Poder Judicial de la Nación AUTOS: “GREMIO AEFIP Y OTROS C/ ESTADO NACIONAL – PEN Y
OTRO – AMPARO LEY 16.986”
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En la Ciudad de Córdoba a veintiseis
días del mes de junio del año dos mil catorce, reunida en Acuerdo la Sala
"B" de la Excma. Cámara Federal de Apelaciones de la Cuarta
Circunscripción Judicial para dictar sentencia en estos autos caratulados:
“GREMIO AEFIP Y OTROS GREMIOS C/ ESTADO NACIONAL – PEN Y
OTRO – AMPARO LEY 16986” (Expte. N° FCB 19301/2013/CA1), venidos
a conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto
por la parte actora, en contra de la resolución N° 3782 de fecha 20 de
diciembre de 2013, dictada por el señor Juez Subrogante del Juzgado
Federal N° 3, que en su parte disposit iva rechazó la acción de amparo, con
costas del juicio en el orden causado.
Puestos los autos a resolución de la Sala los
señores Jueces emiten sus votos en el siguiente orden: JOSE MARIA
PEREZ VILLALOBO - LUIS ROBERTO RUEDA - ABEL GUILLERMO
SANCHEZ TORRES –.
El señor Juez de Cámara, doctor JOSÉ MARÍA PÉREZ VILLALOBO, dijo:
I. Vienen los autos a estudio y decisión de
este Tribunal de Alzada en virtud del recurso de apelación deducido a fs.
520/558vta. por el letrado-apoderado de la parte actora –Dr. Miguel Julio
Rodriguez Vil lafañe- en contra de la Resolución N° 3782 de fecha 20 de
diciembre de 2013, dictada por el señor Juez Federal Subrogante del
Juzgado Federal N° 3, y que en su parte disposit iva rechazó la acción de
amparo, con costas del juicio en el orden causado.
Brevemente corresponde reseñar que la acción
de amparo colectivo de gremios fue promovida a fs. 2/85 por: la
“ Asociación de Empleados Fiscales e Ingresos Públicos (A.E.F.I.P.)
Seccional Córdoba”; el “ Sindicato de Empleados Públicos de la
Provincia de Córdoba” (S.E.P.); la “Asociación del Personal Superior de
la Empresa Provincial de Energía de Córdoba” (A.P.S.E.); el “Sindicato
de Luz y Fuerza de Córdoba”; El “Sindicato Unión Obreros y
Empleados Municipales de la Ciudad de Córdoba (S.U.O.E.M.) ”; el
“ Sindicato Regional de Luz y Fuerza”; la “Asociación del Magisterio de
Enseñanza Técnica” (A.M.E.T.) y la “Asociación Gremial de Empleados
del Poder Judicial de la Provincia de Córdoba”, en contra del Estado
Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P. –
D.G.I) , persiguiendo, e invocando la representación prevista en el art. 31
inc. “a” de la Ley N° 23.551, se declare la inconstitucionalidad de las
omisiones incurridas por el Poder Ejecutivo Nacional por incumplimiento
del deber legal de actualizar anualmente el monto no imponible previsto
como deducible en el art . 23 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, de
conformidad a lo dispuesto por el art . 25 de la ley 20.628 –en función del
art . 4° de la Ley 26.731.
Solicita también la inconstitucionalidad de los
Decretos Nros. 244 y 1242, Resolución General N° 3525/13 y todas las
resoluciones que incrementaron sin actualizar los montos del art. 23 de la
ley citada desde 1998 hasta la actualidad. Plantea -de acuerdo al principio
de supremacía consti tucional (art. 31 C.N.) y la tutela judicial efectiva- la
inconstitucionalidad de los arts. 2° inc. “d” y “e” y 15 de la Ley 16.986.
Solicita se haga lugar al amparo en defensa de
“Derechos de Incidencia Colectiva Laboral – Acción de Clase”, referente a
la tutela de “intereses individuales homogéneos” de trabajadores activos y
jubilados de cada asociación sindical accionante y se ordene actual izar el
mínimo no imponible y las escalas previstas en los arts. 23 y 90 de la Ley
de Impuesto a las Ganancias (L. I.G.), aplicando el índice de las
“Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables”
(R.I.P.T.E.).
Alega en favor de esta “acción de clase”, con
cita de la CSJN (“Halabi”) y que en los presentes no hay un bien colectivo
ya que se afectan derechos individuales divisibles, pero sí un hecho único o
continuado que provoca lesión colectiva a todos, e identif icable una causa
fáctica homogénea, cuál es la omisión de efectuar la actualización anual de
los montos de los arts. 23 y 90 de la LIG, ordenado por el art. 25, en
función al art. 4° de la ley 26.731. Manifiesta que los intereses individuales
de muchos de los trabajadores y jubilados considerados aisladamente no
justi f ica promover demanda por cada uno, porque el impuesto los afecta a
todos -algunos con montos bajos y otros más signif icativos-, afectando su
acceso a la justicia para defender la reducción salarial ocasionado por la no
actualización y contener el salario naturaleza alimentaria e irrenunciable,
convirt iendo aquel la en carga tributaria sin ley, violatoria de los principios
de legal idad, razonabil idad, proporcionalidad, equidad y de protección,
garantizados por los arts. 4, 14bis, 16, 17, 75 incs. 1, 2, 19, 22 y 23 de la
Constitución Nacional y Convenio N° 95 de la OIT. Reitera que los gremios
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y trabajadores representados son ti tulares de intereses individuales
homogéneos de incidencia colectiva y las omisiones los afecta en forma
directa, substancial y actual, siendo procedente la vía del amparo incoada.
Justifica la legit imación activa con jurisprudencia de la CSJN. Cita el fallo
“Gutiérrez c/Anses” respecto a la Acordada N° 20/96, pactos y
convenciones internacionales.
Concretamente, pet iciona el incremento anual
actualizado de los montos del art. 23 y escalas del art. 90 de la Ley de
Impuesto a las Ganancias, -exigido por el art. 25 de la ley- en función al
art . 4 de la Ley 26.731 y aplicar el índice RIPTE., adecuándose a la
capacidad contributiva de los trabajadores, pues lo contrario, conlleva el
pago de alícuotas que oscilan entre el 14% y 35% sobre los salarios. Que
por RG Nros. 2781 y 2744 la AFIP tomó nota de los efectos distorsivos
generados por la inflación y -si bien no l lega a indexar-, sí actualiza valores
para morigerar la desvalorización monetaria. Pide medida cautelar. Hace
reserva del caso federal y de acudir a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos y a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
A fs. 462/471 y fs. 476/496, el Estado
Nacional y AFIP-DGI evacuan respectivamente informe previsto en arts. 4°
de la ley 26.854 y 8° de la Ley 16.986, sosteniendo la validez de la
normativa impugnada, destacando que las modificaciones formuladas en
normas transcriptas, esto es, el arts. 79 inc. b), y 90 de la ley 20.628; art.
1° de la Ley N° 24698, art. 2° inc. c) sustituida por inc. w) del art. 4° de la
ley 25.063; inc. o) del art . 1° de la Ley 25.239, el Decreto N° 493/01 y
facultades acordadas por ley 25.414, como todas aquel las referidas a las
estructuras de las escalas y alícuotas, fueron establecidas por expresa
disposición legislativa. Señalan que el mecanismo de ajuste contemplado en
el art. 25 de la LIG careció de operatividad, impidiendo computar las
variaciones producidas a posteriori del 31/3/1992. Plantean la
improcedencia de la acción y falta de legit imación de los actores, pues -
afirman- no corresponde tratar su reclamo de manera homogénea, y no fue
acreditada la “lesión” invocada. Entiende tratarse de la sumatoria de
numerosos e indeterminados derechos subjetivos que no se presentan como
“colect ivos”, sust ituyéndose la voluntad de cada afi l iado de los gremios
demandantes. Afirman no existir “caso”, “causa” o “controversia”,
acudiendo al Tribunal con fines meramente consultivos, sin demostrar
agravios, más allá de enunciaciones dogmáticas o acompañando algunos
recibos de sueldos. Sostienen que el art . 22 de la ley 23.551 requiere el
consentimiento de cada uno de los trabajadores para este t ipo de juicio.
Citan jurisprudencia de la CSJN. y entienden improcedente la
inconstitucionalidad del art. 2° inc. c) y e) de la Ley 16.986, e inaplicable
el índice (RIPTE) pretendido, no pudiendo el Poder Judicial asumir
competencias ajenas por vulnerar la división de poderes. Citan el
precedente “Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/
acción de amparo” respecto a derechos patrimoniales involucrados, y niegan
violación a principios y garantías consagrados en la Consti tución Nacional,
excediendo la cuestión el interés individual de las partes por afectar el de la
comunidad.
