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Reflexiones de un bloguero laboralista sobre el empleo y la formación.
Recopilación de entradas publicadas desde el 9 de septiembre de 2007 al 9 de
septiembre de 2014 (I).
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
13 de septiembre de 2014.
Introducción.
Pongo a disposición de los lectores y lectoras del blog una recopilación de las entradas
que he publicado desde el 9 de septiembre de 2007 al 9 de septiembre de 2014
dedicadas al empleo y la formación, o mejor dicho de las que he considerado más
interesantes, un total de 177, por el orden cronológico de publicación. En todos los
incorporados a esta recopilación hay, a mi parecer, aportaciones, reflexiones y
documentos que son sin duda de interés para abordar con mayor y mejor conocimiento
de causa la realidad del empleo y la formación, tanto a escala internacional como
europea y española en el período transcurrido de siete años y con muy importantes
cambios políticos, económicos, sociales y jurídicos. No he incorporado las referencias
autonómicas, no porque no sean importantes, que sí lo son y en algunas ocasiones
especialmente relevantes, sino porque el documento hubiera sido mucho más extenso de
lo que ya es, por lo que remito a las personas interesadas a la consulta directa del blog
donde encontrarán dichas reflexiones y análisis.
Sin duda habrá que seguir incorporando y efectuando reflexiones sobre las políticas de
empleo y de formación tanto en los ámbitos citados como en los autonómicos, y desde
luego ―material‖ no va a faltar desde ahora mismo: por poner sólo algunos ejemplos, la
reciente reunión de trabajo y empleo del G20 en Melbourne, las medidas que adopte la
UE para evitar una tercera recesión en Europa, la aprobación de la Estrategia Española
de Activación para el Empleo y el Plan de Empleo 2014, o en el ámbito autonómico la
aprobación del proyecto de ley del Servicio de Empleo de Cataluña. De todo ello espero
hablar en el blog, como siempre digo, mientras el cuerpo y la salud aguanten y la
actividad docente me lo permita.
He dividido la publicación del documento en tres bloques: el primero abarca desde
septiembre de 2007 a diciembre de 2009; el segundo, desde enero de 2010 a diciembre
de 2011; en fin, el tercero, desde enero de 2012 (con la llegada al poder del gobierno del
Partido Popular) hasta septiembre de este año.
Buena lectura… o consulta cuando lo consideren oportuno.
PRIMERA PARTE: 9 DE SEPTIEMBRE DE 2007 A 31 DE DICIEMBRE DE
2009.
1. La política de empleo. (9 de septiembre de 2007).
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La Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, se dicta en un momento en que el
marco político, económico y social es sensiblemente diferente del que existía cuando se
aprobó la Ley Básica de Empleo de 1980. Ya se ha desarrollado el marco político
constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de
empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas durante la pasada década y la
presente. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo. Por otra parte, hay una
creciente implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y
desarrollo de políticas de empleo, aunque no estuvieran dotadas del marco legal propio
para llevar a cabo dicha actividad. Es decir, las Administraciones Locales cada vez
tienen más que hacer y decir sobre las políticas de empleo. También la incorporación de
España a la Unión Europea a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de
nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de
Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones
generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a
las directrices anuales para el empleo, implica que la política de empleo española no
puede concebirse sin el seguimiento de las líneas básicas y de las directrices
comunitarias. Por fin, la apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma
exclusiva al Instituto Nacional de Empleo a las entidades colaboradoras, públicas o
privadas, tales como las de información, orientación e intermediación, ha implicado la
desaparición del monopolio público de la colocación y que cada vez haya más sujetos
que intermedian en el mercado de trabajo.
A mi parecer, los objetivos de las políticas de empleo que se han de poner en marcha
con la Ley de Empleo son básicamente dos: en primer lugar, dar debida respuesta a los
nuevos retos de los mercados de trabajo, combinando adecuadamente todos los
instrumentos jurídicos disponibles desde el ámbito comunitario hasta el local, con una
aplicación estricta del principio de subsidiariedad y con una coordinación adecuada y
eficaz de todos los servicios públicos de empleo (comunitario, Servicio Público de
Empleo estatal, el de cada de cada autonomía y los de aquellos ámbitos locales que los
hayan puesto en marcha). Se trata de conseguir que los instrumentos jurídicos permitan
hacer la política de empleo más eficaz y más cercana a la ciudadanía. En segundo
término, la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada
combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de
protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo.
Atención especial, tanto en políticas ―de cantidad‖ como ―de calidad‖, a los colectivos
con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los
jóvenes, las personas con discapacidad, y buena parte de los inmigrantes incorporados al
mercado de trabajo español Se trata, en definitiva, de prestar atención a un mercado de
trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer
frente a esa diversidad.
2. Los jóvenes y su acceso al mundo educativo y laboral (29 de septiembre de
2007).
1. Con carácter de introducción, cabe decir que el colectivo de los jóvenes (de 15 a 29
años, con diferencias en los ámbitos educativos y laborales entre los de 15 a 24 por una
parte y los de 25 a 29 por otra) debe ser objeto de especial atención, y dentro del mismo
básicamente el núcleo duro de quienes encuentran numerosas dificultades para poderse
integrar en los dispositivos de inserción existentes. Parece obvio que las situaciones de
crisis no afectan por igual a todos ellos, dado que no forman un bloque homogéneo y
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además deben enfrentarse a obligaciones y compromisos similares en la sociedad, pero
con recursos y medios que siguen siendo desiguales. Los periódicos Informes realizados
por el Instituto de la Juventud de España ponen de manifiesto las dificultades de buena
parte de jóvenes para acceder a un trabajo y a un futuro laboral estable, así como para
poder gozar de independencia económica, y en concreto para las personas más
vulnerables se apuntaba que los fenómenos más comunes son el desempleo, la
eventualidad e inestabilidad de los empleos, la precariedad laboral y los trabajos de
economía sumergida, y que en los procesos de inserción laboral de buena parte de la
juventud se alternan los períodos de trabajo regular o irregular con las situaciones de
desempleo.
Es especialmente preocupante la sensación de inestabilidad con la que se encuentran
muchos de ellos y que les impide planificar su futuro no sólo profesional sino muy
especialmente personal, inestabilidad que se compensa o amortigua con la protección
que sigue ofreciendo la unidad familiar. La red familiar ha atenuado la situación de
precariedad laboral que afecta a buena parte de los jóvenes, constatándose en los
estudios del INJUVE sobre las relaciones entre pobreza, familia y juventud, que una
proporción importante de jóvenes, particularmente entre 25 y 29 años, convive con sus
padres y que las nuevas formas de precariedad en el mercado de trabajo refuerzan las
tendencias de dependencia familiar. En el documento comunitario que analizaré más
adelante se muestra una preocupación especial por la pobreza infantil, que afecta al 19
% de los niños y jóvenes menores de 18 años, ya que el bienestar infantil tiene
importantes repercusiones posteriores en la educación y el empleo.
La experiencia empírica demuestra que a mayor titulación académica se tiene mayores
posibilidades de alcanzar la estabilidad en el empleo una vez obtenida la incorporación
al mundo laboral, y de ahí que la mayor parte de países desarrollados hayan introducido
importantes reformas en los sistemas educativos en los últimos años para mejorar tanto
los niveles de escolarización como para reducir el número de jóvenes que abandonan los
centros educativos sin haber obtenido titulación, y que la Unión Europea también se
manifieste y trabaje en esta línea en las directrices para el empleo que elabora desde
1998. El incremento del número de jóvenes que continúan estudiando una vez finalizada
la enseñanza obligatoria es cada vez más importante, debido entre otras razones a que la
titulación sigue siendo un valor considerado relevante para poder acceder al mundo
laboral.
La política de empleo debe concentrar, a mi parecer, sus esfuerzos sobre los grupos de
jóvenes que tropiezan con particulares dificultades para obtener trabajo, por ejemplo
aquellos que terminan la escolaridad con calificaciones insuficientes o sin
calificaciones, las minorías étnicas, los incapacitados y los que residen en zonas de
elevado desempleo, sin olvidar el necesario equilibrio para posibilitar la igualdad en el
acceso al empleo de hombres y mujeres jóvenes, pues es difícil, con los datos
disponibles, que la categoría de joven pueda definirse de forma no asexuada. Sin olvidar
que buena parte de la problemática actual de la subocupación juvenil guarda relación
con el funcionamiento general del mercado de trabajo.
2. La nueva Comunicación de la Comisión Europea sobre los jóvenes, que lleva por
título ―Fomentar la plena participación de los jóvenes en la educación, el empleo y la
sociedad‖, publicada el 5 de septiembre, asume la necesidad de poner en marcha una
estrategia transversal en materia de juventud, con intervención de todos los públicos
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implicados en los ámbitos comunitarios, estatales, regionales y locales, y centra su
análisis en las temáticas de la educación, el empleo y la más genérica de la sociedad. En
el primer ámbito invita a los Estados miembros a que adopten las medidas adecuadas
para reducir los índices de fracaso escolar y para acercar mucho más el mundo
educativo y el laboral, y la preocupación de la UE no es errónea, ya que según los datos
de que dispone uno de cada seis jóvenes de la UE abandona sus estudios
prematuramente, y aún está lejos el objetivo global de reducir esa cifra a un 10 % el año
2010, y también que un 25 % de los adultos jóvenes (aquellos comprendidos entre los
25 y los 29 años) no han concluido el segundo ciclo de enseñanza secundaria. Con una
apuesta clara por la formación permanente, al igual que en numerosos documentos que
he tenido oportunidad de analizar en anteriores informes y comentarios, la Comisión
llama a los jóvenes a prepararse para la inserción profesional y a formarse durante toda
la vida, ―en aras de su desarrollo personal y para que puedan adaptarse a unas
circunstancias profesionales cambiantes‖, con una especial toque de atención a la
importancia del aprendizaje de lenguas extranjeras.
Al referirse al ámbito del empleo, la Comisión manifiesta su preocupación por el
elevado porcentaje de jóvenes en situación de desempleo, que tienen una posibilidad de
encontrarse en dicha situación que dobla a la de los trabajadores de mayor edad. No es
menos preocupante que las deficiencias educativas, a las que me he referido con
anterioridad, provoquen que muchos jóvenes no dispongan de las cualificaciones
adecuadas para incorporarse al mercado laboral europeo, ya que este demanda cada vez
más niveles medios o elevados de cualificación para los puestos de trabajo que se crean,
y de ahí que se constate por la Comisión que ―no es sorprendente que la tasa de
desempleo de los jóvenes poco cualificados sea notablemente superior a la de los
jóvenes con mayor nivel educativo‖. Desde su ámbito de actuación, los poderes
comunitarios llaman a una intervención más activa del Fondo Social Europeo para
proporcionar a los jóvenes itinerarios de transición entre la enseñanza y el trabajo, así
como también para centrarse más en la juventud en las políticas estructurales dirigidas a
reducir las disparidades regionales. No se olvida tampoco la importancia de promover y
fomentar el espíritu emprendedor entre la juventud, mediante la información adecuada,
la adopción de incentivos financieros adecuados, y con la eliminación de cargas legales
y administrativas innecesarias para poner en marcha un negocio.
Por fin, en el ámbito más global de la sociedad, la Comisión llama a la promoción de
medidas que formen a ciudadanos jóvenes activos, que participen y se comprometan
activamente en la sociedad, mediante implicación en la vida política, en actividades
culturales o en tareas de voluntariado.
En definitiva, todos los jóvenes deben poder acceder a una educación de calidad y a
puesto de trabajo, por cuenta propia o ajena, que reúna también unos estándares de
calidad adecuados. Si se quiere que los jóvenes se integren profesionalmente y ejerzan
una ciudadanía activa deben tener las oportunidades adecuadas para ello. En definitiva,
y ojalá que este frase del documento se convierta en realidad, ―todos los jóvenes y
Europa en su conjunto deben tener la capacidad y la oportunidad de trabajar
productivamente por el bienestar económico y social‖.
3. Encuesta europea sobre las condiciones de trabajo (22 de octubre de 2007).
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La cuarta encuesta europea sobre las condiciones de trabajo se realizó a finales de 2005
y sus resultados se han publicado durante este año. Se trata de una encuesta que se
realiza desde el año 1990 y que aporta una información de indudable interés para
conocer la situación laboral, y señaladamente la calidad del trabajo, de los trabajadores
encuestados. En la encuesta de 2005 el universo laboral de los 31 países en la que se
llevó a cabo era de alrededor de 235 millones de personas. Cabe destacar que en los
cinco años transcurridos desde que se llevó a cabo la encuesta anterior se han
incorporado diez nuevos Estados a la Unión Europea, y que en muchos de ellos las
relaciones de trabajo son sensiblemente diferentes de las de los países de la UE-15, pero
aún así el estudio constata que las condiciones de trabajo se han mantenido
relativamente estables y que un elevado porcentaje, que supera el 80 %, se encuentra
satisfecho o muy satisfecho con dichas condiciones.
Me gustaría destacar en esta nota algunos datos de la encuesta que demuestran, a mi
parecer, la necesidad de abordar los cambios que se están produciendo en el mercado
laboral europeo y en las condiciones de trabajo de las personas afectadas, ya sea por
cuenta ajena o por cuenta propia.
En primer lugar, la afirmación de que un 25 % de los trabajadores (frente al 21 % de la
encuesta anterior) declare que su ritmo de trabajo es siempre o casi siempre muy
elevado, es decir ―que la intensidad del trabajo está aumentando y cada vez es mayor el
número de personas que deben trabajar a un ritmo muy elevado y sometido a plazos
ajustados‖.
En segundo término, que ha aumentado considerablemente desde que se hizo la primera
encuesta el número de personas que utilizan el ordenador durante toda o casi toda su
jornada de trabajo, ya que hemos pasado desde un 13 al 27 %, aún cuando convendría
reflexionar, en el marco de una sociedad informatizada, sobre el dato aportado en la
encuesta de que el 64 % de los trabajadores ―aún no utilizan nunca o casi nunca Internet
o el correo electrónico‖.
En tercer lugar, sigue incrementándose el número de trabajadores que presta su
actividad en el sector servicios (66 %), en detrimento de los ocupados en el sector
industrial (29 %), aún cuando no sería justo olvidar que buena parte de ese cambio
puede ser más fruto de procesos de reestructuración empresarial que no de un
incremento propiamente dicho en la actividad del sector servicios (piénsese, a título de
ejemplo, en el importante proceso de externalización de actividades de gestión y
asesoramiento que anteriormente se llevaban a cabo en el seno de la propia empresa).
Un dato que diferencia la realidad española de la media de los países encuestados es el
volumen de contratación indefinida, que es del 78 % de promedio en los 31 Estados,
destacando una presencia superior de la contratación de duración determinada en
sectores como la hostelería y restauración, la agricultura y la educación.
Queda bastante por hacer en el ámbito de las políticas de igualdad y de una mejor
distribución de los trabajadores y las trabajadoras en las distintas actividades y sectores
productivos. La encuesta pone de manifiesto que sólo el 23 % de la mano de obra
trabaja en aquellos ámbitos en los que se ha producido ―la integración de género‖, es
decir que entre el 40 y el 60 % de la mano de obra es femenina. También deberá seguir
actuándose en materia salarial, ya que los datos de la UE-27 demuestran que alrededor
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del 50 % de las trabajadoras ocupan el tercio inferior de la escala salarial.
No menos importante son los datos aportados por la encuesta sobre la edad de la
población trabajadora, ya que se constata que numerosos países perderán en los
próximos diez años alrededor de un 13 % de su mano de obra actual por llegar a la edad
de jubilación, y que ―la considerable proporción de trabajadores (superior a un 15 %)
que se encuentra en el grupo de edad correspondiente a los 55 años o más plantea un
importante reto para las políticas actuales, ―en particular en los Países bajos y en los
países escandinavos‖.
En fin, si bien la jornada laboral de cinco días y 40 horas semanales sigue siendo la
regla general para la mayor parte de trabajadores europeos (con poca flexibilidad para
su adaptación, ya que el 56 % de los trabajadores no tienen ninguna posibilidad de
modificar el horario fijado por la empresa), hay una parte no menospreciable de
trabajadores que realizan largas jornadas de trabajo, es decir de más de 48 horas
semanales. En dicha situación se encuentran el 15 % de los europeos (20 % varones y
sólo 8 % mujeres), y siendo mayoritariamente algo que afecta de manera preferente a
los trabajadores autónomos (44 %, frente a sólo el 9 % en los trabajadores por cuenta
ajena). No obstante, también es importante reseñar que la última encuesta no sólo ha
contemplado el tiempo de trabajo de la única o principal actividad del trabajador, sino
que también ha incluido el tiempo que se dedica a un hipotético segundo trabajo, el
invertido en los desplazamientos al trabajo (que se cuantifica como media en 40
minutos al día) y el invertido en el trabajo no remunerado, es decir ―cuidado de los
niños, atención a familiares y ancianos y tareas domésticas‖. Las conclusiones refuerzan
otros estudios realizados con los mismos criterios: en el trabajo remunerado, los
hombres superan a las mujeres, pero en la suma de todos los trabajos ―las mujeres
trabajan más que los hombres, incluso en el caso de las mujeres que trabajan a tiempo
parcial‖.
No debemos olvidar, por último, el drama que significa para una persona ser víctima de
violencia, hostigamiento o acoso moral en el trabajo, que la encuesta cuantifica en un 5
% durante los últimos doce meses, con especial intensidad en las empresas de mayores
dimensiones y en los sectores de educación, salud, hostelería y restauración.
4. Los problemas de los trabajadores de edad madura (28 de octubre de 2007).
La ―edad madura‖ es un eufemismo con el que se suele encubrir la llegada a los 50 años
y el inicio de las preocupaciones de los trabajadores del sector privado, y ahora ya
también de una parte del sector público, por la posible pérdida del empleo derivada de
procesos de reestructuración o ajustes productivos de su empresa. En los últimos años,
las propuestas presentadas, y en algunos casos ya pactadas, por importantes y potentes
empresas para reducir el número de trabajadores de plantilla, y en especial de quienes
ya tienen esa edad ―madura‖, ha abierto en toda Europa, y España no es una excepción,
un debate que me parece positivo, y que no se acabará en mucho tiempo, sobre el uso de
recursos públicos para financiar decisiones de empresas privadas que implican un coste
económico considerable. Piénsese en lo que supone que una persona prejubilada perciba
prestaciones públicas a partir de los 58, 56, o incluso 50 años como ya se ha planteado
en importantes empresas.
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La reflexión que debemos hacer, y que va en la misma línea que está formulando la UE
en estos momentos sobre la necesidad de permanencia de los trabajadores de edad en el
marcado laboral, no guarda relación sólo con el posible coste económico de la medida,
sino también con lo que la misma supone de desperdicio y despilfarro, en bastantes
ocasiones, de un capital humano que cada vez es más necesario para ayudar a las
jóvenes generaciones a una incorporación ordenada y tutelada al mercado laboral.
Además, si cada vez más se constata la necesidad de una formación a lo largo de toda la
vida y se pide a la juventud que estudie y se forme suficientemente antes de acceder al
mercado laboral, con lo que la edad de acceso al trabajo se retrasa en muchos casos,
voluntaria o involuntariamente, hasta los 24 o 25 años, y la estabilidad laboral no suele
alcanzarse, para quien la alcanza, hasta una edad cercana a los 30, ¿cómo podemos
plantearnos razonablemente que la edad de los 50 sea un momento crítico para poder
permanecer en el mercado de trabajo?
Quizás dichas empresas rejuvenezcan sus plantillas, aligeren costes de personal
básicamente por razón de la menor antigüedad del nuevo personal, pacten condiciones
de trabajo más flexibles que las existentes con anterioridad, y a medio plazo ello pueda
repercutir, aunque tengo bastantes dudas, en su mejora y nueva creación de empleo.
Pero los costes económicos para los fondos públicos, la pérdida de capital humano y el
poco rendimiento obtenido en bastantes ocasiones de la formación de las personas
afectadas, ¿no son motivos suficientes para hacernos pensar en la necesidad de
reordenar los mecanismos jurídicos existentes en la actualidad para evitar esa sangría?
En un momento en que la expectativa media de vida se sitúa en España, por referirnos
ahora de forma concreta a nuestro país, en cerca de 77 años para los hombres y de 82
años para las mujeres, ¿es socialmente ético plantearse la separación del mundo laboral
de personas que cumplen los 50? ¿No será más correcto plantearse una nueva
organización del trabajo en donde una mayor flexibilidad organizativa y una reducción
del tiempo trabajado por cada persona posibilite un mayor volumen de empleo y un
menor coste económico para las arcas públicas? Creo que cada vez será más necesario
dedicar una mayor atención al aspecto de la edad en la gestión de los recursos humanos,
ya que una mayor participación de las personas maduras, ineludiblemente acompañada
de un incremento sensible de la participación femenina en el mercado de trabajo, es
cada vez más necesaria para fortalecer el tejido social y el sistema de protección social.
Planteo ahora otra cuestión que me gustaría someter a debate y discusión. Creo que no
es aceptable plantear el debate, y analizar las respuestas jurídicas posibles, de igual
forma para todo tipo de empresas. Es decir, no es lo mismo una empresa del sector
industrial, en donde la dureza del trabajo y una organización de la jornada laboral a
turnos puede haber hecho mella en quien empezó a trabajar a los 14 o 16 años, que
algunas empresas del sector servicios en donde la causa de las prejubilaciones no es
tanto la dureza física del trabajo como la falta de adecuación al cambio tecnológico y la
consiguiente menor productividad de quien ha cumplido los ―malditos 50‖.
El debate sobre la edad de salida del mercado de trabajo ha de formar parte de otro
mucho más amplio, cual es el de fomentar la solidaridad intergeneracional. Dicha
solidaridad tiene interés para la juventud ya que permite no desaprovechar el caudal de
experiencias y de conocimientos que posee la gente madura, y para ésta posee
importancia por su interés en el mantenimiento de un sistema público consolidado de
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protección social, para el cual es requisito indispensable un incremento de la tasa de
actividad y del número de cotizantes a la Seguridad Social. Las cifras recogidas en los
Informes de la Comisión Europea nos deben hacer recapacitar muy críticamente sobre la
bondad de las medidas de prejubilación que se están adoptando: la previsión es que la
población de 0 a 15 años descenderá al 15‘7 % en el año 2015, mientras que la
generación de 50 a 64 años aumentará en un 26 %, es decir cerca de 15 millones de
personas, y además se producirá un incremento del 30 % del número de trabajadores
que accedan a la edad ordinaria de jubilación.
Dentro de los llamados trabajadores maduros debemos prestar especial atención a los
trabajadores de edad avanzada que abandonan prematuramente el mercado de trabajo
por razón de prejubilaciones, es decir por extinción de la relación laboral sin
expectativas de reingreso en la vida laboral hasta que se pase a percibir una pensión,
consiguientemente a las reestructuraciones que se producen en las empresas en que
trabajaban hasta entonces, en el bien entendido que aquí no se trata de prever medidas
que faciliten su reincorporación al mercado de trabajo sino de establecer medidas que
faciliten su permanencia en el mismo y que eviten la pérdida de un capital humano e
intelectual, en gran parte de los casos, de primera categoría. En nuestro país no tenemos
una normativa propia sobre la prejubilación, si bien alguna norma parece identificarla
con la salida del mercado de trabajo a partir de los 52 años, ya que se considera
situación asimilable a la jubilación ―cualquier supuesto de extinción o suspensión de la
relación laboral de un partícipe con al menos 52 años de edad cumplidos, que determine
el pase a la situación de desempleo y siempre que se inscriba como tal en el Instituto
Nacional de Empleo o se encuentre en dicha situación a partir de dicha edad‖.
Es significativa también una reflexión efectuada por el Consejo Económico y Social
español sobre esta cuestión en su Informe sobre ―Vida laboral y prejubilaciones‖: al
salir antes del mercado de trabajo, las generaciones actuales ―se retiran cada vez más
antes que sus progenitores de la actividad laboral, teniendo por delante más esperanza
de vida que ellos‖, y la perspectiva que emerge a medio plazo es preocupante y algo
desconcertante ya que podríamos tener ―una sociedad compuesta en su tercera parte por
un ejército de seniors retirados del mercado laboral en plenitud de facultades‖. Hay que
pensar en fórmulas que posibiliten el mantenimiento de buena parte de estas personas en
el mundo laboral, atendiendo al incremento de la expectativa media de vida, con
propuestas tales como reordenación de los tiempos de trabajo, flexibilidad en la
contratación, políticas de formación dirigidas especialmente a estos colectivos,
potenciación del autoempleo mediante la concesión de incentivos para ello y la
utilización al mismo efecto de las partidas presupuestarias destinadas a protección
pasiva por desempleo, y posibilidad de compatibilizar el percibo de la pensión con una
actividad profesional a tiempo parcial, en la misma línea que se sugiere en documentos
de organismos internacionales y que se ha incorporado ya al ordenamiento jurídico
español aún cuando los resultados no sean significativamente positivos hasta el
momento presente.
5. Veinte años no es nada ¿o sí? (4 de noviembre de 2007)
El mítico Carlos Gardel nos deleitaba en su precioso tango ―Volver‖ con estas frases:
―Volver con la frente marchita las nieves del tiempo, platearon mi sien, sentir que es un
soplo la vida, que 20 años no es nada que febril la mirada errante en las sombras te
busca y te nombra. Vivir con el alma aferrada a un dulce recuerdo que no ha de volver‖.
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Pero, los cambios que se han producido en el mundo del trabajo durante los últimos 20
años han sido muchos y cada vez más rápidos y acelerados. Sin ánimo de ser
exhaustivo, apunto algunos de los elementos que han impactado en el mundo laboral y
que han tenido una trascendencia relevante tanto sobre la actuación de las poderes
públicos como sobre la evolución de la población activa, ocupada y desempleada, como
también sobre el nuevo rostro (que ya no es sólo ni blanco ni masculino) de los
colectivos desfavorecidos y la actuación de las organizaciones sociales. Porque, deseo
destacarlo, para transformar la realidad hay que conocerla y no operar con ideas y
estereotipos preconcebidos.
El proceso de globalización o mundialización ha tenido lugar de forma cada vez más
rápida desde la década de los noventa del ya finalizado siglo XX. Que han existido
procesos económicos de carácter global en etapas históricas anteriores es algo bien
sabido, pero el cambio que se ha acelerado en los últimos años, con el importante
impacto de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), ha
alterado sustancialmente las reglas del juego que se aplicaban desde mediados de los
cincuenta en los países desarrollados, e igualmente ha tenido una trascendencia
considerable sobre los países en desarrollo. Con toda seguridad, los colectivos
desfavorecidos sufren las consecuencias de la fractura digital con mucha mayor
intensidad que la restante población trabajadora.
La incorporación de España a la Comunidad Europea (ahora ya Unión Europea) se
produjo el 1 de enero de 1986, y de ahí que pueda afirmarse que los marcos jurídicos
comunitarios han condicionado mucho, en los últimos años, las estrategias nacionales
por la obligación de adaptación de éstas a la Estrategia Europea para el Empleo y a las
Directrices sobre el empleo, y que con respecto a los Fondos Estructurales comunitarios
(en especial el Fondo Social Europeo) España haya sido uno de los Estados miembros
de la UE que más se ha beneficiado. Las políticas de empleo comunitarias han prestado
especial atención a la problemática de los sujetos de más difícil acceso al mercado de
trabajo, y la normativa española ha seguido muy de cerca dichas políticas.
La nueva realidad de la inmigración, de especial importancia en el mercado de trabajo
español en el año 2007, es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro
marco de análisis de la realidad económica y social española con respecto a lo que
ocurría, no ya hace veinte años sino también a finales de la pasada década, pues
difícilmente hubiéramos podido pensar en aquel entonces que los extranjeros
(básicamente los ciudadanos extracomunitarios) supondrían cerca del 11 % del total de
afiliados a la Seguridad Social al finalizar el mes de octubre de este año. Probablemente
el reto del futuro más importante, a mi parecer, sea garantizar la integración regular y
ordenada de los inmigrantes en el mercado de trabajo, y dejar de debatir si el fenómeno
migratorio es positivo o negativo para la realidad económica y social española.
Formulo ahora una nueva reflexión: ha cambiado el trabajo en las últimas dos décadas.
Efectúo esta afirmación porque creo que así ha ocurrido y porque es conveniente
reflexionar en estos momentos sobre el trabajo y su futuro. Hay que debatir sobre cómo
adaptar las políticas a los cambios en los conceptos de trabajo, empleo, actividad,
formación o desempleo. También me parece obligado establecer mecanismos adecuados
de articulación entre las políticas activas y pasivas de empleo, y dar respuestas
socialmente adecuadas a la problemática del desempleo y a la precarización de las
condiciones de trabajo, que en numerosas ocasiones son dos caras de la misma moneda,
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porque el debate sobre el trabajo y el empleo debe girar cada vez más a mi parecer no
tanto sobre la cantidad de trabajo, aún y reconociendo su importancia, sino sobre su
calidad.
Otro rasgo destacado de los cambios en el mundo del trabajo en los últimos veinte años
en España ha sido la cada vez más creciente participación de la mujer en el mercado
laboral, proceso que no ha ido de la mano, al menos hasta épocas bien recientes, con
una redistribución de las tareas familiares, en especial las de cuidado de los hijos y en su
caso de las personas dependientes a cargo. Deseo resaltar la importancia de la Ley
Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres
para avanzar en este proceso de asunción colectiva de responsabilidades familiares y
laborales.
Por último, vayamos a otro aspecto destacado: ¿Ha cambiado el mercado de trabajo en
España en los últimos veinte años? ¿Y en los últimos diez? La respuesta es afirmativa,
porque hay muchas más personas en el mercado de trabajo de forma regular, con sus
derechos y deberes, con un número importante de quienes tienen una relación laboral
estable, con independencia de que las situaciones económicas o las decisiones
empresariales pueden provocar su extinción. Ciertamente, también es ahora mucho más
importante el volumen de contratación temporal, y sigue siendo preocupante el volumen
de desempleo femenino. Pero en cualquier caso, el problema viene a mi parecer no por
aquello que se ha hecho, que es mucho, sino por lo que resta por hacer para que quienes
tienen más dificultades para acceder al empleo, y hacerlo además en condiciones dignas,
puedan tener la oportunidad de incorporarse, y en el marco de un modelo laboral donde
se dan contradicciones aparentemente tan flagrantes como la existencia de tasas de
desempleo cercanas al 9 % y la imposibilidad de cubrir numerosos puestos de trabajo
vacantes por trabajadores autóctonos, comunitarios o extranjeros residentes en España,
y la necesidad de acudir al mercado de trabajo extracomunitario para su cobertura.
6. Cada vez preocupa más la calidad de empleo, y algo menos su cantidad (5 de
noviembre de 2007).
En mi condición de Director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la
Universidad de Girona me he acercado durante mucho años al examen y análisis del
barómetro mensual del Centro de Investigaciones Sociológicas, para destacar la
percepción de la inmigración por la ciudadanía como un problema de mayor o menor
importancia según el momento histórico, así como para resaltar la diferencia existente
entre la consideración de un problema importante cuando se responde a la pregunta de
cuáles son aquellos que hay en España y la de una cuestión de mucha menor
importancia cuando el encuestado debe responder a cuáles son sus preocupaciones
directas.
Pero ahora quiero referirme en esta entrada a otra cuestión que está adquiriendo más
importancia en los resultados mensuales del barómetro y que guarda, sin duda, mucha
relación con los cambios que se están operando en el mercado de trabajo: el
mantenimiento o ligera disminución de la preocupación por el desempleo y el
incremento gradual de la derivada de ―los problemas relacionados con la calidad del
empleo‖. Probablemente la tendencia se refuerce en el futuro inmediato, aunque
deberemos ser prudentes para poder confirmar la hipótesis de que la percepción de la
11
ciudadanía va más en la línea de afirmar que un serio problema es el de la calidad del
trabajo (estabilidad, seguridad, cumplimiento de la normativa laboral, etc.) y que por el
contrario el encontrarse en situación de desempleo, aún y no olvidando su relevancia, no
es un problema tan serio como lo fue en épocas de tasa de desocupación mucho más
elevadas que las actuales.
El barómetro del mes de septiembre, recientemente publicado, sustenta las afirmaciones
que acabo de efectuar. En la pregunta sobre cuál es el principal problema que existe en
España (con posibilidad de más de una respuesta), el paro se sitúa en tercer lugar (35.0),
mientras que la calidad del empleo se encuentra en el sexto (13.5), e idéntica ubicación
la encontramos cuando la persona encuestada debe responder a la pregunta (una
respuesta) de cuál es el principal problema (15.8 y 4.6, respectivamente). El cambio se
produce de forma sustancial cuando ya entramos en los problemas personales del
encuestado que sitúa al paro en tercer lugar (16.4) y sube a la calidad del empleo al
cuarto (14.4), diferencia que se mantiene cuando debe responderse a la pregunta del
principal problema, si bien las posiciones que ocupan las respuestas son la cuarta y la
quinta (9.3 y 6.5, respectivamente).
Sugiero que reflexionemos sobre estos datos, y que apostemos de forma clara y decidida
por políticas de empleo que refuercen la calidad como mecanismo de cohesión social.
7. La política comunitaria en apoyo de la movilidad en el empleo (9 de diciembre
de 2007).
1. La publicación el pasado 6 de diciembre de una nueva Comunicación de la Comisión
Europea sobre la movilidad en el trabajo, con la puesta en marcha del plan de acción
europeo para la movilidad del empleo (2007-2010), entendida la movilidad como
instrumento tanto para la creación de empleo como para el desarrollo individual de la
persona que la practica, parece un buena ocasión para analizar los ejes más importantes
de la política comunitaria en este ámbito. Esta política se ha desarrollado a partir de la
aprobación de la Estrategia de Lisboa el año 2000 y ha sido recogida en tres
Comunicaciones, datadas de 2001, 2002 y la que se acaba de hacer pública, sin olvidar
la importancia que tuvo la designación de 2006 como el año europeo de la movilidad de
los trabajadores.
Los últimos datos de la oficina estadística Eurostat demuestran que el flujo de
trabajadores de la UE-27 que viven y prestan sus servicios en otro Estado miembro es
del alrededor del 2 %, obviamente un número muy reducido en proporción al total de la
población trabajadora comunitaria, pero la reciente Comunicación quiere destacar el
dato positivo de que en la Europa-15 el número se ha incrementado desde las 470.000
personas ―móviles‖ en el año 2002 a los cerca de 610.000 en el año 2005, y que además
hay un número importante de trabajadores estacionales y transfronterizos que son a
menudo desconocidos por las estadísticas nacionales y que pueden incrementar el
porcentaje antes referenciado.
2. Al examen de las tres Comunicaciones se dirigen los comentarios que siguen en esta
nueva entrada del blog. En todas ellas, se constatan las limitaciones que deben
corregirse, tanto jurídica como socialmente, para conseguir que la movilidad pueda
valorarse como algo positivo por aquellos trabajadores que deseen practicarle, y que son
12
básicamente las siguientes: costes económicos de alojamiento en el nuevo territorio,
cómo afecta a la situación laboral de la pareja y educativa de la familia en su caso, las
restricciones jurídicas todavía existentes a la llamada portabilidad de las pensiones, o las
limitaciones todavía vigentes en cuanto al reconocimiento de conocimientos y
calificaciones adquiridas en otros Estado miembros; sin olvidar, sin duda la más
importante limitación hoy por hoy y que es la barrera de los idiomas que existe en una
Europa plurilingüística, a diferencia por ejemplo de lo que ocurre en Estado Unidos. Por
otra parte, la Comisión ya anuncia que seguirá trabajando en el desarrollo y puesta en
marcha de nuevas medidas en este ámbito, y que realizará un informe de sus resultados
cuando haya transcurrido la mitad del período de vigencia, para su publicación en 2009.
3. La Estrategia Europea para el Empleo (EEE) requiere, para su efectivo
funcionamiento y eficacia, de unos mercados de trabajo abiertos a todos y accesibles a
todos, tal como se constata en los documentos comunitarios que desarrollan este ámbito
de acción y que fue apuntado como esencial en la aportación que realizó la Comisión
Europea al Consejo europeo de Estocolmo de marzo de 2001.
El texto, más en concreto la Comunicación de 28 de febrero de dicho año, hacía un
extenso repaso de las medidas adoptadas y las iniciativas en aquel momento en curso
para desarrollar la movilidad, así como exponía cuáles sería necesario adoptar para
encarar los nuevos desafíos, facilitando la libre circulación de las personas y
aumentando el nivel de competencias y su transferibilidad de un país a otro. Entre los
factores existentes que justifican la intervención de los órganos de dirección
comunitaria el texto se refería de forma especial a la presión ejercida por las empresas
europeas que cada vez están más integradas a fin de disponer de un marco legal que
agilice la contratación de personal; los profundos cambios estructurales que se están
produciendo en Europa como consecuencia de la globalización, los avances
tecnológicos, la evolución demográfica, el propio proceso de integración europea con la
aparición de la moneda única, el desarrollo del sector de los servicios donde se requiere
para muchos puestos de trabajo niveles medios y altos de cualificación profesional y en
donde se están desarrollando actividades de elevado contenido tecnológico, las
aspiraciones sociales de sectores de la población, y el desafío que plantea la necesidad
de garantizar una mayor convergencia y mejores oportunidades en todas las regiones de
la Unión Europea (UE) para hacer frente tanto a los cambios económicos y sociales
como a la tendencia de una mayor integración en ambos.
En definitiva, el objetivo de las propuestas presentadas en la Comunicación era el de
conseguir no más tarde del año 2005 un mercado europeo de trabajo integrado, de forma
que se eliminen los obstáculos que todavía subsisten para lograrlo, que sea abierto y
accesible a todos, que permita garantizar un adecuado equilibrio entre la oferta y la
demanda de cualificaciones y desarrollar los niveles de competencia de la mano de obra
por medio del aprendizaje permanente, y que permita su integración con los mercados
de productos y capitales a fin de lograr el pleno desarrollo del mercado interior europeo.
La Comisión consideraba fundamental, a estos efectos, aumentar significativamente,
con relación al 10 % entonces existente, el porcentaje de adultos en la Unió Europea
(UE) que reciba enseñanza o formación complementaria.
Entre los obstáculos que se citaban como limitativos de la aparición de nuevos
13
mercados de trabajo europeos, y que convendría suprimir o limitar, se señalaban en el
documento los siguientes: de carácter social, cultural y lingüísticos, tales como la falta
del flexibilidad del sistema inmobiliario, el cambio de los sistemas de enseñanza para
los hijos de los desplazados y el poco conocimiento de lenguas extranjeras; de carácter
económico tales como las dificultades jurídicas existentes para la transferibilidad de las
pensiones complementarias o privadas, o las diferencias en los regímenes fiscales
existentes; de carácter educativo - profesional, en cuanto que todavía subsisten
numerosas dificultades para el reconocimiento en otro Estado de las cualificaciones
profesionales, académicas y de formación profesional obtenidas en un Estado (ya fuere
o no el de origen, dentro o fuera de la UE) de quien se desplaza; la falta de accesibilidad
de la información económica y social necesaria; en fin, la existencia de obstáculos
inherentes al desarrollo económico y tecnológico que pueden facilitar el traslado de
puestos de trabajo a países ajenos a la UE o desarrollar nuevas formas de trabajo
irregular en su interior.
La estrategia operativa puesta en marcha por la Comisión se articulaba en dos fases. La
primera perseguía la puesta en práctica de determinadas acciones políticas
fundamentales que corrigieran los obstáculos existentes al desarrollo de las
competencias, movilidad e información antes apuntados, con especial atención al
reconocimiento de las cualificaciones profesionales, tanto las adquiridas en el ámbito
educativo como aquellas obtenidas directamente en el ámbito laboral, la potenciación
del aprendizaje permanente y de las mejores prácticas en los sistemas de educación y
formación, potenciando además la movilidad de los investigadores, estudiantes,
formadores, profesores, y de todo aquel que desee trabajar fuera de su Estado.
La segunda fase consistía en la creación de un grupo operativo de alto nivel sobre las
cualificaciones y la movilidad, integrado por reconocidos expertos en la materia, cuya
razón de ser sería la de examinar en primer lugar cuáles son las fuerzas motrices y las
principales características de los nuevos mercados de trabajo, así como determinar
cuáles son los principales obstáculos al desarrollo de estos, al objeto de formular
finalmente una serie de propuestas políticas que permitieran lograr ese objetivo antes
apuntados de que en el año 2005 los mercados de trabajo europeos fueran abiertos a
todos y accesibles a todos.
4. Un año más tarde, el 13 de febrero, la Comisión presentaba una nueva e importante
Comunicación en la que exponía su plan de acción sobre las capacidades y la movilidad.
El Plan de acción que se presentó en esta Comunicación suponía la culminación del
proceso que se inició en febrero de 2001 con la Comunicación de la Comisión antes
explicada sobre los nuevos mercados de trabajo europeos. El Plan se basaba en las
conclusiones del informe presentado en diciembre de 2001 por el grupo operativo de
alto nivel sobre las cualificaciones y la movilidad, y tenía por objetivo crear las
condiciones que favorezcan la apertura de los mercados de trabajo europeos y la
accesibilidad como máximo en el año 2005, así como crear oportunidades que permitan
que los ciudadanos puedan desplazarse libremente por el territorio de la UE con fines
educativos o profesionales, oportunidades que sólo existirán si se mejora la movilidad
en el mercado de trabajo, lo que requiere de la mejora de los niveles de capacitación y la
supresión de los obstáculos a aquella.
14
El documento plantea propuestas de actuación para hacer frente a lo que se califican de
―problemas fundamentales‖ a resolver para facilitar la apertura de los mercados de
trabajo europeos, problemas que son básicamente tres: una movilidad profesional
deficiente, con la consiguiente necesidad de mejorar los sistemas de educación y
formación, así como también y en el plano más específicamente europeo de mejorar los
sistemas de reconocimiento de cualificaciones y competencias y en concreto el
reconocimiento institucional del aprendizaje independiente de la forma como se haya
adquirido; bajo nivel de movilidad geográfica entre los Estados miembros y dentro de
los mismos, con la consiguiente necesidad de mejorar las capacidades lingüísticas y de
adoptar políticas de vivienda, fiscales y de protección social que incentiven dicha
movilidad, así como facilitar el desarrollo de una política de inmigración de ámbito
comunitario; en fin, la dificultad de acceso a la información que según el documento
disuade a muchas personas de cambiar de empleo o de ámbito profesional de actividad,
circunstancia que se podría solucionar creando un sitio centralizado de información
sobre la movilidad, un mejor funcionamiento del sistema EURES y la puesta en marcha
de campañas adecuadas de información. Desde el ámbito operativo se propone que la
Comisión evalúe cada año la aplicación de este Plan de acción en la reunión del Consejo
Europeo de primavera.
De los aspectos concretos que son objeto de estudio y análisis por el documento
conviene hacer referencia a algunos datos especialmente significativos:
A) La necesaria mejora de la calidad de la educación y formación iniciales, pues todavía
en el año 2000 la tasa media de abandono escolar en la UE fue del 18‘5 %, oscilando
entre el 8 y el 40 % según los Estados.
B) La toma en consideración del proceso de envejecimiento de la población activa, de
forma que los planteamientos en materia de educación y formación deben prestar
atención a todas las etapas de la vida, a fin de asegurar que las futuras generaciones de
personas de edad avanzada ―puedan adquirir las capacidades requeridas, adaptarse a los
cambios en el entorno empresarial y laboral y equiparse para aprovechar itinerarios
profesionales más flexibles‖.
C) No debe olvidarse que en bastantes hogares existen dos fuentes de ingresos, y de ahí
que la movilidad geográfica de un miembro de la pareja sólo será realmente factible en
muchas ocasiones si se posibilita también que el otro miembro activo del hogar
encuentre posibilidades de empleo en la zona a la que se desplacen. Asimismo, la
movilidad puede ser favorecida por una política común europea de inmigración que
facilite la libre circulación intracomunitaria de los ciudadanos de terceros países que
residen en un Estado de la UE.
D) A fin de mejorar el grado de conocimientos de los trabajadores, la Comisión propuso
que como máximo en el año 2004 los Estados miembros y los agentes sociales habían
de emprender iniciativas conjuntas encaminadas a ―promover el mantenimiento de los
trabajadores en el empleo, haciendo especial hincapié en el acceso y la participación de
los trabajadores en la formación dentro de la empresa‖, con objetivos específicos para
los trabajadores de 55 a 64 años, para conseguir llegar a una tasa de empleo del 50 % en
el año 2010.
15
5. Como he expuesto con anterioridad, el nuevo plan europeo para la movilidad de
empleo se ha aprobado por la Comunicación de 6 de diciembre y comprenderá el
período 2007 (o más exactamente habría que decir lo que queda del mismo, realmente
muy poco) hasta el 2010. El texto comunitario se califica de una nueva etapa a favor de
la movilidad y se apoya en los resultados de todas las medidas puestas en marcha en los
años anteriores, y en especial toma en consideración el informe final de 25 de enero de
2007 sobre el balance del plan aprobado en 2006, en el que se apuntan tres grandes ejes
de acción para el futuro a corto y medio plazo: la necesaria adaptación de los sistemas
educativos y formativos al nuevo mercado europeo del empleo, con el imprescindible
aprendizaje lingüístico; la supresión de restricciones jurídicas y administrativas y la
promoción del reconocimiento a escala comunitaria de todas las cualificaciones; en fin,
la creación de un único portal de información sobre la movilidad basada sobre la
plataforma de ofertas de empleo de EURES.
Sin olvidar tampoco el impacto sobre las políticas de movilidad de los grandes retos y
debates con los que se enfrenta la Europa comunitaria en estos momentos, como son la
evolución demográfica, el aprendizaje a lo largo de toda la vida, o la adecuada
combinación entre la flexibilidad y la seguridad laboral, el Plan 2007-2010 se marca
cuatro objetivos:
A) En primer lugar, mejorar la legislación y las prácticas administrativas que existen
sobre la movilidad de los trabajadores. A tal efecto me parece especialmente importante
destacar la propuesta que se formula de revisar la normativa vigente en materia de
Seguridad Social, señaladamente los Reglamentos (CE) 1408/71 y 574/1972 para
adaptarlos a las nuevas prácticas de movilidad, así como también el avance en la
aprobación de la propuesta de Directiva, presentada en 2005, que permite facilitar la
portabilidad de los derechos a la pensión complementaria.
B) En segundo término, se trata de asegurar el apoyo político a la movilidad por todas
las autoridades. En especial, se plantea incorporar su potenciación, tanto de índole
geográfica como profesional, como objetivo prioritario en las estrategias nacionales de
empleo y en las políticas educativas y formativas que se pongan en marcha como
desarrollo de las Directrices integradas de orientación económica y de empleo para los
Estados miembros, y desarrollar todas las potencialidades comunitarias para avanzar en
el reconocimiento a escala europea de las certificaciones profesionales; sin olvidar, que
una buena política de apoyo a la movilidad también debe velar por el cumplimiento
estricto de la normativa y atajar las prácticas nocivas del trabajo no declarado y del
dumping social.
C) En tercer lugar, se propone reforzar la red EURES como único instrumento que
permita facilitar eficazmente la movilidad de los trabajadores y de sus familias. A tal
efecto, se plantea reforzar la capacidad de intervención de la red en el mercado laboral
europeo mediante un mejor conocimiento y análisis del mismo, tomar en consideración
las nuevas realidades de la población laboral europea y ayudar a construir un plan
completo de carrera profesional, y valorar su posible apertura hacia ciudadanos de
terceros países que no disponen del estatuto de residente de larga duración, y también
abrir su acceso a trabajadores de otros países, en especial los candidatos a incorporarse a
la UE.
Por su importancia en este apartado, cabe referirse a una Comunicación del año 2002
16
sobre las políticas a poner en marcha por la Red para avanzar hacia un mercado europeo
integrado de trabajo, porque buena parte de sus planteamientos conservan a mi parecer
vigencia.
El documento constataba la existencia de unos niveles bajos de movilidad profesional
en el seno de los Estados miembros y de la propia UE, y subrayaba su importancia para
lograr un mejor funcionamiento de los mercados de trabajo en el seno de una nueva
economía de servicios basada en el conocimiento. También constataba el bajo
porcentaje de movilidad geográfica, derivado tanto de barreras legales y administrativas
como de limitaciones y hábitos de tipo económico, social y cultural, y establecía la
estrecha relación entre ambos tipos de movilidad, subrayando la importancia de poner
en prácticas medidas que reformen los sistemas educativos y de formación.
El documento exponía que está haciendo la red EURES para corregir estos desajustes en
el ámbito comunitario, en especial su relación con los servicios públicos de empleo de
cada Estado, partiendo siempre de sus dos objetivos principales: facilitar que los
trabajadores comunitarios ejerzan su derecho a la libre circulación y a vivir y trabajar en
otro Estado miembro, y el apoyo de la Estrategia Europea de Empleo y la movilidad
profesional dentro del espacio económico europeo. Mediante la red EURES, tal como se
constata en el documento, se posibilita que los solicitantes de empleo mejoren su
empleabilidad al tener una experiencia profesional en otro país, y además las empresas
pueden adaptarse mejor al ámbito europeo en donde existe una mayor variedad de
cualificaciones, cultura de trabajo e idiomas. La integración de la red en los servicios
públicos de empleo de cada Estado debe permitir una mejora de los recursos humanos,
un mejor intercambio de las ofertas de trabajo, una mayor atención a las necesidades de
los empresarios y una evaluación más efectiva de la integración.
En el ámbito de la movilidad geográfica, tanto en el seno de cada Estado como
transnacional, es importante destacar el dato de que las nuevas infraestructuras y la
mejora de los sistemas existentes de transporte están creando nuevas dimensiones de la
migración y los desplazamientos diarios al trabajo. La red EURES deberá tener en
cuenta como elementos importantes en su funcionamiento, siempre según la Comisión,
que la migración está siendo sustituida cada vez más por los desplazamientos diarios al
trabajo y por consiguiente cada vez son más borrosas las diferencias entre ambos casos,
y que las grandes empresas multinacionales están desplazando a sus trabajadores a otros
países europeos como un instrumento de su política de personal.
D) En cuarto y último lugar, la Comisión se plantea sensibilizar al gran público sobre
las posibilidades y ventajas que ofrece la movilidad, con la celebración anual de las
―Jornadas europeas del trabajo‖ para facilitar el conocimiento adecuado de la realidad
existente en este ámbito, el lanzamiento de un partenariado europeo para el empleo que
incluya la creación de una red de todas las buenas prácticas en materia de movilidad, y
la previsión de ayudas económicas, en el marco del programa PROGRESS, para
financiar actividades pilotos, intercambios de buenas prácticas, difusión de resultados y
de la emergencia de proyectos innovadores.
8. El trabajo no declarado ( 3 de enero de 2008).
17
1. Hace veinte años escribí un amplio artículo en la revista Cáritas (número 261, enero
de 1987) sobre la economía sumergida. He tenido recientemente oportunidad de leerlo
nuevamente con ocasión de la preparación de un material bibliográfico para la
realización de una tesis doctoral sobre el trabajo no declarado, ya sea de forma total o
parcial, que dirijo en la Universidad de Girona y que me gustaría que llegara a buen
puerto, como afortunadamente así ha ocurrido con las que he dirigido también desde
hace veinte años en las Universidades de Barcelona y de Girona, y que espero que
ocurra lo mismo si llego a dirigir alguna tesis doctoral en mi nuevo destino en la
Universidad Autónoma de Barcelona.
La lectura del artículo y el hecho de que recientemente la Comisión Europea ha vuelto a
destacar la importancia de la economía irregular me llevan a redactar esta nueva entrada
del blog, en la que abordo la política comunitaria sobre el trabajo no declarado, pero
antes me permitirán que inicie este artículo con la misma cita con la que inicié el trabajo
de 1987, ya que creo que sigue siendo válida: ―es un dato comúnmente aceptado por
todos los estudiosos que los indicadores macroeconómicos no reflejan fielmente en
muchas ocasiones la realidad económica, al estar todos los países afectados, en mayor o
menor medida, por un conjunto de actividades ocultas de importancia cuantitativa
variable y que son de difícil aprehensión por las estadísticas oficiales‖ (Ph. Barthélemy.
―Travail au noir et économie souterraine : un état de la recherche ». Travail et Emploi,
nº 13, avril - juin 1982, págs. 25 a 33).
2. Quizás los mayores de 50 años, en bastantes ocasiones prejubilados de forma
involuntaria, sigan trabajando aunque sea de forma irregular o sumergida, como
también los hacen muchas mujeres en su domicilio, muchos jóvenes que no tienen otra
posibilidad ante la negativa empresarial de darles de alta en la Seguridad Social, o
muchos inmigrantes en situación irregular y que no tienen otra posibilidad que trabajar
en dichas condiciones, por no disponer de ―los papeles necesarios‖ (autorización de
residencia y de trabajo) para poder trabajar con arreglo a la legalidad.
Que el trabajo no declarado es una parte importante de la actividad productiva de
muchos Estados es algo que se constata a partir de los diferentes estudios realizados
sobre esta materia, y baste ahora citar como ejemplo práctico el caso alemán; la
presentación , el mes de diciembre de 2003, de un conjunto de medidas para combatir el
trabajo declarado encontró su justificación en que el mismo alcanzaba cerca del 17 % de
su Producto Interior Bruto (PIB), creciendo a una media del 6-7 % anual mientras que la
economía oficial sólo crecía un 0‘5 %, y calculándose que si todo el trabajo no
declarado aflorase a la luz pública ello permitiría ocupar a cinco millones de personas a
jornada completa
3. En el ámbito de la Unión Europea, la Comisión constata su preocupación por los
costes económicos y sociales que conlleva. Al respecto, baste aportar aquí una
Resolución del Consejo de 29 de octubre de 2003 sobre la transformación del trabajo no
declarado en empleo regular.
La norma subrayó en primer término la dificultad de evaluar el trabajo no declarado,
dada su naturaleza heterogénea, si bien se refirió a estudios realizados en el ámbito
comunitario que la estimaban entre el 7 y el 16 % del PIB, consideraba preocupante a
continuación que buena parte de ella se nutriera de inmigrantes en situación irregular, y
destacaba por fin la necesidad de una implicación activa de las fuerzas sociales para
18
garantizar que aflorara con los menores costes sociales posibles. Se sugería la
combinación de medidas preventivas y sancionadoras, estableciendo de una parte el
marco jurídico apropiado, tanto legal como administrativo, que propiciara la declaración
de toda actividad económica y del empleo, y de otra aplicando sanciones adecuadas a
los que se beneficiaran del trabajo clandestino, y garantizando la protección de aquellos
que era explotados en tales situaciones, previendo políticas de empleo adecuadas
respecto de los beneficiarios de medidas de protección social ―para ayudarlos a
participar en el mercado de trabajo‖. La norma también llamaba al incremento de la
conciencia social en el conjunto de la ciudadanía sobre las consecuencias nocivas de
este tipo de actividad, tanto en términos económicos y de protección social como en
términos de solidaridad y justicia.
4. Cuatro años más tarde, nuevamente el trabajo no declarado es objeto de atención en
sede comunitaria. La nueva, e importante Comunicación de 24 de octubre de 2007 se
estructura en cinco grandes apartados. En la introducción se define y conceptúa qué
debe entenderse por trabajo no declarado, qué ha hecho la Comisión hasta ahora para
combatirlo y qué nuevas medidas son necesarias para enfrentarse a una realidad que
sigue teniendo indudable importancia en buena parte de los países de la UE, medidas
que pueden proponerse, y adoptarse en su caso por los Estados miembros, a partir de los
conocimientos adquiridos por una encuesta armonizada del año 2004 y por los datos
aportados por un reciente eurobarómetro del segundo trimestre de 2007 dedicado
monográficamente al trabajo no declarado.
A continuación, se analiza la pertinencia de las políticas destinadas a combatirlo como
mecanismo para contribuir al éxito de la Estrategia renovada de Lisboa (2000,2001,
2005 y 2007) para el crecimiento y el empleo. Un amplio apartado de la Comunicación
se dedica al examen y análisis de los datos disponibles sobre el trabajo no declarado,
poniendo de relieve la dificultad de conseguir datos fiables de un fenómeno que es muy
difícil de observar y de registrar estadísticamente, y más cuando sus características
varían a medida que también lo hace la vida laboral y la organización del trabajo y de
las actividades productivas. Un nuevo epígrafe se dedica a proponer políticas para su
reducción, partiendo de la premisa de que la complejidad y heterogeneidad del
fenómeno impide la existencia de soluciones claras y sencillas para combatirlo. Por fin,
el último apartado se dedica a las conclusiones y al seguimiento de las medidas que se
adopten en el futuro inmediato, desde el planteamiento y convicción previa de la
importancia de este fenómeno y de la necesidad de intensificar los esfuerzos por parte
de los Estados miembros para combatirlo, destacando la necesidad de que se conozca
qué se está haciendo por cada Estado y qué buenas prácticas podrían proponerse a
escala comunitaria.
5. Destaco a continuación algunos de los aspectos más relevantes, a mi parecer, de esta
importante Comunicación, que continúa el trabajo iniciado por otra más lejana en el
tiempo, de 7 de abril de 1998, y también por la ya citada Resolución del Consejo de 29
de octubre de 2003.
A) En primer lugar, obviamente, debemos partir de la definición o concepto de trabajo
no declarado, dónde la Comisión sigue considerando válida la acuñada en 1998, es decir
―cualquier actividad retribuida que sea legal en cuanto a su naturaleza pero que no sea
declarada a las autoridades públicas, teniendo en cuenta las diferencias en el sistema
regulador de los Estados miembros‖. La Comisión constata, por consiguiente, que el
19
trabajo no declarado se vincula con el fraude fiscal y a la Seguridad Social, y que abarca
actividades diversas (entre las que cabe citar, por ejemplo, el trabajo doméstico
informal, el falso trabajo por cuenta propia, o la prestación laboral de inmigrantes en
situación irregular) pero con la característica de su legalidad, quedando fuera de la
definición las actividades delictivas.
B) La importancia de reducir el trabajo no declarado, y de adoptar medidas que
desincentiven su prestación, se vincula por la Comisión al éxito de la Estrategia de
Lisboa, ya que dicha actividad afecta negativamente a la recaudación de los sistemas
tributarios y de Seguridad Social, provoca situaciones de competencia desleal (dumping
social) entre empresas, y genera una mayor ineficacia productiva, ya que las empresas o
el trabajo no declarado no acceden a los circuitos ordinarios de ayudas y subvenciones a
la actividad productiva y de medidas de fomento del empleo. En línea con los debates
existentes sobre la reforma del modelo social europeo y del Derecho del Trabajo, se
alerta en la Comunicación sobre los riesgos que el trabajo no declarado provoca en una
mayor segmentación del mercado laboral, el incumplimiento de las medidas de
seguridad y salud en el trabajo en numerosas ocasiones, y la pérdida por la parte
trabajadora del acceso a determinadas prestaciones públicas. Se pone de manifiesto, en
este punto, por la Comisión, que ―a menudo, los trabajadores no declarados pueden
tener derecho a subsidios por desempleo, inactividad o familia, pero al mismo tiempo
renuncian a todas las ventajas que se derivan de trabajar con un contrato formal, como
las pensiones contributivas, la formación, o la perspectiva de progresar tanto en cuestión
de sueldo como de posición…‖.
C) ¿Hay amplio espacio para el trabajo no declarado en la actividad productiva del siglo
XXI? La pregunta no puede sólo responderse con el análisis de dicha actividad, sino que
también debe serlo a partir de la aceptación social, mayor o menor, que un trabajo no
declarado puede tener en cada sociedad. Desde la primera perspectiva, la Comisión
alerta, y creo que acertadamente, sobre el impacto en dicho trabajo de la mayor
demanda de servicios domésticos y de atención a las personas, de la flexibilización en la
organización del trabajo, de los procesos de subcontratación y de segmentación del
mercado de trabajo, y de los proceso de transnacionalización de la actividad.
Ciertamente, no está escrito en ningún lugar que los factores enumerados, y creo que de
forma no exhaustiva, por la Comisión, lleven per se a un incremento de la actividad no
declarada, pero un mal uso de los mismos sí es cierto que puede contribuir a ello.
D)Sobre los datos estadísticos, ya se ha indicado antes la dificultad de su medición,
tanto si se utilizan métodos indirectos (comparación de agregados macroeconómicos)
como directos (encuestas estadísticas), y de ahí que se apueste por una adecuada
combinación de ambos. Con datos de un estudio de 2004, se recuerda que el trabajo no
declarado tiene una mayor importancia en los países del sur y del este de Europa, donde
puede igualar o superar el 20 % del Producto Interior Bruto, y mas recientes estudios
enfatizan que el crecimiento económico y la carencia de mano de obra en algunos
sectores puede contribuir a la reducción del fenómeno.
E) Entre las políticas propuestas para reducir el trabajo no declarado, y para las que se
pide la implicación de activa de las organizaciones sociales representativas de
empresarios y trabajadores, se sigue poniendo el acento en medidas ya apuntadas en la
Resolución del año 2003. Se trata, por ejemplo, de reducir su atractivo financiero, y ello
se vincula, en el debate sobre la Estrategia Europea de Empleo y las Directrices
20
integradas sobre el crecimiento económico y el empleo, con que las prestaciones
laborales y de protección social deben permitir vivir en condiciones dignas, ―sin que por
ello el trabajo regular deje de ser más atractivo que el no declarado combinado con las
prestaciones‖, con propuestas que van desde un mayor control de las prestaciones
sociales percibidas hasta una reducción de la fiscalidad sobre los empleos de baja
productividad.
Otra medida propuesta es la reforma y simplificación de los trámites administrativos,
para reducir el coste derivado del cumplimiento de la legislación, con una amplia
explicación de sistemas introducidos en diferentes Estados miembros, ya que la
Comisión constata que ―en algunos casos extremos, la combinación de la baja
productividad con cargas administrativas o fiscales hace que determinadas actividades
dejen de ser viables desde el punto de vista económico en la economía formal‖. Entre
las medidas propuestas me parecen de especial interés el máximo aprovechamiento de la
administración electrónica, la afiliación por sistemas informáticos y el intercambio de
información entre bases de datos administrativas.
Inevitablemente se propone el refuerzo de los mecanismos de vigilancia y sanción, con
una implicación más activa de la Inspección de Trabajo, de las autoridades tributarias, y
de los propios agentes sociales, destacando la importancia de adoptar reglas adecuadas
para detectar y sancionar el falso trabajo por cuenta propia, así como también la
reducción de los contratos que no se formalicen por escrito y la sanción a empresarios
que contraten a trabajadores inmigrantes en situación irregular; en fin, no se olvida la
importancia de reforzar la cooperación transfronteriza entre los Estados miembros y las
necesarias tareas de sensibilización hacia toda la sociedad en las que se ponga de
manifiesto el daño económico y social que dicha actividad implica para toda la
ciudadanía.
F) Por último, en el marco del seguimiento de la Comunicación, se acuerda la
realización de un estudio durante el año 2008, incardinado en el programa PROGRESS,
para determinar qué metodología es la más adecuada para cuantificar el trabajo no
declarado, y su tratamiento como una prioridad en su programa de aprendizaje mutuo.
9. La política de educación y formación en los textos comunitarios de 2006 y 2007
(6 de enero de 2008).
1. El profesor de la Universidad de Girona Ferran Camas Roda ha publicado
recientemente un brillante y riguroso estudio sobre la formación profesional, cuya
lectura recomiendo encarecidamente para todas las personas que quieran conocer en
detalle el nuevo marco de la formación profesional en el ámbito comunitario y muy en
especial en España (―La formación profesional en los ámbitos educativos y laboral.
Análisis tras la LO 2/2006, de Educación, y del RD 395/2007 de formación profesional
para el empleo‖. Editorial Aranzadi, 2007). Se trata, por otra parte, de una
recomendación que puedo extender con pleno conocimiento de causa a todas las
publicaciones, que son muchas, del profesor Camas, ya que al haber tenido la suerte de
trabajar juntos durante quince años conozco sobradamente la valía profesional que
atesora y que demuestra, no sólo en su actividad de investigación sino también en toda
su actividad docente.
21
En la introducción de su obra, el autor destaca la importancia de conocer el marco
normativo de la formación profesional muy en especial desde la perspectiva del
aprendizaje permanente, y enfatiza que se trata de adoptar medidas que permitan cubrir
adecuadamente las necesidades tanto de las empresas como de los trabajadores, ―ya que
cada vez la formación de la población, tanto joven como adulta, será decisiva para
mantener el modelo social europeo‖. Justamente, el capítulo 1 de la obra está dedicado
al estudio de la formación profesional en la Unión Europea, y en las conclusiones del
estudio se remarca la importancia de la educación y la formación como factor esencial
para la creación de más y mejores puestos de trabajo en la Europa comunitaria, se
recuerda la importancia del reconocimiento de las educación tanto formal como
informal, y tras un detallado análisis de las normas comunitarias más importantes desde
la creación de la Comunidad Económica Europea se subraya que los poderes
comunitarios apuestan por potenciar las políticas de formación permanente, en las que
cabe destacar dos tendencias: ―la potenciación de las acciones de formación en el
ámbito empresarial, y su atribución a adultos, más que con la finalidad de satisfacer sus
necesidades personal o sociales, con la perspectiva de la empleabilidad‖.
La lectura del estudio del profesor Camas ha sido un acicate para estudiar
detenidamente los textos más destacados adoptados por las autoridades comunitarias en
materia de educación y formación en los dos últimos años, y para extraer las ideas más
importantes de los mismos, que son las que expongo, siempre desde mi óptica personal,
a continuación.
2. El documento ―Modernizar la educación y la formación: una contribución esencial a
la prosperidad y a la cohesión social en Europa‖, responde a la obligación asumida por
las autoridades comunitarias el año 2004 de presentar cada dos años un resumen del
desarrollo del programa de trabajo ―Educación y formación en el año 2010‖, un
programa tendente a mejorar la situación de la educación y de la formación profesional
en Europa y en el que se ponía de manifiesto la necesidad de combinar los objetivos
económicos y sociales en materia de desarrollo educativo, afirmándose de forma
contundente que los beneficios de la inversión en educación y formación superan a
medio y largo plazo los costes que suponen a corto.
El documento repasa todo lo efectuado desde 2004 y se basa en los informes nacionales
presentados por los distintos Estados miembros y adherentes o candidatos, y llega a la
conclusión general de que la Estrategia de Lisboa, tanto la originaria de 2000 como la
revisada en el año 2005, ―constituye un factor que hay que tener en cuenta en la
formulación de política nacional en materia de educación y formación‖, y valora como
positivo que el porcentaje medio del gasto público de la UE en materia de educación
haya crecido desde un 4,9 % de 2000 al 5,2 % de 2002, si bien lamenta que no se haya
reducido la diferencia con los países competidores en el terreno económico, como
Estados Unidos, al tiempo que alerta de la importancia que están adquiriendo también
en este terreno las economías emergentes como la China y la India.
En conclusión, el informe destaca que todos los países son conscientes de la necesidad
de mejorar las capacidades de las personas, de ofrecer una educación de mayor calidad
y con unos niveles de mayor exigencia, y de acercar las tecnologías de la información y
la comunicación a la mayor parte de la población.
Como aspectos concretos que se explican con detalle en el documento, cabe destacar en
22
primer lugar la constatación de que la política de aprendizaje permanente avanza, pero
que su puesta en práctica sigue planteando problemas, y que son los países nórdicos los
que consiguen mayores progresos. Los datos más destacados del Informe son los
siguientes: alrededor del 10 % de los adultos entre 25 y 64 años participan en
actividades de aprendizaje permanente, un ligero aumento sobre los datos del año 2000;
casi el 16 % de los jóvenes abandonan prematuramente el sistema escolar, una cifra
todavía muy por encima del objetivo del 10 % fijado para el año 2010; no se ha
reducido el porcentaje de jóvenes que siguen teniendo dificultades de competencias de
lectura, alrededor del 15 %; en fin, todavía estamos ocho puntos por debajo del objetivo
del 85 % de jóvenes que deberían completar la enseñanza secundaria superior entre los
18 y 24 años.
Con respecto al proceso de reforma de la enseñanza superior, el informe destaca la
importancia del desarrollo de la llamada declaración de Bolonia, y manifiesta que la
mayor parte de países caminan de forma decidida para lograr los objetivos previstos en
la misma. Al mismo tiempo, se vuelve a poner de manifiesto la diferencia negativa de la
UE en inversión total dedicada la enseñanza superior (que según los datos de 2001
alcanzó sólo el 1,28 %, frente al 3,25 % de EE UU o el 2,5 % de Canadá, y nuevamente
los países nórdicos son los que consiguen mejores resultados). El informe alerta de que
para igualar la participación de EE UU se requeriría una inversión de 180.000 millones
adicionales de euros cada año, o dicho de otra forma ―un incremento sustancial de la
inversión procedente del sector privado‖.
Un desafío importante es el de hacer más atractiva la formación profesional, y ello debe
conseguirse tanto mejorando su calidad y las expectativas de acceso al empleo una vez
finalizada, como estableciendo pasarelas de acceso a la enseñanza superior. Igualmente
preocupa la situación de las personas poco cualificadas, alrededor de 80 millones en la
UE, y se apuesta por la adopción de medidas que faciliten el incremento de sus tasas de
actividad laboral y que promuevan, vía educativa, su inclusión social. En fin, no menos
importante, y el informe constata que no se ha avanzado en este terreno desde 2004, es
garantizar ―que los alumnos salen de la enseñanza secundaria con los conocimientos y
las competencias que necesitarán como ciudadanos europeos‖.
En definitiva, la conclusión del documento comunitario es que hay que acelerar el ritmo
de las reformas para asegurar una contribución más eficaz a la estrategia de Lisboa y al
fortalecimiento del modelo social europeo, y que las inversiones deberían concentrarse
en los ámbitos que ofrecen rendimientos económicos y sociales más elevados y que
combinan adecuadamente eficacia y equidad, con un referencia expresa a la
potenciación de la inversión en enseñanza primaria porque ―reviste una importancia
crucial para prevenir el fracaso escolar y la exclusión social, y para sentar las bases del
aprendizaje complementario‖.
En el ámbito europeo se sigue apostando, entre otras medidas propuestas, por lograr un
acuerdo sobre el marco europeo de cualificaciones y sobre las competencias claves para
el aprendizaje permanente, y por impulsar los trabajos sobre la calidad de la educación
del profesorado. Y todo ello, desde la perspectiva de que las responsabilidades deberían
repartirse y distribuirse entre todas las partes interesadas y a todos los niveles
territoriales.
3. La Decisión Nº 1720/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se
23
establece un programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente, tiene por
finalidad la puesta en marcha de un programa de aprendizaje permanente que contribuya
al desarrollo de la Comunidad para su crecimiento más sostenible y con mayor cohesión
social. Su valor añadido radica en las posibilidades que abre para estimular el
intercambio, la cooperación y la movilidad entre los sistemas de educación y formación
dentro del ámbito comunitario, ―de forma que se conviertan en una referencia de calidad
mundial‖.
La definición de aprendizaje permanente que realiza la norma es la siguiente: todas las
actividades de educación general, educación y formación profesional, educación no
formal y aprendizaje informal emprendidas a lo largo de la vida, que permitan mejorar
los conocimiento, las aptitudes y las competencias con una perspectiva personal, cívica,
social y/o laboral. Incluye la prestación de servicios de asesoramiento y formación.
Los objetivos específicos del programa se listan exhaustivamente en el artículo 1.3,
siendo uno de los más importantes a mi parecer el refuerzo de la contribución del
aprendizaje permanente a la cohesión social, la ciudadanía activa, el diálogo
intercultural, la igualdad entre hombres y mujeres y la realización personal. No menos
importante, desde una perspectiva social, me parece el objetivo de que el programa cree
un sentimiento de ciudadanía europea que se base en la comprensión y el respeto de los
derechos humanos y de la democracia, así como del fomento de la tolerancia y del
respeto hacia otros pueblos y otras culturas.
4. En las Conclusiones del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los
Estados miembros, reunidos en el seno del Consejo, sobre eficiencia y equidad en
educación y formación, se apuesta de forma clara y decidida por considerar la educación
y la formación como una inversión prioritaria para el futuro, en cuanto que se trata de
factores esenciales que contribuyen a la democracia, la cohesión social y al crecimiento
sostenible. Se alerta sobre los riesgos de fractura social que las desigualdades en los
sistemas educativos y formativos pueden provocar, con costes económicos (además,
obviamente, de los sociales) que pueden ser muy superiores a las inversiones que
hubieran podido realizarse para mejorar la calidad de tales sistemas, y se valora la
mejora y fortalecimiento de la educación y la formación para la ciudadanía como una
vía adecuada para reducir ―los riesgos de desempleo, exclusión social y potencial
humano en una economía moderna basada en el conocimiento‖.
De especial interés son, a mi parecer, dos tesis contenidas en las conclusiones. De una
parte, la importancia de mejorar el acceso al segundo ciclo de la enseñanza secundaria y
la reducción de los índices de abandono escolar resultan esenciales para mejorar la
empleabilidad de las personas y para reforzar la cohesión social De otra, la apuesta por
la mejora de las cualificaciones de las personas adultas, ya que en una sociedad basada
en el conocimiento y ante un proceso de rápido cambio tecnológico, es del todo punto
necesaria, y mucho más en una estructura demográfica donde la importancia de la
población madura o de edad avanzada será cada vez mayor, y por ello comparto
plenamente la tesis comunitaria de que ―a corto plazo, plantearse como objetivo
inversiones para actualizar y ampliar las calificaciones y competencias existentes de los
trabajadores es una forma rápida de contribuir al crecimiento económico y a la
competitividad, y de no fomentar la jubilación anticipada de la mano de obra de más
edad‖.
24
En fin, no menos importante es la petición que las autoridades comunitarias efectúan a
los Estados miembros para que dediquen una financiación adecuada para garantizar la
calidad y la eficiencia del sistema educativo, con especial atención para adoptar
medidas que corrijan las desventajas sociales existentes.
5. Fijo ahora mi atención en la Recomendación del Parlamento europeo y del Consejo
sobre las competencias clave para el aprendizaje permanente. El Parlamento y el
Consejo recomiendan a los Estados miembros que desarrollen la oferta de las
competencias clave para todos en el contexto de sus estrategias de aprendizaje
permanente.
El llamado marco de referencia europeo se incluye en el anexo, y recoge ocho
competencias claves que, una vez enunciadas, son desarrolladas en el texto,
conceptuándolas como aquellas que toda persona precisa para su realización y
desarrollo personal, así como para la ciudadanía activa, la inclusión y el empleo. Son las
siguientes: comunicación en lengua materna; comunicación en leguas extranjeras;
competencia matemática y competencias básicas en ciencia y tecnología; competencia
digital; aprender a aprender; competencias sociales y cívicas; sentido de la iniciativa y
espíritu de empresa; conciencia y expresión culturales.
Además, se expone que en las ocho competencias clave hay una serie de temas comunes
y que también deben incluirse en el proceso de aprendizaje, como son el pensamiento
crítico, la creatividad, la capacidad de iniciativa, la resolución de problemas, la
evaluación del riesgo, la toma de decisiones y la gestión constructiva de los
sentimientos.
6. De especial importancia me parece la Comunicación de la Comisión sobre el Plan de
acción sobre el aprendizaje de adultos, que lleva el significativo subtítulo de ―Siempre
es un buen momento para aprender‖
El nuevo Plan de acción comunitario encuentra su origen en los resultados de la
consulta realizada a partir de una anterior Comunicación, y centra su atención en
aquellos que tienen especiales carencias de lectura y escritura o que tienen escasa
capacidad para integrarse con éxito en la sociedad, entre los que pueden encontrarse los
migrantes, las personas mayores, las mujeres o las personas con discapacidad.
El documento acuña cinco mensajes o ideas-eje, a partir de las cuales desarrolla toda
una argumentación y propuestas de medidas tendentes a facilitar el aprendizaje: ―Nunca
es demasiado tarde para aprender; eliminar los obstáculos a la participación; aumentar la
calidad y eficiencia del sector; acelerar un proceso de validación y reconocimiento;
garantizar una inversión suficiente, y hacer un seguimiento del sector‖. La Comisión se
propone realizar un amplio seguimiento de este nuevo Plan mediante la creación de un
grupo de trabajo ad hoc y con la organización de un conferencia en la segunda mitad del
año 2009 para examinar los resultados alcanzados. Se trata de conseguir que el
aprendizaje de adultos sea una parte más del proceso formativo de las personas a lo
largo de toda su vida, y que permita contribuir ―a que Europa salga airosa de los retos
que se le plantean‖.
Para corregir el déficit formativo, la Comisión apuesta por un sistema educativo de alta
calidad y accesible a todas las personas adultas que lo necesiten; un sistema que,
25
además, ha de integrarse en el proceso de modernización en curso en materia de
educación y formación que se está llevando a cabo en los últimos años en los países de
la Europa comunitaria.
Dicho sistema debe ser eficaz para dar respuesta a varios e importantes retos que Europa
debe afrontar en los próximos años:
A) Cómo reducir la escasez de mano de obra mediante una mayor participación de la
población adulta en el mercado de trabajo y con mayores competencias y nivel de
cualificación, ya que la evolución demográfica apunta claramente hacia esa escasez si
no se adoptan las medidas de corrección adecuadas.
B) Cómo reducir el número de personas que abandonan prematuramente los estudios,
que se calculan en alrededor de siete millones en el año 2006, mediante la posibilidad de
continuar el proceso formativo en la etapa adulta para la mayor parte de los que no
poseen cualificación.
C) Cómo contribuir, mediante el proceso de aprendizaje, a corregir las situaciones de
pobreza y exclusión social en las que se encuentran una parte no menospreciable de
quienes no disponen de los estudios y conocimientos adecuados.
D) Cómo facilitar la integración de los inmigrantes en las sociedades de acogida,
mediante cursos de idiomas y con procesos adecuados y rápidos de convalidación de sus
cualificaciones del país de origen, así como también cómo validar para todos los adultos
las cualificaciones adquiridas de manera no formal, ya que está demostrado, según la
Comisión, que el reconocimiento de dichas capacidades ―puede producir un gran ahorro
de tiempo y dinero‖.
E) En fin, cómo incrementar la participación de los adultos en los procesos de
aprendizaje permanente, ya que los datos comunitarios ponen de manifiesto que la
presencia en actividades formativas disminuye a partir de los 34 años, en flagrante
contradicción con el hecho de que cada es más tardía la incorporación de la población al
mercado de trabajo.
En definitiva, se trata de que los procesos de aprendizaje de adultos se articulen a través
de itinerarios adecuados a los conocimientos de quienes los realizan, y de que sean
innovadores frente a un modelo educativo-formativo que no siempre ha situado a la
persona que se educa y forma en el centro de su organización. Dichos procesos, además,
deben necesariamente llevar aparejados la obtención de conocimientos válidos para
incorporarse al mundo laboral, es decir combinar el aprendizaje teórico y la formación
práctica en el puesto de trabajo, ya que tal como destaca la Comisión ―la necesidad de
tal intervención es aún mayor teniendo en cuenta la rápida evolución en el lugar de
trabajo y las capacidades necesarias para tener éxito en el mismo‖.
Para conseguir una mayor implicación de los adultos en el proceso de aprendizaje, la
Comisión también resalta que no basta con facilitar el acceso a dicho aprendizaje, sino
que es necesario que las personas participantes comprueben que aumentan sus niveles
de cualificación y que ello les permite integrarse mejor en todos los ámbitos de la vida.
7. Otra Comunicación trata sobre cómo facilitar el aprendizaje permanente para
26
fomentar el conocimiento, la creatividad y la innovación. Se trata de la contribución de
la Comisión al ―Tercer Informe conjunto‖ sobre educación y formación que esta y el
Consejo deben presentar cada dos años para analizar cómo se están cumpliendo los
objetivos marcados en el programa ―Educación y formación 2010‖. Se destaca, con
carácter general, la importancia de aumentar las capacidades de las personas, y mucho
más a medida que el desarrollo de una economía cada vez más basada en el
conocimiento exigirá unos niveles de cualificación más elevados; también, la
potenciación del aprendizaje permanente, en el marco de unas estrategias unificadas y
globales dotadas de una financiación económica adecuada para llevarla a buen puerto;
por fin, el establecimiento de una estrecha relación entre la educación, la investigación e
innovación, el llamado ―triángulo del conocimiento‖, se considera fundamental para
promover el crecimiento y el empleo, con una apuesta decidida por una mayor calidad
universitaria y un más estrecho vínculo con el mundo empresarial.
La Comunicación pasa revista a los avances experimentados en los últimos dos años,
destacando en primer lugar las mejoras operadas en las estrategias de aprendizaje
permanente y en los sistemas de cualificaciones, enfatizando la importancia de que el
sistema educativo sea globalmente coherente, y argumentando que, de acuerdo con la
información disponible, la prioridad dada a ―la promoción de unos itinerarios flexibles
de aprendizaje permanente y a la transición entre las distintas partes del sistema también
aumenta la coherencia‖. Otro dato positivo se manifiesta en el crecimiento de la
escolarización de menores en edad preescolar, a la que cada vez se concede más
importancia en Europa, con la aportación del dato estadístico de que ―entre 2000 y 2005
la escolarización de los niños de cuatro años aumentó en la Europa de los Veintisiete en
aproximadamente 3 puntos porcentuales, con lo que se superó el 85 %‖. También se
destaca el avance experimentado en la modernización de la enseñanza superior como
pieza inseparable de las reformas puestas en marcha por la Declaración de Bolonia, con
una mayor autonomía de las universidades y una mayor responsabilidad en su
organización, financiación y funcionamiento.
Entre los puntos débiles, la Comisión subraya que parece haberse interrumpido la
evolución positiva del gasto público en educación entre 2000 y 2003, que había pasado
del 4,7 % al 5,2 % del PIB, ya que ha disminuido una décima en el año 2004, y además
hay diferencias muy significativas entre los Estados miembros. Sigue siendo
preocupante el abandono prematuro de los estudios y ello hace muy difícil alcanzar el
objetivo fijado para el año 2010 de que sólo haya un 10 % de jóvenes en dicha
situación. En efecto, los datos comunitarios demuestran que ―uno de cada seis jóvenes
de la UE (el 15,3 %) con edad comprendida entre 18 y 24 años abandona los estudios
tan sólo con el primer ciclo de enseñanza secundaria y no participa después en ningún
tipo de educación o formación‖.
También se enfatiza la necesidad de seguir mejorando la formación académica y
práctica del profesorado, y de incrementar la participación de los adultos en el
aprendizaje permanente, señalándose críticamente que hasta el año 2005 se estaba
avanzando de forma sostenida hacia el logro del objetivo marcado para el año 2010, es
decir que el 12,5 % de la población adulta participe en ese aprendizaje, pero que el
porcentaje alcanzado en 2006, un 9,6 %, es algo menor que en el año anterior, y que
además esta cifra oculta un desequilibrio que es calificado de preocupante, porque ―los
adultos con un alto nivel educativo tienen seis veces más probabilidades de participar en
actividades de aprendizaje permanente que los trabajadores poco cualificados‖.
27
En el análisis de las perspectivas para el futuro, se enfatiza la importancia de mejorar la
base de conocimientos, una financiación sostenible, el aumento de las capacidades, la
corrección de las desventajas socioeconómicas, la enseñanza de alta cualidad, y la
utilización del potencial de los inmigrantes ya que el fenómeno de la inmigración
―aumenta la diversidad en las aulas, genera necesidades particulares y plantea
problemas a la hora de impartir la enseñanza‖. Por fin, se recuerda la importancia de
aprovechar y utilizar al máximo los fondos y programas comunitarios, ―en especial el
nuevo programa de aprendizaje permanente 2007-2013 y los instrumentos de la política
de cohesión de la UE‖.
8. Por último, me detengo brevemente en una reciente Resolución del Consejo, relativa
a nuevas cualificaciones para nuevos empleos. La norma comunitaria subraya la
importancia de la educación y la formación como medios para fomentar la adaptabilidad
y la capacidad de inserción profesional, en el contexto de una perspectiva de aprendizaje
permanente, y que la inversión en capital humano es del todo punto necesaria para
lograr los objetivos generales de la Estrategia renovada de Lisboa, es decir el pleno
empleo, la calidad del trabajo, la productividad laboral y la cohesión social. De ahí que
se invite a los Estados miembros y a la Comisión a preparar a las personas para nuevos
empleos en la sociedad del conocimiento con el aumento del nivel general de
cualificación y con atención especial a las personas menos cualificadas, a mejorar las
reglas sobre convalidación de títulos y transparencia de las cualificaciones, a utilizar
adecuadamente los Fondos estructurales y a mejorar la calidad de la educación y
formación profesional a todos los niveles.
Igualmente, se encarga a la Comisión que ponga en marcha los mecanismos necesarios
para prever periódicamente las necesidades de cualificación a medio plazo y para
corregir las deficiencias existentes a corto plazo, mecanismos que se basarán en la
experiencia de las distintas administraciones y agentes sociales implicados en los
procesos formativos, y en las previsiones del mercado de trabajo y de la necesidad de
cualificaciones en los ámbitos europeo y nacional así como con relación a los ámbitos
sectoriales productivos.
10. La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis del
período 1998-2002 (1 de febrero de 2008).
A) Es objeto de explicación en esta entrada del blog la EEE durante el período 1998-
2002, dedicando especial atención a los documentos referidos específicamente a la
misma pero haciendo énfasis, igualmente, en todos los trabajos y documentos que
abordan, directa o indirectamente la política de empleo en el ámbito comunitario y que
guardan, en consecuencia, relación con aquella.
Parto en mi exposición del Programa de Acción Social de la Comisión 1998-2000
recogido en la Comunicación de 29 de abril de 1998, texto en el que se fijaron las
grandes líneas maestras a desarrollar por la Comisión, tanto en su ámbito competencial
como en el de las relaciones con los Estados miembros y con las organizaciones
sociales, y que perseguía la concreción y desarrollo de los pilares sobre los que se
asienta la EEE a partir de 1997 y que son básicamente tres: creación de empleo y
prevención del desempleo; adaptación del mundo empresarial y laboral a un entorno
28
productivo cambiante; fijación de reglas que permitan considerar la sociedad europea
como no excluyente para colectivos necesitados de protección.
