R-DCA-0292-2018
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las nueve horas cuarenta y cuatro minutos del veintidós de marzo del dos mil
dieciocho. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Recurso de apelación interpuesto por la empresa EULEN DE COSTA RICA S.A., en contra
del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2017LN-000021-01, promovida por el
BANCO DE COSTA RICA, para la contratación de “servicios de aseo y limpieza por horas en
edificaciones del Banco de Costa Rica”, acto recaído a favor de la empresa SERVICIO DE
LIMPIEZA A SU MEDIDA SELIME S.A. --------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I. Que Eulen de Costa Rica S.A. presentó recurso de apelación ante esta Contraloría General el
día once de enero de dos mil dieciocho. --------------------------------------------------------------------------
II. Que mediante auto de las catorce horas catorce minutos del quince de enero de dos mil
dieciocho se solicitó el expediente administrativo del concurso, atendido por medio del oficio de
fecha dieciséis de enero de dos mil dieciocho. ------------------------------------------------------------------
III. Que mediante oficio de fecha veinticuatro de enero de dos mil dieciocho, el Banco de Costa
Rica remitió a esta Contraloría copia de las respuestas de ampliación de vigencia de la oferta y
garantía de participación recibidas por parte de los oferentes. ---------------------------------------------
IV. Que mediante auto de las nueve horas quince minutos del veinticinco de enero del dos mil
dieciocho, esta División otorgó audiencia inicial al Banco licitante y a la empresa adjudicataria
para que se refiriera a los alegatos de la apelante, audiencia que fue contestada por las partes
según escritos agregados al expediente de apelación. -------------------------------------------------------
V. Que mediante auto de las once horas cuarenta minutos del diecinueve de febrero del dos mil
dieciocho, esta División otorgó audiencia especial a la empresa apelante para que se refiriera a
los argumentos que en su contra fueron formulados por la empresa adjudicataria, audiencia que
fue atendida según escrito agregado al expediente de apelación.------------------------------------------
VI. Que mediante auto de las once horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de febrero
del dos mil dieciocho, esta División otorgó audiencia especial al Banco de Costa Rica, para que
ampliara los términos de su respuesta inicial, de manera que se refiriera: a) al alegato de la
cuadrilla expuesto por la apelante en contra de la empresa adjudicataria y, b) a las
manifestaciones y elementos de prueba aportados por la empresa adjudicataria en su respuesta
inicial; audiencia que fue atendida según escrito agregado al expediente de apelación. ------------
2
VII. Que mediante auto de las catorce horas seis minutos del veintidós de febrero de dos mil
dieciocho, esta División confirió audiencia especial a las empresas Eulen de Costa Rica S.A. y
Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A., para que se refirieran a las manifestaciones
realizadas por el Banco en el oficio de fecha veintiuno de febrero de dos mil dieciocho aportado
en respuesta a la audiencia conferida según el resultando VI anterior; audiencia que fue
atendida por las partes según escritos agregados al expediente de apelación. ------------------------
VIII. Que mediante auto de las once horas veintisiete minutos del veintiséis de febrero de dos
mil dieciocho, esta División solicitó prueba para mejor resolver al Banco licitante de forma que
se refiriera a la evaluación de cada una de las contrataciones contenidas en la constancia de
experiencia expedida por el Banco Nacional de Costa Rica número L-401-2018 y que fue
aportada por la empresa adjudicataria, audiencia que fue atendida según escrito agregado al
expediente de apelación. ----------------------------------------------------------------------------------------------
IX. Que mediante auto de las ocho horas cuarenta y un minutos del primero de marzo de dos
mil dieciocho, esta División confirió audiencia especial a las empresas Eulen de Costa Rica S.A.
y Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A., para que se refirieran a las manifestaciones
realizadas por el Banco en el oficio de fecha veintiocho de febrero de dos mil dieciocho
aportado en respuesta a la audiencia conferida según el resultando VIII anterior; audiencia que
fue atendida por las partes según escritos agregados al expediente de apelación. -------------------
X. Que mediante auto de las diez horas cuarenta y seis minutos del trece de marzo de dos mil
dieciocho, esta División confirió audiencia final de conclusiones, audiencia que fue contestada
por todas las partes según escritos agregados al expediente de apelación. ----------------------------
XI. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y
reglamentarias respectivas. -----------------------------------------------------------------------------------------
CONSIDERANDO
I. Hechos Probados: Con vista en el expediente administrativo del concurso, aportado
mediante oficio de fecha dieciséis de enero de dos mil dieciocho, se tienen por demostrados los
siguientes hechos de interés: 1) Que el Banco de Costa Rica promovió la licitación pública
2017LN-000021-01 con el objeto de contratar servicios de aseo y limpieza por horas en puntos
de venta del Banco (según consta de la invitación publicada en el Diario Oficial la Gaceta No.
149 del ocho de agosto de dos mil diecisiete así como del pliego cartelario, visibles a folios 98 a
152 del expediente administrativo de la licitación). 2) Que participaron en el concurso solamente
dos empresas, Eulen de Costa Rica S.A. y Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A.
3
(según consta del Acta de Apertura de fecha veintidós de setiembre de dos mil diecisiete, visible
a folio 233 del expediente administrativo de la licitación). 3) Que la empresa Eulen de Costa
Rica S.A. cotizó un precio idéntico de ¢2.921,74 por la hora de servicio, en las seis zonas que
integran el objeto, cuya estructura y costos de mano de obra se desglosan de la siguiente
manera:
ESTRUCTURA DE COSTOS
RUBRO % MONTO
Mano de obra con cargas sociales 72,89% ¢2.129,71
Insumos 6,08% ¢177,68
Gastos Administrativos 10,00% ¢292,11
Utilidad 11,03% ¢322,23
Total 100,00% ¢2.921,74
DESGLOSE COSTO DE MANO DE OBRA
RUBRO (con cargas sociales) % MONTO
Costo por hora por misceláneo 94,79% ¢2.018,67
Costo reposición vacaciones por misceláneo 3,69% ¢78,50
Costo reserva feriados y asuetos por misceláneo (ver Gast. Adm)
0,00% -
Costo por supervisión 1,53% ¢32,54
Total mano de obra 100,00% ¢2.129,71
(según consta de la oferta económica visible a folios 238 a 241 del expediente administrativo de
la licitación) 4) Que mediante oficio del cuatro de octubre de dos mil diecisiete, el señor Rodrigo
Aguilar en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa solicita a la
empresa Eulen de Costa Rica S.A.: “(…) subsane lo dispuesto en el punto 1 del anexo #6
“Formulario para presentar la oferta correspondiente al precio por hora para cada una de las
zonas geográficas” del cartel, en lo referente al detalle. Por lo tanto debe presentar el
presupuesto detallado de cada componente de la estructura de costos” (según consta del oficio
de cita visible a folio 517 del expediente administrativo de la licitación) 5) Que mediante nota de
fecha siete de octubre de dos mil diecisiete, la empresa Eulen de Costa Rica S.A. adjunta el
siguiente detalle de costos de mano de obra, el cual aplica para cada una de las seis zonas
geográficas ofertadas:
DETALLE % COSTO
MENSUAL
TNC 293.132,67 ¢1.409,29
TSC 315.364,86 ¢21,87
4
Días Feriados -
Vacaciones 3,89% ¢55,66
Subtotal Salarios + Pagos Extra + Vacaciones ¢1.486,82
DETALLE CARGAS SOCIALES APLICADAS
C.C.S.S. (Enfermedad y Maternidad 9,35% + I.V.M 5,08%) 14,33% ¢213,06
Cuota Patronal Banco Popular 0,50% ¢7,43
INA 1,50% ¢22,30
IMAS 0,50% ¢7,43
Asignaciones Familiares 5,00% ¢74,34
Fondo de Capitalización Laboral 3,00% ¢44,60
Aguinaldo 8,33% ¢123,85
Fondo de Pensiones Complementarias 1,50% ¢22,30
Cesantía 5,33% ¢79,25
Póliza del INS 3,25% ¢48,32
Subtotal cargas sociales 43,24% ¢642,90
TOTAL ¢2.129,71
(según consta de la nota de cita visible a folios 519 a 521 del expediente administrativo de la
licitación) 6) Que mediante oficio del veintiséis de octubre de dos mil diecisiete, el señor Francis
Hernández por parte del Área de Licitaciones del Banco se le solicitó a la empresa Eulen de
Costa Rica S.A. aclarar entre otras cosas lo siguiente: “De acuerdo a la estructura de costos
presentada, sírvase aclarar porque no fue incluido dentro del costo de mano de obra el rubro de
días feriados, esto de acuerdo a lo solicitado en el punto 2 anexo #6 del cartel” (según consta
del oficio de cita visible a folio 551 del expediente administrativo de la licitación) 7) Que
mediante nota de fecha veintisiete de octubre de dos mil diecisiete, la empresa Eulen de Costa
Rica S.A. manifiesta: “La razón por el cual no fue incluido en el costo de mano de obra la
reserva por feriados y asuetos, es debido a que este rubro es una provisión contable que se
revierte al costo en diferentes montos, de acuerdo al mes o incluso, al año, y en el caso de los
asuetos en particular, estos no afectan de forma general el total del contrato o incluso de una
zona, pues está sujeto a la cantidad de feriados o asuetos que hallan en el mes y el área
geográfica en cuestión. Incluso los asuetos son probabilísticos, pues no se tiene certeza de si
alguna eventualidad puede producirlos (festividades, emergencias nacionales, etc.) Es decir, los
feriados y asuetos no es un costo directo, tal como si lo son el salario y sus cargas sociales. Al
ser entonces una provisión o reserva contable que se carga al costo según el mes, año u
ocasión, esta se considera un gasto administrativo y no puede ser parte del costo directo de
5
mano de obra” (según consta de la nota de cita visible a folios 555 y 556 del expediente
administrativo de la licitación) 8) Que mediante oficio de fecha dieciséis de noviembre de dos
mil diecisiete, suscrito por la señora Fany Aráuz Valle por parte de la Oficina de Mantenimiento
del Banco emite el análisis técnico de las ofertas, y señala para el caso de la oferta de Eulen de
Costa Rica S.A. lo siguiente: “se procedió a valorar la información y se determina que existe un
incumplimiento no trascendente de la empresa, al no incluir el rubro de feriados dentro del costo
de mano de obra, tal y como se solicitaba en el cartel, sin embargo dicho rubro si está
considerado en el monto ofertado como una reserva contable en gastos administrativos.
Considerando lo anterior y amparado al principio de eficiencia y conservación de las ofertas
más convenientes, al ser un incumplimiento no trascendente, puesto que se incluye una reserva
contable en gastos administrativos para el rubro de feriados, se determina que la oferta de la
empresa Eulen de Costa Rica S.A. es elegible para continuar en este proceso licitatorio” (según
consta del criterio técnico de cita visible a folios 575 a 591 del expediente administrativo de la
licitación) 9) Que la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó con su
oferta, once referencias en cuanto a experiencia en servicios de aseo y limpieza, de las cuales
destacan las siguientes:
REFERENCIA FECHA DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO
Patronato Nacional de la Infancia 20 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en oficina y albergues, Licitación Pública 2015LN-000001-000610001.