A fs. 497 y mediante proveído del 25/10/2013,
el señor Juez de grado declaró a la presente como de “puro derecho” y a fs.
506 rechazó la reposición y apelación en subsidio art iculada por la
demandada en contra de aquel proveído.
A fs. 509 emite pronunciamiento el Juez de
Primera Instancia (Resolución N° 3782/2014) rechazando la acción de
amparo -entre otros fundamentos- por la inexistencia de “caso” o “causa
judicial”, y porque la inconstitucionalidad de las omisiones alegadas sólo se
demostraría si se probara que al aplicarse el tributo a cada caso particular -
respecto a ellos- resultara confiscatorio, no bastando reclamar en abstracto,
y también por improcedente la “acción de clase” deducida. El Sentenciante
-analizando los precedentes de la CSJN., “Santiago Dugan Trocello SRL c/
PEN – M. Economía s/ Amparo” (30/6/2005) y “Candy S.A. c/ AFIP y otro
s/ acción de amparo” (03/7/20099 otorga razón a la demandada sobre la
vigencia de normas que impiden actual izaciones, siendo ésta prohibición
legal sólo admitida en caso que la imposición del tributo o rentas obtenidas
excediere límites razonables, configurando el supuesto de confiscatoriedad,
haciendo énfasis en la act ividad probatoria desplegada en el pleito.
Desestima por otro lado -y otros argumentos- el planteo relativo a la
Acordada N° 20/96 de la CSJN.
Se agravia a fs. 520/558 el Dr. Miguel Julio
Rodríguez Vil lafañe -letrado apoderado de la parte actora- y solicita se
revoque la sentencia de Primera Instancia, invocando el fal lo “Halabi”
(CSJN), al veri ficarse los recaudos para su procedencia, esto son, “una
causa fáctica común”; “una pretensión procesal enfocada en el aspecto
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colectivo de los efectos de ese hecho” y, “ la constatación que el ejercicio
individual no aparezca plenamente justi f icado”. Que el Inferior no tuvo en
cuenta que el hecho manifiestamente i legal, arbitrario e i legít imo es la
omisión del PEN de incrementar los topes con la modalidad establecida en
el art . 4° de la Ley 26.731, siendo el principal basamento de la acción
colectiva deducida. Expone que -en autos- no se reclamó devolución
dineraria como en los precedentes de la CSJN citados por el a-quo, sino la
fal ta de actualización a partir de la publicación en el Boletín Oficial el
28/12/2011 de los mínimos no imponibles. Reitera que el PEN reconoció
por Decretos Nros. 244 y 1242 autorización para hacer efectivo el reajuste
del art. 4° de la Ley 26.731 a implementar sobre topes de los arts. 23 y 90
de la LIG, a fin de: “. ..evitar neutralizar los beneficios derivados de la
polít ica económica y salarial asumidas por el gobierno”, tal la transcripción
normativa formulada por la apelante.
Cuestiona el decisorio por desarrollar al
demandar una “acción de clase” o colectiva, y nada tiene que ver con un
juicio con pluralidad de partes, existiendo “caso” o “causa judicial” y
gravamen irreparable, sin que el Poder Legislativo actualice el valor de la
moneda, produciendo desequil ibrio constante, del cual se nutre el Fisco a
costa de los asalariados. Que aquella no es conjetural ni hipotética, sino
demostrativa de efectiva colisión del derecho a una “retribución justa”.
Entiende inapl icable la doctrina de la CSJN citada en la sentencia. Formula
sus reparos al tratamiento del Juez sobre la Acordada 20/96, alegando en
favor del control de constitucionalidad, como de la legit imación colectiva
de los actores (art. 31 inc. “a” de la ley 23.551). Cuestiona nuevamente la
fal ta de actualización de los mínimos no imponibles del Impuesto a las
Ganancias, por violar el principio de “capacidad contributiva” y que sólo
aquella hará progresivo al tributo, lo que l leva más de trece años sin
ocurrir. Cita los arts. 12 de la Ley de Contrato de Trabajo y 374 del Código
Civil y cuanti fica el desfazaje que produce en el modelo económico la
inflación y el aumento de la presión fiscal sobre los salarios, sosteniendo
que el RIPTE es adecuado para actual izar las bases establecidas en los arts.
23 y 90 de la LIG. Argumenta a favor de la admisibil idad formal y
sustancial del reclamo sin requerir mayor debate y prueba, y ningún
trabajador t iene que demostrar -en forma individual o particular- el daño
patrimonial sufrido a f in de reclamar su devolución, no siendo ello objeto
del presente. Pide urgente actualización de los topes y escalas, atento la
naturaleza alimentaria del reclamo. Hace reservas.
A fs. 560/573 contestan agravios los Dres.
Mónica Elisa Tinunin y Pedro Emilio Salvadeo -representantes jurídicos del
Estado Nacional- solicitando el rechazo del recurso de apelación
interpuesto y la confirmación del decisorio recurrido, a cuyos términos se
remite en honor a la brevedad.
Mediante Sentencia de fecha 22/5/2014 (Clave
N° 19301/13) se desestimaron los pedidos de excusación formulados
oportunamente por los señores Jueces Dres. Abel Guil lermo Sánchez, Luis
Roberto Rueda y el suscripto, correspondiendo expedirse sobre la cuestión
traída a apelación, dictándose -con fecha 23 de mayo de 2014 (a fs. 597) el
decreto de autos.
II I. En forma preliminar, atendiendo al objeto
de la pretensión incoada por la parte actora comprensiva de numerosas
entidades gremiales, y que estas ejercitan la acción de amparo en
representación de los numerosos afi l iados trabajadores y jubi lados que las
componen, resulta pertinente dilucidar -en forma previa- si revisten
legit imación procesal para articular el remedio deducido, siendo este
recaudo de insoslayable anál isis en autos.
Según surge de los términos de la acción de
amparo de fs. 2/85, la misma fue deducida por las entidades enumeradas en
el Considerando II, abarcando un universo indeterminado de personas
físicas que son aquí representadas y las integran de acuerdo a una genérica
enunciación y cuantificación. Se invoca sobre este universo de personas,
derechos y garantías vulnerados en forma general a todos, pero -y esto a
priori- sin alegarse en forma concreta y expresa cuál es el perjuicio que la
normativa impugnada provoca sobre cada uno de los involucrados o
destinatarios finales de las normas que prevén la aplicación de los montos y
alícuotas del impuesto a las ganancias previstas en el art . 23 y 90 de la ley
20.628 y modif..
Esta premisa permite suponer -a priori- que, a
través de la acción de amparo y bajo un objeto -presumiblemente- común
son involucradas realidades jurídicas y derechos individuales subjetivos de
amplia diversidad y de innegable naturaleza y contenido patrimonial que los
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vincula. Ello amerita reparos, lo cual ha sido reconocido en la
jurisprudencia de nuestra CSJN con claros cuestionamientos y estableciendo
l ineamientos claros respecto a su admisibil idad, al delimitar precisamente
en función a los intereses de quienes las promueven (sean estos colectivos o
individuales) las pautas procedimentales a seguir.
Ello así, a tenor de la pacíf ica doctrina
sostenida por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto a la
legit imación activa en acciones de “incidencia colect iva”, en las cuales
fueron discutidas cuestiones como las presentes, en las que si bien y bajo la
apariencia de declarar la inconstitucionalidad de una omisión a un deber
impuesto normativamente a la Administración, -lo reitero- no puede
rehuirse la trascendencia y naturaleza patrimonial que los hipotéticos
efectos económicos podrían implicar para los sujetos (trabajadores y
jubilados) como también para el Estado de acuerdo a su rol y posición en la
relación jurídica-tributaria que los vincula.
Este criterio resulta preponderante para
reconocer tutela judicial a quien reviste t itularidad activa o pasiva en la
relación jurídica sustancial, supeditando dicho reconocimiento a la debida
acreditación del perjuicio por el destinatario o afectado directo, ya sea de la
omisión o bien por aplicación de normas presumiblemente i legales,
arbitrarias y/o inconstitucionales.
