Mario Rovere
La Planificacin Estratgica
y la Ciudad como Sujeto
"Una ruptura brutal, nica en los anales de la historia acaba de dislocar en
tres cuartos de siglo, toda la vida social de occidente...La causa de esta
ruptura reside en la intervencin sbita, en una vida ritmada hasta entonces
por el andar del caballo, de la velocidad en la produccin y en el transporte
de las personas y las cosas. Con su surgimiento las grandes ciudades
estallan o se congestionan, los campos se despueblan... Los dos
asentamientos humanos tradicionales (la ciudad y la aldea) atraviesan
entonces una crisis terrible. Nuestras ciudades crecen sin forma,
indefinidamente. La ciudad como organizacin urbana coherente
desaparece; la aldea, organismo rural coherente, trae los estigmas de una
decadencia acelerada: colocada en inopinado contacto con la gran ciudad,
es desequilibrada y despoblada." Le Corbusier.
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El rea metropolitana de Buenos Aires es quizs la
unidad geo-poblacional del pas en donde queda
ms claro la escasa aficin que existe en la Argentina
por la construccin de gobernabilidad, al menos en
el sentido que la bibliografa anglosajona denomina
"statecraft", que se podra traducir como "el arte de
construir (y reconstruir) estado".
Veintitrs partidos con sus gobiernos municipales,
dos jurisdicciones independientes: una Provincia,
una Ciudad Autnoma, la sede del Gobierno
nacional, cuatro fuerzas de seguridad, dos regmenes
educacionales independientes, la responsabilidad
sanitaria diluda en 25 responsables territoriales,
redes viales y ferroviarias organizadas en forma
radial, servicios pblicos privatizados y divididos
parcelados, la ausencia casi total de entes
coordinadores y reguladores (tal vez con la
excepcin del CEAMSE) una obvia e irritante
inequidad en la disponibilidad y calidad de servicios,
-incluso entre los de carcter pblico- entre
diferentes zonas, "cordones" o "anillos".
Estos rasgos, entre otros, permiten caracterizar a la
regin metropolitana como uno de los casos
extremos de lo que en planificacin estratgica se
denomina "situaciones de poder fragmentado".
A juzgar por las estadsticas demogrficas, las
ciudades han pasado a constituir el hbitat normal
del ser humano; tambin han sido y por lo visto
continuarn siendo el escenario privilegiado de las
fuertes transformaciones polticas, de las tensiones
sociales, de los grandes cambios en los sistemas de
valores y en la cultura y del vrtigo de la aplicacin
en ocasiones acrtica- de los avances cientfico-
tecnolgicos.
En este ltimo sentido, una esfera de innovacin
sobre la cual se reflexiona poco es la que se refiere a
las tecnologas de gobierno y de gestin. Estas
innovaciones resultan significativas y tienen inters
en mbitos que exceden la administracin pblica
alcanzando de diversas maneras al
propio ciudadano.
Presupuesto participativo, agencias de
desarrollo local, gestin por objetivos,
descentralizacin y regionalizacin,
redes, gestin de calidad centrada en
el ciudadano, son algunos ejemplos de
stas tecnologas.
En este conjunto se han introducido
en las ltimas dcadas las propuestas
de la planificacin estratgica como
un dispositivo asociado a la gestin
postmoderna de las ciudades.
Las formas concretas como la planificacin
estratgica sta se ha incorporado incluye en muchos
casos aportes que permiten una peripecia bastante
audaz ya que por un lado se puede continuar
pensando en las ciudades como objeto de una
renovada perspectiva de planificacin, pero al mismo
tiempo esta perspectiva ha permitido promover a la
ciudad en s misma como el sujeto que planifica. As
la ciudad, al mismo tiempo es sujeto y objeto de la
planificacin y podemos pasar de aquella admiracin
moderna: "es una ciudad planificada", a una ms
postmoderna: "es una ciudad que planifica".
Borja y Castells lo ponen en sus propios trminos
"Las ciudades adquieren cada da ms un fuerte
protagonismo tanto en la vida pblica como
econmica, cultural y meditica. Se puede hablar de
las ciudades como actores sociales complejos y
multidimensionales. Las ciudades como actores
sociales no se confunden con el gobierno local, pero
obviamente lo incluyen. La ciudad se expresa mejor
como actor social en la medida que realiza una
articulacin entre administraciones pblicas (locales
y otras), agentes econmicos pblicos y privados,
organizaciones sociales y cvicas, sectores
intelectuales y profesionales y medios de
comunicacin social. Es decir entre instituciones
polticas y sociedad civil."
Hay una importante acumulacin de experiencias de
planificacin estratgica en las ciudades que se han
ido constituyendo en el espacio con mayor cantidad
y diversidad de experiencias, al menos en el campo
de lo pblico.
El relevamiento y sistematizacin de esas
experiencias es objeto de otros artculos, lo que ste
trabajo se propone es, ms bien , explorar los aportes
generados en otras esferas con la expectativa de
ampliar el arsenal conceptual y metodolgico que las
ciudades requieren para enfrentar los desafos del
comienzo de milenio.
Qu es laplanificacin?
La planificacin es una funcin
inherente al ser humano que refiere
a todas aquellas reflexiones,
clculos, diseos y especulaciones
que se realizan, en forma ms o
menos sistemtica, con el explcito
propsito de intervenir en una
realidad dada.
La complejidad de ese ejercicio
I
A juzgar por las
estadsticas
demogrficas las
ciudades han pasado a
construir el hbitat
normal del ser
humano.
