza al nuevo gabinete, justo hace unos días fue el nuevo
premier con todo su gabinete a presentar su plan de trabajo, y el legislativo se
negó a darle el voto de confianza en una primera instancia, si ustedes ven de
alguna manera le está haciendo contrapeso el poder ejecutivo y eso implicó que se
tuviera que tomar una serie de decisiones o adoptar una serie de acuerdos para
que nuevamente el poder legislativo le pudiera dar el voto de confianza, finalmente
sin este voto de confianza no podría estar oficializado.
- Otra forma de hacerle contrapeso el legislativo al ejecutivo tiene que ver con la
fiscalización de acciones. Todo el tiempo las acciones que son realizadas por los
ministros son fiscalizadas por los congresistas e inclusive le pueden pedir
información en casos en los que se identifica que alguna acción adoptada por
determinado ministro no está acorde, o se considera que no ha sido adecuada. En
esos casos lo que se puede hacer es interpelarlo, se le puede hacer una serie de
preguntas para que dé más información.
- También el poder legislativo al poder ejecutivo le aprueba el presupuesto. Todos
los años el ejecutivo prepara una propuesta, que se envía al congreso y ahí se
revisa dicho presupuesto y se aprueba. En el caso específico del presupuesto
sabemos que sí llegado a una determinada fecha el poder legislativo no lo ha
aprobado, es facultad del ejecutivo aprobarlo, pero en principio el presupuesto
tiene que subir al congreso y este tiene que revisarlo y aprobarlo.
- También tenemos la figura del antijucio político que está establecido por una
constitución. Es una prerrogativa del derecho constitucional y tenemos que hay
ciertos puestos que tienen inmunidad; sin embargo si se considera que las
acciones efectuadas por el supuesto (en el caso del ejecutivo que tenemos a los
ministros), el congreso puede revisar sus actuaciones antes de que vayan al poder
judicial, ósea no son procesados ante el poder judicial sin antes recibir la venia del
congreso y lo que se hace es un procedimiento político jurisdiccional destinado a
revisar lo que es la responsabilidad jurídica no es un tema político sino de
responsabilidad jurídica.
- También tenemos el control de constitucionalidad de los decretos legislativos y
decretos de urgencia. Como ustedes saben en alguna ocasiones el congreso delega
al ejecutivo la facultad de aprobar los decretos legislativos, que tienen el rango de
ley sin embargo aun cuando se les delega esta responsabilidad el congreso tiene la
prerrogativa de revisarlos y si no está conforme con ese decreto legislativo lo
puede derogar.
Desde el lado del poder ejecutivo al poder legislativo, también le hace contrapeso. Por
ejemplo:
- Tiene derecho de veto para la aprobación de leyes, puede convocar a legislaturas
extraordinarias para que el poder legislativo discuta sobre determinadas
propuestas normativas que le interesa al ejecutivo, y en ciertos casos establecidos
en la constitución podría cerrar el congreso.
Desde el poder legislativo hacia el poder judicial el contrapeso está en:
- Le define la organización y funciones para las distintas entidades del gobierno del
estado y el poder judicial no es la excepción. Entonces por ley el congreso
establece la estructura y organización de aquellos que conforman el poder judicial.
- También puede hacer ante juicio político así como le hace a los ministros se les
puede hacer a los magistrados y también le aprueba el presupuesto al poder
judicial.
Desde el poder judicial al poder legislativo:
- El poder judicial interpreta las leyes que se emanan del poder legislativo y hace
control de constitucionalidad difuso, es decir que a diferencia del tribunal
constitucional, que decreta cuando una determinada norma va en contra de la
constitución y esta se deja de aplicar para todo los casos; en el caso del poder
judicial a la hora en que se revisa determinado caso podría concluir en que cierta
norma no se está interpretando o aplicando adecuadamente para el ciudadano y
en este caso podría decretar su inaplicación (es para el caso concreto por eso es
que es control y constitucionalidad difuso no concentrado). Sin embargo si otros
ciudadanos presentan casos similares van al poder judicial y esa sentencia debería
aplicarse de la misma forma en las mismas circunstancias.
Del lado del poder judicial hacia el poder ejecutivo tenemos:
- El poder judicial le interpreta también las normas al ejecutivo porque si bien el
legislativo aprueba las leyes, desde el ejecutivo tenemos decretos supremos y
resoluciones ministeriales y por tanto en el poder judicial a la hora cuando se
revisan los casos puede determinar que algunos artículos por decreto supremo
una resolución ministerial no están conforme con la normativa superior, y también
hace control de constitución.