La admisión de una legit imación amplia como
la pretendida, generaría una permanente y considerable fuente de l i t igios
sobre materias disímiles y particularmente heterogéneas que no son las
contempladas en los arts. 42 y 43 de la C.N.. Tampoco debe proceder
cuando su inequívoco propósito es ejercer un control objetivo de la
actividad administrat iva, la cual sólo a ésta compete exclusivamente y cuya
impugnación puede formular el afectado en forma privat iva atento su
naturaleza patrimonial, demostrando la i legalidad o irrazonabil idad de la
misma, y sin que pueda eludirse la presunción de legit imidad que sus actos
revisten.
Así lo sostuvo -en disidencia- el Dr. Ricardo
Luis Lorenzetti en su voto in re: “Mujeres por la vida” (Fallos 329:4593) y
cuyos argumentos se comparten, respecto a que: “...la regla general en
materia de legit imación es que los derechos sobre bienes jurídicos
individuales son ejercidos por su titular. Ella no cambia por la circunstancia
de que existan numerosas personas involucradas, toda vez que se trate de
obligaciones con plural idad de sujetos activos o pasivos, o supuestos en los
que aparece un l i t isconsorcio activo o pasivo derivado de la pluralidad de
sujetos acreedores o deudores, o bien una representación plural. En estos
casos, no hay variación en cuanto a la existencia de un derecho subjetivo
sobre un bien individualmente disponible por su ti tular, quien debe,
indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure
una cuestión justiciable. Esta regla tiene sustento en la Ley Fundamental,
ya que el derecho de propiedad, la l ibertad de contratar, de trabajar o la de
practicar el comercio, incluyen obl igadamente la de ejercer de modo
voluntario las acciones para su protección....”.
De modo pues, la legit imación procesal
constituye un presupuesto necesario para que exista una causa o
controversia, y la existencia de "caso" presupone la de "parte", esto es la de
quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o
perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso, debiendo aquél la
demostrar que persigue en forma concreta la determinación del derecho
debatido y que tiene un interés jurídico suficiente en la resolución de la
controversia o que los agravios expresados la afecten de forma
suficientemente directa o substancial”. (CSJN in re: “Asociación por los
Derechos Civiles (ADC) c/Estado Nacional - ley 26.124 (DECI 495/06)
s/amparo ley 16.986” del 03/08/2010 (T. 333: 1212).
No basta para ejercitar la jurisdicción en estas
acciones la invocación genérica de derechos supuestamente vulnerados y/o
violación de derechos y garantías que las normas u actos tachados de
inconstitucional conllevan, sino que ellos deben ser claros y concretos, a
más de -lo reitero- acreditarse la t itularidad del derecho considerado
afectado. Estos presupuestos son esenciales en el proceso, pues de lo
contrario resultaría irrealizable el ejercicio del control de
constitucionalidad o legit imidad de leyes, normas o actos del resto de los
poderes del Estado. Pronunciarse “en abstracto” impl icaría -por el Poder
Judicial de la Nación-, invadir esferas privativas de otros poderes del
Estado, subvirt iendo y/o alterando el principio republicano que garantiza y
promueve su división.
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Al respecto, “La comprobación que existe un
“caso”, constituye un recaudo básico e ineludible de neta raigambre
constitucional, que reconoce su origen en la división de poderes…”. En este
sentido, “el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los l i t igantes
demuestren la existencia de un perjuicio -la afectación de un interés
jurídicamente protegido- de orden personal, particularizado, concreto y
además, susceptible de tratamiento judicial.” (CSJN., Fal los 321:1252).
La existencia de “causa” a los fines de instar
la acción de amparo, presupone la de "parte", esto es la de quien reclama o
se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la
resolución adoptada al cabo del proceso, debiéndose demostrar la existencia
de un interés jurídico suficiente o que los agravios expresados la afecten de
manera suficientemente directa o sustancial, que posean suficiente
concreción e inmediatez para poder procurar dicho proceso a la luz de las
pautas establecidas en los arts. 41 a 43 de la Constitución Nacional. (CSJN
“Zatloukal, Jorge c/Estado Nacional (Ministerio de Economía y Producción)
s/amparo.”; del 28/05/2008 T. 331, P. 1364).
Estos condicionantes resultan escollos de
inexorable observancia, pues permiten al órgano jurisdiccional veri ficar si
la arbitrariedad e i legalidad manifiesta, tanto como la gravedad del caso
incoada, justi f ican la legit imación en el accionar de asociaciones como las
aquí amparistas que invocan la defensa de intereses de incidencia colectiva.
No obsta a lo expuesto, que la reforma
constitucional de 1994 importó un ensanchamiento de la protección
constitucional, lo cual ha sido consagrado en el segundo párrafo del art . 43
C.N., con relación a determinados sujetos y materias, ello no enerva la
exigencia que para todo tipo de causas consagra el art. 116 de la
Constitución Nacional, acerca de que quien alegue padecer una afectación
de sus derechos, demuestre un interés concreto, inmediato y sustancial a fin
de viabil izar la acción de amparo. (CSJN “Galantini, Miguel Alfredo c/
Asociación Correntina Amateur de Hockey sobre Césped y Pista s/ amparo.”
Del 01/06/2004 (T. 327, P. 1890).
Si bien -como se sostuvo- la reforma a la
Carta Magna amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar, -
los cuales y tradicionalmente se l imitaba a aquellos titulares de un derecho
subjetivo individual-, dicha amplitud ha encontrado en la propia
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sus límites,
reflejado ello en diversos precedentes que reconocen legit imación al
Defensor del Pueblo de la Nación y asociaciones, en las que se discuten
derechos de incidencia colectiva referentes a intereses homogéneos, pero
dejando claramente delimitado –y como ya lo dejé traslucir en
considerandos anteriores- que aquella gama de nuevos derechos reconocidos
no tiene el mismo correlato según la materia y naturaleza de las acciones
que las comprenden.
A tales fines y en virtud que la apelante actora
reclama su legit imidad con fundamento en el precedente “Halabi”, cabe
precisar que en este fallo, la CSJN fi jó los estándares propios para este
tipo de acciones y que a los fines de la legit imación procesal que
corresponde fueron f i jadas con precisión las pautas para su consideración y
en su mérito, considerar si la pretensión concierne a derechos individuales,
a derechos de incidencia colect iva que tienen por objeto bienes colectivos,
o a derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales
homogéneos, siendo imprescindible para todos estos supuestos, la
comprobación de la existencia de un "caso" ( conf art. 116 de la
Constitución Nacional; art . 2 de la ley 27; y Fallos: 310:2342, entre muchos
otros), por cuanto no se admite la acción que persiga el control de la mera
legalidad de una disposición normativa.
A modo ejemplificativo, han sido configurados
los “Derechos de incidencia colectiva” al derecho a la no discriminación, al
medio ambiente, a la competencia, al de los usuarios y consumidores y a la
defensa del patrimonio cultural. La particularidad de estos derechos es que
concierne a la colect ividad en general (derecho a un ambiente sano) o a un
grupo o categoría en especial (consumidores, usuarios). Independientemente
de esta distinción, en ambos casos se les reconoce legit imación procesal a
cualquiera de los afectados para interponer una acción judicial de amparo
(art. 43 segundo párrafo de la Constitución Nacional), la que tiene como
característ ica que sus efectos trascienden la clásica regla del efecto entre
partes, para expandirse hacia todos (erga omnes) los que se ubican en la
misma situación. Además, la Constitución Nacional le reconoce
legit imación al Defensor del Pueblo de la Nación y a las Asociaciones que
tengan por finalidad la defensa de dichos intereses...” (Eduardo Avalos –
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Alfonso Buteler – Leonardo Massimino en “DERECHO ADMINISTRATIVO
1”; Alberoni Ediciones, Córdoba 2014, pág. 101 y sgts).
IV. La exégesis aludida encuentra fundamento
en el artículo 43 de la Consti tución Nacional, pues al analizar
detenidamente qué se entiende como derechos de incidencia colectiva nos
encontramos con una clasif icación que comprende tres grupos bien
diferenciados de derechos protegidos. Estos son 1) derechos difusos; 2°)
colectivos y 3°) individuales homogéneos.
Nos ocupa aquí la tercer categoría enunciada,
esto es derechos individuales homogéneos, comprensivo de “derechos
individuales subjetivos” derivados de un origen común -sea fáctico o
jurídico-, y que suscitó la presentación de una acción colectiva por los
supuestos perjuicios padecidos por cada uno de los sujetos o individuos que
conforman a cada uno de los gremios accionantes.
Como ejemplo válido de una situación jurídica
análoga, vasta ci tar lo acontecido en este fuero federal con el dictado de
profusa normativa por parte del Estado Nacional (PEN, MOSP; AFIP.