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NTRODUCCION
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suele ser proporcional a la complejidad de la accin
que intenta sustentar, lo que ha orientado a algunos
autores a conjeturar que podra encontrarse vestigios
de planificacin por tras de los grandes
emprendimientos de la humanidad.
De hecho casi nada nos ha llegado sobre las
especulaciones y clculos previos a los grandes
emprendimientos excepto el caso de algunos textos
muy antiguos sobre la poltica y la guerra que
llamativamente han alcanzado hoy una gran
popularidad.1
Mintzberg (1994) remite la genealoga de la
planificacin al comienzo de la edad moderna
asociando -a travs de la raz latina planum- las
actividades de planificacin -hacer planes- con la
tarea cartogrfica -hacer planos o mapas-. En cierta
forma permite asociar a la planificacin con la tarea
de hacer "mapas para la accin".
Desde entonces los fuertes imaginarios de la
modernidad: descubrimiento, ciencia, conquista,
progreso, han marcado o connotado fuertemente los
supuestos valorativos y las prcticas de la
planificacin.
Imaginar a los descubridores navegando con los
precarios mapas preexistentes pero al mismo tiempo
llevando cartgrafos a bordo puede resultar una
analoga interesante para comprender las relaciones
entre planificacin y prctica y las dimensiones
iterativas de los procesos de planificacin-accin:
"hacer planos/es para la accin, pero como
consecuencia de la accin cambiar, corregir o
mejorar los planos/es.
Es desde mediados del siglo XIX que el proyecto de
la modernidad se expresa con mxima intensidad y
all la planificacin resulta depositaria de las ms
elevadas expectativas racionalistas; "ingeniera
social", "conduccin cientfica de la sociedad",
"racionalizacin de actividades y recursos ajustados
a fines" son imaginarios de diferentes tradiciones
polticas que tienen en comn una fuerte valoracin
de la razn humana, llevan implcita la ms estrecha
asociacin entre saber y poder, la ciencia constituida
en fuente de legitimidad de la accin de gobierno.
La planificacin puede ser comprendida en lo que
tiene de permanente, pero tambin tiene que ser
resignificada para desprenderla de las fuertes
representaciones construidas a travs de su historia
que la dejaron fuertemente connotada y asociada a
los modelos racionalistas de la modernidad.
En una primera aproximacin la planificacin puede
ser entendida, como una prctica sistemtica y
formalizada que desarrolla anlisis situacionales,
establece estructuras propositivas valoradas,
construye o descubre estrategias adecuadas que
permitan alcanzar estos objetivos, evaluando
ajustadamente sus probables consecuencias. Se
diferencia de otras herramientas proyectivas como
programas y proyectos por su mayor extensin
temtica y problemtica y por el uso de horizontes de
tiempo ms amplios.
Esta tarea es bastante ms compleja e inestructurada
de lo que parece, en parte porque hay diferentes
actores que planifican y en parte porque quienes
planifican no pueden conocer cabalmente la realidad
sobre la que planifican, realidad que se intenta
aprehender a travs de un conjunto de
representaciones2 que se construyen sobre esa
realidad y que median fuertemente en este dinmico
proceso de reflexin-accin.
All es donde la tarea se complejiza y se
desestructura ya que esta diferencia obliga a
considerar nuevas dimensiones como subjetividad,
poder, opacidad intencional, clculo interactivo para
la produccin de los mapas que sustenten la accin.
Por ello es que la planificacin requiere una
adecuada complementacin entre herramientas
tcnicas y desarrollo de capacidades para alcanzar
cierto grado de arte en el manejo y comprensin de
objetos complejos.
A pesar de ello la planificacin carece de sustituto
cuando se busca un sistema integrado de toma de
decisiones. Dror afirma al respecto que, al menos en
el sector pblico, "la planificacin es al presente el
ms estructurado y profesionalizado modo de
formulacin de polticas"3.
Ni proyectos, ni programas son herramientas
capaces de realizar esta tarea aunque son
importantes instrumentos que en un ambiente de
planificacin pueden incrementar su eficacia y su
potenciacin.
11 Tsun tse, Maquiavello o Von Clausewics forman parte hoy de las lecturas contemporneas de los interesados por la gerencia y el managment ver porejemplo Wing, The Art of Strategy. Dolphin books, New York 1988.22 Aires sobre el concepto de re-presentaciones, "lo que se vuelve a presentar" se puede consultar el trabajo de De Brasi J. "Subjetividad, GrupalidadIdentificaciones" Ed. Bsqueda Buenos Aires 199033 Dror Y. "Enfrentando el Futuro" Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1990.
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La planificacin, la modernidad y el progreso
La instalacin masiva de la planificacin a nivel
estatal en Amrica Latina se produce en momentos
en que la planificacin haba adquirido un
reconocido prestigio en el proceso de reconstruccin
europea de postguerra; y la experiencia, los
consensos, los organismos internacionales
recientemente constituidos, la capacidad instalada y
la voluntad poltica comienzan a desplazar el foco de
atencin hacia los pases del denominado tercer
mundo.
A pesar de los mltiples factores que la sustentaron
no puede ocultarse que la planificacin, tal como se
la conoci en sus momentos de auge -desde la
postguerra inmediata hasta la crisis del petrleo a
mitad de los 70s - constituy en la prctica la
introduccin extensiva del pensamiento econmico,
al menos el de las escuelas prevalentes en la poca,
en sectores que por aquel entonces operaban con
otras lgicas.