Banco Nacional de Costa Rica 11 de setiembre de 2017 servicio de limpieza general de las oficinas, según el detalle de oficinas, metraje y contrataciones allí consignadas.
Universidad de Costa Rica 12 de julio de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 170.000m2, Licitación Pública 2015LN-000004-0000900001.
Instituto Costarricense de Electricidad 19 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 257.880,36 m2, Licitación Pública 2015LA-0043-Merlink.
(según consta de las constancias de cita visibles a folios 443 a 458 del expediente
administrativo de la licitación) 10) Que Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó la
carta expedida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha veinte de setiembre de dos mil
diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de limpieza los cuales fueron
recibidos parcialmente a satisfacción, según fueron contratados mediante Licitación 2015LN-
000001-000610001, conforme al siguiente detalle:
OFICINA ÁREA DE
COBERTURA (m2) INICIO FINALIZACIÓN
Dirección Regional de Cartago 550 26/4/2016 25/4/2018
Oficina Local de Cartago 3300,26 26/4/2016 25/4/2018
Albergue Transitorio de Cartago 9000 20/4/2016 19/4/2018
6
Oficina Local de Turrialba 250 26/4/2016 25/4/2018
Albergue de Turrialba 449,86 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de los Santos 600 26/4/2016 25/4/2018
Oficina Local de la Unión 650 26/4/2016 25/4/2018
Dirección Región Caribe y Aldea de Moín 20000 2/5/2016 1/5/2018
Oficina Local de Limón 275,83 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Talamanca 250 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Siquirres 250 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Pococí 915 20/4/2016 19/4/2018
Albergue la Roxana de Guápiles 10000 26/4/2016 25/4/2018
Dirección Regional Chorotega 294 1/6/2016 31/5/2018
Oficina Local de Liberia 900 1/6/2016 31/5/2018
Albergue Lucecitas Valientes 909 15/4/2017 14/4/2018
Oficina Local de Cañas 312 26/4/2016 25/4/2018
Oficina Local de Santa Cruz 900 20/4/2016 19/4/2018
Albergue Osito Pequitas 643,71 15/4/2017 14/4/2018
Oficina Local de Nicoya 190,46 20/4/2017 19/4/2018
(según consta de la constancia de cita visible a folios 456 a 458 del expediente administrativo
de la licitación) 11) Que la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó con
su oferta, la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de Costa Rica en fecha once de
setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de limpieza en
las agencias de Limón, Cariari, Guápiles, Bri Bri, Centro Comercial Puerto Limón, Puerto Viejo e
Limón, Cartago, San Juan de la Unión, Concepción de la Unión, Paseo Metrópoli, Zona
Comercial Tres Occidente Cartago, La Virgen de Sarapiquí, San Miguel de Sarapiquí, Puerto
Viejo de Sarapiquí, Río Frío, Santa Rita de Río Cuarto, Centro Corporativo San José, Zapote,
Zapote No. 1, Barrio México, Coronado, Plaza Cristal, Guadalupe, el Alto de Guadalupe, Calle
Blancos, Poás, Orotina, Florencia de San Carlos, San Ramón, San Ramón No. 1, Naranjo,
Naranjo No. 1, Grecia, Bijagua de Upala, Santa Elena de Monteverde, Aguas Claras, Bagaces,
Golfito, Tres Ríos, Curridabat, Siquirres, Puerto Viejo Limón Sarapiquí, Limón, Basílica de los
Ángeles, Desamparados, Buenos Aires de Puntarenas, Quepos y Santa Cruz, según el detalle
de contrataciones referidas en la constancia (según consta de la constancia de cita visible a
folios 448 a 455 del expediente administrativo de la licitación) 12) Que mediante oficio del
cuatro de octubre de dos mil diecisiete, el señor Rodrigo Aguilar Solórzano, en calidad de
Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa del Banco le solicita a la empresa
Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. entre otras cosas lo siguiente: “(…) Subsanar
7
cartas de las entidades: Patronato Nacional de la Infancia Banco Nacional, ya que de acuerdo a
la revisión preliminar de las ofertas, existen contratos que no cumplen con el punto 28.1 del
cartel (…)” (según consta del oficio de cita visible a folio 515 del expediente administrativo de la
licitación) 13) Que mediante nota SEL-068-ML-2017 de fecha trece de octubre de dos mil
diecisiete, la empresa la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. aportó una
segunda carta emitida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha doce de octubre de dos
mil diecisiete, en la que adiciona a los servicios referidos inicialmente, las actividades de
limpieza ejecutadas mediante contratación directa de escasa cuantía 2010CD-000249-01
ejecutados entre el ocho de junio de dos mil diez al siete de junio de dos mil once:
OFICINA AREA DE COBERTURA (m2)
Oficina local de Coto Brus 1970,00
Oficina local de Buenos Aires 2300,00
Oficina local de Corredores 1118,96
(según consta de la constancia de cita visible a folios 526 a 529 del expediente administrativo
de la licitación) 14) Que mediante nota SEL-068-ML-2017 de fecha trece de octubre de dos mil
diecisiete, la empresa la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. manifiesta:
“En referencia a la carta del Banco Nacional, nos queda un poco la duda en referencia a la
solicitud del cumplimiento del punto 28.1 del cartel, con lo que de primera mano solicitamos nos
brinde un poco más de información detallada acerca del cumplimiento de la carta puesto que
desde nuestro análisis la misma cumple con lo indicado en el cartel. Ahora bien, puede ser que
exista un poco de duda en la manera de interpretar la misma, para lo cual si podemos aclarar
bien el tema. El Banco Nacional a la hora de redactar la carta, considero (sic) fechas de
ampliaciones de servicios como como (sic) las fechas de trabajo, pero siempre determinaron el
contrato de origen del cual venían esas contrataciones, las cuales poseen las fechas correctas
de servicio (…)” (según consta de la nota de cita visible a folios 530 a 546 del expediente
administrativo de la licitación) 15) Que mediante oficio de fecha dieciséis de noviembre de dos
mil diecisiete, suscrito por la señora Fany Aráuz Valle por parte de la Oficina de Mantenimiento
del Banco emite el análisis técnico de las ofertas, y señala para el caso de la oferta de Servicio
de Limpieza a su Medida SELIME S.A. lo siguiente: “Para constatar la experiencia en los
servicios de limpieza, la empresa presentó 11 cartas de referencias, de las cuales se analizaron
3 para efectos de lo solicitado en los criterios de admisibilidad. Asimismo se procedió a verificar
con las respectivas instituciones. (…) Se adjunta cuadro que detalla el cumplimiento según lo
solicitado en el cartel:
8
Oferta #2 Empresa que emite la carta
Metros cuadrados
Duración del Servicio
Duración del servicio de al
menos un año
Presenta referencia extendida por una
Institución Pública
Presenta dos cartas de
referencias cada una con 50.000m2 en edificaciones
Servicio satisfactorio
Servicios de Limpieza a su Medida SELIME
S.A.
Patronato Nacional de la
Infancia
54476, 37 m2
Abril 2016 a la fecha
Sí sí sí sí
Universidad de Costa Rica
170.000,00 m2
26 de Julio 2016 a la
fecha Sí sí sí sí
ICE (Instituto Costarricense de
Electricidad)
257.880,36 m2
Mayo 2016 a la fecha
Sí sí sí sí
(…) Con el objeto de verificar la experiencia adicional en los servicios de limpieza, la empresa
presentó 11 cartas de referencia, de las cuales 3 fueron analizadas para el aspecto de
admisibilidad, por tal razón, se evaluaron las 8 cartas restantes. (…) en relación a la carta de
referencia del Banco Nacional, se realizó la consulta sobre los plazos de varias contrataciones,
las cuales tuvieron una duración de 6 meses de acuerdo a lo confirmado por la Institución, por
tal razón, se reconocieron solamente 34.873,75m2, siendo ésta insuficiente con lo solicitado.
Aunado a lo anterior, se verificaron el resto de cartas, a pesar de ello no cumplen con la
cantidad de metros cuadrados solicitados en el cartel, el cual es de un mínimo de 50.000m2. En
virtud de lo anterior, la empresa no obtiene puntaje adicional” (según consta del criterio técnico
de cita visible a folios 575 a 591 del expediente administrativo de la licitación) 16) Que mediante
oficio de fecha veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, emitido por parte de la Licda.
Gaudy Cordero S. en condición de Jefe de la Oficina de Contratación Administrativa, se
recomienda adjudicar el objeto contractual a la empresa Servicio de Limpieza a su Medida
SELIME S.A., considerando los siguientes resultados de evaluación:
FACTOR DE EVALUACIÓN EULEN DE COSTA
RICA S.A. SERVICIO DE LIMPIEZA
A SU MEDIDA S.A.