BCRA, etc.) denominada como “corrali to financiero”, y por la cual, el
mismo marco o hecho normativo, trajo aparejado una flagrante violación al
derecho de propiedad de una pluralidad de sujetos (ahorristas,
depositantes, etc.) que padecieron sus consecuencias en casi todo el
territorio de la Nación, no sin antes advert ir que estas acciones tuvieron su
reconocimiento jurisdiccional en todas las instancias procesales -
precisamente por la naturaleza patrimonial que revestían- de manera
individual o a través de un l i t isconsorcio activo, pero no como acción
colectiva o como se pretende en autos, como una especie de “acción de
clase”.
La particularidad de los derechos antes
enunciados y sobre los cuales los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional
brinda expresa protección y la vía del amparo para su ejercicio, no ha sido
receptada igualmente en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
de la Nación cuando se tratan cuestiones de eminente naturaleza patrimonial
o tributaria, contrariando así la numerosa y prolí fera jurisprudencia
elaborada por el propio máximo Tribunal de la Nación que reconoce
legit imación a planteos referidos a derechos de incidencia colectiva, a cuyo
fin, traigo a reseña por su trascendencia jurídica y evolución –por ser
anteriores y posteriores a la reforma de 1994- los casos “Kattan” (ED 105-
245); “Baeza” (Fallos 306:1125), “Rodríguez Jorge en Nieva Alejandro y
otro c/ Poder Ejecutivo Nacional”, (Fallos 320:2851); “Ekmekdjian”,
(Fal los 315:1492); “Consumidores Libres”, (Fallos 321:1352); “Prodelco”
(Fal los 321:1252) “Asociación Benghalensis” (Fallos 323:1339) y Sindicato
Argentino de Docentes Particulares (Fallos 326:2150) entre otros, y a cuyos
fundamentos y lectura se remite .
Como ya lo expusiera, la CSJN -a posteriori
de los precedentes citados- emitió pronunciamientos no menos
trascendentes y esclarecedores sobre la distinción que debe formularse en
procesos en que se involucran derechos de incidencia colectiva, de aquellos
con pluralidad de derechos individuales patrimoniales detentados y en los
que -paradójicamente cabe resaltar- las entidades accionantes agrupaban un
determinado número de afi l iados y representados, tanto en una cámara
empresarial, como en un colegio profesional.
Así pues, en los reconocidos precedentes:
“Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia c/
Administración Federal de Ingresos Públ icos” (Fallos:325:669); Cámara de
Comercio, Industria y Producción c/ AFIP” (Fallos 326:3007) y “Colegio de
Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional” (Fallos 326:2998) en los
cuales -y hago hincapié en este últ imo- el “thema decidendum” se
circunscribía a la inconstitucionalidad del régimen simplificado para
pequeños contribuyentes (monotributo) donde la Corte y al decir de la
doctrina ya citada: “...tuvo en cuenta fundamentalmente, en el primer caso
la existencia de planteos genéricos, sin part icularizar en el caso específico
la supuesta violación a los derechos de trabajar y ejercer industria lícita, ni
reproducirse tal perjuicio en el colectivo por el cual la entidad empresaria
actuaba; y en los otros dos, profundizó la distinción entre un derecho
individual de contenido patrimonial cuya tutela corresponde a cada uno de
los afectados, de los derechos de incidencia colectiva mencionados en el
segundo párrafo del art . 43 de la CN. En suma, la supuesta lesión de una
sumatoria de derechos subjetivos patrimoniales no transforma la pretensión
en colectiva en los términos señalados, máxime cuando se trata de
cuestiones de naturaleza tributaria, donde dicha relación jurídica entre el
fisco y el contribuyente es de eminente carácter individual y personal... .”
(ob ci tada, pág. 109).
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En igual sentido otra opinión doctrinaria
entiende que: “.. .La suma de intereses individuales no los convierte en un
interés colectivo. Una resolución de la AFIP que afecte a los contribuyentes
del impuesto a las ganancias que desarrolla actividades sin relación de
dependencia, lesionaría un interés individual, que continuará siéndolo aun
cuando comprenda a todos los sujetos que se hallan en esa categoría. El lo es
así, porque los derechos y garantías que tienen los contribuyentes frente al
fisco son conferidos por el ordenamiento jurídico a título individual, y
ejercerlos o no es una cuestión que le atañe a cada sujeto, así como también
son los efectos de las decisiones judiciales que se dicten en cada caso...”
(Roberto Enrique Luqui en “Revisión judicial de la actividad administrativa
– Juicios contencioso administrat ivos” Tomo 1, Edit. Astrea, Bs.As. 2005,
pág.388).
A tenor de lo expuesto, cabe estar y rat if icar
en esta Alzada el criterio sentado por el señor Juez de Primera Instancia,
trayendo a colación los fal los de la CSJN “Colegio Público de Abogados
de la Capital Federal” y “ Colegio de Fonoaudiólogos de Entre Ríos”, por
cuanto su doctrina es apl icable en la especie y de la cual se concluye que:
“.. . la suma de intereses individuales no genera la posibil idad de ser
representados en una acción colectiva, cuando tales intereses se reducen
a cuestiones patrimoniales derivadas de relaciones jurídicas
individuales, tal como ha ocurrido en estos precedentes, en que se trató
de la relación jurídica tributaria entre contribuye ntes y la
Administración . Por lo tanto, lo que debe estar presente para que proceda
la representación colectiva, es la existencia de un derecho de incidencia
colectiva de los mencionados por la Constitución Nacional, y verif icarse los
requisitos que ha moldeado la Corte Suprema de Justicia de la Nación para
su reconocimiento, y no una pluralidad de derechos individuales
lesionados...” (autores y obra citada, pág. 105, el destacado en negrita me
pertenece).
V. La parte actora ha incoado la acción y la
cuestión l i t igiosa como un presupuesto común a una pluralidad signif icativa
de personas, comprendida dentro de los procesos que el derecho
estadounidenses ha denominado “acción de clase” y en los cuales un sujeto
-en el caso los gremios aquí actores- asumen la representación del grupo o
clase y en cuyo caso, los efectos de la sentencia alcanzará a la totalidad de
sus integrantes.
Este tipo de acción, trae aparejado claramente
ciertos beneficios de orden jurisdiccional como la menor l i t igiosidad y
economía procesal, evitar el dictado de sentencias contradictorias, la
admisión de sujetos con escasos recursos que le impidan acceder sin
escollos a los tribunales, reduciendo la actividad probatoria y costos y
costas para las partes. Ahora bien y no obstante las bondades expuestas,
también traen consigo la posibil idad de producir efectos no queridos a las
personas que no fueron parte en el proceso, o bien que sus efectos no
traduzcan el primigenio objetivo tenido en miras al promoverse la acción,
pues la “acción de clase” y como su naturaleza lo revela, es ejercitada por
uno o varios sujetos, pero representando un derecho de otro.
La “acción de clase” no ha sido legislada en
nuestro derecho posit ivo y urge una actividad del Poder Legislat ivo que
reglamente su ejercicio, tal lo requerido por la CSJN en el fallo “Halabi”.
Mientras ello no tenga reconocimiento normativo y procesal, deberá estarse
a los estándares y pautas fi jadas por el Alto Tribunal ya referenciados y que
esta Cámara Federal de Apelaciones t iene el deber de acatar en sus
pronunciamientos, adhir iendo a la doctrina que propicia la sujeción a los
precedentes de la Corte Suprema dictadas en casos similares (Fallos:
307:1094; 312:2007; 316:221; 318:2060; 319:699; 321:2294) sustentada en
su carácter de intérprete de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas
en su consecuencia, como en razones de celeridad y economía procesal que
hacen conveniente evitar todo dispendio de actividad jurisdiccional (Fallos:
25:364; 212:51 y 160; 256:280; 303:1769; 311:1644 y 2004; 318:2103;
320:1660; 321:3201 y sus citas).
Entiendo sobre el particular, que el interés
colectivo que los gremios accionantes dicen resguardar y proteger en
representación de sus trabajadores y jubilados afi liados al promover la
acción, l leva implíci to un interés individual, concreto y directo en materia
patrimonial o tributaria que no sólo no ha sido demostrado fehacientemente
sino que además puede contraponerse a un interés general y mayor, esto es
el procurado por la Administración en la satisfacción de los intereses
generales de la comunidad y que constituyen pilares esenciales de las
funciones estatales.