En efecto como seala Testa4 el mtodo de
planificacin propuesto era una traslacin demasiado
rgida del mtodo que se utilizaba en la planificacin
econmica, aunque es menester mencionar que sta
tampoco alcanz los resultados esperados en su mbito
de aplicacin.
En su genealoga deben considerarse una serie de
experiencias ya que, como comenta Dror5 , es
posible encontrar antecedentes de planificacin en
mltiples momentos de la historia de la humanidad,
especialmente en la organizacin de grandes
emprendimientos, en la organizacin poltica de los
grandes imperios, en la gnesis del Estado moderno
tras la idea de "ingeniera social", en la organizacin
y diseo de ciudades, en experiencias de desarrollo
regional, etc.
Sin embargo el instrumento adquiere sus
connotaciones predominantes en el siglo XX a travs
de experiencias marcantes como el GOSPLAN en la
URSS ya desplegado desde la dcada de los 20s o en
los EE UU con la estructura del New Deal,
especialmente con su aplicacin intensiva en la
Cuenca del Tennessee en los 30s (TVA iniciales en
ingls de agencia del valle del Tennessee6 y el Plan
Marshall aplicado en Europa luego de la segunda
guerra mundial.
Mirado desde el presente, pareciera que la
planificin -que haba construido buena parte de su
identidad y de su arsenal terico metodolgico en la
URSS y en EE UU. (en el mbito nacional y
supranacional en el primer caso, nacional y regional
en el segundo) llega luego de la exitosa experiencia
del Plan Marshall a constituirse en una herramienta
de las relaciones internacionales.
El xito de este plan -no slo en la reconstruccin
europea sino en el rpido restablecimiento del
mercado internacional- elev a la planificacin al rol
de una llave maestra de carcter geopoltico para la
asistencia tcnica y financiera y como una
herramienta para el desarrollo econmico y social en
la cual se depositaron algunas expectativas
desmedidas.
Las ciudades no son ajenas a estos procesos, son ms
bien espacios privilegiados que sirven para
dinamizar distintos proyectos nacionales de
ocupacin del espacio (traslado de ciudades
capitales), la ciudad y la promocin de nuevos polos
de desarrollo hasta constituir una asociacin que
persiste hasta el presente entre ciudad planificada y
calidad de vida.
El traslado de la planificacin al tercer mundo y
particularmente a Amrica Latina ocurre
masivamente a comienzos de los 60s y se asocia con
algunos hechos geopolticos -como la guerra de
Corea o la Revolucin Cubana- que llamaron la
atencin del mundo en el contexto de la guerra fra,
la generacin de propuestas de gran escala
orientadas al crecimiento y al desarrollo econmico
y social.
Por ello es natural, que al presentarse la planificacin
asociada a la obtencin de fuentes de financiamiento
muchos procesos de planificacin fueron aceptados
por pases del tercer mundo ms como una
imposicin externa que como una necesidad interna.
De esta forma Guerra Fra, Desarrollo Econmico-
Social, Asistencia Tcnica y Financiera internacional
formaron para la poca un conjunto de nociones que
se reforzaron recprocamente y que encontraron en
la planificacin una ajustada herramienta de
intervencin.
En la dcada de los 60s y hasta mitad de los 70s en
Amrica Latina se realiz una amplia inversin en la
formacin de planificadores y en desarrollos terico
14 Op Cit Testa "Autocrtica". 25 Op Cit Dror Y Enfrentando el futuro.6 Al respecto Palerm (1967) seala que "El presidente Roosevelt, al crear una autoridad o corporacin especial para afrontar los problemas de esta regin, decidi, en suspropias palabras, revestirla con el poder del Gobierno pero darle la flexibilidad de la empresa privada. La tarea de esta corporacin (TVA) consista en controlar el (inundable) roTenes y sus afluentes por medio de diques y presas; en generar energa barata para el consumo de la zona y con vistas a atraer instalaciones industriales; en promover la navegacinfluvial; en controlar las inundaciones y la erosin, y en reforestar".
5
metodolgicos con la expectativa explcita de
instalar procesos que racionalizarn la inversin y
con las menos explcitas de estabilizar las polticas
pblicas y de establecer bases "racionales" para el
otorgamiento de crditos. La produccin terica de
la poca en la regin, muy marcada por la presencia
de la CEPAL, buscaba construir un camino tcnico
propio, capitalizando lo mejor de la
produccin tcnica de la poca.
A mitad de los 70s y cuando el
avance pareca ms incierto algunos
autores imaginaban una
profundizacin y una mayor
tecnificacin de la planificacin a
travs de la computacin, la
simulacin, los modelos
matemticos; mientras que otros,
imaginaban que el futuro de estos
desarrollos se iba a desplazar hacia la
dimensin poltica como en parte
sucedi 7 , sin saber si esto significaba
el fin de la planificacin diluida
ahora en la ilusin de "tecnificar y
racionalizar las polticas" -con
tcnicas de policy analysis- o en
realidad se trataba de incorporar una dimensin
poltica a los procesos de planificacin como de
hecho sustentaron quienes plantearon en sus inicios
la inclusin del pensamiento estratgico.
La crisis de la planificacin?
A comienzos de la dcada de los 80s la planificacin
y los modelos de desarrollo que la sustentaban
haban perdido buena parte de su energa y la
multiplicacin de experiencias poco exitosas
despus de costosos ejercicios instalaron un clima de
"crisis de la planificacin".
A mediados de los 70s el mundo vive una crisis
econmica producida por pases del tercer mundo.
En efecto la situacin provocada por los acuerdos de
cooperacin entre los pases exportadores de
petroleo (OPEP) gener condiciones nuevas,
llamando la atencin de los pases centrales que se
vieron perjudicados en forma proporcional a su nivel
de dependencia externa para el abastecimiento.