En el primer pilar, que constituye el objeto de mi estudio, la Comisión se marcó el
objetivo de asegurar la puesta en práctica de la EEE aprobada en Luxemburgo en 1997,
fomentar el intercambio de las prácticas de los Estados y apoyar el desarrollo de una
base de datos comparable en todos los Estados para facilitar el seguimiento de la puesta
en práctica de las Directrices anuales para el empleo. Entre las medidas más concretas, y
algunas de ellas han ido poniéndose en práctica de forma gradual y paulatina en los años
posteriores, se propuso el desarrollo de formas innovadoras de creación de empleo por
medio de medidas de desarrollo local, incluidos los Pactos Territoriales para el Empleo,
en el marco de los Fondos Estructurales; también se apostó por mejorar la libre
circulación de trabajadores con el desarrollo y fortalecimiento de la red EURES de
servicios europeos de empleo.
B) La cumbre extraordinaria del Luxemburgo sobre el empleo, celebrada los días 20 y
21 de noviembre, marcó a mi parecer un renacimiento de lo social y un cuestionamiento
de la primacía de lo económico en el ámbito comunitario; probablemente, el riesgo de
fractura social que implica dar prioridad absoluta a las cuestiones económicas y
monetarias en perjuicio de las cuestiones sociales llevó a los gobiernos progresistas a
poner el acento nuevamente en las cuestiones que interesaban, entre ellas las del empleo
y la mejora de la calidad de vida. Esta realidad se produjo no sólo en Europa sino
también en otros ámbitos geográficos, al hilo de las convulsiones económicas ocurridas
en el período inmediatamente anterior (en especial en el sureste asiático) y debido al
incremento de las desigualdades sociales, paradójicamente acompañadas de un
destacado crecimiento económico. En aquel momento se constataba que la creación de
empleo debía convertirse en la cuestión prioritaria en las políticas de la UE, porque el
crecimiento económico no servía, no ya para reducir el desempleo, sino
fundamentalmente para posibilitar la incorporación al mundo laboral de la ―reserva
potencial de empleo‖ que se cifraba en 1997 en algo más de 20 millones de personas.
C) Centro ahora mi atención en el examen de las directrices comunitarias sobre el
empleo. A pesar de la limitada competencia comunitaria en materia de empleo cabe
señalar que desde 1997 se ha puesto en funcionamiento un importantísimo proceso de
gran visibilidad, basado en un firme y serio compromiso político que ha sido aceptado y
apoyado por todos los agentes implicados para alcanzar el objetivo común, reconocido
como prioritario, de combatir el desempleo y elevar los actuales niveles de empleo de
forma duradera. Muestra de ello es que el Consejo Europeo de Luxemburgo de
noviembre de 1997 decidió aplicar el nuevo artículo 128 antes de la entrada en vigor del
Tratado de Ámsterdam, con el fin de poder coordinar las políticas de empleo de los
Estados miembros a partir de 1998. Según las conclusiones de la Presidencia de la
cumbre extraordinaria, la aplicación se decidió con el objetivo de ―crear, tanto para el
empleo como para la política económica, la misma voluntad de convergencia hacia
objetivos, verificables y actualizados periódicamente. Frente al problema del empleo, el
Consejo decidió ―señalar un nuevo punto de partida para la reflexión y la acción de los
Estados miembros y de la Unión, iniciadas desde el Consejo Europeo de Essen‖,
concretado en las directrices para el empleo.
De tal forma, la Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997 sobre las
directrices para el empleo en 1998 tenía por objeto fijar unas directrices generales para
29
todo el ámbito comunitario en materia de empleo que deberían ser tenidas en cuenta por
todos los Estados miembros en la elaboración de sus planes nacionales de empleo,
además de que estos se obligaban a cuantificar los objetivos a alcanzar. Como aspecto
más relevante a destacar, a mi parecer, se encuentra la apuesta por potenciar la cultura
de la empleabilidad; los poderes públicos debían ofrecer, en un período de cinco años,
un puesto de trabajo o una formación adecuada a todo desempleado que llevara en esa
situación al menos doce meses, y a los jóvenes que se encontraran en dicha situación
como mínimo desde hace seis meses, pudiendo ampliarse ese plazo de cinco años en los
Estados miembros que tuvieran una tasa de desempleo particularmente elevada. Los
Estados miembros quedaban obligados a elaborar planes preventivos centrados en la
capacidad de inserción profesional y a adoptar medidas activas que fueran sustituyendo
de forma gradual y paulatina a las políticas pasivas.
Por su parte, la Resolución del Consejo de 22 de febrero de 1999 fija las directrices para
ese año y mantiene la estructura de las del año anterior. Destaca la propuesta de explorar
todas las posibilidades de creación de empleo que se abren en el ámbito local, el de la
economía social y en las nuevas actividades vinculadas a los llamados yacimientos de
empleo, es decir actividades aún no satisfechas por el mercado, y estudiar todos los
obstáculos que pueden frenar dicha creación a fin de intentar suprimirlos. La Comisión
ya valoraba críticamente las medidas que incitaban a los trabajadores a abandonar
relativamente pronto el mercado de trabajo, ya que consideraba necesario incrementar la
tasa de empleo de todos los Estados.
En cuanto a las Directrices de Empleo para el año 2000, a las que se dio el visto bueno
en el Consejo Europeo celebrado en Helsinki los días 10 y 11 de diciembre de 1999,
consolidaron el marco de la política de empleo basado en las de los dos años anteriores,
si bien introdujeron un número limitado de cambios con el objetivo de precisar más los
objetivos de aquellas, y se reforzó el papel de las autoridades regionales y locales.
Con carácter general cabe decir que las instituciones comunitarias consideraron esencial
reconocer ampliamente el papel fundamental de los interlocutores sociales, de las
autoridades regionales y locales y otras partes interesadas a nivel regional y local para la
correcta aplicación de las Directrices. En la misma línea recomendaron a los Estados
que actuaran en base al principio de subsidiariedad, al ser imprescindible que tengan en
cuenta las circunstancias regionales y locales para la aplicación de las Directrices sobre
el empleo. Por su parte las autoridades regionales y locales deberían respetar los
compromisos fijados y trabajar con eficacia para conseguir alcanzar los objetivos
nacionales y comunitarios acordados. La UE propuso, en especial, explorar todas las
posibilidades de creación de empleo que se abren en el ámbito local, en la economía
social y en las nuevas actividades vinculadas a los nuevos yacimientos de empleo, y
estudiar todos los obstáculos que pueden frenar dicha creación con el fin de intentar
suprimirlos.
Las Directrices para el año 2001, aprobadas por Decisión del Consejo de 19 de enero,
siguieron la línea continuista de las de los años anteriores, manteniendo la estructura
básica de los cuatro pilares (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e
igualdad de oportunidades) y apuntando algunas propuestas nuevas de actuación que
desarrollaban las prioridades puestas de relieve en las cumbres celebradas durante la
presidencia portuguesa: la potenciación de la economía del conocimiento y de la
formación requerida para la adaptación al cambio, la modernización de la promoción
30
social y la integración social. Así mismo, las Directrices guardaban coherencia con las
orientaciones generales de política económica que elabora anualmente la Comisión.
Las Directrices seguían apostando por el reforzamiento de la intervención de los
poderes regionales y locales en el ámbito de las políticas de empleo, si bien siempre que
sus actuaciones se insertaran dentro de un objetivo nacional. También se potenciaba la
colaboración con los agentes sociales para que intervinieran activamente en este ámbito.
Como novedad con respecto a los años anteriores, el texto fijaba en primer lugar unos
objetivos horizontales que debían inspirar todas las medidas concretas que se adopten.
Tales eran, dentro del objetivo global de la búsqueda del pleno empleo, los siguientes:
mejorar las posibilidades de empleo y proporcionar incentivos adecuados para todas las
personas dispuestas a emprender una actividad remunerada; elaborar estrategias
globales y coherentes con el fin de que los ciudadanos de los distintos Estados pudieran
adquirir y actualizar las competencias necesarias para adaptarse a los cambios
económicos y sociales a lo largo de toda la vida; establecimiento de una asociación
global con los interlocutores sociales para la aplicación, el control y el seguimiento de la
estrategia para el empleo; establecimiento por los Estados de sus prioridades en materia
de empleo de forma equilibrada, de forma que se respetara el carácter equilibrado y la
equivalencia de las directrices.
Como aspectos específicos de las Directrices que interesa destacar respecto a las de
años anteriores, cabe destacar la importancia que da la Comisión a la modernización de
los servicios públicos de empleo, los cuales deberán colaborar con otros prestadores de
servicios a fin y efecto de incrementar la eficacia de la estrategia de prevención y
activación; también, el poner en marcha políticas tendentes a prolongar la vida activa a
fin de mejorar la capacidad de los trabajadores de más edad y aumentar los incentivos
para que sigan perteneciendo a la población activa durante el mayor tiempo posible;
adopción de medidas que permitan reducir a la mitad hasta el año 2010 el número de
jóvenes de 18 a 24 años que no hayan seguido más que el primer ciclo de enseñanza
secundaria y no prosigan sus estudios o su formación; reforzar la integración en el
mercado de trabajo de los colectivos más desfavorecidos (incluyendo los trabajadores
migrantes en lo que se refiere a su integración); potenciar la creación de empleo a escala
local y reforzar el papel de los servicios públicos de empleo en la detección de las
oportunidades de empleo locales y en la mejora del funcionamiento de los mercados de
trabajo locales; adoptar medidas de discriminación positiva, es decir medidas dirigidas a
mejorar la situación de las mujeres y reducir la desigualdad entre hombres y mujeres.
Las directrices comunitarias para el año 2002, aprobadas por Decisión del Consejo de
18 de febrero, siguen sensiblemente las mismas líneas de actuaciones que las directrices
de los años anteriores y sólo presentan modificaciones de matiz, poniendo el acento en
introducir el objetivo de la calidad de los puestos de trabajo en las nuevas directrices,
fomentar la modernización de los mercados de trabajo y la movilidad de la mano de
obra y fomentar el empleo en el sector del medio ambiente. Ello, con respeto al
principio de subsidiariedad y respeto a las competencias de los Estados miembros, al
tiempo que estos últimos deberán tomar en consideración las situaciones regionales.
Además, se dispone que los Estados miembros deben establecer una asociación global
con los agentes sociales para la aplicación, el control y el seguimiento de la estrategia de
empleo.
31
En el primer pilar, aumento de la empleabilidad, destaca la importancia que se concede
al mantenimiento en el empleo de los trabajadores de más edad, propugnando que se
introduzcan ―profundos cambios en las actitudes sociales predominantes frente a dichos
trabajadores, así como una revisión de los sistemas fiscales y de protección social‖.
Igualmente, los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para garantizar
que en el año 2010 se haya reducido en un 50 % el número de jóvenes de 18 a 24 años
que no hayan seguido más que el primer ciclo de enseñanza secundaria y no prosigan
sus estudios o formación. Para facilitar la integración social mediante el acceso al
empleo, cada Estado miembro ha de adoptar las medidas adecuada para cubrir las
necesidades de los trabajadores migrantes y ―si ha lugar, fijará objetivos nacionales al
respecto‖.
En el segundo pilar, desarrollo del espíritu empresarial y la creación de empleo, destaca
nuevamente la importancia conferida a los ámbitos locales y regionales en el desarrollo
de políticas adecuadas de empleo, debiendo reforzarse a tal fin el papel de los servicios
públicos de empleo. Igualmente, se destaca la importancia de adoptar medidas para
impulsar el desarrollo competitivo y la capacidad de la economía social para crear más
puestos de trabajo y aumentar su calidad.
En el tercer pilar, fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las
empresas, se sigue insistiendo en combinar adecuadamente la necesaria flexibilidad
organizativa demandada desde instancias empresariales con la conveniente seguridad en
el empleo reivindicada por las organizaciones sindicales. De ahí que se propugne prestar
especial atención a la nueva realidad y diversificación del mundo del trabajo,
posibilitando la incorporación a la normativa de cada Estado de una regulación
contractual más flexible y que al mismo tiempo los trabajadores que se acojan a las
nuevas modalidades contractuales ―tengan una seguridad suficiente y una categoría
profesional más elevada‖.
Por último, en el cuarto pilar, refuerzo de la política de igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres, se propone la elaboración de indicadores que vayan destinados a
evaluar los progresos realizados en el terreno de igualdad en cada directriz, adoptar las
medidas que posibiliten el crecimiento del empleo femenino y la reducción de la tasa de
desempleo, la adopción cuando proceda de medidas de promoción de la mujer con el
objetivo declarado de reducir las desigualdades, y la elaboración, aplicación y
promoción de ―políticas de apoyo a la familia, incluidos servicios de cuidado de los
niños y otras personas a cargo que sean asequibles, de fácil acceso y elevada calidad, así
como regímenes de permiso parental o de otro tipo‖.
D) En suma, todas las Directrices aprobadas por el Consejo en el período 1998-2002 se
basan en cuatro acciones prioritarias, los llamados cuatro pilares del empleo en sede
comunitaria y que son los siguientes:
a) Mejora de la capacidad de inserción profesional, con medidas concretas de acceso al
empleo o de formación para los desempleados de larga duración y los jóvenes que se
encuentren en paro desde hace seis meses.
b) Desarrollo del espíritu de empresa, es decir el fomento de una nueva cultura
empresarial y con especial atención a medidas de apoyo para las pequeñas y medianas
empresas.
32
c) Fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas ante un
cambio tecnológico cada vez más importante y significativo.
d) Refuerzo de las políticas tendentes a garantizar la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres, en la línea de avanzar hacia un nuevo modelo de reparto de las
responsabilidades laborales y familiares que, al tiempo que incrementa la tasa de
empleo, ha de servir para generar empleos y ocupaciones en ámbitos anteriormente
vinculados al denominado ―trabajo familiar‖.
11. La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis del
período 2003-2005 (2 de febrero de 2008).
A) Con respecto al período 1998-2002, sí hay cambios cuantitativos y cualitativos
importantes en las Directrices aprobadas en el año 2003, por Decisión del Consejo de 22
de julio, por lo que convendrá analizarla con todo detalle. Dicho análisis, por razones
metodológicas será efectuado después del estudio de los documentos comunitarios más
relevantes sobre la Estrategia Europea de Empleo.
B) Encontramos dos documentos comunitarios de suma importancia y que se refieren
directamente a la EEE, el primero, la Comunicación de la Comisión de 17 de julio de
2002 en la que se pasa balance de cinco años de su aplicación, y el segundo una nueva
Comunicación de 14 de enero de 2003 sobre el futuro de la EEE con el sugerente título
de ―Una estrategia para el empleo y mejores puestos de trabajo para todos‖.
La primera Comunicación encuentra su origen en el acuerdo, recogido en la Agenda
Social Europea aprobada en diciembre de 2000 de realizar una revisión de la EEE
transcurrido cinco años desde su aplicación, y se divide en dos grandes bloques: en el
primero se evalúan los resultados de su aplicación en el período citado y cual ha sido su
incidencia en los mercados europeos de trabajo, mientras que en el segundo se
manifiestan qué cuestiones deberían abordarse en el futuro inmediato.
En la Comunicación se destacan los avances logrados desde 1997, con la creación de
más de diez millones de empleos desde entonces en la UE, la reducción del desempleo
en cuatro millones y el incremento de la población activa en cinco; la puesta en marcha
de enfoques activos y preventivos en las políticas de empleo; la modernización de la
organización del trabajo con una mayor flexibilidad en la organización de los tiempos
de trabajo y en las modalidades contractuales, con una tesis muy polémica a mi parecer,
cual es la de que las disposiciones relativas al tiempo de trabajo ―cada vez se consideran
menos un medio de redistribuir el trabajo y de aumentar el número de puestos
disponibles, y más como una oportunidad para aumentar la adaptabilidad económica y
en consecuencia la sostenibilidad del empleo a largo plazo‖; la integración de la
dimensión de género en las políticas de empleo, y una atención especial al ámbito
educativo-formativo, con acento preferente en las políticas de aprendizaje permanente y
de calidad de empleo.
Todo ello, utilizando el nuevo marco jurídico del método abierto de coordinación, ha
posibilitado a juicio de la Comisión que las políticas estatales de empleo hayan
cambiado de orientación, ―pasando de la gestión del desempleo a la gestión del
33
crecimiento del empleo‖, de tal forma que se han producido mejoras estructurales y se
ha avanzado de forma significativa en la convergencia de las políticas nacionales de
empleo hacia los objetivos y las directrices de la EEE, prestándose una mayor atención
a la dimensión territorial (regional y local) de las políticas de empleo.
Pero la Comunicación no olvida ni deja de lado las cuestiones pendientes y las
dificultades aún existentes, derivadas en gran medida de las nuevas realidades
económicas y sociales producto de los fenómenos de globalización económica y social y
de la ampliación de la UE. En efecto, no olvida que el desempleo aún afecta (los datos
son de 2002 pero no difieren de los existentes al finalizar el año 2003) a cerca de trece
millones de personas y un 40 % de ellas serían desempleadas de larga duración; que aún
queda un largo trecho por recorrer para alcanzar los objetivos previstos para el años
2010, es decir la tasa del 70 % de empleo para el conjunto de la población y del 50 %
para los trabajadores de mayor edad (a partir de 55 años); o que sigue habiendo
importantes divergencias regionales; o, en fin, que las diferencias de productividad por
trabajador entre la UE y EE UU se han incrementado desde el 17‘3 % en 1996 al 19‘5
% en 2001; sin olvidar la importancia cada vez mayor que debe concederse al fenómeno
migratorio.
A tal efecto, propone cuatro grandes ámbitos de actuación en donde se deberá incidir
para reformar la EEE:
El establecimiento de objetivos claros frente a los nuevos desafíos políticos, tales como
la mundialización, las transformaciones tecnológicas y la evolución hacia la sociedad
del conocimiento y la información, que implican un cambio de alcance en la vida
laboral de una persona con una mayor flexibilidad en sus diferentes fases. La UE debe
apostar por incrementar las tasas de empleo pero poniendo también el acento en mejorar
su calidad, luchar de forma clara contra el trabajo no declarado y apostar por lograr que
las empresas sean socialmente responsables tanto frente a sus propios trabajadores y
accionistas como frente al conjunto de la sociedad.
La simplificación de las orientaciones estratégicas sin comprometer su eficacia, y
conseguir que los programas puestos en marcha alcancen sus objetivos, debiendo
destacarse a mi parecer la tesis comunitaria de que la experiencia demuestra que los
efectos de los programas no personalizados a gran escala (como los destinados a
jóvenes) ―son menos convincentes y reflejan el hecho de que los programas generales
pueden carecer de unos objetivos adecuados‖. El documento asumía que las directrices
anuales se habían ido volviendo cada vez más complejas y que se había perdido claridad
por lo que respecta a la jerarquía de las medidas a adoptar, y de ahí que propugnara
básicamente atribuir mayor importancia a los resultados finales y a la aplicación de las
directrices que a su elaboración anual, y que propusiera una mayor estabilidad de las
mismas, de forma que, respetando el lógico margen de maniobra que debe tener la
Comisión ante los cambios en el mundo laboral, se evitara la introducción de
modificaciones antes de 2006, ―fecha en la que se llevará a cabo una evaluación, de
conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona‖. Dicha propuesta
fue acogida en las Directrices para el empleo aprobadas el pasado año 2003.
La mejora de la gobernanza, con una mayor colaboración con las organizaciones
sociales, en los diferentes ámbitos territoriales y entre los diferentes departamentos
ministeriales implicados en cada Estado. Es importante destacar el énfasis del
34
documento en el importante papel que desempeñan los niveles locales y regionales en
ámbitos como la formación, los servicios de empleo o las medidas propicias para un
mercado de trabajo integrador, y en la importancia de seguir fomentando las iniciativas
que se basan en el potencial local de creación de empleo
Garantizar una mayor coherencia y complementariedad con otros procesos
comunitarios, como por ejemplo las orientaciones generales de política económica, es
decir reforzar la relación entre todos los procesos, a fin de sincronizar y reforzar el
proceso general de aplicación de las prioridades acordadas en Lisboa en marzo de 2000.
En definitiva, el objetivo de la Comunicación era que el resultado del debate que abría
se plasmara en propuestas concretas en las directrices para el empleo de los próximos
años, como así ocurrió.
C) Las líneas centrales de la revisión de cara al inmediato futuro de la EEE se recogen
en la Comunicación de 14 de enero de 2003, uno de los documentos comunitarios sobre
el empleo más relevante de los elaborados en los últimos años. El eje central de la
Comunicación es la presentación de un nuevo esbozo de la EEE revisada, y a tal efecto
se presentan ejemplos de los fines, consideraciones y objetivos concretos existentes, así
como también propuestas de posibles nuevos objetivos, complementando la
comunicación anterior. El texto es un documento de debate que se presentó, junto con
otros documentos, al Consejo Europeo del 21 de marzo, para que posteriormente la
Comisión, a partir de las conclusiones de dicho Consejo, presentara el mes de abril la
propuesta de Directrices para el empleo y que serían aprobadas en el Consejo del mes
de junio, de acuerdo con el nuevo procedimiento racionalizado de toma de acuerdos en
las instancias comunitarias.
El documento pasa revista en primer lugar a la importancia que asume la EEE en el
marco de la estrategia aprobada en el Consejo Europeo de Lisboa en marzo de 2000,
con los objetivos marcados del crecimiento económico a largo plazo, el pleno empleo,
la cohesión económica y social y el desarrollo sostenible en una sociedad basada en el
conocimiento. Constata la importancia de hacer frente a los retos a medio y largo plazo
en materia de empleo, por haber importantes carencias estructurales en el ámbito
comunitario como las bajas tasas de empleo y de población activa de la UE, el elevado
desempleo entre jóvenes, mujeres y colectivos desfavorecidos, los desajustes sectoriales
y regionales en el mercado de trabajo, las diferentes condiciones laborales entre
hombres y mujeres, las importantes diferencias regionales y el lento crecimiento de la
productividad laboral.
En segundo término, se plantea que la EEE revisada debe reflejar los llamados ―nuevos
desafíos‖ emergentes en materia de empleo. De tal forma, se constata que las tendencias
demográficas muestran el envejecimiento de la población activa y la reducción de la
población en edad de trabajar, circunstancias que llevan a considerar como prioritario el
aumento de la tasa de población activa y a valorar el papel que puede jugar en la
consecución de ese objetivo el personal proveniente de terceros países. También se
constata la importancia de invertir en el capital humano y en instrumentos de las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación, tanto para incrementar la
productividad y la calidad del empleo como para poner en marcha una ―gestión
positiva‖ de los cambios económicos y sociales. Igualmente, se pone de manifiesto que
los nuevos horarios, pautas y condiciones de vida y de trabajo implican que la vida
35
laboral se está haciendo cada vez más compleja y que las transiciones entre vida
personal y vida laboral son también cada vez más variadas y diversas, poniéndose sobre
el tapete la cuestión crucial de la distribución equitativa del trabajo remunerado y no
remunerado entre las mujeres y los hombres.
La Comunicación aborda a continuación cómo mejorar los instrumentos previstos en el
Tratado de la Comunidad Europea en materia de empleo y mejorar su eficacia, a partir
del balance y análisis de lo hecho en los cinco años anteriores. Respecto a la Directrices
anuales para el empleo se constata la necesidad de su simplificación, de lograr una
mayor estabilidad de sus contenidos, con una propuesta ya concreta de evitar los
cambios hasta la revisión intermedia de la Agenda de Lisboa en el año 2006, y de
orientarse más a los resultados y si es posible con objetivos cuantitativos adecuados.
Las políticas de empleo deberán además estar estrechamente articuladas con otras
políticas comunitarias, tanto la política económica como las más recientes en el ámbito
de la educación y formación, el espíritu de empresa, la inclusión social, las pensiones y
la inmigración. Igualmente, se destaca la importancia, en el marco del proceso abierto
para lograr una mejor gobernanza en el ámbito comunitario, de un mejor desarrollo de
la dimensión territorial de la EEE, tanto en el ámbito regional como en el local, ―a
través de la combinación estratégica de políticas basadas en la colaboración, la
activación de las organizaciones de la sociedad civil para enriquecer el desarrollo de las
políticas y una mayor implicación de los órganos parlamentarios en el proceso‖.
La llamada ―nueva generación‖ de Directrices de Empleo deberán apartarse, según la
propuesta comunitaria, de los objetivos horizontales y directrices específicas anteriores
agrupada en cuatro pilares, y deben recoger los siguientes elementos: tres objetivos
globales que reflejen los logros de la Agenda de Lisboa; una mayor insistencia en la
aplicación y la gobernanza de la EEE; la determinación de una serie limitada de
prioridades; mensajes específicos dirigidos a los interlocutores sociales; la definición de
objetivos adecuados.
Los tres objetivos globales propuestos son los siguientes: la consecución del pleno
empleo mediante el incremento de las tasas de empleo y de la población activa, tanto
para el crecimiento económico de la UE como para lograr la sostenibilidad de los
sistemas de protección social; la mejora de la calidad y la productividad en el trabajo,
con inversiones continuadas en capital humano, tecnología y organización del trabajo; el
logro de la cohesión social y de un mercado de trabajo inclusivo, ya que la reducción
del desempleo y de las restantes disparidades en el acceso al mercado de trabajo, tanto
en términos socioeconómicos como regionales, y aquí el documento enfatiza que en
muchas casos existe una importante dimensión regional o local de la exclusión del
mercado de trabajo, ―es una cuestión que afecta a la equidad y la eficacia de la EEE‖.
Tras el balance de los cinco años de EEE y de los debates efectuados en los últimos
meses sobre su futuro, la Comisión propuso una serie de prioridades para las futuras
directrices, tendentes a garantizar el logro de los objetivos que acabamos de explicar.
Analicémoslos con detalle.
A) Medidas activas y preventivas, destinadas a los desempleados y a los inactivos, con
la puesta en marcha de planes de acción personalizados al objeto de lograr una
integración sostenible en el mercado de trabajo y con la finalizar principal de lograr la
reducción del desempleo juvenil y del de larga duración.
36
B) Hacer que sea rentable trabajar, tanto desde la perspectiva del trabajador como del
empresario, proponiéndose una revisión sistemática de los sistemas fiscales y de
protección social que alienten la reducción del desempleo, el mantenimiento de las
mujeres y de las personas de edad en la vida activa, y la reducción del trabajo no
declarado.
C) Fomentar el espíritu de empresa para crear más y mejores puestos de trabajo,
potenciando un entorno económico, jurídico y social favorable al desarrollo del espíritu
empresarial, adoptando medidas de fomento de apoyo de la investigación e innovación
y alentando la responsabilidad social empresarial.
D) Transformar el trabajo no declarado en empleo regular, con una justa y adecuada
combinación de medidas preventivas y la aplicación de sanciones eficaces, a fin de
evitar el deterioro de la financiación y la aplicación de la protección social y los
servicios públicos, así como la degradación de las condiciones de trabajo para muchos
trabajadores, y muy en concreto de inmigrantes en situación irregular.
E) Promover el envejecimiento activo, al objeto de lograr el objetivo previsto de llegar
al año 2010 con una tasa de actividad de 50 % para los trabajadores de 55 a 64 años,
mediante la adopción de medidas que, entre otras finalidades, posibiliten la obtención de
cualificaciones más elevadas y adaptables en el trabajo.
F) Considerar la aportación de los inmigrantes al empleo y crecimiento económico en la
UE, circunstancia que dependerá básicamente de su integración en el mercado de
trabajo y de su inclusión con éxito en la sociedad. La inmigración puede incidir
positivamente tanto a corto plazo, para resolver casos de congestión del mercado de
trabajo en algunos sectores, como a largo plazo por su incidencia sobre los fenómenos
de envejecimiento y desequilibrios demográficos. El documento hace especial mención
de la problemática de los inmigrantes de segunda generación, de las necesidades
específicas de las mujeres inmigrantes y de la lucha contra la inmigración irregular y el
trabajo no declarado.
G) Promover la adaptabilidad en el mercado de trabajo, mediante un adecuado
equilibrio entre la flexibilidad y la seguridad, potenciándose las medidas, tanto desde el
ámbito legal como convencional, que faciliten la adaptabilidad de la mano de obra,
aumenten la productividad y fomenten un envejecimiento activo, destacándose la
importancia de lograr unas mejores condiciones de trabajo y planteándose que la
reducción del número de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales debería
considerarse como una de las prioridades más importantes.
H) Invertir en capital humano y estrategias de aprendizaje permanente, como vía tanto
para mejorar la calidad en el trabajo y la productividad como factor de promoción de la
participación en la población activa y de la inclusión social, destacándose la importancia
de reducir el fracaso escolar por una parte, y de invertir la actual tendencia a reducir la
inversión en formación de las empresas a medida que aumenta la edad de los
trabajadores, de otra.
I) Lograr la igualdad entre hombres y mujeres, debiendo centrarse las políticas de
empleo en las desigualdades estructurales del mercado de trabajo, tanto en el momento
37
de acceso como durante su permanencia en el mismo, haciéndose especial mención al
fomento del trabajo flexible, a la oferta de instalaciones de cuidados de niños y otras
personas dependientes, la distribución equitativa de las tareas familiares y el fomento
del recurso por los hombres a permisos parentales.
J) Apoyo a la integración y lucha contra la discriminación en el mercado de trabajo de
las personas desfavorecidas, al objeto de prevenir la exclusión social, incrementar las
tasas de empleo y conseguir la sostenibilidad de los sistemas de protección social. Se
propone que cada Estado concrete qué grupos tienen una baja participación en su
mercado de trabajo y que elabore propuestas adecuadas para incrementar su
participación y si es posible con la fijación de objetivos cuantificados.
K) Hacer frente a las disparidades regionales en materia de empleo. El documento
subraya la importancia capital de la cooperación en los ámbitos local y regional para
explotar el potencial de creación de empleo y elaborar estrategias que aborden más
eficazmente las carencias en materia de cualificaciones. Igualmente enfatiza la
importancia de los servicios públicos de empleo tanto para descubrir las oportunidades
regionales y locales como para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, y la
conveniencia de reforzar la capacidad de la economía social para crear más puestos de
trabajo y mejorar su calidad.
Por último, el documento aborda cómo mejorar la puesta en práctica de la EEE,
destacando la importancia de disponer de unos servicios de aplicación eficaces y
eficientes, incluyéndose aquí a los servicios de empleo, los servicios de reintegración
social para colectivos desfavorecidos, los servicios de formación y la Inspección de
Trabajo. Respecto a los primeros cabe destacar que hay que potenciar sus estrategias
activas y preventivas y la puesta en contacto de las ofertas y demandas del mercado de
trabajo, con especial atención a la promoción de su transparencia a escala local,
regional, nacional y de la UE para facilitar la movilidad de los trabajadores. También se
requiere una fuerte implicación de los agentes sociales, reforzando su papel y
responsabilidad al supervisar las orientaciones y al aplicarlas en todos aquellos ámbitos
en que tienen responsabilidades propias. Así mismo, debe movilizarse a todos los
agentes pertinentes, con una mayor implicación de los ámbitos políticos o
administrativos pertinentes en el desarrollo y aplicación de las estrategias nacionales,
alentándose y apoyándose las estrategias de empleo locales y regionales basadas en
asociaciones. Finalmente, se requiere una financiación adecuada para llevar a cabo estos
objetivos, proponiéndose que los programas de los Fondos estructurales respondan
mejor a las necesidades cambiantes de los mercados de trabajo regionales y nacionales,
y que sigan recibiendo una financiación adecuada para poder tener un efecto en estos
problemas específicos.
D) Las propuesta de revisión de la EEE recogida en los documentos que acabo de
explicar encuentran acogida en las nuevas Directrices para el empleo aprobadas en el
año 2003 y con vocación de estabilidad por un período mínimo de tres años.
La norma comunitaria encuentra sus puntos de referencia normativos en los artículos 2
y 125 del TCE, con la obligación asumida por la Comunidad y los Estados miembros de
desarrollar una estrategia coordinada para el empleo, y de ahí que los Estados miembros
deban tener en cuenta las directrices comunitarias aprobadas en sus respectivas políticas
de empleo, dado que de acuerdo con la distribución competencial existente son
38
precisamente los Estados miembros los responsables de garantizar la efectiva aplicación
de las Directrices, responsabilidad que les obliga, no se olvide, a que haya una adecuada
y efectiva participación a escala regional y local.
En la introducción se recuerda la puesta en marcha de las Directrices en 1998, a partir
de la reunión extraordinaria sobre empleo celebrada en Luxemburgo en 1997, los
objetivos globales fijados en la cumbre de Lisboa para el año 2010 y los objetivos
intermedios, para el año 2005, fijados en la reunión de Estocolmo, respecto a las tasas
de empleo, las propuestas de reforma y simplificación de las Directrices adoptadas en el
Consejo de Barcelona de marzo de 2002, y la consolidación en el Consejo de Bruselas
de marzo de 2003 del papel director de la estrategia europea de empleo en los objetivos
marcados en Lisboa, así como la necesidad de coordinarla con las orientaciones
generales de política económica y en una perspectiva trienal, de tal forma que los
Estados miembros garanticen que su acción en los ámbitos económico y social ―sea
plenamente coherente con el mantenimiento de unas finanzas públicas saneadas y con la
estabilidad macroeconómica‖.
Las nuevas Directrices toman ya en consideración la evaluación realizada de la
Estrategia Europea de Empleo en el año 2002, evaluación que ha puesto de manifiesto,
como acabo de explicar, la necesidad de seguir esforzándose por dar respuesta a retos
estructurales subsistentes en el ámbito de las políticas de empleo y a los nuevos
existentes con la ampliación de la Unión. De tal forma, las políticas de empleo de los
Estados miembros deberán promover la consecución de tres objetivos: pleno empleo,
calidad y productividad del trabajo, y cohesión e inclusión sociales. Para lograr estos
objetivos generales, y teniendo presente que se deberá prestar atención en todas las
medidas que se adopten a la integración de la dimensión de la igualdad entre hombres y
mujeres, serán necesarias reformas estructurales, que se concretan en el documento en
diez prioridades claves relacionadas entre sí y que voy a examinar a continuación.
En primer lugar, y con referencia a los tres objetivos generales, las Directrices
incorporan los objetivos fijados en las reuniones de Lisboa y Estocolmo sobre las tasas
de empleo; es decir, las políticas que se pongan en práctica deberán tender a lograr una
tasa de empleo general del 67 % en el año 2005 y del 70 % en el año 2010, una tasa de
empleo femenino del 57 % y 60 % en los años 2005 y 2010, respectivamente, y una tasa
de empleo de las personas de 55 a 64 años del 50 % en el año 2010. Además, enfatizan
el carácter pluridimensional de ―calidad en el trabajo‖, considerando que debe aplicarse
tanto a las características del puesto de trabajo como a las del mercado laboral, y que
una mejora de dicha calidad (por ejemplo, mediante medidas adecuadas de formación
profesional, igualdad de género, o seguridad y salud en el trabajo) puede contribuir a
incrementar la productividad del trabajo. En fin, el refuerzo de la promoción y cohesión
social pasa, en el ámbito de las políticas de empleo y en estrecha coordinación con las
medidas que se adopten en el ámbito de la inclusión social, por la promoción del
empleo de calidad, la lucha contra todo tipo de discriminación en el mercado laboral,
por evitar la exclusión de personas del mundo del trabajo, y por la corrección de las
desigualdades regionales existentes.
Las diez directrices específicas son las siguientes:
A) Medidas activas y preventivas a favor de los desempleados y personas inactivas,
entre las que se incluyen las de modernización y fortalecimiento de las instituciones del
39
mercado de trabajo y en especial de los servicios de empleo, así como una evaluación
seria y rigurosa de los diferentes programas puestos en marcha. Entre las propuestas
concretas destaca la obligación de cada Estados miembro de ofrecer a un desempleado
antes de que alcance los seis o doce meses de desempleo, según se trate de un joven o
un adulto, una oportunidad de empleo en forma de medidas de formación, reconversión,
adaptación o acceso a un puesto de trabajo, y la obligación de garantizar que en el año
2010 ―el 25 % de los desempleados de larga duración participe en una medida activa, ya
sea de formación, reconversión, prácticas u otra medida que favorezca la
empleabilidad‖, debiendo el Estado miembro tener el objetivo de alcanzar la medida de
los tres Estados más avanzados en este ámbito.
B). Creación de puestos de trabajo y espíritu de empresa. A tal fin, deberán promoverse
la simplificación y reducción de las cargas administrativas y reguladoras para la
creación de nuevas empresas y pymes, así como también para la contratación de nuevo
personal, y la potenciación de la carrera empresarial mediante la obtención de
competencias en materia de dirección y gestión de empresas en el marco del sistema
educativo y de formación.
C) Abordar el cambio y promover la adaptabilidad y la movilidad en el mercado de
trabajo. En este apartado, en el que se efectúa una referencia expresa a la potenciación
de la responsabilidad social de las empresas, se enfatiza la necesidad de combinar
adecuadamente la flexibilidad básicamente demandada desde el ámbito empresarial y la
seguridad preferentemente requerida desde el ámbito laboral, siendo necesario un papel
activo de los agentes sociales. Como medidas concretas se proponen la diversificación
de las modalidades contractuales, la mejora de las condiciones de seguridad y salud
laborales para conseguir una reducción de las tasas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales, o la anticipación y la gestión positiva del cambio
económico y de las reestructuraciones. Más específicamente, se promoverá la adecuada
transparencia de todas las ofertas y demandas de empleo existentes en el ámbito
comunitario, de tal forma que ―a mas tardar en 2005, todas las vacantes de empleo
divulgadas a través de los servicios de empleo de los Estados miembros deberán poder
ser consultadas por las personas que buscan un empleo en toda la UE‖.
D) Promover el desarrollo del capital humano y el aprendizaje permanente. Se fija el
objetivo para cada Estado en particular y para la Comunidad en su conjunto, de
conseguir que en el año 2010 el 85 % de los jóvenes de 22 años, como mínimo, hayan
cursado la educación secundaria superior completa, y que el nivel medio de
participación en la formación continua en la UE sea como mínimo del 12‘5 % para la
población laboral adulta comprendida entre 25 y 64 años. En esta misma línea, se hace
un llamamiento a las empresas para que incrementen sus inversiones destinadas a
formación.
E) Aumentar la oferta de mano de obra y promover la prolongación de la vida activa. Se
trata de reducir el número de trabajadores que abandonan el mercado de trabajo de
forma anticipada, mediante la puesta en marcha de medidas flexibles tanto de la
organización del trabajo como contractuales y de la limitación de los incentivos hasta
ahora existentes para esa retirada. Como medida concreta, el objetivo a escala
comunitaria de cada al año 2010 es el de incrementar en cinco años la edad media de
edad de abandono del mercado de trabajo que, según los últimos datos disponibles, se
sitúa en 59‘9 años, si bien cada Estado podrá tener en cuenta sus circunstancias
40
específicas a escala nacional. Uno de los factores que deberá tomarse en consideración a
la hora de adoptar medidas adecuadas en este ámbito será el de la oferta adicional de
mano de obra derivada de la inmigración.
F) Igualdad entre hombres y mujeres. Se plantea el objetivo de ―una reducción
sustancial‖ para el año 2010 de las disparidades existentes en tasas de empleo,
desempleo y niveles salariales. En el apartado de medidas concretas se fija el objetivo
de lograr que en el año indicado se facilite el cuidado de menores entre tres años y la
edad de escolarización obligatoria en un 90 %, y del 33 % para los menores de tres
años. Además, los Estados miembros quedan obligados a adoptar las medidas
adecuadas, una de las cuales se acaba de apuntar, para suprimir la falta de incentivos
para la participación de la mujer en el mercado de trabajo.
G) Promover la integración de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y
combatir la discriminación de que son objeto. Se trata de mejorar la empleabilidad de
los colectivos desfavorecidos, entre los que se cita expresamente a los inmigrantes, con
la fijación del objetivo general de lograr una ―reducción significativa‖ en tasas de
desempleo de estos colectivos con respecto a la media general de la población laboral y
más en concreto del desempleo de los ciudadanos no comunitarios con respecto a los
comunitarios. Como medida concreta se plantea que la tasa media de abandono escolar
prematuro en la Unión Europea no debe ser superior al 10 % en el año 2010.
H) Hacer que trabajar sea rentable por medio de incentivos que hagan atractivo el
empleo. Para conseguir incentivar la participación en el mercado laboral de colectivos
desfavorecidos se plantea, entre otras medidas, la concesión de prestaciones vinculadas
al desempeño de un empleo, medida ya existente en la normativa española. De forma
concreta, y siempre con el mítico año 2010 como punto de referencia, los Estados
deberán adoptar las políticas adecuadas tendentes a reducir de forma significativa ―los
elevados tipos marginales efectivos de imposición, y en su caso, de la presión fiscal que
pesa sobre los trabajadores, con salarios más bajos en función de las circunstancias
nacionales‖.
I) Regularizar el trabajo no declarado. Se propone la combinación de medidas de
afloramiento flexible de la economía irregular junto con la adopción de sanciones
adecuadas cuando sea necesario.
J) Hacer frente a las disparidades regionales en materia de empleo. Es en esta
recomendación donde encontramos una referencia expresa a la conveniencia, por parte
de los Estados miembros, de apoyar el potencial de creación de empleo en el ámbito
local, así como también una mención específica al desarrollo de la economía social,
para contribuir a reducir las disparidades regionales en materia de empleo y desempleo.
Por último, las Directrices se refieren a la importancia de la gobernanza y la
cooperación en la aplicación de las Directrices de empleo, con un llamamiento directo a
la participación de todas las instituciones y sujetos afectados en su puesta en práctica,
con una presencia destacada en su ámbito territorial respectivo de los parlamentos, los
interlocutores sociales a escala nacional y europea. En el documento hay una frase que
puede ayudar, a mi parecer, a una implicación más activa en la elaboración y puesta en
práctica de las Directrices en todos los ámbitos territoriales y con la activa presencia de
las instancias políticas y sociales de cada una de ellas, ya que se afirma que ―de
41
conformidad con las tradiciones nacionales, los órganos parlamentarios intervinientes
así como otras partes participantes pueden hacer importantes contribuciones en el
ámbito del empleo a nivel nacional, regional y local‖.
12. La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis del
período 2005-2007 (3 de febrero de 2008).
A) La Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de 2005 sobre el relanzamiento de
la estrategia de Lisboa plantea la necesidad de una revisión y reordenación de las
políticas de empleo para adecuarse a las nuevas realidades económicas y productivas.
Cabe decir que las directrices integradas para el empleo fueron definitivamente
aprobadas en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Bruselas los días
16 y 17 de junio de 2005, en el ámbito de un documento marco que también incluyó las
orientaciones generales de la política económica y que articula las políticas
macroeconómicas, macroeconómicas y de empleo de la UE en torno a veinticuatro
directrices integradas, de las que las ocho últimas corresponden específicamente al
ámbito del empleo.
En las conclusiones el Consejo se congratula de este primer resultado surgido del nuevo
enfoque que definió en su reunión de marzo de 2005, ―que permite articular de forma
dinámica y coherente, conforme a los procedimientos previstos en el Tratado, a partir de
los trabajos de todas las formaciones del Consejo a las que atañe su aplicación, las
políticas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo en torno a veinticuatro
directrices integradas‖. Para dar curso al nuevo ciclo de gestión de tres años, las
directrices integradas ―deben ahora plasmarse en el establecimiento por los Estados
miembros, teniendo presente el calendario propuesto por la Comisión, de unos
programas nacionales de reforma ambiciosos, que respondan a sus necesidades y
situaciones específicas y reflejen este enfoque integrado y coherente entre las políticas
macroeconómicas, microeconómicas y de empleo‖.
B) No obstante, es necesario recordar que el documento también encuentra sus orígenes
en las conclusiones del anterior Consejo europeo de Bruselas de 20 y 21 de marzo.
Destaco a continuación los aspectos que, a mí entender, son más relevantes:
a) La plena aceptación de la Comunicación de la Comisión de 2 de febrero y la
manifestación de que hay que centrarse en el crecimiento y el empleo, y que para
mejorar su situación competitiva en el entorno económico internacional, sin perder de
referencia el modelo social que la ha caracterizado desde su creación, la Unión Europea
ha de apostar principalmente "por el conocimiento, la innovación y la valoración del
capital humano" (número 5), y más concretamente la apuesta por el desarrollo de
"partenariados para la innovación y polos de innovación en los ámbitos regional y local"
(número 13).
b) La incorporación expresa de la referencia a que las perspectivas financieras para el
período 2007-2013, "deberán dotar a la Unión de los medios adecuados para llevar a
cabo sus políticas en general, y entre ellas las que concurren a la realización de los
objetivos de Lisboa". Leído este párrafo en clave de política española, significa que los
fondos estructurales comunitarios deberían seguir jugando un papel importante en el
futuro inmediato, y con períodos transitorios para las regiones que quedarán fuera,
básicamente por el llamado efecto estadístico, de algunas de las acciones a emprender
42
por la UE a partir de 2007 (número 7).
c) Desde la perspectiva de la política de empleo, las reflexiones más claras se
encuentran en el número 31 y son "la hoja de ruta" de la actuación comunitaria en el
próximo futuro, en aplicación de la estrategia revisada de Lisboa: se trata de establecer
prioridades claras y que puedan medirse, como son "hacer del trabajo una verdadera
opción para todos; atraer a más personas al mercado de trabajo; mejorar la
adaptabilidad; invertir en el capital humano; modernizar la protección social, favorecer
la igualdad de oportunidades, en especial entre los hombres y las mujeres, y promover
la inclusión social". De especial interés para los ámbitos regionales y locales es la
propuesta que se formula (número 32) de desarrollar los nuevos yacimientos de empleo
en el ámbito de los servicios a las personas y a las empresas, en la economía social, en
la reorganización del territorio y la protección del medio ambiente, así como en los
nuevos oficios industriales, "gracias, entre otras medidas, a la promoción de
partenariados locales para el crecimiento y el empleo".
d) La mejora de la gobernanza económica se concreta, de acuerdo con la propuesta de la
Comisión, mediante la puesta en marcha de un ciclo trienal, que empezará ya este año.
El punto de partida será el documento de propuestas estratégicas, que será debatido en
el Consejo Europeo de primavera. A continuación, el Consejo adoptará las "líneas
directrices integradas", un único documento que incorporará las grandes orientaciones
de política económica y las directrices de empleo, hasta ahora presentadas en
documentos separados. Sobre la base de esas líneas directrices integradas, cada Estado
elaborará un "programa nacional de reforma", previa consulta con todos los sujetos
implicados. En cuanto a los informes de seguimiento de la Estrategia de Lisboa, se
acuerda que cada Estado sólo elaborará un único documento, en el que incorporará
todos los campos o ámbitos de actuación, debiendo presentarse el primero en otoño de
2006.
C) Hecha esta explicación preliminar paso al análisis de las directrices integradas para
el empleo.
Dichas directrices son la versión directa de las nuevas prioridades políticas comunitarias
y ―representan una etapa concreta en el proceso de reajuste y adaptación de la estrategia
de Lisboa‖. La Comisión enfatiza el carácter integrado de las directrices, y de ahí que
subraye que las nuevas orientaciones en materia de empleo, las nuevas políticas de
empleo, ―deben ir parejas con las reformas de los mercados de servicios, de productos y
financieros, y deben interactuar positivamente con unas políticas macroeconómicas
orientadas al crecimiento y al empleo‖. La relación de todas las directrices es la
siguiente:
1) Garantizar la estabilidad económica para un crecimiento sostenible.
2) Salvaguardar la sostenibilidad económica y presupuestaria, previa a la creación de
más empleos.
3) Propiciar una asignación eficiente de los recursos orientada al crecimiento y al
empleo.
4) Velar por que la evolución salarial contribuya a la estabilidad macroeconómica y al
crecimiento.
5) Reforzar la coherencia de las políticas macroeconómicas, estructurales y de empleo.
43
6) Contribuir al dinamismo y al buen funcionamiento de la UEM.
7) Incrementar y mejorar las inversiones en investigación y desarrollo, en particular en
el sector privado, para crear un espacio europeo del conocimiento.
8) Facilitar la innovación en todas sus formas.
9) Facilitar la difusión y la utilización eficaz de las TIC y construir una sociedad de la
información plenamente integradora.
10) Reforzar las ventajas competitivas de la base industrial.
11) Fomentar la utilización sostenible de los recursos y reforzar las sinergias entre la
protección del medio ambiente y el crecimiento.
12). Desarrollar y profundizar el mercado interior.
13) Garantizar la apertura y la competitividad de los mercados dentro y fuera de Europa
y cosechar los frutos de la globalización.
14). Hacer más competitivo el entorno de las empresas y fomentar la iniciativa privada
mediante la mejora de la reglamentación.
15) Fomentar una mayor cultura empresarial y crear un entorno más propicio para las
PYME.
16) Ampliar, mejorar y conectar las infraestructuras europeas y terminar los proyectos
transfronterizos prioritarios.
17) Aplicar políticas de empleo destinadas a lograr el pleno empleo, a mejorar la calidad
y la productividad del trabajo y a reforzar la cohesión social y territorial.
18) Propiciar un enfoque basado en el ciclo de vida con respecto al trabajo.
19) Crear mercados laborales que propicien la inserción, potenciar el atractivo del
trabajo, hacer económicamente atractivo el trabajo para los solicitantes de empleo,
incluidas las personas desfavorecidas y los parados.
20) Mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral.
21 Propiciar la flexibilidad, conciliándola con la seguridad del empleo, y reducir la
segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta el papel de los
interlocutores sociales.
22) Garantizar una evolución de los costes laborales y de los mecanismos de fijación
salarial que sea favorable al empleo.
23). Acrecentar y mejorar la inversión en capital humano.
24). Adaptar los sistemas de educación y formación a las nuevas necesidades en materia
de competencias.
D) La propuesta comunitaria fue dictaminada por los Comités de Empleo y de
Protección Social del Parlamento Europeo el 13 de mayo de 2005, proponiendo
numerosas modificaciones al texto presentado por la Comisión. La gran mayoría de esas
modificaciones fueron finalmente recogidas en la Resolución legislativa del Parlamento
Europeo aprobada el 26 de mayo sobre la propuesta de Decisión del Consejo.
Destaco a continuación los aspectos que considero más relevantes de la Resolución del
Parlamento.
a) Las nuevas Directrices deben lograr que la estrategia de Lisboa alcance una mayor
eficacia, ―con el debido respeto a la política económica, social y medioambiental‖.
b) Ante los temores y reticencias de algunos documentos del nuevo equipo de dirección
comunitario sobre qué hacer en el próximo futuro, el PE constata que ciertamente queda
mucho por hacer para cumplir los objetivos marcados por Lisboa 2000, entre ellos el
44
objetivo a largo plazo de lograr el pleno empleo, pero ante tal situación no se queda con
los brazos cruzados sino que afirma con claridad (y sus propuestas van esa línea) que
―se percibe la necesidad de redoblar los esfuerzos para alcanzar antes de 2010 los
objetivos de empleo cifrados‖. Tales objetivos tienen además que abordarse desde un
enfoque global de la igualdad de género y del principio de no discriminación.
c) El PE llama la atención sobre la necesidad ineludible de promover políticas de
inclusión social, tratando de lograr la inserción profesional de los trabajadores
desfavorecidos, con una cita expresa de las mujeres, los jóvenes y las personas de mayor
edad.
d) De especial importancia a mi parecer es la propuesta de modificación que se formula
al artículo 2 de la propuesta de decisión. Mientras que en el texto original se dispone
que los Estados miembros deberán informar cada año sobre la adecuación de sus
políticas de empleo a las directrices, y lo harán en los programas nacionales que
presente, el PE va mucho más allá y pide que los Estados informen acerca de la
aplicación de la política social y de empleo, y más concretamente ―acerca de sus efectos
en lo que se refiere a la tasa de empleo en general y a la de las mujeres y las personas de
mayor edad en particular‖.
e) Con respecto a la propuesta de Directriz número 16, deseo destacar que el PE hace
hincapié en la necesidad de garantizar la igualdad de oportunidades, en el ámbito del
empleo, ―también entre inmigrantes legales y no inmigrantes‖. Una lectura literal de la
propuesta del PE llevaría a que, caso de ser adoptada por el Consejo en el texto final de
la Decisión, siguiera habiendo muchísimas limitaciones para poder llevar a cabo
acciones en materia de empleo y formación dirigidas hacia todos los inmigrantes, con
independencia de su situación de regularidad, por parte de los servicios públicos de
empleo en cada ámbito territorial.
f) En sus propuestas sobre la Directriz 17 el PE pone el acento en la necesidad de
adoptar medidas que posibiliten la real conciliación de la vida familiar y laboral. En
concreto se pide el fomento de ―una distribución igualitaria de las responsabilidades
familiares, el apoyo a las familias monoparentales y la apuesta por modelos de trabajo
flexibles, tanto para mujeres como para hombres, permisos parentales y, en general,
servicios accesibles y asequibles de asistencia infantil y de cuidado de otras personas
dependientes‖.
g) De especial interés para la política de empleo dirigida a los inmigrantes, y de una
forma un tanto contradictoria con la propuesta de modificación a la Directriz número 16
y a la que me he referido más arriba, se propone modificar el texto de la Directriz
número 18 para que se haga referencia expresa a que ―deben adoptarse medidas para
propiciar la plena integración social y laboral de los inmigrantes y para erradicar el
racismo, cualquier tipo de discriminación y el acoso en el lugar de trabajo y en la
sociedad‖. El PE también se manifestó en idéntico sentido en otra Resolución aprobada
el mismo día 26 de mayo sobre la Agenda Social Europea 2006-2010, en la que, tras
constatar que determinados grupos sociales están todavía discriminados en su derecho a
un trabajo de calidad, insta a que se presenten propuestas concretas ―dirigidas
expresamente a apoyar a las mujeres, las personas de edad avanzada, los jóvenes, las
personas con discapacidad y los miembros de minorías en su integración en el empleo y
a participar en los programas a favor del empleo y de la solidaridad social‖.
45
En la misma línea, a mi parecer, se sitúa la propuesta parlamentaria de ligero retoque de
la directriz número 19, ya que el texto de la Comisión se refiere a ―la gestión adecuada
de la migración económica‖, mientras que el texto del PE menciona ―la gestión
adecuada y rápida de los movimientos migratorios en el espíritu de la Agenda de
Tampere‖.
h) Se pone el acento en una justa y adecuada combinación entre la flexibilidad y la
seguridad en el trabajo, pidiendo además el PE de forma novedosa con respecto al texto
de la Comisión que deben fomentarse ―unas buenas relaciones laborales basadas en
unos sindicatos independientes y representativos y la mejora de la información y
consulta a los trabajadores‖. Igualmente, el PE pone mucho más el acento que la
Comisión, a mi parecer, en la adaptación de las nuevas tecnologías en el lugar de
trabajo.
E) La propuesta de la Comisión fue revisada y modificada por el ―Grupo de Cuestiones
Sociales‖ el 18 de mayo como paso previo para la adopción del texto definitivo que se
produjo en el Consejo Europeo de Bruselas de los días 16 y 17 de junio.
Con respecto al texto de la Comisión, destaco algunas modificaciones.
a) En la Directriz número 16, el texto original disponía que los Estados miembros
―deben establecer objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo para 2008 y 2010‖,
mientras que el texto revisado devalúa considerablemente en mi opinión la propuesta
inicial al plantear que los Estados miembros ―deben estudiar la fijación de objetivos
nacionales relativos a la tasa de empleo‖.
b) En la Directriz número 18, tendente a garantizar unos mercados de trabajo inclusivos,
el grupo enfatiza la necesidad de desarrollar nuevas fuentes de empleo en los servicios a
los individuos y a las empresas, ―en particular en el ámbito local‖.
c) En la propuesta de Directriz número 21 se hace especial hincapié en que la evolución
de los costes laborales y los mecanismos de fijación de salarios favorezcan el empleo,
debiendo de existir un marco adecuado, tanto en el terreno legal como convencional,
―que evite la disparidad salarial entre hombres y mujeres‖.
d) Por fin, en materia de adaptación de los sistemas de educación y formación a las
nuevas necesidades y a las nuevas realidades productivas (Directriz 23), el grupo pone
el acento en la necesidad de que facilite y diversifique el acceso para todos, tanto a la
educación y la formación como al conocimiento, y que ello debe hacerse ―mediante la
organización del tiempo de trabajo, los servicios de apoyo a la familia, la orientación
profesional y nuevas formas de reparto de los costes‖, fórmula esta última un tanto
enigmática y que parece dar a entender que los ciudadanos deben compartir con los
poderes públicos el coste de dicha formación.
F) Para el año 2006 es de obligada referencia la Decisión del Consejo de 18 de julio de
2006 relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros.
La norma comunitaria, cuyos destinatarios son los Estados miembros, dispone que las
Directrices integradas para el empleo 2005-2008 mantendrán su plena vigencia durante
el año 2006, y que los Estados miembros las tendrán en cuenta para elaborar sus
46
políticas de empleo. Se adoptó esta decisión después del análisis de los programas
nacionales de reformas presentados por los Estados, y tomando en consideración las
conclusiones del Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo de 2006. Es decir, se consideró
que ―las prioridades deben centrarse ahora en la aplicación efectiva y oportuna,
concediendo especial atención a los objetivos cuantitativos acordados, tal como se
establecen en las Directrices para el Empleo 2005-2008 y en consonancia con las
conclusiones del Consejo Europeo‖.
G) Por último, para el año 2007 nuestra norma de referencia es la Decisión del Consejo
de 10 de julio, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados
miembros
El Consejo, de acuerdo con los criterios que se aprobaron en las Directrices integradas
para el crecimiento y el empleo 2005-2008, mantiene para el año en curso dichas
Directrices y pide a todos los Estados miembros que las tengan en consideración cuando
elaboren sus políticas de empleo, en especial al utilizar los fondos económicos
estructurales y muy en concreto el Fondo Social Europeo, por lo que habrá que esperar
al próximo año para proceder, si así se considera oportuno, a una revisión en
profundidad.
Por consiguiente, el eje central de las políticas de empleo nacionales deberán seguir
operando sobre los tres ejes principales definidos en la Estrategia Comunitaria para el
Empleo: atraer a más personas para que se incorporen y permanezcan en el mercado de
trabajo, incrementar la oferta de mano de obra y modernizar los sistemas de protección
social; mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas; aumentar la
inversión en capital humano mediante la mejora de la formación y las cualificaciones.
13. La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis de
las propuestas presentadas para el período 2008-2010 (11 de febrero de 2008).
1. En tres entradas recientes de este blog he analizado la política de empleo comunitaria
desde la aprobación a finales de 1997 de la Estrategia Europea de Empleo. Sigo con el
estudio de dicha política, y lo hago ahora con el examen de los documentos elaborados
por la Comisión Europea para el Consejo Europeo de la próxima primavera, Consejo
que tendrá que aprobar las nuevas directrices ya que las anteriores expiraron su vigencia
al finalizar el pasado año. No obstante, como veremos detalladamente a continuación,
no hay cambios sustanciales con respecto a la etapa precedente y se apuesta por reforzar
los mecanismos ya existentes y por profundizar en el desarrollo de las políticas puestas
en marcha desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2000.
2. Un primer documento de interés es la Comunicación sobre el ―lanzamiento de un
nuevo ciclo (2008-2010), cuyo subtítulo es plenamente significativo de aquello a lo que
me he referido en el párrafo anterior: ―mantener el ritmo del cambio‖. Se desarrollan las
propuestas de una Estrategia de Lisboa que ha de ser renovada y revisada ante el reto de
la globalización, asumiendo que es necesario mantener la estabilidad macroeconómica
y, al mismo tiempo, completar las reformas en marcha para consolidar un crecimiento
económico sólido para el futuro. Dicho crecimiento debe tener su necesario
acompañamiento en términos de creación de empleo, básicamente estable y de calidad,
y la Comisión valora positivamente los datos globales de la UE-27 durante el período
2006-2007, aunque también alerta sobre el desigual ritmo de las reformas emprendidas
47
en los distintos Estados miembros.
Esos datos positivos a los que se refiere la Comunicación son básicamente los
siguientes: creación de seis millones y medios de empleos en dicho período; previsión
de creación de otros cinco millones durante los años 2008 y 2009; reducción del
desempleo hasta situarse por debajo del 7 % , ―el nivel más bajo desde mediados de la
década de los años 80‖; incremento de la tasa de empleo hasta el 66 %, con la
posibilidad de cumplir el objetivo perseguido del 70 el año 2010; en fin, se enfatiza que,
por primera vez en una década, ―los fuertes incrementos del empleo han venido
acompañados de un crecimiento sólido de la productividad‖.
El documento comunitario dedica un apartado específico a las políticas sociales, y pone
el acento en la inversión en las personas y en la modernización de los mercados
laborales. Pide que el próximo Consejo Europeo apruebe uso principios comunes sobre
la flexiguridad a partir de las propuestas presentadas por la Comisión y que tome en
consideración el acuerdo alcanzado el pasado año por los agentes sociales europeos;
igualmente, destaca la necesidad de que se incrementen los esfuerzos para luchar contra
la pobreza y exclusión social, y para incorporar al mundo laboral a las personas en
situación o riesgo de exclusión social. Para lograr esos objetivos deben mejorarse los
niveles educativos y de cualificación profesional de todas las personas, en especial de
los jóvenes, para corregir situaciones tan negativas como que uno de cada cinco jóvenes
de 15 años no sepa leer correctamente, o que una de cada seis personas de 18 a 24 años;
abandone los estudios habiendo cursado sólo el primer ciclo de enseñanza secundaria,
sin olvidar la importancia desarrollar una política de formación profesional que siente
las bases para facilitar la movilidad de los trabajadores (se pide a los Estados miembros
que elaboren antes del año 2010 unos marcos nacionales de cualificación alineados con
el marco europeo), contribuya a incrementar las posibilidades de empleo y que
proporcione un apoyo a las medidas de envejecimiento activo.
En fin, la Comisión no olvida en este documento, aunque la referencia sea incidental, la
problemática de la inmigración, y pide que se establezca una política ―reglamentada‖ en
esta materia, con medidas destinadas a mejorar la integración económica y social de los
inmigrantes.
Entre las propuestas concretas recogidas en el texto, la Comisión propondrá una nueva
agenda social a mediados de este año, que tomará en consideración cómo mantener y
adaptar las políticas sociales ante los cambios producidos en las realidades de la
juventud, la educación, la migración y la demografía. Me permito recordar ahora a los
lectores y lectoras de este blog que hay una entrada dedicada al estudio de la Agenda
Social Europea aún vigente.
3. El segundo documento incluye las directrices integradas para el crecimiento y el
empleo 2008-2010 e incluye la propuesta de Decisión del Consejo ―relativa a las
directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (en virtud del artículo
128 del Tratado CE)‖. En su exposición de motivos se justifica la aprobación de las
nuevas directrices por la expiración a finales de 2007 de las aprobadas para el trienio
anterior, se explica el proceso de evaluación de las directrices y su aplicación en los
diferentes Estados miembros, y se concluye que estas siguen siendo válidas y que hay
que seguir ejecutándolas y desarrollándolas, es decir que ―las directrices integradas, por
tanto, están cumpliendo su papel y no requieren una revisión‖. De forma más clara esta
48
referencia se encuentra en el ámbito de las propuestas de nuevas directrices de empleo,
ya que se expone que la Comisión y los Estados miembros deberán proseguir el
seguimiento de las políticas ya puestas en marcha con indicadores y marcadores de los
distintos objetivos y criterios definidos a nivel de la UE ―en el marco de la Estrategia
Europea de Empleo en el contexto de las directrices para 2003‖.
Dicho de otra forma y también con palabras del documento comunitario: la UE debe
mejorar y adaptar sus políticas e instrumentos, como por ejemplo el nuevo Fondo
Europeo de Adaptación a la Globalización, ―para responder mejor a los legítimos
intereses de las personas afectadas desfavorablemente por los cambios de los modelos
comerciales y por el cambio económico y social‖, un cambio que se asienta en nuevas
realidades sociales como son las vidas profesionales más largas, las estructuras
familiares diversas y las nuevas tendencias de movilidad y diversidad. Por consiguiente,
los tres ámbitos prioritarios de los Estados miembros en materia de política de empleo
deberán seguir siendo, siempre según la Comisión, los mismos que en los años
anteriores: posibilitar el acceso, y posterior mantenimiento, de cada vez un mayor
número de personas en el mercado de trabajo, combinando el incremento de la oferta de
mano de obra con la modernización de los regímenes de protección social; mejorar la
adaptabilidad tanto de los trabajadores como de las empresas; en fin, mejorar la
enseñanza y las capacidades de las personas, mediante una importante inversión en el
capital humano.
Un desarrollo de estas tres ideas-eje se encuentra en el anexo del documento, en el que
se incluyen las directrices a poner en marcha, o más exactamente a seguir desarrollando
en el próximo futuro, para promover el modelo social europeo. Este desarrollo debe
llevar a que los Estados miembros fomenten el pleno empleo, la mejora de la calidad y
la productividad en el trabajo, y la cohesión económica, social y territorial.
Por lo que respecta a la búsqueda del pleno empleo, quizás la referencia a una adecuada
política de flexiguridad sea la diferencia más relevante con respecto a las directrices
anteriores, política que debe abordar de forma simultánea la flexibilidad de las
condiciones laborales y la seguridad del empleo y la seguridad social. En cuanto a la
mejora de la calidad y la productividad, pasa por un incremento de puestos de trabajo
más estables y más atractivos, así como por la reducción de la segmentación laboral y la
reducción del número de trabajadores pertenecientes a colectivos desfavorecidos; por
fin, la necesaria cohesión pasa por adoptar medidas que fortalezcan tanto la integración
social como la reducción de las disparidades regionales en materia de empleo y
protección social. Dicha integración deberá también tomar como punto de referencia
esencial una política global de igualdad de oportunidades y de lucha contra la
discriminación, con especial atención a la integración de la política de género en todas
las medidas que se adopten. Y al mismo tiempo habrá que garantizar que todas las
instancias públicas y agentes sociales participen en este proceso y en todos los ámbitos.
Recordemos que las Directrices para el empleo son las siguientes:
17) Aplicar políticas de empleo destinadas a lograr el pleno empleo, a mejorar la calidad
y la productividad del trabajo y a reforzar la cohesión social y territorial.
En este punto la Comisión mantiene los objetivos del 70 % de tasa de empleo global, 60
% para el empleo femenino y 50 % para los trabajadores de edad madura (55 a 64 años)
49
para el año 2010, y vuelve a plantear que los Estados miembros ―deberán considerar la
fijación de objetivos nacionales de empleo‖. Recuérdese que en la Directriz número 16
del período 2005-2007 el texto original disponía que los Estados miembros ―deben
establecer objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo para 2008 y 2010‖,
mientras que el texto finalmente aprobado devaluó considerablemente en mi opinión la
propuesta inicial al establecer que los Estados miembros ―deben estudiar la fijación de
objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo‖.
18) Propiciar un enfoque basado en el ciclo de vida con respecto al trabajo, con especial
atención a la creación de empleo para jóvenes, medidas para facilitar la presencia
femenina en el mercado laboral, apoyo al envejecimiento activo y desincentivo de las
jubilaciones anticipadas, y mantenimiento de un sistema moderno y sostenible
financieramente de protección social. Entre las medidas concretas se mantiene la
propuesta de escolarización de un mínimo del 33 % de los menores de tres años, y de un
90 % de los niños entre tres años y la edad de escolarización obligatoria, antes de 2010,
y se propone que se prolongue la vida laboral de forma que ―la edad medida efectiva de
salida del mercado laboral (59,9 años en 2001) deberá aumentarse en cinco años a nivel
de la UE para 2010‖.
19) Crear mercados laborales que propicien la inserción, potenciar el atractivo del
trabajo, hacer económicamente atractivo el trabajo para los solicitantes de empleo,
incluidas las personas desfavorecidas y los parados. Se propone que los desempleados
tengan acceso a una medida de política activa de empleo en un período que no supere
los cuatro meses cuando se trate de menores de 25 años, y que no llegue a los doce
meses cuando el desempleado sea mayor de dicha edad, con el objetivo cifrado de
alcanzar en el año 2010 una tasa de participación de cómo mínimo el 25 % de los
desempleados de larga duración en las políticas activas de empleo. Para facilitar la
inserción se apuesta por la potenciación de la economía social y de los servicios
sociales, en especial en el ámbito local.
20) Mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral. Ello pasa por fortalecer
y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de
empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito
comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los
mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica,
es decir que deberá tenerse en consideración en los mercados de trabajo nacionales ―la
oferta de mano de obra adicional derivada de la inmigración de los nacionales de
terceros países‖.
21 Propiciar la flexibilidad, conciliándola con la seguridad del empleo, y reducir la
segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta el papel de los
interlocutores sociales. En este apartado cabe destacar que se sigue insistiendo en la
adaptación de la legislación de empleo, y se pide la revisión cuando fuere necesario ―de
las diversas disposiciones contractuales y relativas al horario de trabajo‖.
Es probablemente en esta directriz donde encontramos más novedades, al menos
teóricas, con respecto a la anterior etapa, ya que el documento comunitario enfatiza la
necesidad de apostar por políticas de flexiguridad que se apoyen en estas cuatro ideas
centrales: disposiciones contractuales flexibles y fiables, estrategias globales de
aprendizaje permanente, políticas activas y eficaces del mercado laboral, y sistemas
50
modernos de Seguridad Social.
22) Garantizar una evolución de los costes laborales y de los mecanismos de fijación
salarial que sea favorable al empleo. Se insiste en que la negociación colectiva debe
tomar en consideración los niveles de productividad en cada ámbito. Al mismo tiempo,
se recuerda la conveniencia de reducir costes no salariales que dificulten la contratación
de personal, y la necesidad de prestar especial atención a las políticas de igualdad
retributiva entre mujeres y hombres, corrigiendo las diferencias reales existentes.
23). Acrecentar y mejorar la inversión en capital humano. La UE sigue fijándose como
objetivo la mejora de las perspectivas laborales de los jóvenes y el incremento del
número de personas que llevan a cabo actividades de formación permanente a lo largo
de toda su vida laboral. Los objetivos cifrados siguen siendo que el índice medio
máximo de alumnos que dejan la escuela de forma prematura sea del 10 %, que cómo
mínimo el 85 % de los menores de 22 años deben concluir la enseñanza secundaria
superior, y que no menos del 12‘5 % de la población entre 25 y 64 años participe en
actividades de formación continua.
24). Adaptar los sistemas de educación y formación a las nuevas necesidades en materia
de competencias. Se pone un acento especial en la adopción de medidas que supriman
los obstáculos a la movilidad laboral por motivos de cualificación profesional, y en la
potenciación de sistemas de enseñanza flexibles y adaptados a las nuevas realidades del
mundo educativo y laboral. Ello implicaría, según las propias palabras del documento,
facilitar y diversificar para todos ―el acceso a la enseñanza, la formación y el
conocimiento mediante la organización del horario de trabajo, los servicios de apoyo a
la familia, la orientación profesional y, si procede, nuevas formas de reparto de gastos‖.
Hasta aquí el examen de las propuestas presentadas para el período 2008-2010. Una vez
se aprueben por el Consejo Europeo será el momento de revisar, si es necesario, las
modificaciones que se hayan incorporado tras su tramitación, pero no me parece que
puedan ser de especial importancia, con lo que llegaríamos a la conclusión de que hay
que seguir trabajando con los objetivos marcados en el año 2003, reforzados en el 2005
y fortalecidos (probablemente) en el 2008.
14. Tendencias mundiales del empleo 2008 (13 de febrero de 2008).
1. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha publicado recientemente la sexta
edición de su documento anual ―Tendencias Mundiales del Empleo‖. Se trata de un
documento de obligada lectura para comprender, analizar, examinar y estudiar los
cambios que se están produciendo en el mundo del trabajo a escala mundial; cambios
que no son sólo laborales y entre los que destaca la cada vez mayor presencia e
influencia de los países asiáticos en la escena internacional, fenómeno destacado en el
reciente libro de Kishore Mahubani ―The new Asian hemisphere‖, de cuyo autor se
encuentra hoy un interesante artículo en El País en el que subraya que las sociedades
occidentales están teniendo muchas dificultades para enfrentarse a estas nuevas
realidades.
Les recomiendo la lectura del Informe de la OIT y destaco en esta entrada del blog los
puntos más importantes, a mi parecer, del estudio, que completo con datos extraídos del
51
Informe sobre la situación social en el mundo 2007, presentado en la Asamblea General
de las Naciones Unidas, en el sexagésimo segundo período de sesiones y del que me
quedo ahora con una frase que refleja de forma clara y contundente el debate existente a
escala mundial sobre el futuro de la vida laboral de las personas trabajadoras: ―el mundo
del trabajo es objeto de una profunda transformación. Los desplazamientos sectoriales
están haciendo que las antiguas imágenes del empleo y el trabajo a jornada completa y
de ocupación única ya no resultan apropiadas como guías para el futuro. Son
precisamente el sentido de inseguridad que acompaña a las diferentes formas de trabajo
no estructurado y la falta de seguridad en el empleo los que plantean importantes retos
para el siglo XXI‖.
2. En efecto, hemos hablado de un mundo del trabajo basado durante mucho tiempo en
normas laborales que se elaboraban para un prototipo de trabajador estable y que
prestaba sus servicios en una empresa con vocación de estabilidad a largo plazo, un
mundo que ha cambiado mucho, y muy en especial en los países en desarrollo, y de ahí
que la ONU plantee que, además de la lucha por un trabajo decente y por asegurar unas
normas mínimas para las personas que hacen todo tipo de trabajos, ―quizás el desafío
más grande para los trabajadores del siglo XXI sea reconocer y desarrollar nuevas
formas de hacer oír su voz en respuesta a las complejas realidades de los mercados
laborales más abiertos y flexibles, y a las presiones para desempeñar tipos de trabajos
determinados‖.
Y entre los retos del siglo XXI se encuentra sin duda el de encauzar las migraciones
internacionales, que aunque sólo representen el 3 % de la población mundial supusieron
en el año 2000 más del 10 % de la población de 70 países‖, así como también el de
responder adecuadamente al reto del envejecimiento activo, calculándose en el estudio
de la ONU que la proporción de personas de más edad llegará al 21 % en el año 2050, y
que será en ese momento cuando su número sobrepasará por primera vez en la historia
al de los jóvenes.
3. Las tres tesis más destacadas de las Tendencias Mundiales del Empleo, son las
siguientes:
Primera: ―El proceso de globalización y de rápido cambio tecnológico sigue su curso y
continúa teniendo efectos en los mercados de trabajo en todo el mundo. Aunque esta
evolución sigue planteando retos de envergadura, también trae consigo mayores
oportunidades para las personas que luchan por mejorar sus modos de vida. Es probable
que sea la primera vez que una perturbación experimentada por una robusta región
económica (Economías Desarrolladas y Unión Europea y sobre todo los Estados
Unidos, como resultado de la tormenta en el sector de la vivienda en este país y el
elevado precio del petróleo) no haya tenido hasta el momento efectos en las demás
regiones‖.
Segunda: ―¿Son acaso ahora las regiones más fuertes y su grado de integración mayor?
La respuesta es afirmativa. Recientemente incluso las regiones más pobres han visto
aumentar su participación en los mercados internacionales, lo que ha tenido
repercusiones importantes en sus mercados laborales. Un gran número de estudiosos y
de políticos se muestran optimistas incluso respecto del progreso económico alcanzado
por el África Subsahariana. Sin embargo, el déficit de trabajo decente en el mundo sigue
siendo enorme. Si se considera que en el mundo cinco de cada diez trabajadores tienen
52
un empleo vulnerable, y que cuatro de cada diez de estos trabajadores y sus familias
viven en la pobreza, los retos que se tienen por delante son gigantescos‖
Tercera: Como resultado de la convicción, cada vez más generalizada, de que un
empleo decente es la única vía para salir de la pobreza, el empleo pleno y productivo, y
el trabajo decente, se ha agregado como nuevo objetivo a los Objetivos de Desarrollo
del Milenio (ODM). En ese marco se ha planteado reducir a la mitad el número de
personas que viven en la extrema pobreza hacia el 2015.
4. Es sin duda preocupante que siga habiendo 486,7 millones de trabajadores cuyos
ingresos no sobrepasan 1 dólar diario para vivir ellos y sus familias, que es el umbral de
pobreza, y que 1,3 mil millones de trabajadores no ganen lo suficiente para sobrepasar
el umbral de los 2 dólares diarios. En decir, más de cuatro de cada diez trabajadores son
pobres aunque tengan una actividad laboral retribuida.
5. Entre 1997 y 2007 se redujo la proporción de la población en edad de trabajar (15
años y más) que tiene un empleo, conocida como la relación empleo–población. En
2007 dicha relación era de 61,7 por ciento, casi un punto porcentual menos que diez
años antes, y la disminución fue mayor en la categoría 15 – 24 años: de un 50,6 por
ciento en 1997 bajó a un 47,8 por ciento en 2007, disminución que se justifica en el
Informe tanto por la mayor proporción de jóvenes que estudian como por el desaliento
para acceder a un empleo en algunas regiones. La brecha entre hombres y mujeres
respecto de la participación en el mercado de trabajo continúa: en 2007 un 49,1 por
ciento de mujeres y un 74,3 por ciento de hombres en edad de trabajar tenía empleo.
6. Los datos sobre los que los documentos que estoy analizando realizan un amplio
examen ponen de manifiesto que en 2007 continuó observándose un fuerte crecimiento
del PIB mundial, a una tasa del 5,2 %; que en 2007 trabajó un mayor número de
personas, un total de tres mil millones de mayores de 15 años, lo que representa un
aumento de 1,6 por ciento con respecto a las cifras del año anterior y un 17,4 % de
aumento con respecto a las cifras de 1997, y que de los casi 45 millones de empleos
creados entre 2006 y 2007, la mayor parte se creó en Asia Meridional.
Entre 1996 y 2006 la fuerza de trabajo mundial aumentó un 16,6 %, a 2.900 millones de
personas, que representan 2/3 de los 4.600 millones de personas en edad laboral (de 15
años de edad o mayores). Por primera vez en 2006 la participación del sector de los
servicios en el empleo mundial total superó a la agricultura, y en 2007, a escala mundial
el sector servicios aumentó más su contribución al empleo que el sector agrícola. El
primero proporciona hoy en día el 42,7 % de los puestos de trabajo en el mundo; la
agricultura en cambio sólo proporciona el 34,9 %. El sector industrial, que entre 1997 y
2003 experimentó una ligera disminución, ha continuado la incipiente recuperación
registrada en estos últimos años. En 2007, este sector empleaba al 22,4 % de los
trabajadores. La ONU alerta sobre el hecho de que muchos puestos de trabajo en el
sector servicios son precarios, con niveles salariales bajos y con escasa cobertura en el
ámbito de la protección social, y destaca igualmente que ―hay también un alto grado de
desigualdad en los ingresos de este sector, que se debe en gran parte a la presencia de
una minoría que trabaja en servicios personales y profesionales, y servicios financieros
53
muy bien remunerados‖.
El envejecimiento de la población y la disminución de la tasa de nacimientos en los
países desarrollados contrastan, según el Informe de la ONU, con el hecho de que es en
los países en desarrollo donde hay una población más joven y donde las tasas de
fecundidad son más elevadas. Con datos de 2005 se pone de manifiesto que ―un 84 %
de la fuerza de trabajo mundial vivía en los países en desarrollo, y que Asia y el Pacífico
representaban un 60 % del empleo mundial‖.
7. En 2007, cinco de cada diez personas con empleo eran trabajadores familiares no
remunerados o trabajadores por cuenta propia. Una proporción de esa magnitud de
personas con ―empleo vulnerable‖ es sólo ligeramente inferior a la proporción
observada diez años atrás. El nuevo indicador que utiliza la OIT, denominado ―empleo
vulnerable‖, se calcula como la suma de los trabajadores por cuenta propia y de los
trabajadores familiares no remunerados respecto del empleo total, ya que se trata de
personas que suelen trabajan con arreglo a modalidades informales, y se argumenta que
―su inclusión en la categoría de trabajadores con ―empleo vulnerable‖ permitirá
confirmar o invalidar la aseveración de que los mercados de trabajo experimentan un
proceso de informalización‖.
8. Por último, el documento enfatiza que no es fácil capturar todas las dimensiones de
un concepto tan complejo como el de empleo pleno y productivo, y un trabajo decente
para todos, a través de un conjunto de indicadores que deben satisfacer criterios
estrictos, pero para hacerlo posible ha seleccionado cuatro indicadores: ―i) relación
empleo–población; ii) empleo vulnerable; iii) proporción de trabajadores pobres
(ingresos de hasta un dólar diario); iv) crecimiento de la productividad del trabajo‖. En
combinación con otros indicadores del mercado de trabajo (entre ellos, la tasa
desempleo, los salarios, y la tasa de empleo por sectores), se argumenta que pueden ser
válidos para analizar en detalle el mercado del trabajo en países y regiones a fin de
identificar los principales retos que se plantean en el mercado laboral.
9. Concluyo esta entrada con la petición de que el trabajo decente para todos debe
convertirse en un objetivo universal de aplicación general en todas las instituciones
internacionales, formulada por el sindicalismo internacional (Confederación Sindical
Internacional) ante la reunión de la 46ª sesión de la Comisión de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Social que se desarrolla desde el día 6 hasta el 15 de este es en Nueva
York. Con muy buen criterio la CSI destaca y enfatiza que ―las cuestiones relacionadas
con el empleo, la política social y el desarrollo no pueden confinarse en una sola esfera
funcional del sistema de gobernanza mundial. Para conseguir los objetivos deseados,
deben considerarse como prioritarias en todas las divisiones, funciones e instituciones.
Constituyen cuestiones muy amplias que trascienden las categorías tradicionales y los
ámbitos de actividad de las instituciones multilaterales. Asignarlas a una esfera
funcional específica de forma exclusiva no contribuye a su realización, entre otras
cosas, debido a que otras instituciones podrían estar aplicando políticas
contraproducentes al mismo tiempo. Necesitan decretarse como prioritarias de forma
transversal en todas las áreas. Las instituciones de gobernanza mundiales y regionales
deben comprometerse explícitamente a integrar los objetivos de trabajo decente en sus
políticas y actividades. Debe asegurarse también la coherencia política en las
instituciones internacionales para alcanzar dichos objetivos‖.
54
15. El empleo en las Conclusiones del Consejo Europeo de primavera (15 de marzo
de 2008).
1. El Consejo europeo de los días 13 y 14 ha dado luz verde a las nuevas directrices
comunitaria en materia de empleo para el período 2008-2010. No hay cambios
sustanciales con respecto a la etapa precedente y se apuesta por reforzar los mecanismos
ya existentes y por profundizar en el desarrollo de las políticas puestas en marcha desde
la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2000, tal como ya he explicado en
anteriores entradas de este blog. En efecto, el Consejo ―confirma que las Directrices
integradas actuales (Orientaciones Generales de las Políticas Económicas (OGPE) y
Directrices para el empleo) siguen siendo válidas y deberían servir para el período
2008-2010. Se invita al Consejo (ECOFIN y EPSCO) a adoptar formalmente las
Directrices integradas de conformidad con el Tratado‖.
En efecto, esta Estrategia ha de ser renovada y revisada ante el reto de la globalización,
asumiéndose en los documentos comunitarios de preparación del Consejo europeo que
es necesario mantener la estabilidad macroeconómica y, al mismo tiempo, completar las
reformas en marcha para consolidar un crecimiento económico sólido para el futuro.
Dicho crecimiento debe tener su necesario acompañamiento en términos de creación de
empleo, básicamente estable y de calidad, y la Comisión valora positivamente los datos
globales de la UE-27 durante el período 2006-2007, aunque también alerta sobre el
desigual ritmo de las reformas emprendidas en los distintos Estados miembros. De ahí
que en las conclusiones se defienda que ―resulta por ello tanto más fundamental para la
Unión evitar la complacencia y apoyar los esfuerzos de reforma mediante la plena
aplicación de los Programas Nacionales de Reforma y de las Directrices integradas para
el crecimiento y el empleo. Deben proseguir los esfuerzos para completar y profundizar
el mercado interior. Las políticas económicas y financieras, que deben estar
estrechamente coordinadas, deben orientarse a garantizar la estabilidad
macroeconómica, aprovechando las oportunidades que brinda la mundialización y
respondiendo a los retos futuros, incluidos el envejecimiento de la población, el cambio
climático y la energía‖.
2. Esos datos positivos son básicamente los siguientes: creación de seis millones y
medios de empleos en dicho período; previsión de creación de otros cinco millones
durante los años 2008 y 2009; reducción del desempleo hasta situarse por debajo del 7
% , ―el nivel más bajo desde mediados de la década de los años 80‖; incremento de la
tasa de empleo hasta el 66 %, con la posibilidad de cumplir el objetivo perseguido del
70 el año 2010; en fin, se enfatiza que, por primera vez en una década, ―los fuertes
incrementos del empleo han venido acompañados de un crecimiento sólido de la
productividad‖. Desde la perspectiva más estrictamente económica las conclusiones
valoran positivamente que los déficits públicos se hayan reducido en más de la mitad
desde 2005, que la deuda pública haya descendido hasta situarse por debajo del 60 %, y
que en el año 2007 se alcanzara un crecimiento económico del 2,9 %, ―aunque es
probable que en el presente año sea más bajo‖.
3. Los documentos comunitarios elaborados para la cumbre comunitaria dedican un
apartado específico a las políticas sociales, y ponen el acento en la inversión en las
personas y en la modernización de los mercados laborales, así como en las políticas
55
tendentes a la promoción de la cohesión e inclusión social. Dicho ahora con las propias
palabras de las conclusiones, ―es menester reforzar el componente de educación del
triángulo del conocimiento "investigación-innovación-educación". Para que Europa
triunfe en un entorno mundializado, son requisitos esenciales los de dispensar una
educación de alta calidad e invertir más y con mayor eficacia en capital humano y
creatividad durante toda la vida de las personas‖.