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Este criterio ha sido recientemente expuesto
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en “Dejeanne, Oscar Alfredo
y otro c/ Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) s/ amparo”
(D. 248. XLVII, del 10 de diciembre de 2013) en los que adhiriendo al
dictamen de la Procuradora Fiscal de la Nación –Dra. Laura Monti- en el
cual sostuvo: “...En este orden de ideas, tal como lo recordó el Tribunal en
los precedentes de Fallos: 328:2267 y 332:1571, para impugnar un tributo
por los motivos esgrimidos en la demanda ha de demostrarse que, en el
supuesto en concreto l levado ante la justicia -por las pecul iaridades que
éste pueda mostrar-, hay una violación al derecho de propiedad debido a
que el gravamen adquiere ribetes que lo tornan confiscatorio. Sin embargo,
la acreditación de este aserto está rodeada de rigurosas exigencias de
prueba tendientes a poner en evidencia su acaecimiento (confr. Fallos
193:369; 194:283; 200:128; 201:165; 220:1082, 1300; 239:157; 314:1293;
322:3255, entre muchos otros), extremos que no condicen con que pueda ser
admit ido, como ocurrió en la sentencia recurrida, que trató la cuestión como
de puro derecho, y sin que los actores hayan aportado en su momento
prueba alguna que permita tener por configurada, siquiera indiciariamente,
la manifiesta i legalidad o arbitrariedad endilgada al accionar del Estado...”.
VI. Sin perjuicio de los reparos de índole
formal expuestos, este juzgador no puede soslayar que en el contexto
económico actual y con progresivos aumentos en los índices de costos de
vida, reconocidos tanto por entidades públ icas y privadas -aún con
disímiles cuantif icaciones nominales-, la falta de adecuación de los
mínimos no imponibles del Impuesto a las Ganancias a la real idad y al
contexto económico y salarial en que dicho tributo se aplica, podría
configurar en la eventualidad y en numerosos casos, la existencia de un
potencial agravio a quien se encuentra obligado a abonar un monto que
excede el l ímite de la escala sin reflejarse adecuadamente en ella la realidad
fáctica aludida. El gravamen en cuestión es un impuesto al trabajo que no es
ganancia.
La acreditación que la aplicación del mínimo
no imponible o alícuota y/o escala legal, pudiere afectar derechos y
garantías de raigambre constitucional daría lugar a promover acciones
tendientes a evitarlos, supeditada –claro está- a que sea acreditado
concretamente que la omisión o incorrecta aplicación de las normas
tributarias responda a un injusti f icado, i legal o arbitrario ejercicio de las
potestades discrecionales y reglamentarias de que goza la Administración.
Al dictar el Congreso de la Nación el art. 4°
de la Ley 26.731 que faculta al Poder Ejecutivo de la Nación a incrementar
los montos previstos en el artículo 23 de la Ley de Impuesto a las
Ganancias (t.o. 1997) en orden a evitar que la carga tr ibutaria del citado
gravamen neutralice los beneficios derivados de la polít ica económica y
salarial asumidas, surge de sus términos y l i teralidad, la traducción de una
“potestad” para la Administración, siendo la misma una razón de
oportunidad, mérito y conveniencia propia y que en modo alguno puede ser
sustituida por el Poder Judicial de la Nación, cuando -como ya se dijo- no
se acredite i legalidad, arbitrariedad o irrazonabilidad de la misma,
presumiendo la legit imidad de sus actos y no compete a este poder
pronunciarse sobre la eficacia o ineficacia de las leyes bajo su concepto
puramente económico o financiero, apreciando si éstas pueden ser benéficas
o perjudiciales para el país (Fal los 50:89; 332:1572) ya que escapa a la
competencia de los jueces pronunciarse sobre la conveniencia o equidad de
los impuestos o contribuciones creados por el Congreso Nacional o las
legislaciones provinciales (Fallos 242:73; 249:99; 286:30 entre otros) y
sólo le incumbe declarar si repugna o no a los principios y garantías
contenidos en la Constitución Nacional. Conforme a esta regla, el Congreso
Nacional t iene la atr ibución de elegir los objetos imponibles, determinar las
finalidades de percepción y disponer los modos de valuación de los bienes o
cosas sometidos a gravamen, siempre que, no se infrinjan preceptos
constitucionales (Fallos ¾:1239), pues ninguna carga tributaria puede ser
exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de
los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el
único poder del Estado investido de tales atribuciones -arts. 4º, 17, 52 y 75
de la Constitución Nacional (T. 331, P. 831).
Demostrando que la prohibición o
impedimento invocado por la demandada AFIP de uti l izar indicadores como
los pretendidos por la actora resultan inaplicables, y en el caso, que la
alícuota efectiva a ingresar de acuerdo con aquellos parámetros insumen
una sustancial porción del salario de los trabajadores y jubilados que
exceda cualquier límite razonable de imposición y configure el supuesto de
confiscatoriedad que la torne admisible la acción.
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Mientras ello no acontezca y sea probado, no
compete a los jueces hacer declaraciones generales o abstractas ni anal izar
las bondades de un sistema tr ibutario u otro, y/o que la aplicación de un
índice puede corregir efectos distorsivos propios del sistema, pues
cualquier pronunciamiento que en consecuencia se dicte lo será con carácter
dogmático y un mero “voluntarismo jurisdiccional” carente de sustento
fáctico y jurídico que lo avale.
Al respecto entiende el Alto Tribunal que:
“.. .Salvo el valladar infranqueable que suponen las l imitaciones
constitucionales, las facultades del legislador para imponer tributos son
amplias y discrecionales, de modo que el criterio de oportunidad o acierto
con que las ejerzan es irrevisable por cualquier otro poder y, en tal sentido,
no corresponde a los jueces pronunciarse sobre la conveniencia o equidad
de los impuestos o contribuciones creados por el Congreso Nacional o las
legislaturas provinciales...” (Del dictamen de la Procuración General, al que
remitió la Corte Suprema-. F. 1735. XL., in re “Fisco Nacional -
Administración Federal de Ingresos Públicos c/ Nicola, María del Carmen s/
ejecución fiscal”.del 30/05/2006 (T. 329, P. 2152).
VII. Por las razones expuestas soy de opinión
que debe rechazarse el recurso de apelación interpuesto por la
representación jurídica de la parte actora y confirmar en todo lo que decide
y ha sido motivo de agravios la Resolución N° 3782 de fecha 20 de
diciembre de 2013, dictada por el señor Juez Federal Subrogante del
Juzgado Federal N° 3, y que dispuso el rechazo de la presente acción de
amparo, por las razones expuestas en los Considerandos que anteceden. Las
costas de esta Alzada se imponen en el orden causado (conf. art. 68, 2da.
parte del CPCCN) atendiendo a la naturaleza del reclamo y razonable la
postura ejercitada por accionantes de acudir al en procura de salvaguardar
sus derechos. Se dif iere la regulación de los honorarios del representante
jurídico de la parte actora -Dr. Miguel Julio Rodríguez Vil lafañe- para su
oportunidad. No corresponde hacer lo propio con los correspondientes a la
representación jurídica de la AFIP –DGI –ejercida por los Dres. Mónica
Elisa Tinunin y Pedro Emilio Salvadeo- atento a las previsiones del art . 2°
de la ley arancelaria. ASI VOTO.-
El señor Juez de Cámara, doctor LUIS ROBERTO RUEDA, dijo:
I.- Que analizada la cuestión planteada,
adhiero a la solución que propicia el señor Juez preopinante doctor José
María Pérez Vil lalobo, en el sentido que corresponde rechazar el recurso de
apelación interpuesto por la representación jurídica de la parte actora y en
consecuencia confirmar la Sentencia nº 3782 de fecha 20 de diciembre de
2013, dictada por el señor Juez Subrogante del Juzgado Federal nº 3 de la
ciudad de Córdoba, rechazándose la presente acción de amparo con costas
en el orden causado (conf. art. 68, 2da. parte del CPCCN). Diferir la
regulación de los honorarios del representante legal de la parte actora para
su oportunidad, no haciendo lo propio con los correspondientes a la
asistencia jurídica de la AFIP, atento a las previsiones del art. 2º de la ley
arancelaria.
II.- Sin embargo, estimo pertinente efectuar
ciertas precisiones en torno a la pretensión esgrimida en el presente amparo
en torno a lo establecido por el art. 4º de la ley 26.731, la cual faculta al
Poder Ejecutivo Nacional a incrementar los montos previstos en el artículo
23 de la Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997).