Y por el lado del poder ejecutivo al judicial:
- Concede perdones e indultos. En el poder judicial es donde se aplican sanciones o
penas privativas de libertad para las personas, sin embargo el ejecutivo tiene la
potestad en algunos casos de conceder perdones e indultos.
Si ustedes ven estos son algunos ejemplos de cómo es que se dan estos controles y
contrapesos entre estos tres poderes del estado.
Diapositiva 5: Controles Verticales: Sistemas
Ahora vamos a pasar a ver los controles verticales. Hasta ahora hemos visto el control
horizontal que es donde básicamente tenemos entidades que están en el mismo nivel y lo
que se hacen es contrapeso unos a otros, y como le mencionaba es un tema de relaciones
más de coordinación, articulación y donde en la constitución unas leyes determinan que
facultades tiene uno en relación a otro nivel de fiscalización.
En cambio cuando hablamos de controles verticales estamos hablando de sistemas, en el
estado peruano hay dos sistemas los administrativos y los funcionales.
En el caso de los administrativos ustedes ya lo han visto en el módulo tres y está referido
al conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los
cuales se organizan las actividades de la administración pública y estos tienen que ser
realizados por todas o varias entidades del estado, y aquí entra el poder legislativo,
ejecutivo y judicial, gobiernos regionales, gobiernos locales y organismos
constitucionalmente autónomos. Y ahora ¿Por qué es que necesitamos sistemas
administrativos? Porque tenemos muchas entidades públicas con diferentes
competencias, objetivos, grados de autonomía, ámbitos de acción y características, pero
tenemos necesidad de tener un mecanismo que dé cierto grado mínimo de
homogeneidad.
Si cada entidad pública decidiera como contratar al personal, sus servicios, como
presupuestar, como planificar sería sumamente difícil poder hacer un seguimiento y ver si
se están asignando adecuadamente los recursos públicos. Entonces estos sistemas
administrativos dan reglas que todos tiene que cumplir más allá de la cantidad de
personas que tengan o del tipo de competencias que incurren, como se dice acá hay una
necesidad de tener un grado mínimo de homogeneidad a cómo se gestiona las entidades
públicas.
Diapositiva 6: Controles Verticales: Funcionamiento.
Del funcionamiento de estos sistemas administrativos depende que las decisiones de
políticas públicas se lleven a cabo. Normalmente aquellos servidores que cumplen las
funciones vinculadas con los sistemas administrativos los encontramos en los órganos de
apoyo o asesoramiento, sin ello las entidades públicas no pueden funcionar
adecuadamente ya que son las que dan el soporte para aquellos que ejecutan funciones
vinculadas con la razón de ser de la entidad y así puedan cumplir o prestar los servicios
para los cuales fue creada la institución. Entonces es sumamente importante el adecuado
funcionamiento de estos sistemas administrativos, ya que son reglas para certificar
conductas que se dan en las instituciones públicas para poder llegar finalmente a
garantizar un servicio público y a la medida que funcionen adecuadamente vamos a
garantizar la calidad del servicio que se brinda a los ciudadanos. Si tenemos sistemas
administrativos engorrosos, no adecuados para las entidades públicas eso seguramente va
afectar el servicio público que se da al ciudadano porque no va a llegar con una
oportunidad deseada.
Diapositiva 7: Controles Verticales: Funcionamiento.
¿Cómo es que se organizan estos sistemas administrativos?
Cada sistema administrativo tiene su propia ley especial, y tiene sus propios principios,
procedimientos e instrumentos. Los sistemas administrativos se crean por ley y está a
cargo de un gobierno nacional que es un órgano rector y que coloquialmente se conoce
como cabeza del sistema. La mayoría de los entes rectores forman parte del poder
ejecutivo salvo el sistema nacional de control que lo tenemos en un organismo
constitucionalmente autónomo que es la contraloría general de la república, el resto de
los casos lo tenemos en el poder ejecutivo ya sea un órgano de línea como ya vamos a ver
unos ejemplos, podría ser un organismo público o podría ser una entidad. Cada uno de los
rectores supervisa, administra y regula el sistema administrativo a su cargo y tiene una
serie de funciones por ejemplo: programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la
gestión del proceso, expedir normas reglamentarias que regulan el sistema, mantener
actualizada y sistematizada la normatividad, emitir opinión vinculante, capacitar y difundir
la normativa, llevar registros y producir información relevante, supervisar y dar
cumplimiento a la aplicación de la normatividad y promover el perfeccionamiento y
simplificación permanente de los procesos técnicos del sistema administrativo.