PRECIO (94%) 84,20% 94,00%
EXPERIENCIA ADICIONAL (6%) 4,00% 0,00%
TOTAL 88,2 94
(según consta de la recomendación de adjudicación de cita visible a folios 614 a 618 del
expediente administrativo de la licitación). 17) Que conforme a la recomendación supra citada,
resultó adjudicataria del concurso la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A.,
según consta en el Acta de Reunión Ordinaria No. 46-17 CCE, celebrada por el Comité
9
Corporativo Ejecutivo en fecha seis de diciembre de dos mil diecisiete (según consta del
acuerdo visible a folios 629 a 634, publicado en el Diario Oficial la Gaceta No. 237 del jueves
catorce de diciembre de dos mil diecisiete visible a folio 636 del expediente administrativo de la
licitación). 18) Que la empresa Eulen de Costa Rica S.A. aportó con su recurso la carta
expedida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha diez de enero de dos mil dieciocho,
en la que consta: a) que el Albergue Transitorio de Cartago posee un terreno inscrito con un
área de 583,08m2 con un área de cobertura de 70% igual a 408,15m2 y un área verde de de
174,92m2; b) que la Dirección Regional Caribe y Aldea Moín posee un terreno con un área de
1947,16m2 de cobertura y un área verde de 18.223,46m2; c) que el inmueble de Punta Riel
Roxana de Guápiles posee un terreno de 37800m2, con una cobertura de 2188m2 y un área
verde de 8247m2, el resto del lote verde virgen (según consta de la carta de cita visible a folio
015 del expediente del recurso de apelación) 19) Que la empresa Servicio de Limpieza a su
Medida SELIME S.A. aportó al trámite, la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de
Costa Rica en fecha once de setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa
brindó servicios de limpieza contratados, según el siguiente detalle de oficinas:
Oficina Metros Contratación Inicio Finalización
Acosta 319,20 2013CD-000895-01 10/12/2013 24/4/2015
Aguas Claras 146,60 2008LN-000002-01 9/2/2009 9/2/2013
Alajuela 1502,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente
Avenida 10 1522,00 2009LN-000012-01 13/3/2013 5/11/2015
Barrio México 287,00 2015CD-000010-0000100001 1/12/2015 Actualmente
Basílica los Ángeles 462,73 2009LN-000012-01 29/9/2010 6/11/2015
Bijagua de Upala 154,32 9/9/2009 9/9/2013
BriBri 293,00 2013CD-000879-01 11/10/2013 11/10/2017
Buenos Aires 2206,00 2015CD-000025-0000100001 20/11/2015 Actualmente
Calle Blancos 4333,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 1/3/2015
Cariari 402,00 2015CD-000024-0000100001 1/12/2015 Actualmente
Cartago 2832,80 2015LN-000039-01 2/3/2017 Actualmente
Cartago Sur 2093,14 2009LN-000012-01 13/3/2013 29/10/2015
Centro Comercial Puerto Limón 437,00 2013CD-000879-01 31/10/2013 31/10/2016
Concepción de la Unión 688,00 2013CD-001193-01 5/8/2013 5/8/2017
Coronado 2005,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 16/10/2015
Curridabat 1772,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/5/2014
Desamparados 2061,00 2015CD-000037-0000100001 7/7/2016 Actualmente
El Alto de Guadalupe 1200,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/9/2014
10
Florencia de San Carlos 533,00 2013CD-002525-01 13/12/2013 13/12/2017
Golfito 676,00 2009LN-000012-01 9/2/2009 9/2/2013
Grecia 1184,00 2013CD-000749-01 21/11/2013 10/12/2014
Guadalupe 818,11 2009LN-000012-01 15/6/2013 21/1/2016
Guápiles 1240,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 6/3/2015
La Casona de Tibás 2172,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente
La Suiza de Turrialba 264,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 8/1/2016
La Virgen de Sarapiquí 266,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 16/4/2016
Limón 3651,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/4/2015
Moravia 1641,24 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/9/2012
Naranjo 2251,75 2013CD-000823-01 6/1/2013 6/7/2014
Naranjo #1 387,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 1/1/2015
Orosi 152,91 2009LN-000012-01 19/3/2012 16/6/2015
Orotina 680,59 2013CD-000749-01 21/11/2013 8/4/2015
Paseo Metrópoli 242,00 2013CD-000845-01 15/2/2014 Actualmente
Plaza Cristal 251,81 2013CD-002670-01 24/5/2014 Actualmente
Poás 833,00 2013CD-000749-01 8/10/2013 21/5/2015
Puerto Viejo de Sarapiquí 2765,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 12/2/2016
Puerto Viejo Limón 583,00 2015CD-000035-0000100001 13/1/2016 Actualmente
Quepos 1072,50 2015CD-000033-0000100001 19/1/2016 Actualmente
Regional San José 622,00 2009LN-000012-01 22/11/2012 22/11/2014
Río Frío 749,00 2015CD-000028-0000100001 1/12/2015 Actualmente
Rivera de Belén 411,56 2013CD-000990-01 28/2/2014 Actualmente
Sabanilla 1224,44 2009LN-000012-01 15/7/2013 10/6/2015
San Juan de la Unión 287,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 29/8/2015
San Miguel de Sarapiquí 271,00 2009LN-000012-01 3/4/2013 29/10/2015
San Pedro 9334,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 17/4/2015
San Ramón 1190,76 2013CD-000823-01 6/1/2013 23/1/2015
San Ramón N# 1 225,49 2013CD-000823-01 6/1/2013 1/1/2015
Santa Cruz 2077,00 2015LA-000019-01 14/12/2015 Actualmente
Santa Elena de Monteverde 1183,00 2009LN-000012-01 9/2/2013 Actualmente
Santa Rita de Río Cuarto 321,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 Actualmente
Siquirres 2477,00 2015CD-000030-0000100001 23/11/2015 Actualmente
Tres Ríos 733,00 2009LN-000012-01 4/5/2012 Actualmente
Turrialba 834,00 2009LN-000012-01 1/11/2014 31/1/2016
NA 2024,00 2009LN-000012-01 2/3/2013 2/3/2015
Zapote 548,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/10/2015
Zapote #1 450,00 2009LN-000012-01 28/11/2012 28/10/2015
Zona Comercial tres Occidente 307,32 2013CD-002707-01 14/4/2014 29/1/2016
11
Cartago
(según consta de la carta de cita, incorporada mediante disco compacto visible a folio 199 del
expediente del recurso de apelación) ------------------------------------------------------------------------------
II. Sobre los argumentos de la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. y
el Banco de Costa Rica al momento de atender audiencias especiales y audiencia final:
Mediante auto de las once horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de febrero de dos mil
dieciocho, esta División otorgó audiencia especial al Banco licitante para que se refiriera a las
manifestaciones y elementos de prueba que fueron aportados por la empresa adjudicataria en
su escrito inicial, entre estos la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de Costa
Rica en fecha once de setiembre de dos mil diecisiete. Al atender dicha audiencia, se brindó a
su vez audiencia especial a las partes mediante los autos de las catorce horas seis minutos del
veintidós de febrero de dos mil dieciocho y el auto de las ocho horas cuarenta y un minutos del
primero de marzo de los corrientes, entre estas la empresa adjudicataria, para que se refiriera a
las valoraciones aportadas por el Banco en relación a dicha carta, sobre lo cual la empresa
Selime aporta una nueva carta número L-401-2018 expedida por el Banco Nacional que en
apariencia corrige lo consignado desde la prueba aportada con su respuesta inicial, sobre lo
cual solicitó el criterio al respecto por parte del Banco en reiteradas ocasiones, inclusive en su
escrito de contestación de audiencia final. En relación con este mismo tema, el Banco de oficio
emitió criterio respecto de la última carta aportada por el oferente, mediante su escrito de
contestación de audiencia de conclusiones. Criterio de la División: En primer término, se debe
indicar que las pretensiones de la empresa adjudicataria para incorporar nuevos elementos al
momento de contestar audiencias especiales y/o final no resultan procedentes, toda vez que el
momento procesal oportuno para alegar todos aquellos argumentos y elementos de prueba
pertinentes para sustentar su recurso deben hacerse dentro del plazo de diez días hábiles
(licitación pública) con que cuenta para responder al recurso de apelación interpuesto. De esa
forma, en el caso de la audiencia conferida está prevista para referirse exclusivamente a las
valoraciones que con ocasión de su prueba inicial fueron requeridas al Banco, lo cual no admite
que para refutar tales premisas el oferente resuelva modificar la prueba continuamente a través
de las audiencias especiales conferidas, cuando este ejercicio valorativo debió realizarlo desde
el momento en que se dispone a presentar los descargos correspondientes en su respuesta
inicial. Es por ello que, en general procede rechazar de plano todos estos argumentos
12
presentados en forma extraprocesal y con posterioridad al plazo legal habilitado para ello. Por
otra parte, en el caso de la audiencia final, en donde el Banco procede a incorporar de oficio el
análisis respecto de la prueba ajustada por este mismo oferente, conviene indicar que no
resulta viable emitir conclusiones sobre aspectos no debatidos en el concurso sea este
elemento de prueba en específico, por lo que de aceptarse la posibilidad de agregar nuevos
argumentos o prueba, se generaría una indefensión, en tanto no existe posibilidad de conferir
audiencia a las partes restantes siendo esta audiencia de naturaleza conclusiva. Es por ello
que, en general procede rechazar de plano los argumentos del Banco presentados en el
escrito de audiencia final.---------------------------------------------------------------------------------------
III. Sobre la legitimación del apelante Eulen de Costa Rica S.A. El artículo 184 del
Reglamento a la Ley Contratación Administrativa entre otras cosas dispone que: “Podrá
interponer el recurso de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual,
propio y directo.” De lo anterior se extrae que como presupuesto necesario para entrar a
conocer el fondo de un recurso de apelación, que el recurrente ostente un interés legítimo,
actual, propio y directo en el negocio que se discute, esto es, que cuente con legitimación
suficiente para apelar. Al respecto, debe analizarse en primer orden los incumplimientos
alegado por parte de la empresa adjudicataria en contra del apelante, que incidirían en su
eventual elegibilidad, por lo que en caso de que su elegibilidad sea desvirtuada, no tendría
posibilidad de resultar readjudicataria. A) Sobre precios ruinosos y excesivos: Manifiesta el
adjudicatario, que Eulen ofertó el mismo costo para todas las líneas del cartel de licitación,
situación que a su criterio no es viable, ya que no todas las líneas presentan los mismos
requisitos de servicio y no pueden presentar los mismos costos. Explica que las cantidades de
insumos para cada línea son diferentes, por ende, la estimación de costos no puede ser la
misma ya que las cantidades varían entre las zonas, de ahí que los costos de Eulen podrían
sobre exceder en algunas zonas y quedar ruinoso en otras. Reitera el mismo argumento para el
caso de las visitas de supervisión y la cantidad de uniformes a suministrar al personal, que no
podría representar el mismo costo. El apelante responde que no existe disposición cartelaria
alguna que prohibiera a los participantes a cotizar el mismo precio para las diferentes líneas.
Mientras se cumpla con el precio mínimo de ley, si se cotiza por encima de él quiere decir que
la oferta no es ruinosa. Alega que sus precios en todo caso son superiores a los de SELIME. El
Banco expone que el Banco en su pliego no determinó una cantidad de equipos, sino que esto
depende de la estructura organizativa del oferente. En ese sentido, estima que la empresa
13
adjudicataria aporta meras especulaciones sin fundamentar sus alegatos. Concluye que este
tema del precio en todo caso es un aspecto administrativo del oferente y el Banco no tiene
competencia para verificar si es un proceder incorrecto. Al respecto verificó la razonabilidad de
costos y que la oferta en efecto cumpliera con los costos de mano de obra, no tratándose de
una oferta ruinosa. Criterio de la División: En el caso de análisis, consta que el Banco de
Costa Rica promovió la licitación pública 2017LN-000021-01 con el objeto de contratar servicios
de aseo y limpieza por horas en sus diferentes puntos de venta (hecho probado 1),
procedimiento en el cual participaron solamente dos oferentes, la empresa apelante Eulen de
Costa Rica S.A. y la adjudicataria Servicio de Limpieza a su Medida Selime S.A. (hechos
probados 2, 16 y 17). Ahora bien, se desprende de la cláusula primera del Anexo No. 1 del
pliego, denominado Especificaciones del Servicio en General, que el servicio a contratar se
ejecutará en las edificaciones del BCR ubicadas en las siguientes zonas: “1.1. Zonas del GAM-
San José (menos San Isidro del General), Alajuela (menos Orotina), Heredia (menos Puerto
Viejo y Río frio de Sarapiquí) Cartago (menos Turrialba), y Alajuela (menos Orotina). 1.2. Zona
Norte (menos Upala). 1.3. Puntarenas (incluye Orotina) 1.4. Zona Sur (incluye San Isidro) 1.5.