Un pas tan extenso como EE UU si bien no se vio
afectado en la misma proporcin que los pases
europeos sufri una fuerte transferencia de recursos
internos desde los estados consumidores hacia los
estados productores.
Aos despus Boissier8 (1992) lo expresaba as: "Sin
duda que est a la moda hablar de la crisis de la
planificacin, pero prepararse a asistir a su funeral
podra ser algo prematuro.
Hay que entender la planificacin en
una doble dimensin. Como atributo de
la persona humana, derivado del libre
albedro del hombre, la planificacin
jams podr estar en crisis, siendo el
hombre el nico ser viviente - segn
sabemos- capaz de pensar su propio
futuro y de actuar consecuentemente
sobre l.
Lo que s est en crisis terminal es la
planificacin como proyecto colectivo
de ingeniera social de la racionalidad
iluminista, siendo ello propio de la ms
amplia crisis de la modernidad. Sin
embargo... el abandonar la
planificacin, en sus versiones
actualmente ms refinadas, es
simplemente ser socialmente
indiferente al futuro, un lujo que difcilmente una
sociedad puede tolerar.
El surgimiento de loestratgico
Para fines de los 70s los pases centrales pensaban en
como protegerse de las crisis por inestabilidad y en
Amrica Latina se buscaba formas de recuperar las
democracias perdidas.
Fue exactamente este clima, la experiencia poltica
de algunas connotadas figuras de la planificacin,
asociado a la preocupacin por la presencia de
dictaduras militares y masivas violaciones de los
derechos humanos que afectaban a varios pases de
Amrica Latina, lo que gener las condiciones para
las primeras propuestas de una planificacin
alternativa.
Vale la pena recordar aqu un intento previo del
socilogo Karl Manheim quien ya en 1947
postulaba, desde la particular perspectiva de la
sociologa del conocimiento, el desarrollo de
37 Se nota aqu la influencia del politlogo sistmico norteamericano David Eaton.18 Boisier S. "El Difcil Arte de Hacer Regin" pp 185.
Persiste hasta
el presente una
asociacin entre
ciudad planificada
y calidad de vida.
metodologas de planificacin compatibles y
reforzadoras de los procesos democrticos, que
facilitaran la gobernabilidad pero al mismo tiempo el
control de la sociedad sobre la accin de gobierno.
En una primera perspectiva los autores de la poca 9
reflexionan sobre la "normal" fragmentacin del
poder en los pases democrticos (ms an en los
perifricos) y la necesidad de desarrollar
herramientas de planificacin adecuadas para
generar resultados en situaciones donde no se
controlan (ni se puede aspirar a controlar) todas las
variables.
Usaron la autocrtica, descubrieron nuevas formas de
tratar el poder y la incertidumbre, se introdujeron en
una fuerte polmica desde adentro de los mtodos,
aunque muchos no vieron en ese primer momento
que se estaban metiendo en otra pelea de fondo
como la relacin modernidad posmodernidad.
Estos aos genticos de la propuesta incluyen varios
rasgos que vale la pena sistematizar:
- Una sensacin de crisis reciente de la planificacin
y la suposicin de un vaco que sera relativamente
accesible de sustituir.
- Un clima poltico marcado por la extensin de los
procesos dictatoriales pero tambin por un auge de
los movimientos de Derechos Humanos y
movimientos polticos de recuperacin
democrtica.
- La influencia de los desarrollos del pensamiento
administrativo an cuando este estuviera aplicado
al mundo de los negocios.
- La curiosidad por algunas herramientas que
algunos pases europeos y grandes corporaciones
estaban aplicando especialmente luego de la crisis
del petrleo como la prospectiva y las tcnicas de
escenarios.
En ese sentido en America Latina Carlos Matus un
economista chileno que fue consultor del PNUD y
CEPAL desde las pocas mas activas de la
planificacin cumple un rol fundamental.
Luego de una experiencia marcante como
funcionario del gobierno de Salvador Allende instala
a fines de los 70s una propuesta basada en la idea que
por encima de cualquier otra consideracin la crisis
de la planificacin se generaba porque la misma se
hallaba mal fundada terica y metodolgicamente.
Influido por su propia experiencia de gobierno y por
una serie de intelectuales como Clodomiro Almeida
y los bilogos experimentales Maturana y Varela que
haban compartido su presidio escribe un libro
fundante de estas reflexiones que lamentablemente
no ha sido reeditado: "Planificacin de
Situaciones".10
Las primeras experiencias encuentran su caja de
resonancia en un pas en donde la planificacin ha
sido muy bien considerada: Venezuela en donde
public algunos de sus materiales desde la agencia
estatal IVEPLAN.
Una extensa actividad como consultor, docente y su
capacidad y contundencia como conferencista
sumado a la publicacin de varias influyentes obras
en espaol y portugus lo asociaron fuertemente con
la planificacin estratgica en la regin asociado a
una herramienta que poda ser apropiada por fuerzas
progresistas con expectativas de gobierno.
Las ideas centrales orientadas a politizar lo tcnico y
tecnificar lo poltico hizo que a pesar de cooperar
con organismos sectoriales su permanente aspiracin
fuera influir sobre las tcnicas de gobierno como un
todo.
Las dimensiones epistemolgicas tampoco le eran
ajenas, convencido que la planificacin no poda
ponerle condiciones a la realidad, que era la
planificacin la que deba adecuarse a la realidad y
no a la inversa, que la incertidumbre y la
fragmentacin eran la reglas ms que la excepcin en
los escenarios de aplicacin, dedic su vida a generar
tcnicas y mtodos para transformar la realidad.
