POBREZA, DESIGUALDAD Y ENFOQUE DE
DERECHOS EN LA PROTECCIÓN SOCIAL DE
AMÉRICA LATINA
Martín Hopenhayn
Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL
Serminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe,
Quito, 30 y 31 de julio de 2013
I. UNA LARGA HISTORIA:
ESLABONES DE LA
DESIGUALDAD SOCIAL
Desigualdades multifacéticas que se
refuerzan entre sí
Las fábricas y eslabones de la desigualdad en América Latina
• Las persistentes brechas en la estructura productiva, fàbrica de la desigualdad
• Eslabones de la desigualdad: segmentación en el empleo y la protección social
• Fábrica de la desigualdad en el desarrollo de capacidades
•Desigualdad étnica, de género y generación
•Una fiscalidad con muy escaso efecto redistributivo de la riqueza
• Todo lo cual redunda en la peor distribución del ingreso entre regiones del mundo
América Latina tiene la distribución del ingreso
más concentrada del mundo
53.3 42.7 39.2 38.7 37.7 35.9 29.8
61.456.5
48.1
41.547.2 45.0 46.444.1
29.5 31.634.4
31.2
24.0 23.0
0
10
20
30
40
50
60
70
América
Latina (18)
África
Subsahariana
(22)
Asia del Este
y Pacífico (12)
África del
Norte y
M edio
Oriente (8)
Asia del Sur
(5)
Europa del
Este y Asia
Central (25)
OECD (24)
GINI Máximo Mínimo
América Latina (18 países) y otras regiones del mundo: coeficiente de concentración de Gini, CIRCA 2006/a.
Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países y World Income Inequality Database (WIID).
[http://www.wider.unu.edu/research/Database/en_GB/database/].
Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se considero la última observación disponible en cada país para el período 2000-2006
Una fábrica de desigualdad: brechas de productividad y
empleo (heterogeneidad estructural)
66,9
19,822,5
30,0
10,6
50,2
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
Composición del PIB Composición del empleo
Estrato alto Estrato medio Estrato bajo
AMÉRICA LATINA (18 países): Indicadores
de heterogeneidad estructural
Fuente: Infante, R. “América Latina en el “Umbral del Desarrollo”. Un ejercicio de
convergencia productiva”. Proyecto “Desarrollo Inclusivo”. Documento de Trabajo Nro 14.
Junio 2011. Santiago de Chile: CEPAL
• El estrato alto genera dos tercios del PIB del la región, el medio el 22.5% y el bajo apenas el 10.6%.
• Pero esta distribución se invierte en términos de generación de empleo
Desarrollo de capacidades, la contracara en la
fábrica de desigualdades
49
23
35
49
62
81
22 26
55
26
44
59
72
86
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80
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Quintil de ingresos Zonas rurales
Po
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Hombres Mujeres
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países.a Las cifras respecto a jóvenes indígenas y no indígenas refieren a 8 países, y corresponden a 2007.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): CONCLUSIÓN DEL NIVEL SECUNDARIO SUPERIOR ENTRE JÓVENES DE 20
A 24 AÑOS SEGÚN CONDICIÓN DE NIVEL DE INGRESO PERCÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008 a
(En porcentajes)
7.4
0.7 1.63.4
8.2
23.9
9.1
1.0 2.1
5.5
12.4
30.4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
Total Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Quintil de ingresos
Porc
enta
je
Hombres
Mujeres
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países.
Ni hablar de brechas en educación universitaria,
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): % CONCLUSIÓN DE AL MENOS 5 AÑOS DE EDUCACIÓN UNIVERSITARIA ENTRE JÓVENES DE 25 A 29 AÑOS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008
El eslabonamiento educación-empleo reproduce
y, eventualmente, amplía las inequidades sociales
307
424500
548
686
1086
1964
666
0
500
1000
1500
2000
2500
Primaria
incompleta
Primaria
completa
Baja sec.
incompleta
Alta sec.