Zona de Guanacaste (incluye Upala y Mal País) 1.6. Zona de Limón (incluye Puerto Viejo de
Sarapiqui y Turrialba) (folio 132 del expediente administrativo del concurso). Este mismo anexo
del cartel regula todo lo referente a las áreas de limpieza, el horario y el personal requerido para
prestar el servicio en cada cajero convencional o satelital, ubicado en las diferentes zonas
(folios 122 a 132 del expediente administrativo del concurso), de lo cual se deriva que
ciertamente la cantidad de personal e insumos no podría ser equivalente por cuanto la cantidad
de oficinas a atender así como el espacio físico varía según la cantidad de oficinas habidas en
cada zona. Véase por ejemplo el caso de la Zona 3 Puntarenas, en donde el servicio deberá
prestarse en un total de diez oficinas y diecisiete cajeros:
14
(folio125 del expediente administrativo). A diferencia de lo que sucede en la Zona Sur, en donde
el servicio debe considerarse para un total de doce oficinas y cinco cajeros satelitales:
(folio 124 del expediente administrativo). Así entonces, lleva razón el adjudicatario al señalar
que cada zona requiere condiciones particulares del servicio que no resultan idénticas en todos
15
los casos. En esa línea, se tiene por acreditado que el apelante cotizó un precio idéntico de
¢2.921,74 por la hora de servicio, en las seis zonas que integran el objeto, cuya estructura y
costos de mano de obra es el mismo en todos los casos (hecho probado 3). Lo anterior lleva al
adjudicatario a presumir, que esta forma de cotización unívoca en cada una de las zonas puede
llevar a un precio excesivo o ruinoso según sea el caso. Sin embargo, de su argumento no es
posible identificar cuáles son aquellas zonas en donde el precio cotizado resulta ser ruinoso o
bien excesivo tal cual lo ha manifestado, ni tampoco consta la demostración de cuáles son los
rubros considerados en los precios de la oferta de la apelante que no resultarían suficientes
para atender el objeto o bien, ante el argumento de precio excesivo, el ejercicio demostrativo
mediante el cual determine que los precios del apelante se apartan de los rangos normales del
mercado o bien, que supere con ellos una razonable utilidad, conforme se establece en el
artículo 30 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Este ejercicio es
fundamental, en la medida que la carga de la prueba recae sobre quien alega el incumplimiento,
en este caso la empresa adjudicataria que como parte de su giro comercial precisamente
conoce el comportamiento de este tipo de actividades, por lo que le corresponde desarrollar en
su argumentación las razones por las cuales determina que el precio ofrecido impacta de forma
negativa los términos del contrato de frente a las considerando las particularidades de cada
zona, circunstancia que se echa de menos en el recurso. Así las cosas, el adjudicatario no ha
logrado acreditar que la empresa apelante cotizara un precio inaceptable en los términos que
regula la normativa, y que amerite la exclusión de la oferta, por lo que procede declarar sin
lugar este extremo del recurso. B) Sobre el costo por reserva de feriados: Manifiesta el
adjudicatario, que el recurrente realizó una cotización indebida en cuanto a su precio y/o
estructura de costo o precio, debido a que no cotizó debidamente la rubro de mano de obra,
particularmente lo atinente a los feriados, lo cotizó como parte de sus costos o gastos
administrativos, lo cual no es permitido. A su criterio, Eulen realiza una mala interpretación de la
legislación laboral y evidencia el hecho de que este costo no fue contemplado dentro de sus
estimaciones salariales (mano de obra). Argumenta que los feriados se encuentran
contemplados en el Código de Trabajo mediante el título tercero de las jornadas, de los
descansos y de los salarios, capítulo que especifica primeramente todo los concerniente a las
jornadas laborales aplicables en el país, esto desde el artículo 135 hasta el 146. Todos estos
artículos son la base utilizada para el costo de la mano de obra, puesto que la misma se
compone de los horarios del personal, vacaciones a disfrutar y de los días feriados por lo que la
16
apreciación de Eulen no tiene ninguna lógica jurídica para ser considerada como gasto
administrativo si legalmente se encuentra contemplada como un rubro de salarios a nivel legal.
Explica que en materia de reajustes de precios, los índices de cálculo entre la mano de obra y
los gastos administrativos son totalmente diferentes, por lo que los márgenes de aumento en
cada línea van ser también diferentes. Al aplicar la fórmula del reajuste al precio actual de
Eulen, los resultados muestran que lo salarios para el mes de enero del presente año s
incrementaron en un 2,43%, sin embargo un aumento de 1.85% en los gastos administrativos,
por ende no les alcanzaría para compensar esta sección. El apelante responde que sí incluyó la
reserva de feriados y asuetos en los costos indirectos del precio cotizado. Explica que dicha
reserva es una provisión contable, ya que los feriados varían año con año y los asuetos no son
los mismos para todas las regiones, ya que también cambian de cantón en cantón, y a veces
los asuetos se incrementan en razón de eventos de la naturaleza, como sucedió el año pasado.
Continúa afirmando que sí tiene una reserva para hacer frente a los feriados, lo único es que
ubicó dicha reserva en los gastos administrativos o costos indirectos, pero ello en nada invalida
la oferta económica ni sugiere un precio ruinoso. En cuanto al reajuste, señala que la tesis de
SELIME no considera los efectos inflacionarios ciertos que varían en cada caso. El Banco
manifiesta que los argumentos de la empresa adjudicataria son meras especulaciones, y sobre
este aspecto se refirió en el análisis de ofertas, en donde concluyó que su reserva fue incluida
en el concepto de gastos administrativos y al ser este un aspecto de organización de la
empresa, no posee competencia para determinar cómo se deben de manejar los costos.
Criterio de la División: Sobre este aspecto en concreto, conviene contextualizar la discusión
con los aspectos relacionados del cartel. De esta forma, la cláusula cuarta del apartado de
Horario de Servicio, regulado en el Anexo No. 4 denominado Especificaciones técnicas mínimas
para la limpieza de cajeros convencionales y satelitales del BCR, que “Para los cajeros
satelitales: El horario de servicio comprende de lunes a domingo, e incluye días feriados y de
asueto. (…)” (folio 113 del expediente administrativo del concurso) Ahora bien, para efectos de
estimar estos costos en la oferta, el Banco determinó mediante Anexo No. 6 denominado
Formulario para presentar la oferta correspondiente al precio por hora para cada una de las
zonas geográficas, que los costos de mano de obra debían presentarse conforme al siguiente
desglose:
17
(folio 107 del expediente administrativo del concurso). Realizadas las precisiones anteriores en
cuanto al horario de servicio y el formato de presentación de la oferta, se verificó que la
empresa apelante cotizó un precio ya mencionado de ¢2.921,74 por la hora de servicio, en
todas las zonas geográficas, para lo cual detalló la estructura y costos de mano de obra se
desglosan de la siguiente manera:
ESTRUCTURA DE COSTOS
RUBRO % MONTO
Mano de obra con cargas sociales 72,89% ¢2.129,71
Insumos 6,08% ¢177,68
Gastos Administrativos 10,00% ¢292,11
Utilidad 11,03% ¢322,23
Total 100,00% ¢2.921,74
DESGLOSE COSTO DE MANO DE OBRA
RUBRO (con cargas sociales) % MONTO
Costo por hora por misceláneo 94,79% ¢2.018,67
Costo reposición vacaciones por misceláneo 3,69% ¢78,50
Costo reserva feriados y asuetos por misceláneo (ver Gast. Adm)
0,00% -
Costo por supervisión 1,53% ¢32,54
Total mano de obra 100,00% ¢2.129,71
(hecho probado 3). Del esquema anterior es posible desprender que, la empresa estableció la
reserva por concepto de feriados y asuetos en la suma de 0%, sobre lo cual incluso advierte
que para este rubro debe remitirse a lo indicado para el caso de gastos administrativos. A partir
de lo anterior, el señor Rodrigo Aguilar en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación
Administrativa solicitó a la empresa Eulen de Costa Rica S.A.: “(…) subsane lo dispuesto en el
punto 1 del anexo #6 “Formulario para presentar la oferta correspondiente al precio por hora
para cada una de las zonas geográficas” del cartel, en lo referente al detalle. Por lo tanto debe
presentar el presupuesto detallado de cada componente de la estructura de costos” (hecho
18
probado 4); solicitud que consta atendida mediante nota de fecha siete de octubre de dos mil
diecisiete, en donde la empresa apelante adjunta el siguiente detalle de costos de mano de
obra, el cual aplica para cada una de las seis zonas geográficas ofertadas:
DETALLE % COSTO
MENSUAL
TNC 293.132,67 ¢1.409,29
TSC 315.364,86 ¢21,87
Días Feriados -
Vacaciones 3,89% ¢55,66
Subtotal Salarios + Pagos Extra + Vacaciones ¢1.486,82
DETALLE CARGAS SOCIALES APLICADAS
C.C.S.S. (Enfermedad y Maternidad 9,35% + I.V.M 5,08%) 14,33% ¢213,06
Cuota Patronal Banco Popular 0,50% ¢7,43
INA 1,50% ¢22,30
IMAS 0,50% ¢7,43
Asignaciones Familiares 5,00% ¢74,34
Fondo de Capitalización Laboral 3,00% ¢44,60
Aguinaldo 8,33% ¢123,85
Fondo de Pensiones Complementarias 1,50% ¢22,30
Cesantía 5,33% ¢79,25
Póliza del INS 3,25% ¢48,32
Subtotal cargas sociales 43,24% ¢642,90
TOTAL ¢2.129,71
(hecho probado 5). Se aprecia del citado desglose, que el oferente no contempló el costo
relacionado a la reserva de feriados, en los términos que lo exige el cartel, razón por la cual el
señor Francis Hernández por parte del Área de Licitaciones del Banco, mediante oficio del
veintiséis de octubre de dos mil diecisiete, le solicita a la empresa Eulen de Costa Rica S.A.