El mismo colocaba su propuesta en la perspectiva de
reforzar las capacidades de los gobiernos
democrticos, insista en afirmar que "los gobiernos
autoritarios tienen teoras muy dbiles pero tcnicas
de planificacin fuertes mientras que a la inversa los
gobiernos democrticos tienen teoras muy potentes
pero tcnicas de gobierno muy dbiles".
Preocupado por hacerse entender en las esferas ms
altas de gobierno dedica un libro, en donde combina
captulos tcnicos con captulos novelados y que
denomin "Adios Sr. Presidente" preocupado por la
"orfandad de las oficinas presidenciales", "cualquier
empresa mediana tiene un sistema de soporte a las
decisiones superior a la de las oficinas presidenciales
en Amrica Latina" sola comentar.
Matus fue un fuerte promotor de las escuelas de
gobierno, idea que result muy difcil de plasmar en
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49 nos referimos bsicamente a Carlos Matus y a Mario Testa.10 editado originalmente por Fondo de Cultura Econmica.
7
la Regin, con excepcin de alguna experiencias
como las de la FUNDAP en San Pablo y la FIOCRUZ
en Ro de Janeiro, instituciones que lo contaron entre
sus docentes.
De esta etapa en los 90s surgen sus ltimos libros y
algunas reediciones realizadas por la misma
FUNDAP 11.
Sus propuestas aprovechan la
prolongada experiencia de Europa en
planificacin y consigue absorber y
sistematizar diferentes herramientas
como la prospectiva y los escenarios
que haban adquirido prestigio en la
poca.
En la bsqueda de nuevas
herramientas para desarrollar y
transmitir estas tcnicas Van der
Heijden y Godet 12 son autores
relevantes que han sido traducidos al
espaol.
Curiosamente el impacto desigual de
los 20 aos de trabajo de Matus sobre
planificacin estratgica haba sido
pronosticado por Silva Michelena
(1979) en el prlogo de uno de sus
primeros libros 13 :"No podemos esperar que los
gobiernos acepten fcilmente esta nueva alternativa;
probablemente seguirn planificando normativa y
tecnocrticamente hasta tanto sus reales propsitos no
sean lograr una verdadera transformacin de la
sociedad. No obstante, estamos seguros que este libro
constituir un apoyo til para todos aquellos, dentro o
fuera del gobierno, que luchan por una sociedad ms
justa y verdadera."
As como en los 60s resultaba obvio el avance de
modelos originados en la economa sobre la
planificacin, a partir de los 80s es posible detectar
una influencia de las ciencias sociales y polticas que
permitan imaginar que era, quizs, el momento de
conciliar planificacin con democracia, sustentando
al mismo tiempo un equilibrio entre gobernabilidad,
eficacia y participacin.
En los 90s la ausencia de mecanismos formalizados
de planificacin fue reemplazada en algunos pases
por grandes proyectos que cuando se los analiza
resultan verdaderos sustitutos de sistemas de
planificacin. En otros casos la labor es encarada por
consultoras que en general se nutren de ex-
funcionarios de las reas de planeamiento.
A comienzos de los 90s el proceso reflexivo alcanza
otro punto de inflexin en el contexto de los debates
sobre modernidad-posmodernidad que se aceleran
despus de la cada del muro de Berln y el fin de la
Guerra Fra.
En estas condiciones mientras se
extienden las condiciones para su
inclusin en las transformaciones del
sector, va emergiendo de una
experiencia dificultosa, en ocasiones
contracultural una planificacin
estratgica ms madura, menos
totalizante, ms constructivista o
deconstructivista, ms prctica y
quizs ms accesible.
La especificidad delo estratgico
Como los imaginarios de la
planificacin permanecen
fuertemente instalados el agregado
del adjetivo estratgico remite en primera instancia a
la incorporacin de nuevas tcnicas, dentro de los
mismos marcos en que se haba desarrollado la
planificacin tradicional.
Sin embargo la desetructuracin de supuestos a los
que la planificacin estratgica invita son mucho
mas amplios. Quines deciden? Quines y desde
dnde planifican? Con qu aliados? A quienes
afectan? Quines ms estn operando sobre la
misma situacin? Qu planes tienen? En qu
contexto se est planificando? En qu coyuntura?
Desde que posicin o con que fuerza relativa? Con
qu capacidad de convocatoria?.
La perspectiva estratgica ha reducido la ritualidad
en la que se basaba buena parte de la precisin
formal y la cientificidad de la planificacin , pero casi
en la misma medida ha incrementado la importancia
del "arte" de planificar reduciendo el abismo que la
separaba epistemolgicamente de la racionalidad
poltica a la que supona brindar sus servicios.
Nuevos fenmenos como la constitucin de sujetos
412 Van der Heijden es un autor con una experiencia privilegiada en el campo de la planificacin por escenarios, adquiri su prestigio asociado a la exitosa
utilizacin que la empresa petrolera Royal Dutch/Shell hizo de esta tcnica. Michel Godet por su parte es uno de los principales referentes de la
prospectiva.
213 en el prlogo del libro de Matus C. "Planificacin de Situaciones", FCE Mxico 1980.