incompleta
Secundaria
completa
Terciaria
incompleta
Universitaria
completa
Total
Pro
medio
de ingre
so (
US
$P
PA
200
0)
15-29
30-64
15 Y MAS
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países, circa 2008.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INGRESOS LABORALES MENSUALES DE LA POBLACIÓN OCUPADA DE 15 A
29 AÑOS, DE 30 A 64 AÑOS Y DE 15 AÑOS Y MÁS, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO ALCANZADO a
(En porcentajes y dólares de 2000 ppa)
Completando el ciclo: la protección social vía empleo
segmentada
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): OCUPADOS a AFILIADOS A LA
SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2006
43.9
23.9
68.4
19.6
51.3
16.3 15.4
25.5
1 2 3 4 5 6 7 8
Cobertura promedio: 37,3%
Urbano Rural Urbano formalUrbano
informal Quintil 5 Quintil 1 Hombres Mujeres
Afiliados a la seguridad
social como porcentaje
de la población en edad
de trabajar:
Fuente: CEPAL (2008). Panorama Social de América Latina 2008.
a Trabajadores ocupados de 15 años y más que declararon ingresos laborales. En el caso de Argentina y
República Bolivariana de Venezuela, asalariados. Promedio simple.
La indigencia es mucho mayor en minorías indígenas y afrodescendientes, por lo que la discriminación histórica
se perpetúa en exclusión presente
América Latina (9 países): Incidencia de la extrema pobreza de indígenas y afro descendientes como múltiplo de la incidencia en el resto de la población
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
5.0
3.4
2.92.6
2.1 2.1
1.6 1.51.2
3.0
2.4
0
1
2
3
4
5
6
Panam
á
(2009)
Perú
(2009)
Para
guay
(2009)
Guate
mala
(2006)
Ecuador
(2009)
Boliv
ia (
2007)
Chile
(2009)
Nic
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(2005)
Bra
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(2009)
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Para rematar: el efecto redistributivo de impuestos y transferencias es mucho
mayor en Europa que en la región
AMÉRICA LATINA Y EUROPA (PAÍSES SELECCIONADOS): DESIGUALDAD DEL INGRESO ANTES Y DESPUÉS DEL PAGO DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS, 2008
(En porcentajes de variación del coeficiente de Gini)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Goñi, López y Servén (2008).
Argentina -2,0
Brasil -3,6
Chile -4,2
Colombia -7,0
México -3,8
Perú -2,0
América Latina y el Caribe (6 países) -3,8
Austria -34,2
Bélgica -36,2
Dinamarca -40,8
Finlandia -34,7
Francia -24,4
Alemania -34,9
Grecia -25,0
Irlanda -35,8
Italia -22,9
Luxemburgo -41,5
Países Bajos -33,3
Portugal -24,0
España -25,5
Suecia -35,6
Reino Unido -34,6
Union Europea (15 países) -32,6
Hay margen para aumentar el impuesto
a la renta en la región
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y OCDE: COMPARACIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales de los países, "Revenue Statistics of
OECD Member Countries” (OECD) 2008, y WEO-Oct.2008(FMI).
Nota: Las cifras de la OCDE cubren el gobierno general, al igual que las de la Argentina, el Brasil Chile, Costa Rica, el Estado Plurinacional de
Bolivia y el Uruguay.
OCDE
Físicas70
Sociedades30 3,7 % del PIB
8,9 % del PIB
América Latina y el Caribe
Personas
Físicas
23
Sociedades77
3,0 % del PIB0,9 % del PIB
II. UNA HISTORIA
RECIENTE: PROGRESOS
SOCIALES Y GIRO EN LA
IGUALDAD
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-
2012a
(En porcentajes y millones de personas)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos países.
a Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las
barras representan el porcentaje de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). Las cifras para 2012 corresponden a
una proyección.
62
95 91 99
73 69 66 66
136
204215
225
184 176 168167
0
50
100
150
200
250
1980 1990 1999 2002 2009 2010 2011 2012M
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Pobres no indigentes Indigentes
18.6
22.6
18.6 19.3
13.0 12.1 11.5 11.4
40,5
48,4
43,8 43,9
32,831,0
29,4 28,8
0
10
20
30
40
50
60
1980 1990 1999 2002 2009 2010 2011 2012
Po
rcen
taje
s
Indigentes Pobres no indigentes
En 2011, tanto la pobreza como la indigencia volvieron a
reducirse, tendencia que ratifica la de los años precedentes.
AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): VARIACIÓN ANUAL DEL INGRESO TOTAL POR PERSONA
Y DE CADA FUENTE EN LOS HOGARES POBRES a/, 2008-2010 c/
(en porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
a/ El porcentaje de población analizado es el mismo en ambos períodos y corresponde a la tasa de pobreza de 2002.
d/ Área urbana
La reducción de la pobreza ha provenido principalmente de
un incremento de los ingresos laborales, y en grado
menor, de las transferencias
-5
0
5
10
15
20
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(Re
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de)
Ingresos laborales Transferencias Otros ingresos Ingreso total
En la medida que la pobreza se ha venido reduciendo, se han
acrecentado las brechas entre hombres y mujeres, dando lugar a una
mayor feminización de la pobreza.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos países.
a Áreas urbanas.
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INDICE DE FEMINIDAD DE LA POBREZA, 2011
90
100
110
120
130
140
150
Arg
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2002 2011
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): ÍNDICE DE GINI, 2002-año màs reciente (2009 a 2011)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas dehogares de los respectivos países.
AR
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CL
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0.35
0.45
0.55
0.65
0.35 0.45 0.55 0.65
20
11
2002
La desigualdad medida por Gini tiende a descender en
la primera década del siglo XXI en la regiòn
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL a/ Y DEL
GASTO PÚBLICO SOCIAL, Y PARTICIPACIÓN DE ÉSTE EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2009-2010
(En porcentajes del PIB y del gasto público total)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
a/ Las cifras de gasto público total correspondebn a cifras oficiales provenientes por lo general de la clasificación funcional del gasto
público y pueden no coincidir con las originadas en el uso de la clasificación económica del mismo.
24.5 24.4 25.126.6 25.8 25.0
23.9 24.826.6
29.7
11.2 12.9 13.7 13.9 14.4 14.8 14.9 15.6 16.6 18.6
45.7
52.7 54.4 52.455.9
59.362.4 62.8 62.5 62.6
0
5
10
15
20
25
30
35
40
1991-
1992
1993-
1994
1995-
1996
1997-
1998
1999-
2000
2001-
2002
2003-
2004
2005-
2006
2007-
2008
2009-
2010
Po
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del
PIB
30
40
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60
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80
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100
Po
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del g
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pú
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o
Gasto público total como porcentaje del PIB
Gasto público social como porcentaje del PIB
Gasto social omo % del gasto público
Aunque hasta mediados de la década pasada el gasto social
fluctuaba con el crecimiento, ante la crisis global el gasto social y
el gasto público se convirtieron en medida contracíclica
Factores que inciden en este giro en positivo
de reducción de pobreza y la desigualdad
1. Crecimiento económico sostenido con mayor generación de empleo que en la década precedente Aumento significativo de los ingresos laborales.
2. Impacto positivo de programas sociales, sobre todo de transferencias y protección social no contributiva, en reducción de la pobreza.
3. Políticas contra-cíclicas en tiempos de crisis consagran amortiguadores frente a la vulnerabilidad.
4. Aumento de tasa de participación femenina, en algunos países más que en otros, también en hogares de menores ingresos.
5. Efecto de tendencia demográfica de menor número de hijos por mujer, lo que reduce tasas de dependencia también en hogares pobres.
6. Tendencias históricas de mejoramiento respecto de pobreza por carencias básicas: educación, nutrición, acceso a servicios básicos.de protección social no contributiva con impacto fuerte en reducción de pobreza y vulnerabilidad.
La inflexión positiva se insinúa, ojalá que
dure y se extienda….
• Con relativa independencia respecto de la economía: Expansión de logros educativos , de
acceso a servicios básicos, de salud preventiva y atenciones básicas, de baja en la
desnutrición infantil y el analfabetismo.
• Tenemos democracia formal, empieza a tomarse en serio la consideración sobre
democracia sustancial (inclusión, participación). La política recobra brío como espacio
de cohesión y lo social recobra primacía.
• El enfoque de derechos y pro-igualdad adquiere mayor ímpetu y empieza a incorporarse
como agenda de política pública, lo mismo que el esfuerzo por políticas sociales más
integradas y sistemas de protección social con mayor vocación universalista.
• Una fase positiva en crecimiento económico, con generación de empleo, aumento del
esfuerzo público en lo social y reducción de la desigualdad y de la pobreza (2002-2010), y
cambios sociodemográficos que aportan a la reducción de la pobreza y la desigualdad.
• La carga tributaria ha aumentado significativamente en varios países y el gasto social de
manera aún más enérgica, si bien son instrumentos todavía subutilizados para el rol
redistributivo del Estado y la reforma pro-universalista en protección social.