aclarar entre otras cosas lo siguiente: “De acuerdo a la estructura de costos presentada, sírvase
aclarar porque no fue incluido dentro del costo de mano de obra el rubro de días feriados, esto
de acuerdo a lo solicitado en el punto 2 anexo #6 del cartel” (hecho probado 6), sobre lo cual la
empresa Eulen de Costa Rica S.A. respondió: “La razón por el cual no fue incluido en el costo
de mano de obra la reserva por feriados y asuetos, es debido a que este rubro es una provisión
contable que se revierte al costo en diferentes montos, de acuerdo al mes o incluso, al año, y
en el caso de los asuetos en particular, estos no afectan de forma general el total del contrato o
19
incluso de una zona, pues está sujeto a la cantidad de feriados o asuetos que hallan en el mes
y el área geográfica en cuestión. Incluso los asuetos son probabilísticos, pues no se tiene
certeza de si alguna eventualidad puede producirlos (festividades, emergencias nacionales,
etc.) Es decir, los feriados y asuetos no es un costo directo, tal como si lo son el salario y sus
cargas sociales. Al ser entonces una provisión o reserva contable que se carga al costo según
el mes, año u ocasión, esta se considera un gasto administrativo y no puede ser parte del costo
directo de mano de obra” (hecho probado 7). Según puede verse del análisis técnico de las
ofertas, el Banco encontró satisfactorias las explicaciones brindadas por el apelante, en la
medida que la señora Fany Aráuz Valle por parte de la Oficina de Mantenimiento del Banco
concluyó: “se procedió a valorar la información y se determina que existe un incumplimiento no
trascendente de la empresa, al no incluir el rubro de feriados dentro del costo de mano de obra,
tal y como se solicitaba en el cartel, sin embargo dicho rubro si está considerado en el monto
ofertado como una reserva contable en gastos administrativos. Considerando lo anterior y
amparado al principio de eficiencia y conservación de las ofertas más convenientes, al ser un
incumplimiento no trascendente, puesto que se incluye una reserva contable en gastos
administrativos para el rubro de feriados, se determina que la oferta de la empresa Eulen de
Costa Rica S.A. es elegible para continuar en este proceso licitatorio” (hecho probado 8). Pese
a lo anterior, la adjudicataria cuestiona la elegibilidad de la oferta, vista la forma y el concepto
bajo el cual el apelante contempló la reserva de feriados, por lo que corresponde analizar la
naturaleza de esta reserva para así determinar si el apelante cotizó apegado a la legalidad. En
primer orden, corresponde partir del término “feriado”, el cual ha sido definido por la Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia: “IV.- El llamado "día feriado", es aquél dispuesto por
Ley. Según la doctrina ha sido contemplado por el legislador, a efecto de que, el trabajador,
pueda participar en las celebraciones propias de alguna fecha cargada de significado; entre
otras, por razones históricas o de carácter cultural; mientras que el día de asueto no tiene su
fundamento en una ley y responde a un hecho de orden excepcional. En el ordenamiento
jurídico, específicamente no se le han ligado consecuencias al hecho de trabajar en un día de
declarado de asueto. Más, tomando en cuenta la finalidad del asueto, así como la del feriado;
fechas ambas en las que los trabajadores están dispensados de prestar sus servicios, entiende
la Sala que, si por algún motivo el servidor debe laborar, la solución para ambos supuestos ha
de ser la misma. Es decir, por paridad de razón, debemos recurrir a la regulación contenida en
la legislación laboral, para el caso del trabajo en día feriado, a fin de establecer el salario que
20
debe percibir el servidor, por el trabajo en un día declarado de asueto (artículos 149 y 152 del
Código de Trabajo) (…)”. (Ver resolución Nº 2001-00319 de las nueve horas cuarenta minutos
del trece de junio de dos mil uno). De lo anterior ciertamente se extrae, que el día feriado es un
concepto legal precisamente regulado en el Código de Trabajo de Costa Rica, según el cual se
dispensa al trabajador de laborar en aquellas fechas de especial raigambre histórico cultural
para el país, y que han sido definidas en el artículo 148 de la norma, que en lo conducente cita:
“Se considerarán días feriados y, por lo tanto, de pago obligatorio los siguientes: el 1 de enero,
el 11 de abril, el Jueves y Viernes Santos, el 1 de mayo, el 25 de julio, el 15 de agosto, el 15 de
setiembre, y el 25 de diciembre. Los días 2 de agosto y 12 de octubre también se considerarán
días feriados pero su pago no será obligatorio. El pago de los días feriados se efectuará de
acuerdo con el salario ordinario, si el trabajador gana por unidad de tiempo, y según el salario
promedio devengado durante la semana inmediata al descanso, si el trabajo se realiza a
destajo o por piezas. (…)” De esta forma, el legislador ha previsto en la norma claramente las
fechas en las cuales el trabajador no debe ejecutar labores, salvo que la naturaleza del servicio
así lo amerite, y en este último caso la consecuencia ineludible la constituye el pago doble de la
jornada diaria para esta fecha. De una lectura del artículo 148 referido, ciertamente puede
extraerse que el pago de los días feriados es un costo que deriva del salario ordinario, base
sobre la cual se calcula el importe para el día inhábil así laborado. Siguiendo esta misma tesis,
la Procuraduría General de la República ha señalado: “De una lectura integral de esa
normativa, es claro que el patrono tiene la obligación de otorgar los días feriados a los
empleados o funcionarios públicos bajo las jornadas comunes de trabajo que existen en la
Administración Pública, que por lo general es la jornada acumulativa de lunes a viernes, a que
hace alusión en su consulta. Sin embargo, si por necesidad imperante del servicio que se
presta, se requiere que trabajen en alguno de esos días, la Administración deberá pagarles con
el doble del salario ordinario, en los términos del segundo párrafo del precitado artículo 152, tal
y como se observará más adelante. De ese modo, ha sido reiterado el criterio de los Altos
Tribunales de Trabajo, cuando han subrayado: “…También en este aspecto, la jurisprudencia
ha sido clara en señalar que cuando el trabajador reclama el pago de días feriados, debe
demostrar la efectiva labor durante esos días. Lo anterior, porque de acuerdo con la ley, los
días feriados son considerados inhábiles para el trabajo, es decir, que el trabajador no está
obligado a prestar sus servicios en las específicas fechas que señala la ley. En aquellos casos
en que se incumpla esa disposición, y sin perjuicio de las sanciones legales que le puedan
21
corresponder, el patrono debe reconocer al trabajador, el doble del salario (artículo 149 del
Código de Trabajo). (Véase: Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 2002-00101
de las 14:35 horas del 13 de marzo de 2002. En el mismo sentido, Sentencias Números, 2005-
541 de las 8:35 horas de 22 de junio del 2005, 2004-00345 de 9:20 horas de 12 de mayo del
2004 y 2001-240 de 10:00 horas del 2 de mayo del 2001.) Asimismo, este Despacho en similar
hipótesis, ha señalado: "(…)" De lo expuesto, puede concluirse que el asueto es un feriado que
debe ser remunerado. Por ello, en lo que corresponde a la retribución de ese o esos días, si por
alguna especial circunstancia se labora, el importe salarial ha de ser doble. Cabe aclarar que
cuando el salario es quincenal o mensual, en cuyos casos, es sabido, se cubren los salarios de
todos los días, feriados y no feriados de dichos períodos, la entidad patronal cumple con la
doble retribución cancelando un pago adicional a la obligación sencilla”. Así las cosas,
tratándose en aquellos casos en que el salario o servicio se facture de forma mensual, cual es
el caso en concreto según se desprende de la cláusula 17 del cartel, que viene a establecer que
“el pago por los servicios recibidos en cada edificación se efectuará una vez al mes” (folio 144
del expediente administrativo), y una vez determinado que el servicio debe ejecutarse en
horario inhábil para el caso de los cajeros satelitales, ciertamente se genera una obligación
adicional para la empresa de asumir un pago adicional por cada trabajador. Corolario de lo
anterior, este pago adicional o “costo de reposición” es aquel importe que se debe remunerar al
trabajador (o trabajadores) que cubrirán un determinado puesto durante un feriado de ley. Bajo
esta misma lectura, el Equipo de Gestión y Asesoría Interdisciplinario (EGAI) de esta División
ha señalado en otras oportunidades: “A mayor abundamiento, respecto del costo de reposición
de feriados, según lo indicado en el supuesto 2.1.1 del criterio técnico contenido en el ya
mencionado oficio DCA-0065, se reitera que el modelo de costos aplicado por esta instancia
técnica toma en consideración que cuando el pago del salario se realiza por quincena o por
mes se entienden cubiertos todos y cada uno de los días feriados. Aunado a ello, se tiene que
los trabajadores serán objeto de un reconocimiento adicional cuando laboren un día feriado de
pago obligatorio, concepto que se incorpora al modelo de costos en los términos indicados en el
segundo párrafo del supuesto 2.1.9, que literalmente señala: “Se considera para el cálculo del
costo de reposición de feriados 9 días, siendo que según el Código de Trabajo en cuanto a los
feriados establece que son 9 los días de pago obligatorio por ley”.” (Oficio DCA-0192 del treinta
de enero de dos mil doce) De esta manera, no puede interpretarse que el costo de reposición
de feriados constituya un costo indirecto, toda vez que se trata de un concepto de naturaleza
22
salarial, y como tal, corre la misma suerte de las prestaciones ordinarias y por ello forma parte
de los costos de mano de obra directa, esto es, y por ende está sujeto a la aplicación de cargas
sociales. Es por esta razón que no lleva razón el apelante al señalar que su costo por reserva
de feriados fue cotizado a manera de costo indirecto, en el rubro de gastos administrativos, por
cuanto el costo por reposición de feriados constituye un importe salarial que no está sujeto a
una probabilidad, sino que su disfrute ya ha sido impuesto por ley y en consecuencia no es un
gasto disponible para el oferente, razón por la cual dicho costo debió reflejarse dentro de los
costos de mano de obra, tal y como lo exigió el Banco en el Anexo No. 6 en cuanto a la
presentación de las ofertas. De esta manera, en la discusión del caso carece de relevancia si el
porcentaje de gastos administrativos es suficiente para cubrir o no el costo de reposición, lo
cual en todo caso no se ha demostrado por parte del aquí apelante. La omisión por parte de
Eulen al no haber cotizado el costo de reposición de feriados dentro del rubro correspondiente
de mano de obra ciertamente constituye un vicio trascendental, en la medida que el Banco no
posee un precio cierto y definitivo que refleje el valor real y así garantice el cumplimiento de las
obligaciones que se requieren para la ejecución del servicio en los términos y horarios que se
han pactado para esta contratación. En consecuencia, la oferta deviene inelegible y no puede
resultar beneficiaria de una readjudicación. Por todos los elementos antes esgrimidos, se
declara con lugar este extremo del recurso.--------------------------------------------------------------------
IV. Sobre el fondo del recurso: Si bien se ha destacado que la apelante no ostenta la
posibilidad de resultar adjudicataria, lo cierto es que la recurrente señala dentro de su recurso
de apelación una serie de incumplimientos a la empresa adjudicataria, por lo que de manera
oficiosa se entrarán a conocer, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 28 y 37 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que establecen que la Contraloría
General de la República, en el ámbito de su competencia, de oficio o bien a instancia de parte,
podrá declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que advierta en los actos o contratos
administrativos de los sujetos pasivos. Manifiesta el apelante, que la oferta de SELIME contiene
tres vicios graves, que en conjunto o por separado determinan su inelegibilidad, ya que recaen
sobre aspectos esenciales del concurso, como es el caso de la experiencia mínima para pasar
la etapa de admisibilidad, el doble cobro en cuanto al tema de la cuadrilla, y una violación al
tema de la omisión de reserva para el pago de los trabajadores de dicha empresa. En cuanto a
la experiencia de admisibilidad, menciona que una de las tres cartas admitidas, emitida por el
Patronato Nacional de la Infancia (PANI, en adelante), debió ser excluida en primer orden
23
siendo que el servicio no se brindó a satisfacción, y en segundo orden por el metraje real de las
áreas de limpieza. Señala que el cartel, al exigir "área física de edificaciones" no permite
margen para área verde. Agrega que hay tres oficinas, la Dirección Región Caribe y Aldea
Moín, Albergue La Roxana de Guápiles y Albergue Transitorio de Cartago en donde un
porcentaje alto corresponde a área verde, siendo un porcentaje mínimo lo que corresponde a
áreas de edificaciones que solicita el cartel de marras, lo cual corrobora que esta carta no debió
tomada en cuenta para el análisis de la admisibilidad del oferente. Por otra parte desarrolla, que
la empresa adjudicataria ha incorporado a su oferta el costo de Cuadrilla que es lo mismo
Requerimientos Adicionales del Anexo #3, sobre lo cual el cartel claramente determina que el
precio de los requerimientos complementarios no es considerado en el sistema de evaluación,
sino que se solicitará una cotización aparte, En ese sentido estima que las laboras
complementarias serán pagadas por partida doble cuando el Banco así lo requiera. Finalmente,
como último aspecto, el apelante manifiesta que en la oferta, la empres adjudicataria no
incorporó la reserva de feriados para la mano de obra de los misceláneos, como si lo hizo para
los cajeros. El adjudicatario considera que la subsanación de experiencia, aun no referenciada
en una oferta, como hecho histórico, procede en todo tiempo del procedimiento de contratación
y hasta en la etapa recursiva, sobre lo cual aporta una nueva carta emitida por el Banco
Nacional de Costa Rica. En referencia a la cuadrilla, explica que su costo va destinado a cumplir
con las tareas determinadas en la sección de la frecuencia del servicio de limpieza,
específicamente en las tareas semanales como conocedores de los servicios del banco, ya que
actualmente son proveedores en varios sectores, y muchas de estas tareas no van a poder ser
realizadas por medio de personal regular. En cuanto a la reserva de feriados, defiende que el
cartel pide labores en días feriados solo en cuanto a los trabajos para los cajeros automáticos,
no así para las labores en cuanto a las oficinas de la institución, las cuales no trabajan los días
feriados. El Banco explica que a la hora de verificar el cumplimiento en el caso de la nota
aportada por parte del Patronato Nacional de la Infancia, la valoración inicial fue positiva,
mientras que al verificar con ocasión del recurso y la nota de prueba aportada por la empresa
apelante, determina que las áreas de edificación en efecto son menores y no cumpliría con la
experiencia mínima solicitada. Para el caso de la nota del Banco Nacional y que fue aportada
por la empresa adjudicataria en la respuesta inicial, el Banco realizó la valoración
correspondiente y determina que la información que allí se consigna demuestra un área que no
supera los 50.000m2 de admisibilidad. En cuanto al costo de la cuadrilla, el Banco lo interpreta
24
como un equipo de soporte para las tareas diarias o semanales sin que necesariamente
implique la duplicación de los costos. Finalmente, en lo que se refiere a la reserva de feriados,
comparte el criterio de la empresa adjudicataria en el sentido que solamente se requiere laborar
en días feriados, en cajeros satelitales, sobre lo que no evidencia incumplimiento alguno.