Ahora desde el año 2002 con el inicio del proceso de descentralización , uno de los temas
que se dio en relación a los sistemas administrativos es que estos no necesariamente
tenían reglas que respondían a la nueva realidad de un estado descentralizado y por tanto
algunos sistemas, como el de inversiones, presupuesto ha venido adecuando las normas
reglamentarias para que respondan a las características de las entidades que tienen que
cumplir con dichos sistemas en el marco de las funciones que han sido trasferidas.
Diapositiva 8: Controles Verticales: ¿Cómo están organizados?
¿Cómo es que se organizan?
Cada entidad pública nacional, regional y local cuenta con una oficina o responsable. Eso
es muy importante ya que normalmente se cree que por el hecho de que se establece un
sistema administrativo, obligatoriamente la entidad pública tiene que crear una oficina y
no es así, lo importante es que tenga un servidor público que cuente con la función y sea
responsable de ejecutar aquellas acciones relacionadas con el sistema administrativo y
estos tienen que actuar conforme a normas y procedimientos dictados por el ente rector.
El ente rector por ejemplo en el caso del ministerio de economía y finanzas y en el caso
del sistema administrativo de tesorería, es la dirección general de tesorería y en cada una
de las entidades del estado tenemos unidades ejecutoras o entes operativos y en las
unidades ejecutoras tenemos órganos de tesorería de estas unidades ejecutoras. El mismo
ministerio de economía de finanzas aun cuando tiene al interior un órgano de línea que es
el ente rector también en las unidades ejecutoras bajo su administración tienen órganos
de tesorería que tienen que cumplir las reglas que en esa misma entidad son emitidas por
la dirección general de tesorería.
Diapositiva 9: Sistemas Administrativos
Estos son los sistemas administrativos que aparecen en la ley orgánica del poder
ejecutivo:
- El sistema de gestión de recursos humanos, que está a cargo de un organismo
público especializado SERVIR.
- El sistema de abastecimiento a cargo del organismo público especializado que es
la OSCE.
- El sistema de tesorería a cargo de un órgano de línea en este caso del ministerio
de economía y finanzas que es la dirección nacional de la tesorería.
- El sistema de modernización del estado que también está bajo responsabilidad del
órgano de línea pero en este caso de la secretaria de gestión pública.
- El Sistema de control está a cargo de un organismo constitucionalmente
autónomo que es la contraloría general de la república, acá es importante este
tomar en cuenta como acabamos de ver en los controles horizontales que los
organismos constitucionalmente autónomos ejercen contra peso sobre los
poderes del estado y sobre los gobiernos regionales y locales. La contraloría
general de la república es el único que ejerce control horizontal y vertical.
- El sistema de defensa judicial del estado a cargo de un órgano de línea que es el
consejo de defensa judicial (MINJUS).
- El del planeamiento estratégico a cargo de un organismo público especializado el
CEPLAN.
- Inversión pública a cargo un órgano de línea el ministerio de Economía y Finanzas
que es la Dirección General de Programación Multianual.
- Contabilidad también el ministerio de Economía y Finanzas.
- Endeudamiento y presupuestos todas en el ministerio de economía y finanzas.
Si ustedes ven hay varios sistemas administrativos que están bajo la responsabilidad del
ministerio de economía y finanzas en sus órganos de línea. Más allá de que si es un órgano
de línea o un organismo constitucionalmente autónomo o un organismo público
especializado es el ente encargado de reglamentar de dar técnica y fiscalizar los
procedimientos.
Diapositiva 10: Controles verticales: Sistemas
Tenemos el otro control vertical pero eso son los llamados sistemas funcionales y acá la
finalidad es asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación
de todas o varias entidades del estado. En el caso de los sistemas administrativos, estamos
hablando de procedimientos y normas para el adecuado uso de los recursos públicos. En
el caso de los sistemas funcionales en cambio estamos hablando de normas, reglas y
procedimientos que tienen que cumplir una o varias entidades del estado para garantizar
el cumplimiento de una política de estado y al igual que en el sistema administrativo
también tienen un ente rector que es el encargado de dictar esta normas, de dar
asistencia técnica y de fiscalizar. Aquí tenemos un par de ejemplos el sistema de defensa
civil o el sistema de estadística nacional, el sistema de seguridad ciudadana podría ser un
ejemplo, todos tienen un ente rector y para poder cumplir con los objetivos de las
políticas de estos sistemas, existen distintas entidades que tienen que participar y
ejecutar una serie de acciones justamente para alcanzar estos objetivos de política.
Muchas gracias.
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