Deben mejorarse los niveles educativos y de cualificación profesional de todas las
personas, en especial de los jóvenes, para corregir situaciones tan negativas como que
uno de cada cinco jóvenes de 15 años no sepa leer correctamente, o que una de cada seis
personas de 18 a 24 años abandone los estudios habiendo cursado sólo el primer ciclo
de enseñanza secundaria; sin olvidar la importancia de desarrollar una política de
formación profesional que siente las bases para facilitar la movilidad de los trabajadores
(se pide a los Estados miembros que elaboren antes del año 2010 unos marcos
nacionales de cualificación alineados con el marco europeo), que contribuya a
incrementar las posibilidades de empleo y que proporcione un apoyo a las medidas de
envejecimiento activo. En fin, no se olvida la problemática de la inmigración, y se pide
que se establezca una política ―reglamentada‖ en esta materia, con medidas destinadas a
mejorar la integración económica y social de los inmigrantes. De especial interés me
parece la propuesta incorporada a las conclusiones de que ―habida cuenta de la creciente
escasez de trabajadores cualificados en diversos sectores, el Consejo Europeo insta a la
Comisión a que presente una evaluación general de las futuras necesidades de
trabajadores cualificados en Europa hasta 2020, que tenga en cuenta las repercusiones
del cambio tecnológico y del envejecimiento de las poblaciones, y a que proponga
medidas para anticiparse a las necesidades futuras‖.
4. Las nuevas directrices se justifican por la expiración a finales de 2007 de las
aprobadas para el trienio anterior, y tras el proceso de evaluación de las mismas y su
aplicación en los diferentes Estados miembros se concluye que estas siguen siendo
válidas y que hay que seguir ejecutándolas y desarrollándolas, es decir que ―las
directrices integradas, por tanto, están cumpliendo su papel y no requieren una
revisión‖. De forma más clara esta referencia se encuentra en el ámbito de las
propuestas presentadas en el Consejo de nuevas directrices de empleo y que han sido
aprobadas por el Consejo, ya que se expone que la Comisión y los Estados miembros
deberán proseguir el seguimiento de las políticas ya puestas en marcha con indicadores
y marcadores de los distintos objetivos y criterios definidos en el ámbito de la Unión
Europea ―en el marco de la Estrategia Europea de Empleo en el contexto de las
directrices para 2003‖.
Dicho de otra forma y también con palabras de los documentos comunitario, la UE debe
mejorar y adaptar sus políticas e instrumentos, como por ejemplo el nuevo Fondo
Europeo de Adaptación a la Globalización, ―para responder mejor a los legítimos
intereses de las personas afectadas desfavorablemente por los cambios de los modelos
comerciales y por el cambio económico y social‖, un cambio que se asienta en nuevas
realidades sociales como son las vidas profesionales más largas, las estructuras
familiares diversas y las nuevas tendencias de movilidad y diversidad. Por consiguiente,
los tres ámbitos prioritarios de los Estados miembros en materia de política de empleo
deberán seguir siendo, los mismos que en los años anteriores: posibilitar el acceso, y
posterior mantenimiento, de cada vez un mayor número de personas en el mercado de
trabajo, combinando el incremento de la oferta de mano de obra con la modernización
de los regímenes de protección social; mejorar la adaptabilidad tanto de los trabajadores
56
como de las empresas; en fin, mejorar la enseñanza y las capacidades de las personas,
mediante una importante inversión en el capital humano. El desarrollo de estas tres
ideas-eje debe llevar a que los Estados miembros fomenten el pleno empleo, la mejora
de la calidad y la productividad en el trabajo, y la cohesión económica, social y
territorial.
5. Por último, por lo que respecta a la búsqueda del pleno empleo, quizás la referencia a
una adecuada política de ―flexiguridad‖ sea la diferencia más relevante con respecto a
las directrices anteriores, política que debe abordar de forma simultánea la flexibilidad
de las condiciones laborales y la seguridad del empleo y la seguridad social. En cuanto a
la mejora de la calidad y la productividad, pasa por un incremento de puestos de trabajo
más estables y más atractivos, así como por la reducción de la segmentación laboral y la
reducción del número de trabajadores pertenecientes a colectivos desfavorecidos; por
fin, la necesaria cohesión pasa por adoptar medidas que fortalezcan tanto la integración
social como la reducción de las disparidades regionales en materia de empleo y
protección social. Dicha integración deberá también tomar como punto de referencia
esencial una política global de igualdad de oportunidades y de lucha contra la
discriminación, con especial atención a la integración de la política de género en todas
las medidas que se adopten. Y al mismo tiempo habrá que garantizar que todas las
instancias públicas y agentes sociales participen en este proceso y en todos los ámbitos.
Por su interés reproduzco literalmente el párrafo de las conclusiones del Consejo
dedicado a la flexiguridad:
― La flexiguridad representa un equilibrio entre flexibilidad y seguridad en el mercado
laboral, y ayuda tanto a los trabajadores como a los empresarios a aprovechar las
oportunidades que ofrece la mundialización. En consonancia con las recomendaciones
de los interlocutores sociales europeos de octubre de 2007, y reconociendo que no existe
un modelo único de flexiguridad, el Consejo Europeo insta a los Estados miembros a
que lleven a la práctica los principios comunes acordados en materia de flexiguridad
indicando en sus Programas Nacionales de Reforma para 2008 los regímenes nacionales
que den efecto a dichos principios. La flexibilidad y la seguridad se refuerzan
recíprocamente a lo largo del ciclo vital. En este sentido, debe tenerse en cuenta la
solidaridad intergeneracional en los cuatro componentes de la flexiguridad. Es preciso
seguir prestando atención al empleo de los jóvenes, y en especial a la transición de la
educación al empleo, en el contexto de la aplicación del Pacto Europeo para la
Juventud. Debe prestarse atención igualmente al empleo de las personas con
discapacidad. Es preciso mejorar la disponibilidad y asequibilidad de servicios de
guardería de calidad, en consonancia con objetivos nacionales y comunitarios. Es
menester desplegar esfuerzos encaminados a conciliar la actividad laboral con la vida
privada y familiar, tanto para las mujeres como para los hombres, a reducir de manera
sustancial las diferencias salariales entre los sexos y a aplicar el Pacto Europeo por la
Igualdad entre Hombres y Mujeres. También puede contribuir al logro de estos
objetivos la Alianza Europea en favor de las Familias‖.
16. Las Directrices comunitarias para el empleo y su incidencia en la normativa
española de incentivación del empleo de las personas con discapacidad (21 de abril
de 2008).
57
Desde 1998, y en el marco de la Estrategia Europea de Empleo, la Unión Europea ha
adoptado, con carácter anual o por períodos más amplios, directrices estratégicas para el
empleo que los Estados miembros deben tomar en consideración en el momento de
elaborar sus políticas de empleo. Además, a partir de la revisión en 2005 de la estrategia
de Lisboa, esas directrices se incluyen en un documento único con las orientaciones
comunitarias de política económica, y los gobiernos deben dar cuenta de su aplicación
por medio de los programas nacionales de reformas.
El propósito de esta entrada del blog es analizar, en primer lugar, cómo las Directrices
se han referido a la problemática del empleo de las personas discapacitadas, y en
segundo término comprobar como las políticas del Reino de España han acogido las
propuestas comunitarias, en el bien entendido que, lógicamente, sólo se harán
referencias muy generales a las normas adoptadas.
1. Las acciones prioritarias en las Directrices del período 1998-2002.
Todas las Directrices aprobadas por el Consejo en el período 1998-2002 se basan en
cuatro acciones prioritarias, los llamados cuatro pilares del empleo en sede comunitaria
y que son los siguientes:
A) Mejora de la capacidad de inserción profesional, con medidas concretas de acceso al
empleo o de formación para los desempleados de larga duración y los jóvenes que se
encuentren en paro desde hace seis meses.
B) Desarrollo del espíritu de empresa, es decir el fomento de una nueva cultura
empresarial y con especial atención a medidas de apoyo para las pequeñas y medianas
empresas.
C) Fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de las empresas ante un
cambio tecnológico cada vez más importante y significativo.
D) Refuerzo de las política tendentes a garantizar la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres, en la línea de avanzar hacia un nuevo modelo de reparto de las
responsabilidades laborales y familiares que, al tiempo que incrementa la tasa de
empleo, ha de servir para generar empleos y ocupaciones en ámbitos anteriormente
vinculados al denominado ―trabajo familiar‖.
2. Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997 que aprueba las Directrices para
1998.
En el apartado IV, dedicado al refuerzo de las políticas de igualdad de oportunidades,
hay un punto específico destinado a favorecer la integración de las personas
discapacitadas en la vida activa, de tal forma que los Estados miembros ―concederán
una atención particular a los problemas que puedan encontrar las personas
discapacitadas para insertarse en la vida activa‖.
3. Resolución del Consejo de 22 de febrero de 1999 que aprueba las Directrices para el
empleo de dicho año.
En su parte introductoria se destaca que las directrices del año anterior ―pusieron en
58
marcha un proceso caracterizado por una gran visibilidad, un firme compromiso político
y una amplia aceptación por parte de todos los interesados‖. En el apartado dedicado a
mejorar la capacidad de inserción profesional se propugna la promoción de un mercado
de trabajo abierto a todos, y se constata la necesidad de adoptar medidas adecuadas para
evitar la discriminación de colectivos desfavorecidos, tanto en el acceso como en las
posibilidades de promoción en el mercado laboral. Por ello, se acuerda que cada Estado
miembro ―9) prestará especial atención a las necesidades de las personas minusválidas,
las minorías étnicas y otros grupos y personas que puedan verse desfavorecidos, y
elaborará medidas preventivas y activas que faciliten la integración de todos ellos en el
mercado de trabajo‖.
4. Decisión del Consejo de 13 de marzo de 2000 por la que se aprueban las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2000.
La redacción del apartado dedicado a las personas con discapacidad es idéntica a la del
año anterior. Las Directrices consolidaron el marco de la política de empleo basado en
las de los dos años anteriores, si bien introdujeron un número limitado de cambios con
el objetivo de precisar más los objetivos de aquellas, y se reforzó el papel de las
autoridades regionales y locales. Las instituciones comunitarias consideraban esencial
reconocer ampliamente el papel fundamental de los interlocutores sociales, de las
autoridades regionales y locales y otras partes interesadas a nivel regional y local para la
correcta aplicación de las Directrices. En la misma línea recomendaban a los Estados
que actuaran en base al principio de subsidiariedad, al ser imprescindible que tuvieran
en cuenta las circunstancias regionales y locales para la aplicación de las Directrices
sobre el empleo. Por su parte, las autoridades regionales y locales deberían respetar los
compromisos fijados y trabajar con eficacia para conseguir alcanzar los objetivos
nacionales y comunitarios acordados.
5. Decisión del Consejo de 19 de enero de 2001 que aprueba las directrices para las
políticas de empleo de los Estados miembros.
Las nuevas Directrices se dictan en el marco de la recién aprobada Estrategia de Lisboa.
Las Directrices apuntan algunas propuestas nuevas de actuación que desarrollan las
prioridades puestas de relieve en las cumbres celebradas durante la presidencia
portuguesa: la potenciación de la economía del conocimiento y de la formación
requerida para la adaptación al cambio, la modernización de la promoción social y la
integración social. Así mismo, las Directrices guardan coherencia con las orientaciones
generales de política económica que elabora anualmente la Comisión. Las Directrices
siguen apostando por el reforzamiento de la intervención de los poderes regionales y
locales en el ámbito de las políticas de empleo, si bien siempre que sus actuaciones se
inserten dentro de un objetivo nacional. También se potencia la colaboración con los
agentes sociales para que intervengan activamente en este ámbito.
Como novedad con respecto a los años anteriores, el texto fija en primer lugar unos
objetivos horizontales que deben inspirar todas las medidas concretas que se adopten.
Tales son, dentro del objetivo global de la búsqueda del pleno empleo, los siguientes:
mejorar las posibilidades de empleo y proporcionar incentivos adecuados para todas las
personas dispuestas a emprender una actividad remunerada; elaborar estrategias
globales y coherentes con el fin de que los ciudadanos de los distintos Estados puedan
adquirir y actualizar las competencias necesarias para adaptarse a los cambios
59
económicos y sociales a lo largo de toda la vida; establecimiento de una asociación
global con los interlocutores sociales para la aplicación, el control y el seguimiento de la
estrategia para el empleo; establecimiento por los Estados de sus prioridades en materia
de empleo de forma equilibrada, de forma que se respete el carácter equilibrado y la
equivalencia de las directrices.
En el apartado dedicado a mejorar la capacidad de inserción profesional se plantea la
adopción de políticas coherentes que faciliten la integración de colectivos
desfavorecidos en el mercado de trabajo y que eviten situaciones de discriminación. A
tal efecto, los Estados miembros deberán tomar las medidas preventivas y activas
adecuadas ―para cubrir las necesidades de las personas con discapacidad, de las
minorías étnicas y de los trabajadores migrantes en lo que se refiere a su integración en
el mercado de trabajo y, si ha lugar, fijará objetivos nacionales al respecto‖.
6. Decisión del Consejo de 18 de febrero de 2002 por la que se aprueban las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2002.
Su redacción en el apartado objeto de nuestro trabajo es idéntica a la del año anterior.
Las Directrices siguen sensiblemente las mismas líneas de actuaciones que las
directrices de los años anteriores y sólo presentan modificaciones de matiz, poniendo el
acento en introducir el objetivo de la calidad de los puestos de trabajo en las nuevas
directrices, fomentar la modernización de los mercados de trabajo y la movilidad de la
mano de obra y fomentar el empleo en el sector del medio ambiente. Ello, con respeto al
principio de subsidiariedad y respeto a las competencias de los Estados miembros, al
tiempo que estos últimos deberán tomar en consideración las situaciones regionales.
Además, se dispone que los Estados miembros deben establecer una asociación global
con los agentes sociales para la aplicación, el control y el seguimiento de la estrategia de
empleo.
7. Decisión del Consejo de 22 de julio de 2003 por la que se aprueban las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros.
Se introducen cambios cuantitativos y cualitativos importantes sobre las de años
anteriores y se aprueban con vocación de estabilidad por un período de tres años. Las
nuevas Directrices toman ya en consideración la evaluación realizada de la Estrategia
Europea de Empleo en el año 2002, evaluación que puso de manifiesto la necesidad de
seguir esforzándose por dar respuesta a retos estructurales subsistentes en el ámbito de
las políticas de empleo y a los nuevos existentes con la ampliación de la Unión. De tal
forma, las políticas de empleo de los Estados miembros debían promover la
consecución de tres objetivos: pleno empleo, calidad y productividad del trabajo, y
cohesión e inclusión sociales. Para lograr estos objetivos generales, y teniendo presente
que se debía prestar atención en todas las medidas que se adoptaran a la integración de
la dimensión de la igualdad entre hombres y mujeres, serían necesarias reformas
estructurales, que se concretan en el documento en diez prioridades claves relacionadas
entre sí.
La Directriz número 7 está dedicada a promover la integración de las personas
desfavorecidas en el mercado de trabajo y combatir la discriminación de que son objeto.
Se trata de mejorar la empleabilidad de los colectivos desfavorecidos, con la fijación del
objetivo general de lograr una ―reducción significativa‖ en tasas de desempleo de estos
60
colectivos con respecto a la media general de la población laboral y más en concreto del
desempleo de los ciudadanos no comunitarios con respecto a los comunitarios. Como
medida concreta se planteaba que la tasa media de abandono escolar prematuro en la
Unión Europea no debía ser superior al 10 % en el año 2010. Entre los colectivos
desfavorecidos se cita de forma expresa a las personas con discapacidad y se expone
que las políticas que adopten los Estados miembros deben desarrollar, como ya he
indicado, su empleabilidad, ―aumentando las oportunidades de trabajo e impidiendo
toda forma de discriminación contra ellos‖.
8. Decisión del Consejo de 4 de octubre de 2004 por la que se aprueban las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros.
No hay modificación respecto al año anterior. Su artículo único dispone que ―se
mantienen las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros
establecidas en el anexo de la Decisión 2003/578/CE del Consejo, de 22 de julio de
2003, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, y
los Estados miembros las tendrán en cuenta en sus políticas de empleo‖.
9. Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el período
2005-2007, aprobadas por la Decisión del Consejo de 12 de julio de 2005.
Nuevamente hay cambios significativos en la política de empleo comunitaria con la
aprobación de las nuevas Directrices, dictadas ya en el marco de la revisión de la
Estrategia de Lisboa.
La Comunicación de la Comisión de 2 de febrero de 2005 sobre el relanzamiento de la
estrategia de Lisboa planteó la necesidad de una revisión y reordenación de las políticas
de empleo para adecuarse a las nuevas realidades económicas y productivas. Cabe decir
que las directrices integradas para el empleo fueron definitivamente aprobadas en la
reunión de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Bruselas los días 16 y 17 de
junio de 2005, en el ámbito de un documento marco que también incluyó las
orientaciones generales de la política económica y que articuló las políticas
macroeconómicas, microeconómicas y de empleo de la Unión Europea en torno a
veinticuatro directrices integradas, de las que las ocho últimas correspondían
específicamente al ámbito del empleo.
En las conclusiones el Consejo se congratuló de este primer resultado surgido del nuevo
enfoque que definió en su reunión de marzo de 2005, ―que permite articular de forma
dinámica y coherente, conforme a los procedimientos previstos en el Tratado, a partir de
los trabajos de todas las formaciones del Consejo a las que atañe su aplicación, las
políticas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo en torno a veinticuatro
directrices integradas‖. Para dar curso al nuevo ciclo de gestión de tres años, las
directrices integradas ―deben ahora plasmarse en el establecimiento por los Estados
miembros, teniendo presente el calendario propuesto por la Comisión, de unos
programas nacionales de reforma ambiciosos, que respondan a sus necesidades y
situaciones específicas y reflejen este enfoque integrado y coherente entre las políticas
macroeconómicas, microeconómicas y de empleo‖. Dichas directrices son la versión
directa de las nuevas prioridades políticas comunitarias y ―representan una etapa
concreta en el proceso de reajuste y adaptación de la estrategia de Lisboa‖. La Comisión
enfatizó el carácter integrado de las directrices, y de ahí que subrayara que las nuevas
61
orientaciones en materia de empleo, las nuevas políticas de empleo, ―deben ir parejas
con las reformas de los mercados de servicios, de productos y financieros, y deben
interactuar positivamente con unas políticas macroeconómicas orientadas al crecimiento
y al empleo‖.
La nueva Directriz número 19 plantea ―crear mercados laborales que propicien la
inserción, potenciar el atractivo del trabajo, hacer económicamente atractivo el trabajo
para los solicitantes de empleo, incluidas las personas desfavorecidas y los parados‖.
Por lo que respecta a las personas discapacitadas, en el texto encontramos referencias a
la necesidad de reducir significativamente las diferencias en el grado de ocupación
laboral entre las personas discapacitadas y las demás personas, mediante las medidas
preventivas y activas adecuadas para lograrlo. En particular, se afirma, ―conviene velar
especialmente por promover la inserción profesional de las personas desfavorecidas,
incluidos los trabajadores poco cualificados, en particular mediante el desarrollo de los
servicios sociales y la economía social, así como el desarrollo de nuevas fuentes de
empleo en respuesta a las necesidades colectivas. Es especialmente importante luchar
contra la discriminación, favorecer el acceso al empleo de las personas con discapacidad
y propiciar la integración de los inmigrantes y las minorías‖.
10. Decisión del Consejo de 18 de julio de 2006 relativa a las
Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros.
La norma comunitaria, cuyos destinatarios son los Estados miembros, dispuso que las
Directrices integradas para el empleo 2005-2008 mantendrían su plena vigencia durante
el año 2006, y que los Estados miembros las tendrían en cuenta para elaborar sus
políticas de empleo. Se adoptó esta decisión después del análisis de los programas
nacionales de reformas presentados por los Estados, y tomando en consideración las
conclusiones del Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo de 2006. Es decir, se consideró
que ―las prioridades deben centrarse ahora en la aplicación efectiva y oportuna,
concediendo especial atención a los objetivos cuantitativos acordados, tal como se
establecen en las Directrices para el Empleo 2005-2008 y en consonancia con las
conclusiones del Consejo Europeo‖.
11. Decisión del Consejo de 10 de julio de 2007, relativa a las directrices para las
políticas de empleo de los Estados miembros
El Consejo, de acuerdo con los criterios que se aprobaron en las Directrices integradas
para el crecimiento y el empleo 2005-2007, mantuvo dichas Directrices y pidió a todos
los Estados miembros que las tuvieran en consideración cuando elaboraran sus políticas
de empleo, en especial al utilizar los fondos económicos estructurales y muy en
concreto el Fondo Social Europeo. Por consiguiente, el eje central de las políticas de
empleo nacionales siguió operando sobre los tres ejes principales definidos en la
Estrategia Comunitaria para el Empleo: atraer a más personas para que se incorporen y
permanezcan en el mercado de trabajo, incrementar la oferta de mano de obra y
modernizar los sistemas de protección social; mejorar la adaptabilidad de los
trabajadores y de las empresas; aumentar la inversión en capital humano mediante la
mejora de la formación y las cualificaciones.
12 Directrices comunitarias para el empleo correspondientes al nuevo ciclo trienal
2008-2010, aprobadas en el Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 13 y 14 de
marzo de 2008.
62
Por lo que respecta a las personas discapacitadas no existen modificaciones de
relevancia con respecto a las Directrices del período 2005-2007. En el documento
comunitario se afirma que ―deberá prestarse también una atención particular a reducir
considerablemente las desigualdades a la hora de conseguir empleo que afectan a las
personas desfavorecidas, incluidos los minusválidos, así como entre los nacionales de
terceros países y los ciudadanos de la UE, ateniéndose a los posibles objetivos
nacionales‖, y que ―deberá prestarse especial atención a promover la integración de las
personas desfavorecidas, incluidos los trabajadores poco cualificados, en el mercado
laboral, también mediante el desarrollo de los servicios sociales y la economía social,
así como mediante el desarrollo de nuevas fuentes de empleo en respuesta a las
necesidades colectivas. Es especialmente importante luchar contra la discriminación,
favorecer el acceso al empleo de las personas con discapacidad y propiciar la
integración de los emigrantes y las minorías‖.
La nueva Directriz número 19 tiene por finalidad conseguir que los mercados laborales
faciliten la integración, potencien el atractivo del trabajo y hagan que trabajar resulte
rentable para los solicitantes de empleo, incluidas las personas desfavorecidas e
inactivas. Para conseguir ese objetivo, se propugna, entre otras, la adopción de ―medidas
activas y preventivas del mercado laboral, como la definición temprana de las
necesidades, la ayuda en la búsqueda de empleo, la orientación y formación en el marco
de planes de acción personalizados, la prestación de los servicios sociales necesarios
para favorecer la integración en el mercado laboral de las personas desfavorecidas y la
contribución a la cohesión social y territorial y a la erradicación de la pobreza‖
13 Me refiero a partir de ahora a la adaptación de la normativa española sobre políticas
de empleo para las personas discapacitadas para seguir las Directrices comunitarias de
empleo.
De acuerdo con lo dispuesto en la normativa comunitaria, cada Estado miembro debía
presentar a la Comisión durante el período 1998-2004 un Plan anual de acción para el
empleo, en el que se recogiera la adaptación de su normativa, si procediera, a las
Directrices comunitarias, y a partir de 2005 las medidas adoptadas se integrarían en el
programa nacional de reformas, que incluiría también la adaptación a las orientaciones
económicas aprobadas para el período 2005-2007. Sin ánimo de exhaustividad, y
remitiendo a las personas interesadas a la lectura de los diferentes Planes y Programas
de reformas, destaco los aspectos más relevantes a mi parecer de las decisiones
adoptadas por los poderes públicos del Estado, poniendo previamente de manifiesto que
en todos ellos se destaca el incremento del número anual de los trabajadores integrados
en los Centros Especiales de Empleo, que han pasado de 17.786 personas en 1997 a
48.634 a 31 de diciembre de 2006.
14. Plan nacional de acción para el empleo del Reino de España de 1998, aprobado el 15
de abril.
Se destaca que la política estatal se basará en el Plan de medidas urgentes para la
promoción del empleo de las personas con discapacidad aprobado por el Consejo de
Ministros el 3 de diciembre de 2007, y que las medidas que desarrollen las líneas
comunitarias se dirigirán ―a la mejora de la capacidad de inserción de estas personas, a
la creación de empleos apropiados a las mismas y a fomentar la capacidad de adaptación
de los trabajadores y las empresas‖. Entre las medidas propuestas, y que todavía
63
tardarían en llevarse a la práctica, se anunciaban ya la regulación de formulas de empleo
de protección social, tales como enclaves y empleo con apoyo, o el establecimiento de
nuevos sistemas de colaboración entre centros especiales de empleo y empresas
ordinarias mediante un modelo de empleo protegido normalizado. El plan estatal, que
indicaba que algunas medidas ya se estaban desarrollando con anterioridad, también
destacaba la necesidad de adecuar las condiciones de trabajo a las personas con
discapacidad, ―especialmente en lo referido a la eliminación de barreras y adaptación
del puesto de trabajo y de los procesos formativos‖.
15. Plan nacional del año 1999, aprobado el 21 de mayo.
Con respecto a las actuaciones emprendidas en 1998 el Plan destaca las modificaciones
normativas que incrementan el acceso al empleo de los discapacitados, con cita expresa
del empleo protegido y la ―flexibilización del régimen de los centros especiales de
empleo‖, con inclusión del fomento de trabajo a tiempo parcial. Por lo que respecta a las
medidas anunciadas para el año 1999 destaco las referidas al apoyo a la contratación e
inserción laboral de los discapacitados, que debía suponer lo siguiente: ―potenciar los
servicios especializados de intermediación laboral, en colaboración con Entidades del
sector; ofrecer apoyos para la creación y mantenimiento de 29.000 contratos de trabajo
en Centros Especiales de Empleo; regular nuevas fórmulas de empleo semiprotegido
para discapacitados, que contempla la creación de diversas figuras de empleo con
apoyo; ofrecer apoyos e incentivos para la formalización de más de 10.000 nuevas
contrataciones estables; más de 4.000 temporales y 2.000 formativas, en el mercado de
trabajo ordinario; establecer medidas alternativas al cumplimiento de la cuota de reserva
del 2% en favor de trabajadores con discapacidad, en las empresas de mas de 50
trabajadores y promoción de fórmulas más flexibles y alternativas en el acceso al
empleo público de los trabajadores con discapacidad‖.
16. Plan nacional del año 2000, aprobado el mes de abril.
El Plan incluye entre las medidas de desarrollo de la Directriz comunitaria número 9
diversas acciones a ejecutar en colaboración entre los poderes públicos, los agentes
sociales y las organizaciones representativas del sector. A destacar la referencia al
programa específico de fomento de empleo para el colectivo de discapacitados,
consistente en el establecimiento de menores cotizaciones a la Seguridad Social para
facilitar su contratación. Dicho programa, se decía, ―supondrá la contratación en torno a
16.000 trabajadores y una inversión de más de 7.000 millones de pesetas (42,1 millones
de euros)‖. Igualmente se planteaba la necesidad de establecer medidas alternativas a la
obligación de reserva del 2 % de los puestos de trabajo para discapacitados, y el
establecimiento de unidades especializadas de intermediación laboral para la
orientación, asesoramiento e información de los trabajadores discapacitados.
17. Plan nacional del año 2001, aprobado el mes de abril
Se repasa en primer lugar qué se ha hecho durante el año 2000 para dar cumplimiento a
la Directriz número 7 de lucha contra la discriminación y la promoción de la integración
social por el trabajo, destacándose la participación de 31.38 personas en programas de
empleo y formación, dato que suponía ―la participación de un 69 % de discapacitados
en este tipo de acciones, respecto de la media anual de los demandantes de empleo
minusválidos inscritos en el Servicio Público de Empleo‖. Además se explicaba la
puesta en marcha de medidas legislativas para el fomento de la contratación de
discapacitados y para establecer medidas alternativas a la reserva de la cuota del 2 %
para trabajadores discapacitados en empresas de más de 50 trabajadores. En el apartado
de medidas propuestas para 2001 encontramos, entre otras, nuevas propuestas de
programas de fomento de empleo, un tratamiento fiscal favorable para discapacitados
desempleados y que optaran por capitalizar un proyecto de autoempleo, la mejora de la
64
gestión de la intermediación laboral y el apoyo a los servicios de integración laboral de
las organizaciones representativas de las personas con discapacidad, o el inicio de las
negociaciones con la Confederación Española de Representantes de Trabajadores
Minusválidos (CERMI) ―de un nuevo plan de empleo para las personas con
discapacidad que dé un nuevo impulso a las políticas de integración laboral adoptadas
como consecuencia del anterior Plan de 1997‖.
18. Plan nacional del año 2002, aprobado el 29 de abril.
Se incluyen medidas destinadas al colectivo de discapacitados que guardan relación y
son complementarias de las recogidas en el I Plan nacional de acción para la inclusión
social del Reino de España para el período junio de 2001 a junio de 2003. Al igual que
en los planes anteriores se destaca el elevado grado de participación en programas de
empleo y formación, las medidas de apoyo a la contratación por empresas ordinarias y
por Centros Especiales de Empleo, y el apoyo a agencias y entidades que intermedian
en la colocación de trabajadores con discapacidad. En el ámbito de las medidas
propuestas para el año 2002 cabe destacar dos novedades con respecto a los años
anteriores: en primer lugar, la referencia a la elaboración de proyectos normativos para
trasponer con precisión al ordenamiento interno la normativa comunitaria del año 2002
sobre igualdad y no discriminación en materia, entre otros ámbitos, de discapacidad (en
el texto se afirma que ―en líneas generales la vigente legislación laboral española ya se
acomoda a las disposiciones de las Directivas de la Unión Europea sobre no
discriminación‖); en segundo término, ya encontramos referencias a las actuaciones
―adicionales‖ de la mayoría de las Comunidades Autónomas ―para las personas en
riesgo de exclusión en su propio territorio‖.
En el I Plan para la inclusión social, se destaca la necesidad de adoptar medidas que
garanticen un empleo de calidad para todos, de tal forma que ahí se incluya al colectivo
de personas con discapacidad, con una propuesta concreta de creación por parte de las
organizaciones no gubernamentales de ―Centros integrales de empleo para personas
desfavorecidas, estableciendo estructuras puente hacia el mercado de trabajo
normalizado‖. Igualmente se planteaba el cumplimiento de la cuota de reserva o de las
medidas alternativas, y la puesta en marcha de un modelo de coordinación entre el
Instituto Nacional de Empleo, el Instituto Nacional de Servicios Sociales y las
Comunidades Autónomas que facilitara la gestión de la intermediación laboral, y
también el apoyo a ―la creación y mejora de los servicios específicos de intermediación
laboral, gestionada por entidades sin ánimo de lucro, para personas con discapacidad‖.
19. Plan nacional del año 2003, aprobado el 19 de septiembre de 2003.
Entre las medidas adoptadas ya para cumplir con la Directriz comunitaria número 7
cabe destacar las siguientes: ―a) eliminación de los costes de Seguridad Social para los
contratos de interinidad que se celebren con desempleados minusválidos que sustituyan
a minusválidos en situación de incapacidad temporal; b) fomento del autoempleo de los
minusválidos o la posibilidad de sustituir la formación teórica de los contratos para la
formación por programas de rehabilitación o ajuste personal o social cuando dichos
contratos se realicen con personas con discapacidad psíquica c) la ampliación de las
bonificaciones previstas para la contratación temporal de mujeres minusválidas‖.
Las nuevas medidas propuestas deberán ir estrechamente relacionadas con las recogidas
en el II Plan Nacional de Acción para inclusión social 2003-2005, que pretende el
desarrollo de medidas activas y preventivas para personas desempleadas, inactivas y en
65
situación o riesgo de exclusión social. A destacar la mención a la modificación de la
normativa reguladora de los Centros Especiales de Empleo, el futuro establecimiento de
enclaves laborales en empresas ordinarias ―para facilitar el tránsito del empleo
protegido al empleo ordinario‖, y la potenciación de las unidades de apoyo al
autoempleo, la economía social y la creación de empresas por personas con
discapacidad. Con referencia al II Plan de inclusión social, además de mantener medidas
ya enunciadas en el I, se apuntan otras propuestas como el apoyo a la inserción laboral
de tales personas mediante programas financiados por el Fondo Social Europeo, o el
desarrollo de programas experimentales en materia de formación y empleo para
personas discapacitadas ―mediante la colaboración del Instituto Nacional de Empleo, de
las Comunidades Autónomas y de la Confederación Coordinadora Estatal de
Minusválidos Físicos de España‖.
20. Plan nacional del año 2004, aprobado el mes de octubre.
Se trata del primer plan aprobado por el gobierno formado a partir del cambio político
operado por las elecciones legislativas generales del 14 de marzo. En el documento se
destacan los avances experimentados en políticas de apoyo a las personas con
discapacidad que les permiten incorporarse al mercado de trabajo, con mención de la
excedencia con reserva de puesto de trabajo para cuidado de un familiar discapacitado,
el incremento de la cuantía de las bonificaciones para contratos indefinidos, o la
adopción de la normativa sobre los enclaves laborales para los trabajadores con
discapacidad severa (Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero), y ―los trabajos previos
para la regulación del empleo con apoyo como fórmula de inserción laboral de
trabajadores con discapacidad con especiales dificultades para el acceso al empleo
ordinario‖.
21. Programas nacionales de reformas del Reino de España, aprobado los meses de
octubre de 2005, 2006 y 2007.
A partir del año 2005, y en el marco de la estrategia revisada de Lisboa, las medidas
laborales se incorporan al programa nacional de reformas de España, aprobado los
meses de octubre de 2005, 2006 y 2007. A estos programas hay que añadir el III y IV
Plan nacional de acción para la inclusión social, correspondientes a los años 2005-2006
2006-2008.
En el Plan de año 2005, el sexto eje está dedicado al mercado de trabajo y diálogo
social, y en él se recoge que hay que adoptar medidas para favorecer la integración
laboral de las personas con discapacidad. Entre las medidas propuestas al respecto hay
que referirse a las siguientes:
―• Regulación del empleo con apoyo, como medida de fomento de empleo de las
personas con discapacidad con especiales dificultades para el acceso al mercado
ordinario de trabajo.
• Creación de equipos multiprofesionales especializados para la integración laboral de
personas con discapacidad (desarrollo de la metodología de integración laboral
ESTRELLA–MTAS).
• Diseño de itinerarios de inserción laboral que tengan en cuenta las necesidades
específicas de las mujeres con discapacidad, como consecuencia de sus tasas de
desempleo más elevadas.
• Seguimiento y control por parte de la inspección de trabajo del cumplimiento de la
66
cuota de reserva de empleo.
• Promoción de la regulación legal de las Empresas de Inserción.
• Creación de Centros Integrales de Empleo para personas en situación o riesgo de
exclusión social.
• Actualización de la cuantía de las ayudas para la creación de Centros Especiales de
Empleo‖.
En el programa del año 2006 se destaca la promoción del empleo de personas con
discapacidad mediante la bonificación del 50% en el régimen especial de trabajadores
autónomos, con remisión a la Ley 30/2005 de 29 de diciembre. Por fin, en el programa
de 2007 se incluyen las mismas referencias que en el año anterior.
En el III Plan de inclusión social se sigue insistiendo en la tesis de creación de centros
integrales de empleo que sean estructuras puente hacia el mercado de trabajo ordinario,
en colaboración con Organizaciones No Gubernamentales y en la regulación (que
finalmente se llevaría a la práctica) de las unidades de apoyo a la actividad profesional
en el marco de los servicios de ajuste personal y social de los centros especiales de
empleo, mientras que en el IV Plan se insiste en esta última propuesta junto con las de
actualización de las cuantías de las ayudas para la creación de centros especiales de
empleo y el ―diseño de itinerarios de inserción laboral que tengan en cuenta las
necesidades de las mujeres con discapacidad, en función de sus tasas de desempleo más
elevadas‖.
22. Conclusiones.
Los textos y la normativa internacional y comunitaria objeto de estudio en esta entrada y
otra anterior también dedicada a la discapacidad ponen de manifiesto la importancia de
adoptar medidas preventivas y reactivas para abordar la desigual situación de las
personas con discapacidad en el mercado de trabajo, desigualdad que en numerosas
ocasiones acaba convirtiéndose en una situación discriminatoria y que les impide el
pleno ejercicio de sus derechos como ciudadanos que desean incorporarse o mantenerse
n el mercado de trabajo.
Cuestión diferente es el grado de obligatoriedad de cada una de las normas que han sido
analizadas, o dicho de otra forma cómo quedan vinculados los Estados que han
ratificado los Tratados o Convenios Internacionales, y los Estados miembros de la
Unión Europea, para desarrollar y poner en práctica las medidas recogidas y reguladas
en tales normas. Subrayamos este dato en especial por la diferencia existente en cuando
al grado de obligatoriedad de la Convención de la ONU y de los Convenios de la OIT,
por una parte, y la Directiva comunitaria sobre el principio de igualdad de trato y no
discriminación, por poner un ejemplo significativo. Destacamos la importancia que ha
tenido esta última norma en la aprobación de la normativa estatal sobre acceso al
empleo de las personas con discapacidad.
También debemos dejar apuntado que el marco comunitario de la política de empleo y
su plasmación a partir de 1998 en las Directrices anuales (o trienales a partir de 2005) es
el punto de referencia básico para entender cómo se ha desarrollado la política de apoyo
al acceso y mantenimiento en el mercado de trabajo en España de las personas con
discapacidad a partir de esa fecha, y muy en especial a partir de la aprobación de la
Estrategia de Lisboa del año 2000, posteriormente revisada en el 2005. Repárese no
obstante, nuevamente, en que las directrices comunitarias son un marco general de
67
actuación, que deja un amplio margen para el desarrollo y concreción de acuerdo a los
criterios e intereses de los Estados miembros.
En cualquier caso, y con ello concluyo, creo que la normativa internacional y
comunitaria ha servido de acicate para que el gobierno español, y en el marco de sus
competencias las Comunidades Autónomas, hayan avanzado en la última década en
políticas laborales que tienden a mejorar la situación de las personas con discapacidad
en el mercado de trabajo.
17. Medidas urgentes para crear empleo y reducir el desempleo. (25 de abril de
2008).
No son buenos, ciertamente, los datos de la encuesta de población activa del primer
trimestre de 2008 que el Ministerio de Trabajo e Inmigración ha hecho públicos en el
día de hoy.
Si bien es importante destacar como dato positivo la creación de 330.000 nuevos
empleos en el último año, no merece, desde luego, la misma valoración el descenso de
74.600 ocupados con respecto al trimestre anterior y el incremento de 246.600 personas
desempleadas (149.600 españolas y 97.000 extranjeras), de tal forma que debemos
empezar a preocuparnos nuevamente (y no lo hacíamos desde hace bastante tiempo) por
el riesgo de volver a alcanzar una tasa de desempleo de dos dígitos en todo el Estado, ya
que la actual es del 9,63 % y el crecimiento ha sido de 318.000 personas en los últimos
meses.
También debe ser motivo de especial atención, para adoptar las medidas correctoras
pertinentes en los plazos más breves posibles, el incremento del desempleo en el sector
de la construcción (71.000 sobre el trimestre anterior), y la diferencia existente entre el
desempleo de la población española y el de la extranjera, que casi alcanza seis puntos de
diferencia (8,73 y 14,65 %, respectivamente). En el ámbito concreto de la Comunidad
Autónoma de Cataluña los datos tampoco nos pueden llevar a ser optimistas, dado el
descenso de la ocupación durante el primer trimestre de este año en 12.800 personas, y
el incremento del desempleo en 39.000.
Con anterioridad a la publicación de estos datos, el gobierno español ya se había puesto
manos a la obra para abordar, y tratar de corregir, las nuevas tendencias del mercado de
trabajo, y en tal sentido debe entenderse la publicación el pasado martes en el Boletín
Oficial del Estado del Real Decreto-Ley 2/2008 de 21 de abril, de medidas de impulso a
la actividad económica, que entró en vigor el mismo día de su publicación, si bien las
medidas de reforma de la política de empleo deberán esperar a su aprobación por el
gobierno una vez que se planteen y debatan en la Conferencia Sectorial de Asuntos
Laborales. . Entre las funciones de la Conferencia cabe destacar la necesidad de
asegurar en todo momento ―la necesaria coherencia de la actuación de los órganos con
competencia en materia de políticas activas de empleo‖, y la de velar por la estrecha
coordinación entre el SPEE y los SPE autonómicos para la coordinación de las
actuaciones en materia de políticas activas y pasivas de empleo.
En el texto del Real Decreto-Ley se expone en primer lugar que la economía española
goza de sólidos fundamentos, aunque los periódicos ajustes que se efectúan por el
gobierno de las previsiones de crecimiento del año en curso, como el hecho público con
68
ocasión del Consejo de Ministros de hoy viernes, hacen empezar a dudar de dicha
afirmación. Ahora bien, dadas las perturbaciones económicas internacionales y las
dificultades específicamente españolas que se observan en el sector de la vivienda (y de
todas las actividades relacionadas con el mismo), el gobierno ha apostado por adoptar
una serie de medidas urgentes, y entre ellas se encuentra un plan extraordinario de
medidas de orientación, formación e inserción profesional, y la norma le habilita para su
aprobación.
Pero, dado que las competencias en materia de gestión de las políticas activas de empleo
están transferidas a las Comunidades Autónomas, dicho plan deberá ser gestionado
conjuntamente, en sus ámbitos competenciales respectivos, por el Servicio Público de
Empleo Estatal y los respectivos servicios públicos de empleo de las Comunidades
Autónomas, y que ello será así lo deja meridianamente claro los artículos 12 y 13 al
disponer que la gestión de las subvenciones por búsqueda de empleo que se regulan en
la norma (una ayuda económica de 350 euros mensuales, por un período máximo de tres
meses, para desempleados que participen en acciones de orientación y que no perciban
prestaciones de desempleo y que además carezcan de rentas superiores al Indicador
Público de Rentas de Efectos Múltiples mensual) corresponderá al Servicio Público de
Empleo Estatal y a los órganos o entidades correspondientes de las Comunidades
Autónomas con competencias en materia de gestión de las políticas activas de empleo
respecto de los trabajadores inscritos en las oficinas de empleo de su ámbito territorial;
también corresponderá a los servicios públicos de empleo competentes la determinación
de la forma y plazos de la presentación de solicitudes de las subvenciones previstas en
esta norma, así como también la tramitación del procedimiento, ―respetando la
naturaleza jurídica de las subvenciones, la resolución y, en su caso, el pago de las
subvenciones y la realización de los controles necesarios‖.
Por consiguiente, parece urgente que el nuevo equipo directivo del Ministerio de
Trabajo e Inmigración acabe de concretar con los agentes sociales, continuando las
conversaciones y negociaciones ya iniciados desde hace más de un mes, los términos
del plan, para llevarlo después a la Conferencia Sectorial y a la aprobación por el
Consejo de Ministros, con la fijación en el momento oportuno de la distribución
territorial de los fondos que se asignen a cada Comunidad Autónoma para llevar a buen
puerto los objetivos del Plan. En este sentido debe recordarse que el gobierno catalán ya
aprobó un conjunto de medidas para paliar la crisis económica en los sectores afectados
por ella, y que deberá coordinar con las medidas que se aprueben para el conjunto del
Estado. A mi parecer cabe destacar, entre las propuestas aprobadas por el ejecutivo
catalán el día 15 de abril, la de poner en marcha un plan especifico para garantizar el
asesoramiento individualizado para las personas desempleadas, con el objetivo de que
puedan encontrar un nuevo empleo en el plazo más breve posible.
No es fácil la tarea que le espera a los nuevos gestores de la política de empleo en el
Estado, en una etapa que se anuncia de crisis en un sector como el de la construcción
que había creado numeroso empleo (de su calidad no hablemos ahora) en los últimos
años, y en donde será necesario apostar por la reconversión de las personas
desempleadas hacia sectores de posible crecimiento del empleo, como el de atención a
las personas dependientes. Pero no olvidemos que ello, cuando sea posible y sabemos
también que no lo será en bastantes casos, no se hace de la noche a la mañana, y que la
protección económica por desempleo deberá volver a ser un elemento de protección
para muchas personas mientras dure la situación de crisis que parece que se avecina.
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Les deseo toda la suerte en este difícil empeño, y muy en especial a la nueva Secretaría
de Empleo, Maravillas Rojo Torrecilla.
18. Facilitar el aprendizaje permanente en los Estados miembros de la Unión
Europea para fomentar el conocimiento, la creatividad y la innovación. (4 de mayo
de 2008).
1. En su contribución al tercer informe conjunto sobre la ejecución del programa
comunitario ―Educación y formación 2010‖, el Consejo destaca los avances que se han
producido en estos ámbitos, también los retrocesos cuando ello haya ocurrido, y en
especial los desafíos que la Unión Europea y los Estados miembros tienen ante el
próximo futuro. El documento responde a la obligación asumida por las autoridades
comunitarias el año 2004 de presentar cada dos años un resumen del desarrollo del
programa de trabajo ―Educación y formación en el año 2010‖, un programa tendente a
mejorar la situación de la educación y de la formación profesional en Europa y en el que
se ponía de manifiesto la necesidad de combinar los objetivos económicos y sociales en
materia de desarrollo educativo, afirmándose de forma contundente que los beneficios
de la inversión en educación y formación superan a medio y largo plazo los costes que
suponen a corto.
2. El segundo informe llevaba por título ―Modernizar la educación y la formación: una
contribución esencial a la prosperidad y a la cohesión social en Europa‖. Repasa todo lo
efectuado desde 2004 y se basa en los informes nacionales presentados por los distintos
Estados miembros y adherentes o candidatos, y llega a la conclusión general de que la
Estrategia de Lisboa, tanto la originaria de 2000 como la revisada en el año 2005,
―constituye un factor que hay que tener en cuenta en la formulación de política nacional
en materia de educación y formación‖, y valora como positivo que el porcentaje medio
del gasto público de la UE en materia de educación haya crecido desde un 4,9 % de
2000 al 5,2 % de 2002 (últimos datos disponibles), si bien lamenta que no se haya
reducido la diferencia con los países competidores en el terreno económico, como
Estados Unidos, al tiempo que alerta de la importancia que están adquiriendo también
en este terreno las economías emergentes como la China y la India. El informe destaca
que todos los países son conscientes de la necesidad de mejorar las capacidades de las
personas, de ofrecer una educación de mayor calidad y con unos niveles de mayor
exigencia, y de acercar las tecnologías de la información y la comunicación a la mayor
parte de la población.
Como aspectos concretos que se explican con detalle en el documento, cabe destacar en
primer lugar la constatación de que la política de aprendizaje permanente avanza, pero
que su puesta en práctica sigue planteando problemas, y que son los países nórdicos los
que consiguen mayores progresos. Los datos más destacados del Informe son los
siguientes: alrededor del 10 % de los adultos entre 25 y 64 años participan en
actividades de aprendizaje permanente, un ligero aumento sobre los datos del año 2000;
casi el 16 % de los jóvenes abandonan prematuramente el sistema escolar, una cifra
todavía muy por encima del objetivo del 10 % fijado para el año 2010; no se ha
reducido el porcentaje de jóvenes que siguen teniendo dificultades de competencias de
lectura, alrededor del 15 %; en fin, todavía estamos ocho puntos por debajo del objetivo
del 85 % de jóvenes que deberían completar la enseñanza secundaria superior entre los
18 y 24 años.
70
3. Con relación a las actividades de aprendizaje permanente en España, la encuesta
sobre la participación de la población adulta en las actividades de aprendizaje 2007,
publicada por el Instituto Nacional de Estadística el pasado 31 de marzo, pone de
manifiesto que el 30,9 % de las personas entre 25 y 64 años realizaron alguna actividad
formativa durante ese período, sin apenas distinción por razón de sexo (28,2 % de las
mujeres y 27,2 % de los hombres), pero sí por razón de edad (39,6 % para personas
comprendidas entre 25 y 34 años, 33,6 % entre 35 y 44, 27,5 % entre 45 y 54 %, y 17,0
entre 55 y 64 años). Participaron en actividades formativas formales 1.544.500
personas, mientras que la cifra fue muy superior entre quienes realizaron alguna
actividad formativa informal y tanto dentro como fuera de las instituciones educativas
(7.214.600), con una media de 414 horas de formación por participante en el primer
grupo y de 111 horas en el segundo. Al igual que ocurre en todo el ámbito comunitario,
la actividad formativa se concentra preferentemente entre quienes tienen estudios
superiores (50 % de las personas de dicho grupo) y desciende considerablemente entre
quienes tienen estudios de primera etapa de secundaria e inferiores (15 %). A destacar
por fin la estrecha vinculación entre la actividad formativa y la laboral, ya que, según el
estudio, el 68‘4 % de las personas formadas ―lo ha hecho por motivos relacionados con
el trabajo, bien por ser necesario para el trabajo, bien por considerarlo útil a la hora de
buscarlo‖. Para concluir este punto hay que hacer mención de un dato preocupante a mi
parecer: entre las personas formadas, el 47, 6 % de las mujeres y el 40,6 % de los
hombres afirman que no saben utilizar el ordenador, porcentaje que lógicamente irá
decreciendo a medida que se vayan incorporando al mundo laboral y formativo las
personas de menor edad.
4. Con respecto al proceso de reforma de la enseñanza superior, el segundo informe
destaca la importancia del desarrollo de la llamada declaración de Bolonia, y manifiesta
que la mayor parte de países caminan de forma decidida para lograr los objetivos
previstos en la misma. Al mismo tiempo, se vuelve a poner de manifiesto la diferencia
negativa de la UE en inversión total dedicada la enseñanza superior (que según los datos
disponibles de 2001 alcanzó sólo el 1,28 %, frente al 3,25 % de EE UU o el 2,5 % de
Canadá, y nuevamente los países nórdicos son los que consiguen mejores resultados). El
informe alerta de que para igualar la participación de EE UU se requeriría una inversión
de 180.000 millones adicionales de euros cada año, o dicho de otra forma ―un
incremento sustancial de la inversión procedente del sector privado‖.
Un desafío importante es el de hacer más atractiva la formación profesional, y ello debe
conseguirse tanto mejorando su calidad y las expectativas de acceso al empleo una vez
finalizada, como estableciendo pasarelas de acceso a la enseñanza superior. Igualmente
preocupa la situación de las personas poco cualificadas, alrededor de 80 millones en la
UE, y se apuesta por la adopción de medidas que faciliten el incremento de sus tasas de
actividad laboral y que promuevan, vía educativa, su inclusión social. En fin, no menos
importante, y el informe constata que no se ha avanzado en este terreno desde 2004, es
garantizar ―que los alumnos salen de la enseñanza secundaria con los conocimientos y
las competencias que necesitarán como ciudadanos europeos‖.
En definitiva, la conclusión del documento comunitario es que hay que acelerar el ritmo
de las reformas para asegurar una contribución más eficaz a la estrategia de Lisboa y al
fortalecimiento del modelo social europeo, y que las inversiones deberían concentrarse
en los ámbitos que ofrecen rendimientos económicos y sociales más elevados y que
71
combinan adecuadamente eficacia y equidad, con un referencia expresa a la
potenciación de la inversión en enseñanza primaria porque ―reviste una importancia
crucial para prevenir el fracaso escolar y la exclusión social, y para sentar las bases del
aprendizaje complementario‖. En el ámbito europeo se sigue apostando, entre otras
medidas propuestas, por lograr un acuerdo sobre el marco europeo de cualificaciones y
sobre las competencias claves para el aprendizaje permanente, y por impulsar los
trabajos sobre la calidad de la educación del profesorado. Y todo ello, desde la
perspectiva de que las responsabilidades deberían repartirse y distribuirse entre todas las
partes interesadas y a todos los niveles territoriales.
5. En el tercer informe, el documento, que tiene unos anexos con detallada información
de todos los Estados y cuya lectura se recomienda especialmente por mi parte, destaca
con carácter general que debe prestarse especial atención al aumento de las capacidades
de las personas, dado el riesgo de exclusión económica y social en sociedades cuyos
mercados de trabajo exigirán cada vez más unos niveles de cualificación elevados en el
marco de unas economías cada vez más basadas en el conocimiento; en segundo lugar,
y de ahí el título del documento, hay que potenciar las estrategias de aprendizaje
permanente y las políticas de formación y orientación a lo largo de toda la vida. Por fin,
se sigue insistiendo desde los poderes comunitarios en la importancia de combinar
adecuadamente el llamado ―triángulo del conocimiento‖, es decir la educación,
investigación e innovación, con un objetivo claramente definido de garantizar que todos
los sectores de la educación y la formación desempeñen plenamente su función a la hora
de fomentar la creatividad y la innovación‖. Se valora positivamente la atención
prestado por la UE y los Estados al desarrollo de las políticas educativas y formativas en
el ámbito de las directrices integradas para el crecimiento y el empleo, y se destacan los
avances experimentados en los ámbitos de competencias clave, calidad de la movilidad,
aseguramiento de la calidad en la enseñanza superior y marco europeo de
cualificaciones.
6. El documento pasa revista a los avances experimentados desde hace dos años,
poniendo de manifiesto que los mismos se han producido de forma desigual en los
diferentes Estados miembros. En primer lugar, se destaca el avance en las estrategias
nacionales de aprendizaje permanente y sistema de cualificaciones, de tal forma que se
están incorporando estrategias que apuestan por una visión global que comprende todos
los tipos y niveles de educación y formación, y que al mismo tiempo se ha avanzado en
el desarrollo de marcos nacionales de cualificaciones estrechamente relacionados con el
europeo, con el reto importante de facilitar el acceso a las cualificaciones educativas y
formativas ―para los trabajadores poco cualificados, mayores o desempleados‖.
Por lo que respecta a la enseñanza preescolar, se destaca el aumento de su importancia
en los Estados miembros como medida que puede contribuir a mayor eficiencia y
equidad en el sistema educativo global, y se constata con satisfacción el incremento de
la escolarización de los menores de cuatro años en cerca de tres puntos durante el
período 2000-2005, y que en consecuencia su tasa de escolarización supera ya el 85 %.
También se destacan los avances en la enseñanza superior con respecto a los métodos de
gobierno (gobernanza), financiación y capacidad de atracción de los centros
universitarios.
7. También hay que pasar revista a los ámbitos en los que, siempre a juicio del Consejo,
no se ha avanzado de forma suficiente para cumplir con los objetivos previstos para el
72
año 2010, y uno de ellos, y desde luego no el menos importante, es la interrupción del
crecimiento del gasto público total en educación en porcentaje del producto interior
bruto, que había aumentado entre 2000 y 2003 del 4,7 al 5‘2 % pero que disminuyó al
5,1 % en 2004, con sustanciales diferencias entre los Estados miembros. Otro motivo de
preocupación es el mantenimiento del elevado número de jóvenes que abandonan los
estudios de forma prematura, con las indudables secuelas que esa circunstancia tendrá
para ellos en el momento de incorporarse a un mundo del trabajo que demanda cada vez
más de mayores aptitudes y cualificaciones, y esas dificultades se agravan en la mayoría
de los Estados para los inmigrantes y los grupos con distintos orígenes culturales. La
preocupación se concreta en estos dos datos: en primer lugar, el incremento del
porcentaje de jóvenes de quince años con poca aptitud para la lectura (que se pretende
que no supere el 20 % en el año 2010); en segundo término, en que estamos todavía
lejos del objetivo fijado para dicho año de que no haya más del 10 % de jóvenes que
abandonen prematuramente sus estudios. Según los datos comunitarios, ―uno de cada
seis jóvenes de la UE (el 15,3 %) con edades comprendidas entre 18 y 24 años
abandona los estudios tan sólo con el primer ciclo de enseñanza secundaria y no
participa después en ningún tipo de educación o formación‖. Tampoco se avanza de
forma suficientemente rápida para conseguir el objetivo de que el 85 % de los menores
de 22 años hayan completado, como mínimo, el segundo ciclo de enseñanza secundaria.
También queda bastante por hacer, a juicio del Consejo, en la mejora de la formación
académica y práctica del profesorado, un factor que sin duda influye en los resultados
de los estudiantes. Con buen criterio a mi parecer, el Consejo enfatiza la necesidad de
mejorar esa formación por los nuevos retos que los cambios sociales experimentados en
las sociedades europeas, cada vez más pluriculturales, plantean a los sistemas
educativos: ―unas clases cada vez más heterogéneas, la demanda de nuevas
competencias y la necesidad de prestar una atención especial a las necesidades
individuales de aprendizaje‖. Se observa igualmente con preocupación que el gasto
global en enseñanza superior en la UE sigue estando lejos de uno de sus principales
competidores en el ámbito económico como son los Estados Unidos, y se subraya la
importancia de implicar más estrechamente al sector privado en la financiación así
como también la necesidad de garantizar un acceso justo a la cada vez mayor diversidad
de programas de estudio e investigación. También se apunta la necesidad de mejorar la
movilidad transnacional de los estudiantes, tanto en el ámbito universitario como en
niveles educativos inferiores.
Si bien, como he explicado con anterioridad, se valoran de forma positiva los avances
experimentados en el desarrollo y puesta en práctica de políticas de aprendizaje
permanente, hay preocupación por la poca presencia de los adultos en dichas políticas, y
preocupa el descenso (ciertamente mínimo) experimentado en 2006 con respecto al año
anterior, de forma que el 9‘6 % de europeos entre 25 y 64 años que realizaron alguna
actividad de formación permanente el año 2006 todavía queda lejos del objetivo del
12,5 % marcado para el año 2010. Además, y tal como ya he destacado con
anterioridad, las cifras globales esconden diferencias importantes entre colectivos por
razón del nivel educativo, ya que ―los adultos con un alto nivel educativo tienen seis
veces más probabilidades de participar en actividades de aprendizaje permanente que
los trabajadores poco cualificados‖.
Por último, cabe destacar que el documento no se olvida de la importancia de la
formación profesional, y se pone el acento en mantener y mejorar su relación con el
73
acceso al empleo, por una parte, y en facilitar el acceso a la enseñanza complementaria
y enseñanza superior por otra, valorándose positivamente lo que se califica de renovado
énfasis de esa modalidad educativa ―en las práctica s, en la colaboración entre escuelas
y empresas y en el aprendizaje basado en el trabajo‖.
8. ¿Qué perspectivas se apuntan para el futuro, ante la llegada de la fecha prevista para
alcanzar unos objetivos claramente delimitados, el mítico 2010?
En primer lugar, hay que aplicar el aprendizaje permanente para lograr la eficiencia y
equidad en el ámbito educativo, y para ello es necesario movilizar recursos e implicar a
todas las partes e instituciones interesadas, con los siguientes objetivos: mejorar la base
de conocimientos, es decir el impacto económico y social de las políticas de educación
y formación; en segundo lugar, lograr una financiación sostenible para llevar a buen
puerto la política diseñada; a continuación, aumentar las capacidades de las personas
como la vía más adecuada, desde edades tempranas, para disponer de conocimientos
adecuados que permitan incorporarse y mantenerse en el mercado de trabajo; la política
educativa, en cuarto lugar, debe servir para corregir las desventajas económicas y por
ello hay que tratar de garantizar la equidad ―en el acceso, la participación, el trato y los
resultados‖; no puede olvidarse tampoco la importancia de adaptar los sistemas
educativos para incorporar todo el potencial de los inmigrantes y contribuir así a su
inclusión económica y social; en fin, la mejora de la formación del profesorado debe
redundar en una enseñanza de alta calidad.
Por otra parte, la enseñanza debe configurarse como el elemento clave del triangulo del
conocimiento que forma junto con la innovación y la investigación, potenciándose la
creatividad y el aprender a aprender en todos los sistemas de educación y formación y
en todos sus niveles. Por fin, desde el ámbito político, el método abierto de
coordinación debe servir para mejorar la gobernanza de las políticas educativas y
avanzar para conseguir los objetivos marcados para el año 2010. El documento del
Consejo lista una serie de ámbitos en donde este método ha de servir para mejorar las
políticas educativas y formativas, de los que cabe destacar especialmente dos a mi
parecer: en primer lugar, que la política de educación y formación debe tener como
norte la perspectiva del aprendizaje permanente, ―con prioridades estratégicas fijadas en
todo el sistema‖, y en segundo lugar que hay que establecer las relaciones de
coordinación y complementariedad con otros ámbitos políticos relacionados con el
mundo educativo y formativo, como son ―la política de innovación, la política social y
de empleo, la empresa, la investigación y la financiación estructural‖, sin olvidar la
importancia de aprovechar al máximo el potencial de los fondos y programas
comunitarios.
9. En definitiva, se trata de prepararse para poder alcanzar en estos dos años los
objetivos marcados para el 2010, si bien ya se asume que será necesario seguir
trabajando después de esa fecha, porque a pesar de los avances experimentados, ―las
reformas en materia de educación y formación necesitan tiempo para dar fruto‖.
19. La reunión de los Ministros del Trabajo del G8. La apuesta por los “empleos
verdes” (16 de mayo de 2008).
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1. Durante los días 11 a 13 de este mes se ha celebrado en la ciudad japonesa de Niigata
la reunión de los Ministros de Trabajo del llamado G8 (Estados Unidos, Alemania,
Reino Unido, Japón, Francia, Italia, Canadá y Rusia), bajo el título genérico de ―Buscar
el mejor equilibrio para una sociedad resistente y sostenible‖, y en la que se han
abordado tres grandes cuestiones: en primer lugar el equilibrio entre la vida profesional
y la familiar y el envejecimiento de la población; en segundo término, las políticas de
mercado de trabajo y las categorías y regiones más vulnerables; por fin, los desafíos
planteados a los trabajadores por el desarrollo sostenible y el cambio climático. En la
reunión también han participado representantes de la Unión Europea, de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico y la Organización
Internacional de Trabajo, así como los Ministros de Trabajo de dos de los países
asiáticos más importantes como son Indonesia y Tailandia. Los resultados de la reunión
se aportarán a la que celebrarán los Jefes de Estado y de Gobierno de esos países el
próximo mes de julio en la ciudad de Hokkaido Toyako, que estará dedicada al cambio
climático, al desarrollo y a África.
¿Cuál ha sido el balance de la reunión y qué conclusiones se han extraído? Si una
satisfacción moderada parece traslucirse en el documento final de la reunión, no es de la
misma opinión el movimiento sindical, que ya se había manifestado de forma crítica
sobre la situación actual del mercado de trabajo a escala mundial en un amplio y
documentado informe presentado a la reunión. Desde una perspectiva más institucional,
conviene también destacar la aportación de la OIT a la cumbre de los Ministros de
Trabajo, con un muy cuidado documento sobre los desafíos mundiales del desarrollo
sostenible y la apuesta por los empleos verdes.
A todas estas cuestiones dedico esta nueva entrada del blog.
2. Como acabo de indicar, la reunión se ha centrado en el análisis de las reformas que
son necesarias en los mercados de trabajo a escala mundial, las diferencias sociales que
se incrementan de forma gradual y paulatina (según el Informe sindical, ―en los países
de la OCDE el coeficiente Gini que mide la desigualdad entre las rentas netas de los
hogares se ha incrementado en seis puntos durante los últimos diez años‖), la dimensión
social de la mundialización y los restos medioambientales que se plantean de cara al
inmediato futuro, muy en especial el cambio climático.
En una intervención previa a la cumbre, el Comisario comunitario de empleo, de
asuntos sociales y de igualdad de oportunidades, Vladimir Spidla, ponía de manifiesto
la necesidad de que el impacto globalmente positivo, a su parecer, de la mundialización,
debe ir acompañado de una equitativa distribución a escala mundial, y que cada vez más
debe concederse especial atención a las dimensiones sociales del cambio climático, de
tal forma que hay que prestar atención a la creación de empleo que pueda producir pero
al mismo tiempo ―hay también que reaccionar de forma adecuada a los efectos no
deseados, y gestionar las reestructuraciones y pérdidas de empleo que resulten del paso
a una economía con débil intensidad carbónica‖.
Por parte sindical se puso el acento antes del inicio de la reunión en la necesidad de
adoptar medidas inmediatas que corrijan el incremento de los productos de
alimentación, ya que ello perjudica especialmente a los colectivos más desfavorecidos.
Desde una óptica global de defensa de los intereses del conjunto de la población
trabajadora, el secretario general del órgano consultivo sindical de la OCDE (TUAC,
75
que representa 66 millones de asalariados en los 30 países miembros), John Evans,
afirmaba que es necesario que los países del G8 adopten medidas coordinadas de apoyo
y de reequilibrio del crecimiento mundial, de creación de ―empleos verdes‖ y de
potenciación del diálogo social en los centros de trabajo para luchar contra el cambio
climático, y que esta respuesta ―necesita colocar el trabajo decente en el centro de la
acción gubernamental‖, al tiempo que también propugnaba ―la regulación de los
mercados financieros cuyas quiebras están en el origen del agravamiento actual‖.
En las conclusiones, los Ministros de Trabajo piden que se refuerce la dimensión social
de la mundialización y que se afronte de forma decidida los desafíos sociales planteados
por los problemas medioambientales, en especial el cambio climático, pero se omite
cualquier referencia al incremento de los precios de los productos de alimentación,
circunstancia que ha provocado el enfado sindical porque a su parecer esta es una
cuestión cada vez más importante y afecta a un gran número de habitantes de países en
vías de desarrollo, por una parte, y reduce el poder de compra de los asalariados de los
países desarrollados, por otra. De ahí que Guy Rider, Secretario General de la
Confederación Sindical Internacional, organización que representa a más de 168
millones de trabajadores de 155 países, haya manifestado su preocupación porque
deseaba que los Ministros de Trabajo ―hubieran adoptado un texto que deplore
claramente la desigualdad creciente en el mundo del trabajo, pero ellos no lo han
hecho‖.
3. Vayamos a las conclusiones de la reunión. En primer lugar, se trata cómo combinar el
incremento de la expectativa de vida con una mayor participación y presencia en el
mundo del trabajo. El documento reitera tesis y propuestas que ya hemos tenido
oportunidad de leer ampliamente en documentos anteriores, tanto de la OIT como de la
OCDE y de la UE. Se trata de facilitar una diversidad de las formas de empleo, que
combinen la adecuada flexibilidad que necesitan las empresas para adaptarse a los
cambios económicos con la seguridad que demandan los trabajadores a lo largo de su
vida laboral, y de ahí que se haga una nueva llamada para la potenciación del trabajo a
tiempo parcial, los horarios flexibles de trabajo, el desarrollo del teletrabajo y
cualesquiera otras fórmulas adaptadas a las especificidades de cada país que permitan
un justo y adecuado equilibrio del trabajo de hombres y mujeres a lo largo de toda su
vida laboral. Obviamente, para conseguir esos objetos se necesita también apostar por
puestos y condiciones de trabajo que se ajusten plenamente a las condiciones de
seguridad y salud adecuadas, muy en especial en la sociedad del conocimiento donde las
condiciones de trabajo adquieren una importancia determinante. Igualmente, la
formación a lo largo de toda la vida y la adaptación de las carreras profesionales a las
distintas fases de la vida laboral de las personas se manifiesta como fundamental para
conseguir el objetivo perseguido, con la necesidad añadida de prestar especial atención
a evitar, y en su caso corregir inmediatamente, cualquier discriminación que pudiera
producirse por razón de género.
Las conclusiones se refieren en segundo lugar a cuál debe ser la contribución de las
políticas de empleo y de mercado de trabajo para abordar la situación de las áreas y de
los colectivos de trabajadores vulnerables. Como no podía ser de otra forma, a mi
parecer, el documento destaca la importancia de las políticas activas de empleo en el
incremento de la participación de la población en el mercado de trabajo, con expresa
mención de unos servicios de empleo eficaces, de una protección social adecuada ante
situaciones de desempleo, y de políticas formativas a lo largo de toda la vida. Quizás el
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aspecto más importante de las conclusiones de la reunión de este año sea el acento que
se pone en la potenciación de las iniciativas locales de empleo, con la participación de
todas las administraciones públicas y agentes sociales implicados, y la conveniencia de
acercar la oferta y la demanda de trabajo en el ámbito local. Sigue insistiéndose, al igual
que en años anteriores, en que los colectivos vulnerables necesitan especial protección
para poder beneficiarse de las potencialidades positivas del proceso de mundialización,
y que la intervención pública es necesaria para evitar que se incremente el número de
trabajadores precarios y el crecimiento lento o incluso negativo de algunos territorios.
Por último, y por lo que respecta a la posible contribución de los miembros del G8 al
reto de la sostenibilidad global, se propone un estudio detallado de cómo impactan los
cambios medioambientales en el empleo y qué respuestas hay que plantearse ante el
inmediato futuro, facilitar la transición o recolocación de los trabajadores desplazados
de unos sectores industriales afectados por el cambio a nuevos empleos en otros
sectores, incrementar los entornos de trabajo que se ajusten y respeten las condiciones
medioambientales adecuadas, y formar a los trabajadores en las habilidades, aptitudes y
conocimientos necesarios para adaptarse a los retos que plantea una economía mucho
más medioambiental que en épocas anteriores y que, a no dudar, impactará
negativamente en un primer momento sobre algunas actividades industriales intensivas
en consumo de productos contaminantes.
4. La importancia de abordar de forma detallada y al mismo tiempo rápida el impacto de
los cambios medioambientales, y en especial del cambio climático, en los mercados de
trabajo y en las políticas de empleo ha merecido especial atención, como he indicado
con anterioridad, en el documento preparado por la OIT para la reunión de Niigata,
calificado modestamente por sus autores como ―Nota de información‖ pero que a mi
parecer es bastante más que eso, ya que aporta un amplio elenco de reflexiones y
propuestas de actuación. Se trata de un documento cuya lectura recomiendo y que trata,
por decirlo con sus mismas palabras, ―de la transición hacia modos de desarrollo más
sostenibles sobre las políticas de empleo y del trabajo decente. Se concentra en
particular sobre el cambio climático y la búsqueda de mecanismos que permitan
conjugar el crecimiento, la reducción de la pobreza y un desarrollo equitativo, por una
parte, y una fuerte reducción de las emisiones de gas de efecto invernadero por la otra‖.
La tesis fundamental del documento es que las políticas de trabajo y de empleo pueden
contribuir a facilitar la transición hacia un crecimiento más sostenible potenciando la
creación de ―empleos verdes‖, haciendo más ecológicos los empleos existentes y
facilitando la supresión gradual y progresiva de los empleos no sostenibles, debiendo
destacarse con respecto a esta situación que un importante estudio realizado por encargo
de la OIT sobre el efectos de estos cambios en los países industrializados demuestra que
el tránsito hacia una economía sobria en carbono debería implicar un aumento neto en
término de empleos creados, pero que ello sería consecuencia del ―resultado de
profundas mutaciones de los mercados de trabajo, existiendo pérdidas considerables de
empleo en algunos sectores, compensadas por un aumento más importante en otros‖.
Según la OIT, el recalentamiento del planeta está directamente vinculado a nuestra
forma de trabajar y no se pondrá ponerle fin más que cambiándola, y en ese cambio
juegan un papel de primera importancia las políticas laborales y la estrecha implicación
de las Administraciones Públicas y de los agentes sociales. Y además, que dichas
políticas han de llevarse a cabo por todos los Estados miembros en el marco de la
77
Agenda por el Trabajo Decente de 2007 y de acuerdo con sus cuatro objetivos, todos
ellos de igual importancia, y que son la aplicación efectiva de las normas de trabajo, en
especial de las normas fundamentales de la OIT (a las que he dedicado una entrada
anterior en el blog), la creación de empleos más productivos, la prosecución del
desarrollo de los regímenes de protección social generalizados y el apoyo al diálogo
social entre los diferentes actores. No en vano, cualquier política que se adopte ha de
tener en consideración sus repercusiones sobre el empleo y el desarrollo, ya que sólo
cuando la ciudadanía, y mayoritariamente los trabajadores afectados, vean resultados
favorables como consecuencia de los cambios éstos podrán llevarse a cabo con
legitimidad social. Dicho de forma muy gráfica, ―será necesario recurrir a toda la gama
de políticas de ajustes del empleo para facilitar el cambio e incentivarlo. Será necesario
comprender mejor la intensidad, la rapidez y la orientación de los cambios para saber
cómo utilizarlos‖.
Es importante reseñar qué entiende la OIT por empleos verdes, que pueden interesar
tanto a trabajadores cualificados como a otras de media o baja cualificación. Desde una
perspectiva técnica restrictiva, se afirma que la mayor parte de los empleos verdes que
ya existen o que existirán en el futuro inmediato se concentran en sectores directamente
vinculados a la utilización de la energía o a la producción de materias primas, con cita
de ―la mejora de la rentabilidad energética, particularmente en el sector de la
construcción (renovación), de la industria y de los transportes; las energías renovables;
la movilidad: los transportes públicos; el reciclaje y la utlización; la utilización
sostenible de los recursos naturales como la agricultura, bosques y explotaciones de
zonas pesqueras; servicios medioambientales‖. Ahora bien, si se utiliza una definición
más amplia, la OIT argumenta que dentro de los empleos verdes se podría incluir a
todos los nuevos empleos en un sector ―cuya huella ecológica es inferior a la media, que
contribuye a la mejora de los resultados globales, e incluso si sólo es de una manera
marginal‖. En cualquier caso, la OIT no se olvida de mencionar la importancia de que
esos empleos verdes sean de calidad, ya que algunos de ellos hoy en día se encuentran
en muchos países en la economía informal, donde las condiciones de trabajo son
extremadamente precarias en muchas ocasiones. Si bien el número de empleos
contabilizados, o con previsión de creación en el próximo futuro, no es
cuantitativamente muy relevante, ya que se calcula un 3 % de la mano de obra mundial,
es decir 100 millones de empleo, la OIT destaca el papel precursor y de impulso que
tienen estos empleos en el nuevo mercado de trabajo por su impacto sobre otros sectores
y por la generación de empleo indirecto que conllevan.
5. También el Comité Económico y Social de la UE le ha dedicado especial atención al
impacto del cambio medioambiental en las políticas industriales y en su efecto sobre el
empleo. Buena prueba de ello es un importante Dictamen aprobado en la Sesión
plenaria del día 12 de diciembre del pasado año (si bien no se ha publicado hasta el día
de hoy en el Diario Oficial) sobre el impacto de las normas medioambientales europeas
en las transformaciones industriales, en el que se manifiesta su convicción (el
documento sólo tuvo un voto en contra y dos abstenciones) de que ―estamos ante una
nueva revolución industrial que incluye entre sus prioridades el desarrollo de la calidad
de vida y del medio ambiente, e impone un planteamiento nuevo e integrado de la
planificación, la producción, el consumo, la conservación y la gestión de los recursos
naturales‖. El CES apuesta por políticas empresariales que combinen el respeto al
medio ambiente con un refuerzo, entre otros aspectos, de la mejora de los niveles de
empleo y la disponibilidad de recursos humanos bien formados y cualificados. Es decir,
78
el cambio debe ser favorable tanto para las empresas como para los trabajadores, y
habrá que adoptar por parte de los poderes públicos las medidas adecuadas, básicamente
de carácter formativo, que permitan la adaptación al cambio, y de ahí el importante
papel que los interlocutores sociales deben jugar en este proceso de adaptación. En
suma, se trata de apoyar ―los esfuerzos económicos, sociales, culturales y de formación
que constantemente se les exigen (a los trabajadores) para mantener su competitividad
en el mercado‖.
Sería conveniente a mi parecer que el nuevo gobierno español prestara especial atención
a las preocupaciones ambientales, en especial al impacto de las medidas que se adopten
sobre el empleo, en el nuevo marco del diálogo social. Parece que esta petición podría
convertirse en realidad si el gobierno sigue de cerca las propuestas contenidas en el
documento elaborado por el PSOE poco antes de las elecciones generales con el
significativo título ―El diálogo y la concertación social en la próxima legislatura‖, en
donde se argumenta que el cambio climático es un problema global y social, por lo que
―los interlocutores sociales tienen un importante papel para contribuir a su solución,
convirtiendo el gran desafío que supone, en nuevas oportunidades de cambio y
transformación. Los nuevos retos vendrán marcados por tres ámbitos fundamentales
para la sostenibilidad: el consumo y la producción, los recursos naturales y la energía‖.
La inclusión del llamado ―progreso sostenible‖ en el diálogo social se considera
oportuno por el PSOE, junto al marco general para un nuevo modelo de crecimiento, el
pleno empleo y la calidad del empleo, y las políticas sociales, porque se defiende que es
necesario, después de valorar la experiencia del diálogo social de la anterior legislatura,
―ampliar los contenidos del diálogo social, enriquecer el diálogo social, vincular con el
diálogo social muchas de las políticas a desarrollar por el Gobierno en la próxima
legislatura, particularmente las de carácter más novedoso‖.
6. Ya he indicado al inicio de esta entrada que el movimiento sindical se ha manifestado
de forma crítica con los resultados de la reunión, y que cree además que han sido muy
poco escuchadas y tomadas en consideración las argumentadas y detalladas propuestas
que presentara pocos días antes del inicio de la cumbre, en un documento en el que se
pedía a los Ministros de Trabajo que instaran a sus colegas de Economía y Finanzas, y
también a los responsables de los bancos centrales, a tomar las medidas adecuadas para
corregir los problemas existentes de falta de transparencia y de eficacia de la regulación
de los mercados mundiales de capitales, y también para velar para que las medidas que
se adopten y que afecten al mercado de trabajo tiendan a mejorar tanto la calidad como
el número de empleos.
Las propuestas sindicales se basan en su convicción, debidamente fundamentada a mi
parecer, de que el poder empresarial en un mercado económico globalizado coloca en
muchas ocasiones a las organizaciones sindicales y a los trabajadores a la defensiva ante
el riesgo o amenaza de la deslocalización, y que ello fuerza también a los gobiernos a
adoptar medidas normativas más flexibilizadoras de las condiciones de trabajo, aunque
no gocen del visto bueno sindical. El movimiento sindical critica duramente estos
planteamientos como también los que piden una reducción de los niveles de protección
social, y afirma que ―las medidas que tienden a restablecer y desarrollar la eficacia de la
Seguridad Social y a extender la protección a todos los trabajadores en el mercado de
trabajo no son únicamente necesarias en el plano social, sino que lo son también para el
buen funcionamiento de los mercados‖, aportando datos que demuestran la inexistencia
de causalidad negativa entre las tasas de empleo y la existencia de tasas marginales de
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imposición elevadas.
El documento pasa revista a los tres temas abordados en la reunión de Niigara y llama
en primer lugar a concentrar los esfuerzos en cómo resolver la precariedad de muchos
empleos y cómo lograr un adecuado equilibrio entre vida profesional y familiar y
envejecimiento. No se manifiesta oposición a las formas flexibles de empleo, pero se
pide su voluntariedad, que vayan acompañadas de la debida protección social y que no
contribuyan a la discriminación por razón de género, ya sea en el ámbito salarial o de
las restantes condiciones de trabajo, poniendo de manifiesto que ―un análisis de los
datos de 63 países demuestra que, como media, las mujeres perciben una remuneración
inferior en un 16 % a la de sus homólogos masculinos‖. Dicho en otros términos, ―los
contratos de trabajo de duración determinada, a tiempo parcial, el reparto del empleo y
el teletrabajo deben ser verdaderas elecciones en el marco de los sistemas de protección
social, y no deben ser impuestos a personas que se encontrarían desprotegidas en el
mercado de trabajo para obtener un empleo acompañado de una protección decente‖.
Con relación a las políticas de envejecimiento activo, se apuesta por aquellas que
favorezcan el mantenimiento de los trabajadores en sus puestos de trabajo en el marco
de políticas formativas y de reorganización de los tiempos de trabajo que hagan que esa
decisión sea plenamente voluntaria.
El TUAC se muestra conforme con el apoyo a la dimensión local de la política de
empleo, siempre que ello no vaya en perjuicio de políticas nacionales adecuadas para el
crecimiento del empleo y en la corrección de las desigualdades que todavía existen en
muchas regiones de los países del G8. En fin, en relación con el cambio climático y la
importancia de los llamados empleos verdes, los sindicatos manifiestan su satisfacción
por la inclusión en el orden del día de la reunión, como después manifestaron su
decepción por la poca intensidad con que fue abordada esta cuestión, y ponen el acento
en realizar un transito gradual entre los modelos productivos, con medidas formativas y
de protección social adecuadas para los trabajadores que se vean afectados, con la
puesta en marcha de procesos de diálogo tripartito tanto a escala internacional como de
cada Estado para crear aquello que se califica como ―correlaciones sólidas entre empleo
y cambio climático‖. El sindicalismo internacional manifiesta que un marco de políticas
de empleo debe ser puesto en práctica para que se produzca una transición tranquila en
los sectores que pueden verse más afectados, y que debe haber inversiones que
posibiliten ―la transición en materia de empleos mediante políticas de transferencia de
tecnologías, de formación profesional, de educación y de remuneración‖.
7. Como puede comprobarse, y con ello concluyo, las políticas de empleo se enfrentan a
nuevos retos tanto a escala internacional como estatal, y se ven afectadas además por
problemas de índole económica (Ej.: el incremento del precio de los productos de
alimentación) que afectan en especial a la población de los países menos desarrollados
pero que no ―olvidan‖ a los perceptores de rentas de los países desarrollados y que
requieren de una actuación coordinada por parte de todas las instituciones públicas y
agentes sociales implicados. Quizás esta reunión del G8 haya sido el punto de partida de
la constatación de que la política de empleo es una pieza más, y muy importante, de las
políticas que deben conseguir la cohesión y la inclusión social en cualquier país.
Esperemos que ello sea así.
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20. Las orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados
miembros y de la Comunidad Europea (2008-2010) (31 de mayo de 2008).
1. La Recomendación del Consejo de 14 de mayo de 2008, relativa a las orientaciones
generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Comunidad
(2008-2010), encuentra su origen en las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas
del pasado mes de marzo, que se refieren a la contribución que las políticas económicas
deben aportar al aumento del crecimiento y del empleo, tanto las de carácter
macroeconómico como las macroeconómicas y en estrecha interrelación con las
orientaciones relativas a la política de empleo. La norma se dirige a todos los Estados
miembros y a la Comunidad, al objeto de hacer posible la coordinación de las políticas
económicas, sociales y medioambientales, debiéndose tener presente en todas las
actuaciones el principio de igualdad de sexos.
2. La Sección A está dedicada a las políticas macroeconómicas para el crecimiento y el
empleo, marcándose el objetivo general de garantizar la estabilidad económica y
aumentar el potencial de empleo y del crecimiento. Algunas de las Directrices guardan
estrecha relación con las relativas a la política de empleo, también aprobadas en el
Consejo Europeo de Bruselas, por lo que detendré en esta nueva entrada del blog en su
examen, y todas ellas asumen como punto de referencia, ante las actuales crisis
económicas y las que parece que se avecinan en el futuro inmediato, que ―las reformas
estructurales y la adecuada coordinación de las diferentes políticas desempeñan un
papel esencial para ayudar a las economías a resistir la posible evolución adversa de la
economía mundial‖. No deja de ser sintomático que el documento insista en la
necesidad de adoptar las medidas económicas y sociales adecuadas por parte de los
Estados miembros para conseguir que ―dispongan de margen suficiente para la plena
actuación de los estabilizadores automáticos antes de la siguiente recesión económica‖.
3. La UE está preocupada por el proceso de envejecimiento demográfico, y se plantea la
necesidad de adoptar medidas para conseguir que los sistemas de protección social sigan
siendo viables, y también para que haya una mayor presencia en el mercado de trabajo
de mujeres, jóvenes y trabajadores de edad avanzada, debiendo los Estados miembros
―promover un planteamiento del trabajo basado en el ciclo de vida para aumentar el
número de horas de trabajo en la economía‖.
4. No hay prácticamente ninguna diferencia entre las orientaciones para el próximo
período trienal y las aprobadas para el período 2005-2007 sobre la política salarial.
Según el documento ahora analizado, la estabilidad macroeconómica y el crecimiento
necesitan de una política salarial adecuada, por lo que se plantea, dentro del respeto a la
autonomía de los agentes sociales, que ésta sea compatible con la estabilidad de los
precios y las tendencias de la productividad a medio plazo, poniendo de manifiesto el
texto que la política salarial debería de tomar en consideración las diferencias de
cualificaciones y las condiciones de los mercados de trabajo locales. La Comisión
apuesta, en esta fase de incertidumbre económica y social, por la promoción de
―iniciativas a escala de la UE para favorecer el diálogo y el intercambio de información
constante entre las autoridades monetarias y fiscales y los interlocutores sociales en el
marco del diálogo macroeconómico‖.
5. Igualmente, se considera necesario que los sistemas tributarios y asistenciales se
regulen de tal forma que no desincentiven la búsqueda y el acceso al empleo de quienes
81
se encuentran temporalmente fuera del mercado laboral (es decir, la evitación de la
llamada ―trampa de la pobreza‖), y muy especialmente que los mercados de trabajo se
adapten a las nuevas realidades productivas, combinando adecuadamente la flexibilidad
y la seguridad en el empleo y aumentando la inversión en el capital humano para
mejorar su empleabilidad. La norma se refiere a la conveniencia de efectuar las
reformas necesarias para conseguir unos mercados laborales ―más adaptados, globales e
integrados‖, que junto con políticas macroeconómicas adecuadas deberán contribuir a
facilitar que los Estados se ajusten adecuadamente a los choques económicos.