Criterio de la División: A) Sobre la experiencia de admisibilidad. Visto el planteamiento de la
recurrente con el cual pretende excluir la oferta de la empresa adjudicataria, corresponde
analizar en primer término cuales son la reglas del cartel conforme a las cuales se selecciona a
la oferta ganadora, y de seguido, si la empresa adjudicataria reúne tales condiciones. Se
constata del apartado de Experiencia Mínima del Oferente (Criterios de Admisibilidad),
cláusulas 27 a 29 del pliego, que el oferente debía acreditar experiencia en contratos de
limpieza, bajo las siguientes reglas: “27. Se requiere contar con los servicios de una empresa ya
consolidada en el ramo de servicio de aseo y limpieza de edificaciones. Esta deberá ser una
empresa con amplia experiencia en esta actividad y que cuente con la capacidad técnica,
financiera, logística y de recurso humano para encargarse del servicio. 28. Para ello el oferente
debe contar con experiencia en contratos definidos o por demanda en servicios de limpieza,
presentando como mínimo tres cartas de referencia de empresas a nivel nacional, públicas o
públicas y privadas en los que la ejecución contractual haya sido brindada posterior al 01 de
enero de 2010. Para tales efectos tendrá que demostrar dicha experticia bajo las siguientes
consideraciones: 28.1 Que la duración del servicio en cada empresa no puede ser menor a un
año. 28.2 Que una de las cartas necesariamente sea extendida por una institución pública, esto
debido a que el Banco se rige por el derecho público y no privado. 28.3 Que en al menos una
de las tres cartas demuestre que ha tenido la capacidad de atender un área física de
edificaciones, que en su sumatoria no deberá ser menor a los 87.000m2 con un solo cliente
simultáneamente. 28.4 Por su parte, para las dos cartas restantes, cada una de ellas deberá
demostrar que ha tenido la capacidad de atender un área física de edificaciones donde la
sumatoria no deberá ser menor a los 50.000m2 con un solo cliente simultáneamente. 28.5 Para
consolidar el área total de cada referencia presentada, se efectuará la sumatoria de áreas
concernientes a cada contrato que el oferente tenga con el mismo cliente. Por ejemplo si un
oferente tiene contratos con un mismo cliente en diferentes zonas, se realizará la sumatoria de
todas las áreas para obtener la cantidad total, misma que será considerada en la evaluación
respectiva siempre y cuando el servicio haya sido brindado en forma simultánea durante al
menos un año. No serán consideradas referencias de un mismo cliente cuando los servicios no
25
hayan sido brindados simultáneamente por al menos 1 año. 28.6 Las referencias presentadas,
deberán venir firmadas por un funcionario de la institución o empresa donde se brinde el
servicio, el cual debe estar debidamente autorizado para emitir y firmar estos documentos. El
Banco se reserva el derecho de corroborar la procedencia de la información brindada y en caso
de alguna anomalía esta no será válida. 28.7 Por su parte las referencias deben tener como
máximo 60 días hábiles de expedida. 28.8 Cada referencia debe contener la siguiente
información de la entidad o empresa a la cual se le brinda o brindó el servicio: (...) Grado de
satisfacción por el servicio brindado. Se aceptarán referencias únicamente donde el servicio
haya sido recibido a satisfacción como mínimo. 29. El Banco se reserva el derecho de verificar
la información suministrada, la que en caso de ser falsa o inexacta, provocará la exclusión de la
oferta del concurso y las acciones que de ello se puedan desprender”. (folio 138 del expediente
administrativo del concurso). A partir de las reglas antes transcritas, el Banco determinó como
parámetro de admisibilidad, que los oferentes acreditaran poseer experiencia con al menos tres
clientes, a los cuales se hubiere brindado los servicios de limpieza en áreas no menores a
87.000 metros cuadrados en un caso, y 50.000 metros cuadrados para los dos restantes
clientes. Bajo ese escenario, se tiene que SELIME aportó con su oferta, once referencias en
cuanto a experiencia en servicios de aseo y limpieza, de las cuales destacan las siguientes:
REFERENCIA FECHA DESCRIPCIÓN DEL SERVICIO
Patronato Nacional de la Infancia 20 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en oficina y albergues, Licitación Pública 2015LN-000001-000610001.
Banco Nacional de Costa Rica 11 de setiembre de 2017 servicio de limpieza general de las oficinas, según el detalle de oficinas, metraje y contrataciones allí consignadas.
Universidad de Costa Rica 12 de julio de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 170.000m2, Licitación Pública 2015LN-000004-0000900001.
Instituto Costarricense de Electricidad 19 de setiembre de 2017 servicio de limpieza en un área aproximada de 257.880,36 m2, Licitación Pública 2015LA-0043-Merlink.
(hecho probado 9). De estas once cartas, el Banco consideró tres, para efectos de determinar
que la empresa adjudicataria cumple con la experiencia de admisibilidad, a decir:
Oferta #2 Empresa que emite la carta
Metros cuadrados
Duración del Servicio
Duración del servicio de al
menos un año
Referencia extendida por una
Institución Pública
Dos cartas de referencias
cada una con 50.000m2 en edificaciones
Servicio satisfactorio
Servicios de Limpieza a su Medida
Patronato Nacional de la
Infancia
54476, 37 m2
Abril 2016 a la fecha
Sí Sí sí sí
26
SELIME
S.A. Universidad de Costa Rica
170.000,00 m2
26 de Julio 2016 a la
fecha Sí Sí sí sí
ICE (Instituto Costarricense de
Electricidad)
257.880,36 m2
Mayo 2016 a la fecha
Sí Sí sí sí
(hecho probado 15). No obstante lo anterior, el apelante ha traído a discusión elementos para
desvirtuar el cumplimiento de la nota expedida por parte del Patronato Nacional de la Infancia,
incumplimiento que el adjudicatario pretende rebatir a través de la subsanación de otra carta
expedida por el Banco Nacional, por lo que se analizará cada caso por separado, para una
mejor comprensión. 1) Carta expedida por el Patronato Nacional de la Infancia: Consta de la
oferta de la empresa Selime, la carta expedida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha
veinte de setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de
limpieza los cuales fueron recibidos parcialmente a satisfacción, según fueron contratados
mediante Licitación 2015LN-000001-000610001, conforme al siguiente detalle:
OFICINA ÁREA DE
COBERTURA (m2) INICIO FINALIZACIÓN
Dirección Regional de Cartago 550 26/4/2016 25/4/2018
Oficina Local de Cartago 3300,26 26/4/2016 25/4/2018
Albergue Transitorio de Cartago 9000 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Turrialba 250 26/4/2016 25/4/2018
Albergue de Turrialba 449,86 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de los Santos 600 26/4/2016 25/4/2018
Oficina Local de la Unión 650 26/4/2016 25/4/2018
Dirección Región Caribe y Aldea de Moín 20000 2/5/2016 1/5/2018
Oficina Local de Limón 275,83 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Talamanca 250 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Siquirres 250 20/4/2016 19/4/2018
Oficina Local de Pococí 915 20/4/2016 19/4/2018
Albergue la Roxana de Guápiles 10000 26/4/2016 25/4/2018
Dirección Regional Chorotega 294 1/6/2016 31/5/2018
Oficina Local de Liberia 900 1/6/2016 31/5/2018
Albergue Lucecitas Valientes 909 15/4/2017 14/4/2018
Oficina Local de Cañas 312 26/4/2016 25/4/2018
Oficina Local de Santa Cruz 900 20/4/2016 19/4/2018
Albergue Osito Pequitas 643,71 15/4/2017 14/4/2018
Oficina Local de Nicoya 190,46 20/4/2017 19/4/2018
27
(hecho probado 10) Con respecto a la referencia de análisis, consta que el señor Rodrigo
Aguilar Solórzano, en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa del
Banco le solicita a la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A. entre otras cosas
lo siguiente: “(…) Subsanar cartas de las entidades: Patronato Nacional de la Infancia Banco
Nacional, ya que de acuerdo a la revisión preliminar de las ofertas, existen contratos que no
cumplen con el punto 28.1 del cartel (…)” (hecho probado 12). Dicho requerimiento fue atendido
por la empresa Servicio de Limpieza a su Medida SELIME S.A., sobre lo cual aportó una
segunda carta emitida por el Patronato Nacional de la Infancia en fecha doce de octubre de dos
mil diecisiete, en la que adiciona a los servicios referidos inicialmente, las actividades de
limpieza ejecutadas mediante contratación directa de escasa cuantía 2010CD-000249-01
ejecutados entre el ocho de junio de dos mil diez al siete de junio de dos mil once:
OFICINA AREA DE COBERTURA (m2)
Oficina local de Coto Brus 1970,00
Oficina local de Buenos Aires 2300,00
Oficina local de Corredores 1118,96
(hecho probado 13). Al respecto, se desprende de la evaluación técnica de ofertas, que el
Banco consideró que esta referencia por parte del Patronato cumple con cada una de las
condiciones señaladas para acreditar experiencia, por cuanto de la sumatoria de áreas obtiene
un total de 54.476,37 metros cuadrado (hecho probado 15). Cabe mencionar, que del estudio
técnico referido no consta cuáles fueron las áreas y oficinas tomadas en consideración para
concluir este dato, en aplicación de las reglas cartelarias. Con respecto a esta sumatoria, el
apelante ha incorporado con su recurso otra carta expedida por el mismo Patronato Nacional de
la Infancia en fecha diez de enero de dos mil dieciocho, en la que consta: a) que el Albergue
Transitorio de Cartago posee un terreno inscrito con un área de 583,08m2 con un área de
cobertura de 70% igual a 408,15m2 y un área verde de de 174,92m2; b) que la Dirección
Regional Caribe y Aldea Moín posee un terreno con un área de 1947,16m2 de cobertura y un
área verde de 18.223,46m2; c) que el inmueble de Punta Riel Roxana de Guápiles posee un