III. ORIENTACIONES
ESTRATÉGICAS DE LA
PROTECCIÓN SOCIAL CON
ENFOQUE DE DERECHOS
Protección social: un concepto en evolución
Siglo XIX Asistencia como caridad
Crisis 1929 Basada en el empleo formal
+ Estado proveedor
Crisis de la
deuda
Para situaciones de emergencia
(pobres y vulnerables)
+ Estado subsidiario mitigador
Siglo XXI Como asistencia y acceso a la
promoción
+ Estado subsidiario promotor
Como garantía ciudadana
+ Estado garante
Objetivos/Agenda de Protección Social con
enfoque de derechos
Avanzar hacia un universalismo en umbrales mínimos y con
progresividad en protección social, reduciendo paulatinamente la
segmentación de acceso y calidad. Lo que significa:
• Redistribución directa de ingresos desde sistemas no contributivos
para construir un sistema básico de ingresos parciales garantizados
(niños, familias, adultos mayores y desempleados del sector formal e
informal en edad activa)
• Acceso a aseguramiento solidario en salud, considerando brechas y
transición epidemiológica
• Creación de una red y una oferta pública de calidad de cuidados
dirigidos a la primera infancia y el adulto mayor, con efectos múltiples.
• El mundo del trabajo: políticas pasivas y activas, fortalecimiento de
actores, mayor equidad en la apropiación de los excedentes de
productividad, mayor convergencia en productividad y expansión de la
cobertura de la seguridad social contributiva.
El universalismo como núcleo de
ciudadanía vía protección social
• Ciudadanía y pertenencia : la importancia de un sistema universalista-
progresivo para una dialéctica virtuosa entre cohesión y pacto social.
• Universalismo: ¿igual para todos o servicios y transferencias
diferenciadas según brechas y necesidades de los grupos de población?
• Universalismo y función redistributiva del Estado: no todo aplica por
igual
• Universalismo y acción integrada:
intersectorialidad, transversalidad, acción combinada sobre la oferta y
demanda de servicios, enfoque de ciclo de vida y de capital humano-
social-productivo-familiar-comunitario,.
La protección social como derecho:
complejidades múltiples
• La exigibilidad-judicialización: entre el beneficiario como
ciudadano y la complicación administrativa
• Derechos en sentido amplio: no discriminación, reconocimiento
de la diversidad, participación.
• El requerimiento de pactos fiscales para respaldar el carácter
vinculante de la protección social (umbrales y progresividad en
ingresos y transferencias públicas)
• Políticas de Estado y la importancia de blindar recursos y
agendas de largo alcance
• Avances en reconocimiento legal y constitucional de los
derechos sociales
El pacto fiscal: una condición
sine qua non
• Se requiere de un pacto fiscal para dotar al Estado de mayor capacidad para reformas de la protección social con mayor vocación universal, impacto redistributivo, reducción de riesgos y vulnerabilidades,
– Tanto del lado del gasto social
– Como del lado de la recaudación de recursos para dicho gasto (carga y estructura tributaria)
– Existen márgenes significativos para avanzar y fortalecer, con ello, la función redistributiva del Estado
El pacto fiscal requiere de acuerdos entre distintos agentes públicos y privados
• Una ruta clara del Estado para:– Incrementar gradualmente la carga tributaria, hacia una mayor fiscalidad con
adecuados incentivos a la inversión productiva
– Reformar la estructura tributaria por etapas acordadas con anterioridad, elevando principalmente el impuesto a la renta
– Mejorar la recaudación mediante la reducción y el control progresivos de la evasión y la supresión paulatina de exenciones en impuestos directos, en aras de mayor equidad y eficiencia
• Una plataforma compartida que correlacione los cambios en la carga y la estructura tributaria con el destino que el espacio fiscal generado tendrá en las políticas públicas
• Una agenda pública clara, acordada para mejorar la transparencia del gasto público, su eficiencia y eficacia y la institucionalidad pública a su cargo
• Una ruta de reprogramación gradual del gasto social donde la recomposición intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia disponible, un impacto redistributivo más extenso, y externalidades más generalizadas en materia de igualdad y productividad.
POBREZA, DESIGUALDAD Y ENFOQUE DE
DERECHOS EN LA PROTECCIÓN SOCIAL DE
AMÉRICA LATINA
Martín Hopenhayn
Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL
Serminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe,
Quito, 30 y 31 de julio de 2013
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