Podemos pasar
de aquella admiracin
moderna: es una
ciudad planificada
a una mas postmoderna:
es una ciudad
que planifica.
sociales, el aumento de la capacidad de gobierno, el
clculo interactivo, el manejo de la incertidumbre, la
reaccin veloz ante la sorpresa, han llevado a la
sensacin que el centro de gravedad de la nueva
propuesta descansa tanto en los dispositivos
formales, los algoritmos o la formulacin de
documentos y como en la formacin, en el desarrollo
de capacidades, en la flexibilidad de sus abordajes,
etc.
En el contexto de este trabajo se entiende que lo que
permite caracterizar a un proceso de planificacin,
as como a otros procesos tales como la gestin o la
administracin, de estratgico es la utilizacin de
representaciones sobre los campos de estudio e
intervencin que comprendan a stos como
socialmente producidos por la interaccin de
diferentes fuerzas y actores sociales, en campos de
fuerza por donde circulan mecanismos de
competencia, cooperacin, coaccin, influencia,
conflicto, etc.
Esta perspectiva permite resignificar espacios
conocidos como instancias donde se desarroll o se
desarrolla un juego entre diferentes actores sociales.
Esta mencin a la palabra juegos no es azarosa ya que
algunos autores13 consideran que la teora de los
juegos es el referente terico de las estrategias.
Una definicin mas precisa a esta altura del trabajo
sera:
La planificacin estratgica es un ejercicio de reflexin-
accin que uno o ms actores sociales realizan, a partir
de su experiencia, para disear intervenciones o
mejorar sus prcticas, considerando la produccin
social como consecuencia de la interaccin de fuerzas
sociales que concurren o no en algn punto de
aplicacin.
Se caracteriza por facilitar la consideracin de
dimensiones subjetivas, incluir herramientas analticas
para la complejidad, ofrecer -a travs de una mirada
ms panormica en trminos espaciales y temporales-
una adecuada articulacin con su medio y con los otros
actores que intervienen en un mismo espacio de
transformacin y por proveer de significado y sentido a
las actividades que se realizan.
Interactuando fluidamente con estilos de
administracin afines constituye un slido mecanismo
de formacin de estrategias y un integrado mecanismo
de toma de decisiones.
Es por estas razones, que se puede especular, que la
planificacin estratgica entr en pleno dilogo con
el desarrollo de las ciudades, facilita el pasaje de
ciudad objeto a ciudad sujeto de planificacin y crea
un marco para la constitucin de actores sociales
colectivos y heterogneos, para la generacin de
consensos, para el anlisis de entornos complejos.
Debates en el campo yautores que ayudan asustentarlo
Al respecto Mintzberg seala "...es quizs el tiempo
adecuado para publicar este libro (sobre
planificacin). Este podra haber sido rechazado
antes de 1973, cuando la planificacin poda hacer
las cosas correctas o despus cuando se sumergi en
una onda de sentimientos antiplanificacin que
continu por una dcada o ms...quizs ahora la
gente est ms inclinada a considerarla en una forma
ms razonable ni como panacea ni como el infierno
sino como un proceso con beneficios especficos en
contextos especficos". 14
Es necesario explicitar que la plasticidad requerida
por lo estratgico ha dividido a los autores del
campo, entre quienes no creen que la planificacin
pudiera resignificarse hasta alcanzar las
flexibilidades que este pensamiento exige y como
consecuencia de ello depositan sus expectativas en
dispositivos ms giles y menos abarcativos (vg la
programacin), y quienes piensan que es posible una
planificacin diferente que no slo puede hacerse
cargo de estas exigencias sino recuperar una parte de
sus mejores experiencias.
Esta divisin resulta en parte funcional, en tanto el
debate mantiene abierto y refuerza el campo
reclamando una mayor atencin sobre los diversos
dispositivos de toma de decisiones (se llamen o no
planificacin) privilegiando aquellos que realizan
una lectura de la realidad como "producida" por el
interjuego de diferentes actores y factores sociales,
que estimulan la reflexin sobre las repercusiones
futuras de su quehacer y la puesta en contexto de sus
intervenciones.
Este trabajo posiciona en el grupo de quienes
piensan que no solo es posible sino que es
imprescindible contar con tcnicas y perspectivas de
planificacin, pero se incluyen con igual legitimidad
autores del campo que han hecho y hacen aportes
significativos distanciados del concepto de
planificacin.
Ma
rio
Ro
ve
re
313 ver al respecto los trabajos de Dixit y Nalebuff citados en la bibliografa.14 En el Prologo de su libro Raise and Falling of Strategic Planning.
9
Un panorama de las fuentes de informacin y de los
principales autores de la planificacin estratgica
requiere alguna forma de organizacin del campo.
Aportes tericos conceptuales
"El mundo me comprende y me engulle como un punto,
pero yo lo comprendo". "El espacio social me engulle
como un punto. Pero este punto es un
punto de vista, el principio de una
visin tomada a partir de un punto
situado en el espacio social, de una
"perspectiva" definida en su forma y
su contenido por la posicin objetiva a
partir de la cual ha sido tomada. El
espacio social es en efecto la realidad
primera y ltima, puesto que sigue
ordenando las representaciones que
los agentes sociales puedan tener de
l. P Bordieu a partir de un
pensamiento de Pascal.
Para comprender las relaciones
entre planificacin estratgica
y los debates sobre
modern idad /pos tmodern idad
resulta necesario hacer referencia a
una serie de autores que de una forma u otra han
ayudado en estos aos a pensar el campo.
No siempre resulta fcil develar y mucho menos
operacionalizar los aportes terico conceptuales de
autores que no son metodlogos, ni tienen una
preocupacin particular por el campo de la
planificacin. Sin embargo existen una serie de
nociones y conceptos que operan como verdaderos
dispositivos analticos, que colocados a disposicin
de grupos con responsabilidades institucionales
concretas generan mltiples lecturas de la realidad
posibilitando pensar formas de intervencin que no
se hubieran generado sin su concurso.