terreno de 37800m2, con una cobertura de 2188m2 y un área verde de 8247m2, el resto del
lote verde virgen (hecho probado 18). Del contenido de la nota es posible desprender una
variación importante en cuanto al metraje inicialmente contemplado que para estas tres oficinas
que sumaba en total 39.000 metros cuadrados, cuando en la realidad corresponde a una
cobertura de 4543,31 metros cuadrados:
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OFICINA ÁREA DE
COBERTURA (m2)
COBERTURA SEGÚN ACLARACION APORTADA POR EL APELANTE (m2)
DISMINUCIÓN (m2)
Albergue Transitorio de Cartago 9000 408,15 8591,85
Dirección Región Caribe y Aldea de Moín 20000 1947,16 18052,84
Albergue la Roxana de Guápiles 10000 2188,00 7812,00
TOTAL 39000 4543,31 34456,69
Del análisis anterior, este órgano contralor entiende que habría un área de 34456,69 metros
cuadrados que impactan el área total considerada por el Banco, y esta disminuiría
eventualmente hasta 20.019,68 metros cuadrados, con lo cual no superaría el mínimo de
50.000 metros que requiere el cartel. Sobre el particular, el Banco confirmó en su respuesta
inicial, que “las áreas con edificación son menores a las solicitadas en el cartel, por lo que la
carta no cumpliría con el metraje requerido y por ende no cumpliría con la experiencia mínima
solicitada” (folio 203 del expediente del recurso de apelación). De las manifestaciones del
propio Banco es posible extraer que la información que inicialmente contenía la carta si le
permitía al oferente superar el requisito, no así en el escenario actual en donde se ha precisado
con mayor información el área real de tres de las oficinas del Patronato, cantidad que en todo
caso no resulta ser admisible como experiencia en los términos que regula el cartel, que es en
concreto “demostrar que ha tenido la capacidad de atender un área física de edificaciones
donde la sumatoria no deberá ser menor a los 50.000m2 con un solo cliente simultáneamente”
(cláusula 28.4 del cartel, folio 138 del expediente administrativo) Lo anterior no ha sido rebatido
por la empresa Selime, en la medida que ha omitido en su respuesta desarrollo alguno para
sustentar el cumplimiento de esta carta. De su ejercicio, se desprende la intención acreditar el
cumplimiento del requisito cartelario mediante la subsanación de una carta distinta, la cual será
analizada de seguido para verificar lo acontecido y determinar si en el caso concreto dicha
constancia es de recibo para atender el requisito impugnado. 2) Carta del Banco Nacional de
Costa Rica. Se tiene por demostrado, que la empresa SELIME aportó desde su oferta, la carta
L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de Costa Rica en fecha once de setiembre de dos
mil diecisiete, en la que consta que la empresa brindó servicios de limpieza en las agencias de
Limón, Cariari, Guápiles, Bri Bri, Centro Comercial Puerto Limón, Puerto Viejo e Limón,
Cartago, San Juan de la Unión, Concepción de la Unión, Paseo Metrópoli, Zona Comercial Tres
Occidente Cartago, La Virgen de Sarapiquí, San Miguel de Sarapiquí, Puerto Viejo de
Sarapiquí, Río Frío, Santa Rita de Río Cuarto, Centro Corporativo San José, Zapote, Zapote
No. 1, Barrio México, Coronado, Plaza Cristal, Guadalupe, el Alto de Guadalupe, Calle Blancos,
29
Poás, Orotina, Florencia de San Carlos, San Ramón, San Ramón No. 1, Naranjo, Naranjo No.
1, Grecia, Bijagua de Upala, Santa Elena de Monteverde, Aguas Claras, Bagaces, Golfito, Tres
Ríos, Curridabat, Siquirres, Puerto Viejo Limón Sarapiquí, Limón, Basílica de los Ángeles,
Desamparados, Buenos Aires de Puntarenas, Quepos y Santa Cruz, según el detalle de
contrataciones referidas en la constancia (hechos probados 9 y 11). Sobre dicha información,
se desprende del expediente administrativo, que en el mismo acto en que el señor Rodrigo
Aguilar Solórzano, en calidad de Supervisor de la Oficina de Contratación Administrativa del
Banco solicitó a SELIME subsanar la carta del PANI, en igual forma requirió subsanar esta
referencia (hecho probado 12), sobre lo cual no es posible observar cuál fue el defecto que el
Banco haya observado. En concreto, la empresa adjudicataria respondió: ““En referencia a la
carta del Banco Nacional, nos queda un poco la duda en referencia a la solicitud del
cumplimiento del punto 28.1 del cartel, con lo que de primera mano solicitamos nos brinde un
poco más de información detallada acerca del cumplimiento de la carta puesto que desde
nuestro análisis la misma cumple con lo indicado en el cartel. Ahora bien, puede ser que exista
un poco de duda en la manera de interpretar la misma, para lo cual si podemos aclarar bien el
tema. El Banco Nacional a la hora de redactar la carta, considero fechas de ampliaciones de
servicios como como (sic) las fechas de trabajo, pero siempre determinaron el contrato de
origen del cual venían esas contrataciones, las cuales poseen las fechas correctas de servicio
(…)” (hecho probado 14). A pesar de las inquietudes señaladas por el oferente, en cuanto al
cumplimiento o no de la nota, el Banco destaca en su análisis de ofertas, que la carta emitida
por el “Banco Nacional, se realizó la consulta sobre los plazos de varias contrataciones, las
cuales tuvieron una duración de 6 meses de acuerdo a lo confirmado por la Institución, por tal
razón, se reconocieron solamente 34.873,75m2, siendo ésta insuficiente con lo solicitado”
(hecho probado 15). De frente a las conclusiones del Banco, SELIME ha incorporado al
presente trámite de impugnación, la carta L-3891-2017 expedida por el Banco Nacional de
Costa Rica en fecha once de setiembre de dos mil diecisiete, en la que consta que la empresa
brindó servicios de limpieza contratados, según el siguiente detalle de oficinas:
Oficina Metros Contratación Inicio Finalización
Acosta 319,20 2013CD-000895-01 10/12/2013 24/4/2015
Aguas Claras 146,60 2008LN-000002-01 9/2/2009 9/2/2013
Alajuela 1502,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente
Avenida 10 1522,00 2009LN-000012-01 13/3/2013 5/11/2015
Barrio México 287,00 2015CD-000010-0000100001 1/12/2015 Actualmente
30
Basílica los Ángeles 462,73 2009LN-000012-01 29/9/2010 6/11/2015
Bijagua de Upala 154,32 9/9/2009 9/9/2013
BriBri 293,00 2013CD-000879-01 11/10/2013 11/10/2017
Buenos Aires 2206,00 2015CD-000025-0000100001 20/11/2015 Actualmente
Calle Blancos 4333,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 1/3/2015
Cariari 402,00 2015CD-000024-0000100001 1/12/2015 Actualmente
Cartago 2832,80 2015LN-000039-01 2/3/2017 Actualmente
Cartago Sur 2093,14 2009LN-000012-01 13/3/2013 29/10/2015
Centro Comercial Puerto Limón 437,00 2013CD-000879-01 31/10/2013 31/10/2016
Concepción de la Unión 688,00 2013CD-001193-01 5/8/2013 5/8/2017
Coronado 2005,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 16/10/2015
Curridabat 1772,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/5/2014
Desamparados 2061,00 2015CD-000037-0000100001 7/7/2016 Actualmente
El Alto de Guadalupe 1200,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 30/9/2014
Florencia de San Carlos 533,00 2013CD-002525-01 13/12/2013 13/12/2017
Golfito 676,00 2009LN-000012-01 9/2/2009 9/2/2013
Grecia 1184,00 2013CD-000749-01 21/11/2013 10/12/2014
Guadalupe 818,11 2009LN-000012-01 15/6/2013 21/1/2016
Guápiles 1240,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 6/3/2015
La Casona de Tibás 2172,00 2015LN-000039-01 20/2/2017 Actualmente
La Suiza de Turrialba 264,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 8/1/2016
La Virgen de Sarapiquí 266,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 16/4/2016
Limón 3651,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/4/2015
Moravia 1641,24 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/9/2012
Naranjo 2251,75 2013CD-000823-01 6/1/2013 6/7/2014
Naranjo #1 387,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 1/1/2015
Orosi 152,91 2009LN-000012-01 19/3/2012 16/6/2015
Orotina 680,59 2013CD-000749-01 21/11/2013 8/4/2015
Paseo Metrópoli 242,00 2013CD-000845-01 15/2/2014 Actualmente
Plaza Cristal 251,81 2013CD-002670-01 24/5/2014 Actualmente
Poás 833,00 2013CD-000749-01 8/10/2013 21/5/2015
Puerto Viejo de Sarapiquí 2765,00 2009LN-000012-01 10/12/2010 12/2/2016
Puerto Viejo Limón 583,00 2015CD-000035-0000100001 13/1/2016 Actualmente
Quepos 1072,50 2015CD-000033-0000100001 19/1/2016 Actualmente
Regional San José 622,00 2009LN-000012-01 22/11/2012 22/11/2014
Río Frío 749,00 2015CD-000028-0000100001 1/12/2015 Actualmente
Rivera de Belén 411,56 2013CD-000990-01 28/2/2014 Actualmente
Sabanilla 1224,44 2009LN-000012-01 15/7/2013 10/6/2015
San Juan de la Unión 287,00 2009LN-000012-01 22/1/2013 29/8/2015
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San Miguel de Sarapiquí 271,00 2009LN-000012-01 3/4/2013 29/10/2015
San Pedro 9334,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 17/4/2015
San Ramón 1190,76 2013CD-000823-01 6/1/2013 23/1/2015
San Ramón N# 1 225,49 2013CD-000823-01 6/1/2013 1/1/2015
Santa Cruz 2077,00 2015LA-000019-01 14/12/2015 Actualmente
Santa Elena de Monteverde 1183,00 2009LN-000012-01 9/2/2013 Actualmente
Santa Rita de Río Cuarto 321,00 2013CD-000888-01 20/1/2014 Actualmente
Siquirres 2477,00 2015CD-000030-0000100001 23/11/2015 Actualmente
Tres Ríos 733,00 2009LN-000012-01 4/5/2012 Actualmente
Turrialba 834,00 2009LN-000012-01 1/11/2014 31/1/2016
NA 2024,00 2009LN-000012-01 2/3/2013 2/3/2015
Zapote 548,00 2009LN-000012-01 29/9/2010 29/10/2015
Zapote #1 450,00 2009LN-000012-01 28/11/2012 28/10/2015
Zona Comercial tres Occidente Cartago
307,32 2013CD-002707-01 14/4/2014 29/1/2016
(hecho probado 18). Sobre el particular, este órgano contralor concedió audiencia especial al
Banco licitante para que se refiriera al elemento de prueba aportado, según se observa del auto