Como es sabido, la conformación del sistema
judicial consagrado en nuestra Constitución Nacional se estructuró, sobre la
base del sistema de división de poderes, en un conjunto de principios tales
como: la garantía de defensa en juicio (art. 18 CN); la institución de un
Poder Judicial independiente en cabeza de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación y los demás tribunales inferiores (art. 108 CN), a los que
corresponde juzgar las “causas” que se sometan a su jurisdicción (art. 116
CN) y la cláusula que permite promover el amparo judicial contra actos u
omisiones de los poderes públicos que lesiones, restrinjan, alteren o
amenacen derechos o garantías constitucionales (art. 43 CN).
En este sentido el que suscribe entiende que
conforme la redacción que el constituyente del año 1994 le dio al art . 75
inc. 22 de la Constitución Nacional, el Estado debe cumplir con la
obligación supranacional y constitucional de adoptar las medidas necesarias
para garantizar y hacer efectivos los derechos y l ibertades por ella
consagrados y lograr así progresivamente la plena efect ividad de los
mismos.
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Lo dicho conlleva a un ejercicio de la función
administrativa, legislativa y judicial más intensa, en aras de asegurar y
garantizar la “efectividad” de los derechos (conf. arts. 75 inc. 2º, 22, 23 de
la CN), lo cual deberá ajustarse a los l ineamientos establecidos por nuestro
ordenamiento jurídico.
II I.- Ahora bien, del análisis de la presente
acción de amparo colectivo entablada, se observa que la pretensión de la
parte actora se centra en la declaración de inconstitucionalidad de las
omisiones incurridas por el Poder Ejecutivo Nacional por incumplimiento
del deber legal de actualizar anualmente el monto no imponible previsto en
el art. 23 de la Ley de impuesto a las ganancias (t.o. por Decreto 649/97),
en función de lo normado por el art. 4º de la Ley 26.731.
Señala que mediante la acción de clase se
pretende la tutela de “intereses individuales homogéneos” de los
trabajadores activos y jubilados de los asociaciones sindicales accionantes,
por lo cual peticiona que se actualice el mínimo no imponible y las escalas
previstas en los arts. 23 y 90 de la ley 20.628, aplicando el índice de las
“Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables”
(R.I.P.T.E.), pues la reducción salarial ocasionada por la falta de
actualización de los mismos, resulta violatoria de los principios de
legalidad, razonabil idad, proporcionalidad, equidad y de protección;
garantizados por los art. 4, 14bis, 16, 17, 75 incs. 1, 2, 19, 22 y 23 de la
Constitución Nacional y el Convenio nº 95 de la OIT.
IV-. Dicho esto, cabe destacar lo establecido
por el art. 4º de la ley 26.731, el cual textualmente expresa: “Facúltese al
Poder Ejecutivo nacional a incrementar los montos previstos en el art iculo
23 de la Ley de Impuesto a las Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus
medicaciones, en orden a evitar que la carga tributaria del ci tado
gravamen neutral ice los beneficios de la polít ica económica y salarial
asumidas”.
Al examinar la expresión uti l izada por el
Congreso de la Nación mediante la norma referenciada, “facultándose” al
Poder Ejecutivo la potestad de incrementar los montos establecidos por el
art . 23 de la Ley 20.628, mi conclusión no dif iere a la del colega
preopinante, en cuanto a que nos encontramos ante una decisión de la
Administración que responde a cuestiones de “mérito, oportunidad y
conveniencia” de la actividad administrat iva.
Cabe recordar que los juicios de oportunidad,
mérito y conveniencia son aquellas determinaciones del interés público
privativas de la Administración (a modo de ejemplo: la elección del lugar
para construir una obra pública o la decisión referente a el si t io por el que
debe construirse una carretera). Los cuales constituyen el modo en que el
ejecutivo decide interpretar y rellenar el concepto de interés público en el
marco del caso concreto, ya definido por el legislador en términos más
abstractos a través del bloque de legalidad (…) el ejecutivo con el propósito
de componer el interés colectivo en el caso singular, debe primero
armonizar diversos intereses públicos en confl icto y, luego, en segundo
lugar, conjugarlo con el caso y sus antecedentes” (Balbín, Carlos, “Curso de
derecho administrativo”, Ed. La Ley, 2008, tomo I, p. 504).
Así, una decisión de oportunidad de la
Administración puede referirse a: a) la elección del momento en que se
dicta el acto; b) la determinación concreta del fin de interés público; c) el
objeto que mejor se ajuste al interés público; d) el procedimiento más
adecuado para cumplir los fines que persigue la Administración y e) en
algunos casos, la competencia implícita o la que se funda en el principio de
especialidad. (cfr. Cassagne, Juan Carlos, "La prohibición de arbitrariedad
y el control de la discrecional idad administrativa por el Poder Judicial", LA
LEY, 2008-E, 1274).
V.- Trasladando estos l ineamientos a lo
acontecido en los presentes autos, puede observarse que con fecha 28 de
febrero de 2013 el Poder Ejecutivo Nacional, de conformidad a la facultad
conferida por el Congreso de la Nación en el art. 4° de la Ley 26.731 y lo
normado por el art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional, con la intención
de instrumentar medidas contracícl icas que resulten conducentes al
fortalecimiento del poder adquisit ivo de los trabajadores y la consolidación
de la demanda y del mercado interno nacional, dictó el Decreto 244/2013 a
través del cual se incrementaron los importes de las deducciones del art. 23
de la Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997), en orden de evitar que la
carga tributaria del citado gravamen neutralice los beneficios derivados de
la polít ica económica y salarial asumidas.
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Es así, que la Administración ponderando el
interés público comprometido, el medio que mejor se ajusta a aquel interés,
la elección del t iempo oportuno y la forma que mejor se adecua a los fines
que persigue la Administración, estableció el incremento que correspondía
fi jar a las deducciones de los montos establecidos en el art. 23 de la Ley de
Impuesto a las Ganancias.
Recuérdese que en este sentido es pacífica la
doctrina y jurisprudencia nacional en cuanto a que los jueces no pueden
inmiscuirse en el núcleo discrecional mínimo compuesto por el mérito,
oportunidad y conveniencia de los actos estatales, trátese de actos
legislativos o administrativos. (ver Balbín, Carlos, “Curso de derecho
administrativo”, Ed. La Ley, 2008, tomo I, p. 43).
Pues “Las apreciaciones de oportunidad,
mérito o conveniencia, cuando el propio orden jurídico autoriza, explícita o
implícitamente, su concreción por la Administración, no pueden ser
revisados por el juez (falta el parámetro objetivo necesario); ni siquiera con
el pretexto de hacer una valoración de justicia, porque implicaría vulnerar
la separación de poderes, dado que el propio sistema ordinamental quiere
que tal marco de l ibertad sea integrado por lo que se considere más
conveniente o úti l…” (Sesín, Domingo J., “Administración pública.
Act ividad reglada, discrecional y técnica. Nuevos mecanismos de control
judicial, Ed. Depalma, p. 149).
Ello no implica que el actuar de la
Administración se encuentre exento de control judicial , pues tal como lo
señala el Dr. Pérez Vil lalobo, podría darse tal control si se demostrara
fehacientemente en un caso concreto, mediante la prueba rendida en el
proceso, que la alícuota a ingresar de acuerdo a lo establecido por la actual
redacción de los arts. 23 y 90 de la Ley 20.628 (t.o. 1997), insume una
porción sustancial del salario de un trabajador o un jubilado e importare así
un ejercicio irrazonable y arbitrario de una facultad conferida por el
ordenamiento jurídico a la Administración, por resultar un supuesto de
confiscatoriedad.
VI.- Por últ imo, a tenor de los extremos de la
acción deducida resulta conveniente traer a colación un aspecto más que se
plantea en la revisión judicial de los juicios de oportunidad que emite la
Administración. La cuestión de que la decisión judicial no puede sustituir
las razones de oportunidad o la apreciación del interés públ ico que l leva a
cabo el órgano administrativo, por resultar tal actuar violario del principio
de división de poderes o la zona de reserva de la Administración.
El juez que controla a la Administración sólo
puede actuar a la manera de un administrador negativo: no puede decidir lo
que la Administración debería hacer, sino sólo lo que la Administración no
puede hacer.
Especial cuidado deben tener los Tribunales
cuando se emiten pronunciamientos condenatorios destinados a vencer la
inactividad administrat iva, ya que en principio no es dable sustituir a la
Administración en aspectos de su accionar no reglados expresamente.
Incluso, en la discrecionalidad en el cuándo o la vinculada con las genéricas
habil i taciones de creación de servicios o realización de actividades, pues no
pueden ser convertidos en mandatos concretos, ya que podría afectarse la
zona de reserva de la Administración. (Sesín, Domingo j ., “El juez sólo
controla. No sustituye ni administra. Confines del derecho y la polít ica”, La
Ley2003-E, 1264).