6. La Sección B se dedica a las reformas macroeconómicas para incrementar el
potencial de crecimiento en Europea, poniendo el acento en la importancia de apostar
por políticas de inversión en I+D, innovación y educación en todos los ámbitos
territoriales, ya que conviene recordar que las políticas de aumento de la inversión en
conocimiento y refuerzo de la capacidad de innovación de la economía de la UE ocupan
un lugar central en la Estrategia de Lisboa, tanto la inicial del 2000 como la revisada de
l 2005, y se confirma que el objetivo para el año 2010 debe ser lograr que el 3 % del
PIB comunitario se dedique a I + D (frente al 1,85 % actual) y que la inversión privada
adquiera un papel más relevante del que posee en la actualidad (un 55 %). Y todo ello,
en el marco de una apuesta decidida por el mantenimiento y aumento del nivel de vida y
de los sistemas de protección social, para lo que será necesario, según el Consejo,
―seguir mejorando la productividad, una mano de obra con mejor formación, más
experta y motivada, e incrementar las horas trabajadas‖.
7. Uno de los objetivos comunitarios es incrementar la presencia de las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC) en todos los ámbitos productivos y sociales, al
objeto de maximizar su utilización y obtener resultados positivos para el crecimiento
económico, el empleo y la cohesión social. Por consiguiente, en el ámbito europeo y en
cada Estado miembro deberán intensificarse las medidas necesarias para fomentar el uso
generalizado de las TIC en los servicios públicos, las pymes y los hogares, fomentar el
desarrollo de industrias en este ámbito, y desde la perspectiva laboral ―crear el marco
necesario para los cambios derivados que se produzcan en la organización del trabajo en
la economía‖.
8. La UE sigue apostando por hacer de Europa un lugar más tractivo para invertir y
trabajar, y de ahí que se proponga acelerar la transposición de las directivas del mercado
interior todavía pendientes, eliminar los obstáculos existentes a la actividad
transfronteriza y ―promover un mercado interior de servicio plenamente operativo,
manteniendo al mismo tiempo el modelo social europeo‖. Está por ver, ciertamente, si
el deseo plasmado en la Recomendación es coherente o no con recientes resoluciones
del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas que han situado en un plazo
desigual, a mi parecer, el derecho comunitario a la libre prestación de servicios y los
derechos sociales de los trabajadores afectados por decisiones empresariales que puede
ir en contra del mantenimiento del modelo social europeo. También se alienta a las
empresas a desarrollar su responsabilidad social corporativa, y se defiende que el
aprendizaje respecto de la iniciativa empresarial debe potenciarse en todas las formas de
enseñanza y de formación.
9. Por último, y por su indudable impacto sobre el crecimiento económico y el empleo
en numerosos sectores, es importante destacar el énfasis que se pone en la importancia
de mejorar y ampliar las infraestructuras europeas para facilitar la movilidad de las
82
personas, las mercancías y los servicios en toda la UE, insistiéndose en la necesidad de
reducción de los costes, la ampliación de los mercados, la interconexión y la
interoperabilidad de las redes transeuropeas.
21. La Estrategia Europea de Empleo y las Directrices para el Empleo. Análisis de
las Directrices aprobadas para el período 2008-2010 (26 de julio de 2008).
1. En otras entradas de este blog he analizado la política de empleo comunitaria desde la
aprobación a finales de 1997 de la Estrategia Europea de Empleo. Sigo con el estudio de
dicha política, y lo hago ahora con el examen de las nuevas directrices para el período
2008-2010, aprobadas por Decisión del Consejo del 15 de julio y publicadas hoy sábado
en el Diario Oficial. No obstante, ya puedo afirmar de entrada que no hay cambios de
importancia con respecto a la etapa precedente, ya que se apuesta por reforzar los
mecanismos ya existentes y por profundizar en el desarrollo de las políticas puestas en
marcha desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2000, con su
importante renovación en 2005.
2. En la introducción de la Decisión del Consejo ―relativa a las directrices para las
políticas de empleo de los Estados miembros‖, adoptada en virtud del artículo 128.2 del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se hace referencia al proceso de
evaluación de las directrices del período 2005-2007 y su aplicación en los diferentes
Estados miembros, y se concluye que estas siguen siendo válidas y que hay que seguir
ejecutándolas y desarrollándolas, es decir que las directrices integradas están
cumpliendo su papel y no requieren una revisión a fondo. Más concretamente, se afirma
en el Anexo que ―los objetivos y referencias que se establecieron en el ámbito de la UE
en el marco de la Estrategia Europea de Empleo en el contexto de las Orientaciones de
2003 deben seguir siendo observados con indicadores y marcadores. Asimismo, se
anima a los Estados miembros a definir sus propios compromisos y objetivos, que
deben ser tenidos en cuenta, junto con las recomendaciones específicas para cada país
aprobadas en el plano de la UE‖.
De esta manera, la Comisión y los Estados miembros deberán proseguir el seguimiento
de las políticas ya puestas en marcha en años anteriores, en el marco de la Estrategia
Europea de Empleo que desempeña ―el papel principal en la realización de los objetivos
de la Estrategia de Lisboa en cuanto al empleo y el mercado laboral‖. Por ello, los tres
ámbitos prioritarios de los Estados miembros en materia de política de empleo deberán
seguir siendo, según el Consejo, los mismos que en los años anteriores: posibilitar el
acceso, y posterior mantenimiento, de cada vez un mayor número de personas en el
mercado de trabajo, combinando el incremento de la oferta de mano de obra con la
modernización de los regímenes de protección social; mejorar la adaptabilidad tanto de
los trabajadores como de las empresas; en fin, mejorar la enseñanza y las capacidades
de las personas, mediante una importante inversión en el capital humano.
Las nuevas orientaciones para las políticas de empleo tendrán también una aplicación
trienal, durante el período 2008-2010, si bien se autoriza a los Estados miembros a que
en los dos próximos años las actualicen cuando ello sea ―estrictamente necesario‖.
Serán obligatoriamente tomadas en consideración por los Estados en el momento de
elaborar sus políticas de empleo, y también para ejecutar la financiación comunitaria
programada, en especial la del Fondo Social Europeo.
83
3. Un amplio desarrollo de las tres ideas-eje se encuentra en el anexo del documento, en
el que se incluyen las directrices a poner en marcha, o más exactamente a seguir
desarrollando en el próximo futuro, para promover el modelo social europeo. Este
desarrollo debe llevar, en primer lugar, a que los Estados miembros fomenten el pleno
empleo, la mejora de la calidad y la productividad en el trabajo, y la cohesión
económica, social y territorial.
Por lo que respecta a la búsqueda del pleno empleo, la referencia a una adecuada
política de flexiguridad es la diferencia más relevante con respecto a las directrices
anteriores, política que debe abordar de forma simultánea la flexibilidad de las
condiciones laborales y la seguridad del empleo y la seguridad social. Más exactamente,
y con palabras del propio texto, las políticas de flexiguridad abordan simultáneamente
―la flexibilidad de los mercados laborales, la organización del trabajo y las relaciones
laborales, la conciliación de la vida profesional y privada, y la seguridad del empleo y la
protección social‖.
En cuanto a la mejora de la calidad y la productividad, pasa por un incremento de
puestos de trabajo más estables y más atractivos, así como por la reducción de la
segmentación laboral y la reducción del número de trabajadores pertenecientes a
colectivos desfavorecidos, con el máximo aprovechamiento de las sinergias ―entre la
calidad del trabajo, la productividad y el empleo‖.
Por fin, la necesaria cohesión pasa por adoptar medidas que fortalezcan tanto la
integración social como la reducción de las disparidades regionales en materia de
empleo y protección social. Dicha integración deberá también tomar como punto de
referencia esencial una política global de igualdad de oportunidades y de lucha contra la
discriminación, con especial atención a la integración de la política de género en todas
las medidas que se adopten. Y al mismo tiempo habrá que garantizar que todas las
instancias públicas y agentes sociales participen en este proceso y en todos los ámbitos,
es decir que se debe crear una amplia asociación a favor del cambio, ―a la que se sumen
plenamente las instancias parlamentarias y las partes interesadas, incluidas las de los
niveles local y regional, y las organizaciones de la sociedad civil‖.
4. En segundo término, se debe propiciar un enfoque basado en el ciclo de vida con
respecto al trabajo, con especial atención a la creación de empleo para jóvenes, medidas
para facilitar la presencia femenina en el mercado laboral, apoyo al envejecimiento
activo y desincentivo de las jubilaciones anticipadas, y mantenimiento de un sistema
moderno y sostenible financieramente de protección social.
En este punto el Consejo mantiene los objetivos del 70 % de tasa de empleo global, 60
% para el empleo femenino y 50 % para los trabajadores de edad madura (55 a 64 años)
para el año 2010, y vuelve a plantear que los Estados miembros ―deben estudiar la
fijación de objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo‖. Recuérdese que en la
Directriz número 16 del período 2005-2007 el texto original disponía que los Estados
miembros ―deben establecer objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo para
2008 y 2010‖, mientras que el texto finalmente aprobado devaluó considerablemente en
mi opinión la propuesta inicial al establecer la obligación de los Estados en los mismos
términos que lo hace ahora.
84
Entre las medidas concretas, se mantiene la propuesta de escolarización de un mínimo
del 33 % de los menores de tres años, y de un 90 % de los niños entre tres años y la
edad de escolarización obligatoria, antes de 2010, y se propone que se prolongue la vida
laboral de forma que la edad medida efectiva de salida del mercado laboral (59,9 años
en 2001) deberá aumentarse en cinco años en el ámbito de la UE para 2010.
5. También se apuesta por crear mercados laborales que propicien la inserción,
potencien el atractivo del trabajo, y hagan económicamente atractivo el trabajo para los
solicitantes de empleo, incluidas las personas desfavorecidas y los parados. Se propone
que los desempleados tengan acceso a una medida de política activa de empleo en un
período que no supere los cuatro meses cuando se trate de menores de 25 años, y que no
llegue a los doce meses cuando el desempleado sea mayor de dicha edad, con el
objetivo cifrado de alcanzar en el año 2010 una tasa de participación de cómo mínimo el
25 % de los desempleados de larga duración en las políticas activas de empleo. Para
facilitar la inserción se apuesta por la potenciación de la economía social y de los
servicios sociales, en especial en el ámbito local.
6. Hay que mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral. Ello pasa por
fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los
servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el
ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales
de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración
económica, es decir que deberá tenerse en consideración en los mercados de trabajo
nacionales ―la oferta de mano de obra adicional derivada de la inmigración de los
nacionales de terceros países‖. El Consejo propone que ―todas las vacantes de empleo
divulgadas a través de los servicios de empleo de los Estados miembros deberán poder
ser consultadas por las personas residentes en toda la UE que buscan un empleo‖
7. Se apuesta por propiciar la flexibilidad, conciliándola con la seguridad del empleo, y
reducir la segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta el papel
de los interlocutores sociales. En este apartado cabe destacar que se sigue insistiendo en
la adaptación de la legislación de empleo, y se pide la revisión cuando fuere necesario
―de las diversas modalidades contractuales y las disposiciones relativas al horario de
trabajo‖.
Es probablemente en esta directriz donde encontramos más novedades, al menos
teóricas, con respecto a la anterior etapa, ya que el documento comunitario enfatiza la
necesidad de apostar por políticas de flexiguridad que se apoyen en estas cuatro ideas
centrales: disposiciones contractuales flexibles y fiables, estrategias globales de
aprendizaje permanente, políticas activas y eficaces del mercado laboral, y sistemas
modernos de Seguridad Social. Ahora bien, se deja plena libertad a cada Estado para
que siga su propio modelo, a partir de los principios comunes adoptados por el Consejo
en diciembre de 2007, ya que ―no hay un solo camino y ninguno de los principios es
más importante que otros‖.
8. Conviene garantizar una evolución de los costes laborales y de los mecanismos de
fijación salarial que sea favorable al empleo. Se insiste en que la negociación colectiva
debe tomar en consideración los niveles de productividad en cada ámbito. Al mismo
tiempo, se recuerda la conveniencia de reducir costes no salariales que dificulten la
contratación de personal, y la necesidad de prestar especial atención a las políticas de
85
igualdad retributiva entre mujeres y hombres, corrigiendo las diferencias reales
existentes. También se sigue apostando por revisar los mecanismos fiscales al objeto de
estimular la creación de empleo, ―en especial puestos de trabajo de baja remuneración‖.
9. Es necesario ampliar y mejorar la inversión en capital humano. La UE sigue fijándose
como objetivo la mejora de las perspectivas laborales de los jóvenes y el incremento del
número de personas que llevan a cabo actividades de formación permanente a lo largo
de toda su vida laboral. Los objetivos cifrados siguen siendo que el índice medio
máximo de alumnos que dejan la escuela de forma prematura sea del 10 %, que cómo
mínimo el 85 % de los menores de 22 años deben concluir la enseñanza secundaria
superior, y que no menos del 12‘5 % de la población entre 25 y 64 años participe en
actividades de formación continua.
10. Por último, deben adaptarse los sistemas de educación y formación a las nuevas
necesidades en materia de competencias. Se pone un acento especial en la adopción de
medidas que supriman los obstáculos a la movilidad laboral por motivos de
cualificación profesional, y en la potenciación de sistemas de enseñanza flexibles y
adaptados a las nuevas realidades del mundo educativo y laboral. Ello implicaría
facilitar y diversificar para todos tanto el acceso a la enseñanza y la formación, por una
parte, como potenciar la oferta de la enseñanza y la formación en cuanto a las
necesidades en conocimientos. Se persigue facilitar el reconocimiento efectivo de las
cualificaciones obtenidas en cualquier Estado de la UE.
En conclusión, las nuevas directrices comunitarias nos indican que hay que seguir
trabajando con los objetivos marcados en el año 2003, reforzados en el 2005 y
mantenidos con ligeros retoques en el 2008.
11. Adjunto a mi comentario el ―Compendio de los objetivos y puntos de referencia
establecidos en el marco de la Estrategia Europea de Empleo‖, que se recoge al final de
la Decisión.
―— en 2010, a cada desempleado deberá ofrecérsele un empleo, un aprendizaje
profesional, formación adicional u otra medida destinada a favorecer su capacidad de
inserción profesional; en el caso de los jóvenes deberá hacerse antes de que transcurran
cuatro meses desde que terminaron sus estudios y en el caso de los adultos, en el plazo
de 12 meses,
— en 2010, el 25 % de los desempleados de larga duración deberá participar en una
medida activa, ya sea de formación, reconversión, prácticas u otra medida que favorezca
su capacidad de inserción profesional, con el objetivo de alcanzar la media de los tres
Estados miembros más avanzados,
— todas las vacantes de empleo divulgadas a través de los servicios de empleo de los
Estados miembros deberán poder ser consultadas por las personas que buscan un
empleo en toda la UE,
— en 2010 deberá haber aumentado, en comparación con 2001, en cinco años la edad
media efectiva de salida del mercado laboral en la UE,
86
— en 2010, en lo que concierne al cuidado de niños, deberá haberse alcanzado una
cobertura del 90 %, como mínimo, de los niños de entre tres años y la edad de
escolarización obligatoria y del 33 %, como mínimo, de los niños menores de tres años,
— la tasa media de abandono escolar prematuro en la UE no deberá superar el 10 %,
— en 2010, al menos un 85 % de los jóvenes de 22 años deberán ser titulados en
educación secundaria superior,
— en 2010, el nivel medio de participación en la formación continua en la UE deberá
alcanzar por lo menos el 12,5 % de la población adulta en edad de trabajar (grupo de
edad entre 25-64 años)‖.
22. Ahora es necesario sumar cantidad y calidad (3 de octubre de 2008).
Varios periódicos del grupo Vocento me publican hoy el artículo que reproduzco a
continuación.
Este curso ya no puedo explicar que el problema de nuestro mercado de trabajo es sólo
de calidad del empleo, que lo sigue siendo y mucho, sino que también vuelve a ser de
cantidad, y además quienes son jóvenes entre 20 y 25 años lo viven muy directamente
por las mayores dificultades que están encontrando para incorporarse al mercado de
trabajo. Por cierto, que una cosa son los demandantes de empleo y otra bien distinta las
personas desempleadas, y la diferencia entre las cifras de unos y otros es de más de un
millón, por lo que conviene tener bien presente este dato cuando analicemos las
políticas de empleo .
Más empleo y más calidad de la vida laboral de las personas han de ser ahora las dos
caras de la misma moneda. Y es necesaria más formación para incorporarse a los
nuevos puestos de trabajo que se crean y que son de mayor cualificación, pero sin
olvidar, atención, que todavía una parte no menospreciable del tejido productivo
español no requiere de especiales habilidades formativas. Y en ese esfuerzo sobran
ahora los debates sobre las reformas de la normativa laboral porque ahí no está el centro
de la cuestión, y sí que es necesario centrar la atención sobre cómo combinar las
competencias estatales y autonómicas para avanzar por la senda de un mayor empleo y
de mejor calidad para todas las personas, sin diferencias por razón de nacionalidad.
Sobran también las diatribas contra los servicios públicos de empleo y es necesario
contribuir a mejorar su funcionamiento, y eso no se consigue por la vía del desprestigio
sino de la mejora de su capital humano. Mayor y más rápida difusión de las ofertas y
demandas de trabajo por vía informática también puede contribuir a mejorar el ajuste de
ambas, combinando la actuación pública con la intervención de los agentes privados. Un
apoyo adecuado al tejido empresarial, fundamentalmente nutrido en España de
pequeñas y medianas empresas, será también necesario y en ese sentido van algunas de
las medidas recientemente adoptadas por el ejecutivo. .
Hay una palabra que todos los agentes sociales deben practicar en momentos de crisis, y
es la de responsabilidad. Será necesario un esfuerzo colectivo para recuperar nuestros
niveles anteriores de empleo, y el diálogo social adquiere una función de primera
87
importancia. Pero, sin olvidar que el gobierno también tiene sus propias
responsabilidades que asumir.
23. Resolución del Congreso de los Diputados sobre los servicios públicos de
empleo y la protección por desempleo) de octubre de 2008).
El Congreso de los Diputados aprobó en la sesión plenaria del día 30 de septiembre una
Resolución que recoge en gran medida el texto de la ―Moción consecuencia de
interpelación urgente, del Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda
Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, sobre las medidas que el Gobierno tiene previsto
desarrollar para la protección de las personas desempleadas y la movilización de los
servicios públicos de empleo‖.
El texto finalmente aprobado acoge las modificaciones propuestas por el grupo
socialista. Algunas de tales propuestas son de carácter técnico y guardan coherencia a
mi parecer con la distribución competencial en materia de políticas de empleo, como las
referencia a las competencias de las Comunidades Autónomas; otras no me parecen tan
técnicas y creo que responden en algún caso a evitar que el texto dé una imagen
demasiado negativa de la situación actual de las oficinas de empleo y de su trato con las
personas que demandan sus servicios (Ej.: la supresión de las referencias al ―sistema de
colas‖ en dichas oficinas y su sustitución por "excesivas esperas"), y en otros al deseo
del grupo socialista, y por consiguiente también del gobierno por razones
presupuestarias y de gestión operativa del servicio público de empleo, de no fijar
criterios muy cerrados para determinar, por ejemplo, cómo se abordará el posible
incremento de personal para la modernización del servicio público de empleo, o la
matización a que el percibo de la prestación en un plazo de cinco días a partir de su
solicitud requerirá que esta no se haya presentado en los últimos diez días del mes
anterior.
Es interesante contrastar la propuesta inicial, y su introducción, con las enmiendas de
los distintos grupos parlamentarios, y el texto finalmente aprobado. El grupo
parlamentario catalán de CiU pone el acento únicamente en introducir referencias a las
competencias autonómicas, por lo que la referencia inicial del texto aprobado creo que
acoge sus propuestas. Por su parte, el grupo popular carga las tintas sobre lo que
considera el fracaso de la política del gobierno (bien es cierto que no se afirma
textualmente, pero creo que de la lectura de sus enmiendas se puede deducir con toda
claridad, así como también de los debates parlamentarios sobre la propuesta), solicita el
cumplimiento de una moción aprobada el mes de junio por el Congreso, y propone
alguna medida más drástica que las contenidas en la propuesta, como por ejemplo la
obligación de elaborar un itinerario personalizado en un plazo máximo de tres meses (y
no seis como finalmente se ha recogido). Por fin, con respecto a la propia propuesta, hay
una clara diferencia a mi parecer entre su introducción (de carácter maximalista, y que
desde luego no creo que contribuya a levantar el ánimo del personal del servicio público
de empleo cuando afirma que ―los Servicios Públicos de Empleo deben ser lo que su
propio nombre indica, no estructuras administrativas aisladas de la realidad del mercado
laboral‖) y el contenido, bastante más prudente, y mucho más después de la aceptación
de las enmiendas del grupo socialista.
Adjunto el texto de la Resolución aprobada y recomiendo, para completar esta breve
88
nota del blog, la lectura detenida de la propuesta inicial y de las enmiendas de los
distintos grupos parlamentarios, así como los debates que tuvieron lugar con ocasión de
la presentación de la interpelación el día 24 y, posteriormente de la moción el día 30 de
septiembre. De la intervención del Ministro de Trabajo e Inmigración, Celestino
Corbacho, en la sesión del día 24, deseo destacar su referencia a la coordinación entre
las diferentes Administraciones para que la política de empleo sea eficaz, o por decirlo
con sus propias palabras "cuando hablamos de las políticas activas de empleo estamos
hablando de las políticas activas de empleo en plural, y en singular de las políticas que
tienen que llevar a término los servicios públicos de empleo de las comunidades
autónomas. Pero estoy totalmente de acuerdo con usted en que en el fondo lo que
subyace es que aunque el Estado es el que administra las políticas pasivas, cada vez más
es necesario hacer un proceso de coordinación entre las políticas pasivas y las políticas
activas como un todo para conseguir un objetivo que no es otro que intermediar para
lograr el mayor nivel de eficiencia y eficacia para que las personas que hayan perdido el
empleo estén el menor tiempo posible desempleadas".
----------------------------------------------------------------------------
El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día de hoy, con motivo del
debate de la Moción consecuencia de interpelación urgente del Grupo Parlamentario de
Esquerra Republicana-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, sobre las
medidas que el Gobierno tiene previsto desarrollar para la protección de las personas
desempleadas y la movilización de los servicios públicos de empleo, ha acordado lo
siguiente:
«El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que, en el ámbito del diálogo social
y teniendo en cuenta las competencias de las Comunidades Autónomas, se planteen las
siguientes propuestas:
1. Superar las excesivas esperas en las Oficinas de los Servicios Públicos de Empleo,
instaurando un sistema más personalizado desde el momento del registro y durante la
gestión del conjunto de servicios administrativos a la persona desempleada.
2. Elaborar de forma personal un itinerario profesional, de inserción laboral, a las
personas desempleadas, a ser posible antes de su sexto mes de inscripción realizando un
diagnóstico de la persona desempleada.
3. Desarrollar un Plan de comunicación con las empresas para el mejor conocimiento de
las ofertas de empleo, vinculando la colaboración de las empresas a este plan con las
ayudas y bonificaciones por posteriores nuevos contratos susceptibles de las mismas.
4. Elaborar dentro de la reforma de la formación profesional que se debate en las mesas
de concertación, un Plan formativo para 2009 adecuado a las necesidades de las
empresas y la prospectiva de empleo conocidas, impulsando planes formativos
específicos con las empresas colaboradoras y los trabajadores de este mismo perfil.
5. Estudiar la introducción de los criterios que regirán la oferta de empleo público para
la cobertura del personal para el desarrollo del Plan de Modernización de los Servicios
Públicos de Empleo.
6. Agilizar el cobro de las prestaciones por desempleo, garantizando que la prestación se
89
percibirá en los primeros cinco días del mes siguiente a la solicitud, siempre que no se
haya solicitado diez días antes de la finalización del mes.
7. Mejorar de forma progresiva y de acuerdo con sindicatos y empresarios la intensidad
y calidad de la protección por desempleo, de forma particular para aquellos colectivos
con mayor riesgo de desprotección.»
Se ordena la publicación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 97 del
Reglamento de la Cámara.
Palacio del Congreso de los Diputados, 30 de septiembre de 2008. —P. D. El Secretario
General del Congreso de los Diputados, Manuel Alba Navarro.
24. Marco político y jurídico de las políticas de empleo e inclusión. Reflexiones y
propuestas (7 de noviembre de 2008). .
Reproduzco en esta nueva entrada del blog un amplio fragmento de la ponencia que
presenté ayer jueves en las ―Jornadas de inserción sociolaboral y medioambiente‖,
organizadas en Logroño por la Fundación Cáritas-Chavicar con motivo de la
celebración de su vigésimo aniversario.
1. Quiero agradecer, en primer lugar, a la organización de estas Jornadas su invitación a
participar como ponente, y poder de esta forma compartir mis tesis e ideas sobre las
políticas de empleo e inclusión con todas las personas que participan en las mismas.
Mi presencia en Logroño, y en un acto organizado por la Fundación Cáritas-Chavicar,
es doblemente agradable: de una parte, porque me permite recuperar por unas horas la
mirada histórica, las raíces maternas que tengo en la bella localidad de Nájera; de otra,
porque la colaboración con Cáritas, que se remonta muchos añas atrás en el tiempo, es
siempre un acicate para pensar en nuevas ideas y lanzar nuevas propuestas en el ámbito
del empleo y la inclusión, y mucho más en el momento presente en el que la situación
no es precisamente favorable para muchas personas trabajadoras que se están viendo
afectadas por la destrucción de empleo, ya sean asalariadas o por cuenta propia, y en
donde el rostro de la exclusión cobra un nuevo perfil que difícilmente estamos
acostumbrados a ver en épocas de expansión económica. El incremento del desempleo
también se ha dejado sentir con fuerza en el territorio que acoge estas Jornadas, ya que
el número de desempleados en La Rioja, un total de 13.300 personas según la Encuesta
de Población Activa (EPA) del tercer trimestre de este año, es superior en 5.200 al que
había hace un año, y destaca el crecimiento del desempleo femenino, ya que las mujeres
son el 60 % de las nuevas personas desempleadas en el tercer trimestre. Por su parte, los
datos de desempleo del mes de octubre, facilitados el día 4 de noviembre por el
Ministerio de Trabajo e Inmigración (MTIN) incrementan la cifra de desempleados
hasta 13.940, con un incremento en serie interanual de 3.714 personas.
2. Justamente cuando estaba empezando a preparar la ponencia llegó a mis manos el
número doble de Documentación Social dedicado a su 50 aniversario, en el que mi buen
amigo Andrés Aganzo recupera, en su recopilación de la actividad de Cáritas en el
ámbito del empleo durante la vida de la revista, un precioso texto de mi maestro Joan N.
García-Nieto -- que Andrés define como ―un intelectual – sacerdote jesuita – coherente
90
y comprometido con la clase obrera. Un místico en acción‖-- que presentó hace ahora
22 años en el Simposio ―El paro a debate‖, organizado por Cáritas el mes de enero de
2006, de lectura plenamente recomendable en la situación actual, en el que se analizan
la realidad del empleo y del desempleo, se examinan las tendencias que se detectan en
nuestras sociedades, y se formulan propuestas de transformación de la sociedad. En
suma, un esquema de trabajo que sigue siendo plenamente válido en el momento
presente.
En la última fase de la elaboración de mi texto tengo noticia del VI Informe Foessa, que
alerta de los riesgos para el empleo y la inclusión social de la situación de crisis
económica y social en que vivimos, y que ha llevado al secretario general de Cáritas
Española, Silverio Agea, a reclamar en el acto del clausura del Congreso celebrado muy
recientemente para debatir el citado Informe, en concreto el día 31 de octubre, una
intervención sostenida contra la pobreza y la exclusión social que, para tener éxito, ha
de dar ―un giro radical a la falta de cualificación del empleo, a sus condiciones de
precariedad y a la baja remuneración‖, reclamando al mismo tiempo una ley básica de
protección de los derechos sociales para todos los ciudadanos, ―sin discriminación,
independientemente del lugar donde residan‖. Del resumen del Informe que he tenido
oportunidad de leer me quedo con su análisis de los cuatro grandes grupos de personas
que pueden verse afectadas por situaciones de exclusión en relación con el mercado de
trabajo, con especial atención al de los trabajadores con bajos salarios que no les
permiten cubrir sus necesidades básicas, y al de los desempleados con bajo nivel
educativo-formativo y que requerirían, según los autores del Informe, unas actuaciones
públicas ―que eviten el deterioro de las cualificaciones, acompañadas de prestaciones
monetarias que contribuyan al mantenimiento de rentas mientras se prolonga la
situación de paro‖.
3. La presentación de una ponencia es siempre una excelente oportunidad para poner en
orden las reflexiones que vengo realizando desde hace varios años, así como también
para sugerir pistas de actuación para encarar el marco económico y social en que nos
encontramos y que, previsiblemente, puede ir a peor en los próximos meses. Este es el
parecer de la Comisión Europea, que en sus previsiones económicas de otoño,
publicadas el día 4 de noviembre, prevé que en la Unión Europea se crearán alrededor
de 250.000 empleos, frente a los 6 millones que se crearon en el período 2007-2008, y
que la tasa de desempleo puede llegar hasta el 7,4 %. Para España, las previsiones
comunitarias son aún más preocupantes, ya que se prevé una pérdida neta de empleo en
los años 2008, 2009 y 2010, y una previsión de tasa de desempleo que llega al 10,8 %n
en el año en curso para incrementarse hasta el 13,8 % en 2009 y el 15,5 % en el año
2010. A esta difícil situación económica y social se refiere el programa de acción
elaborado por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras para su próximo
congreso del mes de diciembre, constatando la incapacidad del mercado de trabajo para
absorber a la nueva población activa, en gran medida extranjera, y poniendo al mismo
tiempo de manifiesto que ―las oportunidades de empleo en las actividades intensivas en
mano de obra se reducen y quienes pudieron trabajar en ellas son ahora los más
afectados por el paro: la población inmigrante, los jóvenes con bajo nivel de estudios,
las mujeres en las actividades más vulnerables de los servicios‖. Y en parecidos
términos el ―Informe nacional de estrategias para la protección social y la inclusión
social del Reino de España 2008-2010‖, aprobado por el Consejo de Ministros el día 24
de octubre, en el que se valora muy positivamente, y creo que no podría ser de otra
forma, el crecimiento del empleo durante el año 2007, pero ya se alerta del crecimiento
91
del desempleo durante el año en curso y que afecta especialmente ―a los grupos que
tradicionalmente en nuestro país ostentan mayores tasas de desempleo: jóvenes, mujeres
y trabajadores menos cualificados‖.
4. No son, ciertamente, buenos datos de empleo e inclusión los que tenemos en nuestra
mesa de trabajo con ocasión de estas Jornadas, no sólo en España sino también en el
ámbito comunitario y a escala mundial. Pero frente a esa situación que nos lleva al
pesimismo, permítanme que manifieste hoy en público mi satisfacción por el cambio
político ocurrido en Estados Unidos el pasado martes, porque creo que marcará un
cambio sustancial de ruta en los objetivos económicos y sociales de la política
americana, con la indudable repercusión que las decisiones del nuevo gobierno
presidido por Barak Obama tendrán sobre la economía mundial. Me parece que el reto
principal del nuevo gobierno americano será recuperar la confianza económica de los
ciudadanos afectados realmente por la crisis (y, por tanto, no me refiero a los brokers de
Wall Street), y después contribuir a elaborar una política internacional muy diferente de
la del gobierno anterior. Si se va por esa senda, creo que mejorará la situación
económica y social de buena parte de la ciudadanía. Y no quiero olvidar tampoco la
importancia que puede tener el hecho que una persona de origen inmigrante ocupe la
presidencia del que dicen que es aun el país más importante del mundo, porque debería
contribuir a poner en práctica una política de inmigración a escala mundial que piense
en las personas y en sus vidas, y no únicamente, como en los últimos tiempos, en las
medidas de seguridad. A partir de ahora le toca al nuevo presidente y a su equipo
convertir en realidad el lema de su campaña: ―yes, we can‖.
5. Recupero algunas de las ideas marco que expuse en las jornadas de empleo que
tuvieron lugar en El Escorial en septiembre de 2006 y que creo que siguen siendo
plenamente válidas, más allá de su necesaria adaptación a los rápidos cambios vividos a
partir de la mitad del pasado año. Me refería entonces al mítico Carlos Gardel que nos
deleitaba en su precioso tango ―Volver‖ con estas frases: ―Volver con la frente marchita
las nieves del tiempo, platearon mi sien, sentir que es un soplo la vida, que 20 años no
es nada que febril la mirada errante en las sombras te busca y te nombra. Vivir con el
alma aferrada a un dulce recuerdo que no ha de volver‖.
Pero, los cambios que se han producido en el mundo del trabajo durante los últimos 20
años han sido muchos y cada vez más rápidos y acelerados. Sin ánimo de ser
exhaustivo, apunto algunos de los elementos que han impactado en el mundo laboral y
que han tenido una trascendencia relevante tanto sobre la actuación de las poderes
públicos como sobre la evolución de la población activa, ocupada y desempleada, como
también sobre el nuevo rostro (que ya no es sólo ni blanco ni masculino, aunque la
presencia de los varones se haya incrementado con la crisis en sectores como el de la
construcción) de los colectivos desfavorecidos y la actuación de las organizaciones
sociales. Porque, deseo destacarlo, para transformar la realidad hay que conocerla y no
operar con ideas y estereotipos preconcebidos.
6. El proceso de globalización o mundialización ha tenido lugar de forma cada vez más
rápida desde la década de los noventa del pasado siglo XX. Que han existido procesos
económicos de carácter global en etapas históricas anteriores es algo bien sabido, pero
el cambio que se ha acelerado en los últimos años, con el importante impacto de las
nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC), ha alterado
sustancialmente las reglas del juego que se aplicaban desde mediados de los cincuenta
92
en los países desarrollados, e igualmente ha tenido una trascendencia considerable sobre
los países en desarrollo. Con toda seguridad, los colectivos desfavorecidos sufren las
consecuencias de la fractura digital con mucha mayor intensidad que la restante
población trabajadora. Además, a diferencia de situaciones anteriores de crisis, el
impacto de la actual se amplifica por el conocimiento instantáneo de todo lo que ocurre
a miles de kilómetros, conocimiento que no teníamos cuando se produjeron las crisis de
finales de los años setenta y de la primera mitad de los años noventa del S. XX.
7. La incorporación de España a la Comunidad Europea (ahora ya Unión Europea) se
produjo el 1 de enero de 1986, y de ahí que pueda afirmarse que los marcos jurídicos
comunitarios han condicionado mucho, en los últimos años, las estrategias nacionales
por la obligación de adaptación de éstas a la Estrategia Europea para el Empleo y a las
Directrices sobre el empleo, y que con respecto a los Fondos Estructurales comunitarios
(en especial el Fondo Social Europeo) España haya sido uno de los Estados miembros
de la UE que más se ha beneficiado, al menos hasta la entrada de los Estados de la
Europea central y del Este a partir de mayo de 2004 y de enero de 2007. Las políticas de
empleo comunitarias han prestado especial atención a la problemática de los sujetos de
más difícil acceso al mercado de trabajo, y la normativa española (tanto la estatal como
las autonómicas) ha seguido muy de cerca dichas políticas.
8. La nueva realidad de la inmigración, de especial importancia en el mercado de trabajo
español en el año 2008, es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro
marco de análisis de la realidad económica y social española con respecto a lo que
ocurría, no ya hace veinte años sino también a finales de la pasada década, pues
difícilmente hubiéramos podido pensar en aquel entonces que los extranjeros
(básicamente los ciudadanos extracomunitarios) supondrían cerca del 11 % del total de
afiliados a la Seguridad Social al finalizar el mes de octubre de este año (la media de
afiliación de este mes ha sido de 2.059.047). El reto del futuro más importante, a mi
parecer, es garantizar la integración regular y ordenada de los inmigrantes en el mercado
de trabajo, y dejar de debatir si el fenómeno migratorio es positivo o negativo para la
realidad económica y social española, o si se trata de un fenómeno o un problema (en el
barómetro de octubre del Centro de Investigaciones Sociológicas, publicado el día 5 de
noviembre, la inmigración es considerada el principal problema en España por un 5.8 de
los encuestados, a mucha distancia del desempleo y de la situación económica). Pero
además, debemos tener presente, y hago mía la consideración recogida en un reciente
informe de Cáritas Española sobre la normativa de retorno voluntario de los inmigrantes
a su país de origen, que ―el inmigrante es mucho más que un trabajador. Es una persona
con proyecto vital, con una familia, que lógicamente se verá afectada por la decisión de
retorno‖. Cabe destacar ahora que la ciudad que nos acoge tiene alrededor de un 14 %
de extranjeros empadronados (20.924 sobre un total de 150.398, con datos del INE a 1
de enero de 2008), y que la Comunidad de La Rioja acoge a un 12,63 % de población
inmigrada (39.025 sobre un total de 308.968).
9. Ha cambiado el trabajo en las últimas dos décadas. Efectúo esta afirmación porque
creo que así ha ocurrido y porque es conveniente reflexionar en estos momentos sobre el
trabajo y su futuro. Hay que debatir sobre cómo adaptar las políticas a los cambios en
los conceptos de trabajo, empleo, actividad, formación o desempleo. También me
parece obligado establecer mecanismos adecuados de articulación entre las políticas
activas y pasivas de empleo, y dar respuestas socialmente adecuadas a la problemática
del desempleo y a la precarización de las condiciones de trabajo, que en numerosas
93
ocasiones son dos caras de la misma moneda. El debate sobre el trabajo y el empleo
debe girar cada vez más tanto sobre la cantidad de trabajo, y más en una situación de
crisis como la actual (2.818.026 desempleados el mes de octubre), como sobre su
calidad.
10. Otro rasgo destacado de los cambios en el mundo del trabajo en España, mucho más
que en otros países europeos, ha sido la cada vez más creciente participación de la mujer
en el mercado laboral, proceso que no ha ido de la mano, al menos hasta épocas bien
recientes, con una redistribución de las tareas familiares, en especial las de cuidado de
los hijos y en su caso de las personas dependientes a cargo. Deseo resaltar la
importancia de la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre
mujeres y hombres para avanzar en este proceso de asunción colectiva de
responsabilidades familiares y laborales, así como la puesta en marcha de planes de
igualdad en las empresas de más de 250 trabajadores, con un destacado esfuerzo
sindical para conseguir que esos planes también se elaboren en empresas de una
dimensión cuantitativa más reducida. Los datos estadísticos aportados en un reciente
Informe sobre estrategia de las pensiones en España, del MTIN, ponen de manifiesto
que la tasa de actividad de las mujeres de 16 a 64 años ha pasado del 42,87 % en 1991
al 62,29 % en 2007, y que la tasa de actividad de las comprendidas entre 55 y 64 años se
ha incrementado desde el 19,26 % de 1991 al 32,54 % de 2007. Por lo que respecta a la
tasa de empleo de 16 a 64 años, las cifras hablan por sí solas, ya que se pasa del 32,47 al
55, 50 % (del 17,92 al 30,04 % si sólo se contempla la población femenina de 55 a 64
años). Por último, la tasa de desempleo desciende del 24,26 al 10,89 %, y sube
ligeramente del 6,99 al 7,70 % cuando se trata sólo de mujeres de 55 a 64 años. Por lo
que respecta a los salarios, todavía queda mucho camino por recorrer para avanzar en la
igualdad proclamada en las normas: en la encuesta de estructura salarial 2006, publicada
el pasado miércoles por el Instituto Nacional de Estadística, se pone de manifiesto que
el salario promedio anual femenino fue de 16.245,17 euros, un 73,7 % del masculino,
22.051,08 euros, y que el salario bruto medio anual de la población trabajadora fue de
19.680,88 euros (aunque, atención, el salario más frecuente según los datos del INE fue
sólo de 14.466,46 euros).
11. Vayamos a otro aspecto destacado: ¿Ha cambiado el mercado de trabajo en España
en los últimos veinte años? ¿Y en los últimos diez? La respuesta es afirmativa, porque
hay muchas más personas en el mercado de trabajo de forma regular, con sus derechos y
deberes, con un número importante de quienes tienen una relación laboral estable, con
independencia de que las situaciones económicas o las decisiones empresariales pueden
provocar su extinción. Ciertamente, también es ahora mucho más importante el
volumen de contratación temporal, y sigue siendo preocupante el volumen de
desempleo femenino. Pero en cualquier caso, el problema viene a mi parecer no por
aquello que se ha hecho, que es mucho, sino por lo que resta por hacer para que quienes
tienen más dificultades para acceder al empleo, y hacerlo además en condiciones dignas,
puedan tener la oportunidad de incorporarse, y en el marco de un modelo laboral donde
se dan contradicciones como la existencia de importantes tasas de desempleo cercanas y
la imposibilidad, ciertamente cada vez menor, de cubrir puestos de trabajo vacantes por
trabajadores autóctonos, comunitarios o extranjeros residentes en España, y la necesidad
de acudir al mercado de trabajo extracomunitario para su cobertura. Y ahora toca hacer
los deberes mucho más rápidamente que cuando estábamos en situación de expansión
económica, porque las cifras de personas desempleadas nos interpelan cada día y nos
recuerdan que la situación ha cambiado de manera radical en pocos meses.
94
12. Los cambios que se han producido en el mundo del trabajo durante los últimos
veinte años han sido muchos y cada vez más rápidos y acelerados, y como he indicado
con anterioridad para transformar la realidad hay que conocerla y no operar con ideas y
estereotipos preconcebidos. La sociedad cambia cada día a pasos acelerados, y el
mercado de trabajo debe enfrentarse a las nuevas realidades. El conocimiento de la
realidad es imprescindible para cambiar todo aquello que sea necesario en orden a
lograr una sociedad más justa y solidaria.
13. La política de empleo española ha de elaborarse de acuerdo con las Directrices
comunitarias en materia económica y de empleo, señaladamente las elaboradas para el
período 2008-2010. Los tres ámbitos prioritarios de los Estados miembros de la UE, y
por consiguiente de España, en materia de política de empleo deberán seguir siendo, los
mismos que en los años anteriores: posibilitar el acceso, y posterior mantenimiento, de
cada vez un mayor número de personas en el mercado de trabajo, combinando el
incremento de la oferta de mano de obra con la modernización de los regímenes de
protección social; mejorar la adaptabilidad tanto de los trabajadores como de las
empresas; en fin, mejorar la enseñanza y las capacidades de las personas, mediante una
importante inversión en el capital humano. El desarrollo de estas tres ideas-eje debe
llevar a que los Estados miembros fomenten el pleno empleo, la mejora de la calidad y
la productividad en el trabajo, y la cohesión económica, social y territorial.
14. Dado que la gestión de las políticas de empleo está transferida a las Comunidades
Autónomas, la política de empleo del gobierno español ha de hacerse en estrecha
relación con las autonomías, con una participación activa de la Conferencia Sectorial de
Asuntos laborales. Hay que sumar esfuerzos, y nunca restar, en la tarea de creación de
empleo y de reducción del desempleo. También debe haber una implicación activa de
las Administraciones Locales, ya que son las que conocen de primera mano la realidad
del empleo en su territorio. Y una participación muy estrecha de los agentes sociales.
Por ello, debe valorarse de forma positiva el acuerdo alcanzado en el Senado el pasado
día 29 de octubre, a partir de una previa proposición no de ley del grupo popular, sobre
los retos y objetivos de la política de empleo para el próximo futuro en España , que
deberá realizarse por el gobierno de forma coordinada con las Comunidades Autónomas
y los agentes sociales, ―para que el empleo sea la prioridad de todas las
administraciones y para que de esta situación de dificultad se salga sin perder calidad en
el trabajo‖. En el mismo texto, se insta al gobierno a que plantee, en el ámbito del
diálogo social, ―nuevas medidas destinadas a favorecer el empleo, el reciclaje y la
formación para lograr que la política de empleo alcance el mayor de los éxitos posibles,
teniendo en cuenta el conjunto de propuestas aprobadas por el Parlamento en la presente
legislatura‖.
15. La política laboral y de empleo ha de apostar por la implicación del personal en la
marcha de sus empresas, así como por una adecuada cualificación profesional
constantemente adaptada a los cambios en los procesos y actividades productivas;
ambas acciones se configuran como piezas básicas para avanzar en el camino del
fortalecimiento de nuevos modelos organizativos empresariales que apuesten por
potenciar la calidad y la estabilidad y no la precariedad. La UE enfatiza que todos los
Estados aborden el fracaso escolar desde las fases tempranas de la vida educativa, con
programas que familiaricen a los jóvenes con el mundo laboral, y con la preparación
―para una vida de aprendizaje permanente de modo que puedan adaptar sus
95
cualificaciones a lo largo de sus vidas laborales‖. En esta línea, probablemente haya que
adoptar las medidas adecuadas para corregir una desigual situación educativa de la
población española, que concentra todavía un volumen importante de población con
estudios primarios y una población universitaria con tasas más elevadas que en el
promedio de la UE, mientras que por el contrario, y según los datos de la OCDE,
disponemos de una población reducida en términos porcentuales que hayan cursado las
enseñanzas medias y la formación profesional. Justamente uno de los objetivos del
gobierno español, recogido en el programa nacional de reforma y en los objetivos
educativos para el mítico año 2010 es el de ―incrementar el porcentaje de alumnos
titulados en educación secundaria posterior (CINE) 3 en las edades de 20 a 24 años
hasta alcanzar el 80 % en 2010‖.
16. Hemos de seguir apostando por potenciar la igualdad de acceso al mercado de
trabajo y de condiciones reales de trabajo entre hombres y mujeres. La Comisión
Europea se marca seis grandes objetivos que compartimos plenamente: la eliminación
de las diferencias salariales; el refuerzo de la perspectiva de igualdad en las políticas de
empleo; la potenciación de las medidas de conciliación de la vida familiar y laboral; la
adopción de un enfoque de las cuestiones relacionadas con los cambios demográficos
que sirva para apoyar la igualdad entre hombres y mujeres; aprovechar todas las
posibilidades ofrecidas por los Fondos y la nueva política de cohesión; conseguir que se
transfieran lo más rápidamente posible a los marcos jurídicos nacionales la Directiva
refundidora de las normas sobre igualdad entre mujeres y hombres, y la Directiva de
igualdad de trato en el acceso a bienes y servicios y su suministro.
17. La inmigración, de especial importancia en el mercado de trabajo español en el año
2008, es un elemento destacado de diferenciación respecto de nuestro marco de análisis
de la realidad económica y social española con respecto a lo que ocurría, no ya hace
veinte años sino también a finales de la pasada década. Nuestro reto es como ya he
dicho con anterioridad, garantizar la integración regular y ordenada de todos los
inmigrantes en el mercado de trabajo y llevar a cabo una justa y adecuada política de
integración. Coincido con el Informe Foessa cuando destaca la necesidad de adoptar las
medidas oportunas para agilizar el reconocimiento de los títulos educativos y de las
habilidades y capacidades profesionales, así como también la flexibilización de los
contenidos de los permisos, de forma que se permita una mayor movilidad geográfica y
ocupacional.
18. Se ha hecho hasta ahora mucho en el ámbito del empleo, pero aún resta más por
hacer, para conseguir que quienes tienen más dificultades para acceder al empleo, y
hacerlo además en condiciones dignas, puedan tener la oportunidad de incorporarse.
Este es un reto de futuro y en el que se debe buscar el apoyo y complicidad de todas las
administraciones públicas implicadas y de todos los agentes sociales, que tienen mucho
que decir en este ámbito. Se trata de prestar atención a un mercado de trabajo cada vez
más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa
diversidad.
19. Sólo han transcurrido dos años desde la firma del Acuerdo para la mejora del
crecimiento y del empleo, que daría lugar a la Ley 43/2006 de 29 de diciembre. Todavía
queda bastante por avanzar en su desarrollo efectivo. Se debe dialogar sobre aquello que
aún está pendiente de desarrollo, y seguir trabajando por la plena aplicación de aquello
que ya está en marcha.
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Han dado buenos resultados las medidas para impulsar y apoyar la contratación
indefinida, así como también la conversión de empleo temporal en fijo. Hay que seguir
primando el fomento inicial de la contratación indefinida, y quizás revisar los colectivos
a los que se dirige, para que incida de forma eficaz sobre los sujetos más necesitados de
protección. Probablemente en estos momento sea conveniente potenciar la contratación
de personas desempleadas con cargas familiares (en buena parte se trata de varones con
edades comprendidas entre los 30 y 45 años, justamente el llamado núcleo duro del
mundo del trabajo y que hasta el presente no se ha visto beneficiado por ninguna
medida de bonificación o subvención por la contratación), y parece que en esta línea
van las nuevas medidas que adoptará el gobierno en el marco del diálogo social
reforzado.
Están desarrollándose las medidas aprobadas para mejorar la utilización de la
contratación temporal, la regulación de la cesión ilegal de trabajadores, una mejor
formulación de la regulación de las contratas y subcontratas, y un reforzamiento del
papel y de las funciones y actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Se trata ahora en especial de velar por el correcto cumplimiento de la normativa sobre
subcontratación en el sector de la construcción, y también de desarrollar los acuerdos
alcanzados en otro ámbito de diálogo social, pero estrechamente relacionado con éste,
sobre la concreción de las adecuadas medidas de seguridad y salud en el trabajo en las
empresas de pequeña dimensión, señaladamente las de menos de 10 trabajadores (que
son una parte muy importante del tejido productivo español).
En definitiva, hay que seguir apostando por la mejora de calidad del empleo, el
mantenimiento y si cabe el incremento de la estabilidad en el empleo y la reducción de
la temporalidad, planteándose la mejora del mecanismo de contratación a tiempo parcial
voluntariamente elegido y que no implique una situación desfavorable por
discriminatoria a efectos de protección social.
Se ha avanzado poco en el desarrollo del Acuerdo de 2006 respecto a las medidas para
potenciar las políticas activas y los servicios de empleo, y algo más para mejorar la
protección de los trabajadores ante la falta de empleo, en el bien entendido que la nueva
realidad económica del tercer trimestre de 2008, y la que se prevé para lo que resta de
año y el próximo, aconsejan reforzar la protección social para los colectivos que puedan
verse especialmente afectados por la crisis, básicamente desde la perspectiva de
medidas que combinen el pago de la prestación por desempleo con el acceso a medidas
de formación y reclasificación profesional.
25. Marco político y jurídico de las propuestas de empleo e inclusión: reflexiones y
propuestas (7 de noviembre de 2008).
20. ¿Qué cuestiones deben abordarse en el diálogo social de finales de 2008 ante la
nueva realidad económica y social? Parece que el nuevo marco debe llevar a que se
planteen cuestiones de carácter global económico y social, y que las vinculadas más
directamente al mercado de trabajo tengan una importancia menor (aunque no
menospreciable) que en acuerdos anteriores.
Las nuevas políticas que proponga el gobierno deben tener una visión estratégica de
97
futuro, sin olvidar ciertamente la respuesta a los problemas inmediatos (Ej.: medidas de
choque en sectores más intensamente afectados por la crisis, en estrecha colaboración
entre las políticas estatales, autonómicas y de las administraciones locales – Planes
territoriales de empleo --), y asumir que buena parte de las que se propongan en el
diálogo social deben estar, de una parte organizadas en ámbitos interdepartamentales
(Ej.: la política de fomento de empleo de la mujer necesita el trabajo conjunto del MTIN
y del nuevo Ministerio de Igualdad), y de otra bien estructuradas con las Comunidades
Autónomas (Ej.: la reforma de la formación profesional como un objetivo central de la
política educativa y de empleo debe partir de las competencias generales del Estado y de
las que han asumido, y son muchas, las Comunidades Autónomas al amparo de los
previsto en sus Estatutos de Autonomía). Igualmente, ha de tomar en consideración su
relación con las políticas que pueden adaptarse a escala comunitaria y el impacto que
tengan sobre diferentes sectores productivos. Y no olvidar que en algunos ámbitos,
señaladamente el de las políticas de empleo, habrá que tomar en consideración la
normativa de la Organización Internacional del Trabajo (por ejemplo, la
Recomendación sobre política de empleo – en que la OIT relaciona muy estrechamente
esta política con una adecuada en el campo económico para facilitar el desarrollo
regional, la mejora del sector no estructurado y la creación de empleo - , y el Convenio
núm. 181 sobre las agencias privadas de empleo).
El gobierno debe estar atento a las propuestas de los agentes sociales, tanto en el ámbito
estatal como comunitario, para saber cuál es su parecer, de forma que, sin perder un
ápice de su capacidad de propuesta y decisión, pueda encarar correctamente esta nueva
fase del diálogo social.
21. Formulo a continuación algunas propuestas generales de actuación en la nueva fase
del diálogo social.
A) Hay que plantear la reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo,
con un incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las políticas
activas de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y
privados) responsables de la intermediación laboral.
La Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, se dicta en un momento en que el
marco político, económico y social es sensiblemente diferente del que existía cuando se
aprobó la Ley Básica de Empleo de 1980. Ya se ha desarrollado el marco político
constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de
empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas. Es decir, ha cambiado el mapa
territorial del empleo. Por otra parte, hay una creciente implicación de las
Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de políticas de
empleo, aunque no estuvieran dotadas del marco legal propio para llevar a cabo dicha
actividad. Es decir, las Administraciones Locales cada vez tienen más que hacer y decir
sobre las políticas de empleo. También la incorporación de España a la Unión Europea a
partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la
obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de
adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política
económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales
para el empleo, implica que la política de empleo española no puede concebirse sin el
seguimiento de las líneas básicas y de las directrices comunitarias. Por fin, la apertura
de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de
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Empleo a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales como las de
información, orientación e intermediación, ha implicado la desaparición del monopolio
público de la colocación y que cada vez haya más sujetos que intermedian en el
mercado de trabajo.
A mi parecer, los objetivos de las políticas de empleo que se han de poner en marcha
con la Ley de Empleo son básicamente dos: en primer lugar, dar debida respuesta a los
nuevos retos de los mercados de trabajo, combinando adecuadamente todos los
instrumentos jurídicos disponibles desde el ámbito comunitario hasta el local, con una
aplicación estricta del principio de subsidiariedad y con una coordinación adecuada y
eficaz de todos los servicios públicos de empleo (comunitario, Servicio Público de
Empleo estatal, el de cada de cada autonomía y los de aquellos ámbitos locales que los
hayan puesto en marcha). Se trata de conseguir que los instrumentos jurídicos permitan
hacer la política de empleo más eficaz y más cercana a la ciudadanía. En segundo
término, la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada
combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de
protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo.
Atención especial, tanto en políticas ―de cantidad‖ como ―de calidad‖, a los colectivos
con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los
jóvenes, las personas con discapacidad, y buena parte de los inmigrantes incorporados al
mercado de trabajo español Se trata, en definitiva, de prestar atención a un mercado de
trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer
frente a esa diversidad.
Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades
Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa
competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las medidas de
política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para que las CC
AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo
con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo, porque cada
vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes servicios de
empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la igualdad de
todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los Estados de la UE.
A partir de estas premisas, cabe pensar en la elaboración de una nueva ley general de
empleo que adecue el marco normativo a la nueva realidad competencial, organizativa y
sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política comunitaria y
con la Estrategia Europea para el Empleo.
Es hora de plantearse que una vez que se haya reestructurado el servicio público de
empleo, reestructuración que debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de
las políticas activas de empleo y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la
adecuada regulación de la intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida
por el Convenio núm.181 de la OIT y que en España funciona de forma poco
organizada. Igualmente resulta necesario revisar el papel de las empresas de trabajo
temporal, para delimitar qué nuevas funciones pueden asumir, en su caso, en el mercado
de trabajo.
B) Mejora del marco de acceso de buena parte de los jóvenes al mercado laboral.
Potenciación de los aspectos formativos en el contrato para la formación. Regulación de
99
un Estatuto del becario que garantice adecuadamente que su actividad es formativa y no
de sustitución de mano de obra laboral, y que incentive la permanencia laboral en la
empresa una vez finalizada la fase formativa.
C) Cobran especial importancia en la nueva fase las políticas de apoyo a las familias, y
una medida de capital importancia es conseguir la universalización de los servicios de
escolarización de los niños de 0 a 3 años. El objetivo del gobierno español, según consta
en el Informe Nacional de estrategias para la protección social y la inclusión social es
―incrementar la tasa neta de escolarización en educación infantil a los 2 años al 45 % y a
los 3 años al 99 % en 2010‖.
Igualmente, el avance en la aplicación de las medidas contenidas en la ley orgánica para
la igualdad efectiva entre mujeres y hombres sigue siendo hoy necesario, así como
también apostar por combatir la discriminación (no sólo por razón de sexo) tanto dentro
como fuera del trabajo, y a tal efecto deben trasladarse al ámbito estatal las propuestas
contenidas en la agenda social comunitaria renovada, con el objetivo de lograr aumentar
la tasa de empleo femenina hasta el 57 % en el año 2010.
D) En el ámbito de la política normativa laboral cabe seguir avanzando en la concreción
de qué debe entenderse por contrato para la realización de una obra o servicio
determinado, para posibilitar que la flexibilidad demandada por las empresas no se
produzca en demérito del cumplimiento de las reglas legales y de la garantía de
estabilidad del trabajador.
E) La reforma de la formación profesional, y la efectiva aplicación y desarrollo de la
puesta en marcha del sistema integrado (formación reglada, ocupacional y continua) ha
de constituir uno de los ejes centrales del diálogo, que deberá ir en paralelo con los
acuerdos de cooperación en esta materia que deben establecerse entre el Estado y las
Comunidades Autónomas. Dicha política ha de tener como ejes centrales, por una parte
facilitar las transiciones del sistema educativo al empleo y a lo largo de las carreras
profesionales, y en segundo término garantizar la formación a lo largo de la vida
laboral.
F) Una posible reforma de la negociación colectiva debería más margen de amplitud a
los agentes sociales para organizar todo lo relativo a las unidades de negociación (sería
conveniente una racionalización de dichas unidades), abrir la negociación a nuevos
sectores productivos resultantes de los cambios en el mercado de trabajo, evaluar las
reglas vigentes de concurrencia entre convenios para valorar la conveniencia de su
modificación y para desarrollar – aunque ello ya es posible en estos momentos, pero no
se ha desarrollado con la intensidad previsible – la adecuación de la contratación
colectiva a los amplios espacios de intervención que les posibilita la normativa laboral,
señalada pero no únicamente la Ley del Estatuto de los trabajadores. Un objetivo central
de esta fase del diálogo social debe ser posibilitar que todos los trabajadores estén
protegidos por la negociación colectiva
G) Poner en prácticas políticas de inmigración que vinculen estrechamente este
fenómeno al mercado de trabajo, y que permitan que los mecanismos ordinarios de
contratación en origen sean los suficientemente rápidos y flexibles para evitar el
crecimiento de las bolsas de población en situación irregular. Al mismo tiempo, y dada
la actual situación del mercado de trabajo, poner en marcha planes específicos de
100
formación y recualificación para las personas extranjeras que hayan perdido su empleo
anterior y que se encuentren percibiendo prestaciones por desempleo, para facilitar su
incorporación a nuevos sectores productivos. La política laboral de inmigración ha de ir
de la mano con otra más general que ofrezca la posibilidad de ofrecer voluntariamente a
quienes lo deseen y cumplan unos determinados requisitos el retorno a sus países de
origen, sin cerrar en modo alguno la posibilidad de regreso. En el ámbito laboral, y una
vez garantizado el acceso regular y ordenado al empleo, no puede ni debe haber ninguna
discriminación de trato por razón de nacionalidad
H) La culminación de la nueva Estrategia para el empleo de las personas con
discapacidad debe ser el camino adecuado para la mejora de la situación del empleo de
dichas personas, con medidas más intensivas de apoyo para facilitar el cumplimiento de
la obligación de reserva de puestos de trabajo o las medidas de sustitución. En este
punto cabe señalar, con alcance más general y no refiriéndonos sólo al mercado de
trabajo, que el número de personas con discapacidad en España llega a los 3.847.900, es
decir un 9‘5 % de la población, según los resultados provisionales de la encuesta de
discapacidad, autonomía personas y situaciones de dependencia (EDAD) del año 2008,
publicados por el INE el pasado martes.
I) De poco servirá una reforma o puesta al día de las políticas laborales que no cuenten
con la implicación de los agentes sociales y muy señaladamente de los trabajadores en
las empresas. De ahí que sea necesario, por una parte, avanzar en el fortalecimiento de
los derechos de información y consulta de los trabajadores y de sus representantes,
tomando en consideración los cambios que se anuncian en el ámbito comunitario para
proteger mejor esos derechos ante los procesos empresariales de reestructuraciones a
escala supracomunitaria; y por otra, fomentar la responsabilidad social empresarial
mediante la adopción de códigos de conducta en sede empresarial en los que se pacte en
qué debe consistir dicha RSE, ya que la mera voluntariedad, aún y siendo un valor
destacado, deja en mano de una sola de las partes su aplicación real y efectiva. Cobra
especial en la nueva fase del dialogo social una implicación mucho más estrecha de los
trabajadores y sus representantes en todas las políticas medioambientales de la empresa.
J) La aplicación y desarrollo de la estrategia española para la seguridad y salud en el
trabajo (obviamente en estrecha relación con la estrategia comunitaria) ha de cumplir
numerosas funciones, pero queremos destacar dos de ellas: en primer lugar, que en
todas las empresas, con independencia de su tamaño y del sector de actividad, se
garanticen esas adecuadas condiciones; en segundo término, una adecuada política en la
materia, combinada con una reorganización de los tiempos de trabajo y de las políticas
formativas, puede facilitar la prolongación de la vida activa de los trabajadores y
contribuir a la valoración de su trabajo. Igualmente, esa política debe ser integral, y para
ello ha de preverse la elaboración de la normativa adecuada que modifique la existente
en orden a la implantación de un único orden jurisdiccional, el social, para dar respuesta
a los derechos quebrantados de las personas afectadas.
K) El desarrollo de la Ley del Estatuto del trabajo autónomo, y cabe aquí destacar que
ya ha sido remitido al Consejo de Estado el proyecto de Real Decreto que desarrolla los
aspectos más destacados del mismo, debe contribuir al fortalecimiento económico y
social de dicho colectivo y de la importante actividad que desarrolla. Hay que mejorar
las políticas de fomento de autoempleo mediante el incremento de las cantidades a
capitalizar de la prestación reconocida por desempleo para quienes deseen constituirse
101
como autónomos, y estudiar las medidas adecuadas para permitir, en el marco de las
reformas en materia de protección social que desarrollen el Pacto de Toledo, la
jubilación anticipada cuando concurran causas justificadas para ello, así como también
presentar a las Cortes un proyecto de ley que reconozca el derecho de los trabajadores
autónomos a percibir una prestación económica en caso de cese de actividad, una vez
que el grupo de trabajo constituido al efecto haya finalizado su informe.
Igualmente, sería oportuna la presentación de un proyecto de ley general de economía
social que refuerce el sector y que permita y posibilite un desarrollo ordenado del
mismo, para extraer la máxima rentabilidad económica y social de todas las empresas,
instituciones y entidades que pertenecen a dicho sector.
L) Por último, en materia de protección social deben seguir desarrollando las medidas
aprobadas en el Acuerdo de 2006 y seguir trabajando en el marco del grupo de trabajo
de desarrollo del Pacto de Toledo para avanzar en la mejora de la cobertura de las
situaciones de necesidad como por ejemplo las pensiones de viudedad para quienes sólo
dispongan de las mismas como fuente de ingresos, y también en las pensiones de
orfandad. Hay que conseguir desarrollar y aplicar plenamente la ley de promoción de la
autonomía y de atención a la dependencia, en estrecha coordinación con las
Comunidades Autónomas. Y también estar muy atentos a la protección de las personas
que corren el riesgo de quedarse en situación de exclusión social, en línea con las
recientes propuestas comunitarias y teniendo como punto político de referencia la
Decisión 1098/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de octubre de
2008, por la que se designa el año 2010 como ―año europeo de lucha contra la pobreza y
exclusión social‖.
26. El empleo en la Europa de 2008 y su impacto en la realidad española (1 de
diciembre de 2008).
1. Se acaba de publicar el Informe de la Comisión Europea sobre el empleo en Europa
2008, acompañado de una Comunicación en la que recogen los mensajes clave de dicho
Informe. Se trata de un documento que cumple este año su vigésima edición y que se ha
convertido en una herramienta básica para los poderes comunitarios al objeto de ayudar
a los Estados miembros de la UE a analizar, formular y aplicar sus políticas de empleo.
Como es lógico, el texto está finalizado un cierto tiempo antes de su publicación, por lo
que sólo ha podido formular algunas consideraciones generales sobre los problemas
económicos y sociales, y su incidencia en términos de destrucción de empleo, que han
tenido lugar a escala planetaria en general y en Europa en particular en el segundo
semestre del año en curso.
Voy a comentar en esta nueva entrada del blog sólo alguno de los aspectos más
destacados del Informe, complementados con otros documentos que considero de
interés para completar la explicación, deteniéndome en aquellos puntos que considero
de especial interés para la realidad española. He expuesto muchos de estos datos en el
marco de la conferencia que pronuncié ayer en el centro de estudios ―Cristianisme i
Justicia‖ con el título ―Respuestas jurídicas y políticas a la precariedad‖.
2. Durante el año 2007 se crearon 3,5 millones de nuevos empleos en la UE, y la
tendencia se mantuvo, aunque a un ritmo más lento, durante el primer semestre de 2008.
102
El Informe ya alerta de los riesgos de un debilitamiento del crecimiento del empleo, e
incluso de pérdida de empleos, durante el segundo semestre, como consecuencia de la
situación económica a escala mundial, y los datos sobre desempleo que publica
mensualmente la oficina estadística de la UE, Eurostat, confirman este temor.
En efecto, los datos del mes de octubre, publicado el pasado 28 de noviembre, ponen de
manifiesto un incremento de 0,4 puntos del desempleo sobre el mismo mes del año
anterior en la zona euro (7,7 y 7,3 %, respectivamente) y de 0‘2 en la UE-27 (7,1 y 6,9
%). Y más preocupante es que la cifra de personas desempleadas en serie interanual se
haya incrementado en 810.000 en la zona euro y en 709.000 en la UE-27 (12.003.000 y
17.183.000 millones de desempleados, respectivamente).
España sale muy mal parada en todas las cifras, ya que se trata del país que tiene una
tasa de desempleo más elevada (12,8 %, más de 10 puntos por encima de la tasa de
desempleo de Los Países Bajos, un 2,5 %), y también tememos la tasa de desempleo
más elevada de las personas menores de 25 años, ya que superamos en más de 12
puntos, la media tanto de la zona euro como la de la UE-27 (28,1 y 15,9 %,
respectivamente). Además, es importante destacar que la crisis económica, al menos de
momento, afecta de forma desigual a los diferentes Estados de la UE, ya que en el
período de un año 15 Estados han registrado un descenso de sus tasas de desempleo, 11
han experimentado un incremento, y 1 se ha mantenido estable. Con relación a países
que son punto de referencia de la UE para medir el grado de desarrollo de las economías
europeas, Estados Unidos se sitúa en un 6,5 % y Japón en un 4 %, con datos del mes de
septiembre, si bien la tendencia en ambos países, y muy especialmente en el primero, es
a un incremento gradual del desempleo.
La preocupación por la situación de la economía española también se encuentra en el
recientemente publicado Informe económico 2008 de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre nuestro país, en el que se alerta
sobre el final de un período de fuerte crecimiento ininterrumpido desde inicios de los
años noventa del siglo XX, con especial atención al debilitamiento del sector de la
construcción y su fuerte impacto sobre el crecimiento del desempleo. Comparto algunas
de las propuestas del foro económico internacional sobre la necesidad de mejorar los
niveles de cualificación de la población trabajadora y de adoptar medidas adecuadas
para ello tanto en el ámbito educativo como en el profesional, pero no puedo estar de
acuerdo con su propuesta (que repite machaconamente desde hace varios años, incluso
en períodos de crecimiento económico) de reducción de los costes de despido, porque
hoy por hoy la extinción del contrato de trabajo puede efectuarse por diferentes vías en
España y con costes reducidos en unos casos y más costosos en otros ciertamente, pero
donde hay que poner el acento es en las políticas de creación de empleo en ámbitos y
sectores de actividad con razonables expectativas de futuro. Incluso me atrevo a afirmar
que si hubiera que hablar de los costes de extinción, que en un lenguaje menos jurídico
y más coloquial se calificaría como abaratamiento del despido, no es desde luego este
momento el más apropiado en España, y mucho más ante los numerosos expedientes de
regulación de empleo presentados con propuestas de extinción de contratos.
Con respecto al cumplimiento de los objetivos previstos en la estrategia de Lisboa sobre
tasa de empleo global (70 %), femenina (60 %) y personas de edad avanzada
comprendidas entre los 55 y 64 años (50 %) , las perspectivas no son especialmente
positivas de cara al período que resta hasta llegar al mítico 2010, ya que la situación del
103
empleo ha tendido ya a deteriorarse, en el conjunto de la UE, en los meses anteriores y
parece que puede seguir esta tendencia durante una buena parte del año 2009, y ello con
independencia de que a título individual algunos Estados, siete en concreto tal como se
pone de manifiesto en el Informe, sí alcancen los objetivos. Al finalizar 2007, la tasa de
empleo global de la UE-27 era del 65,4 %, la femenina del 58,3 % y la de personas
comprendidas entre 55 y 64 años del 44,7 %, por lo que parece que sólo hay
posibilidades de llegar al objetivo propuesto para la tasa de empleo femenino, tesis
además plausible si se piensa que una parte importante del empleo que puede crearse en
el sector de asistencia a las personas es ocupado mayoritariamente por personal
femenino.
3. Sobre el empleo femenino en la UE cabe destacar que se ha reducido la llamada
―diferencia de género‖ entre hombres y mujeres. Los últimos datos recientemente
facilitados por Eurostat constatan que la diferencia de 17.1 puntos en el año 2000 en las
tasas de empleo masculina y femenina (70.7 y 53.6, respectivamente) se han reducido
hasta el 14.2 en el año 2007, debido fundamentalmente al mayor incremento del empleo
femenino (mientras que la tasa masculina sólo sube al 72.5, la femenina se incrementa
hasta el 58.3). De especial interés es el importante cambio experimentado en España,
debido al fuerte crecimiento del empleo femenino (tanto el de las autóctonas como muy
en especial el que proviene de la inmigración), pasando la diferencia desde 29.8 a 21.5
puntos. En efecto, mientras que la tasa de empleo masculina crece en siete años de
forma moderada (del 71 al 76.2 %), la femenina experimenta un fuerte incremento de
más de trece puntos, y pasa del 41.2 en el año 2007 al 54.7 el pasado año.
La presencia femenina es, por otra parte, muy superior a la de los varones en cuanto se
refiere al número de personas que prestan sus servicios a tiempo parcial en la franja de
15 a 64 años, y la diferencia se mantiene prácticamente invariable en siete años, ya que
sólo se incrementa un punto a favor de las mujeres en la UE-27, debido al hecho de que
el porcentaje de trabajo masculino a tiempo parcial se incrementa en un punto, del 5.9 al
6.9, mientras que el femenino lo hace justamente en dos, del 28.7 al 30.7. La diferencia
en España es menos acusada pero no deja de ser bastante importante, habiéndose
incrementado en 4.5 puntos en estos siete años, al pasar de 14.3 a 18.8. El empleo
masculino crece en 1.2 puntos en el período examinado, pasando del 2.7 al 3.9, mientras
que el crecimiento sostenido se produce en el empleo femenino, que pasa del 17.0 al
22.7.
Por lo que respecta a la contratación de duración determinada, la diferencia de género es
prácticamente imperceptible, ya que se trata de 1.4 puntos en el año 2007, sólo una
décima por encima de la existente en el año 2000. La contratación masculina de
duración determinada aumenta poco más de dos puntos en siete años, al pasar del 11.6
al 13.8, mientras que la femenina experimenta un aumento similar y pasa del 12.9 al
15.2. La especificidad española de su política de empleo, tal como he explicado en
numerosas ocasiones, se basa en la elevada diferencia que hay en el número de personas
contratadas al amparo de contratos temporales y no en una diferencia importante por
razón de sexo, ya que incluso ha descendido en estos últimos siete años y ha pasado de
3.8 a sólo 2.5 puntos de diferencia, ya que el empleo masculino crece del 30.9 al 34.7
mientras que femenino lo hace del 30.6 al 33.1.
4. El Informe de la Comisión dedica un amplio apartado a la inmigración recientemente
llegada a la UE, es decir en la década actual, y pone de manifiesto que su participación
104
ha sido positiva (en un porcentaje cercano al 25 % del crecimiento de la economía y del
empleo) para superar algunos déficit de mano de obra autóctona y también para
incrementar la flexibilidad del mercado de trabajo, dada la mayor movilidad del
personal inmigrante en su vida laboral, destacándose el elevado grado de
complementariedad y no de sustitución con los trabajadores autóctonos. Además, y me
parece especialmente importante por lo que significa de entendimiento de las diferentes
realidades migratorias y de su impacto en cada territorio, el Informe analiza cómo se
diferencian los Estados septentrionales y meridionales de la UE por lo que respecta a la
integración de la población inmigrada en el mercado de trabajo, cómo se utilizan (o
infrautilizan en muchos casos) sus competencias profesionales, y cuál es la calidad de
los empleos que ocupan.
Además, para analizar el impacto de la inmigración en el mercado de trabajo hay que
prestar igualmente atención a diferentes variables como son la procedencia geográfica,
el origen cultural y los conocimientos de la lengua o lenguas del país de acogida, los
niveles de competencias y cómo se reconocen, sus especificidades socioeconómicas y
las vías de entrada en el territorio de la UE. Del informe comunitario me interesa ahora
destacar una consideración general y otra mucho más concreta, por el impacto que
ambas tienen sobre la futura política de inmigración europea y sobre el tipo de
inmigrante que se desea acoger en la EU-27. En primer lugar, que los países del sur de
Europa han gestionado mejor la integración de la inmigración extracomunitaria que en
otros Estados; en segundo término, que Europa necesita seguir trabajando mucho y bien
para atraer a personal cualificado a su territorio, ya que entre los inmigrantes
recientemente llegados y en edad de trabajar el 48 % tenía una escasa cualificación,
mientras que sólo el 20 % eran altamente cualificados.
Con respecto a España, quiero destacar que la relación entre la inmigración y el empleo
es una de las características más relevantes que afectan a la realidad económica y social
del territorio español. Justamente esa realidad de la inmigración es un elemento
destacado de diferenciación respecto de nuestro marco de análisis de la realidad
económica y social española con respecto al de una década atrás, pues difícilmente
hubiéramos podido pensar entonces que los extranjeros (básicamente los ciudadanos
extracomunitarios) supondrían más del 11 % del total de afiliados a la Seguridad Social
al finalizar el mes de noviembre de 2008, y que en Cataluña superaría el 13 %. Según el
gobernador del Banco de España, en su intervención de presentación del I Informe
FEDEA sobre inmigración el pasado 16 de octubre, ―un 25 % del crecimiento de la
renta per capita española se puede atribuir a la inmigración‖, destacando también que la
inmigración se ha ocupado en actividades en las que oferta de trabajo nacional era
escasa ―y mostrando unos niveles de movilidad geográfica y sectoriales muy superiores,
lo que ha permitido la creación de empleo en regiones y sectores intensivos en mano de
obra‖.
5. Una particularidad importante de la realidad del empleo en la UE- 27, y que tiene un
indudable punto de conexión con el apartado anterior de la inmigración
extracomunitaria, es el de saber cómo ha impactado la ampliación de la UE a partir del
1 de mayo de 2004 en los procesos de desplazamiento o movilidad geográfica de los
trabajadores de los nuevos Estados hacia los que ya formaban parte de la UE con
anterioridad. Los temores sobre un aluvión de trabajadores han quedado desmentidos a
escala comunitaria, ya que entre 2003 y 2007 la media de la población de los nuevos
Estados miembros en la UE-15 ha pasado del 0,2 al 0,5 % para aquellos que ingresaron
105
en 2004, y del 0,1 al 0,4 % para rumanos y búlgaros, en el bien entendido, y lo destaco
por la importancia que tiene para la política de empleo en España, que el informe
constata que ―los flujos que provienen de Bulgaria y Rumania se han dirigido
esencialmente hacia España e Italia, y están integrados mayoritariamente por
ciudadanos rumanos, un proceso que había comenzado antes de la adhesión de estos
países en el año 2007‖.
En este punto conviene recordar la importancia de la población trabajadora rumana, y en
bastante menor medida la búlgara, en el mercado de trabajo español. Con datos de la
media del mes de septiembre, hay un total de 2.088.657 afiliados a la Seguridad Social,
de los que 701.415 son comunitarios y 1.387.242 son extracomunitarios, con un
incremento interanual del 2,87 %. Por países de procedencia en todo el Estado, los
trabajadores marroquíes son los primeros (259.471), seguidos de los ecuatorianos
(253.604), los rumanos (248.914) y los colombianos (153.563).
6. El Informe se detiene también ampliamente sobre el concepto de calidad del empleo,
y analiza qué criterios conviene tomar en mayor consideración de lo que se ha hecho
hasta ahora para medirlo de forma mucho más correcta, poniendo especial énfasis en la
necesidad de la toma en consideración del salario y de la intensidad del trabajo que se
presta.
Sobre el salario, o más exactamente sobre las diferencias salariales, es obligado referirse
en el ámbito internacional al muy reciente estudio de la OIT ―Informe mundial sobre
salarios 2008-2009‖, en el que la institución mundial de mayor importancia en el ámbito
laboral manifiesta su preocupación porque los salarios han crecido menos que el
producto interior bruto per cápita entre 1995 y 207, y también porque las desigualdades
salariales continúan aumentando, aunque justamente uno de los países en los que se ha
conseguido reducir la diferencia salarial es en España. El Informe constata que en
alrededor del 70 % de los países de los que se disponen datos se observa de forma
sistemática ―una tendencia descendente en la proporción del PIB distribuido a los
salarios, en comparación con los beneficios de las empresas y otras formas de ingresos‖,
y que en más de 2/3 de los países de los que se disponen datos la desigualdad entre los
salarios más altos y los más bajos ha aumentado, siendo Estados Unidos uno de los
países en donde se ha producido dicho incremento diferencial. También le parece
preocupante a la OIT el escasísimo avance que se ha producido a escala mundial en la
corrección de la diferencia salarial por razón de género, poniéndose de manifiesto que
en la mayor parte de países, el porcentaje del salario femenino oscila entre el 70 y el
90% del masculino, ―pero no es extraño encontrar coeficientes mucho más bajos en
otros lugares del mundo, sobre todo en Asia‖.
Otro dato importante a considerar, y volvemos ahora a la UE es la importante diferencia
en el montante de los salarios mínimos en los 20 Estados miembros que así lo tiene
regulado, que van desde 112 euros en Bulgaria a 1.610 euros en Luxemburgo,
encontrándose España en el grupo intermedio de países con salario mínimo. Ahora bien,
esta diferencia de 1 a 14 entre Estados si nos fijamos sólo en las cuantías, se reduce
justamente a la mitad, de 1 a 7, si se ajustan las cantidades al poder de compra de tales
salarios, reduciéndose la diferencia de 232 a 1532 euros, y nuevamente España se
encontraría en el grupo intermedio.
No es casualidad que la Comisión se detenga en la cuestión de la calidad del empleo,
106
dado que en los últimos años el crecimiento cuantitativo del empleo en la UE no ha ido
acompañado en numerosas ocasiones de una mejora de su calidad, a la par que ha ido
creciendo la preocupación de muchos trabajadores por la precarización del empleo, por
la degradación de las condiciones de trabajo y por la intensificación de los ritmos de
actividad. De ahí la importancia de que la UE afine cada vez más en la selección de
indicadores que permitan reflejar adecuadamente cuál ha de ser la calidad de empleo
adecuada para satisfacer tanto las necesidades organizativas de las empresas como las
demandas de los trabajadores. Hay que prestar atención a cómo se distribuyen los
salarios entre el conjunto de la población, cuáles son los niveles de educación y de
formación de que dispone la población trabajadora, en qué condiciones se presta el
trabajo (mayor o menor autonomía, mayor o menor intensidad), y cada vez adquiere
mayor importancia el análisis de cómo puede conciliarse la vida profesional y la vida
familiar y privada, aspecto éste de especial importancia para posibilitar una
incorporación adecuada y en debidas condiciones de la mujer al mercado de trabajo.
Que la calidad del empleo es una factor indudable de mejora de la economía de un país
lo pone de manifiesto el hecho, por si alguien tuviera alguna duda, de que los Estados
miembros de la UE que registran los mejores resultados en este ámbito ―son también
aquellos que se distinguen por sus tasas de empleo y de productividad‖.
Una cuestión importante a analizar cuando se presta atención a la calidad del empleo es
el número de personas que prestan sus servicios en los llamados empleos atípicos, que a
mi parecer cada vez lo son menos, en primer lugar por la organización de la actividad
productiva y el creciente peso del sector servicios que incluye prestaciones tanto para
los clientes como para las personas, y en segundo término porque cada vez es mayor el
número de personas que como consecuencia de la flexibilidad horaria y organizativa
trabajan de forma regular u ocasional en horarios que no cubren o que no cubren
solamente, la franja horaria comprendida entre las 8-9 horas y las 17 -18 horas. Por
ejemplo, el porcentaje de personas que trabajan a turnos en la UE se ha incrementado en
tres puntos desde el año 2000 hasta el 2007, tanto para los hombres (del 16.3 al 19.0)
como las mujeres (del 13.2 al 16.2); un 21,5 % de los hombres y un 18.0 de las mujeres
trabajan en horario de tarde, frente al 19.3 y 15.6 que lo hacían en el año 2.000; un 27.3
de los trabajadores y sólo una décima menos, el 27.2, de las trabajadoras prestan sus
servicios los sábados, con una práctica estabilidad porcentual con respecto a hace siete
años, mientras que se ha incrementado en cerca de dos puntos tanto el porcentaje
masculino como el femenino de personas que trabajan el domingo (del 11.3 al 13.2 y
del 115 al 13.3, respectivamente). En fin, la diferencia de género todavía es perceptible
en el trabajo nocturno, con una diferencia de más de cuatro puntos entre hombres y
mujeres (9.4 y 5.3, respectivamente, porcentajes prácticamente inalterados con respecto
a los de hace siete años).
7. Por último, el documento comunitario insiste sobre la necesidad de que haya una
estrecha relación entre el mundo educativo y el mundo laboral, en términos de
adecuación de los conocimientos adquiridos en el primero para que sean válidos en el
segundo, y también que puedan validarse todos los conocimientos adquiridos, ya sea
por la vía de la educación formal, por la formación profesional o por las experiencias
prácticas. En línea con otros documentos comunitarios sobre educación y formación
profesional, se insiste en la importancia de que es necesario prever y anticiparse a los
cambios en el mundo productivo, y de ahí que convenga mejorar al mismo tiempo ―la
extensión y la precisión de las informaciones disponibles sobre la demanda presente y
futura en materia de empleo y sobre la demanda correspondiente de competencias‖, por
107
considerar que la mejora de la adecuación profesional y de las transiciones en el
mercado de trabajo ―es uno de los principales objetivos de la aproximación a favor de la
flexiseguridad‖.
Refiriéndonos ahora a España para compararla con el conjunto de la OCDE, hemos de
tomar como punto de referencia el periódico informe sobre el panorama de la
educación. Con datos del informe de 2007, las diferencias con la media de países de la
OCDE y de la UE se deben fundamentalmente al número relativamente modesto de
alumnos que se gradúan en España en ciclos formativos de grado medio. En España, el
36% de los jóvenes se gradúan en programas de formación profesional, mientras en la
OCDE dicho porcentaje es del 48% y en la UE asciende al 54%. Estas cifras españolas
contrastan con las de otros países que llegan incluso a doblar los resultados españoles
como Italia (67%), Países Bajos (66%) o Alemania (62%).
Por el contrario, si se atiende a las cifras de los programas de formación general
(bachillerato), España se encuentra en la media de la OCDE (44% de graduados), por
encima de la media de la UE (42%) y supera a países como Italia (29%), Países Bajos
(34%), Alemania (38%) o Suecia (36%).
La tasa española de graduados en secundaria superior ha aumentado a un ritmo mayor
que las de la OCDE y la UE desde el año 2000, lo que ha permitido que se reduzca la
diferencia con la OCDE de 15 puntos en 1995 a los 10 actuales. Por otra parte, cabe
destacar que ―la escolarización en la educación secundaria superior ha experimentado
un muy notable avance desde el inicio de la transición: de menos de un tercio de los
ciudadanos de 15 a 19 años escolarizados en 1971 (31,1%) a más de tres cuartos en
2004 (79,6). Pero esta escolarización tiene una distribución entre los estudios generales
y los profesionales diferentes a la de la OCDE y la UE. El porcentaje de alumnos que
están matriculados en itinerarios educativos académicos o generales (bachillerato) en
España (57,4%) es notablemente superior a la media de la OCDE (50,3%), y a la de la
UE-19 (44,1%)‖. Paralelamente, la proporción de estudiantes españoles de educación
secundaria superior matriculados en formación profesional, siempre según el Informe de
la OCDE de 2007, es notablemente inferior (42,6%) tanto a la media de la organización
(51,7%) como a la de la UE (56,2%).
27. Proposiciones no de ley aprobadas en materia de empleo y formación (4 de
diciembre de 2008).
El Boletín Oficial del Congreso de los Diputados de hoy jueves publica el texto de tres
proposiciones no de ley aprobadas por la Comisión de Trabajo de Inmigración el pasado
día 19 de noviembre. Por su interés, las reproduzco a continuación y remito a las
personas interesadas en estas materias a la lectura de los textos originariamente
presentados y a las enminedas de los grupos parlamentarios.
Está por ver, y este es mi comentario personal, si el texto aprobado en materia de
formación podrá ayudar a resolver el problema que ha existido desde 2004 en la
distribución de los recursos económicos en el ámbito de la formación ocupacional y la
adecuación de la normativa estatal a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
plasmada en varias sentencias dictadas desde el año 2002.