de las once horas cincuenta y siete minutos del diecinueve de febrero de dos mil dieciocho, a lo
cual responde el Banco mediante el análisis realizado en oficio de fecha veintiuno de febrero de
dos mil dieciocho y señala: “la carta de referencia del Banco Nacional señala que la sumatoria
simple de metros cuadrados es de 71.651,27 m2, no obstante al revisar las áreas y la duración
de cada contrato para obtener mínimo un año de servicio en forma simultánea, se logra
comprobar que la cantidad de metros cuadrados es insuficiente, debido a que el análisis
evidencia, que simultáneamente se dio el servicio a un máximo de 46.703,4m2, por lo tanto no
cumple con lo requerido en el cartel. Cabe señalar que en la carta aparece una oficina con el
nombre N/A correspondiente a 2.024,00m2 la cual no fue evaluada debido a que no está claro
la oficina que corresponde, sin embargo considerando la misma tampoco cumpliría con el
metraje requerido” (folio 229 del expediente del recurso de apelación). Al verificar los datos que
sustentaron la conclusión antes citada del Banco, este órgano contralor encuentra, que en el
análisis no se contempló la información de las sucursales de Aguas Claras, Alajuela, Barrio
México, Bijagua Upala, Buenos Aires, Cariari, Desamparados, Moravia, Naranjo #1, Plaza
Cristal, Puerto Viejo Limón, Quepos, Río Frío, Rivera de Belén, Santa Cruz, Siquirres y
Turrialba, por lo cual se le solicitó al Banco aportar el análisis íntegro en donde contemplara el
criterio respecto de tales oficinas, lo anterior mediante auto que solicita prueba para mejor
resolver de las once horas veintisiete minutos del veintiséis de febrero de dos mil dieciocho
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(folio 287 del expediente del recurso de apelación). A partir de lo anterior, el Banco aportó el
análisis de fecha dieciocho de febrero de dos mil dieciocho, en el cual explica que “en la
evaluación se evidenció un rango de tiempo, en específico, en el año 2014, donde la mayoría
de los contratos se estaban ejecutando en forma simultánea, por este motivo, no se incluyeron
las oficinas de Aguas Claras, Barrio México, Bijagua Upala, Buenos Aires, Cariari,
Desamparados, Moravia, Naranjo #1, Plaza Cristal, Puerto Viejo Limón, Quepos, Río Frío,
Rivera de Belén, Santa Cruz, Siquirres y Turrialba en el archivo de Excel inicial, ya que los
periodos de servicio de dichos contratos estaban fuera del rango antes indicado, por lo que su
sumatoria no aportaba significativamente. En el caso de la oficina de Alajuela, la contratación
inició en febrero de 2017, por lo que no cumple con el tiempo mínimo requerido, el cual es de
un año, por tal razón tampoco se incluyó en el archivo presentado. (…) Con el fin de aclarar el
tema, se adjunta archivo de Excel en donde se incluyen todas las oficinas mencionadas en la
carta, ya sean representativas o no en el periodo donde se concentra la mayor cantidad de
ejecución, así como también se incluye la correspondiente a NA y aun así, la sumatoria máxima
está reflejada en el mes de mayo 2014 con 49.777,81m2, no cumpliendo ni siquiera durante un
mes con los 50.000,00m2 solicitados”. (folio 326 del expediente del recurso de apelación) De lo
anterior, se desprende una modificación al criterio inicialmente vertido, únicamente en lo que
respecta a la sumatoria de áreas, en cuanto a la posición del Banco en donde reitera que la
carta aportada por la empresa adjudicataria no cumple. Esta División concedió audiencia
especial a la empresa adjudicataria, para que se refiriera a ambos criterios, sobre lo cual fue fiel
en manifestar en ambas oportunidades que la carta expedida por el Banco Nacional y que fue
remitida con su respuesta inicial presentaba errores en cuanto a fechas y contratos sin incluir, lo
que afectaba el resultado señalado, para lo cual adjuntó una nueva nota, sobre la que
corresponde remitir a lo resuelto en el apartado II de la presente resolución, en la medida que
las audiencias conferidas no admiten la introducción de correcciones a la prueba, toda vez que
la prueba de descargo con la que la oferta recurrida pretenda demostrar el cumplimiento debe
de aportarse en forma íntegra desde el momento en que responde a la audiencia inicial, no
admitiendo que a través de las diferentes audiencias la empresa aporte información
complementaria de forma indiscriminada. Si bien es cierto, este órgano contralor ha expuesto
que el requisito de la experiencia es un aspecto subsanable al constituir un hecho histórico
inmodificable considerando que: “Bajo ese panorama, resulta evidente que la referida
experiencia sí se encontraba referenciada dentro de la oferta de la apelante, sea no se ha
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adicionado experiencia por la vía de la subsanación, es decir, los documentos presentados con
posterioridad a la apertura de ofertas, son meramente aclaratorios y desarrollan puntos
referenciados en la oferta. En consecuencia, estamos en presencia de la teoría del hecho
histórico, el cual es inmodificable por su propia naturaleza, y debe tenerse presente que para
considerar la aplicación del hecho histórico la referencia esencial y completa debe quedar
consignada desde la oferta. (ver en ese mismo sentido R-DCA-067-2007, y R-DCA-153-2007
(bis)” (R-DJ-065-2009 del cinco de agosto del dos mil nueve), esta tesis no permite que quien
alega, pueda administrar los diferentes momentos y formas a través de las cuales pueda
acreditar la circunstancia histórica. De esa forma, al igual que el ordenamiento regula plazos
para interponer la acción recursiva, el artículo 190 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa, párrafo segundo, regula el momento procesal en el cual la parte adjudicada
puede aportar las pruebas de descargo respectivas, sea con el auto inicial que admite a trámite
el recurso. En ese sentido, este órgano contralor no brindó audiencia en cuanto a la carta con la
que corrigiere la información brindada desde audiencia inicial en la medida que esta posibilidad
se encuentra precluída. Ahora bien, retomando las valoraciones que en efecto analizó el Banco
en cuanto a la carta L-3891-2017 que sí se encuentra en discusión (hecho probado 19),
ciertamente es un hecho no controvertido, que esta no refleja el área suficiente para acreditar el
requisito de admisibilidad en cuanto al servicio brindado a un solo cliente, por 50.000 metros
cuadrados, conforme lo exige la cláusula 28 del cartel ya citada. Sin embargo, el Banco en su
análisis no ha desarrollado cómo resultan trascedentes los incumplimientos de la empresa
adjudicataria en cuanto al requisito íntegro de admisibilidad, tal y como exigen los artículos 80 y
83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, esto considerando que con su
oferta, la empresa adjudicataria presentó otras dos cartas por parte de la Universidad de Costa
Rica y el Instituto Costarricense de Electricidad, que incluso fueron admitidas por el Banco
licitante (hecho probado 15). Tomando en consideración lo expuesto, es claro que la oferta
presentada por Servicios de Limpieza a Su Medida S.A. no podría resultar adjudicataria del
concurso, en tanto se ha destacado que la empresa presenta un incumplimiento de un requisito
de admisibilidad cuya trascendencia corresponde ser analizada por parte del Banco de Costa
Rica. En consecuencia, se devuelve el expediente al Banco, y se le ordena proceder con un
nuevo estudio en el cual analice y justifique frente a los elementos y valoraciones que en el
trámite se han emitido, si las referencias aportadas por el adjudicatario representan
incumplimientos sustancialmente inconformes o bien intrascendentes, para determinar si la
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empresa es elegible o no de frente a la experiencia mínima requerida para esta contratación. Al
respecto, se tiene que no se ha demostrado la inelegibilidad de la empresa apelante en la
medida que es necesario que se proceda con la respectiva verificación para determinar la
trascendencia del incumplimiento en las condiciones cartelarias por lo que procede anular de
oficio el acto de adjudicación recaído a favor de la empresa SELIME (hechos probados 16 y
17). De conformidad con lo dispuesto en el artículo 183 del RLCA se omite pronunciamiento
sobre otros extremos por carecer de interés práctico.---------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184, de la
Constitución Política; 28 y 37 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 84,
85, 86, 88 de la Ley de la Contratación Administrativa; 168, 177, 178, 179 y 180 del Reglamento
a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) DECLARAR PARCIALMENTE
CON LUGAR el recurso interpuesto por la empresa EULEN DE COSTA RICA S.A., en contra
del acto de adjudicación de la Licitación Pública 2017LN-000021-01, promovida por el
BANCO DE COSTA RICA, para la contratación de “servicios de aseo y limpieza por horas en
edificaciones del Banco de Costa Rica”, acto recaído a favor de la empresa SERVICIO DE
LIMPIEZA A SU MEDIDA SELIME S.A. 2) Anular de oficio el acto de adjudicación, con el fin
de que el Banco realice el estudio que se le ordena en la presente resolución. 3) De
conformidad con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía
administrativa.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------
NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Allan Ugalde Rojas
Gerente de División
Edgar Herrera Loaiza Elard Gonzalo Ortega Pérez
Gerente Asociado Gerente Asociado
Estudio y redacción: Marcia Madrigal Quesada, Fiscalizadora Asociada MMQ/chc NI: 545, 922, 1723, 3483, 3495, 3362, 5286, 5346, 5532, 5698, 5705, 5712, 6430, 6444, 6455, 7615, 7637, 7689, 7698, 7834. NN: 04374 (DCA-1158) G: 2017002567-3
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