El trabajo de sustento conceptual desde distintas
ramas del conocimiento reconoce una afinidad con
toda aquella produccin que busca distanciarse de
las tradiciones racionalistas y estructuralistas
trabajando explcitamente sobre elementos que
ayuden a comprender mejor las problemticas del
sujeto, del poder, del saber, de la produccin social,
de la articulacin entre el quehacer y la prctica entre
otras, estrechamente vinculadas al sustento de un
pensamiento estratgico.15
En este sentido es posible reconocer y utilizar los
aportes de la produccin de autores como
Habermas, Jess Ibaez, Michel Foucault, Karl
Manheim, Gilles Deleuze, Felix Guattari, Pierre
Bordieu, David Harvey.
Aportes desde la planificacin de gobierno
Sin duda en la produccin latinoamericana a lo largo
de los ltimos 30 aos, se destacan
claramente los aportes de Carlos
Matus16 quien ha generado una
ininterrumpida produccin de textos
sobre este campo y se ha
transformado en un referente del
mismo por sus tareas de docencia y
cooperacin.
Un autor de referencia mundial que
ha sostenido este espacio es Y. Dror
quien ha mantenido una produccin
por ms de 20 aos combinando
elementos de planificacin y gobierno
y en los ltimos aos ha generado dos
textos traducidos al espaol que como
los de los otros autores se encuentran
referenciados en la bibliografa.
Otro autor que proviene de la
tradicin de la planificacin regional y
mantiene una firme actualizacin en su tema (la
planificacin regional) es Boissier quien desde los
equipos del ILPES ha continuado avanzando en esta
perspectiva articulndolo con los procesos de
descentralizacin y regionalizacin, procesos
bastante difundidos, al menos en Amrica Latina.
Aportes al planeamiento desde la perspectiva de la
administracin.
Para ponderar los aportes de la administracin
resulta til reflexionar sobre sus formas y
mecanismos de produccin, de innovacin y de
validacin del conocimiento. Se trata de una
disciplina que avanza a travs de escuelas, ni
siempre antagnicas ni siempre complementarias,
interactuando con un "objeto" cuyo referencial
emprico lo constituyen predominantemente las
empresas de los pases centrales, especialmente de
los EE UU.
La dinmica entre "disciplina" y "objeto" muestra
que en ocasiones la "disciplina" produce dispositivos
ms o menos eficaces para la modificacin de la
415 Un interesante aporte estableciendo conexiones entre algunos de estos autores y salud puede encontrarse en N. Fox "Postmodernism, Sociology andHealth".516 La tarea de Matus se complet con una extensa e incansable tarea docente y comunicacional y su reciente fallecimiento en diciembre de 1998 lesorprendi en plena tarea de cooperacin y concrecin de su sueo de desarrollar "escuelas de gobierno" en Amrica Latina.
Dror afirma que
al menos en el sector
pblico la planificacin
es al presente
el ms estructurado
y profesionalizado
modo de formulacin
de polticas
realidad, pero con frecuencia es el "objeto" el que
marca el ritmo de innovacin sobre la que despus la
"disciplina" teoriza o sistematiza.
En este contexto algunos autores17 que reconstruyen
histricamente las escuelas de la administracin,
detectan un quiebre o discontinuidad en la dcada de
los 70s que permite englobar las escuelas anteriores
como tradicionales y el conjunto que
se abre a partir de entonces como
estratgicas. Este quiebre -que
semeja al que hemos planteado para
la planificacin- resulta fuertemente
influido por el clima de crisis,
incertidumbre y turbulencia
generado en los mercados
internacionales a partir de los
cambios de precios relativos del
petrleo.
La produccin en este perodo se
basa en autores como Ackoff, Ansoff
y Drucker. En general estos autores
han enfatizado la recuperacin del
largo plazo en la toma de decisiones
y/o las consideraciones sobre el
ambiente externo de las instituciones
sin llegar a establecer una verdadera ruptura de
paradigmas respecto a las metodologas anteriores.
En un repaso de las ms de diez escuelas generadas
desde comienzo de los 70s hasta ahora, las mayores
afinidades con la perspectiva estratgica -tal como la
planteamos desde la planificacin- provengan de los
autores del campo de la mercadotecnia estratgica
(tal el caso de Ries y Tout) o los aportes al
pensamiento estratgico desde la teora de los juegos
planteados por Dixit y Nalebuff. Quien ms se ha
ocupado del tema de la planificacin desde una
perspectiva crtica, en los ltimos aos es H.
Mintzberg (1994). Resulta muy interesante analizar
el trabajo de este autor quien confronta con las
primeras escuelas del planeamiento estratgico en
EE. UU a las que coincidentemente acusa de
racionalistas, exhibiendo la debilidad de sus
supuestos tericos y metodolgicos en una
confrontacin que recuerda mucho las discusiones
entre la planificacin normativa y la estratgica. La
expectativa del libro se sostiene en un hilo muy dbil
cuando intenta probar que el concepto de
planificacin asociado a estratgico es una
contradiccin por la sola argumentacin que "la
planificacin estratgica no es la nica y con frecuencia
no es la principal fuente de formacin de estrategias".