108
En cuanto al tercer texto, me parece que lo más importante es avanzar en el
cumplimiento de las reglas establecidas en la Ley 56/203 de 16 de diciembre, de
Empleo, y si así hubiera sido desde su entrada en vigor probablemente no sería
necesario aprobar textos como el que se acompaña en esta nueva entrada del blog. Pero,
en cualquier caso, bienvenida sea la llamada a la necesidad de establecer vínculos cada
vez más estrechos entre las políticas activas y pasivas, es decir entre las políticas de
empleo que desarrollan tanto el Estado como todas las Comunidades Autónomas. Ahí
debe haber un amplio espacio de actuación para la Conferencia Sectorial de Asuntos
Sociales y de Empleo para articular esa colaboración y coordinación.
1. La Comisión de Trabajo e Inmigración, en su sesión del día 19 de noviembre de
2008, ha acordado aprobar con modificaciones la Proposición no de Ley por la que se
acuerda la comparecencia cuatrimestral en la Comisión de Trabajo e Inmigración,
previa remisión de los informes correspondientes, del Secretario de Estado de la
Seguridad Social para informar de la evolución del sistema de la Seguridad Social, y del
Secretario General de Empleo para informar de la evolución del empleo, presentada por
el Grupo Parlamentario Popular y publicada en el «BOCG. Congreso de los Diputados»,
serie D, núm. 29, de 9 de junio de 2008, en los siguientes términos:
«El Congreso de los Diputados acuerda la comparecencia cada cinco meses, previa
remisión con una antelación mínima de quince días de los informes correspondientes, de
las siguientes autoridades ante la Comisión de Trabajo e Inmigración:
a) Secretario de Estado de la Seguridad Social para informar de la evolución del sistema
de la Seguridad Social.
b) Secretaria General de Empleo para informar de la evolución del empleo.»
2. La Comisión de Trabajo e Inmigración, en su sesión del día 19 de noviembre de
2008, ha acordado aprobar con modificaciones la Proposición no de Ley por la que se
insta al Gobierno a transferir a las Comunidades Autónomas, proporcionalmente a su
población empleada, los recursos no gastados en los programas de formación continua
correspondientes a cada anualidad y con carácter inmediato, los correspondientes a 2008
para que sean destinados a actuaciones de formación continua, presentada por el Grupo
Parlamentario Catalán (Convergència i Unió) y publicada en el «BOCG. Congreso de
los Diputados», serie D, núm. 101, de 10 de noviembre de 2008, en los siguientes
términos:
«El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a que, antes del final del próximo
periodo de sesiones, remita a la Cámara un informe con propuestas, previa consulta con
los interlocutores sociales, en relación con el destino de los excedentes de la formación
al objeto de gastar la totalidad.»
3. La Comisión de Trabajo e Inmigración, en su sesión del día 19 de noviembre de
2008, aprobó la Proposición no de Ley sobre adopción de medidas que avancen en una
mayor personalización y en las funciones de intermediación de los Servicios Públicos
de Empleo, en el marco del diálogo social y en colaboración con las Comunidades
Autónomas, presentada por el Grupo Parlamentario Socialista y publicada en el
109
«BOCG. Congreso de los Diputados», serie D, núm. 101, de 10 de noviembre de 2008,
en sus propios términos.
«El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a abordar, en el marco del diálogo
social y en colaboración con las Comunidades Autónomas, las medidas necesarias para
articular un sistema personalizado y eficaz de intermediación laboral y establecer una
estrecha vinculación entre la gestión de las prestaciones por desempleo y las políticas
activas de empleo.».
28. Una nota sobre el plan europeo de recuperación económica y su contenido
laboral (7 de diciembre de 2008).
1. La Comisión Europea ha elaborado un plan europeo de recuperación económica que
se presenta a la reunión de Jefes de Estado y de gobierno que tendrá lugar en Bruselas
los días 11 y 12 de este mes, y de los que pide que lo avalen y respalden las acciones
que en él se plantean, petición que también se formula al Parlamento Europeo. En la
presentación del documento, el presidente de la Comisión, José Manuel Durao Barroso,
enfatiza su importancia porque se trata de ―un Plan destinado a contener la magnitud de
la desaceleración, estimular la demanda y generar confianza, salvando cientos de miles
de puestos de trabajo y manteniendo la actividad de pequeñas empresas a la espera de
que se restablezca el crecimiento‖.
2. El Plan se justifica, a juicio de la Comisión, por la difícil situación económica que se
vive en todo el planeta y que hace del todo punto necesario que, en el ámbito europeo,
los Estados miembros y la Unión Europea trabajen juntos, se coordinen entre sí y
contribuyan a una respuesta global más amplia, dado que buena parte de los
instrumentos que es necesario activar en estos momentos están en manos de los Estados,
en especial aquellos que son capaces de estimular la demanda de los consumidores a
corto plazo. Se concibe este Plan como una aportación de la UE a una cooperación
macroeconómica internacional más estrecha y que ha de incluir a las economías
emergentes, cooperación que ha de ir destinada ―a restablecer el crecimiento, evitar
consecuencias indirectas negativas y ayudar a los países en vías de desarrollo‖.
El deterioro de la situación económica es especialmente preocupante al parecer de los
redactores del documento por la fragilidad de los mercados financieros (hay una serie
llamada de atención en el texto a que los bancos faciliten liquidez y contribuyan a la
inversión en la economía real, y a los Estados a que actúen para garantizar que las
medidas adoptadas de apoyo al sector repercutan en los prestatarios), el vertiginoso
descenso de la confianza de los hogares y de las empresas, y también porque las
exportaciones europeas están sufriendo mucho como consecuencia de la desaceleración
de las llamadas economías emergentes.
3. De ahí que el Plan europeo persiga cuatro objetivos estratégicos que, a grandes
rasgos, son los siguientes: estimular la demanda con celeridad y aumentar la confianza
de los consumidores; amortiguar el coste humano del bache económico y su incidencia
en las personas más vulnerables, o dicho de forma más clara hay que adoptar medidas
que contribuyan a detener la pérdida de empleo y a facilitar la reincorporación al mismo
de aquellas personas que lo han perdido; realizar las reformas estructurales, con especial
atención y medidas de apoyo a la innovación y la economía del conocimiento, para que
110
Europa se encuentre bien preparada para encarar la fase posterior de la actual crisis
económica; en fin, acelerar la transición hacia una economía más limpia, más ―verde‖,
con bajo nivel de emisiones de carbono y con menor dependencia del suministro
energético exterior, proponiéndose por ejemplo en el sector del automóvil, y destaco
este sector por su importancia, ―una «iniciativa europea por unos coches verdes, que
abarcará la investigación en una amplia gama de tecnologías y de infraestructuras
energéticas inteligentes fundamentales para dar un salto cualitativo en el uso de fuentes
de energía renovables y no contaminantes y en la seguridad y fluidez del tráfico‖. El
documento comunitario llama nuevamente a reducir las cargas administrativas para las
empresas, y formula dos propuestas concretas de especial interés a mi parecer: en
primer lugar, garantizar que en el plazo de tres días y con coste cero ―se pueda crear una
nueva empresa en cualquier punto de la UE y que a través de un único punto de acceso
se pueda tramitar la contratación del primer empleado; en segundo término, conseguir
que las autoridades públicas paguen sus facturas a las pymes en el plazo máximo de un
mes.
Para conseguir tales objetivos, el Plan, que se apoya en dos puntos básicos de referencia
comunitaria como son el Pacto de estabilidad y crecimiento y la Estrategia de Lisboa
para el crecimiento y el empleo, pretende poner en circulación 200.000 millones de
euros, una cantidad que supone cerca del 1,5 % del producto interior bruto de la UE,
debiendo ser cubierta esa cantidad en un elevado porcentaje por las aportaciones de los
Estados miembros, en concreto 170.000 millones (1,2 % del PIB), mientras que los
restantes 30.000 millones (0,3 % del PIB) serían aportados por la UE en forma de
ayudas de utilización inmediata, planteándose que, dado que se trata de recursos
limitados, han de ser utilizados de forma selectiva y dirigidos a atacar de raíz la actual
problemática económica que afecta a las personas desempleadas, las empresas y los
hogares con dificultades de acceder al crédito. De ahí que se valore positivamente un
aumento del gasto público que puede contribuir a mejorar la situación de los
desempleados y de los hogares con bajos ingresos, así como también una política de
reducción de impuestos y cotizaciones sociales que mejore el poder adquisitivo de los
trabajadores con salarios más bajos y que alivie, por otra parte, la presión económica
sobre la parte empresarial y de retrueque contribuya a la creación y mantenimiento de
puestos de trabajo.
La Comisión es consciente de que algunos Estados que adopten las medidas oportunas
para afrontar la crisis pueden superar el 3 % del déficit de su PIB, porcentaje máximo
fijado en el pacto de estabilidad y crecimiento, y por ello llama a que las medidas que se
adopten sean temporales, y previendo que un hipotético déficit excesivo deberá
corregirse en etapas posteriores, ―velando por la sostenibilidad a largo plazo de las
posiciones presupuestarias‖.
Además, y en la estrategia a medio plazo, se propone la adopción de una serie de
medidas (básicamente en el ámbito de las infraestructuras) que sirvan también para dar
respuestas positivas a la actual situación de crisis. En el ámbito del empleo cabe
destacar las referencias, ya suficientemente conocidas por haberse propuesto en
documentos anteriores, a la mayor vinculación entre el mecanismo de revisión salarial y
la evolución de la productividad, y a la conveniencia de adoptar medidas que eviten una
pérdida excesiva de empleo, algo que puede lograrse a juicio de la Comisión si se
introduce mayor flexibilidad en los acuerdos sobre la jornada laboral y se mejoran los
servicios de empleo para posibilitar la reincorporación de las personas desempleadas al
111
mercado de trabajo.
4. Para acabar esta nota, me refiero a las propuestas de intervención que se formulan en
el ámbito laboral.
Se llama a proteger el empleo y fomentar la iniciativa empresarial, con la puesta en
marcha de medidas de políticas activas de inclusión y de flexiseguridad integradas, que
se centren en medidas de activación, reciclaje profesional y mejora de las
cualificaciones, sin olvidar por otra parte la importancia de disponer de una protección
social adecuada ―que ofrezca incentivos para trabajar al tiempo que reserva el poder
adquisitivo‖.
Como propuestas concretas en el ámbito de competencias comunitarias, se propone la
simplificación de los criterios para poder acceder a las ayudas del Fondo Social Europeo
y, algo mucho más importante a mi parecer, que se pueda disponer de forma adelantada
de parte del presupuesto del Fondo, en concreto de hasta 1.800 millones de euros para
llevar a cabo las medidas de activación; en segundo término, se formula una propuesta
de revisión de la normativa del Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización, para que
pueda jugar un papel más ágil y eficaz en el mantenimiento del empleo y en las políticas
de formación y colocación de trabajadores desempleados en sectores clave de la
economía.
Por otra parte, la Comisión propone reducir la fiscalidad sobre el trabajo que se aplica a
las rentas más bajas, por creer que de esta manera se mejorará la permanencia en el
mundo laboral de los trabajadores menos cualificados, y llama a explorar fórmulas
innovadoras como los cheques-servicio para facilitar la contratación de personas en el
ámbito del hogar familiar y de aquellas que tengan más dificultades para acceder al
mercado de trabajo; en fin, se llama a mantener con carácter permanente los tipos
reducidos del impuesto sobre el valor añadido en los servicios con gran intensidad de
mano de obra.
29. Las medidas dirigidas a la creación de empleo en el plan de relanzamiento de la
economía española (11 de diciembre de 2008).
1. Analizo en primer lugar el Real Decreto 1975/2008, de 28 de noviembre, sobre las
medidas urgentes a adoptar en materia económica, fiscal, de empleo y de acceso a la
vivienda, publicado el BOE del día 2 de diciembre y que entró en vigor al día siguiente,
salvo algunas disposiciones que no afectan de forma concreta al ámbito de las políticas
de empleo.
A) En la introducción del texto se pone de manifiesto la difícil situación de la economía
internacional y comunitaria y también de la española, con su consecuencia en términos
de destrucción de empleo y de crecimiento del desempleo, al mismo tiempo que se
recuerda que el gobierno español viene adoptando medidas para enfrentarse a esta
situación desde el mes de abril, más concretamente desde la aprobación del Real
Decreto-Ley 2/2008 de 21 de abril. La norma ahora objeto de comentario es un nuevo
intento de evitar el crecimiento del desempleo y contribuir a la creación de empleo
mediante la adopción de nuevas medidas de carácter laboral, financiero y fiscal, ―que
han sido objeto de discusión y acuerdo en la Mesa del Diálogo Social‖.
112
B) Por lo que respecta a las medidas específicas de política de empleo, el RD recoge
una nueva posibilidad de contratación indefinida bonificada y una mejora de la cuantía
de la cantidad económica percibida en pago único cuando un desempleado desea poner
en marcha una actividad por cuenta propia. Por otra vía, también se protege la situación
de las personas desempleadas, así como también las de los autónomos que hayan visto
disminuidos sus ingresos por la crisis (acreditar ingresos inferiores a tres veces el
importe mensual del IPREM durante, como mínimo, tres mensualidades) al establecerse
una moratoria temporal y parcial en el pago de las hipotecas.
La primera medida de carácter laboral es el establecimiento de una nueva modalidad de
contratación indefinida bonificada, que se aprueba al amparo de la habilitación
conferida al gobierno por la disposición final segunda de la Ley 43/2006 de 29 de
diciembre en los siguientes términos: ―1. Con el fin de profundizar en la consecución de
los objetivos a que responde esta Ley, se autoriza al Gobierno para que, en función de la
evolución que experimente el empleo, especialmente de los trabajadores que tengan
mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo o para el mantenimiento del
empleo, pueda introducir, previa consulta a las organizaciones sindicales y
empresariales más representativas, modificaciones en el Programa de Fomento del
Empleo que se regula en el mismo, tanto en lo que se refiere a los colectivos
beneficiarios, como a los incentivos aplicables y a las condiciones exigidas para su
aplicación, y asimismo para que pueda establecer programas específicos para mejorar la
formación y cualificación profesional y facilitar la estabilidad en el empleo y la
reinserción laboral de los trabajadores que hubieran perdido su empleo como
consecuencia de procesos de liberalización del comercio y de la globalización‖.
En efecto, desde la entrada en vigor del RDL hasta el 31 de diciembre de 2010 será
bonificada durante dos años la cuota empresarial a la Seguridad Social en una cuantía de
125 euros/mes, 1500 euros/año, o su equivalente diario, cuando la persona contratada
con carácter indefinido y a tiempo completo se encuentre en situación de desempleo y
tenga responsabilidades familiares. Se entiende que concurre la existencia de dicha
responsabilidad cuando la persona contratada tenga uno o más hijos a cargo, debiendo
acreditarse dicha circunstancia en el momento de la contratación si no constara
anteriormente en la oficina pública de empleo. El nuevo contrato se formalizará en el
modelo oficial facilitado por el Servicio Público de Empleo Estatal, modelo todavía no
existente en la página web del SPEE el momento de redactar esta nueva entrada del
blog.
Si la contratación se formaliza a tiempo parcial, se aplicarán las reglas fijadas en la
cuantía de la bonificación fijadas en el art. 2.7 de la Ley 43/2006, que son las siguientes:
―a) El 100 por 100, cuando la jornada laboral sea igual o superior a las tres cuartas
partes de la jornada habitual o a tiempo completo; b) El 75 por 100, cuando la jornada
laboral sea igual o superior a la mitad de la jornada habitual o a tiempo completo e
inferior a las tres cuartas partes de dicha jornada; c) El 50 por 100, cuando la jornada
laboral sea igual o superior a la cuarta parte de la jornada habitual o a tiempo completo
e inferior a la mitad de dicha jornada; d) El 25 por 100, cuando la jornada laboral sea
inferior al 25 por 100 de la jornada habitual o a tiempo completo‖.
La norma objeto de comentario permite que el empleador, una vez agotado el período
de dos años de la nueva contratación y de la correspondiente bonificación, pueda
113
acogerse a cualquiera de las restantes bonificaciones establecidas en el art. 2 de la Ley
43/2006, por el tiempo que reste hasta llegar al máximo fijado para el percibo de la
bonificación. Recuérdese que, como regla general, el período máximo es de 4 años, si
bien hay algunos contratos previstos para personas de edad madura que prevén la
bonificación de las cuotas empresariales a la Seguridad Social durante toda la vigencia
del contrato.
C) En segundo lugar, el RD hace uso de otra habilitación, esta vez la contenida en la
disposición transitoria cuarta de la Ley 45/2002 de 12 de diciembre, de medidas
urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora d ela
ocupabilidad, para ampliar la cuantía de la prestación percibida por una persona
desempleada que desea constituirse como autónomo para poner en marcha una actividad
por cuenta propia. De tal manera, y frente al 40% anterior, la persona que presente una
solicitud de capitalización de las prestaciones por desempleo a partir del 3 de diciembre
tendrá derecho al abono en pago único del 60 % del importe de la prestación
contributiva por desempleo que tenga derecho a percibir y que aún no hubiera percibido,
debiendo aplicar esa cantidad a ―la inversión necesaria para desarrollar la actividad,
incluido el importe de las cargas tributarias para el inicio de la actividad‖.
2. Me detengo ahora en el examen del Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre,
por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado
para la dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios
para atender a su financiación, también publicado en el BOE del 2 de diciembre y con
entrada en vigor al día siguiente.
A) Se trata de una nueva medida adoptada por el gobierno para hacer frente a la crisis
económica, tratando de promover actuaciones por parte de las administraciones locales
que contribuyan a dinamizar a corto plazo la actividad económica y que incidan
directamente en la creación de empleo, muy en especial por lo que respecta al sector de
la construcción, uno de los más afectados por la destrucción de empleo durante el año
2008. Además, también se adopta una medida de apoyo económico a algunos sectores
productivos estratégicos, en concreto la creación de un fondo especial de 3.000.000.000
de euros, y se remite a una norma posterior, a aprobar por el siguiente Consejo de
Ministros semanal, la concreción de cómo se distribuirán las cuantías asignadas,
dejando ahora sólo apuntado que dicho Fondo tiene por finalidad posibilitar la
realización de actuaciones de inmediata ejecución y de amplio ámbito geográfico, que
su objetivo es mejorar la situación coyuntural de determinados de sector productivos
estratégicos ―y acometer proyectos con alto impacto en la creación de empleo‖.
B) El núcleo duro del RDL es la creación de un fondo estatal, dotado con 8.000.000.000
de euros, para la realización de un programa de inversiones por las corporaciones
locales, adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas y que se pone en marcha
para financiar, según dispone el art. 2, ―la realización de actuaciones urgentes en
materia de inversiones especialmente generadoras de empleo‖. Tales actuaciones se
recogen de forma detallada en el art. 3 y se trata de contratos de obras definidos en el
art. 6 de la Ley 30/2007 de 30 de octubre, de contratos del sector público, con las
particularidades de que debe tratarse de obras de nueva planificación y de ejecución
inmediata, entendiéndose por tal que puedan iniciarse en el plazo máximo de un mes
desde la resolución de autorización, y que no han de estar previstas en el presupuesto de
la entidad para el año 2009. La dotación económica del Fondo se distribuirá de forma
114
proporcional a las cifras de población de cada municipio, tomando en consideración los
datos del padrón municipal a 1 de enero de 2007.
Desde el ámbito del empleo, interesa destacar que en la solicitud del proyecto que se
presente por las autoridades locales deberá constar de forma expresa la previsión de
personas a ocupar en su ejecución. Una vez sea adjudicada la obra que se sufragará con
cargo al nuevo Fondo, las autoridades locales remitirán por vía telemática al MAP un
certificado en el que constarán, entre otros datos, el número de personas a ocupar por las
empresas adjudicatarias, asumiendo el ayuntamiento el compromiso de efectuar ―el
seguimiento de la creación de empleo que resulta de la adjudicación del contrato‖.
Igualmente, cuando se acredite la realización de la obra efectuada, como máximo
durante el primer trimestre de 2010, las autoridades laborales aportarán toda la
información relativa a los puestos de trabajo creados y la identificación de los
trabajadores contratados.
La importancia de la creación de empleo, es decir de la contratación de personas
desempleadas para la puesta en marcha de las nuevas obras a realizar en los ámbitos
territoriales locales, se manifiesta de forma clara en las especialidades de las nuevas
contrataciones de obras que efectúan los ayuntamientos y que nos acercan, a nuestro
parecer, a las cláusulas de responsabilidad social permitidas por la Ley de contratos del
sector público. En efecto, en los contratos de obras que se financien con el nuevo Fondo
debe incluirse una cláusula en la que se indique que el nuevo personal que el contratista
necesite emplear para la ejecución de las obras debe encontrarse en situación de
desempleo, y que para la adjudicación de dichos contratos los ayuntamientos tomarán
en consideración, como criterio de adjudicación para la valoración de las ofertas,
―indicadores relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuirá al fomento
del empleo‖.
C) Destacamos, por su importancia, que la norma permite la contratación de cualquier
persona que se encuentre en situación de desempleo, y que no efectúa ninguna selección
o restricción respecto de las características que deba reunir la persona desempleada, y
así se concreta en la manifestación contenida en la disposición adicional segunda de que
la persona contratada debe encontrase simplemente ―en situación legal de desempleo
conforme a lo previsto en el artículo 208 de la Ley General de la Seguridad Social‖.
También nos parece relevante destacar que la norma no obliga a que las nuevas
contrataciones se realicen obligatoriamente a través de los Servicios Públicos de
Empleo, sino que sólo prevén el carácter preferente de la actuación de tales servicios a
los efectos de la contratación.
3. Por Resolución de 9 de diciembre de 2008, publicada en el BOE del día 10, de la
Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, se aprueba el modelo para la
presentación de solicitudes, las condiciones para la tramitación y la justificación de los
recursos librados con cargo al nuevo Fondo Estatal de Inversión Local.
Las solicitudes que deberán presentarse vía telemática entre el 10 de diciembre de 2008
y el 24 de enero de 2009, y se dispone que la fecha límite de ejecución de las obras será
el 31 de diciembre de 2009.
Desde la perspectiva del empleo, conviene recordar que en la documentación presentada
debe incluirse de forma expresa una previsión de las personas a ocupar en la ejecución
115
del proyecto, así como también una estimación del número de puestos de trabajo que
exige la ejecución de la obra proyectada. En la certificación de las autoridades locales
en la que se haga constar la adjudicación del proyecto financiado por el Fondo, deberá
incluirse el número total de personas a ocupar por las empresas adjudicatarias,
―especificando las integradas en las empresas y las de nueva contratación. Por fin, en la
memoria de actuación que debe presentarse una vez finalizada la obra debe incluirse
toda la información sobre ―los puestos de trabajo creados, con identificación del
nombre, apellidos y número de documento nacional de identidad o número de
identificación de extranjero de los nuevos trabajadores contratados, así como la
modalidad y el período de vigencia de sus contratos‖.
En el texto de la Resolución se repiten las reglas fijadas en el RD objeto de desarrollo
por lo que respecta al cómputo, únicamente, de los contratos de las personas que se
encuentren en situación legal de desempleo, y a la tramitación preferente de las nuevas
contrataciones a través de los servicios públicos de empleo.
4. Por último, hemos de referirnos a la Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre,
publicada en el BOE del día 10, por la que se hace público el Acuerdo del Consejo de
Ministros de 5 de diciembre de 2008 por el que se aprueba el destino del fondo especial
del Estado para el estímulo de la economía y el empleo
La norma hace público el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se aprueba el
destino de dicho fondo, si bien en un sector concreto, el de automoción, al que se asigna
la importante cantidad de 800.000.000 de euros para el mantenimiento y mejora de su
competitividad, hay una nueva remisión a un posterior acuerdo de Consejo de Ministros
para concretar su finalidad concreta y las líneas de actuación a financiar, que se
adoptará ―una vez se hayan concretado las líneas estratégicas básicas de la Unión
Europea destinadas a paliar el impacto de la política económica global en dicho sector‖.
El Acuerdo destina 490 millones de euros a las actuaciones de I+D+i (excluido el sector
de automoción), de los que 190 irán a salud, 180 a energía, y los restantes 130 a
entornos de excelencia internacional en otros sectores. Se pretende crear empleo estable
y de calidad, es decir dirigido a personas con mayor capacitación y con mayor
empleabilidad futura.
Se asignan 575 millones a las actuaciones medioambientales, especialmente en aguas,
costas, repoblación forestal, limpieza de montes, etc. Para la construcción, adecuación,
rehabilitación y mejora de edificios públicos, especialmente casas-cuartel comisaría y
centros penitenciarios se dispone de 380 millones. Para la rehabilitación de vivienda y
de espacios urbanos la cantidad disponible será de 100 millones. Por lo que respecta a
las actuaciones en pequeñas infraestructuras del transporte (Ej.: pasos a nivel, o
conservación de carreteras), se asignan 140 millones. Para las importantes actuaciones
vinculadas con la prestación de servicios sociales, incluyendo el turismo social y la
atención a la dependencia, se dispondrá de 430 millones, de los que 400 se destinarán a
la promoción de los servicios de atención a la dependencia y serán gestionados por las
Comunidades Autónomas, ―previa transferencia de los mismos mediante la suscripción
de los correspondientes convenios de colaboración con el Ministerio de Educación,
Política Social y Deporte‖. Por último, 75 millones están destinados a las actuaciones de
mejora de las instalaciones militares.
116
30. La inclusión de la orientación permanente en las estrategias comunitarias de
educación y formación (14 de diciembre de 2008).
1. El Consejo Europeo y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros
de la Unión Europea han llegado recientemente a un acuerdo sobre reforzar la inclusión
de la orientación permanente en las estrategias de educación y formación que se están
instrumentando desde hace varios años en el ámbito comunitario.
El texto acordado efectúa, en primer lugar, unas consideraciones sobre algunos factores
que afectan al mundo económico y social actual y que inciden en la necesidad de
reforzar los mecanismos de orientación permanente. Se constata la necesidad de adaptar
los conocimientos, cualificaciones y competencias ante el proceso de globalización de la
economía, una mayor movilidad en el seno de la Europa ampliada de los 27 y la
prolongación de la vida activa y las diferentes transiciones a lo largo de la misma entre
las fases educativas y laborales, y también para poder garantizar los principios de
inclusión social e igualdad de oportunidades que siguen siendo considerados los retos
fundamentales que hay que abordar en los ámbitos comunitarios de las políticas d
educación, formación y empleo.
2. La orientación permanente deviene del todo punto necesaria, además, cuando se
constata por los datos estadísticos que el mercado laboral se está caracterizando por un
sorprendente desajuste entre un desempleo importante, por una parte, y la falta de
personal cualificado en determinados sectores y actividades, por otra. Por todo ello, las
autoridades comunitarias y los Estados miembros llaman conjuntamente a potenciar la
orientación permanente, tal como vienen haciendo desde hace varios años a través de
normas y documentos comunitarios que son citados en el texto ahora objeto de
comentario, y la conceptúan como ―un proceso continuo, que permite a los ciudadanos,
a cualquier edad y a lo largo de su vida, determinar sus capacidades, sus competencias y
sus intereses, tomar decisiones en materia de educación, formación y empleo y gestionar
el recorrido de su vida personal en lo que respecta a la educación y formación, en el
trabajo y en otros marcos en los que es posible adquirir o utilizar estas capacidades y
competencias‖.
3. En el documento se constata la necesidad de seguir avanzando en una mejor
prestación y en una mayor calidad de los servicios de orientación, e integrarlos de forma
activa en las estrategias nacionales de educación y formación permanente. A tal efecto,
se propone la aplicación de cuatro principios rectores que han de guiar las transiciones
(educativas, formativas y laborales) de la ciudadanía durante su vida, y que deberán
instrumentarse de acuerdo con la situación y el marco normativo de cada Estado.
Además, se propone reforzar las políticas de intercambio de información entre los
Estados en todos los ámbitos territoriales, en especial a través de la red europea para el
desarrollo de las políticas de orientación permanente creada en el año 2007.
Los cuatro principios rectores son los siguientes:
A) Favorecer la adquisición permanente de capacidades de orientación. Se plantea la
necesidad de que la persona aprenda unas competencias clave que deberá mantener
durante toda la vida y que le permitirán operar en diferentes entornos económicos,
sociales y culturales, así como también saber autoevaluar los conocimientos que vaya
adquiriendo y con independencia de que los obtenga por vías educativas y laborales
117
formales o informales. Al igual que en muchos otros documentos anteriores
comunitarios, se vuelve a insistir en la importancia del saber aprender a aprender,
adquirir competencias interculturales para poder adaptarse a la diversidad cada vez
mayor en nuestras sociedades, y disponer de espíritu y capacidad de iniciativa y de
empresa. Hay una llamada especial de atención a los docentes para que estén preparados
para llevar a cabo esas tareas, y para ello es necesario que dispongan de los
conocimientos y medios adecuados.
B) Facilitar el acceso de todos los ciudadanos a los servicios de orientación. Se
propugna que tales servicios deben ser comprensibles para toda persona con
independencia de su formación previa, y que deben poder acceder a toda la información
documental disponible y a la que acuden en busca de apoyo para su desarrollo
educativo, formativo y/o laboral.
C) Desarrollar la garantía de calidad en los servicios de orientación. En esta propuesta,
hay dos menciones concretas a contenidos de interés laboral que deben resaltarse: la
necesidad por parte de los Estados miembros de desarrollar herramientas de prospección
de empleo y de competencias, y en esta tarea los Estados han de basarse tanto en su
propios recursos como en los comunitarios, en especial en el CEDEFOP; por otra parte,
y para conseguir mejorar la calidad de los servicios que se prestan, hay que
territorializar la información sobre la oferta de formación y el funcionamiento del
mercado laboral. No hay que olvidar la importancia de medir la eficacia de la prestación
de los servicios, tanto mediante recopilación de datos sobre la percepción de las
personas que los utilizan como de los beneficios que se obtengan a medio plazo.
D) Fomentar la coordinación y la cooperación de los distintos protagonistas a nivel
nacional, regional y local. En estos ámbitos territoriales hay que desarrollar los
mecanismos adecuados, esforzándose por conseguir una mayor asociación de los
servicios de orientación a las redes locales, así como también por incluir la orientación
en las estrategias nacionales de educación y formación permanente y en la del mercado
de trabajo.
olítica de empleo. 2009. (números 68 a 80 del blog, inclusive).
31. Algunas propuestas comunitarias en materia de empleo para abordar la crisis
actual (19 de marzo de 2009).
1. Durante hoy jueves y mañana viernes los Jefes de Estados y de Gobierno se reúnen
en Bruselas, en el llamado Consejo Europeo de primavera, para abordar cómo seguir
trabajando y qué medidas adoptar para dar debida respuesta a una de las crisis
económica y social más relevantes que ha habido desde la gran depresión económica de
1929.
La Comisión Europea ha elaborado un importante documento, a mi parecer, que lleva
por título ―Gestionar la recuperación económica‖, y que fue presentado en público el día
4 de marzo. Voy a analizar los aspectos más relevantes del texto que se refieren de
forma directa a las políticas de empleo, en el bien entendido que todas las medidas de
política económica que se adopten tendrán también, sin duda, un impacto indudable
sobre el mismo.
118
2. La Comunicación dedica un apartado específico que lleva por título ―apoyar a la
ciudadanía durante la crisis‖, en el que se manifiesta que la difícil situación económica
y social que estamos viviendo a escala mundial se traducirá en la Unión Europea en un
descenso del número de personas ocupadas en los próximos dos años y un crecimiento
importante del desempleo, con afectación especial de las consecuencias de la crisis para
jóvenes, personas con contratos de corta duración y trabajadores migrantes.
La Comisión no se recata en afirmar que el impacto de la crisis es y va a ser más grave
de lo que se pensaba cuando aparecieron los primeros síntomas, y por ello es partidaria
de medidas que combinen las políticas activas con las de protección social, poniendo de
manifiesto que ―el apoyo a la renta en conjunción con unas medidas activas estimulará
la demanda, facilitará la transición de la vuelta al trabajo y evitará la exclusión social‖.
3. El documento pasa revista a las distintas y variadas medidas adoptadas por los Estado
de la UE para enfrentarse a la crisis y mantener la cohesión social, ya sea en términos de
políticas tendentes al mantenimiento o creación de empleo como de protección de los
colectivos desempleados y en situación o riesgo de exclusión social. Entre las primera
encontramos las prestaciones de desempleo parcial, la reducción en las cotizaciones
empresariales a la Seguridad Social o las subvenciones salariales y con especial
atención a las pymes; entre las segundas cabe referirse a políticas de formación que
posibiliten la rápida reincorporación al mercado de trabajo, una mejora de la protección
contributiva y de los subsidios por desempleo, así como también la ampliación de los
colectivos que pueden acceder a las redes de asistencia social de los distintos Estados (y
que en las Comunidades Autónomas de España son las rentas o ingresos mínimos de
inserción). De carácter general, en la medida en que pueden contribuir tanto a la
creación de empleo como a paliar las dificultades de las personas desempleadas, nos
encontramos con medidas como las inversiones en vivienda, hospitales, asistencia
primaria, obra pública local, etc.
Desde el propio ámbito de actuación comunitario, la Comisión enfatiza las medidas que
se han ido poniendo en marcha desde el inicio de la crisis, tales como las propuestas de
reforma del Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para que pueda dar
respuesta más rápida a los nuevos problemas (si bien debo añadir aquí que estas
propuestas todavía no han sido aprobadas porque varios Estados han formulado críticas
sobre el coste de la medida), así como la simplificación de las normas del Fondo Social
Europeo en orden a permitir anticipar cantidades previstas para años venideros, en
concreto 1.800 millones de euros, al mismo tiempo que se recuerda que el FSE destina
el año en curso 10.800 millones de euros para apoyar las iniciativas de los Estados
miembros.
En cualquier caso, todas las medidas que se adopten para resolver o atajar problemas a
corto plazo deben guardar coherencia con las políticas estructurales comunitaria a
medio y largo plazo tal como fueron definidas desde la Estrategia de Lisboa del año
2000, actualizada y revisada en años posteriores, ya que no conviene olvidar que la UE
tiene dos desafíos importantes a largo plazo y de indudable impacto en el mercado de
trabajo, como son el impacto del envejecimiento demográfico en la mano de obra y el
aprovechamiento de las oportunidades de la economía con bajas emisiones de carbono.
Además, es obvio que las medidas que se adopten deberán guardar estrecha relaciones
con las orientaciones comunitarias para las políticas de empleo de los Estados
miembros, que han sido objeto de detallada explicación en comentarios anteriores del
119
blog.
4. Las propuestas que se formulan en la Comunicación son sensiblemente semejantes, y
no me parece que pueda ser de otra forma, a las que se están adoptando por los Estados
miembros, entre ellos España, de las que conviene hace referencia al reciente Real
Decreto-Ley 2/2009 de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el
fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas.
En efecto, la Comisión apuesta en primer término por mantener al mayor número
posible de la población ocupada en activo, o dicho en otros términos a evitar las
medidas empresariales de extinción de contratos de trabajo, y para ello propugna
acuerdos de reorganización de los tiempos de trabajo en sede empresarial, combinados
con políticas formativas que permitan orientar a los trabajadores hacia nuevos empleos,
y cabe aquí incluir a mi parecer, aunque no se mencione de forma expresa, el apoyo
dado por la normativa española, en términos de reducción de las cotizaciones
empresariales a la Seguridad Social, a las empresas que suspendan contratos por vía de
expedientes de regulación de empleo en lugar de optar por su extinción.
En segundo término, se propugna una mejora de la protección social para las personas
desempleadas, tanto en términos estrictamente económicos como de inversión pública
en políticas formativas que orienten a dichas personas hacia los empleos del futuro, y
todo ello combinado con una reforma de los servicios públicos de empleo, al igual que
se está haciendo en España, para hacer frente al aumento del desempleo, a las nuevas
necesidades de búsqueda de empleo, y a las políticas formativas adecuadas en tiempos
de crisis.
Con atención especial a algunos colectivos, se apuesta por prestar la debida atención a
la reducción de costes no salariales de los trabajadores no cualificados, así como a las
medidas para atenuar el desempleo juvenil y evitar el abandono escolar prematuro que
es una vía directa desgraciadamente en muchas ocasiones al incremento del desempleo
juvenil cuando la situación económica y social, como ocurre en la actualidad, se ve
seriamente afectada por una crisis.
No podía faltar ciertamente en las recomendaciones comunitarias la llamada al refuerzo
de las políticas de educación y formación para permitir ampliar el bagaje intelectual de
los jóvenes y para acoger a todas aquellas personas que deseen ampliar su formación
durante la vida laboral, así como a la puesta en marcha de las políticas de flexiseguridad
que tiendan a reducir la segmentación y a mejorar el funcionamiento de los mercados
laborales (como es bien sabido, esta es una cuestión muy polémica en todos los Estados
miembros, ya que depende en dónde se ponga el acento para que puedan valorarse de
una forma u otra, en el bien entendido que una política adecuada sólo es posible a mi
parecer si combina las reformas tendentes a conseguir una mayor estabilidad en el
empleo para toda la población trabajadora con una cobertura adecuada económica y
formativa para toda aquella que, en un momento determinado de su vida laboral, pueda
encontrarse en situación de desempleo).
Ante los riesgos, no desdeñables en absoluto como acabamos de ver en el Reino Unido,
de un retorno a medidas proteccionistas en el ámbito laboral, la Comisión enfatiza su
apoyo y defensa de la libre circulación de trabajadores, no ya como uno de los pilares
básicos del modelo comunitario, sino como mecanismo que puede, incluso durante las
120
etapas de ralentización económica, ―ayudar a resolver la persistencia de desajustes entre
las cualificaciones y las necesidades del mercado laboral‖.
5. Por último, el documento comunitario dedica un breve apartado a la necesidad y
conveniencia de una futura reunión extraordinaria dedicada monográficamente al
empleo, y que ya se ha acordado que se celebrará el 7 de mayo, reunión que debería
examinar qué se ha hecho hasta ahora, qué avances se han realizado y qué resta por
hacer, a partir del marco previo de actuación definido en la Agenda social renovada y en
las orientaciones comunitarias de empleo.
Por consiguiente, y no me parece que en la reunión se vaya a cambiar el marco actual de
las políticas de empleo sino a reforzarlo, los poderes comunitarios y los Estados
miembros deberán trabajar conjuntamente para conseguir que haya unos mercados de
trabajo ―más flexibles, seguros e inclusivos‖, actuar de forma concertada para reducir el
impacto social de la crisis y obtener un beneficio para el conjunto de la población
europea y no sólo de uno o más Estados miembros, y buscar un nuevo marco de diálogo
social con los agentes sociales y demás sujetos interesados que sitúe en el centro de la
reflexión como debe ser posible modernizar las políticas sociales en beneficio tanto de
trabajadores como de empleadores.
32. Informe sobre el empleo en la Unión Europea 2008-2009 (19 de marzo de 2009).
1. El proyecto de documento elaborado por el Comité de Empleo los días 16 y 17 de
febrero fue aprobado por el Consejo de Ministros de Empleo, Política Social, Salud y
Consumidores, del día 9 de marzo, y ha recibido el visto bueno definitivo en la Reunión
de Jefes de Estado y de Gobierno en el llamado ―Consejo europeo de primavera‖,
celebrado los días 19 y 20 de marzo.
Del documento objeto de análisis y estudio en esta nueva entrada del blog cabe destacar
los datos y aportaciones que se mencionan a continuación.
2. En primer lugar, la constatación de que la UE ha incrementado su tasa global de
empleo de forma importante desde el año 2005, a una media del 1 % anual. Ahora bien,
la crisis económica que ya se apuntó en algunos Estados en 2008 se ha trasladado a
todos ellos en 2009 y de ahí que cabe esperar un ―drástico deterioro de la situación‖,
dado que clima económico y la confianza de los consumidores se encuentran en la cota
más baja de los últimos veinte años en la UE.
Veamos primero los datos positivos: durante 2007-2008 se crearon más de 6 millones
de puestos de trabajo en la UE y el desempleo se redujo hasta una cifra inferior al 7 %.
Sin cumplir los objetivos marcados en la Estrategia de Lisboa, no es menos cierto que
se mejoró en las tasas de empleo (65,5 %), de las mujeres en particular (58,3 %) y de los
trabajadores de edades comprendidas entre los 55 y 64 años (44,7 %). Pero ahora
señalemos el dato negativo: dada la situación de crisis económica y la desaceleración
del crecimiento económico durante 2008, con su indudable impacto sobre el empleo, así
como también teniendo en cuenta las malas previsiones económicas para el año en
curso, la Comisión no duda en afirmar que ―los objetivos de 2010 se vislumbran ahora
como definitivamente inalcanzables‖, ya que se calcula que el empleo descenderá en
dos puntos porcentuales durante el período 2009-2010 y que el desempleo alcanzará el
9,5 % en el año 2010, en el bien entendido que la situación de cada Estado no será la
misma, y que en el caso de España, añado yo ahora, la situación se ha visto y verá
121
especialmente dificultada por nuestra estructura productiva y el modelo de crecimiento
de años anteriores que puso muy poco el acento en el trabajo de alto valor añadido y en
la cualificación de los trabajadores. De ahí que sea necesario seguir apostando a escala
comunitaria por mejorar los niveles de educación y formación, tanto pensando en los
jóvenes que se incorporan al mundo de trabajo como en las personas de edades más
avanzadas que se encuentran en el mismo, ya que no cabe ninguna duda de que
debemos corregir la tendencia preocupante manifestada en años anteriores de que ―los
niveles de participación adulta en el aprendizaje permanente apenas han aumentado
entre 2006 y 2007, y en algunos de ellos sufren una preocupante tendencia a la baja‖.
3. En la misma línea que la manifestada en documentos anteriores, y no podría ser de
otra forma a mi parecer, el Informe apuesta por centrar la política de empleo
comunitaria alrededor de dos ejes prioritarios de actuación: en primer lugar, la
aplicación de enfoques integrados de flexiseguridad, que combinen tanto las medidas de
contratación como de finalización de la relación de trabajo y las de protección
económica contra el desempleo y las formativas; en segundo término, y estrechamente
relacionado con lo anterior, hay que mejorar las capacidades de las personas ocupadas o
que desean participar en el mercado de trabajo y adecuarlas a las demandas existentes y
las que pueden preverse para un futuro a corto plazo, con especial atención, añado yo
ahora, a los empleos verdes y a las necesidades de atención a las personas y a las
empresas.
Me parece positivo que el Informe valore la importancia de la flexiseguridad interna en
términos favorables, es decir aquel conjunto de medidas que posibilitan (vía suspensión
de contratos, vía reordenación de los tiempos de los trabajo, o con adopción de medidas
de movilidad funcional y geográfica) que no se llegue a adoptar por parte empresarial la
decisión más drástica de extinción de contratos de trabajo por razones de necesidades
organizativas, productivas, técnicas o económicas, y coincido con la tesis de que actuar
de esta manera sirve tanto para reducir el flujo de entrada de personas en el desempleo
como para permitir a las empresas ―conservar su provisión de competencias en espera
de la recuperación económica‖. Al respecto, se insiste en la importancia de las acciones
llevadas a cabo por el Fondo Social Europeo para mejorar las capacidades formativas de
todas las personas que se encuentran en el mercado de trabajo y también de las que
desean incorporarse al mismo.
En relación con las llamadas políticas de flexiguridad, el Informe pasa revista a las que
se han ido adoptando, sin importar su denominación, en los distintos Estados miembros,
y destaca la importancia de prestar especial atención a las necesidades de colectivos
especialmente desfavorecidos como son quienes tiene poca o escasa cualificación
profesional u otras carencias sociales que les sitúan en situación de desventaja en el
acceso o permanencia al mercado de trabajo, sin olvidar la especial situación de muchos
trabajadores migrantes. El documento comunitario llama nuevamente, sin concretar
cómo debe hacerse y en qué dirección, a la armonización ―de los contratos temporales e
indefinidos‖ (con lo que sigue dejando abierto el debate de hacia dónde debe decantarse
la actuación de los poderes públicos y de los agentes sociales, es decir, si hacia una
mayor estabilidad de todos los contratos o hacia una homogeneización a la baja con el
modelo de contrato único y costes de indemnización que se incrementan a medida que
aumenta la antigüedad, tan querida esta segunda hipótesis en España por algunos
sectores empresariales); propugna la adopción de políticas de protección social que
proporciones cobertura adecuada para las personas que la necesiten; enfatiza la
necesidad de mejorar la eficacia de los sistemas de aprendizaje permanente y atender a
122
que las capacidades de las personas vayan dirigidas hacia los sectores y actividades en
los que haya insuficiencia de mano de obra o que se prevea razonablemente que van a
ser motores de empleo a medio plazo, destacándose en el Informe como medida
especialmente positiva que en la mayor parte de los Estados se estén llevando a cabo
medidas de reforma de los sistema de formación profesional, con el objetivo de mejorar
su calidad y de responder adecuadamente a los nuevos retos del mercado de trabajo; en
fin, se llama a modernizar los sistemas de Seguridad Social para conseguir que aquellas
personas que perciben una escasa remuneración no se vean desincentivadas para
acceder al mercado laboral.
4. El Informe destaca, como he indicado con anterioridad, la necesidad de mejorar las
capacidades de las personas y de adecuarlas a las demandas productivas, dado que las
previsiones contenidas en los estudios de prospectiva realizados en los últimos años a
instancias de la Comisión Europea concluyen con un incremento de la necesidad de
cualificación y adaptabilidad del personal, de tal forma que el CEDEFOP considera que
la proporción de puestos de trabajo que requerirán de un nivel educativo elevado pasará
del 25 % a más del 30 %, y de ahí que se propugne la adopción de un conjunto de
medidas que tiendan a mejorar la empleabilidad de la población y estar de esta forma en
mejores condiciones para ―abordar los efectos previstos de la actual contracción de la
economía y para situar a Europa en la vía de la recuperación‖.
Dado que la presencia de la población trabajadora en las actividades de aprendizaje
permanente es bastante inferior a la del resto de personas ocupadas, el Informe llama a
que se adopten medidas adecuadas por los Estados miembros que corrijan este déficit
(según datos de Eurostat, mientras que la cuota de participación en el aprendizaje
permanente es del 9,7 % para los trabajadores de 25 a 64 años, se reduce al 8,4 % en el
caso de los trabajadores comprendidos en dicha franja de edades y al 7,1 % para los
inactivos, al 4,7 % para los trabajadores de 55 a 64 años, y desciende hasta el 3,9 % para
los pocos cualificados de 25 a 64 años).
5. Por fin, por lo que respecta a la aplicación de reformas estructurales en la línea de los
objetivos marcados en la Estrategia Europea para el Empleo y en las orientaciones
comunitarias de política de empleo dirigidas a los Estados miembros, se insiste en los
ejes ya conocidos de actuación desde hace varios años.
En primer lugar, hay que atraer a un mayor número de personas al empleo y retenerlas
en él, aumentar la oferta de mano de obra y modernizar los sistemas de protección
social. Se destaca como medida especialmente positiva, y que varios Estados han puesto
ya en marcha, desincentivar el recursos a los sistemas de jubilación anticipada y apostar
por políticas formativas y de mantenimiento en el empleo de las personas de edad
avanzada, aún cuando también se pone de manifiesto que a pesar del esfuerzo realizado
en los últimos años, ―la edad media de salida del mercado laboral sigue estando en la
actualidad muy por debajo del objetivo para 2010‖.
En el análisis que efectúa el documento comunitario de las políticas de empleo de cada
Estado, se valoran positivamente algunos avances, aunque muy desiguales entre
Estados, en las políticas de igualdad de género y de conciliación de la vida profesional y
familiar, teniendo presente que 15 Estados ya han alcanzado la tasa de participación
femenina (60 %) fijada en la Estrategia de Lisboa para el año 2010. Igualmente,
merecen una valoración favorable las medidas que se están adoptando para reducir las
tasas de desempleo juvenil y para mejorar las capacidades formativas de los jóvenes, así
como las medidas de políticas de empleo tendentes a facilitar su contratación mediante
incentivos a los empleadores que los contraten. También se llama la atención (aunque
123
no sería de aplicación al caso español en el primer supuesto) sobre la necesidad de
incrementar las tasas de empleo de la población inmigrante y de reducir las desempleo,
mediante medidas formativas de mejora de las capacidades y de integración social, así
como también de plena aceptación de la diversidad en el seno de las empresas y centros
de trabajo.
En segundo término, hay que mejorar la adaptabilidad de trabajadores y empresas, entre
otras razones para encarar las reestructuraciones económicas y para mejorar la
organización del trabajo, luchando por erradicar el empleo no declarado, fomentando la
movilidad del personal, y reduciendo los obstáculos fiscales a la presencia de
trabajadores que perciban una remuneración escasa en el mercado laboral.
Por último, hay que aumentar la inversión en capital humano mediante la mejora de la
enseñanza y las capacidades. Se valora negativamente el descenso en el gasto público
total en educación, que pasó durante el período 2002-2005 del 5,2 al 5,0 %, si bien las
diferencias entre Estados son relevantes ya que oscilan entre menos del 4% (Rumania)
hasta el 8 % en el caso paradigmático, y que siempre se suele poner como ejemplo, de
Dinamarca. Hay preocupación en sede comunitaria por las dificultades casi insuperables
para alcanzar los objetivos marcados en la Estrategia de Lisboa, ya que todavía hay una
tasa comunitaria del 14,8 % de abandono escolar prematuro en 2007 (objetivo: 10 %), el
porcentaje de jóvenes de 20 a 24 años que finaliza le enseñanza secundaria superior es
del 78,1 % (objetivo: 85 %) y la presencia de adultos que participan en actividades de
aprendizaje permanente es del 9,7 % (objetivo: 12,5 %). En cuanto a algunos aspectos
positivos que se enfatizan en el documento, creo conveniente y necesario destacar el
notable progreso registrado en la aplicación del marco europeo de cualificaciones, que
está impulsando también ―el acceso a la educación y la formación, itinerarios de
aprendizaje flexibles y la movilidad intersectorial‖.
33. Aportaciones de la OIT al debate actual sobre cómo encarar (y trata de
resolver) la crisis económica y de empleo (20 de marzo de 2009).
1. El primer documento objeto de mi comentario es el presentado a la 304ª reunión del
Consejo de Administración, que se está celebrando este mes de marzo en Ginebra, que
lleva por título ―La crisis económica y financiera: una respuesta basada en el trabajo
decente‖, de fecha 6 de marzo, y que también se somete a discusión y debate en la
reunión tripartita de alto nivel ―sobre la actual crisis financiera y económica mundial‖
que se celebra el próximo lunes día 23 en Ginebra. Se trata de un documento de
indudable importancia y rigurosidad técnica, dado que para su elaboración se han
examinado más de 40 planes de rescate y estímulo de la economía adoptados desde el
inicio de la crisis económica actual.
2. El documento efectúa numerosas consideraciones de interés sobre el surgimiento,
desarrollo y extensión de la crisis en toda la economía real, y propone algunas medidas
de actuación en el ámbito de las políticas de empleo, medidas que guardan estrecha
relación con propuestas ya elaboradas con anterioridad y que pueden encontrase en la
declaración de la OIT sobre la justicia social.
Para la OIT la extensión de la crisis se produce a través de tres canales de transmisión
que se refuerzan mutuamente: la disponibilidad limitada del crédito (―contracción del
crédito‖, con serias limitaciones o incluso cierre o agotamiento del crédito comercial
124
disponible para las empresas), la prudencia en las decisiones relativas al gasto (―el
círculo vicioso de la depresión‖, al que no ayudaría en cuanto a su superación una
política de reducción o congelación de los salarios de forma generalizada y que pudiera
llevar a una situación de deflación salarial, argumentándose correctamente a mi parecer
desde la OIT, y sin perjuicio, añado yo ahora, de la necesidad de atender de forma
diversa a realidades territoriales y productivas muy diversas en los países desarrollados
y aquellos en desarrollo, que esta deflación generalizada ―privaría a la economía
mundial de la demanda tan necesaria, y también menoscabaría considerablemente los
niveles de confianza‖), y los vínculos internacionales en los ámbitos del comercio y de
la inversión (―los canales de la globalización‖), siendo la OIT especialmente incisiva en
este último aspecto y manifestando su preocupación porque la falta de coordinación
internacional que ha existido, al menos hasta fechas bien recientes, ―reduce el efecto
general de las medidas de estímulo, y también lleva a que los países sean reacios a
avanzar más rápido que sus interlocutores comerciales, dada la estrecha relación
existente a nivel internacional‖.
3. El impacto de la crisis sobre la población trabajadora, en especial de los países en
desarrollo, es verdaderamente preocupante, y afecta en especial a mujeres, trabajadores
migrantes y jóvenes, y en el ámbito de la actividad productiva a los sectores orientados
a la exportación, de los que la OIT recuerda que en dichos países son los principales
proveedores de empleos formales, y de ahí que manifieste su preocupación por la
expansión de la crisis y sus efectos sobre el empleo, ya que las crisis financieras que
hemos vivido con anterioridad pusieron de manifiesto que el mercado de trabajo tarda
entre cuatro y cinco años para recuperarse con normalidad después de una crisis
económica; de ahí también que la actual crisis no solo vaya a provocar pérdidas de
empleo, sino que también aumentará ―la proporción de empleo informal y de
trabajadores pobres, lo que agravará los desafíos existentes‖, algo que puede ser
especialmente preocupante si, teniendo además en consideración que las medidas de
protección social son inexistentes en numerosos países, se cumpliera la dramática
previsión que se efectúa en el documento de que, de no prestarse especial atención en
las medidas que se adopten a la perspectiva de desarrollo – y partiendo de la base de que
la crisis actual no la puede resolver un solo país con receta clásicas del Fondo
Monetario Internacional sino que tiene un alcance mundial y que, no se olvide además,
tiene su epicentro en los países desarrollados – ―entre un 40 y un 50 % de hombres y
mujeres de todo el mundo no podrán ganar lo suficiente para superar, ellos y sus
familias, el umbral de pobreza de dos dólares de los Estados Unidos al día en 2009‖.
Por ello, entre las medidas propuestas se contemple, además del fortalecimiento de los
derechos fundamentales de los trabajadores y de la potenciación del diálogo social, un
incremento general de los niveles salariales que sea congruente con los aumentos de
productividad (cuestión que a mi parecer debe tratarse de forma muy ajustada al terreno
y en función de cuál sea la situación económica de cada Estado y/o de cada sector
productivo, e incluso de cada empresa) y garantizar el poder adquisitivo del salario
mínimo ―para que éste sirva como punto de referencia de todos los salarios‖
4. La OIT, nada sospechosa a mi parecer de ser un organización radical o
revolucionaria, alerta de algo que cada es más claro y evidente, y que recientes debates
sobre las remuneraciones de los directivos de importantes empresas multinacionales y el
conocimiento de los ingresos obtenidos en los años de expansión han puesto de
manifiesto: que la crisis afecta a todos los grupos ―mientras que los beneficios del
período de expansión anterior a la crisis no se distribuyeron de manera equitativa‖; se
125
alerta sin dramatismos pero sí con meridiana claridad sobre la muy elevada probabilidad
de una inminente crisis social si no se adoptan medidas adecuadas ―rápidamente‖, sin
pensar en que una vez que se recupere la situación económica volverá la normalidad
social y laboral; medidas que tienen un coste económico que nadie debe menospreciar
ni minusvalorar, pero que en cualquier caso deben adoptarse para tratar de resolver los
problemas pendientes, y la propia OIT no se recata en recordar algo que una gran parte
de la ciudadanía también manifiesta diariamente de forma más o menos abierta: que en
la mayoría de los casos, en las decisiones económicas adoptadas por los gobiernos y los
poderes de las organizaciones y organismos internacionales, ―la suma asignada para las
medidas de rescate financiero ha superado con creces la de los instrumentos fiscales
utilizados para estimular la demanda, la producción y el empleo‖, por lo que no es de
extrañar que se manifieste crítica con el hecho de que las medidas de política fiscal no
hayan prestado suficiente atención a las necesidades de gran parte de la población en
materia de empleo y de protección social, sin olvidar que las desigualdades a las que se
refiere ampliamente el texto objeto de comentario encuentran también su razón de ser
en que durante bastante tiempo, y a consecuencia de la falta de una reglamentación
adecuada de los mercados financieros, ―la economía real ha estado sometida a presiones
para aumentar la rentabilidad a corto plazo, a veces en detrimento de los trabajadores y
de los intereses a largo plazo de las empresas sostenibles‖.
Que los vientos de cambio también llegan a las organizaciones internacionales, y la
influencia del cambio político en Estados Unidos con toda seguridad tiene mucho que
ver en ello, se demuestra en el hecho de que una de las medidas propuestas en el ámbito
económico por la OIT es que la medidas de apoyo financiero se condicionen a la
reanudación de los créditos por parte de las entidades bancarias a empresas y
particulares, ―y a que se impongan limitaciones a las prácticas de remuneración de los
directivos y de pago de dividendos‖.
5. Para encarar la situación actual la OIT propugna un pacto mundial para el empleo,
una actualización y revisión en suma, de su programa de trabajo decente, un programa
que se apoya tanto en la intervención de los poderes públicos como de los agentes
sociales, y que pone el acento en la existencia de medidas adecuadas de empleo y de
protección social tanto para hombres como mujeres, y que también tomaría como punto
de referencia su programa global de empleo. Desde la perspectiva más laboral se
destaca la importancia de apostar por la inversión de los trabajadores en la adquisición
de conocimientos laborales adecuados para las nuevas realidades productivas, y siempre
fijándose con especial atención en los países en desarrollo la OIT destaca que los
proyectos que se pongan en marcha han de tener especialmente en consideración las
dimensiones rural y agrícola.
En la misma línea que las recientes propuestas comunitarias, y que he analizado en
comentarios anteriores de mi blog, y también en sintonía con las últimas modificaciones
legislativas aprobadas en España por el Real Decreto-Ley 2/2007 de 6 de marzo, la OIT
apuesta por evitar al máximo las medidas empresariales de reducción de plantillas en
aquellas empresas que sean viables, y propugna que se adopten con anterioridad
medidas de flexibilidad (o flexiguridad en la jerga comunitaria) interna, tales como
reducción/reorganización de las horas y tiempos de trabajo, mayor protección social en
caso de suspensión temporal de los contratos de trabajo, apoyo a los incentivos para
formación, reducción de los costes no salariales de los empleos de baja cualificación, y
una mejora de la protección social, y todo ello en el marco de ―programas bien
concebidos que favorezcan la demanda agregada y que sean compatibles con los
126
incentivos laborales‖.
La protección social en sentido amplio, incluyéndose aquí la protección contributiva
frente a situaciones de desempleo, la percepción de rentas o ingresos mínimos de
inserción por parte de aquellos que no pueden tener acceso a otros mecanismos de
cobertura social, y las partidas presupuestarias dedicadas a acciones formativas mientras
las personas se encuentran ocupadas o en situación de desempleo o inactividad, es
especialmente demandada por la OIT para enfrentarse a la crisis actual, con una
atención especial, como siempre demanda, para los colectivos más vulnerables, entre los
que cita de forma expresa a las mujeres que se reincorporan al mercado laboral después
de la baja por maternidad, los trabajadores migrantes y los jóvenes, sobre los que se
plantea en el documento (y en el mismo sentido se efectúa por los textos comunitarios a
debate con ocasión de la próxima cumbre extraordinaria sobre el empleo del 7 de mayo)
la conveniencia de prolongar su permanencia en el sistema educativo.
No se olvida el documento ahora examinado de la necesidad de abordar respuestas la
situaciones en la que viven algunos sectores industriales (los ejemplos de la automoción
la construcción y el sector financiero aparecen inmediatamente como significativos a
escala mundial), y no cuestiona que se aboquen recursos para su superación siempre y
cuando vayan acompañados de medidas adecuadas en los ámbitos social y
medioambiental (la referencia en este supuesto al plan social previsto en la normativa
española para los supuestos de suspensión y extinción colectiva de contratos de trabajo
me parece adecuada traerla a colación, así como también todas las propuestas a escala
comunitaria e internacional sobre la creación de empleos verdes y de poca
contaminación), y que se adopten en el marco de acuerdos internacionales que eviten los
efectos negativos que podrían provocar las decisiones de algunos países sobre la
economía de otros si no se adoptan de forma coordinada.
Quizás como parte más novedosa de sus propuestas, aunque sin demasiada concreción,
la OIT apuesta por la posible creación de un ―fondo mundial para el empleo‖, que
tendría carácter anticíclico y del que se podrían beneficiar todos los Estados miembros
para desarrollar las dimensiones más adecuadas en sus respectivas esferas nacionales
del pacto mundial para el empleo.
6. En definitiva, el máximo foro mundial en materia sociolaboral alerta a los Estados y a
las restantes organizaciones y organismos internacionales, así como también a los
agentes sociales, sobre la necesidad de ―redefinir los grados de prioridad‖ para
responder a la situación de crisis, de tal forma que se garantice que el sistema financiero
se ponga al servicio de la economía real y del desarrollo social, y que se ponga mucho
más el acento que en etapas anteriores en los aspectos sociales de la globalización,
corrigiéndose las desigualdades en materia de ingresos y luchando contra el desarrollo
del empleo informal y de las formas atípicas de empleo. Y por acabar con las propias
palabras del documento, que me permito hacer mías porque estoy plenamente de
acuerdo con ellas, ―las respuestas a la crisis no deben tener carácter puntual y aplicarse
temporalmente para luego volver, lo antes posible, a funcionar como de costumbre. El
reto que hoy se nos plantea consiste en responder a la crisis adoptando medidas que
preparen el terreno para la implantación de mejores pautas de crecimiento y desarrollo‖.
7. El segundo documento analizado se presenta igualmente a la reunión del Consejo de
Administración y está dedicado al examen de la dimensión sectorial de la crisis en dos
sectores especialmente relevantes para la economía mundial (y no se olvide en modo
127
aluno su trascendencia para el marco productivo español) como son los de automoción y
la construcción, del que me ocuparé aquí del primero. La OIT también ha estudiado y
analizado el impacto de la crisis en el sector financiero y está llevando a cabo en la
actualidad el examen de otros sectores relevantes como son el del comercio, textil,
turismo, educación servicios públicos y salud, previéndose la presentación de los
correspondientes Informes en la reunión del Consejo del último trimestre de este año.
La información obtenida por la OIT proviene de los propios sectores y de documentos
de los agentes sociales y de los medios de comunicación, así como de su propia
actividad investigadora y de estudio.
8. Del análisis del sector de la automoción me quedo con los datos que considero más
destacados y que son los siguientes:
En el año 2005 las empresas automotrices de montaje y de fabricación de componentes
empleaban a 8,4 millones de personas en todo el mundo (2,3 millones en Europa
occidental), con una producción de 44,5 millones de automóviles, cifra que ascendió a
53 millones en 2007, año en el que la automoción proporcionó empleo a una cifra
aproximada de 10 millones de trabajadores. Es importante destacar el alto grado de
interdependencia de las empresas, dado que los fabricantes de componentes aportaban el
65-70 % del valor agregado, y quizás por ello, se apunta en el documento, a partir del
inicio de la crisis del sector desde mediados de 2008 la estructura de las cadenas de
valor y el sistema de producción just in time ―han aumentado el riesgo de que la quiebra
de empresas se contagie aceleradamente‖, calculándose que la producción actual no
supera el 75 % del nivel registrado en 2008, y que pueden perderse más de un millón de
puestos de trabajo en la hipótesis más optimista. De hecho, y con cita de un documento
de trabajo de las empresas de automoción, sólo en EE. UU podrían perderse hasta tres
millones de empleo (directos, indirectos y por cesión de filiales) si General Motors,
Chrysler y Ford ―interrumpieran su producción al mismo tiempo, arrastrando con ello a
la mayor parte de la cadena de suministro de automóviles del país‖. Igualmente, hay que
tener presente que la crisis económica actual repercute muy directamente sobre el sector
porque más de 2/3 de los automóviles en el mundo se adquieren a crédito, y de ahí que
la crisis financiera repercuta considerablemente tanto sobre los potenciales compradores
como sobre las empresas vendedoras, sin olvidar además, como destaca acertadamente
el documento, ―que es relativamente fácil aplazar su adquisición en caso de que los
compradores pierdan confianza en su propia situación económica‖.
9. La OIT propugna que las medidas de apoyo que se adopten para el sector tengan una
―condicionalidad social‖, es decir que apuesten básicamente en el ámbito laboral por
medidas de flexibilidad interna, tales como suspensión de contrato, reorganización de
los tiempos de trabajo, prestaciones por desempleo parcial complementadas con
acciones formativas para reciclaje y readaptación del personal afectado por la crisis,
etc.; de esta manera, las ayudas deberán concederse siempre que se pongan en marcha
―planes sociales‖ y que cuenten con el apoyo de los agentes sociales, con especial
atención a la situación de las pymes que tienen mayores dificultades que las grandes
empresas para acceder al crédito bancario. La OIT, como puede comprobarse, apuesta
por el mantenimiento del empleo y las políticas de formación, considerando del todo
punto inadecuado reducir los derechos de los trabajadores, tanto porque ellos no son los
responsables de la crisis como porque provocaría un impacto negativo en las relaciones
laborales en las empresas y en la confianza necesaria que debe haber, más allá de las
lógicas diferencias, entre la dirección y los empleados.
128
10. En cualquier caso, y como reflexión de conjunto sobre las políticas sectoriales que
se instrumente n para dar debida respuesta a la crisis, la OIT alerta sobre la necesidad de
que las medidas que se adopten sean coherentes y que los recursos se distribuyan de
forma selectiva, y dado que los poderes públicos van a recibir cada vez más mayores
presiones de gran parte de los diferentes sectores productivos – dado que la crisis afecta
en buena medida a gran parte de ellos - se debe conseguir que los fondos se destinen
hacia los sectores más afectados por la crisis y los que tienen un mayor efecto
multiplicador, ―en vez de asignarlos a los que tienen mayor capacidad para ejercer
presión sobre el gobierno para obtener ayuda‖. O dicho de forma más clara: que no el
que se queja más tiene más problemas necesariamente.
Igualmente, la OIT considera necesario adoptar de forma urgente las medidas
necesarias, dado que la velocidad a la que se coordinan, detallan y aplican las políticas
es un factor determinante para prever el tiempo que tardará en producirse la
recuperación, dado que, como se ha expuesto en otros documento del máximo foro
mundial, las variaciones de la tasa de recuperación son más lentas que las de recesión y
porque los datos disponibles sobre impactos de anteriores crisis económicas ponen de
manifiesto que ―el deterioro de los mercados de trabajo puede durar hasta cuatro veces
más que la disminución en el volumen de operaciones comerciales, y que el tiempo que
debe transcurrir antes de que comience la recuperación del mercado de trabajo podría
ser hasta seis veces mayor‖.
34. Recomendaciones del Consejo europeo para España (21 de marzo de 2009).
El Consejo europeo celebrado el jueves y viernes de esta semana en Bruselas ha
aprobado la Propuesta de Recomendación relativa a la actualización el año en curso de
las orientaciones generales de política económica de los Estados miembros y de la
Comunidad y a la ejecución de las políticas de empleo de dichos Estados. En esta
ocasión se ha prestado atención tanto a la evolución de las orientaciones adoptadas el 14
de mayo de 2008 como a la concreción en cada Estado de las medidas propuestas en el
plan de recuperación económica presentado por la Comisión Europea el pasado 26 de
noviembre.
Reproduzco por su interés en esta entrada del blog las Recomendaciones formuladas de
manera específica para España, al objeto de tener una visión global de cuáles son las
peticiones de adaptación y/o cambio de nuestras normas en el ámbito económico y
social que demanda el Consejo. No considero que estas nuevas recomendaciones
contengan diferenciales sustanciales con respecto a los años anteriores, y me quedo por
su relevancia en el debate social actualmente existente en España con la propuesta de
mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo y corregir la segmentación existente,
algo en donde existe coincidencia entre el gobierno y los agentes sociales, si bien
discrepan de forma sustancial en cómo conseguir alcanzar resultados positivos en este
terreno. La llamada a la mejora del sistema educativo y a la reducción del abandono
escolar prematura es también recurrente, y demuestra que todavía queda mucho por
hacer.
―1. El PIB real de España se ralentizó perceptiblemente hasta situarse en torno al 1,2%
en 2008.
Es probable que se produzca una nueva desaceleración en 2009. Esta evolución se debe
a la actual contracción de la construcción de viviendas y se ha agravado a causa de la
129
crisis financiera global y de la restricción de las condiciones crediticias que ha dado
lugar a una drástica disminución de la demanda nacional. La inflación creció hasta el
4,1% en 2008, pero se espera que se reduzca considerablemente. En 2008 el déficit del
presupuesto del Estado se situó en el 3,4% del PIB, lo que supone un deterioro de más
de cinco puntos porcentuales en comparación con 2007. Se calcula que el déficit por
cuenta corriente alcanzó casi el 9,5% del PIB en 2008, pero la Comisión espera que se
reduzca en 2009.
2. El empleo bajó en 2008 y continuará haciéndolo en 2009, aunque la participación en
el mercado laboral, especialmente la de las mujeres, seguía siendo importante. Esto hizo
que la tasa de desempleo se situara por encima del 11% en 2008, y se espera que
registre un nuevo incremento importante en 2009 hasta llegar al 16%. Los inmigrantes,
los jóvenes y los trabajadores poco cualificados son los más afectados, en particular los
varones entre 25 y 54 años de edad, al tiempo que los sectores de la construcción de
viviendas y del automóvil se enfrentan a riesgos particulares.
3. Como respuesta a la crisis financiera, y como parte de un enfoque de la UE
coordinado, España ha adoptado medidas de apoyo al sector financiero para estabilizar
el sector bancario, que también deberían contribuir a mejorar el acceso a la financiación,
lo que a su vez fortalecerá a la economía en su conjunto, y a sostener la estabilidad
macroeconómica. Además, como respuesta a la ralentización económica, España ha
anunciado recientemente unas medidas, entre las que se incluyen la inversión en obras
públicas, el acceso a financiación para las PYME y ayudas a los parados.
4. La Comisión evaluará las medidas tomadas por España para responder a la
ralentización económica de conformidad con los principios establecidos en el Plan
Europeo de Recuperación Económica, según ha sido acordado por el Consejo Europeo.
Por lo que respecta a las finanzas públicas, la Comisión y el Consejo han evaluado la
compatibilidad del Programa de Estabilidad actualizado con el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento. Además de una rápida aplicación de las medidas recomendadas en el
apartado 7, debería propiciarse la transición hacia una economía con bajo nivel de
emisiones de carbono y un potencial de crecimiento a largo plazo.
5. España ha seguido aplicando su programa nacional de reforma. Se ha avanzado en el
programa «Legislar mejor» y en términos de mejorar el acceso a la atención a la
infancia y de afrontar el reto de mejorar el funcionamiento del sector de la energía, en
especial en lo que respecta a la interconexión con países vecinos.
6. El reto fundamental a medio plazo consiste en proseguir con las reformas
estructurales para sostener el crecimiento potencial, corregir el amplio déficit por cuenta
corriente y facilitar la reestructuración del sector inmobiliario. A este respecto es
también fundamental el reto de mejorar la competitividad. Para ello, es prioritario
incrementar la innovación, reforzar la competencia, especialmente en los servicios,
mejorar la regulación del mercado del alquiler, y aumentar la calidad del capital humano
mediante el aprendizaje permanente y la aplicación de la reforma de la enseñanza. Otro
aspecto importante de la mejora de la competitividad estriba en velar por que las
evoluciones salariales estén más en consonancia con la evolución de la productividad en
la empresa, en el contexto del diálogo social. Proseguir la reestructuración del gasto
público hacia partidas que aumenten la productividad, tales como I+D e innovación,
contribuiría a sostener el empleo y la actividad económica. Una competencia cada vez
mayor en el sector servicios ayudaría a contener la inflación y aumentar la
competitividad de costes de las exportaciones. Habrá que prestar especial atención a la
aplicación del paquete de medidas sobre energía y cambio climático, acordado por el
Consejo Europeo.
7. A la vista de la evaluación de los progresos realizados efectuada por la Comisión, el
130
Consejo recomienda a España que continúe aplicando reformas estructurales. Se
recomienda en particular que:
• promueva una transición rápida al mercado laboral, fomentando más la movilidad,
mejorando la capacitación y luchando contra la segmentación del mercado laboral;
• vele por la aplicación efectiva de las reformas docentes, también en el nivel regional,
con el objetivo principal de reducir el abandono escolar prematuro e incrementar la tasa
de personas que finalizan la educación secundaria superior, y garantice que las
universidades se adaptan rápidamente al proceso de Bolonia‖.
35. El Parlamento Europeo y la política de empleo (25 de marzo de 2009).
El PE ha aprobado recientemente, el pasado 11 de marzo, una Resolución sobre la
aplicación de las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros
durante el período 2008-2010.
Para el PE la crisis económica actual tiene un impacto sobre el desempleo y la exclusión
social que no encuentra precedentes en anteriores situaciones de incertidumbre
económica. Las medidas que se adopten tanto en sede comunitaria como de cada Estado
deben tener como puntos de referencia básicos la Estrategia Europea para el Empleo y
las directrices para el empleo, y el eje central de tales políticas en tiempos de crisis
como los actuales ha de ser el de salvaguardar el mayor número posible de puestos de
trabajo, al mismo tiempo que se adoptan las medidas necesarias para crear otros nuevos.
O dicho de otra forma, nuevamente se insta a la puesta en marcha de medidas de
flexiguridad interna (recuérdese que algunas de ellas han sido adoptadas recientemente
en España), que permitan la salvación temporal de empleos viables ante la situación
actual de caída de la demanda, y también se insta a proteger a los trabajadores
desempleados y a dotarles de las herramientas adecuadas (políticas formativas,
incentivos a los sujetos empleadores) para facilitar su reincorporación al mercado de
trabajo.
El PE insiste en que los cinco principales objetivos fijados en la estrategia de Lisboa
deben seguir siendo los elementos clave a tomar en consideración en el momento de
elaboración de las políticas de empleo, es decir la investigación, la educación, las
políticas activas de mercado de trabajo, la de cuidados para la infancia y la de
incentivación de la inversión privada.
El PE defiende que la flexiguridad sólo podrá aplicarse de forma que beneficie a las
personas que están en el mercado de trabajo si se crea ―un puente entre los empleos‖,
puente o tránsito que requiere sin duda de unas adecuadas políticas activas de empleo y
de protección social, con especial atención para los menos cualificados y aquellos que
cabe considerar de más vulnerables, entre los que se hace expresa mención a los
desempleados de larga duración, personas con discapacidad e inmigrantes, sin olvidar al
mismo tiempo la importancia de poner en práctica políticas formativas dirigidas a toda
la población trabajadora, y que mediante las oportunas acciones de recualificación y
reciclaje permitan aprender y disponer de las nuevas capacidades demandadas por los
sectores emergentes o los menos afectados por la crisis.
En fin, al objeto de evitar una situación especialmente perjudicial para la cohesión
131
social, cual es el elevado volumen de desempleo juvenil, que en muchas ocasiones va de
la mano con la falta de protección social adecuada para buena parte de dicho colectivo,
se insta por el PE al cumplimiento estricto de la directriz para el empleo número 18 del
período 2008-2010, es decir la obligatoriedad que adquieren todos los Estados
miembros de ofrecer a los jóvenes, en un plazo máximo de cuatro meses después de que
hayan abandonado la escuela, ―un puesto de trabajo, un aprendizaje, una formación
adicional u otra medida destinada a favorecer su empleabilidad‖.
36. Nuevas capacidades para nuevos empleos. Cómo deben enfrentarse la UE y los
Estados miembros a las nuevas realidades y necesidades en materia de empleo (26
de marzo de 2009).
1. La Comisión Europea presentó a finales del pasado año, más concretamente el 16 de
diciembre, una importante Comunicación en la que aborda cuáles son las nuevas
capacidades requeridas para los nuevos empleos, con el establecimiento de una serie de
previsiones para alcanzar dichas capacidades y para ir adecuándolas a las exigencias del
mercado laboral.
Este relevante documento comunitario se presenta con vocación de futuro, y no sólo
para dar o proponer respuestas a la difícil situación económica y de empleo que vivimos
en la actualidad. Su texto ha sido validado por el Consejo de Ministros de Empleo,
Política Social, Salud y Consumidores del pasado día 9, que aprobó presentar unas
conclusiones al Consejo Europeo de primavera sobre aquellos aspectos o cuestiones
esenciales que la política comunitaria ha de tener en consideración en el próximo futuro,
y dichas conclusiones han sido aprobadas los días 19 y 20 de marzo.
Voy a analizar y examinar a continuación aquellos aspectos que considero más
relevantes del texto, que se añade a otros documentos elaborados por la Comisión para
afrontar la actual situación económica y que han sido objeto de anteriores comentarios
en el blog, queriendo recordar ahora la directriz integrada número 24, en el ámbito de
las orientaciones sobre la política de empleo dirigidas a los Estados miembros, en la que
se les insta a la adaptación de los sistemas educativos y formativos a las nuevas
necesidades en materia de competencia.
2. Una de las ideas y tesis recurrentes en todos los documentos comunitarios de los
últimos años, y que ahora se refuerza aún más, es la necesidad de mejorar las
capacidades de las personas que se encuentran en, o que quieren incorporarse al,
mercado de trabajo; mejora que debe ir, por otra parte, ineludiblemente unida a la
necesaria adecuación de oferta y demanda en dicho mercado si queremos alcanzar
resultados positivos en términos tanto de creación de nuevo empleo como de evitación
de su reducción. Esa mejora se plantea como un requisito ineludible para mantener la
economía europea ante la previsión de creación neta de empleo a medio y largo plazo y
con un crecimiento del empleo cualificado, y por consiguiente con una mayor
polarización entre las profesiones que requieran un mayor o menor nivel de
cualificación.
En efecto, esa mejora de las capacidades, o dicho en términos de política de empleo una
mayor empleabilidad del personal, se convierte en algo de todo punto ineludible si
Europa quiere encarar con perspectivas favorables los cambios que se están
132
produciendo en las estructuras productivas (mayor atención a la economía del
conocimiento y la innovación – por cierto que en el documento comunitario se desliza
una crítica genérica, que merecería un debate mucho más pausado, sobre el hecho de
que ―la composición de las capacidades que transmiten las universidades y los sistemas
de formación de la UE no contribuyen plenamente a una economía orientada realmente
a la innovación‖ -- y a la creación de empleo en sectores de baja emisión de carbono) y
en las demográficas (proceso de envejecimiento de la población y conveniencia de
mantener, bien preparada y formada, a la población trabajadora en el mercado laboral,
tanto por sus potencialidades como por la necesidad de atemperar los efectos de su
salida sobre los sistemas de protección social, y también para lograr su mantenimiento
en el mercado laboral en épocas de crisis como la actual y en las que debe prestarse
especial atención a la adopción de medidas de flexiguridad interna por parte de las
empresas, con especial énfasis en la formación, que limiten la reducción o supresión de
empleo por la vía de la extinción de los contratos de trabajo), y mucho más cuando los
informes periódicos sobre la presencia de las personas en la vida laboral ponen de
manifiesto que esa mejora es conveniente para todos y que ―la probabilidad de los
adultos poco cualificados de beneficiarse del aprendizaje permanente es siete veces
inferior a la de los que tienen un elevado nivel de estudios‖, por lo que los cambios en el
marco económico en general y en la economía productiva en particular impacta mucho
más desfavorablemente sobre el colectivo más vulnerable.
De ahí, que una de las conclusiones del Consejo sea la petición a los Estados miembros
del fomento de la cooperación intersectorial y del establecimiento de sinergias entre las
políticas de educación y formación y la política de empleo, algo que como es bien
sabido en España se está intentando, aunque hasta ahora los resultados no estén siendo
todo lo positivo que deberían ser, mediante la integración de los subsistemas de
formación profesional reglada, ocupacional y continua. Para mejorar la capacidad
laboral es necesaria una buena formación educativa de base, y por ello el Consejo
propugna que todas las personas se doten en el ámbito educativo de las competencias
claves y de las capacidades horizontales ―que resultan imprescindibles para la posterior
adaptación y adquisición de nuevas capacidades específicas que garanticen su
empleabilidad permanente‖.
3. La mejora de la formación educativa de base, y la evitación del abandono escolar
prematuro o de la salida del sistema educativo inmediatamente después de finalizar la
educación secundaria obligatoria con sus negativas secuelas para la población joven que
se incorpora al mercado de trabajo con poca cualificación y que se ve especialmente
afectada en una situación como la actual en la que se está reduciendo el volumen de
trabajo poco cualificado, se pone de manifiesto con los datos de la OCDE y de España
que han sido analizados en un reciente Informe del Consejo Económico y Social de
España sobre ―sistema educativo y capital humano‖, aprobado el 3 de marzo, y también
en un interesante y documentado trabajo, de próxima publicación, de Joaquín Prats y
Emilio Palacios sobre la problemática y los retos de las transiciones educativas, en el
que se destaca que todas las políticas públicas comunitarias tienden a considerar la
formación y la formación a lo largo de toda la vida como los pilares en los que debe
estar asentada de la sociedad del futuro, pero que debe irse más allá a su parecer, salir
de la óptica eminentemente utilitarista y lograr que la educación y la formación den a
los jóvenes ―los medios para construirse como personas, para pensar por ellos mismos,
para imaginar, para ser creativos, para trascender, para pensar más allá‖.
133
Destaco ahora que el 30 % de los jóvenes españoles entre 18 y 24 años abandona sus
estudios justos después de finalizar la ESO, porcentaje que se reduce al 15 % en la
media de la UE- 27 y que está aún lejos del objetivo marcado (y que parece imposible
de lograr) de bajar hasta el 10 % en el año 2010; más preocupante me parece para
nuestro país que cerca de un 27 % de jóvenes abandone sus estudios durante la ESO y
por consiguiente sin haber obtenido el título de graduado. También nos queda bastante
por hacer, y mejorar, para conseguir acercarnos cuando menos al objetivo europeo de
que el 85 % de los jóvenes cursen estudios de educación secundaria post-obligatoria, ya
que nuestra cifra era el año 2007 del 61,1 %.
Pero, por otra parte, la mejora de las capacidades formativas educativas de poco servirá
si no se acompaña de las correlativas mejoras en las capacidades laborales, por lo que
hay que adoptar las medidas adecuadas para incrementar el reducido número de
personas ocupadas que participan en actividades de educación continua, un 7,7 %, que
afectan sólo a un 8,1 % de las empresas (menos aún en el caso de las pymes, en donde
el porcentaje se reduce al 5 %); incremento que ha de contribuir además a reducir las
flagrantes desigualdades existentes por razón de edad y cualificación profesional, ya que
como destaca el Informe del CES, a partir del análisis de los datos del Ministerio de
Trabajo e Inmigración y de los agentes sociales, ―entre los participantes continua
habiendo una sobrerrepresentación de jóvenes menores de 35 años y de licenciados
universitarios, frente a una participación relativamente reducida de mayores de 45 años
y de trabajadores con bajo nivel de estudio‖.
No obstante, la mejora de las capacidades de poco servirá si no se dispone de un modelo
productivo mucho más basado en actividades intensivas en conocimiento e innovación
de lo que lo ha sido en España en los últimos años, ya que sólo en ese caso podrá
aprovecharse plenamente la mejora de las capacidades de las personas presentes o que
quieren incorporarse al mercado de trabajo. Y en cualquier caso, y la reflexión es válida
para todos los países de la OCDE como también específicamente para España, la
demanda de empleo no cualificado no desaparecerá aunque pueda tener menor peso
sobre el total y distinta presencia en los sectores productivos, porque sigue y seguirá
habiendo actividades en las que no es posible la deslocalización y en las que se sigue
requiriendo la presencia física en el puesto de trabajo como son los servicios de
restauración, servicios a las personas, protección de seguridad, etc., argumentándose
correctamente, a mi entender en el Informe del CES, y aunque ello pueda llevar
aparejado un mantenimiento de la dualización social, que la demanda de este tipo de
empleo podría mantenerse e incluso aumentar ―conforme crecieran los ocupados con
mayor cualificación y su mayor renta impulsara un crecimiento en la demanda de estos
servicios‖.
De hecho, el propio documento comunitario que da origen a esta entrada del blog indica
que en las previsiones a quince años vista, hasta 2020, el peso del empleo poco
cualificado disminuirá sobre el volumen total (pasará del 26,2 % actual al 18,5 %), pero
que ello no sería óbice para que se produjera la posible creación de 10 nuevos millones
de empleos.
Si el desajuste en términos de cualificaciones puede significar el riesgo de un
incremento de la polarización social, y de las subsiguientes diferencias salariales, es
algo que no sólo es una hipótesis de futuro sino que ya se constata con claridad y que
impacta en especial sobre los colectivos más vulnerables en la escala social,
134
resaltándose que ya desde 1980 ―la proporción de los ingresos laborales en la UE ha
seguido una tendencia claramente ascendente para los muy cualificados, pero
descendente para los poco cualificados, mientras que los salarios de los trabajadores con
cualificaciones bajas y medias han tendido a converger‖.
Las diferencias salariales cada vez más importantes han ido de la mano con el
mantenimiento de un elevado número de personas de la UE en situación o riesgo de
pobreza, ya estén fuera o dentro del mercado de trabajo; en efecto, el Informe conjunto
sobre protección e inclusión social (2009) aprobado en la reunión de ministros
responsables de los Ministerios de contenido social el 9 de marzo y validado en la
reciente cumbre de jefes de Estado y de Gobierno, pone de manifiesto que, si bien el
crecimiento del empleo experimentado hasta 2008 ha permitido reducir la proporción de
hogares con desempleados del 10,2 % en 2005 al 9,3 % en 2007, los últimos informes
constatan que el 16 % de la población europea sigue expuesta al riesgo de pobreza y
que, aún cuando la mejor protección para evitar la pobreza es un empleo de calidad, ―la
tasa de trabajadores pobres (8 %) pone de manifiesto que no todos los empleos ofrecen
esa garantía, por lo que se llama a una actuación coordinada entre los servicios sociales
y los de empleo ―para superar los obstáculos que impiden la participación plena y
duradera en el mercado de trabajo‖.