Conforme lo expuesto, cabe mencionar
nuevamente lo pretendido por la parte actora en la presente acción de
amparo, la cual se centra en que ante la omisión endilgada al Poder
Ejecutivo Nacional en relación a la facultad otorgada por el art . 4° de la
Ley 26.731, de actualizar los montos no imponibles previstos en el art . 23
de la Ley de Impuesto a las Ganancias, se proceda a actualizar el mínimo no
imponible y las escalas previstas en los arts. 23 y 90 de la ley 20.628,
aplicándose a tal efecto el índice de las “Remuneraciones Imponibles
Promedio de los Trabajadores Estables” (R.I.P.T.E.).
Ahora bien no escapa a este juzgador que de
los términos de la demanda, como asimismo del carácter general y abstracto
que se le ha otorgado a la misma y ante la ausencia de actividad probatoria
que demuestre en un caso concreto que se está ante un supuesto de
confiscatoriedad, tal proceder podría l levar a que el Poder Judicial invada
esferas privativas de otros poderes del Estado, afectándose el principio de
división de poderes.
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Al respecto se ha señalado que “el control
jurisdiccional sobre la discrecionalidad se l imita a corregir una actuación
administrativa i lógica, abusiva o arbitraria pero no implica que el juez
sustituya a la Administración en su facultad de decidir en aspectos
fácticos que no presenten aquel los vicios, ya que dicha competencia
jurisdiccional es revisora, no sust i tutiva”. CSJN Fal los, 327:548,
Degremont Sociedad Anónima (2004).
Ello quiere decir que quien controla no puede
imponer su propio punto de vista acerca de lo que es más razonable, sino
sólo veri ficar si el i ter lógico y la ponderación ya efectuada por la
Administración se ajusta a pautas objet ivas aceptables, aun cuando fueran
opinables.
Como bien ha señalado la doctrina nacional, el
problema es complejo y no parece encontrar una respuesta precisa ni rígida
dentro del cauce de la Constitución. Va de suyo que, en los caso notorios, la
decisión judicial no puede avanzar sobre las típicas funciones de legislar y
de administrar que, en forma prevaleciente, tuvieran adjudicadas en el
esquema divisorio, el Legislat ivo y el Ejecutivo. (cfr. Cassagne, Juan
Carlos, "La prohibición de arbitrariedad y el control de la discrecionalidad
administrativa por el Poder Judicial", LA LEY, 2008-E, 1274”).
Conforme a lo expuesto, la pretensión de los
accionantes de que ante la omisión alegada en contra del PEN en virtud de
lo dispuesto por el art . 4° de la Ley 26.731, se proceda a actualizar el
mínimo no imponible y las escalas previstas en los arts. 23 y 90 de la ley
20.628, aplicándose a tal efecto el índice de las “Remuneraciones
Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables” (R.I.P.T.E.), sin duda
l levaría a un supuesto de “sustitución judicial de la decisión
administrativa”, actuar que como se expuso se encuentra vedado al Poder
Judicial.
De lo contrario, tendría como consecuencia
reflotar la tesis del “gobierno de los jueces”, la cual no se ajusta a nuestro
ordenamiento jurídico, atento a la fal ta de legit imación democrática de los
magistrados e incapacidad para responder a las múltiples necesidades
sociales.
Sin duda las circunstancias analizadas en
presente caso ponen a prueba la prudencia y el equil ibrio que debe
caracterizar a toda decisión judicial , la cual debe ejecutarse sobre la base
de la armonía de los poderes del Estado.
VII.- Efectuada esta aclaración entiendo, tal
como resuelve el colega preopinante, que corresponde rechazar el recurso
de apelación interpuesto por la representación jurídica de la parte actora y
en consecuencia confirmar la Sentencia nº 3782 de fecha 20 de diciembre de
2013, dictada por el señor Juez Subrogante del Juzgado Federal nº 3 de la
ciudad de Córdoba, rechazándose la presente acción de amparo con costas
en el orden causado (conf. art. 68, 2da. parte del CPCCN). Diferir la
regulación de los honorarios del representante legal de la parte actora para
su oportunidad, no haciendo lo propio con los correspondientes a la
asistencia jurídica de la AFIP, atento a las previsiones del art. 2º de la ley
arancelaria. ASÍ VOTO.-
El señor Juez de Cámara, doctor ABEL GUILLERMO SANCHEZ TORRES,
dijo:
I.- Que estamos en presencia de una acción de
amparo colectivo deducida por diversas asociaciones gremiales de la
Provincia de Córdoba, quienes en representación de los trabajadores
solicitan se declaren inconstitucionales las omisiones incurridas por el
Poder Ejecutivo Nacional, al no cumplir con el deber legal de actualizar
anualmente, tal como lo dispone el art. 25 de la ley 20.628 (Ley de
Impuesto a las Ganancias), -en función del art. 4 de la ley 26.731-, el
monto no imponible conforme a la ley (art. 25 Ley de Impuesto a las
Ganancias y art. 4º Ley 26.731).-
Deducen los gremios actores la procedencia de
la presente acción de amparo colectivo en tutela de intereses individuales
homogéneos, a tenor de las facultades que les confiere el art. 31 de la ley
23.551, que expresamente reconoce la capacidad de las asociaciones
sindicales con personería gremial para defender y representar ante el
Estado, los intereses individuales y colect ivos de los trabajadores.-
En subsidio dejan planteada la
inconstitucionalidad del art. 22 del Decreto 467/88, así como la
inconstitucionalidad de los Decretos 244 y 1242 y de las Resoluciones
Generales de la AFIP Nº 3525/13 y de todas las Resoluciones que
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incrementaron, sin actualizar, los montos del art. 23 de la Ley de Impuesto
a las Ganancias, desde 1998 hasta la actualidad.-
En defini t iva, solicitan se haga lugar a la
acción de clase deducida y se ordene la actualización debida del mínimo no
imponible previsto en el art . 23 y las escalas del art. 90 de la LIG, tomando
como base al índice oficial más indicado para estos casos, como es el índice
de las “remuneraciones imponibles promedio de los trabajadores estatales
(RIPTE).-
II.- Que así planteada la cuestión, corresponde
dilucidar si la parte actora cuenta con legit imación activa suficiente como
para ocurrir ante la justicia en defensa de los intereses del grupo que
representa.-
Para act ivar la actuación judicial se requiere
la existencia de un “caso” o “causa”, esto es un planteo que abarque alguna
forma de controversia susceptible de apreciación judicial. Este requisito de
carácter objetivo, t iene su complemento esencial en otro de naturaleza
subjetiva que es la legit imación, que no at iende a la forma en que plantea el
l i t igio, sino que tiene en cuenta la situación personal de quien promueve la
acción.-
La cuestión relativa a la legit imación procesal
de la actora se vincula con la capacidad procesal para estar en juicio, en
orden a formular una determinada petición y obtener un pronunciamiento
jurisdiccional que la resuelva.-
Al respecto, existe copiosa jurisprudencia de
la CSJN a través de la cual se han ido diseñando las reglas que rigen en
materia de legit imación, siendo pertinente destacar lo expuesto por el
máximo tribunal en autos: “Prodelco c. Poder Ejecutivo Nacional”
(Fallos:321:1252) en cuanto a que: “…el ejercicio de la función
jurisdiccional requiere que los l i t igantes demuestren la existencia de un
perjuicio – la afectación de un interés jurídicamente protegido – de orden
personal, particularizado, concreto y, además, susceptible de tratamiento
judicial…” (mío el subrayado).-
Del análisis de la pretensión esgrimida en la
demanda se advierte que las entidades gremiales accionantes carecen de
aptitud suficiente para estar en juicio, en representación de sus asociados,
por supuesta lesión a ciertos derechos propios y part iculares de cada uno
éstos, en sus respectivas esferas de derechos subjetivos patrimoniales.-
En tal sentido y en orden a la tutela de los
derechos que se dicen afectados, el Procurador General de la Nación en su
dictamen en autos: “Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Resistencia c/
AFIP s/ Amparo”, ha expresado: “…si bien ha destacado esta Procuración
General que, tras la reforma constitucional de 1994, nuestra Carta Magna ha
ampliado el espectro de los sujetos legit imados para accionar por la vía del
amparo, que tradicionalmente estaba l imitada a aquellos que fueran titulares
de un derecho subjetivo individual, esta amplitud no se ha dado para la
defensa de cualquier derecho, sino sólo en relación a los mecanismos
tendientes a proteger ciertos derechos de incidencia colectiva (dictamen de