Se puede coincidir con el punto sin coincidir con sus
conclusiones ya que como hemos visto la
planificacin estratgica no queda calificada como
tal por ser la nica, ni la principal, ni siquiera por
producir estrategias sino, como ya hemos definido,
por el uso de herramientas de anlisis y de sntesis
con una lgica de actores sociales. Un aporte de
Mintzberg lo constituye el estudio
del surgimiento de estrategias a
partir del ensayo en los espacios
tcticos, lo que refuerza los intentos
por articular reflexin-accin o
teora-prctica.
En este trabajo el autor ofrece una de
las mejores sistematizaciones
actualizadas sobre planificacin y un
captulo final, donde ensaya una
serie de propuestas sobre como
reconstruir este campo.
Un aporte congruente para la
planificacin en tiempos de
incertidumbre la constituye la tcnica
de escenarios. Proveniente de la
experiencia de las grandes empresas
internacionales su influencia se hizo
sentir en la planificacin en salud,
especialmente en los pases de Europa desde mitad de
los 80s. En esta experiencia resulta interesante verificar
que en la mayora de los casos la principal variable de
monitoreo -en consecuencia el mayor proveedor de
incertidumbre para estos pases- la constituye el avance
tecnolgico.
Un actualizado aporte en este campo es realizado por
Van der Heijden (1996)18 quien, adems propone una
sntesis de la produccin y las perspectivas de las
distintas tradiciones de planificacin y administracin
estratgica.
Si pensamos en la difcil traduccin de los aportes
desde el mbito privado al pblico hay que citar a
Osborne y Gaebler autores del best seller Reinventing
Government" quienes dieron sustento a uno de los
procesos mas amplios y ambiciosos de Reforma de la
administracin federal en los EE UU.
Los principales aprendizajes
Vale la pena sintetizar aqu los que consideramos
pueden ser los principales aprendizajes que pueden ser
capitalizados por el planeamiento estratgico en las
grandes ciudades:
La
Pla
nif
ica
ci
n
Es
tra
tg
ica
y l
a C
iud
ad
co
mo
Su
jeto
617 ver Hermida J. Kastika E. y Serra R."Administracin y Estrategia" Ed Macchi Buenos Aires 1993718 Van der Heijden K. "Scenarios; the Art of Strategic Conversation" Wiley, West Sussex 1997.
Matus afirma que
los gobiernos
autoritarios tienen teoras
muy dbiles pero tcnicas
de planificacin muy
fuertes mientras que los
gobiernos democrticos
tienen teoras muy
potentes pero tcnicas de
gobierno muy dbiles.
11
-La Concepcin de la planificacin como un ejercicio
interactivo de actores y fuerzas sociales que disputan
en determinados espacios.
-La percepcin del poder como una categora
vincular circulando en la vida cotidiana, en las
organizaciones y en los grupos.
-El alerta frente a los riesgos de etnocentrismo, de la
gran diferencia entre hacer planes para los otros y
planificar con los otros.
-La recuperacin de los debates sobre el futuro no
tanto como objeto de prediccin o previsin sino
sobre todo como espacio de construccin y como
proveedor de sentido para la prctica cotidiana.
-El reconocimiento de la historicidad de los procesos
sociales como una forma de comprender los
significados de lo que ocurre en el presente y los
grmenes de futuro que all se encierran.
-La comprensin en una forma ms dinmica de los
fenmenos de competencia y cooperacin,
detectando la importancia de los mecanismos
regulatorios para que estos fenmenos operen a favor
de la poblacin.
-El aprovechamiento de los grados de libertad y de
los juegos de autonoma que se dan, an dentro de
la determinacin, en las relaciones entre los espacios
ms generales y los ms singulares en momentos en
que la globalizacin pareciera el nico arquitecto de
las transformaciones que alcanzan a nuestros pases.
-El duro ejercicio de la autocrtica y de la
deconstruccin de los discursos: "la autocrtica no es
negativa, al contrario es la ausencia de autocrtica la
que nos hace ser pesimistas sobre el futuro". 19
-La bsqueda de formas alternativas de organizacin
alejadas de las configuraciones piramidales,
jerrquicas y burocrticas que se sustentan en fuertes
constricciones a la autonoma y a las iniciativas de
los trabajadores y los funcionarios.
A modo de conclusin
La planificacin estratgica ha sido un enorme
esfuerzo contracultural para evitar que la crisis de
la modernidad y la masiva instalacin del mercado
como un mecanismo sobrevalorado de asignacin
de recursos, arrastre lisa y llanamente con cualquier
intento por protagonizar procesos de cambio y
transformacin.
Las ciudades se han convertido en un bastin de esa
resistencia y no es casualidad que se hayan
apropiado de la planificacin estratgica como una
herramienta para lograrlo.
Restan desafos no menores, tales como: articular
ms estrechamente redes y planificacin estratgica,
encontrar soportes ms flexibles, simplificar y
allanar el acceso a la planificacin estratgica a
crecientes grupos de ciudadanos.
Pero esto ir surgiendo de las mismas prcticas ya
que en cualquier circunstancia persiste la vigencia de
aquello de "se aprende a planificar, planificando".
8 19 Matus C. "Curso de Planificacin Situacional" Fundacin Oswaldo Cruz 1990.
Mario Rovere: Mdico sanitarista con residencia en Salud Internacional, argentino, se ha
desempeado como director de zona sanitaria (Provincia de Salta) director de Planificacin en la
Secretara de Salud de la Ciudad de Buenos Aires, Secretario de Polticas Sociales de la Nacin y
Consultor regional de recursos humanos de la OPS / OMS. Actualmente se desempea como
Docente de planificacin estratgica en posgrados de salud pblica y poltica social y es autor
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www.metropolitana.org.ar / [email protected]