La observación que acabo de realizar es válida también para España, y más en el
momento presente, en el que las tendencias sobre el impacto del desempleo entre la
población ocupada, nos llevan a pensar en el grave riesgo en que pueden situarse las
personas desempleadas de larga duración, que en el cuarto trimestre del pasado año
2008 representaban el 21,4 % del total, con un incremento en serie interanual del 27 % y
mucho más, un 56,9 %, sólo en el cuarto trimestre, y de ahí que el Banco de España
haya alertado, en su boletín económico del pasado mes de febrero, sobre el riesgo de
que en el futuro ―la aceleración del desempleo observada en los últimos trimestres se
acabe convirtiendo en un aumento significativo del paro de larga duración que eleve el
componente estructural del desempleo‖.
4. Coincido con la Comisión y el Consejo en la importancia de esta conexión entre el
mundo educativo y el mundo del trabajo, así como también en su firme apuesta por la
plena aplicación del principio de libre circulación de trabajadores en el seno de la UE y
la necesidad de coordinar eficazmente los servicios públicos de empleo y de protección
social de los Estados para garantizar su efectividad; libre circulación, en la que deben
tener plena cabida los extranjeros no comunitarios que se incorporen o residan de forma
regular en un Estado, destacándose con acierto, a mi parecer, en varios documentos
comunitarios, el más reciente el pacto europeo de inmigración y asilo suscrito el mes de
octubre de 2008, que la movilidad laboral y geográfica de dichos trabajadores puede
ayudar a corregir los desajustes existentes en el espacio europeo en materia de
capacidades, y que ―la buena integración de los inmigrantes y sus descendientes es clave
para las economías y sociedades de la UE‖ (no está nada mal recordar y defender esta
tesis en la situación de creciente proteccionismo económico y social, y de sugerencias
de limitación del principio de libre circulación, que han proliferado en los últimos
meses).
5. El documento de la Comisión, tras alertar sobre las dificultades de prever a medio
plazo qué ocurrirá en el mundo laboral y por consiguiente que las propuestas que
formula deben entenderse como un ejercicio de prospectiva razonable, se basa en
estudios realizados por el Centro Europeo de Desarrollo Profesional (CEDEFOP) sobre
135
las necesidades de capacitación en Europea en el horizonte de 2020, y destaca tres
conclusiones que analizaré detalladamente a continuación.
6. En primer lugar, el importante potencial de creación de nuevos puestos de trabajo y
de otros que sustituyan a los actualmente existentes a medio y largo plazo, que
cuantifica en alrededor de 100 millones, de los que sólo algo menos de 20 serían
estrictamente nuevos, mientras que los restantes 80 permitirían la sustitución de las
personas que abandonan el mercado laboral. Las tendencias apuntan una importante
creación de empleo en servicios empresariales, atención sanitaria y social, distribución,
servicios personales y hostelería entre otros, si bien no conviene olvidar que el estudio
se realizó antes del impacto de la crisis económica y por ello se alerta en el documento
comunitario sobre el impacto que dicha crisis puede tener sobre la creación de empleo
en el ámbito vinculado a la prestación de servicios para las empresas. El documento no
duda en acudir a otra destacada organización Internacional, la OIT, para hacer suyos los
datos sobre la creación de empleo en empleos verdes y vinculados a una economía de
baja emisión de carbono, con un posible impacto positivo en la energía, tratamiento de
aguas y residuos, construcción, transporte, industria, agricultura y silvicultura. Ahora
bien, la previsible creación de empleo sólo podrá mantenerse en los próximos años por
la mayor presencia femenina en el mercado de trabajo y también por la de los
trabajadores de mayor edad y por uso adecuado de los flujos migratorios, si bien las
previsiones son de que la carencia de mano de obra puede producirse más allá del 2.020,
y por ello los desfases cualitativos que hay, y que probablemente seguirá habiendo en
los próximos años en la UE, podrían verse afectados por las carencias cuantitativas, por
lo que la Comisión considera fundamental ―adecuar las capacidades a las necesidades
del mercado laboral para un uso eficaz del capital humano‖.
7. En segundo lugar, se constata que las necesidades de nuevas capacidades,
competencias y cualificaciones aumentarán perceptiblemente en todos los tipos y
niveles de ocupación, con especial crecimiento de demanda de trabajadores muy
cualificados y flexibles y de los empleos cualificados. La demanda de mayores
cualificaciones, con la correlativa necesidad de un mayor nivel de estudios, puede llevar
a la creación de alrededor de 38,8 y 52,4 millones de posibles empleos de nivel alto y
medio; o dicho en términos porcentuales, el empleo de mayor cualificación pasaría en
este período histórico del 25,1 al 31,1 % y el de nivel medio del 48,3 al 50,1 %,
apuntándose la necesidad de disponer de competencias transversales por el personal
ocupado, que no afectan pues sólo a sus conocimiento sobre la actividad desempeñada
sino también a cómo resolver problemas, capacidades lingüísticas y aptitudes
organizativas.
8. Por último, la tercera conclusión que puede extraerse de los estudios de la Comisión
es que cada vez será más necesario garantizar una mejor adecuación entre la oferta de
capacidades y la demanda del mercado laboral, tanto para aprovechar las posibilidades
de todo el capital humano como para seguir avanzado en el camino de una economía
basada en actividades de más valor añadido e intensivas en conocimiento e innovación,
y teniendo también como punto de referencia las grandes líneas marcadas en la
Estrategia Europea de Empleo y las orientaciones comunitarias para los Estados
miembros en materia de política de empleo.
Para conseguir dicho objetivo se plantea en primer término la necesidad de disponer de
la información adecuada sobre cómo está el mercado laboral, o más exactamente los 27
136
mercados laborales, en los países comunitarios, al objeto de posibilitar una movilidad
profesional y geográfica voluntaria y libremente escogida; a tal efecto, entre las medidas
concretas que el documento ahora analizado propone poner en marcha para el año en
curso y los venideros se cuenta la creación de un observatorio europeo del mercado
laboral que creo, aunque no se diga de forma expresa, que completaría la tarea de
intermediación llevada a cabo por la red EURES en la medida, eso sí se dice, que su
tarea sería la de suministrar ―información periódica sobre las tendencias a corto plazo en
el mercado laboral europeo‖; también se prevé la elaboración de un diccionario
multilingüe de las ocupaciones y capacidades, y la creación de un servicio en línea, que
formará parte de EURES y que estará vinculado al portal sobre las oportunidades de
aprendizaje en el espacio europeo (Ploteus) y al dedicado a facilitar la movilidad de los
investigadores (Euraxess), con la finalidad de ofrecer a toda la ciudadanía ―información
cualitativa sobre las ocupaciones, las capacidades y las oportunidades de aprendizaje y
formación en toda la UE‖.
En segundo lugar, hay que reforzar las capacidades de previsión y anticipación de la UE
mediante la adopción de mecanismos adecuados, con la estrecha participación de los
poderes públicos nacionales y los agentes sociales, para tener conocimiento, con
especial atención a las diferentes realidades sectoriales productivas, de cómo va
evolucionando y cuáles son las perspectiva de cambio de la oferta y la demanda de
trabajo, con criterios específicos para los diferentes sectores, ocupaciones, niveles de
cualificación y países, con una mención específica (obsérvese la importancia que la UE
otorga a esta cuestión) a la necesidad de aumentar la capacidad comunitaria para evaluar
los efectos en el empleo ―de la transición a una economía de baja emisión de carbono‖.
De hecho, los trabajos en diferentes sectores se encuentran ya muy avanzados y se prevé
que a mediados de este año puedan ofrecerse resultados de aquellos que agrupan al 75
% del empleo privado en la UE. Igualmente, se llama a una cooperación estrecha entre
el mundo empresarial y los organismos responsables de las políticas de educación y
formación para el establecimiento de relaciones que permitan satisfacer las necesidades
de nuevas capacidades a medio plazo.
Igualmente, se apuesta por profundizar en la cooperación internacional, tanto con otras
organizaciones internacionales de relevancia económica y social, tales como la OCDE y
la OIT, como con terceros países y con especial atención a los países vecinos del ámbito
geográfico mediterráneo, y todo ello porque se es cada vez más consciente de que al
objeto de superar los retos presentes y de futuro es necesario un diálogo político y un
fluido intercambio de experiencias con los socios mundiales; por fin, el documento
llama a movilizar los instrumentos de la propia UE (básicamente los fondos
estructurales comunitarios) y a tomar en consideración todas las posibilidades de
actuación que pueden llevarse a cabo en el marco de la estrategia para el crecimiento y
el empleo adaptada a la situación actual y en el del marco estratégico actualizado para la
cooperación en materia de educación e innovación. En definitiva, se apuesta por crear,
simbólicamente hablando, una quinta libertad en el ámbito comunitario, que sería la
libertad de conocimiento, y para conseguirla hay que potenciar la movilidad de los
trabajadores de ese nuevo sector entre países y sectores, y por consiguiente hay que
ayudar a ―adecuar la oferta a la demanda a un elevado nivel de capacidades‖.
37. La distribución territorial de las partidas presupuestarias para políticas de
empleo (9 de abril de 2009).
137
La Orden TIN/380/2009, de 18 de febrero distribuye territorialmente para el ejercicio
económico de 2009, para su gestión por las comunidades autónomas con competencias
asumidas, subvenciones del ámbito laboral financiadas con cargo a los Presupuestos
Generales del Estado
La norma fue publicada el día 23del mismo mes y entró en vigor también el mismo día
de su publicación, y procede a la distribución territorial de partidas presupuestarias
dedicadas a diferentes programas de empleo. Dicha distribución fue acordada por la
Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 14 de enero de este año, y el
Consejo de Ministros procedió a su formalización en la reunión del día 30 del mismo
mes.
Se trata más concretamente de programas, según dispone el artículo 1, que ―combinan
formación y experiencia laboral, promocionan la iniciativa emprendedora y la actividad
económica, el empleo autónomo y la creación de empleo en cooperativas y sociedades
laborales, construyen itinerarios de empleo, promueven la inserción laboral de las
personas con discapacidad, facilitan la formación profesional para el empleo, suponen
ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la Seguridad Social, y
favorecen la modernización de los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades
Autónomas, para el ejercicio económico de 2009‖.
En la norma se fijan unos objetivos cuantitativos mínimos y un conjunto de indicadores,
pretendiéndose con ello realizar una evaluación constructiva de la aplicación de las
políticas activas de empleo. Igualmente, se permite que las Comunidades Autónomas
puedan redistribuir las cantidades asignadas a cada uno de los dos bloques en que se
estructuran tales políticas, que son los programas de empleo y los de formación
profesional para el empleo, en el bien entendido que deberán siempre respetarse los
umbrales mínimos de ejecución y justificación de la cofinanciación europea a través del
Fondo Social Europeo, y los objetivos mínimos a alcanzar en cada programa y que se
fijan en el anexo V de la norma. También se requiere de todas las políticas que se
pongan en marcha que respeten la normativa sobre igualdad efectiva entre mujeres y
hombres y que contribuyan consecuentemente a mejorar la empleabilidad y la
permanencia en el mercado de trabajo de las primeras, ―potenciando su nivel formativo
y su adaptabilidad a los requerimientos del mercado de trabajo‖.
La cantidad total distribuida por la Conferencia Sectorial entre 16 Comunidades
Autónomas con competencias transferidas en materia de gestión de políticas activas de
empleo es de 46.609.540 euros, que supone un incremento del 1,67 % con respecto a los
fondos distribuidos el año anterior.
En el bloque denominado ―programas de empleo‖ se incluyen aquellos que combinan
formación y experiencia laboral, como son los planes de contratación temporal de
trabajadores desempleados en colaboración con diferentes organismos públicos y
entidades sin ánimo de lucro (Cataluña percibirá 13.412.222 euros), los planes de
contratación temporal en colaboración con corporaciones locales (para Cataluña,
46.176.529 euros), y los programas de escuelas taller, casa de oficios y talleres de
empleo (62.317.433 euros). A continuación se integran los programas de promoción de
la iniciativa empresarial y la actividad económica, como son los de fomento del
desarrollo local que incluyen las subvenciones para la contratación de agentes de
empleo y desarrollo local (13.069.256 euros para Cataluña), las subvenciones a las
138
corporaciones locales para la realización de estudios de mercado y campañas de
promoción local y subvenciones a empresas calificadas como I+E (2-3800.411 y
4.064.839 euros), las ayudas y subvenciones para la promoción del empleo autónomo,
cooperativas y sociedades laborales (11.966.827), y las subvenciones de cuotas a la
Seguridad Social derivadas de la capitalización de las prestaciones por desempleo
(2.135.622 euros para Cataluña). Encontramos después los programas de itinerarios de
empleo, como son las actuaciones de información, orientación, búsqueda de empleo y
autoempleo (11.696.960 para Cataluña), y los planes experimentales en materia de
empleo (4.900.728). Finalmente, nos hemos de referir a los programas de inserción
laboral de las personas con discapacidad, que incluyen las subvenciones para fomentar
el empleo indefinido de las personas con discapacidad incluidas las correspondientes a
enclaves laborales y ayudas al empleo con apoyo (6.533.592 euros para Cataluña), y las
ayudas y subvenciones para la integración laboral de las personas con discapacidad en
los centros especiales de empleo, incluidas las correspondientes a las unidades de apoyo
para el ajuste personal y social (41.706.508 euros).
En el bloque de formación profesional para el empleo se incluyen las acciones de
formación profesional dirigidas prioritariamente a los trabajadores desempleados
(100.756.408 para Cataluña), y las iniciativas de formación profesional dirigidas
preferentemente a los trabajadores ocupados (67.265.904).
Por fin, en el bloque dedicado monográficamente a la modernización de los servicios
públicos de empleo, se asigna a Cataluña un total de 9.554.035 euros.
Finalmente, la norma también incluye los criterios que deberán aplicarse para la
distribución territorial de las ayudas previas a la jubilación ordinaria en el sistema de la
Seguridad Social.
38. Medidas estatales para el mantenimiento y fomento del empleo y la protección
de las personas desempleadas (9 de abril de 2009).
1. El Real Decreto-ley 2/2009, de 6 de marzo regula las medidas urgentes para el
mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas.
Se publicó en el BOE del día 7 y entró en vigor al día siguiente. La norma fue
convalidada por el pleno del Congreso de los Diputados el día 26 de marzo, que acordó
su tramitación como proyecto de ley (publicado en el Boletín Oficial del Congreso de
los Diputados, Serie A, 3 de abril, Núm. 22-1), por lo que es de prever, dada la actual
composición del Parlamento, que pueda sufrir cambios (sobre cuya importancia aún es
muy pronto para poder emitir cualquier valoración) hasta su conversión definitiva en
ley.
La urgencia de la norma se justifica por la necesidad de adoptar medidas rápidas y
efectivas para enfrentarse a una crisis económica grave que está provocando la
destrucción de empleo y un aumento importante del desempleo en los últimos meses,
medidas que complementan otras anteriores adoptadas por el ejecutivo y que han sido
examinadas, desde la óptica de las políticas de empleo, en otras entradas anteriores del
blog.
Es importante destacar que este texto no ha tenido el visto bueno de los agentes
139
sociales, que con posterioridad a su aprobación han formulado diferentes críticas al
mismo, en especial y por parte sindical dirigidas hacia la diferencia de trato en la
incentivación para ser contratados de los trabajadores que perciban prestaciones por
desempleo de aquellos que no tienen acceso a ellas. En cualquier caso, el preámbulo de
la norma recuerda que las medidas aprobadas han sido debatidas en las mesas de
diálogo social, afirmándose que si bien no ha sido posible alcanzar un acuerdo, ―sí ha
habido coincidencia en la necesidad de ponerlas en marcha lo antes posible‖.
Destaco a continuación los aspectos más importantes del RDL a mi parecer, que han
requerido, una vez más, de la modificación de diversos preceptos de la Ley General de
Seguridad Social.
2. Se acuerda la reposición de prestaciones por desempleo en expedientes de regulación
de empleo de suspensión de contratos de trabajo; es decir, el trabajador al que se le
suspenda el contrato de trabajo o reduzca su jornada, como consecuencia de un
expediente de regulación de empleo temporal por causas económicas, técnicas,
organizativas o de producción no sufrirá merma de sus derechos a la prestación por
desempleo por un determinado período. En efecto, se repondrá la prestación por
desempleo y la cotización a la Seguridad Social de los trabajadores a los que se les ha
suspendido su contrato de trabajo o reducido su jornada por un ERE y, posteriormente,
se les extinga o suspenda el mismo por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción, bien por ERE o por despido por causas objetivas de acuerdo con el artículo
52 c) de la Ley del Estatuto de los trabajadores. El período máximo de reposición de la
prestación por extinción será de 120 días, y en caso de suspensión, y que el trabajador
haya agotado la prestación, será de 90 días, siendo la cuantía de la prestación a reponer
la misma que la última que hubiese percibido el trabajador.
Como requisitos a cumplir por el sujeto beneficiado, se dispone que el trabajador ha de
haber generado derecho a prestación por desempleo y estar afectado por un ERE
temporal, en el caso de reposición por extinción. En el supuesto de suspensión de
contrato, ha de haber estado afectado por un ERE temporal con anterioridad y haber
agotado las prestaciones por desempleo. La reposición de las prestaciones se hará
efectiva, en el caso de extinción, cuando se extinga el contrato con posterioridad por las
causas citadas (ERES o Despido por artículo 52.c) LET), y en el caso de suspensión, se
repondrá en el momento en que se suspenda el contrato de trabajo por un nuevo ERE
temporal.
En cuanto a la vigencia de la medida, en el supuesto de reposición por suspensión ésta
deberá producirse entre la entrada en vigor de la disposición y el 31.12.2009, y en el
supuesto de reposición por extinción, ésta tendrá que producirse entre la entrada en
vigor de la disposición y el 31.12.2011.
3. Se acuerda la bonificación en las cuotas empresariales a la seguridad social durante
situaciones de desempleo derivadas de ERES temporales. Se pretende de esta forma
favorecer la regulación temporal de empleo sobre la extinción de los contratos,
reduciendo los costes de Seguridad Social, en aquellos supuestos que se proceda, por
causas económicas, técnicas, organizativas o de producción a reorganizaciones que se
hagan con la finalidad de garantizar la continuidad de la empresa y de los puestos de
trabajo. En tales circunstancias, los empresarios que sean autorizados a suspender los
contratos o reducir temporalmente la jornada de trabajo por un ERE temporal tendrán
140
derecho a una bonificación del 50% de la cuota empresarial a la Seguridad Social, de los
trabajadores afectados por el ERE, con un límite máximo de 6 meses.
Como requisito a cumplir para poder acceder a esta ayuda se dispone el mantenimiento
del empleo de los trabajadores afectados durante al menos un año con posterioridad a la
finalización de la suspensión del contrato de trabajo o de la reducción de la jornada. La
medida se aplicará a las solicitudes de regulación de empleo presentadas del 1 de
Octubre de 2008 al 31 de Diciembre de 2009.
4. Se elimina el período de espera de un mes para poder acceder al percibo del subsidio
por desempleo, siempre y cuando la situación que origine el derecho a su percibo se
produzca entre la entrada en vigor del RDL y el 31 de diciembre de 2009.
5. La norma también regula una medida de especial impacto, y que ha sido criticada
desde ámbitos sindicales como he indicado con anterioridad. Se trata de posibilitar la
contratación bonificada de un trabajador que esté percibiendo prestaciones por
desempleo (contributivas, subsidio o renta activa de inserción), beneficiándose el sujeto
contratante de una bonificación en la cotización empresarial por contingencias comunes
a la Seguridad Social que puede alcanzar hasta el 100 % y que extenderá su período de
vigencia como máximo durante tres años, ―hasta alcanzar como máximo el equivalente
al importe de la prestación que tuviera pendiente de percibir a la fecha de entrada en
vigor del contrato‖.
Como requisitos a cumplir para poder acceder a esta ayuda, se dispone que el trabajador
que percibe prestación contributiva desde estar cobrándola desde un período anterior a
la contratación de 3 meses como mínimo, y que el sujeto beneficiario de la bonificación
se compromete a mantener la estabilidad en el empleo del nuevo contratado durante un
período mínimo de 1 año. Además, es muy importante destacar que la aplicación de la
bonificación ―requerirá el consentimiento del trabajador desempleado, que se expresará
en el contrato de trabajo‖.
6. Igualmente, se mejoran los incentivos para incentivar la contratación a tiempo
parcial. Por una parte se permite la contratación de un trabajador que está prestando ya
sus servicios a tiempo parcial en otra empresa pero con una jornada de trabajo muy
reducida y no que no supera 1/3 de la jornada a tiempo completo, y por otra, se
incentiva más proporcionalmente el contrato a tiempo parcial que el contrato a jornada
completa. De tal forma, se modifica el apartado 7 del artículo 2 de la Ley 43/2006 de 29
de diciembre y se dispone que en los supuestos de contratación indefinida a tiempo
parcial ―la bonificación resultará de aplicar a las previstas en cada caso un porcentaje
igual al de la jornada pactada en el contrato incrementado en un 30 por 100, sin que en
ningún caso pueda superar el cien por cien de la cuantía prevista‖.
7. Además, la medida extraordinaria de contratación de 1.500 orientadores profesionales
para acompañar a los demandantes de empleo en su itinerario laboral, aprobada por el
RDL 2/2008 de 21 de abril deja de tener dicha consideración y pasa a prorrogarse
durante el año en curso, ya que se sigue considerando del todo punto necesaria para
mejorar las posibilidades de inserción laboral del cada vez mayor número de personas
desempleadas.
Por último, debe indicarse que se prevé una evaluación de las medidas aprobadas por
141
este RDL al finalizar el año en curso , y que dependiendo de la evolución del mercado
de trabajo podrá decidirse la prórroga, total o parcial, durante un año más, o bien su
modificación, y siempre para garantizar que ―se cumplan las finalidades perseguidas‖.
39. El debate sobre la contratación de personal por las Administraciones Locales
para desarrollar políticas de empleo (24 de abril de 2009).
Reproduzco en esta entrada del blog el esquema de la ponencia que presenté el pasado
miércoles 22 de abril en la reunión del Foro de Ciudades por el Empleo con el título ―El
estatuto jurídico del personal contratado para la gestión de las políticas activas de
empleo‖, actualizado con la obligada referencia a la sentencia dictada ayer por el
Tribunal de Justicia en el asunto C-378/07.
I. El impacto de la reforma laboral pactada de 2006 en la política de empleo de las
Administraciones Locales (Ley 43/2006 de 29 de diciembre para la mejora del
crecimiento y del empleo).
II. El cambio de criterio del Tribunal Supremo a partir de 2002 sobre la vinculación de
la subvención económica a la duración determinada del contrato formalizado. La
incidencia de la reforma de 2001 (Ley 12/2001 de 9 de julio, de medidas urgentes de
reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su
calidad).
III. Las referencias contenidas en las distintas normas reguladoras de las políticas
activas de empleo sobre las modalidades contractuales a utilizar
-- Cualquiera de las permitidas por el ordenamiento jurídico vigente.
-- Las que permitan un mayor número de contrataciones.
-- La vinculación de la duración del contrato con la duración del proyecto.
-- Un supuesto especial de atención: la contratación subvencionada de agentes de
empleo y desarrollo local, y las sucesivas prórrogas de la subvención.
IV. La causalidad de la contratación de duración determinada establecida en el artículo
15 de la LET se mantiene plenamente en vigor. Aquello que se pretende cambiar por la
Ley 43/2006 es el llamado ―encadenamiento de contratos‖, es decir el hecho de que un
trabajador preste sus servicios en una empresa con sucesivos contratos de duración
determinada.
Por ello, la contratación de duración determinada sigue siendo casual, y la inexistencia
de causa provocará la declaración de que dicho contrato no es temporal sino indefinido,
con los consiguientes efectos favorables para el trabajador afectado, que ciertamente son
distintos según se trate del sector privado o de la Administración.
Según la Ley 43/2006, la evitación de la acumulación de contratos en la persona de un
trabajador no diferenciará según se trate de contratos regulares o que no cumplan los
requisitos legalmente previstos, porque el encadenamiento prohibido por la norma se
producirá también cuando los contratos hayan sido celebrados de forma plenamente
conforme a derecho.
142
V. La Ley 43/2006 limita la contratación sucesiva de un trabajador en el mismo puesto
de trabajo y durante un período de tiempo indeterminado. La norma contempla la
adquisición de la consideración de trabajador fijo, es decir con contrato indefinido (y
añado que con contrato indefinido no fijo en la Administración), para todo aquel que
preste sus servicios para una empresa mediante dos o más contratos temporales, en el
mismo puesto de trabajo, ya sea contratado directamente o por medio de una empresa de
trabajo temporal, siempre y cuando la duración de dichos contratos supere los 24 meses
en un período de 30, ya sea de forma continua o discontinua, si bien no conviene olvidar
que se excluyen expresamente de este preceptos los contratos formativos, de relevo e
interinidad.
Dada la complejidad teórica y práctica de la materia, y las dificultades que en muchas
ocasiones se suscitan en la práctica cotidiana sobre aquello que deba entenderse por
―mismo puesto de trabajo‖, no en su literalidad sino en cuanto a los contenidos del
trabajo desarrollado, y la suposición de que pudiera incumplirse la norma con el simple
cambio de puesto de trabajo cuando se formalice un nuevo contrato temporal, la norma
remite a los propios agentes sociales, en suma a la negociación colectiva, para que esta
actúe en consecuencia.
Dicha negociación deberá tener en cuenta las peculiaridades de cada actividad y las
características de cada puesto de trabajo, y deberá perseguir que no se produzca un claro
fraude de ley por la vía de la utilización abusiva por parte empresarial de ―contratos de
duración determinada con distintos trabajadores para desempeñar el mismo puesto de
trabajo cubierto anteriormente con contratos de este carácter‖.
VI. ¿Cuál es el impacto de la reforma de la contratación temporal en las
Administraciones Locales? El objetivo político de dicha reforma es claro y manifiesto, e
inspira todas las manifestaciones concretas del texto: la reducción de la contratación
laboral temporal en las Administraciones Públicas, tanto en el sector privado como en el
sector público.
Debate sobre la necesaria reforma en profundidad del marco normativo que posibilite a
las Administraciones Locales disponer de mayores recursos económicos para llevar a
cabo sus actividades permanentes y no quedar condicionadas por la necesidad de
recurrir a subvenciones y programas finalistas procedentes de otras Administraciones.
De ahí que sea necesaria la reforma de la normativa de régimen local, con una
delimitación clara de cuáles son las competencias que deben ejercerse y cuáles son los
recursos disponibles para ello, en el marco de una política que prime la estabilidad del
personal y que al mismo tiempo disponga de la suficiente flexibilidad para adaptarse a
los nuevos requerimientos de la ciudadanía.
Se trata de corregir algunos problemas no solamente técnicos, ya que tal como se afirmó
en el Informe de la Comisión de Expertos para el diálogo social (2005), ―el incremento
de la contratación temporal mediante fórmulas de contratación temporal está
manifestando los grandes problemas derivados de las carencias de un sistema estable y
solvente de financiación pública de tales Administraciones Públicas‖.
143
VII. Con relación al marco jurídico de actuación de la política local de empleo, desde la
entrada en vigor de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, se ha abierto un
amplio campo de actuación para que las Corporaciones Locales puedan actuar, si así lo
desean, en el ámbito de las políticas de empleo.
Por primera vez en una norma estatal se reconoce la conveniencia de ajustar las políticas
de empleo a las necesidades del territorio, para favorecer y apoyar las medidas de
generación de empleo en el ámbito local.
De tal forma, y de conformidad con la Constitución, el marco autonómico y la Ley de
Bases de Régimen Local, se dispone el establecimiento por los Servicios Públicos de
Empleo de las Comunidades Autónomas de los mecanismos de colaboración y en su
caso de participación, con las Corporaciones Locales, para la ejecución de los
programas y medidas de las políticas activas de empleo.
VIII. La nueva redacción del artículo 15.5 de la LET encuentra su origen en la Directiva
comunitaria de 28 de junio de 1999 relativa al acuerdo marco suscrito por los agentes
sociales europeos sobre el trabajo de duración determinada.
Dicha Directiva, y su Anexo, han sido ya objeto de cuatro importante sentencias del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se han pronunciado sobre la interpretación
de algunos preceptos, en especial de aquellos que tienen por finalidad corregir y
subsanar las irregularidades que se produzcan en el ámbito de la contratación temporal.
Las tesis básicas de la Sentencia del TJUE de 4 de julio de 2006, seguidas en buena
medida por la de 7 de septiembre, 15 de abril de 2008 y 23 de abril de 2009, son las
siguientes:
-- En primer lugar, que la Directiva y el Acuerdo marco ―se aplican igualmente a los
contratos y relaciones laborales de duración determinada celebrada por los órganos de la
Administración y demás entidades del sector público‖.
-- En segundo término, que no respeta la finalidad protectora del Acuerdo marco (como
ocurría en el litigio enjuiciado) ―una utilización sucesiva de contratos de trabajo de
duración determinada cuya única justificación radique en haber sido establecida por una
disposición legal o reglamentaria de un Estado miembro‖, ya que las razones objetivas
que justifican la contratación temporal ―pueden tener su origen en la especial naturaleza
de las tareas para cuya realización se celebran tales contratos y en las características
inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de
política social por parte de un Estado miembro‖.
Por último, la sentencia dispone que no se ajusta al Acuerdo marco una normativa
nacional que prohíbe absolutamente, sólo en el sector público, transformar en indefinido
144
una sucesión de contratos temporales que se habían formalizado para cubrir, de hecho,
necesidades permanentes y duraderas del empleados y que por ello debían considerarse
abusivos, siempre y cuando el ordenamiento jurídico interno del Estado no contenga, en
el sector considerado, ninguna medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la
utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos‖.
IX. La política de empleo de las Administraciones Locales ya estaba fuertemente
condicionada, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 43/2006, por la
introducción de la letra e) en el artículo 52 de la LET por la Ley 12/2001 de 9 de julio,
así como por la jurisprudencia emanada de la Sala de lo Social del TS a partir de la
aplicación de dicho precepto, cambiando de forma clara y manifiesta la línea
jurisprudencial anterior que aceptaba la licitud de la contratación temporal para
actividades públicas sujetas a disponibilidades presupuestarias anuales, y por
consiguiente inciertas en cuanto a su realización para un período anual.
Para el TS, a partir de sus sentencias de 19, 20 y 21 de marzo de 2002, el legislador de
2001 ha querido que las entidades sin ánimo de lucro y las administraciones públicas
locales ―asuman una mayor estabilidad de los trabajadores asignados a la realización de
planes o programas públicos…cuando este plan o programa cuente con financiación
pública externa‖.
En la STS de 25 de noviembre de 2002 se afirma que ―del carácter anual del Plan no
puede deducirse la temporalidad de la obra o servicio que aquel subvenciona, pues se
trata de una concreción temporal que afecta exclusivamente a las subvenciones, no a los
servicios básicos que las mismas financien‖.
Por ello, y de acuerdo con la nueva norma, cuando desaparezca la financiación se podrá
extinguir el contrato por la vía de la causa objetiva, siempre y cuando se trate de un
contrato indefinido.
La tesis fundamental del TS es que ―no ha elevado en ningún caso la existencia de una
subvención a la categoría de elemento decisivo y concluyente, por sí mismo, de la
validez del contrato temporal causal‖, y también que su doctrina es de aplicación con
independencia de que un convenio colectivo fije como causa justificativa del contrato
temporal de obra o servicio la obtención de una subvención.
X. El artículo 15.5 requiere para su aplicación del cumplimiento de los diversos
requisitos enunciados en el mismo:
En primer lugar, la formalización de dos o más contratos temporales, con las mismas o
diferentes modalidades contractuales, con la importante excepción de la no toma en
consideración de los contratos formativos, de relevo e interinidad.
Por consiguiente, las Administraciones Locales pueden seguir suscribiendo contratos
temporales para la cobertura de aquellas necesidades para las que el ordenamiento
jurídico posibilita su utilización, pero desde el momento que realicen dos con el mismo
trabajador deberán tener presente que la superación de los plazos marcados en la norma
convertirá la contratación temporal en indefinida no fija.
145
Ello quiere decir que la formalización de un solo contrato de duración determinada (el
ejemplo del trabajador contratado al amparo del contrato de fijo de obra en el sector de
la construcción, cuya duración máxima puede alcanzar los tres años, es el más
significativo), siempre y cuando obviamente se haya concertado al amparo de la
legalidad vigente, no implicará en ningún caso su conversión en indefinido aunque dure
más de 24 meses y la prestación de los servicios ininterrumpidamente se produzca en un
período de 30.
En segundo lugar, que los contratos celebrados, de forma sucesiva o discontinua,
superen los 24 meses en un período computable de 30 meses.
Por consiguiente, las Administraciones Locales pueden seguir formalizando contratos
de duración determinada, para la realización de una obra o servicio determinado o por
necesidades de la producción, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15. 1 a) y b), y
también con la normativa específicamente aplicable a las Administraciones por lo que
respecta al uso de la contratación temporal…,
…pero deberán estar muy atentas a la no superación del período de 24 meses con las
contrataciones efectuadas con un mismo trabajador en un mismo puesto de trabajo,
siempre y cuando se supere ese período en un plazo de 30 meses, con independencia de
que los contratos sean plenamente válidos y respetuosos con la normativa vigente.
Dada la claridad de la norma laboral aplicable, y el objetivo político manifiesto de
reducir la temporalidad, así como la separación efectuada por el TS desde la aplicación
del artículo 52 e) de la LET de la contratación temporal de las subvenciones concedidas
por otras Administraciones para la puesta en marcha de proyectos, me parece que la
utilización de la contratación indefinida inicial, ya fuere con carácter continuo o
discontinuo en razón de que la actividad se desarrolle de forma permanente o
simplemente en determinadas épocas del año, que pueden estar o no previstas de
antemano, debería ser un punto de referencia en la articulación de las políticas de
empleo de las Administraciones Locales, aplicando en su caso el artículo 52 e) cuando
se carezca de la consignación presupuestaria necesaria para la continuación de un
programa concreto y al que hubiera sido asignado el trabajador.
En cualquier caso, queda claro que las Administraciones Locales podrán seguir
efectuando contratos temporales con un mismo trabajador, aunque se supere el número
de dos, siempre y cuando no se supere el período de 24 meses en un término de 30.
En tercer lugar, que los contratos se celebren con la misma empresa, o dicho de
contrario el supuesto no prevé que puedan formalizarse con un grupo de empresa en el
sector privado o con el que pudiéramos denominar impropiamente grupo de empresas
de la Administración Local integrado por el propio Consistorio y las sociedades
públicas municipales u organismos autónomos (o agencias públicas), a través de las
cuales se desarrolla directa o derivadamente la actividad de prestación de servicios de la
Administración Local.
Por último, la contratación debe referirse al mismo puesto de trabajo, noción esta última
de poca utilización en el sector privado, en donde las referencias a la categoría o grupo
profesional son las habituales y las contempladas en la normativa legal y convencional,
y que además es de diferente utilización en la normativa laboral del sector público y en
146
la normativa administrativa aplicable al sector público.
Las Administraciones Locales han de ser conscientes de que deben operar de momento
en su práctica cotidiana con la noción estricta de puesto de trabajo, y que la actividad
que desarrolle el trabajador contratado al amparo de una modalidad contractual de
duración determinada debe quedar clara y precisamente delimitada en cuando a sus
funciones y contenidos, a fin y efecto de evitar la conflictividad laboral en el ámbito
jurídico y la posible conversión de contratos temporales en indefinidos por no haberse
ajustado los primeros a las reglas establecidas en la normativa legal o
convencionalmente aplicable.
XI. Con la modificación de la disposición adicional decimoquinta de la LET el
legislador ha pretendido mantener la doctrina del TS y diferenciar entre las
consecuencias que una irregularidad laboral puede tener en el status de un trabajador,
por una parte, y las formas ordinarias de acceso a la función pública por otra en donde
se requiere el respeto de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.
Se ha aceptado, en suma, la diferenciación establecida por la jurisprudencia del Tribunal
Supremo desde 1998 entre personal fijo y personal con contrato indefinido ―no fijo‖.
De especial importancia es el debate de si puede procederse o no a la amortización del
puesto de trabajo ocupado por un trabajador con contrato indefinido no fijo, sin un coste
económico para la Administración afectada.
Según la STS de 27 de mayo de 2002, el trabajador que pierda su puesto de trabajo en la
Administración Pública por haber sido cubierto por otra persona, mediante
procedimiento reglado, no tiene derecho a indemnización.
Es decir, se produciría una situación semejante a la que se produce cuando queda
cubierta una plaza que se ocupaba con un contrato de interinidad por vacante, y por
consiguiente sería de aplicación el artículo 49. 1 c) de la LET como una causa lícita para
extinguir el contrato.
40. Nueva política comunitaria de juventud (30 de abril de 2009).
La Comisión presentó ayer miércoles una importante Comunicación que aborda su
estrategia de futuro para invertir a favor de la juventud y movilizarla, con la puesta en
marcha de un método abierto de coordinación renovada para abordar los retos y las
perspectivas de la juventud. De momento el texto sólo está disponible en francés, inglés
y alemán.
El documento comunitario se inscribe en el marco de la nueva política comunitaria de
juventud para el próximo decenio, si bien encuentra gran parte de sus puntos de
referencia en la Agenda Social renovada, presentada en julio de 2008, que dedica parte
de su contenido a los menores y los jóvenes, partiendo de la premisa que el colectivo
juvenil irá disminuyendo en número en los próximos años, ya que según los datos de
Eurostat pasará del 19,3 % actual (de edades comprendidas entre 15 y 29 años) al 15,3
% en el año 2050. Quizás por ello, o por otros motivos de los que no se da debida
información, a mi parecer, en el documento, la Comunicación incluye en el concepto de
―juventud‖ a los adolescentes y los jóvenes adultos desde 13 a 30 años.
147
Los tres ejes básicos sobre las que se pretende articular la acción de la UE, y muy en
especial de los Estados miembros que son los que deben instrumentar la nueva
estrategia, en los próximos años son los siguientes: adoptar las medidas adecuadas y
necesarias para favorecer el crecimiento de las oportunidades de los jóvenes en los
ámbitos de la educación y del empleo; formular propuestas y adoptar políticas que
posibiliten el acceso de todos los jóvenes a la sociedad y su participación en ella; en fin,
y no menos importante, favorecer que se establezca una relación de solidaridad entre los
jóvenes y el conjunto de la población.
Los ejes de actuación se irán desarrollando en el marco de un nuevo método abierto de
coordinación que permita agilizar y simplificar las políticas y las relaciones entre los
Estados y los poderes comunitarios, y guardarán estrecha relación con la Estrategia de
Lisboa para el crecimiento y el empleo, de tal forma que ya se acepta en el texto que
podrán realizarse nuevos ajustes en la política de juventud en función de las
modificaciones que se produzcan en dicha estrategia a partir del año 2010.
Con respecto al primer objetivo, la Comisión propone ampliar las posibilidades que
tienen los jóvenes para acceder a la educación y al empleo. En el primer ámbito, y tras
recordar el dato positivo de que cerca del 80 % de los jóvenes entre 20 y 24 años han
finalizado el segundo ciclo de la enseñanza secundaria, así como también los negativos
de que un 25 % de los jóvenes de 15 años tienen aún competencias limitadas en lectura
y que 6 millones abandona la escuela sin ninguna titulación, se propone como objetivo
general complementar la educación formal mediante la incentivación de la educación
informal, reconociéndole el valor académico y profesional adecuado e integrándola
dentro del proceso más amplio de la educación y formación a lo largo de toda la vida de
la persona.
En el terreno del empleo, el objetivo a perseguir en los próximos años es facilitar las
transiciones entre el ámbito educativo y el laboral, así como también adecuar las
competencias no sólo a las necesidades actuales del mercado de trabajo sino también a
las que se demandarán en el próximo futuro y en el marco, añado yo ahora de acuerdo
con numerosos documentos comunitarios e internacionales, de la economía del
conocimiento. Igualmente, se sigue insistiendo, al igual que se ha hecho desde hace
muchos años, en la importancia de disponer de sistemas de información y orientación
adecuados para que los jóvenes puedan dirigirse en el terreno profesional hacia aquellos
ámbitos de actividad con mejores perspectivas de creación de empleo.
Se pide por la Comisión que las propuestas actualmente en debate sobre la flexiguridad,
es decir la justa combinación entre las demandas de flexibilidad de las empresas y las de
seguridad de los trabajadores, incluyan las concreciones adecuadas en su implantación
en cada Estado para dar respuesta adecuada a la creación de empleo para la juventud.
No se olvida la Comisión de la importancia de la potenciación de la creatividad y del
espíritu empresarial entre la juventud, y propone que se adopten las medidas
económicas que posibiliten la creación de empresas por jóvenes y que se desarrollen los
mecanismos que permiten activar al máximo el espíritu creativo de la juventud, muy
especialmente en los ámbitos relacionados con las nuevas tecnologías.
En fin, y aún cuando el documento ubica las siguientes consideraciones en el eje
dedicado a desarrollar la solidaridad entre la sociedad y los jóvenes, también tiene una
148
indudable importancia sobre la situación social y de empleo de los jóvenes la adopción
de las medidas que corrijan las situaciones de desventaja en que se encuentran muchos
de ellos, tanto en el terrenos educativo como laboral, adoptando medidas que faciliten
su plena integración social y evitando que caigan en situación de exclusión o riesgo
social. Por vía indirecta, así me lo parece, se destaca el papel que la juventud puede
tener en la conformación de un modelo económico más sostenible, en cuanto que se
plantea el establecimiento de relaciones solidarias a escala intercontinental y se les
anima a que pongan en marcha modos de consumo y de producción más ecológicos
(―reciclaje, ahorro de energía, vehículos híbridos, etc.‖).
41. Dos semanas importantes para el empleo en la UE y en España (4 de mayo de
2009).
1. Se inicia hoy lunes una semana que puede ser bastante importante en materia de
empleo, y también se anuncia que la siguiente no será menos importante. En efecto,
mañana se harán públicos de los datos de contratación, desempleo y afiliación a la
Seguridad Social del mes de abril, y es de prever que la caída del empleo se modere
debido al inicio de los planes públicos de empleo puestos en marcha en desarrollo del
plan extraordinario de recuperación económica y de empleo aprobado hace varios
meses; el miércoles se celebrará una sesión extraordinaria del Consejo de Ministros
dedicada de manera monográfica al empleo, según anunció la vicepresidenta Mª Teresa
Fernández de la Vega el pasado viernes, en el que serán objeto de evaluación todas las
medidas que se han adoptado en este ámbito hasta ahora, algo que lógicamente
implicará también un examen de aquello que se está haciendo para encarar la crisis
económica. Igualmente, cabe destacar la reanudación del diálogo social, al que no le
faltará trabajo ante las recientes propuestas lanzadas desde foros empresariales y desde
un sector de economistas de reformar el marco normativo de las relaciones laborales en
España y que ya han recibido el rechazo frontal de las organizaciones sindicales, y creo
que también del propio gobierno, con ocasión de la celebración del primero de mayo.
En fin, como estrella de la semana nos encontramos con la cumbre europea de empleo
que tendrá lugar el jueves día 7, que aunque no tenga la importancia política que
inicialmente quería dársele por la Comisión Europea no deja de ser un momento
importante de encuentro entre los poderes comunitarios, la presidencia actual y las dos
siguientes de la UE y los agentes sociales. A esta reunión dedico la mayor parte de la
entrada.
2. Decía que la próxima semana también será importante para el empleo en España , al
menos en el terreno del debate político y de las propuestas que formulen los grupos
parlamentarios durante el debate sobre el estado de la Nación que tendrá lugar los días
12 y 13 de mayo, en el que el gobierno, por boca de su presidente, deberá concretar las
líneas generales apuntadas en la Comunicación presentada para dicho debate y de la que
destaco la importancia reforzada que se confiere al diálogo social para abordar las
reformas sociales que sean necesarias, ya que no puede entenderse de otra forma la
tajante afirmación de que en dicho ámbito ―no hay reforma estructural posible ni
deseable si no se realiza a partir de la aceptación de los agentes sociales‖, y por si aún
cupiera alguna duda la siguiente afirmación es aún más taxativa: ―El Gobierno, pues,
quiere expresar en el marco del Debate de Política general, el mantenimiento de su
compromiso de actualización constante del diálogo social y de rechazo de cualquier
iniciativa que signifique un avance unilateral de alguno de los interlocutores sociales a
costa de los otros‖. El objetivo general del debate en el ámbito económico y social, es
149
según el gobierno hacer balance de todas las medidas adoptadas desde el inicio de la
crisis y ―plantear nuevas iniciativas que logren contener la destrucción de empleo y
anticipar la recuperación del crecimiento‖, y siempre partiendo de la constatación de las
diferencias del mercado de trabajo nacional con respecto al de otros países europeos, ya
que a la crisis financiera global se ha unido la más particular del sector de la
construcción, y ello se combina con ―concentración en determinados sectores intensivos
en mano de obra, muy altas tasas de temporalidad y un sostenido, constante y muy
considerable incremento de la población activa‖.
3. Una vez realizada esta introducción, voy a centrar ahora mi atención en la reunión
europea del próximo 7 de mayo, para analizar qué cuestiones van a ser planteadas en el
debate, en el bien entendido que ya han sido abordadas en las reuniones preparatorias
que han tenido lugar en los últimos días.
La propuesta inicial de la Comisión era convertir esta reunión en una cumbre
extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno, dedicada exclusivamente a abordar qué
se está haciendo y qué se debe hacer en el inmediato futuro por los poderes
comunitarios y por los Estados miembros para abordar la crisis económica y sus
secuelas de destrucción de empleo y aumento del número de personas desempleadas,
secuelas que se observan con toda nitidez en los últimos datos publicados por Eurostat
sobre el desempleo en la Unión Europea en marzo de 2009: la tasa de paro en la UE-27
% fue del 8,3 %, frente al 6,7 % hace doce meses, y las de los 16 países de la zona euro
fue de 8,9 y 7,2 %, respectivamente. Dicho de otra forma más contundente, 20.154.000
personas estaban desempleadas en la UE-27, un incremento de 4.061.000 sobre el
mismo período del año anterior. Las diferencias entre las tasas de los diferentes Estados
son muy acusadas, yendo desde el mínimo de los Países Bajos (2.8 %) al máximo de
España (17.4 %). Por fin, debe subrayarse que en serie interanual sólo tres Estados
mejoraron sus datos, uno permaneció estable, y los restantes 23 vieron incrementar, en
algunos casos sensiblemente, la cifra de población desempleada.
No obstante, las reticencias de algunos de los más importantes países de la UE, en
especial de Francia y Alemania, a celebrar una reunión de la que no podrían salir
resultados tangibles que enriquecieran y completaran los acuerdos adoptados en los
consejos europeos trimestrales ordinarios, así como los adoptados en las reuniones de
alcance internacional como la del G-20 y la de Ministros de Trabajo del G8, provocó
una alteración de las previsiones iniciales y el cambio de formato de la reunión, que se
celebrará en los términos más arriba referenciados. El punto de referencia para los
trabajos del día 7 será el documento elaborado el mes de marzo para preparar dicho
reunión, así como los resultados de las tres reuniones de trabajo celebradas en Madrid,
Estocolmo y Praga.
Ahora bien, ya he dicho que antes de la reunión del próximo jueves ha tenido lugar una
no menos importante, la de los Ministros del Trabajo del G8, celebrada en Roma del 29
al 31 de marzo y en la que se acordó que las medidas para salir de la crisis en el ámbito
del empleo deben girar alrededor de estos cuatro ejes de actuación: en primer lugar,
promover la creación de empleo y unas políticas efectivas de empleo y mercado de
trabajo para recuperar la confianza; en segundo término, mantener un sistema de
protección social que sostenga las rentas de las unidades familiares y que pueda llevar,
en su momento, a una recuperación rápida de la actividad económica por medio de un
incremento del consumo y de la inversión; no menos importante, ni mucho menos, es la
150
renovada apuesta por políticas de educación y formación que permitan a las personas
mantenerse en el mundo del trabajo, prevenir situaciones de exclusión social y mejorar
las expectativas de desarrollo profesional, con el indudable impacto que todo ello
tendría sobre el crecimiento económico; por fin, adopción de las medidas económicas,
financieras y sociales adecuadas para promover un crecimiento y desarrollo sostenible.
En el documento de Roma se enfatiza una idea con la que he manifestado en reiteradas
ocasiones mi acuerdo, cual es la conveniencia de adoptar medidas que permitan
permanecer a las personas trabajadoras en el mercado de trabajo antes que ver
extinguida su relación laboral, ya sea por medio de suspensión de contratos, reducción
de jornada u otras medidas de flexibilidad organizativa, y todo ello combinado con
políticas activas de formación que permitan a esas personas estar en mejores
condiciones de cualificación profesional ante el mercado de trabajo en general y en su
sector de actividad en particular. Tampoco puedo dejar de coincidir con la importancia
que confiere el documento al respeto a los derechos sociales y a la puesta en práctica de
políticas de responsabilidad social que beneficien al conjunto del personal (―The current
downturn should not be taken as a pretext to weaken worker‘s rights to which countries
have committed‖).
4. También me parece importante referirme a la reunión de la delegación del Parlamento
Europeo con la presidencia sueca durante el segundo semestre de este año que tuvo
lugar los días 5 y 6 de marzo en Estocolmo, una presidencia de la que debe esperarse un
enfoque social bastante más acusado del que está teniendo lugar con la de la República
Checa, dado que la política social sueca, al margen del color político de su gobierno,
siempre ha sido considerada un punto de referencia en Europa. En dicha reunión, el
gobierno sueco, por medio de los ministros responsables de las distintas políticas
sociales, destacó que una de sus cinco prioridades va a ser la de empleo y que su lema
de referencia en este bloque será el de de ―la inclusión social empieza con un trabajo‖,
eslogan con el que el gobierno quiere manifestar su clara determinación de abordar la
situación del incremento del desempleo en la etapa actual de crisis económica, y que irá
de la mano con otras propuestas que se formulen en el ámbito de la protección de las
personas de mayor edad y la necesidad de disponer de una política de empleo adecuada
para encarar el reto del envejecimiento de la población comunitaria; o dicho con las
propias palabras del documento-resumen que estoy ahora utilizando, ―She underlined
the paradox of decreasing staff in elderly care while the population of elderly citizens is
increasing‖.
5. El documento de los servicios técnicos de la Comisión, de 12 de marzo, lleva por
título ―Instituciones de la UE, Estados miembros y otros grupos interesados. Documento
para preparar la cumbre de empleo‖, y ha sido el punto de referencia para las reuniones
previas de trabajo a la del próximo jueves.
El 15 de abril se celebró en Madrid la dedicada a la actualización de las competencias
profesionales para adaptarlas a las necesidades del mercado de trabajo, en la que el
Ministro de Trabajo e Inmigración, Celestino Corbacho, destacó la importancia de
debatir ―sobre los incentivos que mejor funcionan para promover el reciclaje profesional
y la adquisición de nuevas destrezas, la mejora de los sistemas educativos básicos y su
impacto sobre los sistemas de formación profesional y sobre cómo dar un impulso
decidido a la formación continua para hacer realidad la sociedad del conocimiento a la
que la economía europea aspira‖. El día 20 tuvo lugar en Estocolmo en segundo taller
151
para debatir los mercados de trabajo inclusivos y el acceso al empleo; por fin, el último
taller se celebró en Praga el día 23 y trató sobre uno de los ámbitos a los que la
presidencia checa ha conferido más importancia, cual es la creación de empleo
vinculada a las políticas de movilidad laboral y de libre circulación de los trabajadores.
Una buena síntesis de los trabajos de las tres reuniones ha sido publicada muy
recientemente para facilitar los debates de la próxima reunión.
A partir de estos debates previos, la Comisión ha propuesto que la reunión se concentre
en cuatro temas principales, y para cada uno de los cuales sugiere diversas cuestiones
para debate, desde la manifestación previa de la gravedad de la crisis económica y
social que estamos viviendo y que podría llevar a la pérdida de 3,5 millones de puestos
de trabajo en el año en curso y a alcanzar una tasa de desempleo del 10 % en el año
2010, y desde la constatación de que ―la crisis económica es excepcional y
excepcionales son las medidas que requiere‖. Por cierto, la gravedad de la situación es
aún mayor a juicio de la Comisión de acuerdo al informe presentado hoy lunes en
Bruselas sobre las previsiones de primavera para el período 2009-2010, en el que se
prevé que el empleo disminuirá en un 2,5 % este años y en un 1,5 % adicional en el
2010, año en el que la tasa de desempleo puede alcanzar el 11 %. Es decir, la difícil
situación económica y su impacto negativo sobre el empleo ―se traducirá en la pérdida
de unos ocho millones y medio de puestos de trabajo en estos dos años, frente a una
creación neta de nueve millones y medio en el período de 2006-2008‖.
Ahora bien, de poco serviría el debate del día 7 si las propuestas que surjan no van
acompañadas de las medidas económicas necesarias para ponerlas en marcha, tanto en
sede comunitaria como en la parte que corresponde a cada Estado miembro, destacando
la necesidad de una rápida movilización de los recursos económicos de la UE,
concentrados, en lo que afecta a políticas sociales, en el Fondo Social Europeo y en el
Fondo Europeo de Ajuste a la Globalización, llamando la atención el documento sobre
la necesidad de pensar en nuevas formas de emplear dichos Fondos para reaccionar ante
la crisis, pensamiento que ya se ha plasmado a mi parecer en la propuesta de reforma
del segundo fondo, aún cuando las discrepancias entre los Estados está retardando la
aprobación de la norma.
6. El primer ámbito de reflexión y de trabajo es el de cómo mantener el empleo y la
consiguiente adopción de medidas que mantengan a las personas empleadas (tal como
se manifestó también el Consejo de Ministros de trabajo del G8) y que faciliten la
transición entre puestos de trabajo. Muy unido al anterior se encuentra el de promover la
movilidad entre los trabajadores como una vía adecuada, se afirma, para corregir los
desequilibrios del mercado laboral y ofrecer una respuesta coordinada a la crisis. Sin
entrar ahora en el complejo debate de qué debe entenderse por ―flexiguridad‖ (un
ámbito de reflexión, dicho sea incidentalmente, que merecerá atención especial en el
próximo congreso de nuestra Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, que se celebrará en Logroño los días 28 y 29 de mayo), coincido en la
importancia de adoptar medidas preventivas (suspensiones contractuales, reorganización
del trabajo, medidas formativas vinculadas, etc.) que eviten la destrucción de puestos de
trabajo, así como también en la importancia de adoptar medidas que faciliten la
transición cuando finalmente desaparece el puesto de trabajo que anteriormente se
ocupaba.
No creo que nadie cuestione la importancia de una política adecuada de movilidad de
152
mano de obra como vía adecuada para un reequilibrio regional y sectorial de los
mercados de trabajo, pero no es menos cierto que la inexistencia de un idioma común y
las diferentes condiciones laborales de los distintos Estados no incentiva precisamente a
la misma, salvo por lo que respecta a un reducido número de personal cualificado (high
skilled workers). Por ello, bienvenidas sean las medidas que se adopten, que deberán
tener un apoyo previo en el ámbito de los sistemas educativos y en el cumplimiento de
la normativa vigente en materia de libre desplazamiento de trabajadores en el seno de la
Unión. Si los trabajadores identifican movilidad con pérdida o disminución de derechos
(como se ha visto recientemente en conflictos acaecidos en el Reino Unido y en España)
difícilmente merecerá una valoración positiva.
7. Otro ámbito de debate será el de cómo mejorar la capacitación de las personas
trabajadoras y de aquellas que quieren incorporarse al mundo del trabajo, ya sea desde
el desempleo o la inactividad, para que se adecue a las necesidades del mercado laboral,
necesidades que ciertamente pueden variar en atención a factores demográficos,
sociales, culturales y económicos (el ejemplo de la creciente necesidad de atención a
personas de edad avanzada como consecuencia del envejecimiento de la población es
muy significativo al respecto).
Se argumenta que esta mejora y adecuación es especialmente importante para los
jóvenes (por cierto, sobre el concepto de joven en el mercado de trabajo convendrá
algún día hacer una reflexión tranquila, ya que se está ampliando por encima de los 30
años, y si la tercera edad laboral empieza a los 45 años ya me dirán cuál es el ―núcleo
duro‖ de la población laboral), que también contribuirá a la mejora de la productividad
y competitividad de la economía europea, y que permitirá la creación de puestos de
trabajo de mayor calidad, algo que sería especialmente positivo para el caso español.
Para incentivar una transición rápida y ágil entre el mundo educativo y laboral se
propone adoptar medidas que ayuden al desarrollo de las políticas de aprendizaje, tanto
en empresas como en sectores de actividad. Además, y esta es una cuestión importante a
debatir, se deja abierta la puerta a la discusión sobre la conveniencia de incrementar los
períodos educativos, ya sea manteniendo a los estudiantes más tiempo en el mundo de la
escuela o bien facilitando la reincorporación de aquellos que la abandonaron
prematuramente (muchas veces en estos últimos años ante el señuelo de un acceso
rápido al mercado de trabajo, en puestos de trabajo de baja cualificación y que han
desaparecido en gran medida una vez que ha impactado de pleno la crisis económica);
esta reflexión no deja de ser a mi parecer una pieza más de otro debate de carácter más
general, cual es el de facilitar el aprendizaje continuo a toda la población trabajadora a
lo largo de su vida laboral, aún cuando ciertamente la novedad sería la apuesta por
alargar el período de escolarización obligatoria.
8. Por fin, la reunión tratará sobre cómo aumentar el número de personas que acceden al
empleo, en especial de aquellos que se encuentran en situación de desempleo de larga
duración o ante una problemática de riesgo de exclusión social (en seguida me viene a
la cabeza la referencia a nuestras empresas de inserción y las medidas de fomento de
empleo para los colectivos más desfavorecidos), ya que de esta forma se evitarían
situaciones de conflictividad social y de elevado coste económico para el erario público.
En este punto el documento sugiere algunos elementos y pistas de reflexión que ya se
encuentran en las Directrices comunitarias para el empleo durante el período 2008-2010
y que ya estaban también recogidas en las Directrices del período anterior 2005-2007,
como por ejemplo cambios en la fiscalidad de la mano de obra en empleos con baja
153
remuneración salarial para evitar la desincentivación de la incorporación al mercado de
trabajo de personas que estén percibiendo rentas de protección social en cuantía
parecida. Se llama la atención, y coincido con el planteamiento, sobre la importancia de
tener presente los complejos problemas con los que se enfrentan colectivos como los
jóvenes, las personas trabajadoras de mayor edad, quienes tienen poca o escasa
cualificación profesional, los sometidos a una precariedad constante por el uso repetido,
y en muchas ocasiones abusivo desde la perspectiva legal, de contratos de corta
duración, y los extranjeros con dificultades para poder disponer de sus titulaciones en
los mercado de trabajo europeos y verse obligados en consecuencia, ya sea de forma
regular o irregular, a ocupar empleos de cualificación inferior a la que disponen.
9. Concluyo. No le va a faltar trabajo a la reunión del próximo jueves. Personalmente no
creo que surja ninguna propuesta radicalmente nueva con respecto a todo aquello que ya
se está llevando a cabo por los Estados miembros en el ámbito de sus competencias en
materia de empleo, aunque sí sería muy positivo que surgiera un claro y nítido mensaje
de que la crisis no debe ser sufrida, permítanme un juego de palabras, más de lo que ya
se está sufriendo, por parte de los trabajadores, y que las medidas que se adopten en el
próximo futuro van a repercutir en su beneficio. Creo que sobran muchos debates sobre
la conveniencia de reformar los marcos normativos laborales, aunque no desecho ni
descarto ninguno de ellos en mi condición de profesional que lleva abordando este
cuestiones desde hace 34 años (y que, por cierto, en ocasiones escucha pareceres y lee
artículos que le retrotraen a debates idénticos que tuvimos en los años ochenta y noventa
del siglo XX), y faltan medidas dirigidas a resolver los problemas. Si la cumbre apuesta
por las segundas, y si el debate del Estado de la Nación va en la misma línea,
bienvenidas sean.
42. Los diez mandamientos del empleo y la necesaria solidaridad ante la crisis (10
de mayo de 2009).
1. La reunión europea sobre empleo, celebrada el pasado jueves en Praga, y de cuyo
contenido ya di amplia información en una entrada anterior del blog, aprobó diez
acciones concretas sobre las que los autoridades nacionales (las siete primeras) y los
poderes comunitarios (las tres últimas) deben trabajar a corto y medio plazo, en estrecha
cooperación y concertación con los agentes sociales, si de verdad quieren que cobre
auténtico sentido, y no se quede sólo en una mera declaración formal, la manifestación
del presidente de la Comisión, José Manuel Durao Barroso de que con la cumbre
―estamos enviando a nuestros ciudadanos el mensaje de que queremos que su trabajo
sea el objetivo número 1 de Europa‖.
Estas son las diez propuestas:
―* 1. Mantener a tantas personas como sea posible en situación de empleo, mediante el
ajuste temporal de las horas de trabajo en combinación con la formación de reciclaje
con apoyo de fondos públicos (entre ellos el Fondo Social Europeo).
* 2. Fomentar el espíritu empresarial y la creación de empleo, por ejemplo bajando los
costes no salariales de la mano de obra y la flexiguridad.
* 3. Mejorar la eficiencia de los servicios nacionales de empleo ofreciendo
asesoramiento, formación y búsqueda de trabajo de manera intensiva en las primeras
semanas de desempleo, especialmente para los jóvenes desempleados.
* 4. Aumentar perceptiblemente el número de cursos de formación de alta calidad para
finales de 2009.
154
* 5. Promover unos mercados laborales más inclusivos garantizando incentivos
laborales, unas políticas activas y efectivas para el mercado laboral y la modernización
de los sistemas de protección social, lo cual conduce también a una mejor integración de
los grupos desfavorecidos, entre ellos los discapacitados, los trabajadores poco
cualificados y los migrantes.
* 6. Aumentar las cualificaciones a todos los niveles mediante la formación continua, en
especial proporcionando las cualificaciones necesarias para encontrar trabajo a todos los
que abandonan prematuramente los estudios.
* 7. Utilizar la movilidad laboral para que casen la oferta y la demanda de mano de obra
produciendo los mejores resultados.
* 8. Identificar las oportunidades de trabajo y las cualificaciones requeridas, y mejorar
la previsión de las cualificaciones para tener derecho a las ofertas de formación.
* 9. Ayudar a los desempleados y a los jóvenes a crear sus propios negocios, por
ejemplo ofreciendo formación de apoyo empresarial y capital inicial, o disminuyendo o
suprimiendo a las empresas de nueva creación el pago de impuestos.
* 10. Anticipar y gestionar la reestructuración a través del aprendizaje mutuo y el
intercambio de buenas prácticas‖.
Como puede comprobarse, se pone el acento principalmente en las políticas de
formación del personal, tanto en fases previas a su acceso al mundo laboral como
durante su permanencia en el mismo, y también cuando se extingan las relaciones de
trabajo y la formación abra nuevas posibilidades a las personas desempleadas para su
reincorporación.
2. Un día antes de la reunión sobre empleo, el Parlamento Europeo daba el visto bueno
a la propuesta presentada por el Consejo sobre modificación del Fondo Europeo de
adaptación a la globalización, modificación que posibilitará que se acojan a las ayudas
económicas que concede las empresas que hayan extinguido contratos en un número no
inferior a 500 trabajadores ( a diferencia de los 1.000 que se requieren en la normativa
todavía vigente), que puedan acogerse a las mismas (hasta diciembre de 2011)
trabajadores que se hayan visto afectados por la grave crisis económica y financiera que
padecemos en todo el mundo en general y en la Unión Europea en particular, y que el
nivel máximo de contribución financiera comunitaria pasará a ser del 65 %, frente al 50
% anterior. Los nuevos umbrales se aplicarán a todas las solicitudes que se presenten a
partir del 1 de mayo de 2009.
Son buenas noticias para el drama de las personas afectadas por la pérdida de empleo, y
también para las personas insertas en el mercado de trabajo y que deben renovar y
perfeccionar de manera permanente su bagaje profesional para enfrentarse a los cambios
económicos y organizativos en la nueva sociedad del conocimiento, sociedad que, en
cualquier caso, no puede ni debe dejar de lado a las personas que no pueden acceder al
mundo laboral. Ese es un rasgo distintivo del modelo social europeo, y como tal hay que
mantenerlo para garantizar la cohesión social.
3. El paso de los años te permite ver la vida con unos ojos que contemplan la realidad
presente y, al mismo tiempo, apoyarte en el cerebro para recordar aquello que sucedía
hace ya un cierto tiempo. En el inicio de la década de los ochenta del siglo XX vivíamos
en una situación de dificultades económicas para un amplio sector de la población y con
elevadas tasas de desempleo.
155
Durante los casi treinta años transcurridos desde entonces hemos combinado épocas de
más crisis y también de expansión económica y de creación de empleo, y hemos
descubierto que el mundo no se reduce a las cuatro paredes de un país y que era
necesario en el caso de España el apoyo de personas que provienen de otros países
menos desarrollados que el nuestro para fortalecer nuestro tejido productivo. Ahora
bien, en todo el período referenciado ha seguido habiendo personas que tenían
problemas de empleo y de protección social, y otras que siempre han estado en los
márgenes de la exclusión social, con impacto especial en mujeres, jóvenes e
inmigrantes.
Ahora nos encontramos en una situación de muy grave crisis económica, y negarlo sería
absurdo, y debemos volver a mirar a aquellos valores que estuvieron en la construcción
de la España democrática de 1977, el consenso y el acuerdo entre fuerzas políticas y
sociales para tratar de dar respuestas a las situaciones realmente difíciles, las de muchas
personas que no disponen de recursos económicos y que están siendo expulsadas del
mercado de trabajo. Recuperar la solidaridad como bandera de enganche ante la crisis
debe permitir que toda la población sensible al drama humano que supone personas sin
empleo o sin protección arrime el hombro para salir de esta situación. Como en 1982, y
recuerdo las palabras de mi maestro Joan N. García-Nieto, tenemos y debemos que
defender la solidaridad y evitar dejarnos guiar por reacciones proteccionistas que ni
conducen a las buenas relaciones entre los pueblos ni al apoyo entre las personas
trabajadoras.
Porque, si han pasado los años, no han cambiado las relaciones de dominación y de
explotación en que viven muchas personas trabajadoras, aunque ahora muchas de ellas
no tengan un nombre de fácil pronunciación. Todos unidos en la defensa de los más
desfavorecidos, y los gobiernos atentos a evitar una situación preocupante de fractura
social que, en caso de producirse, podría ser aún más perjudicial para las personas más
necesitadas.
43. La nueva política comunitaria en materia de educación y formación (13 de
mayo de 2009).
1. El Consejo Europeo de Educación celebrado ayer martes en Bruselas adoptó un
nuevo marco estratégico para el período 2009-2011 en materia de educación y
formación, con una perspectiva general de aplicación de las nuevas grandes líneas de
actuación hasta el año 2020, marco que deberá merecer la atención de manera destacada
en otro momento.
Mi atención se centra, en esta nueva entrada del blog, en dos Recomendaciones
aprobadas en el mismo Consejo y que sólo quedan pendientes de publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea para su entrada en vigor.
2. La primera es la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la
creación del Sistema Europeo de Créditos para la Educación y la Formación
Profesionales (ECVET), que encuentra su origen en la propuesta presentada el 9 de abril
del pasado año.
En el documento ahora objeto de comentario se recuerda que el Consejo Europeo de
156
Lisboa de 2000 llegó a la conclusión de que la mejora de la transparencia de las
cualificaciones y el aprendizaje permanente deberían ser dos elementos clave de las
acciones encaminadas a adaptar los sistemas europeos de educación y formación tanto a
las demandas de la sociedad del conocimiento como a la necesidad de elevar el nivel de
empleo y de mejorar su calidad. En la justificación de la propuesta también se
encuentran referencias indirectas a las declaraciones de Copenhague en 2002, de
Maastricht en 2004, de Helsinki en 2006 y de Burdeos en 2008, que demandan un
mayor desarrollo de herramientas europeas comunes, en particular el ECVET.
El objetivo del ECVET es apoyar y fomentar la movilidad transnacional y el acceso al
aprendizaje permanente en la Educación y Formación profesional europea. Para el
Parlamento y el Consejo, el ECVET ofrece un marco metodológico común para facilitar
la transferencia de los créditos de los resultados de aprendizaje entre los distintos
sistemas de cualificación, o de un itinerario de formación a otro, y de este modo se
contribuye a la permeabilidad de los sistemas de aprendizaje, a la compatibilidad entre
los sistemas autónomos de enseñanza y de educación y formación profesionales, al
mismo tiempo que se ofrece a los interesados la posibilidad de crear sus propios
itinerarios de aprendizaje para la obtención de cualificaciones. La aplicación del
ECVET se basará en el principio de la participación voluntaria de los Estados miembros
y de las partes interesadas.
De tal forma, el objetivo de la Recomendación es crear el Sistema Europeo de Créditos
para la Educación y la Formación Profesionales (ECVET) ―con el objeto de facilitar la
transferencia, el reconocimiento y la acumulación de los resultados de aprendizaje de
aquellas personas que deseen obtener una cualificación. De esta forma, se mejorará la
transparencia y la transferibilidad de los resultados de aprendizaje de los ciudadanos
entre los Estados miembros y dentro de éstos, en un espacio de aprendizaje permanente
sin fronteras ».
3. La segunda es la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el
establecimiento de un marco de referencia europeo de garantía de la calidad en la
educación y formación profesionales, que encuentra su origen en una propuesta de la
Comisión de 9 de abril del pasado año.
El objetivo de la Recomendación es establecer un Marco de Referencia Europeo de
Garantía de la Calidad en la Educación y Formación Profesionales que sirva de
referencia para ayudar a los Estados miembros a promover y supervisar la mejora
permanente de sus sistemas de educación y formación profesionales sobre la base de
parámetros europeos comunes. En el documento se exponer que el Marco de Referencia
debe contribuir a la mejora de la calidad de la EFP y al desarrollo de la confianza mutua
en los sistemas nacionales de EFP dentro de un verdadero espacio sin fronteras de
aprendizaje permanente.
La garantía de la calidad debe considerarse un instrumento para la mejora permanente
de la EFP, basado en un ciclo de calidad en el que haya una interrelación adecuada entre
planificación, aplicación, evaluación y revisión de la EFP. Implica un planteamiento
sistemático respecto a la calidad en el que las funciones de los interlocutores en los
distintos niveles y su interrelación reciben una atención explícita. Debe incluir
asimismo formas de supervisar el rendimiento de la EFP y sistemas de medición que
complementen la revisión y la mejora de la EFP, tanto en lo que respecta a los sistemas
157
como a los proveedores.
Me parece especialmente importante destacar la relación que se establece del futuro
marco de referencia con otras políticas y objetivos de la Unión. Para el Parlamento
Europeo y el Consejo, el Marco de Referencia contribuirá a la consecución del objetivo
de la Estrategia Europea de Empleo de una inversión más efectiva en capital humano;
más concretamente contribuirá a mejorar la calidad y eficiencia de la inversión en
capital humano mediante una educación y unas cualificaciones de mayor calidad, en
consonancia con las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros.
Es decir, se trata de reforzar la inversión en capital humano mediante la mejora de la
educación y las cualificaciones, así como de reformar los sistemas de educación y
formación utilizando referencias y principios europeos comunes. Además, se toma en
consideración la necesidad de ligar la mejora de la calidad de la EFP a objetivos
europeos más generales, tales como el aumento de la empleabilidad, la mejora de la
adecuación a las necesidades de los usuarios y el fomento de un mejor acceso al
aprendizaje permanente.
Es necesario destacar que el Marco de Referencia no está concebido para sustituir los
sistemas existentes ni requiere la creación de estructuras nuevas, por lo que se utilizarán
los sistemas de comunicación de información existentes, y se basará en la experiencia
adquirida y en casos de buenas prácticas observados en los Estados miembros y otros
países participantes.
Nuevamente mencio las relaciones entre la política de empleo y las de educación y
formación profesional. Las Directrices Integradas de Lisboa para el Crecimiento y el
Empleo de 2005-2008 hicieron un llamamiento a los Estados miembros para que
desarrollaran sistemas de aprendizaje permanente asequibles y accesibles que
respondieran a las cambiantes necesidades de la economía y la sociedad del
conocimiento, y de ahí que los sistemas de educación y formación deben adaptarse y
desarrollar capacidades para mejorar su adecuación al mercado de trabajo. Por tanto, se
afirma, « los objetivos fijados en la política de educación y formación deben
complementar cada vez más los de la política económica y del mercado laboral a fin de
conciliar la cohesión social y la competitividad‖.
En el anexo 2 se recogen los indicadores generales de garantía de la calidad de
referencia para la EFP: pertinencia de los sistemas de garantía de calidad para los
proveedores de EFP; inversión en la formación de profesores y formadores; tasas de
participación en programas de EFP; tasa de finalización de programas de EFP; tasas de
colocación en el marco de los programas de EFP; utilización en el puesto de trabajo de
las capacidades adquiridas; tasa de desempleo; prevalencia de grupos vulnerables;
mecanismos para determinar las necesidades de formación en el mercado laboral;
sistemas utilizados para fomentar un mejor acceso a la EFP.
44. Políticas pasivas de empleo y adaptación al nuevo escenario de la crisis (4 de
junio de 2009).
Reproduzco en esta entrada del blog el esquema de la presentación de mi intervención
en el seminario organizado hoy en Barcelona por el Consell de Relacions Laborals de la
Generalitat de Catalunya y la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social con el título de ―El Derecho Social ante la crisis económica‖.
158
I. Propuesta de la OIT (Conferencia Internacional del Trabajo. Junio 2009).
Un pacto mundial para el empleo como respuesta a la crisis.
―El objetivo estratégico del Pacto Mundial para el Empleo consiste en lograr que las
cuestiones del empleo y el mercado de trabajo, así como la protección social y el respeto
de los derechos de los trabajadores, ocupen un lugar central en las medidas de estímulo
y otras políticas nacionales pertinentes destinadas a hacer frente a la crisis. El recurso al
diálogo social para definir y poner en práctica políticas se considera un instrumento
fundamental de consenso‖.
―Hay que proteger a las personas más expuestas. Las medidas que se apliquen con tal
finalidad deberían comprender lo siguiente: extender la protección social y las
prestaciones de desempleo, facilitar oportunidades adicionales de formación y
readaptación profesional, reforzar los servicios de colocación, y ampliar o poner en
marcha programas de empleo de urgencia y redes de seguridad específicas‖.
II. Propuestas de la Unión Europea. Gestionar la recuperación económica (4 de marzo
de 2009).
La Comisión apuesta por mantener al mayor número posible de la población ocupada en
activo, o dicho en otros términos a evitar las medidas empresariales de extinción de
contratos de trabajo, y para ello propugna acuerdos de reorganización de los tiempos de
trabajo en sede empresarial, combinados con políticas formativas que permitan orientar
a los trabajadores hacia nuevos empleos.
En segundo lugar, se propugna una mejora de la protección social para las personas
desempleadas, tanto en términos estrictamente económicos como de inversión pública
en políticas formativas que orienten a dichas personas hacia los empleos del futuro, y
todo ello combinado con una reforma de los servicios públicos de empleo.
Con atención especial a algunos colectivos, se apuesta por prestar la debida atención a
la reducción de costes no salariales de los trabajadores no cualificados, así como a las
medidas para atenuar el desempleo juvenil y evitar el abandono escolar prematuro.
Hay una llamada al refuerzo de las políticas de educación y formación para permitir
ampliar el bagaje intelectual de los jóvenes y para acoger a todas aquellas personas que
deseen ampliar su formación durante la vida laboral, así como a la puesta en marcha de
las políticas de flexiseguridad que tiendan a reducir la segmentación y a mejorar el
funcionamiento de los mercados laborales.
La Comisión enfatiza su apoyo y defensa de la libre circulación de trabajadores, no ya
como uno de los pilares básicos del modelo comunitario, sino como mecanismo que
puede, incluso durante las etapas de ralentización económica, ―ayudar a resolver la
persistencia de desajustes entre las cualificaciones y las necesidades del mercado
laboral‖.
III. Unión Europea. Diez propuestas ante la crisis (Reunión sobre empleo. 7 de mayo de
2009).
159
1. Mantener a tantas personas como sea posible en situación de empleo, mediante el
ajuste temporal de las horas de trabajo en combinación con la formación de reciclaje
con apoyo de fondos públicos (entre ellos el Fondo Social Europeo).
2. Fomentar el espíritu empresarial y la creación de empleo, por ejemplo bajando los
costes no salariales de la mano de obra y la flexiguridad.
3. Mejorar la eficiencia de los servicios nacionales de empleo ofreciendo asesoramiento,
formación y búsqueda de trabajo de manera intensiva en las primeras semanas de
desempleo, especialmente para los jóvenes desempleados.
4. Aumentar perceptiblemente el número de cursos de formación de alta calidad para
finales de 2009.
5. Promover unos mercados laborales más inclusivos garantizando incentivos laborales,
unas políticas activas y efectivas para el mercado laboral y la modernización de los
sistemas de protección social, lo cual conduce también a una mejor integración de los
grupos desfavorecidos, entre ellos los discapacitados, los trabajadores poco cualificados
y los migrantes.
6. Aumentar las cualificaciones a todos los niveles mediante la formación continua, en
especial proporcionando las cualificaciones necesarias para encontrar trabajo a todos los
que abandonan prematuramente los estudios.
7. Utilizar la movilidad laboral para que casen la oferta y la demanda de mano de obra
produciendo los mejores resultados.
8. Identificar las oportunidades de trabajo y las cualificaciones requeridas, y mejorar la
previsión de las cualificaciones para tener derecho a las ofertas de formación.
9. Ayudar a los desempleados y a los jóvenes a crear sus propios negocios, por ejemplo
ofreciendo formación de apoyo empresarial y capital inicial, o disminuyendo o
suprimiendo a las empresas de nueva creación el pago de impuestos.
10. Anticipar y gestionar la reestructuración a través del aprendizaje mutuo y el
intercambio de buenas prácticas.
IV. Unión Europea: ―Compromiso compartido a favor del empleo‖ (3 de junio de 2009).
Tres prioridades clave:
Mantener el empleo, crear puestos de trabajo y promover la movilidad.
Mejorar las competencias y adecuarlas a las necesidades del mercado de trabajo.
Incrementar el acceso al empleo.
Propuestas:
1. Acelerar el pago de 19.000 millones EUR de la financiación prevista para ayudar a
160
que las personas permanezcan en su puesto de trabajo o que encuentren uno nuevo,
mediante la mejora de las competencias, el fomento del espíritu de empresa y la mejora
de los servicios públicos de empleo en el marco del Fondo Social Europeo.
2. Para el período 2009-2010, la Comisión podrá reembolsar los gastos declarados de
los Estados miembros a una tasa del 100 %. Esto significa que no será necesaria la
cofinanciación nacional a fin de que puedan ponerse en práctica más rápidamente los
proyectos que ayudan a las personas.
3. Reasignar 100 millones EUR del presupuesto actual de la UE que, cuando se
combinen con financiación procedente de instituciones financieras internacionales y, en
particular, el Grupo del Banco Europeo de Inversiones, proporcionarán más de 500
millones EUR para la creación de un nuevo instrumento de microcrédito de la UE .
Estos microcréditos apoyarán a las personas en riesgo de no obtener fondos para la
creación de una empresa, tales como las personas que han perdido recientemente su
trabajo, y reforzarán el empleo en las microempresas que deben hacer frente a la crisis
crediticia.
4. El compromiso de proporcionar como mínimo cinco millones de plazas de
aprendizaje en toda la UE para los jóvenes que se enfrentan al desempleo; y el
establecimiento de objetivos para proporcionar rápidamente a los jóvenes en paro
oportunidades de formación o trabajo.
5. El apoyo a programas, incluido a través del FSE, para mantener empleos viables
mediante la formación y la reducción del tiempo de trabajo.
6. Una ayuda inmediata a los desempleados para evitar el riesgo de desempleo de larga
duración y de pérdida de competencias importantes, lo que incluirá propuestas para
ofrecer rápidamente una oportunidad de formación o trabajo a cada persona en paro: en
el plazo de un mes para los jóvenes menores de 20 años, de dos meses para los menores
de 25 años y de tres meses para los mayores de 25 años. El FSE debería apoyar la
consecución de estos objetivos de «un nuevo comienzo».
7. Asistencia a fin de conseguir que las personas más desfavorecidas vuelvan a tener
trabajo , por ejemplo, mediante la reducción de los costes laborales no salariales,
incentivos a la contratación y la promoción de oportunidades de trabajo para las
personas con bajo nivel de cualificación en servicios de cuidados y a domicilio.
8. Un nuevo servicio en línea denominado «Match and Map» para ayudar a quienes
buscan empleo a encontrar ofertas de trabajo que se correspondan con sus competencias
en toda Europa a través del portal europeo de empleo EURES, y un compromiso a fin
de que los desempleados que busquen trabajo en otro Estado miembro puedan recibir
durante un mínimo de seis meses las prestaciones de desempleo a que tienen derecho en
su país de residencia.
9. Prestar más atención a la mejora de las competencias y a una mejor adecuación de
estas a las necesidades del mercado de trabajo; asimismo, la realización por parte de la
Comisión de un análisis sectorial de las necesidades actuales y futuras de los mercados
de trabajo de la UE, incluidas las competencias ecológicas.
161
10. Un juego de herramientas prácticas para ayudar a las empresas, los trabajadores y
sus representantes a gestionar mejor y prever las reestructuraciones de empresas.
11. Una guía de la formación en pequeñas empresas a fin de ayudar a las PYME a
mantener y conseguir el personal cualificado que necesitan.
V. Propuestas sindicales. Declaración de la Confederación Europea de Sindicatos (28 de
mayo de 2009).
Reivindicación de un nuevo pacto social en la UE ―que actúe como motor de la justicia
social y a favor de más empleos y de mejor calidad‖.
Sistemas de protección social más fuertes para ofrecer más seguridad e igualdad y evitar
la exclusión social. La CES reclama una agenda social europea significativa y fuerte
para permitir a las personas conservar un empleo bien remunerado y garantizar la
protección a todos los trabajadores, así como una formación adecuada, teniendo en
cuenta la diversidad y la necesidad de mantener la cohesión social y el acceso a los
servicios públicos para todos.
La solidaridad europea como protección frente a los excesos del capitalismo financiero:
es esencial poner en práctica una reglamentación efectiva de los mercados financieros y
una distribución equitativa de la riqueza, y evitar un retorno al capitalismo de casino o
al ‗estatus quo‘ de los últimos 20 años en los mercados financieros. La CES reclama un
aumento importante de los gastos sociales europeos aumentando las actividades de los
fondos estructurales europeos, sobre todo del Fondo social europeo y del Fondo europeo
de ajuste a la globalización.
VI. España. Datos sobre prestaciones de desempleo. Mayo de 2009.
El número de solicitudes de prestaciones a nivel nacional registradas en el mes de abril
de 2009 ascendió a 674.614, lo que representa un 51,6 % más que el mismo mes del año
anterior.
Las altas tramitadas han sido 746.391 lo que supone un aumento del 68,6 % sobre el
mes de abril de 2008.
El plazo medio de reconocimiento del mes abril de 2009 ha sido de 6 días, dos días
menos que el mismo mes del año anterior.
Los beneficiarios existentes a final del mes fueron 2.619.094 con un incremento
respecto al mismo mes del año anterior del 61,2%.
Los gastos totales de abril de 2009 ascendieron a 2.638 millones de euros, lo que supone
un aumento del 72,2% respecto al mismo mes del año anterior.
El gasto medio mensual por beneficiario, sin incluir el subsidio agrario de Andalucía y
Extremadura, en el mes de abril de 2009 ha sido de 1.043,2 de euros, lo que supone un
aumento sobre el mismo mes del año anterior de 40,7 euros (4,1%).
La cuantía media bruta de la prestación contributiva percibida por beneficiario durante
162
el mes de abril de 2009 ha sido de 834,0 euros, lo que supone un aumento de 38,1 euros
sobre el mismo mes del año anterior (4,8%).
El número de beneficiarios extranjeros del mes de abril de 2009 fue de 358.043 lo que
representa un 116,7% más que el año anterior. Este incremento es superior en los
beneficiarios procedentes de países comunitarios (132,4%).
En relación con el total de beneficiarios de prestaciones por desempleo, los
beneficiarios extranjeros representan el 13,67%.
Los beneficiarios extranjeros suponen, por otro lado, el 71,61% del total de
demandantes de empleo extranjeros.
Por último, el gasto de las prestaciones de los beneficiarios extranjeros ha sido de 311,4
millones de euros (un 117,0% de incremento sobre mismo mes de 2008) que en relación
con el gasto total de las prestaciones por desempleo supone el 11,8%.
VII. España. Resoluciones aprobadas con ocasión del debate sobre el Estado de la
Nación. (mayo de 2009).
El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a:
-- Plantear en el marco del diálogo social, la articulación de mecanismos que amplíen la
cobertura de aquellos trabajadores que han agotado las prestaciones por desempleo,
vinculando la percepción de estos ingresos con la búsqueda activa de empleo y la
participación en actividades formativas.
-- Crear un fondo cofinanciado por las Comunidades Autónomas para que éstas, en el
marco de sus competencias, puedan complementar y mejorar las rentas mínimas de
inserción para la capacitación de personas paradas sin prestación por desempleo con la
financiación necesaria.
-- Impulsar medidas que amplíen la cobertura al desempleo, al objeto de evitar
situaciones de desprotección en parados de larga duración.
VIII. Cuestiones a debate:
1. ¿Puede ampliarse la protección económica de las personas que hayan agotado la
prestación contributiva y/o el subsidio por desempleo?
2. ¿Quiénes serían los sujetos beneficiarios de la nueva medida?
3. ¿Debería vincularse el percibo de la prestación con la realización de actividades
formativas?
4. ¿Cómo se efectuaría el seguimiento de la actividad formativa y de la orientación para
el empleo de las personas perceptoras de la prestación?