la causa de Fallos: 320:690, acápite IV)…En efecto, el art . 43 de la
Constitución Nacional, en su segundo párrafo, establece que podrán
interponer dicha acción "contra cualquier forma de discriminación y en lo
relativo a los derechos que protege el ambiente, a la competencia, al
usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en
general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que
propenden a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará
los requisitos y formas de su organización…En la especie, cabe destacar, no
se trata de un planteamiento vinculado a derechos relativos al medio
ambiente, o a la competencia, ni que afecten la relación de usuario o
consumidor, ni de ningún otro derecho subjetivo de incidencia colect iva en
general (supuestos que se daban en los antecedentes de Fallos: 320:690 y
323:1339), sino que estamos ante una discusión respecto a derechos
patrimoniales puramente individuales, cuyo ejercicio y solici tud de
tutela corresponde, en exclusiva, a cada uno de los potenciales afectados
y, por lo tanto, fuera del ámbito de la ampliación que ha realizado la
citada norma constitucional….” (mío el remarcado)… “… Ha expresado
el Tribunal en Fallos: 321:1252, considerando 25, que admit ir la
legit imación en un grado que la identifique con el "generalizado interés de
todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes de gobierno", deformaría
las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con los demás poderes
del Estado. “…no basta, entonces, con la demostración de la i l icitud del
acto atacado sino que también se precisa probar cómo afecta,
concretamente, el derecho que se reputa vulnerado...”.-
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En coincidencia con el dictamen referido
precedentemente la CSJN, expresó: “…la "parte" debe demostrar la
existencia de un interés jurídico suficiente o, como lo ha expresado esta
Corte (Fallos: 306:1125; 307:1379; 308:2147; 310:606, entre muchos otros),
que los agravios expresados la afecten de forma "suficientemente directa", o
"sustancial", esto es, que posean "suficiente concreción e inmediatez" para
poder procurar dicho proceso a la luz de las pautas establecidas…tal
recaudo, que debería verif icarse individualmente en cabeza de cada uno
de los supuestos afectados, dada la índole subjetiva del derecho que se
pretende tutelar, no se encuentra cumplido en el caso de autos…”
(CSJN. “Cámara de Comercio, Ind. y Prod. de Resistencia c/ AFIP s/
Amparo” C.1592.XXXVI del 26 de agosto de 2003).-
Asimismo en autos “Cámara de Comercio,
Ind. y Prod. c/ AFIP s/ medida cautelar” C. 27.XL), la CSJN por Mayoría
y al remitirse al dictamen del señor Procurador Fiscal subrogante,
dispuso:”…3°) Que, para pronunciarse en el sentido indicado y, en
consecuencia, rechazar esa acción de amparo (art. 16, segunda parte, de la
ley 48), el Tribunal juzgó que la Cámara de Comercio, Industria y
Producción de Resistencia carecía de legit imación procesal, puesto que los
derechos que se encontraban en juego eran de carácter patrimonial,
puramente individuales, y su ejercicio y tutela correspondía
exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados. Al ser ello así,
se concluyó que la protección de tales derechos se encontraba al margen de
la ampliación del universo de legit imados establecida por el art. 43 de la
Constitución Nacional…”.-
Por otra parte, la CSJN en autos “Colegio de
Fonoaudiólogos de Entre Ríos c/ Estado Nacional s/ acción de amparo”
de fecha 26 de agosto de 2003 al rechazar la acción de amparo deducida lo
hace de conformidad con lo expuesto por la señora Procuradora Fiscal,
quien manifiesta: “…que la actora ha puesto sobre el tapete una cuestión
relativa al respeto del principio de capacidad contributiva y de la igualdad
ante el impuesto de cada uno de los contribuyentes que puedan ser
alcanzados por las disposiciones en crisis. Tales derechos, parece obvio
remarcarlo, son patrimoniales, puramente individuales, cuyo ejercicio y
solicitud de tutela corresponde, en exclusiva, a cada uno de los potenciales
afectados y, por lo tanto, fuera del ámbito de la ampliación de la
legit imación que ha realizado la citada norma constitucional…”. (mío el
subrayado).-
Que la actuación del Colegio amparista en
dicho precedente lo fue en representación de: “…derechos individuales de
parte de sus asociados, en su cal idad de contribuyentes, supuesto que, a mi
juicio, demuestra un standing insuficiente para formular un reclamo como el
de autos…”. Asimismo, agrega el dictamen referido que: “…lo aquí
expuesto no implica, claro está, adelantar juicio alguna sobre la
constitucionalidad de las normas crit icadas, ni menoscabar el derecho de
cada habitante de la Nación para acudir al amparo jurisdiccional cuando se
vean lesionados o restringidos i legalmente sus derechos constitucionales de
modo que exija su reparación…”.-
En definit iva, considero que en el presente
caso no se configura la legit imación colectiva de las asociaciones sindicales
reclamantes, ya que en materia tr ibutaria la acción se configura a través del
interés patrimonial de cada contribuyente o responsable, a quienes en forma
individual les compete invocar y acreditar la lesión concreta de sus
intereses.-
Por últ imo y en cuanto a la pretensión de
tutela de intereses colectivos homogéneos a través de la acción colectiva,
fundado en lo resuelto en la causa “Halabi”, corresponde destacar que no se
dan en el presente los supuestos que autorizan a aplicar el citado caso.-
En efecto, en el caso “Halabi”, la CSJN
estableció una categoría de derechos de incidencia colectiva, que son los
derivados de intereses individuales homogéneos.-
En tal precedente, la acción de clase se
tornaba idónea por la afectación que le producían a un abogado de la
matrícula en su condición de tal, de ciudadano y de usuario del servicio de
telecomunicaciones (y al grupo o colectivo), las disposiciones de la ley
25.873 y su Decreto Reglamentario 1563/04, en tanto afectaban la
inviolabil idad de la correspondencia epistolar, los papeles privados, la
privacidad e intimidad de todos los habitantes y el secreto profesional de
los abogados (arts. 18 y 19 de la CN).-
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Se trataba en “Halabi” de la afectación de
derechos individuales homogéneos que son sometidos a una misma lesión
provocada por un hecho único que se identif ica con una causa fáctica y
jurídica común en el cual la CSJN al acoger la demanda la adjudicó efecto
“erga omnes” a la sentencia dictada.-
A contrario sensu, en la causa bajo estudio, si
bien estamos en presencia de derechos patrimoniales específicos,
individuales, derivados de una relación personal de los afi l iados con el
Fisco, la acción es iniciada por los gremios que carecen de facultad
suficiente como para ejercer su representación, situación que difiere de lo
acaecido en “Halabi”, donde, más al lá del carácter “erga omnes” asignado a
la sentencia, la acción fue iniciada por un particular en defensa de un
interés no patrimonial.-
En definit iva, a mérito de los argumentos
expuestos, entiendo que las entidades gremiales demandantes carecen en la
presente causa de legit imación procesal para defender los intereses
subjetivos patrimoniales, razón por la cual corresponde confirmar la
resolución del juez a-quo en todas sus partes, con costas por el orden
causado en atención a la complejidad de la cuestión sometida a debate,
difi riendo las regulaciones de honorarios de los profesionales intervinientes
para su oportunidad. ASI VOTO.-
Por el resultado del Acuerdo que antecede;
SE RESUELVE:
I.- Confirmar la Sentencia N° 3782 de fecha
20 de diciembre de 2013, dictada por el señor Juez Subrogante del Juzgado
Federal N° 3 de la ciudad de Córdoba, en cuanto dispuso el rechazo de la
presente acción de amparo.
II.- Imponer las costas de la Alzada por el
orden causado (conf. Art. 68, 2da. Parte del CPCCN), difi riendo la
regulación de honorarios del representante jurídico de la parte actora –Dr.
Miguel Julio Rodríguez Vil lafañe- para su oportunidad. No corresponde
hacer lo propio con los correspondientes a la representación jurídica de la
AFIP- DGI- ejercida por los Dres. Mónica Elisa Tinunin y Pedro Emilio
Salvadeo- atento a las previsiones del art. 2° de la ley arancelaria.
III.- Protocolícese, hágase saber. Cumplido,
publíquese y bajen.-
LUIS ROBERTO RUEDA
ABEL GUILLERMO SÁNCHEZ TORRES JOSE MARIA PEREZ VILLALOBO
GRACIELA S. MONTESI SECRETAR IA DE CÁM ARA
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