5. ¿Cómo se articularían las relaciones entre las competencias estatales y las
163
autonómicas?
-- Relación entre abono de prestaciones por desempleo y medidas formativas.
-- Relación entre medidas estatales de fomento de empleo y planes autonómicos de
respuesta a la crisis.
-- ¿Reordenación/reorientación de las rentas mínimas de inserción?
6. ¿Cómo articular mecanismos preventivos que faciliten una gestión adecuada de la
crisis, protegiendo a los trabajadores y permitiendo la adaptación de las empresas?
7. La importancia de garantizar una transición rápida y adecuada del empleo al
desempleo y el retorno al empleo, para evitar situaciones de desprotección económica y
riesgos de exclusión social.
8. ¿Cómo adaptar las políticas formativas a las transformaciones de los sistemas
productivos, al objeto de potenciar el talento, el conocimiento y la experiencia de las
personas trabajadoras?
45. Los cambios en el mundo del trabajo y su impacto sobre los colectivos
vulnerables (13 de junio de 2009).
Reproduzco en esta entrada del blog la presentación utilizada en mi exposición en la
jornada de trabajo organizada el pasado jueves, 11 de junio, por el programa Incorpora
de la Obra Social de La Caixa, en concreto en la mesa redonda sobre ―Ocupación:
nuevos retos, nuevas respuestas‖.
I. Introducción.
1. Cambios en el mundo del trabajo en las dos últimas décadas.
2. Los colectivos desfavorecidos y las políticas de empleo aplicables.
3. Propuestas de actuación.
II. Cambios en el mundo del trabajo en las dos últimas décadas.
1. Del debate y propuestas sobre la cantidad de trabajo (empleo/desempleo) a la calidad
del trabajo (estabilidad/flexibilidad/precariedad/, cumplimiento o incumplimiento de la
normativa laboral). Un viaje de ida y vuelta.
2. ―Que 20 años no es nada…. Vivir con el alma aferrada a un dulce recuerdo que no ha
de volver‖ (Carlos Gardel).
A) Proceso de globalización/mundialización.
Incremento de las desigualdades y necesidad de reducirlas entre países y en el seno de
cada uno de ellos. Cambio tecnológico. Intensificación de la competencia a escala
164
mundial.
B) Incorporación de España a la Comunidad Europea el 1 de agosto de 1986. El
impacto de la política de empleo comunitaria y de la disposición de recursos de los
Fondos Estructurales comunitarios (FSE, FEDER, FEOGA). El nuevo Fondo europeo
de adaptación a la globalización.
C) El fenómeno de la inmigración.
¿Podíamos pensar hace dos décadas que la inmigración supondría el 16,1 % de la
población activa en España al finalizar el primer trimestre de 2009?
¿Podíamos pensar que la población empadronada extranjera sería de 5.598.691 a 1 de
enero de 2009?
D) El desarrollo del Estado de las Autonomías. El traspaso de competencias del Estado
a las CC AA en materia de gestión de las políticas activas de empleo. Los nuevos
Estatutos de Autonomía.
La intervención de las Administraciones Locales en la promoción económica y la
creación de empleo en sus ámbitos territoriales.
¿Cuántos agentes intermedian hoy en el mercado de trabajo?
E) Adaptación de las políticas (públicas y privadas) a los cambios. Nuevas realidades en
el ámbito del empleo, la formación y el desempleo.
Mundo del trabajo actual: diverso en los tiempos, los espacios y la regulación
contractual. Diversidad de tiempos de trabajo, de lugares de prestación de servicios y de
condiciones de trabajo.
F) El nuevo marco comunitario y estatal de la inclusión social.
Promoción de la inversión en medidas activas de mercado de trabajo y su adecuación a
las necesidades de los colectivos desfavorecidos. Sistemas de protección social
suficientes y accesibles. Posibilidad de ejercer los derechos sociales.
La Estrategia española de inclusión social 2006-2008.
Recomendación de la Comisión Europea de 3 de octubre de 2008 sobre la inclusión
activa de las personas excluidas del mercado laboral.
Necesidad de combinar políticas de apoyo a la renta adecuada para personas que
carezcan de recursos con el vínculo al mercado de trabajo y el acceso a unos servicios
de calidad. Concordancia con los objetivos de la Estrategia Europea de Empleo: reforzar
la inclusión social, combatir la pobreza, impedir la exclusión del mercado laboral y
165
fomentar la integración social de las personas desfavorecidas.
Los Estados deben reordenar, si fuere necesario, sus sistemas de protección social para
regular y reconocer el derecho a unos recursos suficientes, combinado con la
disponibilidad activa para el trabajo o la formación de las personas que se encuentren en
condiciones para ello, o bien con otras medidas de integración social, recursos que
deberán tomar en consideración los niveles de renta de cada Estado.
Se llama a los Estados miembros a lograr mercados de trabajo inclusivos, de tal manera
que las personas aptas para el trabajo puedan acceder a un empleo digno, estable y
acorde a su capacidad de trabajo, destacándose la importancia de la calidad del empleo
en términos de rentas salariales y condiciones de trabajo.
Se pide un esfuerzo importante en políticas de educación y formación que lleguen a la
mayor parte de la población, que se adopten políticas que permitan prever y detectar con
anticipación las situaciones conflictivas que pudieran derivar en pérdidas de empleo,
que se implanten medidas de índole económica que eliminen el desincentivo para
trabajar cuando hay elevados tipos impositivos marginales, y que se potencie la
economía social y el empleo protegido ―como una fuente esencial de empleos de
incorporación al mercado laboral de las personas desfavorecidas‖.
Se promueve el acceso a unos servicios de calidad que facilite el apoyo social adecuado
para las personas que lo necesiten, en los ámbitos de sanidad, vivienda, servicios
sociales, etc.
Dichas políticas deberán tener en cuenta la distribución de competencias entre los
poderes nacionales, regionales y locales, tomar en consideración la legislación
comunitaria, y lógicamente adecuarse a ―las diferentes situaciones, necesidades y
preferencias de los Estados miembros‖.
G) Creciente participación femenina en el mercado de trabajo.
¿Cómo corregir las desigualdades reales entre mujeres y hombres en el ámbito laboral?
¿Cómo corresponsabilizar en la vida familiar y laboral?
III. Colectivos desfavorecidos.
Diferenciación entre colectivos desfavorecidos y colectivos en situación de exclusión
social.
Medidas estatales y autonómicas de incentivación de la contratación.
(Algunos) colectivos desfavorecidos para los que hay medidas de fomento de empleo.
1. Jóvenes de 16 a 30 años. Medidas generales para el conjunto de la población joven y
medidas específicas para jóvenes en situación de desventaja social.
166
2. Mujeres con responsabilidades familiares, o que trabajan en actividades con menor
presencia femenina que masculina.
3. Mayores de 45 años.
4. Inmigrantes (distinción por razón de la situación administrativa).
5. Personas con discapacidad.
6. Perceptores de prestaciones por desempleo.
(Algunos) colectivos en situación de riesgo o de exclusión social.
1.- Perceptores de Rentas Mínimas de Inserción.
2.- No perceptores de R.M.I.
A) sin periodo de residencia o empadronamiento.
B) agotamiento del periodo máximo de percepción
3.- Jóvenes (18/30) procedentes de instituciones de menores.
4.- Drogadictos/alcohólicos en proceso de rehabilitación.
5.- Internos, liberados condicionales y exreclusos.
Regulación: normativa estatal y autonómica sobre empresas de inserción. Ampliación
de los colectivos protegidos.
IV. Medidas y propuestas de actuación.
1. Combinación de políticas económicas, de flexibilidad laboral pactada, y sociales para
posibilitar la inserción laboral.
2. Intervención más activa del sector público y de la iniciativa social. Potenciación de la
prestación de servicios a las personas mayores dependientes (desarrollo efectivo de la
Ley de dependencia).
3. Creación de empleo en el ámbito local. Desarrollo de los nuevos yacimientos de
empleo.
4. Políticas de promoción de la igualdad entre sexos como elemento básico de la
inserción social.
5. Modernización de los sistemas de protección social. Adecuación a las nuevas
estructuras familiares y al aumento de las expectativas de vida.
6. Regulación coordinada de las RMI autonómicas. Articulación con la protección
estatal asistencial por desempleo.
167
7. Potenciación de la economía social solidaria. Impulso de las empresas de inserción y
medidas de apoyo adecuadas a los colectivos que acogen.
8. Políticas de formación adaptadas a las necesidades de cada colectivo e itinerarios de
inserción sociolaboral (intervención de las Comunidades Autónomas). Atención a la
nueva realidad de la inmigración.
9. Servicios públicos de empleo modernos y desarrollados, que presten atención
personalizada y que establezcan canales de relación y colaboración con las entidades
que actúan en el ámbito de las políticas de información, orientación y asesoramiento
laboral.
46. La perspectiva mundial del empleo y los retos del mercado de trabajo europeo
(2006-2009) (20 de junio de 2009).
Reproduzco en esta entrada del blog la presentación de mi ponencia el jueves 18 de
junio en el XIX foro autonómico de empleo celebrado esta semana y que ha tratado
cómo responden las políticas de empleo en los países desarrollados a la crisis
económica y social que nos impacta desde 2008. En mi intervención analicé los
documentos más importantes elaborados por la Organización Internacional del Trabajo
desde 2006, así como también presté atención a las conclusiones adoptadas en las
reuniones de los Ministros de Trabajo del G8 en los dos últimos años.
Sólo quiero añadir ahora que el examen de los textos relativos al Pacto Mundial para el
Empleo propuesto por la OIT tienen a mi parecer especial interés, dado que la
Conferencia Internacional del Trabajo aprobó ayer dicho Pacto ―con el objetivo de
orientar políticas nacionales e internacionales destinadas a estimular la recuperación
económica, a generar empleos, y a proteger a los trabajadores y sus familias, en un
escenario de crisis que genera aumento del desempleo, pobreza y desigualdad, y
provoca el colapso de numerosas empresas‖. En la nota de prensa oficial se expone que
―El Pacto Mundial para el Empleo constituye la respuesta más urgente y amplia que se
ha adoptado en los 90 años de la OIT para enfrentar una crisis económica. El Pacto pide
a gobiernos y a organizaciones de trabajadores y empleadores, que trabajen unidos para
enfrentar la crisis mundial del empleo con políticas que estén alineadas con el Programa
del Trabajo Decente de la OIT‖.
I. Cambios en el mundo del trabajo (OIT, 2006).
1. El trabajo se está transformando, cambia y se globaliza. ―Hoy, más que nunca antes,
el ritmo y magnitud de los cambios que se producen en una parte del planeta tienen
repercusiones para las mujeres y hombres de otros países‖.
¿Cuáles son los motores del cambio?
A) El imperativo del desarrollo. Necesidad de reducir la pobreza y desigualdad entre
países y en el seno de cada uno de ellos.
B) Cambio tecnológico. Amplia difusión de las tecnologías de la comunicación y la
información.
168
C) Intensificación de la competencia a escala mundial (liberalización comercial y
financiera; reducción de los costes de transporte y de comunicación).
D) Mayor reconocimiento del papel de los mercados y disminución de la acción estatal,
pero también mayor presión democrática a los poderes públicos para que garanticen
mejoras de las condiciones de vida y de trabajo de la ciudadanía.
-- Brecha entre países: en 2004 el ingreso medio anual por habitante en América del
Norte, Europa Occidental y Japón superó los 25.000 dólares, mientras que en 61 países
y territorios de bajos ingresos el promedio fue igual o inferior a 765 dólares.
-- Tres condiciones para el impacto positivo de las TIC en el ámbito laboral:
a) El aumento potencial de bienes y servicios que implican debe equilibrarse con un
crecimiento suficiente de la demanda global.
b) Deben utilizarse con eficacia. Proceso de aprendizaje colectivo y cambios
organizativos.
c) Consolidación de la colaboración en redes y políticas adecuadas de infraestructuras
que impidan la exclusión ―tanto de países como de comunidades de ingresos bajos‖.
-- Desde 1990 la fuerza de trabajo a disposición de la economía mundial de mercado se
ha duplicado con la incorporación de 1470 millones de personas económicamente
activas (países de la ex Unión Soviética, China e India)
-- La sociedad actual es un reloj de arena con grandes extremos superior e inferior y una
parte central cada vez más reducida. Ello plantea ―desafíos cada vez mayores para los
sistemas de protección social y la gobernanza en el mundo del trabajo‖.
-- Transformación de la división internacional del trabajo. Interdependencia cada vez
mayor de las economías.
La contribución de las exportaciones e importaciones al PIB mundial pasó del 24 % en
1960 al 48 % en el año 2002‖.
2. Tendencias en el mercado de trabajo mundial.
A) El 84 % de las personas trabajadoras viven en países en desarrollo de Asia y el
Pacífico, África, América Latina y el Caribe, y en países de la Comunidad de Estados
Independientes y de Europa Sudoriental.
El 16 % restante vive en la UE y en otros países de Europa Occidental, América del
Norte, Japón, Australia y Nueva Zelanda.
China e India: 26 y 14,8 % del empleo mundial.
Previsión 2015: el 60 % de los trabajadores del mundo serán originarios de Asia.
B) Peso de la industria en el empleo mundial: 21 % en 2005. Reducción en los países
169
desarrollados y crecimiento en los países en desarrollo.
Sector servicios: incremento del 34,4 % de 1995 al 39 % en el 2005 (71,4 % en los
países desarrollados).
Agricultura: descenso del 58 % de 1960 al 40 % en 2005. Entre 1995 y 2005 la
población ocupada en el sector agrícola disminuyó en 3 puntos porcentuales y en cerca
de 90 millones de personas.
C) 1.400 millones de trabajadores pobres (working poors), que viven por debajo del
umbral de pobreza de 2 dólares diarios de Estados Unidos.
Dato positivo: Se ha bajado desde el 57 % hasta el 49 % de la fuerza laboral mundial
entre 1994 y 2004.
II. Informe sobre la situación social en el mundo (ONU, 2007).
―El mundo del trabajo es objeto de una profunda transformación. Los desplazamientos
sectoriales están haciendo que las antiguas imágenes del empleo y el trabajo a jornada
completa y de ocupación única ya no resultan apropiadas como guías para el futuro.
Son precisamente el sentido de inseguridad que acompaña a las diferentes formas de
trabajo no estructurado y la falta de seguridad en el empleo los que plantean importantes
retos para el siglo XXI‖.
III. Tendencias mundiales del empleo (OIT, 2008).
1. El proceso de globalización y de rápido cambio tecnológico sigue en curso y continúa
teniendo efectos en los mercados de trabajo de todo el mundo. Nuevos retos y nuevas
oportunidades. Mayor grado de integración de las regiones del planeta.
2. Importante déficit de trabajo decente. 5 de cada 10 trabajadores tienen un empleo
vulnerable. 4 de cada 10 de estos trabajadores y sus familias viven en la pobreza aunque
tengan una actividad laboral retribuida.
3. Por primera vez, en 2006, la participación del sector de los servicios en el empleo
mundial total superó a la agricultura.
2008: Servicios: 42,7 % de los puestos de trabajo a escala mundial; agricultura, 34,9;
industria, 22,4 %.
4. Nuevo indicador de la OIT, el ―empleo vulnerable‖, que es la suma de los
trabajadores por cuenta propia y de los trabajadores familiares no remunerados respecto
del empleo total (en 2007, 5 de cada 10 trabajadores). Proceso de ―informalización‖ de
los mercados de trabajo.
IV. Reunión de los Ministros de Trabajo del G8 (mayo de 2008).
Cuestiones a debate:
170
1. Equilibrio entre vida profesional y familiar; envejecimiento de la población.
2. Políticas de mercado de trabajo y categorías y regiones más vulnerables.
3. Desafíos planteados a los trabajadores por el desarrollo sostenible y el cambio
climático.
-- Cómo combinar el incremento de la expectativa de vida con una mayor participación
y presencia en el mercado del trabajo.
a) Potenciación del trabajo a tiempo parcial, horarios flexibles de trabajo, desarrollo del
teletrabajo.
b) Condiciones de seguridad y salud adecuadas.
c) Formación a lo largo de toda la vida y adaptación de las carreras profesionales a las
distintas fases de la vida laboral de las personas.
d) Evitación, y corrección en su caso, de cualquier discriminación por razón de género.
-- ¿Cuál debe ser la contribución de las políticas de empleo y de mercado de trabajo
para abordar la situación de las áreas y de los colectivos de trabajadores vulnerables?
a) Políticas activas de empleo que potencien la participación laboral. Especial atención a
las políticas locales de empleo y a la implicación de los agentes sociales.
b) Servicios de empleo eficaces.
c) Protección social adecuada ante situaciones de desempleo.
d) Políticas formativas a lo largo de toda la vida.
-- Contribución del G8 al reto de la sostenibilidad global.
a) Estudio de cómo impactan los cambios medioambientales en el empleo.
b) Transición o recolocación de trabajadores desplazados de sectores industriales a
nuevos empleos en otros sectores.
c) Potenciación de entornos de trabajo que respeten y se ajusten a las condiciones
medioambientales adecuadas.
d) Formación de los trabajadores en habilidades, aptitudes y conocimientos necesarios
para adaptarse a una economía más medioambiental.
Previsión (OIT) de profundos cambios en los mercados de trabajo, con pérdidas
considerables de empleo en algunos sectores y su compensación por un aumento más
importante en otros.
Las políticas de empleo se enfrentan a nuevos retos, tanto a escala internacional como
171
estatal, y se ven afectadas además por problemas de índole económica (ej.: incremento
del precio de los productos de alimentación) que afectan en especial a la población de
los países desarrollados y que requieren de una actuación coordinada por parte de todas
las instituciones públicas y agentes sociales implicados.
V. Empleos verdes: Hacia el trabajo decente en un mundo sostenible y con bajas
emisiones de carbono (OIT, 2008).
La tesis fundamental del documento es que las políticas de trabajo y de empleo pueden
contribuir a facilitar la transición hacia un crecimiento más sostenible potenciando la
creación de ―empleos verdes‖, haciendo más ecológicos los empleos existentes y
facilitando la supresión gradual y progresiva de los empleos no sostenibles.
Un estudio realizado por encargo de la OIT sobre el efectos de estos cambios en los
países industrializados demuestra que el tránsito hacia una economía sobria en carbono
debería implicar un aumento neto en término de empleos creados, pero que ello sería
consecuencia del ―resultado de profundas mutaciones de los mercados de trabajo,
existiendo pérdidas considerables de empleo en algunos sectores, compensadas por un
aumento más importante en otros‖.
Desde una perspectiva técnica restrictiva, se afirma que la mayor parte de los empleos
verdes que ya existen o que existirán en el futuro inmediato se concentran en sectores
directamente vinculados a la utilización de la energía o a la producción de materias
primas, con cita de ―la mejora de la rentabilidad energética, particularmente en el sector
de la construcción (renovación), de la industria y de los transportes; las energías
renovables; la movilidad: los transportes públicos; el reciclaje y la utilización; la
utilización sostenible de los recursos naturales como la agricultura, bosques y
explotaciones de zonas pesqueras; servicios medioambientales‖.
Si se utiliza una definición más amplia, la OIT argumenta que dentro de los empleos
verdes se podría incluir a todos los nuevos empleos en un sector ―cuya huella ecológica
es inferior a la media, que contribuye a la mejora de los resultados globales, e incluso si
sólo es de una manera marginal‖.
Si bien el número de empleos contabilizados, o con previsión de creación en el próximo
futuro, no es cuantitativamente muy relevante, ya que se calcula un 3 % de la mano de
obra mundial, es decir 100 millones de empleo, la OIT destaca el papel precursor y de
impulso que tienen estos empleos en el nuevo mercado de trabajo por su impacto sobre
otros sectores y por la generación de empleo indirecto que conllevan.
VI. Declaración sobre la justicia social por una globalización equitativa (OIT, junio de
2008).
El impacto de la globalización en el mundo del trabajo.
- Difusión de nuevas tecnologías.
- Flujo de ideas.
- Intercambio de bienes y servicios.
- Incremento de los flujos de capital y financieros.
- Internacionalización del mundo de los negocios.
172
- Diálogo social a escala transnacional.
- Circulación de personas, especialmente de trabajadores y trabajadoras.
El empleo pleno y productivo y el trabajo decente se sitúan como elementos centrales de
las políticas económicas y sociales estatales.
A) Promoción del empleo y creación de un entorno institucional y económico
sostenible.
B) Adopción y ampliación de medidas de protección social que sean sostenibles y que
estén adaptadas a las circunstancias nacionales.
C) Promoción del diálogo social y del tripartismo.
D) Respeto, promoción y aplicación de los principios y derechos fundamentales en el
trabajo.
VII. Informe mundial sobre salarios 2008-2009 (OIT, 2008).
Entre 1995 y 2007, en un 70 % de los países de los que se disponen datos se observa
―una tendencia descendente en la proporción del PIB distribuido a los salarios, en
comparación con los beneficios de las empresas y otras formas de ingresos‖.
En 2/3 de los países ha aumentado en dicho período la desigualdad entre salarios más
elevados y más bajos.
Escasos avances en la corrección de diferencias salariales por razón de género. Salario
femenino entre el 70 -90 % del masculino, ―pero no es extraño encontrar coeficientes
mucho más bajos en otros lugares del mundo, sobre todo en Asia‖.
VIII. La crisis económica y financiera: una respuesta basada en el trabajo decente (OIT,
marzo de 2009).
Documento de indudable importancia y de rigurosidad técnica. Para su elaboración se
han examinado más de 40 planes de rescate y de estímulo de la economía adoptados
desde el inicio de la crisis económica actual.
Preocupación por la situación actual, porque el mercado de trabajo tarda entre 4 y 5
años para recuperarse con normalidad después de una crisis económica.
Preocupación porque la crisis afecta a todos los grupos, ―mientras que los beneficios del
período de expansión anterior a la crisis no se distribuyeron de manera equitativa‖.
Para la OIT, y como consecuencia de la falta de una reglamentación adecuada de los
mercados financieros, ―la economía real ha estado sometida a presiones para aumentar
la rentabilidad a corto plazo, en detrimento de los trabajadores y de los intereses a largo
plazo de las empresas sostenibles‖.
Aparece la propuesta de un ―pacto mundial para el empleo‖, que destaca la importancia
de poner las políticas adecuadas de empleo y de protección social en el centro del
173
debate político.
Apuesta por evitar al máximo las medidas empresariales de reducción de plantillas en
las empresas que sean viables. Medidas de flexibilidad interna.
Conclusión: Hay que redefinir los grados de prioridad para responder a la situación de
crisis. El sistema financiero debe estar al servicio de la economía real y del desarrollo
social. Debe ponerse mucho más el acento en los aspectos sociales de la globalización,
corrigiéndose las desigualdades en materia de ingresos y luchando contra el desarrollo
del empleo informal y de las formas atípicas de empleo.
Ante las diferentes crisis sectoriales, las medidas deben ser coherentes y los recursos
distribuirse de forma selectiva.
Los fondos deben destinarse a los sectores más afectados por la crisis y los que tienen
mayor efecto multiplicador, ―en vez de asignarlos a los que tienen mayor capacidad para
ejercer presión sobre el gobierno para obtener ayuda‖.
Las medidas deben tener una ―condicionalidad social‖. Puesta en marcha de planes
sociales en las empresas o sectores afectados y participación de los agentes sociales.
IX. Reunión de los Ministros de Trabajo del G8 (marzo de 2009).
Cuatro ejes de actuación para las medidas que se adopten:
1. Promover la creación de empleo y unas políticas efectivas de empleo y mercado de
trabajo para recuperar la confianza.
2. Mantenimiento de un sistema de protección social que sostenga las rentas de las
unidades familiares y que pueda llevar, en su momento, a una recuperación rápida de la
actividad económica por medio de un incremento del consumo y de la inversión.
3. Apuesta renovada por políticas de educación y formación que permitan a las personas
mantenerse en el mundo del trabajo, prevenir situaciones de exclusión profesional y
mejorar las expectativas de desarrollo profesional.
4. Adopción de las medidas económicas, financieras y sociales adecuadas para
promover un crecimiento y un desarrollo sostenible.
Se insiste en la importancia de adoptar medidas que permitan permanecer a las personas
trabajadoras en el mercado de trabajo antes que ver extinguida su relación laboral.
X. Diez propuestas ante la crisis (Unión Europea, 7 de mayo de 2009).
1. Mantener a tantas personas como sea posible en situación de empleo, mediante el
ajuste temporal de las horas de trabajo en combinación con la formación de reciclaje
con apoyo de fondos públicos (entre ellos el Fondo Social Europeo).
2. Fomentar el espíritu empresarial y la creación de empleo, por ejemplo bajando los
costes no salariales de la mano de obra y la flexiguridad.
174
3. Mejorar la eficiencia de los servicios nacionales de empleo ofreciendo asesoramiento,
formación y búsqueda de trabajo de manera intensiva en las primeras semanas de
desempleo, especialmente para los jóvenes desempleados.
4. Aumentar perceptiblemente el número de cursos de formación de alta calidad para
finales de 2009.
5. Promover unos mercados laborales más inclusivos garantizando incentivos laborales,
unas políticas activas y efectivas para el mercado laboral y la modernización de los
sistemas de protección social, lo cual conduce también a una mejor integración de los
grupos desfavorecidos, entre ellos los discapacitados, los trabajadores poco cualificados
y los migrantes.
6. Aumentar las cualificaciones a todos los niveles mediante la formación continua, en
especial proporcionando las cualificaciones necesarias para encontrar trabajo a todos los
que abandonan prematuramente los estudios.
7. Utilizar la movilidad laboral para que casen la oferta y la demanda de mano de obra
produciendo los mejores resultados.
8. Identificar las oportunidades de trabajo y las cualificaciones requeridas, y mejorar la
previsión de las cualificaciones para tener derecho a las ofertas de formación.
9. Ayudar a los desempleados y a los jóvenes a crear sus propios negocios, por ejemplo
ofreciendo formación de apoyo empresarial y capital inicial, o disminuyendo o
suprimiendo a las empresas de nueva creación el pago de impuestos.
10. Anticipar y gestionar la reestructuración a través del aprendizaje mutuo y el
intercambio de buenas prácticas.
XI. Enfrentando la crisis mundial del empleo. La recuperación mediante políticas de
trabajo decente (OIT, junio de 2009).
Un pacto mundial para el empleo como respuesta a la crisis.
―El objetivo estratégico del Pacto Mundial para el Empleo consiste en lograr que las
cuestiones del empleo y el mercado de trabajo, así como la protección social y el respeto
de los derechos de los trabajadores, ocupen un lugar central en las medidas de estímulo
y otras políticas nacionales pertinentes destinadas a hacer frente a la crisis. El recurso al
diálogo social para definir y poner en práctica políticas se considera un instrumento
fundamental de consenso‖.
Propuesta de pacto mundial como marco al que deberán ajustar sus planes nacionales
los distintos Estados, de forma coordinada.
Si esta propuesta avanza, la OIT considera que ―las sinergias e interacciones entre todos
los pactos nacionales redundarían en una incidencia cada vez mayor a nivel mundial,
reforzando así sus efectos en todos los países‖. Respuesta necesaria ante un a situación
en la que el mundo ―se encuentra ante una profunda y prolongada crisis mundial del
175
empleo‖.
Hay que proteger a las personas más expuestas.
A) Extensión de la protección social y de las prestaciones por desempleo.
B) Facilitar oportunidades adicionales de formación y readaptación profesional.
C) Reforzar los servicios de empleo.
D) Ampliar o poner en marcha programas de empleo de urgencia y redes de seguridad
específicas.
Ejes del PME:
1. Garantizar el apoyo y las corrientes de créditos para las empresas, en especial las
pymes.
2. Salvaguardar puestos de trabajo viables, apoyando la aplicación de horarios reducidos
y el desarrollo de competencias laborales para limitar los despidos innecesarios.
3. Apoyar a quienes buscan empleo mediante prestaciones de desempleo bien diseñadas.
Para la OIT ―se debería establecer un seguro de desempleo y, en los casos en que ya
exista tal seguro, se pueden ampliar la cobertura y la duración de sus prestaciones de
manera temporal durante los períodos en que el desempleo alcance niveles más
elevados‖
4. Reforzar las programas activos del mercado de trabajo para evitar el riesgo de
desempleo de larga duración y de exclusión social. Asistencia y orientación para el
empleo. Atención especial a los jóvenes, y en particular a los más desfavorecidos.
5. Aumento de la inversión en proyectos de infraestructuras y bienes públicos con alto
coeficiente de empleo. Para la OIT, los proyectos ―tienen que tomar en cuenta la fuerza
laboral y las competencias existentes en el país, así como la capacidad de los sectores
público y privado para el diseño y aplicación de los proyectos‖.
6. Inversión en la nueva economía verde, en seguridad alimentaria y en desarrollo rural.
7. Introducción o extensión de la protección social a favor de los grupos de bajos
ingresos y de los trabajadores del sector informal. Establecimiento de un nivel mínimo,
conjunto de derechos, transferencias y servicios, que todos los países deberían
establecer progresivamente en función de sus medios y de la ayuda externa disponible.
8. Promoción de las normas internacionales del trabajo.
9. Reestructuraciones empresariales a por medio del diálogo social.
10. Trato justo de los trabajadores migrantes.
La puesta en práctica en un gran número de países de un Pacto Mundial para el Empleo
176
que se ajuste a las medidas descritas tendría un efecto de alcance mundial y contribuiría
sustancialmente a invertir la tendencia recesiva y a acelerar la recuperación, dado que
los componentes fundamentales del Pacto Mundial para el Empleo, a saber, la
promoción del empleo y la protección social, contribuyen a reforzar la demanda
mundial.
Tres razones que justifican la anterior afirmación:
-- Las medidas coordinadas tienen un efecto más contundente que las acciones aisladas,
al tiempo que reducen el riesgo de que se recurra a soluciones aislacionistas.
-- El apoyo a las pequeñas empresas y a las inversiones en infraestructura bien
orientadas y con alto coeficiente de empleo tiene un impacto positivo directo en las
cifras totales de la producción y el empleo.
-- Unas medidas de protección social bien concebidas estimularán la demanda efectiva
y, por consiguiente, ayudarán a frenar la crisis, dada la gran propensión al consumo que
tienen los grupos de bajos ingresos.
XII. Presentación de la Memoria por el Secretario General (OIT, junio de 2009).
Características del PME.
1. Compromiso contraído por gobiernos y agentes sociales para hacer del empleo y de la
protección social un objetivo central de todas las políticas económicas y sociales. Según
el director del IIEL, Raymond Torres, ―necesitamos crear al menos 300 millones de
puestos de trabajo en el mundo durante los próximos cinco años, sólo para mantener el
nivel de desempleo anterior a la crisis‖.
2. Conjunto de opciones de políticas prácticas, que han demostrado su eficacia, puesta a
disposición para adoptar decisiones nacionales e internacionales.
3. Visión productiva para hacer frente a la crisis a través de la inversión y de la
promoción empresarial. Necesidad de un sistema financiero bien reglamentado que esté
al servicio de la economía real. 4. Contribución de la OIT para lograr una mayor
convergencia y coherencia de las políticas que se elaboran en los ámbitos políticos y
económicos internacionales.
5. Decisión de cada país sobre el montante presupuestario. Políticas centradas en las
cuestiones que afectan a las personas.
6. ―El Pacto no constituye una obligación jurídica internacional. Se trata de un acuerdo
sobre enfoques comunes en materia de políticas, que podrían dar lugar a programas
nacionales e internacionales‖.
XIII. Cumbre de la OIT sobre la crisis mundial del empleo (15 a 17 de junio de 2009).
Cuestiones a debate.
1. Panel sobre coordinación mundial y regional para hacer frente a la crisis del empleo.
177
¿Abordan las distintas iniciativas de coordinación de manera adecuada la necesidad de
contar con mercados de trabajo activos y los aspectos de la crisis relacionados con la
protección social?
¿Tienen las iniciativas de coordinación un alcance suficientemente mundial?
¿Atienden las medidas propuestas de forma adecuada las necesidades de los países en
desarrollo?
¿Cómo asegurarse de que las iniciativas se orientan hacia un desarrollo sostenible e
incluyente a largo plazo?
2. Panel sobre coordinación, cooperación para el desarrollo y la crisis mundial del
empleo.
¿Qué función debería desempeñar la cooperación para el desarrollo en la respuesta a la
crisis mundial del empleo?
¿Son suficientes los distintos programas y servicios propuestos o bien son necesarias
nuevas iniciativas?
¿Cómo se deberían gestionar?
¿Cuál debería ser la función de los mandantes de la OIT?
3. Panel sobre derechos en el trabajo, diálogo social y supervivencia de las empresas en
tiempos de crisis.
¿Cómo asegurarse de que no se menoscaben las normas del trabajo y las condiciones de
trabajo durante la crisis?
¿Qué experiencias de diálogo social ha habido para formular respuestas de política a la
crisis?
¿Qué programas sectoriales y a nivel de las empresas han logrado hacer frente y
amortiguar los efectos de la crisis del empleo?
¿Qué enseñanzas se han extraído del diálogo tripartito y de otros mecanismos de
consulta para determinar soluciones eficaces a nivel sectorial y de empresa?
¿Qué medidas específicas con buenos resultados se han aplicado hasta la fecha?
¿En qué medida se pueden reproducir en otras partes?
47. Orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros de la Unión
Europea durante 2009 (11 de julio de 2009).
1. El Diario Oficial de la UE publica hoy sábado la Decisión del Consejo de pasado día
7 por la que se aprueban las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados
miembros durante el año en curso, aún cuando es más exacto afirmar que simplemente
178
mantiene las aprobadas el pasado año para el período 2008-2010 y dispone que los
Estados deberán tenerlas en consideración en sus políticas de empleo.
Sorprende no encontrar ninguna referencia a los recientes documentos elaborados por la
Comisión y aprobados por el Consejo sobre políticas de empleo, tanto para el inmediato
futuro como en una perspectiva a más largo plazo, y quiero pensar que se ha querido ser
prudente ante la situación actual y esperar a la revisión general de la Estrategia de
Lisboa, durante la presidencia española, para abordar cambios de importancia en el
contenido de las orientaciones comunitarias.
Tras recordar que la Estrategia de Empleo revisada desempeña el papel principal ―en la
consecución de los objetivos de empleo y mercado de trabajo de la Estrategia de
Lisboa‖, y que la actualización de las orientaciones adoptadas en 2008 está
estrictamente limitada, el Consejo mantiene las ya vigentes, si bien combina en la
introducción de la norma las referencias a éstas con algunas indicaciones de para qué
han de servir las orientaciones en la actual situación (que previsiblemente durará todavía
un cierto tiempo) de crisis económica y social, y pone el acento en que deberían ser
útiles para afrontar los problemas cada vez más importantes de desempleo y exclusión
social.
No se olvida tampoco en esta introducción de la norma la referencia (parece que
obligada en todos los textos comunitarios en materia de empleo dictados en los últimos
meses) sobre las medidas de ―flexiguridad integradas‖, que al parecer del Consejo han
de servir ―para facilitar la transición al mundo laboral, la adecuación de los
desempleados a los puestos de trabajo disponibles y la mejora de las capacidades‖, ni la
mención al uso del Fondo Social Europeo por parte de los Estados cuando pongan en
práctica en su ámbito territorial las orientaciones.
2. Procedo, por consiguiente, a continuación a explicar cuáles son las orientaciones para
las políticas de empleo de los Estados de la UE que fueron aprobadas por la Decisión
del Consejo, de 15 de julio de 2008, y que siguen siendo de aplicación durante 2009 (y
muy previsiblemente también durante 2010, a la espera de la aprobación de la revisión
de la Estrategia de Lisboa para el próximo decenio), y remito a otras entradas del blog
para el estudio y análisis de la política comunitaria de empleo desde la aprobación de la
Estrategia de Empleo en 1997.
Recuerdo, en primer lugar, que los tres ámbitos prioritarios de los Estados miembros en
materia de política de empleo deberán seguir siendo, según el Consejo, los siguientes:
posibilitar el acceso, y posterior mantenimiento, de cada vez un mayor número de
personas en el mercado de trabajo, combinando el incremento de la oferta de mano de
obra con la modernización de los regímenes de protección social; mejorar la
adaptabilidad tanto de los trabajadores como de las empresas; en fin, mejorar la
enseñanza y las capacidades de las personas, mediante una importante inversión en el
capital humano.
3. Un amplio desarrollo de las tres ideas-eje se encuentra en el anexo de la Decisión del
15 de julio de 2008, documento, en el que se incluyen las directrices a poner en marcha,
o más exactamente a seguir desarrollando en el próximo futuro, para promover el
modelo social europeo. Este desarrollo debe llevar, en primer lugar, a que los Estados
miembros fomenten el pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad en el
179
trabajo, y la cohesión económica, social y territorial.
Por lo que respecta a la búsqueda del pleno empleo, se incluye una referencia a una
adecuada política de flexiguridad, política que debe abordar de forma simultánea la
flexibilidad de las condiciones laborales y la seguridad del empleo y la seguridad social.
Más exactamente, y con palabras del propio texto, las políticas de flexiguridad abordan
simultáneamente ―la flexibilidad de los mercados laborales, la organización del trabajo
y las relaciones laborales, la conciliación de la vida profesional y privada, y la seguridad
del empleo y la protección social‖.
En cuanto a la mejora de la calidad y la productividad, pasa por un incremento de
puestos de trabajo más estables y más atractivos, así como por la reducción de la
segmentación laboral y la reducción del número de trabajadores pertenecientes a
colectivos desfavorecidos, con el máximo aprovechamiento de las sinergias ―entre la
calidad del trabajo, la productividad y el empleo‖.
Por fin, la necesaria cohesión pasa por adoptar medidas que fortalezcan tanto la
integración social como la reducción de las disparidades regionales en materia de
empleo y protección social. Dicha integración deberá también tomar como punto de
referencia esencial una política global de igualdad de oportunidades y de lucha contra la
discriminación, con especial atención a la integración de la política de género en todas
las medidas que se adopten. Y al mismo tiempo habrá que garantizar que todas las
instancias públicas y agentes sociales participen en este proceso y en todos los ámbitos,
es decir que se debe crear una amplia asociación a favor del cambio, ―a la que se sumen
plenamente las instancias parlamentarias y las partes interesadas, incluidas las de los
niveles local y regional, y las organizaciones de la sociedad civil‖. En la Decisión de 7
de julio de este año se pone también de manifiesto que la puesta en práctica de las
orientaciones requiere de la participación de los agentes sociales.
4. En segundo término, se debe propiciar un enfoque basado en el ciclo de vida con
respecto al trabajo, con especial atención a la creación de empleo para jóvenes, medidas
para facilitar la presencia femenina en el mercado laboral, apoyo al envejecimiento
activo y desincentivo de las jubilaciones anticipadas, y mantenimiento de un sistema
moderno y sostenible financieramente de protección social.
En este punto, se mantienen los objetivos del 70 % de tasa de empleo global, 60 % para
el empleo femenino y 50 % para los trabajadores de edad madura (55 a 64 años) para el
año 2010, y se vuelve a plantear que los Estados miembros ―deben estudiar la fijación
de objetivos nacionales relativos a la tasa de empleo‖, o lo que es lo mismo, no hay una
expresa obligación de establecer esos objetivos de ámbito estatal, en el bien entendido
que todos los Estados los toman como punto de referencia para poner en práctica sus
políticas de empleo.
Entre las medidas concretas, se mantiene la propuesta de escolarización de un mínimo
del 33 % de los menores de tres años, y de un 90 % de los niños entre tres años y la
edad de escolarización obligatoria, antes de 2010, y se propone que se prolongue la vida
laboral de forma que la edad medida efectiva de salida del mercado laboral (59,9 años
en 2001) deberá aumentarse en cinco años en el ámbito de la UE para 2010. El
porcentaje del 90 % ha sido ampliado en las nuevas directrices comunitarias en materia
de educación y formación hasta el 95 %, si bien la mención es ahora a los niños ―con
180
edades comprendidas entre los cuatro años y la edad de escolarización obligatoria‖.
5. También se apuesta por crear mercados laborales que propicien la inserción,
potencien el atractivo del trabajo, y hagan económicamente atractivo el trabajo para los
solicitantes de empleo, incluidas las personas desfavorecidas y los parados. Se propone
que los desempleados tengan acceso a una medida de política activa de empleo en un
período que no supere los cuatro meses cuando se trate de menores de 25 años, y que no
llegue a los doce meses cuando el desempleado sea mayor de dicha edad, con el
objetivo cifrado de alcanzar en el año 2010 una tasa de participación de cómo mínimo el
25 % de los desempleados de larga duración en las políticas activas de empleo. Para
facilitar la inserción se apuesta por la potenciación de la economía social y de los
servicios sociales, en especial en el ámbito local.
6. Hay que mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral. Ello pasa por
fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los
servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el
ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales
de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración
económica, es decir que deberá tenerse en consideración en los mercados de trabajo
nacionales ―la oferta de mano de obra adicional derivada de la inmigración de los
nacionales de terceros países‖. La norma dispone que ―todas las vacantes de empleo
divulgadas a través de los servicios de empleo de los Estados miembros deberán poder
ser consultadas por las personas residentes en toda la UE que buscan un empleo‖
7. Se apuesta por propiciar la flexibilidad, conciliándola con la seguridad del empleo, y
reducir la segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta el papel
de los interlocutores sociales. En este apartado cabe destacar que se sigue insistiendo en
la adaptación de la legislación de empleo, y se pide la revisión cuando fuere necesario
―de las diversas modalidades contractuales y las disposiciones relativas al horario de
trabajo‖.
El documento comunitario enfatiza la necesidad de apostar por políticas de flexiguridad
que se apoyen en estas cuatro ideas centrales: disposiciones contractuales flexibles y
fiables, estrategias globales de aprendizaje permanente, políticas activas y eficaces del
mercado laboral, y sistemas modernos de Seguridad Social. Ahora bien, se deja plena
libertad a cada Estado para que siga su propio modelo, a partir de los principios
comunes adoptados por el Consejo en diciembre de 2007, ya que ―no hay un solo
camino y ninguno de los principios es más importante que otros‖.
8. Conviene garantizar una evolución de los costes laborales y de los mecanismos de
fijación salarial que sea favorable al empleo. Se insiste en que la negociación colectiva
debe tomar en consideración los niveles de productividad en cada ámbito. Al mismo
tiempo, se recuerda la conveniencia de reducir costes no salariales que dificulten la
contratación de personal, y la necesidad de prestar especial atención a las políticas de
igualdad retributiva entre mujeres y hombres, corrigiendo las diferencias reales
existentes. Se sigue apostando por revisar los mecanismos fiscales al objeto de estimular
la creación de empleo, ―en especial puestos de trabajo de baja remuneración‖.
9. Es necesario ampliar y mejorar la inversión en capital humano. La UE sigue fijándose
como objetivo la mejora de las perspectivas laborales de los jóvenes y el incremento del
181
número de personas que llevan a cabo actividades de formación permanente a lo largo
de toda su vida laboral. Los objetivos cifrados son que el índice medio máximo de
alumnos que dejan la escuela de forma prematura sea del 10 %, que cómo mínimo el 85
% de los menores de 22 años deben concluir la enseñanza secundaria superior, y que no
menos del 12‘5 % de la población entre 25 y 64 años participe en actividades de
formación continua.
Algunas de estas cifras han sido parcialmente revisadas y completadas en el marco de la
nueva política comunitaria en materia de educación y formación para el próximo
decenio. En efecto, en las importantes Conclusiones del Consejo del pasado 12 de mayo
―sobre un marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y
la formación (―ET 2020‖), se fijan unos ―valores de referencia europeos‖, que en ningún
caso son objetivos concretos que un Estado deba obligatoriamente alcanzar en 2020,
sino simplemente aquellos valores que todos los Estados deberían contribuir a lograr, y
que son los siguientes: una media como mínimo del 15 % de adultos (entre 25 y 64
años) debería participar en acciones de aprendizaje permanente; el porcentaje de
jóvenes de 15 años que tengan un bajo rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias
no debería superar el 15 %; la proporción de personas con edades entre 30 y 40 años
que hayan terminado la educación superior debe ser como mínimo del 40 %; la
proporción de estudiantes que abandonan la escuela de forma prematura deberá estar
por debajo del 10 %.
10. Por último, deben adaptarse los sistemas de educación y formación a las nuevas
necesidades en materia de competencias. Se pone un acento especial en la adopción de
medidas que supriman los obstáculos a la movilidad laboral por motivos de
cualificación profesional, y en la potenciación de sistemas de enseñanza flexibles y
adaptados a las nuevas realidades del mundo educativo y laboral. Ello implicaría
facilitar y diversificar para todos tanto el acceso a la enseñanza y la formación, por una
parte, como potenciar la oferta de la enseñanza y la formación en cuanto a las
necesidades en conocimientos. Se persigue facilitar el reconocimiento efectivo de las
cualificaciones obtenidas en cualquier Estado de la UE.
En este apartado también debe hacerse referencia al Consejo Europeo de Educación
celebrado el 12 de mayo y a dos importantes Recomendaciones aprobadas, que han sido
publicadas en el Diario Oficial el pasado miércoles 8 de julio.
La primera es la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la
creación del Sistema Europeo de Créditos para la Educación y la Formación
Profesionales (ECVET). El objetivo es apoyar y fomentar la movilidad transnacional y
el acceso al aprendizaje permanente en la Educación y Formación profesional europea.
Para el Parlamento y el Consejo, el ECVET ofrece un marco metodológico común para
facilitar la transferencia de los créditos de los resultados de aprendizaje entre los
distintos sistemas de cualificación, o de un itinerario de formación a otro, y de este
modo se contribuye a la permeabilidad de los sistemas de aprendizaje, a la
compatibilidad entre los sistemas autónomos de enseñanza y de educación y formación
profesionales, al mismo tiempo que se ofrece a los interesados la posibilidad de crear
sus propios itinerarios de aprendizaje para la obtención de cualificaciones. La aplicación
del ECVET se basará en el principio de la participación voluntaria de los Estados
miembros y de las partes interesadas.
182
La segunda es la Recomendación del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el
establecimiento de un marco de referencia europeo de garantía de la calidad en la
educación y formación profesionales. Su objetivo es establecer un Marco de Referencia
Europeo de Garantía de la Calidad en la Educación y Formación Profesionales que sirva
de referencia para ayudar a los Estados miembros a promover y supervisar la mejora
permanente de sus sistemas de educación y formación profesionales sobre la base de
parámetros europeos comunes. En el documento se exponer que el Marco de Referencia
debe contribuir a la mejora de la calidad de la EFP y al desarrollo de la confianza mutua
en los sistemas nacionales de EFP dentro de un verdadero espacio sin fronteras de
aprendizaje permanente.
Me parece especialmente importante destacar la relación que se establece del futuro
marco de referencia con otras políticas y objetivos de la Unión. Dicho Marco de
Referencia contribuirá a la consecución del objetivo de la Estrategia Europea de Empleo
de una inversión más efectiva en capital humano; más concretamente contribuirá a
mejorar la calidad y eficiencia de la inversión en capital humano mediante una
educación y unas cualificaciones de mayor calidad, en consonancia con las Directrices
para las políticas de empleo de los Estados miembros. Es decir, se trata de reforzar la
inversión en capital humano mediante la mejora de la educación y las cualificaciones,
así como de reformar los sistemas de educación y formación utilizando referencias y
principios europeos comunes. Además, se toma en consideración la necesidad de ligar la
mejora de la calidad de la EFP a objetivos europeos más generales, tales como el
aumento de la empleabilidad, la mejora de la adecuación a las necesidades de los
usuarios y el fomento de un mejor acceso al aprendizaje permanente.
11. En conclusión, las directrices comunitarias indican que hay que seguir trabajando
durante 2009 (y previsiblemente también en el 2010) con los objetivos marcados en el
año 2003, reforzados en el 2005 y mantenidos con ligeros retoques en el 2008.
Quizás, y concluyo, se les hubiera podido pedir un poco más de imaginación, o
flexibilidad, a quienes han elaborado la Decisión, y haber incorporado, como he dicho
en la entrada de este comentario, alguna novedad relacionada con las nuevas medidas
propuestas en recientes documentos comunitarios. No ha sido así, y deberemos esperar
a 2010, por lo que la presidencia española tiene un importante ámbito de actuación en
materia de políticas de empleo, y hay que esperar y desear que sepa aprovecharlos.
48. La discriminación en el empleo en la Unión Europea (3 de agosto de 2009).
Un interesante eurobarómetro especial de julio de 2008 pasa revista a las percepciones
de los encuestados sobre las posibles causas o motivos de existencia de discriminación
en la UE, así como a sus pareceres sobre la necesidad o conveniencia de adoptar
medidas por parte de los poderes públicos para corregir tal situación.
El documento toma como punto de referencia para la encuesta las dos Directivas del año
2000 sobre prohibición de discriminación, entre otros ámbitos, en el acceso al empleo
por diferentes motivos, entre ellos el racial o étnico. Recuérdese que las seis formas de
discriminación prohibidas por la UE son las basadas en el sexo, el origen étnico o la
raza, la religión o creencias, la edad, la discapacidad y la orientación sexual.
Un apartado del eurobarómetro se dedica a la valoración de los encuestados sobre la
183
igualdad de oportunidades en el trabajo. Se considera que la igualdad de oportunidades
en el trabajo dista de ser una realidad, considerándose que la ―apariencia‖ (forma de
vestir, presentación del candidato) es el factor más importante (aunque repárese en que
no es propiamente una causa de discriminación), ya que es citada en el 50 % de las
respuestas. La edad se sitúa en segundo lugar (45 %, pudiendo entenderse que se refiere
mayoritariamente a la difícil situación en el mercado laboral de las personas de edad
avanzada), el color de la piel o el origen étnico (42 %, y puede relacionarse con la
importancia de los ―currículos ocultos‖ para no prejuzgar de entrada la selección), y la
discapacidad (41 %).
Relacionado con la apariencia del candidato, se encuentran a mi parecer los factores de
posible discriminación no jurídicos relacionados con su apariencia física general (38 %)
y la manera de hablar y su acento (34 %), y guarda relación indirecta con esta y también
con el origen étnico o el color de la piel el nombre del candidato (14 %) y su dirección
(13 %). Puede también añadirse en este aspecto global el hecho de que el candidato sea
fumador o no, ya que el 18 % considera que la respuesta positiva puede significar un
trato de disfavor hacia el candidato. Por ello, los autores del informe quieren destacar
que ―en el ejercicio de numerosas funciones, la apariencia profesional reviste una
importancia idéntica a la de las competencias y cualificaciones‖, importancia que se
valora especialmente, y creo que no podría ser de otra forma, por quienes deben tomar
decisiones de contratación (por ejemplo, la apariencia, forma de vestir o presentación,
es considerada como muy importante por el 63 % de los directivos).
Tienen menor importancia, al menos según esta encuesta, las convicciones o creencias
religiosas (26 %, si bien, añado, el porcentaje podría ser mayor si dichas creencias
afectan a la organización del trabajo y a las relaciones con los clientes o usuarios), el
sexo (22 %) y la orientación sexual (21 %). Es agradable observar que un 5 % de las
personas encuestadas cree que no hay ninguna causa de discriminación en la vida
laboral.
Si hemos constatado que los ciudadanos europeos creen que hay discriminación en el
mundo laboral, no parece extraño que un elevado porcentaje considere necesario la
adopción por los poderes públicos de medidas para promover la igualdad en cada
ámbito concreto, que van desde el 83 % en el caso de las diferencias por discapacidad
hasta un 66 % por la orientación sexual. Obsérvese además que la petición de medidas
de promoción de la igualdad es pedida en un 80 % de los encuestados cuando se trata de
la edad, de un 77 % en el sexo, del 72 % cuando se trata del origen étnico o la raza, y
del 70 % por la religión o creencias. Dentro de los elevados porcentajes a los que me
acabo de referir, hay un ligero predominio de la intervención correctora de las personas
con orientación política de centro o de izquierda, que en el caso de las diferencias por
motivos étnicos va desde el 75 % de quienes se orientan políticamente a la izquierda
hasta el 67 % de los escorados a la derecha.
El interés del barómetro de 2008 con relación a la problemática de la discriminación por
motivos étnicos o de raza radica en que hay una pregunta específica sobre la cuestión,
solicitando el parecer sobre la vigilancia de la composición del personal en las empresas
y sobre la de los procedimientos de selección, para conseguir en ambos casos que las
minorías étnicas tengan igualdad de oportunidades con respecto al resto de personas.
También hay una opinión mayoritaria de apoyo a ambas medidas, si bien la segunda
aparece bastante por delante de la primera (71 y 57 %, respectivamente).
184
49. Preocupación por el temor a la pérdida del empleo (11 de agosto de 2009).
1. Una de las mayores preocupaciones de la ciudadanía española en la actualidad es la
cantidad de trabajo, o dicho de forma más clara el riesgo de encontrarse en situación de
desempleo, como lo demuestran los barómetros mensuales del Centro de
Investigaciones Sociológicas.
También apunta en la misma línea un reciente estudio de la Fundación BBVA sobre la
percepción del modelo económico y valoración de la crisis. En la perspectiva de análisis
laboral, el desempleo constituye un problema muy grave en España para el 73,7 % de
los encuestados, mucho menor por cierto que la suma de los problemas muy graves y
graves si la pregunta se refiere a la propia persona (26,0 y 26,1, respectivamente) En
idéntico sentido, la calidad del empleo es actualmente un problema muy grave en
España para el 46,1 % y grave para el 41,3, mientras que en el caso personal la mayor
gravedad es para el 22,1 %, la gravedad para el 32,4, la poca gravedad para el 24,1, y no
constituye ningún problema para el 17,0 %.
La preocupación personal por el paro como un problema es superior entre la población
joven (un concepto que en la normativa de empleo se extiende como regla general hasta
los 30 años) que es, en principio, la que tiene más dificultades para acceder al empleo y
para estabilizar su situación laboral, mientras que es menor, aunque no menospreciable,
entre los colectivos de mediana edad y de edad madura, que son los que tienen en gran
medida estabilizada su situación y quienes ya se preocupan más por la salida del
mercado de trabajo por razón de edad. Pero sigo insistiendo, como hago desde hace
bastante tiempo, en que la calidad del trabajo es igual o más importante que la cantidad,
y en especial el puro y simple cumplimiento de la normativa laboral. Su incumplimiento
lleva, seguramente, a que un buen número de jóvenes se identifiquen con la letra de una
preciosa canción de Amaral, en la que se explica que ―Carlos me contó que a su
hermana Isabel la echaron del trabajo sin saber porqué; no le dieron ni las gracias
porque estaba sin contrato; aquella misma tarde fuimos a celebrarlo, ya no tendrás que
soportar al imbécil de tu jefe ni un minuto más. Son mis amigos, en la calle pasábamos
las horas. Son mis amigos, por encima de todas las cosas son mis amigos‖.
2. En el ámbito europeo, la preocupación por la pérdida del empleo, o por el deterioro
de las condiciones de trabajo, no afecta sólo a las personas con más difícil acceso al
mercado de trabajo sino también a todo el colectivo trabajador, y el sentimiento de
inseguridad. Así lo pone de manifiesto el eurobarómetro especial del mes de julio de
este año sobre la política social y de empleo.
Según la encuesta (que se llevó a cabo del 25 de mayo al 17 de junio), el 3,5 % de los
europeos con trabajo ha experimentado personalmente la pérdida de su empleo como
consecuencia de la crisis económica, porcentaje que se incrementa mucho (24 %)
cuando la pregunta se refiere al conocimiento de algún colega que se haya visto
afectado, y más aún (36 %) si se trata de algún amigo miembro de la familia. España se
sitúa como el tercer país que cree que ha sufrido más las consecuencias de la crisis, ya
que los porcentajes son del 17, 36 y 55 %, respectivamente.
La preocupación por la posible pérdida de empleo en el próximo futuro es perceptible
185
con claridad, ya que un 32 % de los europeos está muy preocupado con esa hipótesis,
mientras que los porcentajes son superiores si se refiere a la situación de su cónyuge (38
%) o de sus hijos (47 %). Nuevamente España ocupa posiciones de cabeza en los
porcentajes de preocupación, ya que ascienden al 65, 72 y 77 %, respectivamente, algo
que no debe de extrañar si pensamos en la magnitud de la crisis que ha afectado a
nuestro país y muy especialmente durante el año en curso.
Otro dato importante a tomar en consideración es la falta de perspectiva de encontrar un
nuevo empleo en los próximos 6 meses para los europeos en activo que pudieran
perderlo, ya que un 33 % de los encuestados lo consideran muy improbable (frente a un
28 % en el barómetro de 2008). Con respecto a la posibilidad de mantener el actual
durante los próximos dos años, un 80 % se manifiesta de forma positiva, porcentaje que
baja hasta el 72 % en el caso de España.
La mayoría de los encuestados creen que la experiencia profesional y las cualificaciones
(seguidas de la adaptabilidad) son los dos aspectos más importantes para encontrar un
nuevo empleo. Por otra parte, los encuestados buscarían nuevo empleo, si tuvieran
necesidad, pero del mismo tipo y en el mismo lugar; en el supuesto de que tuvieran que
optar por algún cambio, primarían el cambio de localidad antes que el del tipo de
trabajo, si bien no conviene menospreciar el dato de que un 25 % de los encuestados
aceptaría cualquier empleo. Si bien los datos son los mismos para España, los
porcentajes varían considerablemente con respecto a la media de la UE: así, la
experiencia profesional se valora por un 54 % de los europeos y por un 67 % de los
españoles; el nivel de cualificación académica alcanza porcentajes casi idénticos ( 52 y
53 %), pero se diferencia ampliamente la percepción de necesitar capacidad de
adaptación (34 y 26 %), los conocimientos informáticos (19 y 7 %), y el conocimiento
de idiomas (17 y 13 %, respectivamente).
50. Nuevas medidas estatales de empleo para trabajadores autónomos y de
fomento de la economía social (cooperativas y sociedades laborales) (19 de agosto
de 2009).
I. El Boletín Oficial del Estado publica hoy miércoles el texto del ―Real Decreto
1300/2009, de 31 de julio, de medidas urgentes de empleo destinadas a los trabajadores
autónomos y a las cooperativas y sociedades laborales‖, que entrará en vigor mañana
jueves y que se dicta al amparo de los títulos competenciales atribuidos al Estado en
materia de régimen económico de la Seguridad Social y de legislación laboral (artículos
149.1.17ª y 149.1.7 de la Constitución, respectivamente).
La norma encuentra su origen, en gran medida, en resoluciones parlamentarias
aprobadas durante esta legislatura y en los acuerdos alcanzados en el diálogo social
sobre la problemática de los trabajadores autónomos, más concretamente en la
denominada ―Mesa del trabajo autónomo‖, por lo que procederé en primer lugar a una
somera explicación de tales antecedentes, para abordar después el contenido del RD
1300/2009, en el que por cierto se ha introducido una modificación de la normativa
sobre prestaciones por desempleo que, aún y siendo digna de consideración, no me
parece que encaje en el objetivo perseguido por el texto (si bien este desajuste es de
muy poca importancia a mi parecer si lo comparamos con otros que se han producido
con anterioridad, y cito como ejemplo significativo la regulación de la creación de la
relación laboral especial de los abogados que prestan sus servicios en bufetes, en una
186
norma que no tenía, literalmente, nada que ver con ordenamiento jurídico laboral).
II. El grupo parlamentario de Convergència i Unió presentó el 5 de marzo una
interpelación en el Congreso de los Diputados ―sobre las medidas de apoyo al colectivo
de los trabajadores autónomos ante la crisis económicas que padecemos‖. Tras su
debate, se presentó una moción que fue aprobado por acuerdo de los grupos de la
cámara el día 17 del mismo mes. Destaco de la misma aquellos apartados que me
interesan a los efectos de comprobar cómo la norma comentada los ha recogido.
"El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a impulsar un Plan de Rescate para los
Trabajadores Autónomos, que se traduzca en la adopción de medidas concretas y
dotadas presupuestariamente en una triple dirección: mantener la actividad de los
trabajadores autónomos, apoyar la creación de nuevo empleo por parte de los
autónomos, y mejorar la protección de aquellos trabajadores autónomos que no van a
poder seguir en su propia actividad. El Plan contendrá, entre otras medidas, las
siguientes:
7. Impulsar la aplicación de las bonificaciones previstas en la Ley 43/2006, de 29 de
diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo, a las contrataciones que
realicen los trabajadores autónomos, así como la creación de una bonificación del 50
por ciento de las cuotas sociales durante 24 meses para el primer asalariado con contrato
indefinido del autónomo.
9. Incrementar el porcentaje de la prestación por desempleo susceptible de
capitalización hasta el 80 por ciento para hombres jóvenes hasta 30 años y mujeres
jóvenes hasta 35‖.
III. Un mes y medio después, el diálogo social entre el gobierno y las organizaciones
representativas de los trabajadores autónomos en la mesa sectorial constituida al efecto
llegó a buen puerto. El 5 de mayo se suscribía un importante acuerdo, del que destaco
los aspectos más relacionados con el RD 1300/2009, tal como he hecho con
anterioridad.
―Con el objeto de buscar medidas especificas que mediante su aprobación ayuden a
resolver la situación de los autónomos ante la crisis, el Gobierno ha desarrollado un
proceso de diálogo con las asociaciones de autónomos, UPTA, ATA y CEAT, partiendo
de las propuestas recogidas en la Moción aprobada por el Pleno del Congreso de los
Diputados el pasado 17 de marzo, denominadas Plan de Rescate para los Autónomos.
Como resultado del dialogo en esta mesa de los autónomos se llega a los siguientes
acuerdos:
1. Fomento del empleo autónomo: incrementar al 80% el porcentaje del abono del pago
único de la prestación por desempleo para jóvenes de hasta 30 años y mujeres de hasta
35 años destinado a financiar inversión.
2. Fomento de la contratación laboral por los autónomos: introducir una bonificación
del 50% en la cuota empresarial por contingencias comunes para el autónomo que
contrate indefinidamente a su primer trabajador asalariado, siempre que este no se
pueda acoger a la que contiene el Real Decreto-Ley 2/2009, consistente en una
187
bonificación del 100% de la cuota empresarial por contingencias comunes por la
contratación de perceptores de la prestación por desempleo.
Estas dos medidas serán desarrolladas por medio de un Real Decreto, previa consulta
con los interlocutores sociales‖.
IV. Por último, debo referirme a la Resolución número 18, aprobada el 19 de mayo de
2009 con ocasión del debate sobre el Estado de la Nación, que casi reitera el texto
adoptado en la mesa del diálogo social.
―En virtud de la Moción aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el pasado
17 de marzo, denominada Plan de Rescate para los Autónomos, el Gobierno ha
desarrollado un proceso de diálogo con las asociaciones de autónomos que ha concluido
con el Acuerdo de la Mesa del Trabajo Autónomo, por lo que el Congreso de los
Diputados insta al Gobierno:
A que en el plazo más breve posible lleve a término las medidas incluidas en el Acuerdo
de la Mesa del Trabajo Autónomo de 5 de mayo de 2009.
Entre las diversas medidas del Acuerdo se destacan como compromisos a realizar por el
Gobierno:
2. Fomentar el empleo autónomo y la contratación laboral del primer asalariado, por lo
que se elevará hasta el 80% el porcentaje del pago único de la prestación por desempleo
destinado a inversión para jóvenes de hasta 30 años de edad y mujeres hasta 35 que
inicien una actividad como autónomos y se establece una bonificación del 50% en la
cuota a la Seguridad Social por la contratación indefinida del primer trabajador del
autónomo‖.
V. En mi explicación, y una vez referenciados los ejes políticos del nuevo marco
normativo, no debo olvidarme de que la actuación gubernamental tiene un punto de
apoyo jurídico en la disposición final segunda de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre,
para la mejora del crecimiento y del empleo, en la que se autoriza al gobierno, al objeto
de profundizar en los objetivos de la norma, para que ―en función de la evolución que
experimente el empleo, especialmente de los trabajadores que tengan mayores
dificultades de acceso al mercado de trabajo o para el mantenimiento del empleo, pueda
introducir, previa consulta a las organizaciones sindicales y empresariales más
representativas, modificaciones en el Programa de Fomento del Empleo que se regula
en el mismo, tanto en lo que se refiere a los colectivos beneficiarios, como a los
incentivos aplicables y a las condiciones exigidas para su aplicación, y asimismo para
que pueda establecer programas específicos para mejorar la formación y cualificación
profesional y facilitar la estabilidad en el empleo y la reinserción laboral de los
trabajadores que hubieran perdido su empleo como consecuencia de procesos de
liberalización del comercio y de la globalización‖. No hay duda de que el colectivo de
trabajadores autónomos ha sido especialmente afectado por la crisis económica, y por
ello el gobierno puede adoptar nuevas medidas que traten de fortalecer su presencia en
el mercado de trabajo y que, al mismo tiempo, alienten la creación de empleo.
VI. Paso ya a examinar cuáles son las modificaciones incorporadas en el RD 1300/2009
y que guardan relación con los acuerdos parlamentarios y en el marco del diálogo
188
social.
A) La Ley 45/2002, de 12 de diciembre, regula medidas urgentes para la reforma del
sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad, y en su disposición
transitoria cuarta regula concretamente el programa de fomento de empleo en economía
social y empleo autónomo. A efectos de la capitalización de la prestación por desempleo
el texto ahora modificado disponía lo siguiente:
―La entidad gestora podrá abonar el valor actual del importe de la prestación por
desempleo de nivel contributivo a los beneficiarios de prestaciones cuando pretendan
incorporarse, de forma estable, como socios trabajadores o de trabajo en cooperativas o
en sociedades laborales, siempre que no hayan mantenido un vínculo contractual previo
con dichas sociedades superior a los 24 meses, o constituirlas, o cuando dichos
beneficiarios pretendan constituirse como trabajadores autónomos y se trate de personas
con minusvalía igual o superior al 33 %‖.
La modificación operada, con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2010, suprime el
requisito de no haber mantenido un vínculo contractual con la empresa superior a 24
meses. Se argumenta dicha modificación por considerar que el mantenimiento de ese
límite en una situación de crisis como la actual dificulta que el desempleado pueda
acceder a una empresa de economía social como socio trabajador o de trabajo, y que la
supresión conllevará ―dotar de mayores posibilidades de viabilidad y refuerzo en el
empleo de las cooperativas y sociedades laborales‖.
En la misma disposición transitoria se indicaba que ―Lo previsto en las reglas 1 y 2
también será de aplicación a los beneficiarios de la prestación por desempleo de nivel
contributivo, que pretendan constituirse como trabajadores autónomos y no se trate de
personas con discapacidad de grado igual o superior al 33 % En el caso de la regla 1, el
abono de una sola vez se realizará por el importe que corresponde a la inversión
necesaria para desarrollar la actividad, incluido el importe de las cargas tributarias para
el inicio de la actividad, con el límite máximo del 60 % del importe de la prestación por
desempleo de nivel contributivo pendiente de percibir‖.
La modificación operada, que también tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de
2010, supone incrementar la cuantía del 60 % hasta el 80 % cuando la persona que
solicita la capitalización, es decir el momento de toma en consideración de la edad es la
fecha de la solicitud, tenga hasta 30 años si es varón o 35 si es mujer, ambos inclusive.
Dicho sea incidentalmente, obsérvese como se incrementa de forma gradual y paulatina
el concepto de joven (en este caso referido a las mujeres, pero no hay ninguna razón
para pensar que no pueda extenderse a los varones más adelante) a efectos de acceder a
determinadas medidas de fomento de empleo.
Si bien la medida, como acabo de indicar, es de carácter temporal, se deja la puerta
abierta, y por consiguiente parece difícil pensar que se vuelva hacia atrás en la
regulación normativa, a que se amplíe su vigencia a partir de 2011, ampliación que
estará condicionada a que el gobierno valore la eficiencia de la medida y su capacidad
para generar empleo ―de forma significativa‖. Dicha decisión deberá adoptarla tras las
pertinentes consultas no sólo con los agentes sociales más representativos sino también
con las asociaciones de autónomos y organizaciones de la economía social afectadas.
189
B) El Real Decreto-ley 2/2009, de 6 de marzo, regula las medidas urgentes para el
mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, y
dedica su artículo 5 a las bonificaciones por la contratación indefinida de trabajadores
beneficiarios de las prestaciones por desempleo. En su número 1 dispone que
―Los empleadores que contraten indefinidamente hasta el 31 de diciembre de 2009 a
trabajadores desempleados beneficiarios de las prestaciones o los subsidios por
desempleo regulados en el Título III del texto refundido de la Ley General de la
Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, o de la
Renta Activa de Inserción, tendrán derecho a una bonificación del 100 por ciento en la
cuota empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes hasta que la cuantía
de la bonificación alcance un importe equivalente a la cuantía bruta de la prestación,
subsidio o Renta Activa de Inserción que tuviera pendiente de percibir en la fecha de
inicio de la relación laboral, sin que en ningún caso la bonificación pueda superar los
tres años de duración‖.
Y en el número 3 concreta que ―En el caso de desempleados beneficiarios de la
prestación contributiva, el trabajador deberá haber percibido la prestación durante, al
menos, tres meses en el momento de la contratación‖.
Pues bien, el RD 1300/2009 regula una nueva medida de incentivación a la contratación
de trabajadores asalariados por parte de los autónomos, de acuerdo con las resoluciones
parlamentarias y los pactos alcanzados en el diálogo social. Cuando la contratación sea
la primera que realiza el autónomo con carácter indefinido, se trate de una persona
desempleada que no entre en el supuesto del artículo 5 del RDL 2/2009, y no hubiera
tenido trabajadores asalariados contratados durante los 3 meses anteriores a la
contratación, tendrá derecho a disfrutar de una bonificación del 50 % durante un período
máximo de 24 meses en la cuota empresarial a la Seguridad Social por contingencias
comunes, que se aplicará con carácter automático en los documentos de cotización.
En la introducción del texto se califica de ―medida novedosa‖ la nueva contratación, y
se expone que esta nueva bonificación se complementa con aquellas a las que se pueda
acceder por la regulación del RDL 2/2009. Si bien la norma, recordémoslo, entra en
vigor mañana, deberá esperarse para poder formalizarse el nuevo contrato a disponer del
modelo oficial que facilite el Servicio Público de Empleo Estatal y que es de prever,
lógicamente, que esté rápidamente publicado en su web. El artículo 2 remite al
programa de fomento de empleo de la Ley 43/2006 en todo lo que no esté establecido en
el mismo.
C) Con el objeto de favorecer la situación económica de las cooperativas y las
sociedades laborales, se modifican algunos preceptos del Real Decreto 505/1985, de 6
de marzo, sobre organización y funcionamiento del Fondo de Garantía Salarial, así
como también del Real Decreto 372/2001 de 6 de abril por el que se modifica el
anterior, que versan sobre la amortización de las deudas de estas empresas de economía
social al FGS. Se justifica la modificación por las diferencias existentes sobre los
requisitos para eximir del pago de la deuda las cantidades por prestaciones abonadas por
el FGS, y de ahí que la norma objeto ahora de comentario aproveche la oportunidad
para ―unificar y hacer más coherente el régimen que regula los requisitos de esta
exención‖.
190
Recordemos cuál era la regulación anterior. Los números 5 y 6 del RD 505/1985 de 6 de
julio, en redacción del RD 372/2001 de 6 de abril, ahora modificados, disponían que
―5. No obstante lo anterior, cuando los beneficiarios de las prestaciones del Fondo de
Garantía Salarial fueran trabajadores que, tras cesar en la empresa en la que prestaban
servicios, constituyan una sociedad laboral, una cooperativa de trabajo asociado u otro
tipo de cooperativa, a cuyos socios trabajadores les sea de aplicación las normas
establecidas para los socios trabajadores de las mencionadas cooperativas de trabajo
asociado, no procederá la devolución de las prestaciones recibidas, si éstas han sido
íntegramente aportadas a la sociedad o cooperativa constituida, como capital social.
6. Si la sociedad, por cualquier causa, perdiera su calificación de laboral en un plazo de
quince años a contar desde su constitución, deberá restituir al Fondo de Garantía
Salarial las cantidades que les fueron abonadas por dicho Organismo a sus socios
trabajadores en concepto de salarios o indemnizaciones adeudadas por la empresa
precedente.
Esto mismo será de aplicación si en dicho plazo causa baja como socio de la sociedad
laboral o cooperativa de las referidas en el apartado anterior, cualquiera de los socios
trabajadores que hubieran percibido las prestaciones del Fondo de Garantía Salarial y
que fueron aportadas a la constitución de la propia sociedad laboral o cooperativa, en
cuanto a la parte correspondiente al socio que causa baja‖.
Con la nueva redacción dada por el RD 1300/2009, en el número 5 se sustituye el inciso
―no procederá la devolución de las prestaciones recibidas, si éstas han sido íntegramente
aportadas a la sociedad o cooperativa constituida, como capital social‖ por el de ―no
procederá la devolución de las prestaciones recibidas, siempre que el importe de las
deudas derivadas de las mismas haya sido íntegramente aportado a la sociedad o
cooperativa constituida, como capital social.». Por su parte, al final del número 6 se
añade, con referencia al socio que cause baja, ―salvo que la baja se haya producido por
causas ajenas a la autonomía de la voluntad de las partes, como el fallecimiento,
incapacidad permanente o la jubilación del socio trabajador y siempre que no suponga
la disminución del nivel de empleo que tenía la sociedad a la fecha de su constitución.».
D) En el mismo ámbito, se procede a la modificación de la disposición transitoria única
del RD 372/2001, cuya redacción original disponía que ―Lo dispuesto en los apartados
cinco y seis del artículo 2 del Real Decreto 505/1985 de 6 de marzo, será de aplicación a
los convenios de recuperación firmados entre el Fondo de Garantía Salarial y las
sociedades laborales o cooperativas referidas en el mencionado apartado cinco,
existentes a la entrada en vigor del presente Real Decreto, respecto a las cantidades
pendientes de vencer en dicha fecha‖.
En la nueva redacción, y en coherencia con la redacción de la disposición adicional
undécima de la Ley 43/2006, dedicada justamente a la amortización de deudas de
sociedades laborales y de cooperativas de trabajo asociado con el FGS, se añade el
siguiente contenido inmediatamente al final del texto: ―siempre que acrediten que el
importe del principal pendiente de vencer se ha aportado, por cualquier medio, como
capital social a las mismas y que han mantenido su calificación laboral durante el plazo
establecido en el citado apartado seis. Esta disposición también será de aplicación a las
sociedades laborales o cooperativas que se hayan subrogado en convenios de
recuperación, firmados originariamente por sus empresas antecesoras y el Fondo de
191
Garantía Salarial, siempre que éstas tuvieran a la fecha de la firma el carácter de
sociedad laboral o cooperativa. En ningún caso procederá la devolución por el Fondo de
Garantía Salarial de las cantidades ya abonadas por las sociedades cooperativas o
laborales en cumplimiento de convenios de recuperación firmados con anterioridad al 8
de abril de 2001‖.
E) Por último, y tal como he indicado al inicio de mi exposición, se aprovecha la
publicación de esta norma para modificar el texto del artículo 22 del Real Decreto
625/1985 de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984 de 2 de agosto de
protección por desempleo, precepto que regula las ―normas específicas de tramitación
de la prestación por desempleo, aplicables a los expedientes de regulación de empleo‖,
y se le añade un nuevo apartado.
La justificación de la modificación radica, según puede leerse en la introducción del
texto, en el cada vez mayor número de expedientes de suspensión temporal de contratos
(modalidad de ERE incentivada, no se olvide, por las modificaciones en la reposición de
las prestaciones por desempleo operada por el RDL 2/2009 de 6 de marzo y como
mecanismo tendente a tratar de disminuir el número de ERES de extinción de contratos)
y la necesidad de establecer, ―por seguridad jurídica y para simplificar y agilizar la
gestión de las prestaciones‖, el coeficiente multiplicador aplicable a los días laborables
cuando la suspensión, ya sea por ERE o por resolución judicial en un expediente
concursal, afecta sólo a estos.
De tal forma, el nuevo número 6 del citado artículo 22 dispone que en tales supuestos, y
a efectos del pago y consumo de las prestaciones por desempleo, ―a fin de computar la
parte proporcional del descanso semanal, dichos días laborables se multiplicarán por el
coeficiente 1,25, salvo en el supuesto de que la suspensión afecte a cinco o seis días
laborables consecutivos, en que se abonarán y consumirán siete días. Dicho coeficiente
se aplicará sobre el total de los días laborables del mes, sin que en ningún caso la suma
de los días a percibir por el trabajador en concepto de salarios y de prestaciones por
desempleo puedan superar los días naturales de dicho mes‖.
51. El empleo debe merecer especial atención en la Cumbre del G-20 en Pittsburgh
(24 de septiembre de 2009).
1. Hoy y mañana se celebra la nueva reunión del G-20, en la ciudad norteamericana de
Pittsburg. Me propongo, en esta nueva entrada del blog, examinar y comentar algunos
documentos internacionales que ponen el acento, ciertamente con diferente intensidad,
en la importancia de que la variable ―empleo‖ sea valorada especialmente por los
dirigentes políticos en cualquier política que se adopte para encarar los restos de la crisis
económica y social en la que todavía vivimos, y de la que costará salir en el terreno de
las relaciones de trabajo durante varios años si no se toman medidas apropiadas para
hacer de la creación de empleo un eje central de cualquier decisión.
Una crisis que, volvamos a repetirlo, tiene carácter mundial y que según el prestigioso
economista Josep Stiglitz es probablemente la más profunda y prolongada que ha
habido desde la gran depresión de los años treinta del pasado siglo XX. En una
conferencia pronunciada el pasado mes de marzo, Stiglitz reflexionaba de forma
sugerente sobre la relación entre crisis mundial, protección social y empleo, poniendo
de manifiesto que la crisis afecta a todos los países, y por tanto aquí también se incluyen
192
los países en desarrollo. A su parecer ―durante cierto tiempo se creyó en el mito de que
la crisis surgida en los Estados Unidos quedaría circunscrita a este país, por lo que no
llegaría ni a Europa ni a los países en desarrollo. Ya es indudable que no es así. La
globalización ha unido a toda la economía mundial y no puede darse un desplome del
país más rico del mundo sin que tenga repercusiones en todos los demás‖. Tras poner de
manifiesto que el incremento de las desigualdades sociales se ha incrementado en los
últimos 30 años y que se ha producido un trasvase de recursos de los podres a los ricos,
―de quienes gastarían el dinero a quienes no necesitan gastarlo‖, y que ello ha
contribuido de forma decisiva a un descenso de la demanda agregada, Stiglitz exponía
de forma clara y gráfica cuál es la naturaleza del problema al que nos enfrentamos: ―Los
trabajadores de la economía mundial poseen las mismas cualificaciones que antes de la
crisis y tampoco han cambiado las máquinas ni los recursos materiales. El problema es
que hay un fallo de organización, otro de coordinación y otro macroeconómico. Somos
incapaces de poner a producir esos recursos humanos y materiales, lo cual deja
claramente de manifiesto la importancia de la política económica y de la organización
productiva. No son nuestros recursos lo que ha desaparecido, sino la forma en que los
organizamos para crear empleos y crear valor. El reto que tenemos ante nosotros es
tratar de crear la demanda agregada que los ponga de nuevo en funcionamiento‖.
2. En el ámbito comunitario deseo referirme en primer lugar a la reciente declaración
adoptada por los Jefes de Estado y de Gobierno el pasado 17 de septiembre para su
presentación a la cumbre del G-20, en la que demandan conceder prioridad al empleo en
las políticas de recuperación, de saneamiento de las finanzas públicas y de reformas
estructurales que se lleven a cabo; o dicho de otra forma, el empleo y la cohesión social
deben adoptar un papel central en cualquier programa que se adopte, en sintonía con el
Pacto Mundial para el Empleo aprobado en junio de este año por la Conferencia
Internacional del Trabajo y al que ya me he referido en otras entradas del blog. A fin de
evitar la exclusión permanente del mercado laboral de un número importante de
trabajadores, y los consiguientes costes económicos y sociales que ello puede generar,
los Jefes de Estado y de Gobierno piden que se conceda especial atención a ―i) el
mantenimiento del empleo, la creación de nuevos puestos de trabajo y el fomento de la
movilidad; ii) la mejora de las cualificaciones y su adecuación a las necesidades del
mercado laboral; iii) el incremento del acceso al empleo. También resulta necesario
reforzar la capacidad de adaptación de los trabajadores a las cambiantes exigencias del
mercado y prepararlos para se beneficien de las nuevas inversiones en los sectores de las
energías no contaminantes, la salud y las infraestructuras‖.
Si fijamos nuestra atención en la Unión Europea, hemos de decir que las propuestas
formuladas para la cumbre del G-20 son también plenamente válidas para el ámbito
comunitario. El reciente Informe sobre las previsiones intermedias para este año pone
de relieve que podemos ser moderadamente optimistas a corto plazo sobre la situación
económica, y que la recuperación tiene mucho ver que con las medidas incentivadoras
que se han aplicado y que se seguirán aplicando en los próximos meses. Pero la
Comisión Europea alerta de algo que, no por ser ya sabido no deja de ser importante:
―queda todavía por llegar el impacto completo de la crisis en los mercados laborales y
en las finanzas públicas, y el ajuste de los mercados inmobiliarios sigue frenando las
inversiones en el sector de la construcción de varios países. La recuperación puede,
pues, resultar volátil y situarse por debajo de lo previsto‖.
Si la recuperación en el ámbito de la creación de empleo no avanza en la UE tan
193
rápidamente como todos deseamos, no mejorarán las cifras de reducción del empleo y
del incremento de desempleo. Los datos más recientes facilitados por Eurostat sobre la
población activa europea en el segundo trimestre de este año (222,7 millones en la
Europa de los 27 y 145,6 millones en la zona euro) constatan la gravedad de la
situación: en la zona euro el número de personas con empleo ha disminuido en 702.000
con respecto al primer trimestre (0,7 %), y en la Europa de los 27 el descenso ha sido de
1.443.000 personas (0,6 %), afectando dicha disminución a todos los sectores de
actividad con excepción de la administración pública, salud y educación. Si se
comparan los datos con el mismo trimestre del año 2.008, el empleo ha disminuido en
un 1,8 % en la zona euro y en un 1,9 % en la EU-27.
3. En el ámbito internacional me refiero en primer lugar a las ―Perspectivas sobre
Empleo 2009‖ de la OCDE, hechas públicas el pasado 16 de septiembre.
A) Para la OCDE el panorama del empleo a corto plazo es ―desalentador‖, ya que las
proyecciones de su recuperación van por detrás de la recuperación económica,
previéndose un incremento de la tasa de desempleo durante el próximo año, que podría
acercarse ―a un nuevo máximo de la posguerra de 10 % (57 millones de desempleados)
en la segunda mitad del año‖. La OCDE alerta sobre el grave riesgo de que gran parte
de este fuerte aumento en el desempleo se vuelva estructural en naturaleza, porque las
personas desempleadas se mantengan en dicha situación durante un largo período de
tiempo o simplemente porque caigan en el desánimo y abandonen la fuerza de trabajo.
B) ¿Qué hacer para evitar una degradación del empleo y para reforzar los mecanismos
de cohesión social? En primer lugar, disponer de medidas de protección social
adecuadas, tanto de cobertura de desempleo como de asistencia social, ampliando su
ámbito de aplicación a personas que tienen dificultades para acceder a las mismas (por
falta de cotización, por situación administrativa irregular, etc). Pero, como organismo
económico que es, la OCDE alerta sobre el posible impacto negativo de una protección
―excesiva‖ y defiende que ―esas medidas deben diseñarse de manera cautelosa para
reducir al mínimo los efectos desfavorables en los incentivos al trabajo, que podrían
prolongar el periodo de cesantía‖. De todas formas, el propio documento pone de
manifiesto que el aumento del gasto en políticas de protección en particular, y de
políticas activas de mercado de trabajo en general, ha sido modesto si se compara con el
conjunto de recursos abocados por los poderes públicos en los paquetes de estímulo
fiscal, y enfatiza que ―aunque las solicitudes de más gasto público en las políticas del
mercado laboral deben tener en cuenta que las finanzas públicas enfrentan limitaciones
crecientes en muchos países por la acumulación real y proyectada de deuda pública,
pueden justificarse por motivos de rentabilidad‖.
C) Dados los cambios en el mercado de trabajo y en las estructuras productivas, y la
ineludible necesidad de mejorar los niveles de formación de las personas trabajadoras,
ya estén ocupadas o en situación de desempleo, la OCDE aconseja poner el acento en
primer lugar en las políticas de formación y capacitación que permitan acceder a un
empleo después, antes que en aquellas que concedan prioridad al acceso directo al
empleo, en especial para quienes sufran riesgo de desempleo de larga duración. La
OCDE justifica esta tesis por los ajustes estructurales que se están produciendo a escala
internacional en el ámbito económico, y subraya que ―las medidas para fomentar la
adquisición de habilidades y la capacitación pueden tener una función importante al
asegurar que los trabajadores estén bien preparados con los conocimientos adecuados
194
para los trabajos que surjan‖. De ahí que se apueste porque las ayudas básicas para la
búsqueda de empleo deban mantenerse durante la situación de crisis, ―pero quizá se
requiera dar mayor importancia a la capacitación, a los subsidios por contratación y a la
experiencia laboral subsidiada para asegurar que más personas menos favorecidas que
buscan trabajo no se desconecten del mercado laboral‖.
4. Me detengo ahora en la muy importante aportación, a mi parecer, de la Organización
Internacional del Trabajo, a la cumbre del G-20, aportación que se concreta en un
documento que presenta el secretario general, Juan Somavia, y en un informe técnico
elaborado por la organización sobre las medidas adoptadas en distintos países para
afrontar la crisis económica y de empleo.
A) El documento que presenta el Sr. Juan Somavia, que lleva por título ―Proteger a las
personas y promover el empleo: de las respuestas ante la crisis a la recuperación y el
crecimiento sostenible‖, es la síntesis de un estudio realizado por la OIT, en
cumplimiento del acuerdo adoptado en la cumbre del G-20 el 2 de abril en Londres,
para conocer las medidas de empleo y protección social adoptadas por numerosos
países, en concreto 54, de todas las regiones y grupos de ingresos del mundo, informe
que lleva por título ―Proteger a las personas y promover el empleo. Un estudio de las
respuestas de los países ante la crisis económica mundial en la esfera de las políticas de
empleo y de protección social‖. El Director General recuerda además que los líderes de
este selecto grupo reconocieron en Londres la ―urgente necesidad de centrarse en el
empleo y la protección social como medio esencial para contener los efectos negativos
de la crisis sobre las personas más vulnerables del mundo‖. En síntesis, la OIT, en
sintonía con documentos anteriores de la organización y en especial con el Pacto
Mundial para el Empleo, cree que es el momento de poner en marcha nuevos modelos
de desarrollo sostenible, y que esta propuesta exige ―establecer un vínculo estrecho
entre la inversión, el crecimiento y la productividad, por un lado, y el empleo, el
mercado de trabajo y las políticas sociales, por otro‖.
B) Como idea central de la aportación de la OIT, recogida en el documento que presenta
el Director General, me quedo con una que tiene un contenido fuertemente social
(obviamente influenciada por la situación económica) y que todos los países deberían
tomar en consideración si quieren evitar fuertes estallidos de conflictividad social: hay
que tener en cuenta la dimensión humana de la crisis, porque esta ha generado un fuerte
sentimiento de injusticia entre millones de personas, que consideran que ―están pagando
el precio de decisiones y acciones sobre las que no tenía ningún control y de las que se
beneficiaron otras personas‖. De ahí que la OIT ponga el acento en la distribución justa
de los costos de la recuperación y del esfuerzo necesario para superar la crisis,
considerando que ambos ―son ingredientes esenciales de una respuesta socialmente
sostenible‖, dado que las políticas practicas en años anteriores al inicio de la crisis han
aumentado las disparidades en materia de ingresos ―hasta límites inaceptables‖, han
excluido a muchas personas de la protección social básica, y negado a muchas más el
acceso a un trabajo productivo y decente. En suma, la OIT apuesta por un nuevo modelo
de crecimiento sostenible que corrija los crecientes desequilibrios existentes en el
ámbito mundial, y que guardan relación ―con los desequilibrios internos entre los
mercados financieros y la economía real, entre las inversiones financieras y productivas,
entre la productividad y los salarios, y entre la iniciativas y la regulación pública‖.
Hay una reflexión importante del Informe que conviene destacar, cual es que las
195
estadísticas sobre el empleo y el desempleo no reflejan plenamente la magnitud del
problema del empleo, ya que además del importante número de personas desempleadas
nos encontramos en la actualidad ―con un aumento importante del número de
trabajadores desalentados‖, y de ahí que si se tomara en consideración el importante
número de personas en edad de trabajar, disponibles para hacerlo pero que no buscan
trabajo por estar desalentadas por la situación económica y social, ―la tasa de desempleo
aumentaría de forma significativa‖. Igualmente, el informe alerta de los costes sociales
y personales de la situación actual de crisis y que cada vez deberían merecer mayor
atención en los estudios de la situación social de cada país, no cuantificable únicamente
por el hipotético crecimiento económico, citando ―la pérdida de competencias
profesionales y de confianza, el aumento de los costos de atención médica y el aumento
de la delincuencia‖.
C) El documento técnico de la OIT fue elaborado entre mayo y agosto de 2009, y
recoge las medidas adoptadas en los 54 países entre mediados de 2008 y 30 de julio de
2009, es decir en plena efervescencia de la crisis económica vivida a escala mundial,
medidas que agrupa en cuatro grandes bloques: estímulo de la demanda de mano de
obra; apoyo al empleo, a quienes buscan empleo y a los desempleados; ampliación de la
protección social y seguridad alimentaria; diálogo social y derechos en el trabajo. No se
incluyen las medidas que ya estaban vigentes con anterioridad a junio de 2008, y sólo se
han tomado en consideración las medidas adoptadas en ámbitos estatales o federales,
quedando fuera del estudio ―las iniciativas emprendidas por organismos
descentralizados (algo que para España tiene particular importancia, debido al
importante volumen de actividad de puesta en marcha de políticas económicas y de
empleo por las Comunidades Autónomas en sus ámbitos competenciales propios).
Las medidas adoptadas por los Estados objeto del informe en el período referenciado
han sido las siguientes:
―Estimular la creación de empleo a través de:
i) la inversión de recursos públicos en todo tipo de infraestructuras;
ii) la prestación de ayudas adicionales en forma de facilidades de crédito, reducciones
fiscales y orientación técnica, en particular para las pequeñas empresas;
iii) la concesión de subsidios y reducciones en las contribuciones a la seguridad social
de las empresas con miras a abaratar el mantenimiento de los puestos de trabajo y
facilitar la contratación de nuevos trabajadores;
iv) la conservación de puestos de trabajo mediante la reducción del tiempo de trabajo, el
pago de prestaciones de desempleo parcial, las reducciones de los costos laborales y los
programas de formación.
Proporcionar apoyo a los ingresos para los trabajadores y sus familias, a través de:
i) la ampliación de las prestaciones de desempleo;
ii) la ampliación y el ajuste de las prestaciones de salud y las pensiones de vejez;
iii) la ampliación de los programas de transferencias en efectivo y de asistencia social.
Apoyar a los desempleados y a quienes buscan empleo (demandantes de empleo)
mediante:
i) el fortalecimiento de los servicios públicos de empleo;
ii) la ampliación de los programas y servicios de formación.
196
Estimular el diálogo social y las consultas con empresarios y trabajadores sobre las
medidas para contrarrestar la crisis, a través de:
i) consultas nacionales y sectoriales en las que participen empleadores, trabajadores y
gobiernos;
ii) acuerdos nacionales y sectoriales entre empleadores, trabajadores y gobiernos;
iii) consultas y convenios a nivel de la empresa‖.
D) Según dicho informe, citado por Juan Somavia, las seis medidas más frecuentemente
utilizadas son las siguientes: gastos adicionales en infraestructura, subsidios y reducción
de los impuestos para las pequeñas empresas; crédito para las pequeñas empresas;
programas de formación e instalaciones; consultas con las organizaciones de
empleadores y trabajadores; protección social a través de transferencias monetarias. Es
decir, se trata de medidas coherentes con las opciones políticas acogidas en el Pacto
Mundial por el Empleo aprobadas en junio de 2009 por la Conferencia Internacional del
Trabajo. En cualquier caso, el Informe subraya que será necesario un examen más
detallado de las medidas puestas en marcha para comprobar su eficacia.
Las medidas menos utilizadas han sido combatir el tráfico de personas y el trabajo
infantil, estimular el acceso de las pequeñas empresas a licitaciones públicas, promover
las consultas a nivel sectorial, aumentar la capacidad de inspección del trabajo y
proteger a los trabajadores migrantes. Par la OIT, la falta de medidas para incrementar
la vigilancia del cumplimiento de la normativa laboral es una señal de preocupación, y
de ahí su petición del fortalecimiento de la administración y la inspección de trabajo de
todos los Estados, en especial de aquellos en los que el cumplimiento de la normativa
laboral deja mucho que desear.
E) El Informe constata que los países examinados han incrementado el gasto destinado a
los grupos sociales más vulnerables, es decir los más afectados por la crisis, con
medidas tales como ampliación del alcance de las prestaciones por desempleo, medidas
de protección social para los trabajadores migrantes, ayudas adicionales a las personas
de edad, protección por maternidad, fomento de empleo de las mujeres, ayudas a
hogares de rentas bajas, orientación de los programas de empleo hacia colectivos
especialmente desfavorecidos como desempleados poco cualificados y de larga
duración, y promoción de la empleabilidad de los jóvenes con medidas de incentivos a
su contratación e inversiones en políticas de formación..
El informe pone de manifiesto que buena parte de los países examinados no sólo han
adoptado medidas de choque para enfrentarse a la crisis, sino que también han pensado
en el próximo futuro, con inversión en infraestructuras y preparación formativa de la
mano de obra para adaptarse a los cambios estructurales en el modelo económico y en el
marco de una nueva economía menos contaminante y más ecológica.
F) Sobre la inversión pública en infraestructura, el informe de la OIT destaca su efecto
positivo sobre el empleo, en especial si incluye creación de empleo indirecto, y pone de
manifiesto que algunas medidas pueden ser útiles para favorecer proyectos de empleo
que mejoren las sostenibilidad del medio ambiente y potencien la creación de empleos
verdes. En cuanto a la inversión en formación, se considera altamente positivo que las
empresas usen los períodos de menos demanda para formar a sus trabajadores y para
que adquieran nuevas competencias laborales, y se constata que ―las medidas aplicadas
para conservar los empleos que combinan la reducción de las horas de trabajo con
197
formación están resultando eficaces‖.
Dado que la recuperación del empleo se produce con bastante retraso sobre la
recuperación económica (una media de cuatro a cinco años), la OIT alerta sobre la
necesidad de adoptar y mantener medidas que permitan estimular un crecimiento más
intensivo del empleo, y también ―metodologías más perfeccionadas para evaluar el
contenido de empleo en las distintas opciones en materia de inversión‖. De ahí que se
proponga el mantenimiento de las medidas fiscales expansionistas para generar empleo
e impulsar la demanda agregada, e incluso podrían mejorarse ―hasta que la demanda del
sector privado sea lo suficientemente importante como para sostener el crecimiento y el
empleo‖. No menos importante es la constatación de que es necesario un esfuerzo para
mejorar (y en algunos países simplemente crear) los mecanismos de cobertura social
ante situaciones de desempleo, la valoración positiva de aquello que han hecho los
países en los últimos meses, y la llamada a seguir trabajando para alcanzar ―un acuerdo
global sobre la necesidad de que todos los países desarrollen una protección social
básica universal sobre una base fiscal sólida‖, acuerdo que debería ser ―un objetivo
central de las políticas de desarrollo, tal como se propone en el Pacto Mundial para el
Empleo‖. Es importante destacar la constatación del Informe de que la extensión del
seguro de desempleo durante los períodos de recesión ―constituye un estabilizador
automático que ha demostrado su eficacia en la crisis actual‖.
5. No podemos olvidar, ni mucho menos, la aportación de los propios trabajadores a la
Cumbre, a través de las organizaciones sindicales internacionales. Se trata de un muy
elaborado documento que se presenta por la agrupación Global Unions, y que han hecho
suyo plenamente la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y la Unión General
de Trabajadores en España a través de un comunicado. Para el sindicalismo español,
que destaca la importancia de que la OIT participe como invitada por primera vez en
una reunión del G-20, y que pide una presencia sindical semejante a la que existente en
las reuniones del G-8, hay que convertir los derechos fundamentales de la OIT en uno
de los pilares de un nuevo modelo coherente de ―normas económicas, financieras,
comerciales, medioambientales y laborales que puedan regir las relaciones económicas
y de trabajo en el mundo‖.
A) El sindicalismo internacional es pesimista (o realista, que dirían algunos) sobre el
futuro del empleo en el mundo y cree que el desempleo seguirá incrementándose por los
menos durante el próximo año y una buena parte del siguiente, de acuerdo con las cifras
que manejan organizaciones internacionales como la OIT y la OCDE, al mismo tiempo
que manifiesta su preocupación por el incremento del número de personas pobres, en
especial en países en desarrollo y emergentes. Por ello piden que la cumbre que se inicia
hoy sea la de empleo y que se apruebe ―un plan de recuperación internacional y
crecimiento sostenible coordinado y orientado al empleo‖.
El plan debería disponer de la cobertura económica adecuada para poner el acento en la
creación y mantenimiento del empleo, en una política adecuada de protección social y
en una decidida inversión en la economía verde y con indudable impacto sobre el
empleo. En especial, habría que adoptar medidas para encara un problema que puede ser
muy impactante en el próximo futuro y con una innegable carga de conflictividad, cual
es el desempleo juvenil, con tasas de más del 20 % en muchos países del G-20. Por
cierto, el sindicalismo internacional pide que la transición hacia la economía verde se
haga en el marco de una negociación más general sobre el cambio climático y con
medidas que protejan los derechos de los trabajadores afectados por ese cambio.
198
B) El empleo no es sólo una cuestión de cantidad, sino también de calidad, y de ahí que
el documento sea muy crítico con los procesos de precarización y desregulación del
mercado de trabajo, que al parecer sindical también ha contribuido a la recesión en que
nos encontramos. Por todo ello, se hace necesario garantizar la seguridad del mercado
laboral en una economía globalizada, ya que la flexibilidad del mercado de trabajo ―no
debe cimentarse en la eliminación de la relación de empleo normalizada, la erosión de
los derechos fundamentales de los trabajadores/as y una reducción significativa del
bienestar de los trabajadores‖. En la puesta en marcha de medidas que potencien tanto la
cantidad como la calidad del trabajo juegan un papel de primera importancia las
políticas activas de mercado de trabajo, que deben contribuir tanto a la creación y
mantenimiento del empleo, como a la adaptación de las condiciones laborales cuando
fuere necesario, y actuando en coordinación con las políticas llamadas ―pasivas‖ que
garantizan prestaciones adecuadas en caso de necesidad; y en cualquier caso, cobra
capital importancia, tanto para trabajadores con empleo como para personas
desempleadas y para quienes están fuera del mercado laboral por haber sido
desalentadas para permanecer o acceder al mismo, una importante inversión en capital
humano por medio de la educación y la formación.
Por el interés que tienen las propuestas a mi parecer, las reproduzco de forma íntegra a
continuación. Para las organizaciones sindicales, los líderes del G-20 deben actuar de la
forma siguiente:
―Actuar de inmediato para asegurarse de que las medidas de recuperación sean
adecuadas para mantener y proteger los empleos y proporcionar protección social;
Desarrollar inversiones en ‗economía verde‘ para transformar la economía mundial
entrando en una vía de crecimiento con bajas emisiones de carbono y crear empleos
adecuados mediante el lanzamiento del ‗Nuevo Trato Verde‘ solicitado por el Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA);
Combatir el riesgo de deflación salarial y revertir las desigualdades de ingresos
extendiendo la cobertura de la negociación colectiva y reforzando las instituciones
encargadas de fijar salarios;
Impedir que las compañías recurran a la reducción de plantilla, brindando apoyo a las
empresas afectadas por bajones temporales en sus ventas, por ejemplo, apoyando
esquemas de reducción del tiempo de trabajo, con lo que se disminuiría el número de
horas trabajadas en lugar del número de trabajadores/as;
Ajustar las políticas relativas a las redes de seguridad social y al mercado laboral activo
para proteger mejor y brindar apoyo a los trabajadores y trabajadoras jóvenes
incluyendo: ampliar los criterios de elegibilidad para poder recibir beneficios de
desempleo, asistencia social y acceso a la formación; brindar ayuda a los aprendices
que, por haber perdido sus puestos de trabajo, no consiguen completar su formación.
Los gobiernos del G20 deberían proporcionar ‗Esquemas de Garantía de Empleo‘ para
los trabajadores/as jóvenes que permanezcan desempleados durante más de seis meses;
Proporcionar ayudas compensatorias, particularmente mediante programas ampliados de
prestaciones por desempleo. Las opciones incluirían: mayores niveles de beneficios;
199
extender la duración del cobro de las prestaciones; ampliar la cobertura; y la
introducción de compensación de ingresos temporal y a corto plazo para aquellos
trabajadores que no tengan derecho a las cobrar prestaciones de desempleo. El diseño de
los programas de prestaciones de desempleo debería excluir la posibilidad de que los
empleadores puedan influir sobre cuándo y cómo se realicen dichos pagos;
Garantizar el pleno respeto de las normas nacionales e internacionales de derechos de
los trabajadores/as relativas a la terminación del empleo;
Abordar el problema del trabajo precario, que afecta a un número cada vez mayor de
trabajadores y particularmente de trabajadoras. Ha de darse prioridad a la creación de
empleos decentes y cualificados, mejorando la flexibilidad funcional e involucrando a
los trabajadores/as a la hora de introducir cambios;
Tomar medidas para eliminar la brecha salarial de género;
Garantizar a los trabajadores/as migrantes los mismos derechos que a los demás
ciudadanos;
Hacer frente a la crisis de los fondos de pensiones asegurándose de que los empleadores
asuman su parte de responsabilidad en el riesgo respecto a las pensiones, reforzando los
sistemas de garantía existentes y reformando la regulación de las inversiones de fondos
de pensiones.
Situar el trabajo decente como elemento central de la asistencia al desarrollo y apoyar
medidas para combatir el trabajo indecente, informal y no protegido, centrándose
particularmente en las mujeres, con la extensión de la legislación laboral y la protección
social a todos los trabajadores, al tiempo que se revierte la tendencia de una creciente
precarización del empleo dentro de la economía formal. Establecer un Fondo Global
para el Empleo Decente (FGED). Promover la ratificación y aplicación de los
Convenios fundamentales de la OIT en los países asociados‖
6. Concluyo. Cada vez es más clara la necesidad de establecer una estrecha relación
entre crecimiento económico y mejora del empleo, y caso de que ello no se produzca los
costes ―colaterales‖ (mayor gasto en protección social, mayor conflictividad social,
incremento del número de personas en situación o riesgo de exclusión social) pueden
llegar a ser muy importantes en algunos países. Solo por evitar esos costes, y más allá
de las propuestas de cada organización política o Estado, es más que conveniente llegar
a acuerdos en el ámbito internacional para reordenar la actividad económica y sentar las
bases para un nuevo ciclo de creación de empleo de calidad, y mientras ello se produce
cubrir las necesidades de la población necesitada mediante una política adecuada de
protección social.
52. El empleo en la declaración de Pittsburgh (26 de septiembre de 2009).
1. Reproduzco a continuación, en su versión original inglesa y en traducción española ,
el apartado dedicado a la política de empleo contenido en la declaración adoptada ayer
por los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la Cumbre del G-20 en Pittsburgh.
Con esta entrada complemento la dedicada al análisis y examen de los documentos
sobre empleo relacionados con dicha reunión y que traté en una reciente entrada del
200
blog.
Me parece positiva la asunción del compromiso por parte de los Estados de poner en
marcha planes de recuperación que apoyen el empleo decente, contribuyan a preservar
el empleo y concedan prioridad a su incremento, y todo ello juntamente con el
suministro de una protección social adecuada y políticas formativas para las personas
desempleadas y para quienes tengan más riesgo de poder encontrarse en dicha situación.
Merece especial atención la afirmación de que los retos actuales ante los que nos
encontramos en el terreno económico no pueden constituir la excusa para no aplicar o
debilitar los estándares laborales internacionalmente reconocidos, y que las políticas a
poner en marcha deben ser coherentes con el respeto a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo enunciados en los Convenios de la Organización
Internacional del Trabajo. Igualmente, la valoración positiva del Pacto Mundial para el
Empleo también debe merecer mi aprobación, así como la petición que se formula a los
Estados para que adopten los elementos claves del Pacto para avanzar en la dimensión
social de la globalización.
Por fin, y no menos importante, la constitución como grupo de trabajo en el seno del G-
20 de los Ministros de Trabajo podría y debería ser un punto de partida para un
seguimiento muy directo de las políticas de empleo en el nuevo orden económico
internacional, no sólo en estos momentos difíciles sino con vocación de continuidad, en
estrecha relación con las organizaciones sindicales y empresariales de ámbito
internacional.
2. ―Putting Quality Jobs at the Heart of the Recovery
43. The prompt, vigorous and sustained response of our countries has saved or created
millions of jobs. Based on International Labour Organization (ILO) estimates, our
efforts will have created or saved at least 7 – 11 million jobs by the end of this year.
Without sustained action, unemployment is likely to continue rising in many of our
countries even after economies stabilize, with a disproportionate impact on the most
vulnerable segments of our population. As growth returns, every country must act to
ensure that employment recovers quickly. We commit to implementing recovery plans
that support decent work, help preserve employment, and prioritize job growth. In
addition, we will continue to provide income, social protection, and training support for
the unemployed and those most at risk of unemployment. We agree that the current
challenges do not provide an excuse to disregard or weaken internationally recognized
labor standards. To assure that global growth is broadly beneficial, we should
implement policies consistent with ILO fundamental principles and rights at work.
44. Our new Framework for Strong, Sustainable, and Balanced Growth requires
structural reforms to create more inclusive labor markets, active labor market policies,
and quality education and training programs. Each of our countries will need, through
its own national policies, to strengthen the ability of our workers to adapt to changing
market demands and to benefit from innovation and investments in new technologies,
clean energy, environment, health, and infrastructure. It is no longer sufficient to train
workers to meet their specific current needs; we should ensure access to training
programs that support lifelong skills development and focus on future market needs.
Developed countries should support developing countries to build and strengthen their
201
capacities in this area. These steps will help to assure that the gains from new inventions
and lifting existing impediments to growth are broadly shared.
45. We pledge to support robust training efforts in our growth strategies and
investments. We recognize successful employment and training programs are often
designed together with employers and workers, and we call on the ILO, in partnership
with other organizations, to convene its constituents and NGOs to develop a training
strategy for our consideration.
46. We agree on the importance of building an employment-oriented framework for
future economic growth. In this context, we reaffirm the importance of the London Jobs
Conference and Rome Social Summit. We also welcome the recently-adopted ILO
Resolution on Recovering from the Crisis: A Global Jobs Pact, and we commit our
nations to adopt key elements of its general framework to advance the social dimension
of globalization. The international institutions should consider ILO standards and the
goals of the Jobs Pact in their crisis and post-crisis analysis and policy-making
activities.
47. To ensure our continued focus on employment policies, the Chair of the Pittsburgh
Summit has asked his Secretary of Labor to invite our Employment and Labor Ministers
to meet as a group in early 2010 consulting with labor and business and building on the
upcoming OECD Labour and Employment Ministerial meeting on the jobs crisis. We
direct our Ministers to assess the evolving employment situation, review reports from
the ILO and other organizations on the impact of policies we have adopted, report on
whether further measures are desirable, and consider medium-term employment and
skills development policies, social protection programs, and best practices to ensure
workers are prepared to take advantage of advances in science and technology‖.
"Empleos de calidad en el epicentro de la recuperación
43. La respuesta rápida, vigorosa y sostenida de nuestros países ha salvado o creado
millones de puestos de trabajo. Sobre la base de las estimaciones de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), nuestros esfuerzos habrán creado o salvado al menos
de siete a 11 millones de empleos para finales de este año. Sin una acción sostenida, el
desempleo es probable que continúe aumentando en muchos de nuestros países, incluso
después de la estabilización de las economías, con un impacto desproporcionado en los
sectores más vulnerables de nuestra población. En cuanto se reanude el crecimiento,
cada país debe actuar para garantizar que el empleo se recupera rápidamente. Nos
comprometemos a implementar los planes de recuperación que apoyen el trabajo
honrado, ayudar a preservar el empleo y priorizar la creación de puestos de trabajo.
Además, continuaremos generando rentas, protección social y apoyo a la formación de
los desempleados y aquellos con mayor riesgo de desempleo. Estamos de acuerdo en
que los desafíos actuales no suponen una excusa para ignorar o debilitar las normas
laborales internacionalmente reconocidas. Para asegurar que el crecimiento global es
ampliamente beneficioso, hay que aplicar políticas coherentes con los principios
fundamentales de la OIT y los derechos del trabajo.
44. Nuestro nuevo marco para un crecimiento fuerte, sostenible y equilibrado requiere
reformas estructurales para crear un mercado laboral más global, con políticas laborales
activas, educación de calidad y programas de capacitación. Cada uno de nuestros países,
202
a través de sus propias políticas nacionales, deberá fortalecer la capacidad de los
trabajadores para adaptarse a las cambiantes demandas del mercado y beneficiarse de la
innovación y las inversiones en nuevas tecnologías, las energías limpias, el medio
ambiente, la salud y las infraestructuras. Ya no es suficiente con formar a los
trabajadores para satisfacer sus necesidades específicas actuales, tenemos que garantizar
el acceso a programas de capacitación mediante el continuo apoyo de las aptitudes de
los trabajadores, y focalizar los esfuerzos en las necesidades futuras del mercado. Los
países desarrollados deben apoyar a los países en desarrollo a crear y fortalecer sus
capacidades en este ámbito. Estas medidas ayudarán a asegurar que los beneficios de las
nuevas invenciones y la supresión de los obstáculos existentes para el crecimiento son
ampliamente compartidos.
45. Nos comprometemos a apoyar los esfuerzos para una formación sólida en nuestras
estrategias de crecimiento e inversiones. El éxito en el empleo y en los programas de
capacitación depende a menudo del trabajo conjunto de los empleadores y los
trabajadores, y pedimos a la OIT, junto a otras organizaciones, que convoque a sus
países miembros y a las organizaciones no gubernamentales para desarrollar una
estrategia de capacitación para que la estudiemos.
46. Estamos de acuerdo en la importancia de la construcción de un marco orientado
hacia el empleo para el crecimiento económico futuro. En este contexto, reafirmamos la
importancia de la Conferencia sobre el Empleo de Londres y la Cumbre Social de
Roma. Celebramos también la recientemente aprobada Resolución de la OIT sobre la
recuperación de la crisis: un pacto mundial para el empleo, y nos comprometemos a
adoptar elementos clave de su marco general para avanzar en la dimensión social de la
globalización. Las instituciones internacionales deberían considerar las normas de la
OIT y los objetivos del pacto de empleo en los análisis de la crisis y la toma de
decisiones políticas.
47. Para asegurar nuestro enfoque en las políticas de empleo, el presidente de la cumbre
de Pittsburgh ha pedido a su secretario de Trabajo que invite a nuestros Ministros de
Empleo y Trabajo para reunirse como grupo a principios de 2010, consultando con
sindicatos y patronales y sobre la base de la próxima cumbre de Trabajo y Empleo de la
OCDE sobre la crisis laboral. Instruimos a nuestros ministros para evaluar la evolución
de la situación laboral, los informes de revisión de la OIT y otras organizaciones sobre
el impacto de las políticas que hemos adoptado, el informe acerca de si otras medidas
son deseables, y para considerar a medio plazo la evolución del empleo y de las
políticas de desarrollo, los programas de protección social y las mejores prácticas para
asegurar que los trabajadores están dispuestos a aprovechar los avances en ciencia y
tecnología".
53. La reunión de los Ministros de Empleo y Trabajo de la OCDE. Nuevas
reflexiones sobre el empleo (4 de octubre de 2009).
1. La semana que hoy finaliza ha visto la reunión en París de los Ministros de Empleo y
Trabajo de la OCDE, a los que se han unido los responsables de Chile, Estonia, Israel,
Federación Rusa, Eslovenia y Brasil. En dicha reunión, precedida por un fórum previo
de trabajo, se ha debatido sobre cómo pueden las políticas de empleo y las políticas
sociales ayudar a los trabajadores a salir de la crisis. El encuentro ha tenido lugar
203
inmediatamente después de la cumbre del G-20 en Pittsburgh, de cuyos resultados ya he
dado debida cuenta en otras entradas del blog.
Con anterioridad a la reunión, los representantes sindicales internacionales agrupados en
la Comisión Sindical Consultiva en la OCDE (TUAC) hicieron llegar sus propuestas en
un documento muy crítico con la situación actual y que reitera, como no podría ser de
otra forma, las propuestas formuladas en la cumbre del G-20. Recordemos que en las
conclusiones de la citada cumbre se afirma que los países participantes no podrán
descansar, dada el elevado volumen de desempleo existente, ―hasta que la salud de la
economía mundial se halle plenamente restablecida, y las familias trabajadoras de todo
el mundo puedan encontrar trabajos decentes‖, y que se necesita una recuperación
duradera ―que cree los buenos empleos que nuestra gente necesita‖.
El documento sindical pone el acento en algunos aspectos que deseo destacar: en primer
lugar, que los mercados de trabajo no han sido la causa de la crisis, pero sí son los que
están sufriendo más intensamente sus efectos; a continuación, la necesidad de que se
aproveche la actual coyuntura para hacer una apuesta decidida por la mejora de la
formación y de las competencias de todos los trabajadores, tanto de los ocupados como
de los que se encuentran en situación de desempleo; no menos importante es que las
políticas de empleo que se pongan en marcha lo hagan para que este sea de calidad y
productivo, o dicho de forma más contundente ―los Ministros de Trabajo de la OCDE
tienen la responsabilidad específica de garantizar que las políticas de los mercados de
trabajo puestas en marcha reflejan plenamente las lecciones de esta crisis y permitan
crear empleos más seguros y mejor remunerados‖, tomando en consideración los
principios y derechos fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)
en este ámbito. En fin, y sin ánimo de exhaustividad, por lo que me remito a la lectura
del documento, el sindicalismo internacional se plantea, en la misma línea propuesta por
el Fondo Monetario Internacional, que las políticas de estímulo de la demanda se
mantengan tanto tiempo como sean necesarias para combatir la crisis del empleo
(bueno, no estoy tan seguro de que el FMI vaya tan lejos en sus propuestas) y que los
planes económicos de expansión tomen plenamente en consideración el empleo y la
protección social.
2. En el Forum se plantearon a debate estas tres cuestiones: en primer lugar, si los
habituales instrumentos de la política de empleo (prestaciones por desempleo unidas a
medidas dirigidas a facilitar una rápida reincorporación al empleo por medio de las
políticas activas para desempleados) son suficientes para responder a la crisis, y si
deberían ser, en su caso, reforzados por otras iniciativas que la OCDE califica de
―menos convencionales‖ y en las que incluye a la creación de empleos en el sector
público y/o al apoyo de la demanda de mano de obra; en segundo término, qué hay que
hacer para evitar que el importante volumen de desempleo actual se transforme en una
situación estable y duradera durante la recuperación, e incluso con posterioridad; en fin,
de qué forma el diálogo social entre los poderes públicos y los agentes sociales puede
contribuir a la elaboración y puesta en práctica de políticas apropiadas para ayudar a los
trabajadores ante la situación de crisis.
3. En la reunión ministerial se debatió alrededor de tres grandes temas: en primer lugar,
la crisis del empleo y cuáles son sus consecuencias para las políticas sociales y de
empleo; en segundo término, mantener las políticas de activación durante la crisis
(mantenimiento, por cierto, que también ha sido reclamado por el Fondo Monetario
204
Internacional); en fin, ayudar a los jóvenes a insertarse de forma duradera en el mercado
de trabajo. En cada ámbito se suscitaron numerosas preguntas de indudable interés (en
especial, si hubiera alguien que tuviera las respuestas totalmente correctas que nos
permitieran salir de la situación actual, algo que desgraciadamente no ocurre), y para
debatirlas los responsables ministeriales pudieron disponer de excelentes documentos de
trabajo que ya se pueden consultar en la página web de la OCDE. Además, y en un
desayuno de trabajo, se debatió sobre la relación entre el nuevo modelo económico
sostenible y las políticas de empleo más apropiadas para favorecerlo, es decir qué
medidas serían las más apropiadas para facilitar la transición hacia una economía de
bajo contenido en carbono. En la presentación del evento, el secretario general de la
OCDE, Ángel Gurria, no dudó en reconocer que la creación de empleo va por detrás de
la recuperación económica, y que en los próximos meses se incrementará la tasa de
desempleo y de personas subdesempleadas en muchos países de la OCDE, por lo que
será necesario un esfuerzo adicional y sostenido de los poderes públicos para mantener
la actividad económica y posibilitar la creación de empleo, esfuerzo en el que deberá
incluirse el paquete de ayudas económicas necesarias para evitar el incremento de
despidos por parte de las empresas y la sustitución de esa medida por las de reducción
de la jornada laboral o la suspensión de los contratos de trabajo.
4. En el primer bloque se debatió si los responsables ministeriales creen que es
necesario incrementar los recursos destinados a las políticas sociales y de empleo para
reforzar la eficacia de las ayudas que reciben un número creciente de personas
desempleadas y sus familias; fue objeto de reflexión cuáles son las medidas más
eficaces para encarar la difícil situación del empleo en el actual contexto; por fin, y dado
que se plantea que las medidas extraordinarias de protección deben tener ―fecha de
caducidad‖, cómo combinar la disminución progresiva de tales medidas en cuanto se
produzca la recuperación económica, teniendo en cuenta que el desempleo seguirá
siendo importante durante un período más prolongado.
En relación con el mantenimiento de las políticas de activación durante la crisis, han
sido objeto de examen y debate tres cuestiones: cómo puede conseguirse mantener tales
políticas (que implican un indudable esfuerzo económico) durante la situación de
recesión; ¿es necesario que el sector público juegue un papel importante y eficaz para
facilitar la mejora de la situación de las personas desempleadas de más difícil acceso al
mercado de trabajo? Por último, pero no menos importante, se plantea la cuestión cada
vez más abordada en foros internacionales de si las agencias privadas de empleo pueden
completar útilmente la actividad de los servicios públicos de empleo en materia de
formación y readaptación.
Para ayudar a los jóvenes a incorporarse de forma duradera al mercado laboral, los
Ministros examinaron estas cuestiones: en primer lugar, cuáles son las políticas más
apropiadas para conseguir que los jóvenes con dificultades para acceder al mundo del
trabajo o permanecer en él puedan seguir en contacto con el mismo, y muy en especial
durante la situación de crisis; en segundo término, qué medidas han de adoptarse, en
combinación entre el mundo educativo y el laboral, para conseguir que no haya ningún
joven que entre en el mercado de trabajo sin una cualificación profesional debidamente
reconocida; por fin, se planteó si la crisis que vivimos debe ser el momento para revisar
algunas políticas y algunos aspectos institucionales del mercado de trabajo que, siempre
según la OCDE, pueden limitar o dificultar el acceso al empleo y a la progresión
profesional de jóvenes no cualificados, entre los que se citan los de un salario mínimo
205
elevado y la diferencia de regulación para los empleos de duración indeterminada y los
de carácter temporal.
5. ¿Cuál ha sido el resultado de estos dos días de trabajo? A juzgar por el texto de las
conclusiones, hay algunas propuestas interesantes de actuación de cara al próximo
futuro, así como de pistas de actuación de por dónde deben ir las políticas de empleo en
los próximos años. Extraigo de las citadas conclusiones aquellas ideas o tesis que me
parecen más interesantes y sobre las que creo que debe mantenerse el debate sobre las
políticas de empleo, como mínimo en los próximos meses, partiendo de la constatación
(no está mal que se manifieste, aunque después está por ver cómo se aplica) de que los
planes de relanzamiento deben estar al servicio de la población y que hay que reafirmar
la determinación de la OCDE para tratar ―la dimensión humana y social de la crisis,
gracias a políticas de empleo y sociales de envergadura y eficaces‖. No me parece nada
mal (cuestión distinta es su posterior grado de aplicación concreta) la referencia a esa
dimensión humana y social de la crisis, que enlaza con las propuestas del G-20 sobre la
conveniencia de poner en práctica un nuevo modelo de crecimiento sostenible y el
fomento del trabajo sobre métodos de medición ―a fin de tener mejor en cuenta las
dimensiones sociales y ambientales del desarrollo económico‖, así como también sobre
su constatación de la importancia de la construcción ―de un marco orientado hacia el
empleo para el crecimiento económico futuro‖ y que deberá basarse en políticas
laborales activas, educación de calidad y programas de capacitación.
A) La conveniencia y necesidad de que las personas desempleadas, y sus familias,
deben gozar de protección social adecuada que les permita quedar protegidas de caer en
una situación de pobreza y mantenerlas en el mercado de trabajo.
B) La puesta en marcha de medidas adecuadas para promover la participación laboral de
las personas de edad y aquellas con discapacidad que deseen trabajar. Estas medidas
tienen su razón de ser, combinadas con otras que pueden ir dirigidas a la mejora de la
presencia femenina o de la población inmigrada, en la creencia, acertada a mi entender,
de que la reducción de la oferta de mano de obra, y más un en situación de proceso de
envejecimiento en gran parte de los países desarrollados, ―no puede ser contemplada
como una finalidad de las políticas puestas en práctica para afrontar la crisis del
empleo‖.
C) Hay que dedicar más recursos a los programas de políticas activas de mercado de
trabajo (PAMT), y adaptarlos a la situación actual del mercado de trabajo, dedicando
buena parte de los recursos a los colectivos más desfavorecidos. Las medidas pueden ser
instrumentadas tanto por los servicios públicos como por las agencias privadas de
empleo que suscriban un contrato para llevar a cabo tales acciones. Para los Ministros,
las políticas de formación, ayudas específicas para facilitar la contratación, prácticas
laborales en las empresas y creación de empleo en el sector público, son algunas de las
medidas que pueden contribuir a lograr el objetivo perseguido.
D) Mejora de las competencias educativas y formativas de los jóvenes, y mejora de las
competencias profesionales de todas las personas trabajadoras a lo largo de su vida, son
medidas que deben valorarse conjuntamente aún cuando la forma de ponerlas en
práctica sea diferenciada, con atención especial a los jóvenes salidos del ámbito
educativo antes de la finalización del período obligatorio de escolaridad. Las nuevas
competencias deben vincularse al modelo de la economía del conocimiento, de la
206
economía sostenible, y a las nuevas necesidades de la población en sectores de atención
y cuidado a las personas dependientes.
6. En definitiva, las conclusiones se sitúan en la misma línea que otros documentos
emanados de instancias internacionales (OIT, UE, G-20) y que he analizado en
anteriores entradas del blog. Ahora, sólo queda, y no es poco, su concreción, tanto a
escala internacional como de cada Estado. Las ―tareas pendientes‖ que los Ministros
asignan al comité de empleo, trabajo y asuntos sociales de la OCDE para los próximos
cinco años tienen un indudable interés e importancia: seguir la evolución de los
mercados de trabajo y las respuestas de las políticas públicas durante la crisis y la
posterior fase de recuperación; analizar de qué forma las políticas públicas pueden
contribuir a un mejor equilibrio entre la necesaria reactivación del mercado de trabajo y
las cuestiones de calidad del empleo; examinar la evolución de las necesidades en
cualificaciones y competencias de la mano de obra y sus implicaciones para las políticas
públicas; asegurar el seguimiento de las políticas destinadas a promover la participación
de los trabajadores de edad avanzada en el mercado de trabajo, incrementar su
empleabilidad y desincentivar su salida del mismo; evaluar el potencial de empleos
vinculados con la transición hacia una economía de débil intensidad en carbono, como
contribución social a la estrategia de crecimiento verde adoptada por la OCDE; en fin,
seguir el desarrollo y evolución de los mercados de trabajo y de las políticas sociales en
los países emergentes, con cita expresa de África del Sur, Brasil, China, India e
Indonesia.
7. Por último, quiero referirme a un reciente documento emanado de la Comisión
Europea y que guarda estrecha relación con los que acabo de analizar de la OCDE. Se
trata del Informe sobre protección social, en el que se pone el acento en reforzar la
dimensión social de la estrategia para el crecimiento y el empleo, con una articulación
muy estrecha de la protección social con las estrategias para el crecimiento y el empleo.
En el documento se constata que el crecimiento económico y del empleo en gran parte
de la década ha contribuido a mejorar el nivel de vida global de la población europea,
pero no ha evitado el incremento de las desigualdades sociales y que la pobreza sea un
problema importante para varios países de la UE-27. Igualmente, el informe pone de
manifiesto que hay colectivos que tienen difícil acceso al mercado de trabajo, entre los
que se cita de forma expresa a las personas con escasa cualificación, los titulares de
familias monoparentales y los inmigrantes, así como también que la cantidad del trabajo
no ha ido de la mano en muchas ocasiones con su calidad, y por ello las formas de
empleo precarias han contribuido a perennizar niveles elevados de pobreza entre los
trabajadores, poniéndose de manifiesto que en el año 2007 el 8 % de los ocupados
vivían por debajo del umbral de pobreza.
A fin de corregir estas situaciones, la UE apuesta por la lucha contra la segmentación
del mercado de trabajo y por la promoción de los empleos de calidad, y en el ámbito de
la protección social se llama a corregir las desigualdades aún existentes en materia de
protección de la salud, así como también a velar por el mantenimiento de las personas
de edad avanzada en el mercado de trabajo y por la desincentivación de las jubilaciones
anticipadas. Desde la perspectiva económica, obviamente con indudables repercusiones
sociales, se manifiesta en el Informe que ―para que los gastos de protección social sean
eficaces como instrumento de estabilización automática de la economía, deben crecer en
tiempos de crisis (es decir cuando el desempleo aumenta) y después disminuir cuando la
economía mejora‖.
207
54. Sigue preocupando la (poca) creación de empleo (18 de octubre de 2009).
1. En los últimos días he tenido oportunidad de leer algunos documentos sobre la
situación económica y social (bueno, más exactamente de alguno sólo he leído el amplio
resumen ejecutivo), y me gustaría compartir con las personas lectoras de este blog
algunas de las ideas que considero más significativas. Hay que decir, además, que
dichos documentos giran alrededor del debate internacional sobre asuntos económicos y
sociales que está teniendo lugar desde el inicio de la crisis y que ha merecido especial
atención en las pasadas reuniones del G-20 y de los Ministros de Trabajo y Empleo de
la OCDE, que han sido ya objeto de atención en otras entradas.
2. Justamente con ocasión de la reunión del G-20 los días 24 y 25 de septiembre en
Pittsburgh, la Organización Internacional de Empleadores envío el día 21 una carta
abierta a los dirigentes de los países que iban a reunirse en dicha ciudad de los Estados
Unidos, con el objetivo, se afirmaba, de enviarles algunos mensajes clave ―para abrir
una senda que conduzca a la recuperación efectiva de las empresas y a la restauración
de la confianza en el mercado laboral‖. El documento empresarial no hace sino reiterar
las propuestas que hemos leído y escuchado desde hace mucho tiempo, y desde luego
hay que decir que se cuida mucho el uso de cada palabra y de cada frase, de forma que
es difícil estar en desacuerdo con las propuestas que se formulan en el ámbito laboral,
aunque la falta de concreción sobre cómo aplicar las medidas propuestas lleva a un
prudente escepticismo sobre aquello que se plasma por escrito en el documento
presentado al G-20.
En efecto, la OIE, después de proponer diversas medidas en el ámbito económico
(proseguir los esfuerzos encaminados a crear unos sistemas financieros asentados en
prácticas responsables y sostenibles…., actuar con decisión en pro de unos entornos
reglamentarios propicios para las empresas sostenibles…, convertir las necesidades de
las PYME en una prioridad política…, luchar contra el proteccionismo y defender un
entorno comercial más abierto) formula una propuesta muy general en el ámbito laboral.
Se insta al G20 a velar ―porque la legislación y las instituciones del mercado laboral
sirvan en la práctica para propiciar la transición de la recesión a la recuperación‖, y se
enfatiza por la organización empresarial que la crisis ha reforzado su convicción de que
―los legisladores tienen que centrarse en la protección del empleo más que en la de los
puestos de trabajo‖.
¿Vamos a estar en desacuerdo con esta propuesta? Desde luego yo no, porque también
la he plasmado por escrito, su segunda parte, en varios de mis artículos sobre las
políticas de empleo. Ahora bien, realizada esta afirmación, habrá que ponerse de
acuerdo en la ―letra pequeña‖ de la propuesta.
Habrá que mejorar considerablemente las políticas activas de empleo por lo que
respecta a la formación, información, orientación y asesoramiento a las personas que
están en el mercado de trabajo o que desean incorporarse a él, y habrá en especial que
dedicar especial atención a las personas que se encuentran en situación de desempleo.
Habrá que reforzar los mecanismos que permitan una mayor implicación del personal en
las empresas, de forma que el avance hacia esa tan deseada (al menos en teoría) empresa
socialmente responsable sea algo más que un piadoso deseo, y eso significa mejorar los
canales de información, consulta y negociación sobre las decisiones que afectan al
208
personal de la empresa, tanto de los propios trabajadores como muy especialmente de
sus representantes (unitarios y sindicales en España). Qué decir de la necesidad de
reforzar los mecanismos de cobertura de protección económica para las personas
desempleadas, de tal forma que el período más o menos largo en que puedan
encontrarse sin trabajo no sea una fuente de incertidumbre y de inseguridad sobre su
futuro; refuerzo de los mecanismos económicos, dicho sea de paso, que no implica sólo
hablar de prestaciones por desempleo sino también de políticas formativas que mejoren
la empleabilidad de dichas personas (de especial interés en el caso de España, donde los
datos de los Servicios Públicos de Empleo ponen de manifiesto que hay un número
importante de persona con posibilidades bajas o muy bajas de ser ocupadas). Por cierto,
una organización seria y responsable como la OIT ha lanzado la propuesta, en el marco
del Pacto Mundial para el Empleo, de establecer un régimen mínimo de protección
social en todos los países, ciertamente adaptado a las realidades locales y apoyado en
una base fiscal sostenible, que debería incluir ―el acceso a la atención de la salud, la
seguridad del ingreso para las personas mayores y las personas con discapacidades, las
prestaciones por hijo a cargo y la seguridad del ingreso, combinadas con programas
públicos de garantías de empleo para los desempleados y los trabajadores pobres‖.
La ―letra pequeña‖ requiere, en suma, apostar por un nuevo modelo de gestión de las
relaciones de trabajo en las empresas y por un mayor impulso de las políticas activas y
pasivas de empleo (cada vez me gusta menos utilizar los dos adjetivos para referirme a
las políticas de empleo, porque creo que son dos partes de un mismo todo, pero lo hago
porque sigue siendo la terminología comúnmente aceptada), que en el ámbito español
requiere además de una estrecha implicación, cooperación, colaboración y coordinación
entre las distintas Administraciones Públicas implicadas.
Si nos ponemos de acuerdo en la ―letra pequeña‖, ya sea por las reformas que sean
necesarias en vía legal (la tan querida por algunos ―reforma laboral‖ en España, que
parece que vaya a ser el bálsamo de fierabrás que cure todos nuestros males, tal como
parece dar a entender el editorial de un importante diario catalán de hoy domingo, y que
olvida por cierto que hay muchas más propuestas de reforma laboral que las del
manifiesto de los 100 economistas o las defendidas por algunas organizaciones
internacionales), o en vía convencional (la negociación colectiva, santo y seña de un
modelo de relaciones de trabajo que se asienta de forma preferente sobre el acuerdo de
los agentes sociales y que deja en un segundo lugar, sin olvidar ciertamente su
importancia, al marco normativo legal), no habrá entonces problema alguno en aceptar
la última parte de la propuesta de la OIE, en la que se utiliza la palabra tan querida por
unos y denostada por otros, flexibilidad.
La organización empresarial afirma que para proteger al empleo se requieren unas
instituciones del mercado de trabajo ―que proporcionen flexibilidad, de modo que
empleadores y trabajadores puedan aplicar medidas acertadas y creativas que permitan
mantener los niveles de empleo‖.
Pues bien, pongámonos de acuerdo en qué debe entenderse por ―medidas acertadas y
creativas‖: ¿una reducción de los costes de la extinción del contrato? ¿Una ampliación
de las posibilidades de contratación de duración determinada, aunque formalmente se
vista bajo la cobertura de una contratación indefinida con un coste económico reducido
para el empleador en caso de extinción, sin causa o con ella? ¿Mecanismos de
flexibilidad interna pactados en el seno de la empresa y que permitan combinar las
209
necesidades empresariales en cada momento del ciclo económico con el derecho de los
trabajadores tener una reglas estables en materia de remuneración salarial, ordenación
del tiempo de trabajo, o regulación de las condiciones contractuales sobre movilidad? A
mí me gusta mucho la tercera propuesta, y creo que las dos primeras tienen quizás un
carácter creativo, pero desde luego no son acertadas para resolver la crisis del empleo. Y
coincido con el director general de la OIT, Juan Somavia, cuando afirma, en el informe
al que me refiero más adelante, que no se ha dado a las dimensiones sociales y
económicas del desarrollo sostenible la misma prioridad que a la dimensión económica,
y que ―en las políticas de mercado trabajo ha predominado la flexibilidad sobre la
necesidad igualmente importante de ofrecer seguridad laboral‖, por lo que se necesita de
verdad mercado de trabajo calificados de integradores, es decir aquellos que engloben a
instituciones que hayan superado la prueba del tiempo ―y sustenten la seguridad y
adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas‖.
La OIE afirma en la parte final de su comunicado que sus propuestas están reflejadas en
el Pacto Mundial para el Empleo aprobado por la Conferencia Internacional de la OIT
de este año. Nuevamente estoy de acuerdo en que es así, y que aquello que hay que
concretar es la ―letra pequeña‖, para ayudar a cada país ―a formular unas políticas que
respondan a sus necesidades nacionales‖. Pues venga, pónganse manos a la obra
gobiernos y organizaciones empresariales y sindicales para resolver la difícil situación.
Yo hago mía la tesis recogida recientemente en un documento de la Confederación
Sindical Internacional sobre sus propuestas de soluciones a la crisis y en el que apuesta
por un modelo de desarrollo económico que sea económicamente eficiente, socialmente
justo y ambientalmente sostenible recuperación coordinada y crecimiento más
sostenible en el empleo y los ingresos…, nuevas normas para regular los mercados
financieros…, acabar con la deflación salarial y la desigualdad…, un nuevo ―green
deal‖ para impulsar la recuperación económica y de empleo), y aunque no estoy seguro
que sea del agrado de la OIE, valoro positivamente la propuesta sindical de apostar
porque el programa de trabajo decente de la OIT sea impuesto ―como eje de las
instituciones económicas y sociales internacionales, el FMI, el Banco Mundial, la OCM
y la OCDE, así como el de una carta mundial para una actividad económica sostenible
basada en los principios generales de las políticas laborales, sociales, medioambientales
y de desarrollo‖. Recordemos aquí, por si a alguien se le ha olvidado, que el concepto
de trabajo decente incorpora el respeto de los principios y derechos fundamentales
proclamados en los Convenios de la OIT, la promoción de la igualdad de género y el
fomento de la expresión, de la participación y del diálogo social.
3. La preocupación por el empleo también aparece, lógicamente, en una reciente
intervención del director general de la OIT, Juan Somavia, en concreto en la reunión del
Comité Monetario y Financiero Internacional y el Comité para el Desarrollo, celebrado
en la ciudad turca de Estambul los días 4 y 5 de este mes, en la que reitera gran parte de
las manifestaciones formuladas en el comunicado que la OIT presentó a la reunión del
G-20, y en la que puso de manifiesto la necesidad de mantener las medidas especiales
de estímulo de la economía, ante el riesgo de que una retirada demasiado rápida
provocaría un empeoramiento de la crisis actual del empleo en todos los países y
frenaría la recuperación antes de que se consolide, dado que las perspectivas del empleo
siguen siendo inciertas y según la OIT el empleo y los salarios ―podrían seguir siendo
bajos durante algún tiempo‖, ya que si bien es cierto que en algunos países de Asía y
América Latina se ha mantenido, aunque sea a ritmo reducido, el crecimiento de sus
economías, ―en cambio la creación de empleo se ha ralentizado, al tiempo que las
210
pérdidas de empleo ha aumentado en todo el mundo. De especial importancia me parece
el grito de alerta del director general de la OIT sobre el grave peligro que se cierne de
que la prolongación en el tiempo del desempleo y del subempleo provoque un deterioro
a largo plazo ―de las perspectivas de empleo y de productividad de jóvenes trabajadores
y trabajadoras‖.
4. Por fin, mi atención se centra, con brevedad, en un reciente informe presentado a la
306ª reunión del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo que
se celebrará el próximo mes de noviembre, en el que se reseñan las actividades
sectoriales llevadas a cabo por la OIT desde marzo de este año como parte de su
respuesta a la crisis económica, las perspectivas de algunos sectores productivos, y el
análisis de las medidas de estímulo a la economía aplicadas por más de 62 países. Por
cierto que hay una idea importante en el documento que me interesa retener de entrada:
la necesidad de examinar y analizar detenidamente el impacto de la crisis según cuál sea
la edad, el género, la ocupación y el grado de educación de las personas afectadas.
Algunos datos son ciertamente llamativos a la par que preocupantes: en marzo de 2009
se habían perdido alrededor de 7,4 millones de empleos en comparación con el mismo
mes del año anterior; en algunos países de la Unión Europea la reducción del número de
trabajadores temporales proporcionados a las empresas usuarias por las empresas de
trabajo temporal podría llegar a ser de hasta el 40 % en sectores como las manufacturas
o la construcción; en el sector manufacturero el primer trimestre de este año ha sido el
que ha visto el mayor número de despidos, y la tendencia se ha mantenido según los
datos disponibles durante el segundo trimestre; es una crisis que afecta en mayor
medida a los trabajadores varones que al personal femenino, aunque tampoco sea
desdeñable el incremento de su desempleo, dado que la crisis ―ha castigado más a los
sectores donde la participación de la fuerza de trabajo masculina es mayor‖.
Por otra parte la OIT resalta algo que también viene siendo alertado en numerosos
informes internacionales, así como también comunitarios y de muchos Estados: los
problemas del mercado de trabajo no se encuentran sólo en el incremento del número de
personas desempleadas y en el impacto negativo de la crisis sobre la población activa,
sino también en el deterioro de la calidad del empleo, es decir el daño en las
condiciones de trabajo, poniéndose de manifiesto que ―los cambios en las condiciones
de trabajo, tales como la reducción de las horas de trabajo, la congelación de salarios o
los recortes salariales, y la reducción de las prestaciones de salud o de las pensiones han
afectado de forma generalizada a todos los sectores‖.
Con respecto a los sectores económicos analizados, como continuación en algunos
casos de documentos elaborados con anterioridad, se destaca el mantenimiento de la
caída del empleo en los sectores de automoción, servicios financieros y de la
construcción a escala mundial, poniéndose de manifiesto, por citar un dato significativo,
que en el segundo sector ―los importantes recortes masivos de puestos de trabajo
anunciados por los bancos, los fondos de inversión y las compañías de seguros, se
cifraron en más de 385.000 despidos a finales de junio de 2009‖ (por cierto, y sólo a
escala catalana, ¿cuántos puestos de trabajo desaparecerán con ocasión de los procesos
de fusión de las cajas de ahorros?). En el sector textil se calcula que desde junio de
2.008 se han cerrado unas 8.000 unidades de producción de textiles, vestido y calzado
en las economías emergentes, y que a escala mundial, y sobre una población laboral del
sector estimada en 60.000 millones de personas, se han perdido 11 millones de puestos
211
de trabajo ocupados a tiempo completo y más de 3 millones a tiempo parcial, y ello
también ha contribuido al deterioro de las condiciones laborales, aunque el documento
internacional también alerta de la dificultad de poder considerar el crecimiento del
desempleo en el sector como cíclico, estructural o friccional.
Con respecto a las respuestas formuladas por 62 países para enfrentarse a la crisis
económica, revitalizar la actividad productiva, mantener los puestos de trabajo y
proteger a los trabajadores, tanto los que siguen trabajando como muy especialmente
aquellos que engrosan las listas del desempleo, el documento de la OIT ha recopilado
un total de 246 medidas, poniéndose de manifiesto, por si quedaba aún alguna duda, que
las destinadas a impulsar la demanda agregada y a revitalizar sectores claves fueron más
numerosas que las directamente destinadas a la creación de empleo (53 y 25,6 %,
respectivamente), en el bien entendido que las primeras también tienen repercusiones,
siquiera sea indirectas, sobre el empleo. De particular importancia han sido las medidas
adoptadas en numerosos países en el sector de la construcción, por medio de la puesta
en marcha de planes de infraestructura y obras públicos a corto plazo (el Plan E español
sería un ejemplo característico de este tipo de medidas). En los ámbitos sectoriales, el
documento constata que se han encontrado relativamente pocas políticas activas de
mercado de trabajo (un 11 %) y de protección social (10,1 %). Para la OIT, y con esta
reflexión concluyo, es necesario prestar atención al hecho de que algunas industrias
están recibiendo elevados subsidios y hay que ir pensando ya en cómo ir saliendo de la
crisis y apostar por políticas de crecimiento, si bien se critica que un cierto
proteccionismo y las distorsiones del mercado que ello implica hace que no existan
estrategias claras de salida de la crisis.
55. Servicios de empleo e intermediación laboral (30 de octubre de 2009).
Reproduzco en esta entrada del blog, ligeramente revisada, la presentación de la
conferencia que impartí ayer jueves en la Facultad de Ciencias del Trabajo de la
Universidad de Córdoba sobre ―Servicios de Empleo e intermediación laboral‖, en el
marco de la jornada sobre negociación colectiva y relaciones laborales, organizada por
el Consejo Andaluz de Relaciones Laborales.
1. A modo de introducción. ¿Cuál es la situación del mercado de trabajo en España? La
Encuesta de Población Activa del tercer trimestre.
El número de ocupados desciende en 74.800 personas en el tercer trimestre de 2009
respecto al trimestre anterior y se sitúa en 18.870.200.
En el último año la ocupación ha bajado en 1.476.200 personas. La tasa interanual de
variación de la ocupación es del –7,26%.
En los últimos 12 meses, el número de activos ha aumentado en 48.400, cifra inferior al
incremento registrado por la población de 16 y más años. Entre las mujeres se ha
producido un incremento de 256.700, mientras que los activos varones han disminuido
en 208.400.
El número de parados desciende en 14.100 personas respecto al trimestre anterior y se
sitúa en 4.123.300. La tasa de desempleo prácticamente permanece inalterada (una
centésima más), situándose en el 17,93%. La cifra de desempleados se ha incrementado
212
en 1.524.600 personas en los últimos 12 meses.
2. ¿Qué medidas hay que adoptar para adaptar la estructura productiva a los nuevos
requerimientos de la sociedad del conocimiento?
¿Qué políticas de empleo son necesarias para reducir el desempleo y mejorar la
empleabilidad de la población trabajadora?
¿Hay que reformar el marco normativo laboral legal y convencional?
Hay que dar debida respuesta a los nuevos retos de los mercados de trabajo,
combinando adecuadamente todos los instrumentos jurídicos disponibles desde el
ámbito comunitario hasta el local, con una aplicación estricta del principio de
subsidiariedad y con una coordinación adecuada y eficaz de todos los servicios públicos
de empleo (comunitario, Servicio Público de Empleo estatal, el de cada de cada
autonomía y los de aquellos ámbitos locales que los hayan puesto en marcha) y de las
entidades privadas.
Búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de
políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica
para las personas que se encuentran en situación de desempleo.
Atención especial, tanto en políticas ―de cantidad‖ como ―de calidad‖, a los colectivos
con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los
jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, al mercado
de trabajo español.
Se trata de prestar atención a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con
instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.
3. Análisis del marco normativo de las políticas de empleo.
3.1. Marco constitucional. Competencias estatales y competencias autonómicas. Los
estatutos de autonomía de primera y segunda generación.
3.2. Marco internacional y comunitario.
3.2.1. Convenios de la OIT sobre política de empleo y sobre agencias de empleo
privadas.
3.2.2. Tratado de la UE. La libertad de prestación de servicios. La jurisprudencia del
Tribunal de Justicia. Las orientaciones comunitarias en materia de política de empleo.
Orientaciones comunitarias de política de empleo. 2009.
Hay que mejorar la respuesta a las necesidades del mercado laboral. Ello pasa por
213
fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los
servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el
ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales
de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración
económica.
3.3. Marco estatal legal.
3.3.1. Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo.
3.3.2. Ley del Estatuto de los trabajadores.
3.3.3. Ley 43/2006 de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo.
3.3.4. Las reformas en fase de tramitación parlamentaria. Proyecto de ley de medidas
urgentes de fomento de empleo. Las enmiendas del grupo popular y de CiU.
3.4. Marco convencional. El diálogo social.
3.4.1 Declaración para el diálogo social. 8 de julio de 2004.
3.4.2. Acuerdo para el diálogo social. 5 de junio de 2006.
3.4.3. Declaración para el impulso de la economía, el empleo, la competitividad y el
progreso social. 29 de julio de 2008.
2008. ―La modernización de los Servicios Públicos de Empleo precisa de un enfoque
renovado, que permita que estos ofrezcan una cartera de servicios a los trabajadores y
trabajadoras y a las empresas, para que puedan construir itinerarios personalizados y
lograr más y mejor intermediación.
Las políticas de empleo han de facilitar la mejora del acceso a la ocupación así como de
las competencias profesionales de todas y todos los trabajadores, con especial
consideración a quienes tienen menor participación y a quienes presentan mayores
dificultades, como son las mujeres, los jóvenes, las personas con discapacidad, los
mayores o los inmigrantes. También será objeto de evaluación el sistema de protección
para el empleo en su doble vertiente, las políticas activas y las prestaciones por
desempleo.
Es necesario avanzar en la coordinación efectiva de los Servicios de Empleo territoriales
de las Comunidades Autónomas, para garantizar en todo el territorio la igualdad de
oportunidades.
En ese contexto, es preciso potenciar la intermediación laboral, adaptándola a las nuevas
posibilidades tecnológicas y a la actual situación económica‖.
214
4. La intermediación y las políticas activas de empleo.
4.1. Concepto de intermediación.
4.2. Concepto y contenido de las políticas activas de empleo.
4.3. La estrecha relación entre las políticas activas y las ―políticas pasivas‖ (prestaciones
económicas por desempleo) de empleo.
Artículo 20 Ley de Empleo.
―La intermediación laboral es el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en
contacto las ofertas de trabajo con los demandantes de empleo para su colocación. La
intermediación laboral tiene como finalidad proporcionar a los trabajadores un empleo
adecuado a sus características y facilitar a los empleadores los trabajadores más
apropiados a sus requerimientos y necesidades‖.
Artículo 22. Principios básicos de la intermediación de los servicios públicos de
empleo.
―1. Los servicios públicos de empleo asumen la dimensión pública de la intermediación
laboral, si bien podrán establecer con otras entidades convenios, acuerdos u otros
instrumentos de coordinación que tengan por objeto favorecer la colocación de
demandantes de empleo.
3. Los servicios públicos de empleo garantizarán que el proceso específico de selección
y casación entre oferta de trabajo y demanda de empleo corresponde, con carácter
general, al servicio público de empleo y a las agencias de colocación debidamente
autorizadas.
Artículo 23. Concepto de políticas activas de empleo.
1. Se entiende por políticas activas de empleo el conjunto de programas y medidas de
orientación, empleo y formación que tienen por objeto mejorar las posibilidades de
acceso al empleo de los desempleados en el mercado de trabajo, por cuenta propia o
ajena, y la adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los
trabajadores, así como aquellas otras destinadas a fomentar el espíritu empresarial y la
economía social.
Las políticas definidas en el párrafo anterior deberán desarrollarse en todo el Estado,
teniendo en cuenta la Estrategia Europea de Empleo, las necesidades de los
demandantes de empleo y los requerimientos de los respectivos mercados de trabajo, de
manera coordinada entre los agentes de formación profesional e intermediación laboral
que realizan tales acciones, con objeto de favorecer la colocación de los demandantes de
empleo.
215
Artículo 25. Clasificación.
1. Los programas y medidas que integren las políticas activas de empleo se orientarán y
se ordenarán por su correspondiente norma reguladora, mediante actuaciones que
persigan los siguientes objetivos:
1. Informar y orientar hacia la búsqueda activa de empleo.
2. Desarrollar programas de formación profesional ocupacional y continua y cualificar
para el trabajo.
3. Facilitar la práctica profesional.
4. Crear y fomentar el empleo, especialmente el estable y de calidad.
5. Fomentar el autoempleo, la economía social y el desarrollo de las pequeñas y
medianas empresas.
6. Promover la creación de actividad que genere empleo.
7. Facilitar la movilidad geográfica.
8. Promover políticas destinadas a inserción laboral de personas en situación o riesgo de
exclusión social.
Artículo 5. Anteproyecto de Real Decreto de políticas activas de empleo.
Ejes de actuación.
Los programas de políticas activas de empleo se integrarán en los siguientes ejes de
actuación:
a) Fomento del espíritu empresarial y mejora de la adaptabilidad de los trabajadores,
empresarios y empresas.
b) Fomento de la empleabilidad, la inclusión social y la igualdad entre hombres y
mujeres.
En 2008 las CC AA gestionaron el 82 % de los programas de empleo llevados a cabo, el
13,5 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 4,5 % restante a territorios con
competencias no transferidas.
Las CC AA gestionaron el 87 % del presupuesto para formación de las personas
desempleadas, el 11, 3 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 1,7 % a territorios
no transferidos.
Las CC AA gestionaron el 41,5 % del presupuesto de formación para trabajadores
ocupados, las organizaciones sociales el 43 %, el 13,25 % se dedicó a proyectos
plurirregionales y el 2,25 % a territorios no transferidos.
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010. La cantidad total a
gestionar por las Comunidades Autónomas asciende a 3.223,78 millones de euros, como
216
suma de sus actuaciones en programas de fomento de empleo (1.836,55 millones de
euros; 84,5% del total sin bonificaciones a la contratación), formación (1.137,31
millones de euros; 46,7% del total) y la cantidad que pueden elegir entre ambos tipos de
programa (249,91 millones de euros).
5. Los servicios públicos de empleo y la intermediación laboral.
5.1. Servicios ofrecidos a las personas usuarias.
5.2 Características de los SPE y de sus funciones ante los cambios en el mercado de
trabajo.
5.3. ¿Monopolio de la intermediación por los SPE? El acceso de las agencias de empleo
privadas a esta función.
La OIT considera que los SPE son aquellos órganos que ―proporcionan generalmente
información sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y
servicios de colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y
gestionan diversos programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de
trabajadores, readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)‖.
La definición de SPE compatible con el Convenio número 88 es aquella según la cual
―es una entidad gubernamental específica que desempeña una variedad de funciones
tendientes a apoyar el fomento del empleo, con arreglo a la política nacional de empleo
y a sus competencias legales‖.
La importancia de los avances tecnológicos en esta época de crisis del empleo es crucial
según la OIT para mejorar la rapidez del contacto de los SPE con los usuarios,
remodelar las funciones de buena parte del personal de los SPE y dedicarlos
precisamente a la búsqueda de empleo y a tareas de orientación y asesoramiento a las
personas desempleadas, ya que habrá un menor número de personas desempleadas que
se dirigirán a las oficinas para realizar tramitación de documentación si ya pueden
hacerla por vía electrónica.
En España, puesta en marcha de la Red trabaj@.
Según la OIT, un SPE debe:
a) proveer de servicios tanto a empleadores como a trabajadores; b) mantener un
balance entre programas activos y pasivos de empleo que pueden ser adaptados a la
medida de requerimientos individuales; c) las PAE deben estar integradas y ser
flexibles; d) Los sistemas de monitoreo y evaluación deben ser sólidos; d) hay que
reconocer que la tecnología es una herramienta para la entrega de servicios, pero no es
en sí misma un servicio; e) hay que reconocer que más tecnología no reduce la
necesidad de servicios personalizados, pero puede influir en el cambio del tipo de
servicios requeridos.
217
6. Las agencias de empleo privada y sus funciones en el mercado de trabajo.
6.1. Concepto restringido o amplio de AEP. ¿Inclusión de las empresas de trabajo
temporal?
6.2. Marco jurídico y funciones. ¿Libertad total de actuación o encuadramiento de su
regulación por normativa estatal?
Convenio número 181 de la OIT. Agencia de empleo privada:
Persona física o jurídica, independiente de las autoridades públicas, que presta en
relación con el mercado de trabajo uno o más de los servicios siguientes: a) servicios
para vincular la oferta con la demanda de empleo; b) servicios consistentes en contratar
a trabajadores con el fin de ponerlos a disposición de terceros (en adelante «empresa
usuaria»), y c) otros servicios relacionados con la búsqueda de empleo, como
información, sin pretensión de vincular ofertas y demandas específicas.
Cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias de empleo privadas
para garantizar la eficacia del mercado de trabajo, cooperación en que la autoridad
nacional del mercado de trabajo conserva la responsabilidad de formular las políticas en
materia de mercado de trabajo.
7. Recapitulación final.
La necesaria coordinación y complementariedad entre todos los sujetos que actúan en el
mercado de trabajo.
La reserva de un espacio propio y de poder de decisión para los servicios públicos de
empleo.
Reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo. Incremento de la
dotación de sus recursos humanos. Revisión de las políticas activas de empleo. Revisión
de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y privados) responsables de la
intermediación laboral.
Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades
Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa
competencial y organizativo.
Competencial, porque la regulación de las medidas de política activa de empleo debería
ser suficientemente amplia y flexible para que las CC AA puedan tener amplios
espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo con las realidades
territoriales y sectoriales en las que operan.
Organizativo, porque cada vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los
218
diferentes servicios de empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio
español y la igualdad de todos los ciudadanos en el acceso a los servicios públicos de
empleo de todos los Estados de la UE.
Una vez que se haya reestructurado el servicio público de empleo, reestructuración que
debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de las políticas activas de empleo
y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la adecuada regulación de la
intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida por el Convenio núm.181 de
la OIT y que en España funciona de forma poco organizada.
56. Programas estatales de formación e inserción laboral a favor de jóvenes
desempleados en situación o con riesgo de exclusión social (31 de octubre de 2009).
1. La Resolución de 22 de septiembre de 2009, del Servicio Público de Empleo Estatal,
convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas específicos de
formación e inserción laboral a favor de jóvenes desempleados en situación o con riesgo
de exclusión social.
La norma se publicó en el Boletín Oficial del Estado del día 23 de octubre y entró en
vigor al día siguiente, y tiene por finalidad regular la convocatoria de concesión de
subvenciones, con cargo al presupuesto de 2009, para llevar a cabo programas que
faciliten la incorporación al mercado de trabajo de jóvenes menores de 25 años con
especiales dificultades para acceder al mismo, a través de medidas formativas que
faciliten su adaptación a los nuevos requerimientos del sistema productivo, más
exactamente a través de ―un programa de carácter curricular‖. La intervención del SPEE
se justifica por considerarlo un programa de ámbito suprautonómico, y por consiguiente
su ejecución ha de llevarse a cabo desde el ámbito estatal.
2. El artículo 3 regula de forma detallada las acciones que pueden ser objeto de
subvención, e incluye acciones de orientación, acciones de formación (nivel básico y
nivel específico), acciones formativas con participación activa del joven para la
elaboración de un plan individual de acción para el empleo, y acciones formativas de
inserción laboral y técnicas de búsqueda de empleo que pueden llevarse a cabo tanto de
forma grupal como individualizada. Dichas acciones deberán llevarse a cabo por
asociaciones o fundaciones sin ánimo de lucro y de ámbito nacional, además de la
acreditación pertinente cuando se solicite la subvención de una debida experiencia
durante los últimos tres años. La duración del itinerario formativo, será de alrededor de
500 horas, y el 15 % estará dedicado a las acciones de orientación, integración e
inserción.
La partida presupuestaria asignada al efecto es de 2.000.00 euros, con cofinanciación
del 80 o del 50 % a cargo del Fondo Social Europeo, según se trate, en el primer caso,
de regiones ubicadas en los objetivos de ―convergencia‖, ―phasing out‖ y phasing in‖, y
en el segundo de ―competitividad regional y empleo‖. La tramitación del procedimiento
se efectuará en régimen de concurrencia competitiva, y el plazo para la presentación de
solicitudes es de 20 días naturales a partir del siguiente al de la publicación. Tras la
toma en consideración por el órgano colegiado encargado de resolver la solicitud de los
detallados criterios de valoración de los programas presentados recogidos en el artículo
7 (con inclusión expresa, entre otros, de compromisos de contratación de los alumnos de
219
las acciones formativas en un porcentaje superior al 30 % del alumnado formado en
cada curso), la autoridad administrativa laboral dispone de un plazo de 6 meses para
resolver y notificar, a contar a partir de la fecha de publicación de la convocatoria, y en
caso de no hacerlo se entenderá desestimada.
La norma permite que el SPEE anticipe hasta el 100 % de la subvención total aprobada
antes de la finalización de la acción formativa, siempre y cuando las entidades
beneficiarias presenten avales o garantías a favor del SPEE para responder de la
correcta aplicación de la subvención.
3. Tengo alguna duda jurídica sobre el carácter estatal del programa, al igual que me
ocurrió con otros programas del SPEE, aunque en la introducción se haga referencia a la
normativa sobre el subsistema de formación profesional para el empleo de 2007 y la
referencia específica a este programa. O dicho en otros términos, no acabo de ver claro
que las referencias normativas incorporadas en la introducción, y el artículo 1.2, sean
suficientes para justificar la actuación del servicio público de empleo estatal.
El artículo 1.2 dispone que "La ejecución de los proyectos de formación afectará a un
ámbito territorial superior al de una Comunidad Autónoma y facilitará la movilidad de
las participantes en los mismos, requiriendo por tanto la coordinación unificada del
Servicio Público de Empleo Estatal, según lo establecido en el artículo 13, apartado e),
de la Ley 56/2003, de Empleo, sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional
cuarta de la misma Ley".
Es decir, es el SPEE quien decide que este programa debe ser de ámbito estatal en base
a las genéricas atribuciones conferidas en la normativa de 2007. Me parece que
jurídicamente sería conveniente una mayor justificación de la intervención estatal, dado
que la gestión de las políticas activas de empleo han sido transferidas a las
Comunidades Autónomas, y me parece también que el programa ahora examinado
podría llevarse a cabo perfectamente por las mismas.
Ahora bien, asumamos que el programa afecta al ámbito supraautonómico y requiere la
coordinación unificada del SPEE. Como no creo que sea necesaria la movilidad
geográfica de los participantes (al menos eso intuyo después de la lectura de los
artículos 3, aunque es cierto que podría producirse), debería entrar el mecanismo de
cooperación Estado-CC AA de acuerdo a lo dispuesto en la disposición adicional cuarta
de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, cuyo texto es el siguiente:
"Los programas financiados con cargo a la reserva de crédito establecida en su
presupuesto de gastos, cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al de una
comunidad autónoma sin que implique la movilidad geográfica de los desempleados a
trabajadores participantes en los mismos, podrán ser gestionados por el Servicio Público
de Empleo Estatal cuando precisen una coordinación unificada y previo acuerdo entre el
Servicio Público de Empleo Estatal y las comunidades autónomas en las que vayan a
ejecutarse los citados programas".
En fin, me surge otra duda: aceptado que el programa se ejecute por el SPEE, por
afectar a más de una autonomía, podría ocurrir (no encuentro obstáculo jurídico para
ello) que una CC AA elaborara un programa semejante con arreglo a su política de
empleo. Razón de más, si cabe, para asegurar una perfecta coordinación entre la
220
actividad del SPEE y la de los distintos servicios autonómicos de empleo que evite
innecesarias duplicidades.
57. El nuevo Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (31 de octubre
de 2009).
1. El Real Decreto-Ley 13/2009, de 26 de octubre, procede a la creación del Fondo
Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local (BOE, 27). La norma se publicó el
pasado martes y entró en vigor el mismo día, y tiene por finalidad facilitar, a través de
medidas de apoyo económico, que las Corporaciones Locales lleven a cabo inversiones
generadoras de empleo y actuaciones de carácter social, obviamente de su competencia
municipal, y que contribuyan ―a la sostenibilidad económica, social y ambiental‖. Una
parte importante de la sostenibilidad social (20 %) se podrá concretar en el destino de
los fondos al gasto corriente ocasionado por la prestación de servicios educativos,
sociales, y de atención a las personas en situación de dependencia.
Los 5.000 millones previstos para el nuevo plan, si se aprueba el proyecto de ley de
presupuestos generales del Estado para el próximo año, se distribuirán de forma
proporcional a las cifras de población de cada municipio, con la lógica exclusión de
aquellas cantidades que deban dedicarse a la gestión y la comunicación institucional, y
podrán cubrir, hasta el límite de dada municipio, ―el importe real del contrato de la obra,
del contrato de suministro o del contrato de servicio‖.
Es decir se trata de una nueva medida de apoyo a la creación de empleo, que sigue a las
medidas ya adoptadas con anterioridad y englobadas en el denominado Plan E y que ha
supuesto una inversión superior a 33.000 millones de euros, que por lo que respecta al
Fondo Estatal de Inversión Local ha significado, según se expone en la introducción de
la norma, más de 400.000 empleos. Más exactamente, según la información facilitada
por el Ministerio de Administraciones Públicas, a 30 de octubre de este año se habían
generado 421.925 puestos de trabajo.
2. Los proyectos de inversión y las actuaciones financiables con cargo al nuevo fondo,
además de las medidas sociales antes enunciadas, se concretan en los artículos 2 y 9,
debiéndose tratar básicamente de proyectos vinculados con las mejora y la promoción
de la actividad económica, la iniciativa emprendedora, la innovación y el desarrollo
tecnológico. La presentación de solicitudes, y debemos indicar que toda la tramitación
se efectuará por vía telemática, deberá efectuarse en un plazo máximo de 3 meses a
partir del día siguiente al de publicación en el BOE ―de la resolución del Secretario de
Estado de Cooperación Territorial en la que se establezca el modelo para la presentación
de solicitudes y las condiciones para su tramitación‖. Las obras deberán ser ―de nueva
planificación y ejecución inmediata‖, entendiéndose que tales reglas requieren que no
estuvieran previstos en los presupuestos locales de 2009 y de 2010.
3. Desde la perspectiva más concreta de las políticas de empleo me interesa ahora
destacar algunos preceptos de la norma.
A) En la memoria explicativa de la inversión a realizar, a presentar junto con la solicitud
por alcaldes, secretarios de la corporación o personas autorizadas a tal efecto, deberá
incluirse una previsión de las personas a ocupar en la ejecución del proyecto. Cuando no
se trate de ejecución directa, en la documentación que librará el secretario deberá
221
constar el número de personas a ocupar por las empresas adjudicatarias o los
subcontratistas de aquellas, con especificación ―de las que formen parte de la empresa y
las de nueva creación‖.
B) Se prevé la concesión de un trato preferente en el acceso a los puestos de trabajo que
se deriven de la ejecución del plan para las personas desempleadas de larga duración y
que se encuentren inscritas como demandante de empleo en los diferentes servicios
públicos de empleo, entendiéndose que dicha condición se tiene cuando la persona lleve
inscrita como demandante al menos desde 12 meses antes de la fecha de contratación.
Además, y como medida de responsabilidad social a mi parecer, a efectos de la
adjudicación de las obras que no se lleven a cabo en régimen de ejecución directa, los
ayuntamientos tomarán en consideración, como criterio de adjudicación para la
valoración de las ofertas, ―indicadores relevantes de la medida en que el contrato de
obra contribuirá al fomento del empleo‖.
C) Por último, debe apuntarse que sólo computarán a los efectos de lo previsto en la
norma los contratos, realizados o por realizar, que se suscriban con demandantes de
empleo no ocupados, ya se tratara anteriormente de trabajadores asalariados o de
trabajadores autónomos
58. La puesta en marcha del Fondo Estatal para el Empleo y la sostenibilidad local
(22 de noviembre de 2009).
La Resolución de 2 de noviembre de 2009, de la Secretaría de Estado de Cooperación
Territorial, aprueba el modelo para la presentación de solicitudes y las condiciones para
la tramitación de los recursos librados con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la
Sostenibilidad Local, creado por el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre.
La norma se publicó en el BOE del día 3, y desarrolla y concreta las previsiones del
Real Decreto-Ley 13/2009 respecto al establecimiento del modelo para la presentación
de solicitudes y las condiciones para su tramitación. A tal efecto, dicha presentación
deberá efectuarse en un plazo máximo de 3 meses, a contar a partir del día siguiente al
de la publicación de la Resolución. También dispone la norma que la fecha límite para
la ejecución de las obras y de la adquisición de servicios será el 31 de diciembre de
2.010.
La norma reitera la regulación del RDL 13/2009 sobre medidas de política de empleo. A
tal efecto, conviene recordar que en la memoria explicativa del proyecto de inversión
que se presente por un ayuntamiento, o por una mancomunidad de municipios, deberá
indicarse la previsión de las personas a ocupar en la ejecución del proyecto,
―efectuándose una estimación del número de puestos de trabajo que exige la ejecución
de la obra proyectada‖. Igualmente, hemos de mencionar el apartado decimoctavo, que
lleva por título ―contratación de trabajadores‖, y que dispone que la contratación de los
trabajadores desempleados no ocupados, ya fueren anteriormente asalariados o
autónomos, deberá hacerse a través de los servicios públicos de empleo, y que a efectos
de lo previsto en el RDL sólo se computarán los contratos realizados o por realizar con
estos trabajadores, ya fueren anteriormente por cuenta ajena o por cuenta propia.
En el anexo I se concretan cuáles son las obras financiables con cargo al nuevo fondo
222
estatal para el empleo y la sostenibilidad local, si bien la relación es únicamente a
efectos orientativos de los responsables locales que deseen presentar una solicitud. Entre
tales obras se encuentran las siguientes:
a) Las destinadas a la promoción de la actividad económica, la iniciativa emprendedora
y la innovación, como parques empresariales, parques científicos y tecnológicos,
centros de conocimiento y viveros de empresa, así como su dotación de infraestructuras
para el despliegue y acceso a las redes de telecomunicaciones de nueva generación.
b) Las de creación, equipamiento y desarrollo de infraestructuras de innovación y
desarrollo tecnológico.
c) Las destinadas a mejorar el acceso a las redes e infraestructuras de las tecnologías de
la información y de las telecomunicaciones fijas y móviles, y a su utilización.
d) Las destinadas a impulsar el ahorro y la eficiencia energética, así como la
accesibilidad y utilización de energías renovables.
e) Las dirigidas a promover la movilidad sostenible urbana y reforzar los modos de
transporte menos contaminante, incluyendo sistemas de información de gestión
automática y control, y las encaminadas a mejorar la seguridad vial.
f) Las destinas a impulsar el ahorro y la eficiencia en la gestión de los recursos hídricos.
Construcción, adecuación o mejora de la red de abastecimiento de agua potable a
domicilio, de saneamiento y de infraestructuras de depuración de aguas residuales.
g) Las relacionadas con la gestión y tratamiento de los residuos urbanos con criterios de
sostenibilidad.
h) Las destinadas a la recuperación y conservación de áreas naturales y masas forestales.
i) Las de prevención y detección de incendios y la limpieza y conservación de las masas
forestales, zonas de especial relevancia natural y bosques de ribera.
j) La construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de centros educativos.
k) La adecuación, rehabilitación o mejora de edificios de propiedad municipal para la
atención a personas en situación de dependencia, así como la supresión de barreras
arquitectónicas y mejora de la accesibilidad.
l) La construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de centros de servicios sociales,
sanitarios, culturales y deportivos.
m) Las de protección y conservación del patrimonio histórico y paisajístico municipal.
n) Las destinadas a la modernización de la Administración municipal mediante el
establecimiento de procesos de gestión documental, digitalización y acceso a redes de
comunicación de alta velocidad, fijas y móviles.
59. La respuesta europea a la crisis en materia de empleo (27 de noviembre3 de
2009).
223
1. Se han publicado muy recientemente dos importantes Comunicaciones de la
Comisión Europea sobre el empleo en Europa que deben merecer mi atención y
comentario en esta nueva entrada del blog.
2. La primera se publicó el pasado lunes y recoge una síntesis del Informe sobre empleo
en Europa 2009 que también acaba de hacerse público; en concreto, el documento
comunitario explica cuáles son los mensajes clave de dicho Informe, que constituye,
según la información oficial de la Comisión, "la base analítica del Informe Conjunto
sobre el Empleo cuyo proyecto presentará la Comisión el 9 de diciembre".
A) En la introducción del texto se destaca la gravedad de la crisis económica que
vivimos desde mediados de 2007, cuyo impacto ha dado lugar según la Comisión ―a la
recesión más grave de las vividas desde la Segunda Guerra Mundial‖, con un impacto
muy intenso sobre la destrucción de empleo y que ha supuesto la pérdida de una parte
importante del empleo creado entre 2.005 y 2.008 (9,7 millones de nuevos puestos de
trabajo fueron creados en dicho periodo). En efecto, se calcula que podrían perderse
más de 7 millones de puestos de trabajo en el período 2009-2010, y que el próximo año
la tasa de desempleo comunitaria alcance los dos dígitos, con su impacto negativo sobre
el objetivo de alcanzar las tasas de empleo previstas en la Estrategia de Lisboa para
todos los trabajadores, las mujeres y las personas de edad avanzada.
Se recuerdan las medidas adoptadas por los poderes comunitarios y los Estados
miembros para afrontar la crisis, con referencia los compromisos adoptados en la
cumbre sobre el empleo celebrada el 7 de mayo, y se constata la necesidad de hacer un
seguimiento permanente y actualizado de las medidas adoptadas para estar preparados
cuando la crisis finalice y poder también saber cómo responder a hipotéticas futuras
situaciones de incertidumbre económica y su impacto sobre el empleo.
B) El informe de este año se centra en dos aspectos que han sido objeto de especial
atención en los debates que están teniendo lugar sobre hacía donde debe orientarse la
futura Estrategia Europea de Empleo para el próximo decenio; en concreto, se trata de la
dinámica de los mercados laborales, por una parte, y de las implicaciones del cambio
climático para los mercados laborales por otra.
Con respecto al primero, se pone el acento en el debate de cuáles deben ser las medidas
apropiadas a adoptar para conseguir que las personas que han quedado afectadas por la
crisis puedan regresar al empleo, y así evitar el impacto del desempleo de larga duración
y sus nocivas consecuencias para el bienestar de las personas y la competitividad de las
economías. Sobre el segundo, se enfatiza la conveniencia de apostar por una economía
intensiva en conocimiento y baja en carbono, con la creación de nuevos puestos de
trabajo que permitan incorporar al mundo del trabajo a nuevos trabajadores, y a la
adaptación de buena parte de los presentes, dirigiéndolos hacia las nuevas actividades
productivas o las ―antiguas‖ reestructuradas, siendo para ello necesario un esfuerzo
intensivo de formación.
C) El informe constata que la flexibilidad de los mercados laborales europeos es
bastante elevada y dinámica, como lo demuestra el hecho de que la tasa de rotación del
personal ascendió a una media del 22 % entre 2002y 2007, siendo incluso más elevada
en España (entre 25 y 30 %, producto sin duda a mi parecer de la importante presencia
del empleo de duración temporal). Lógicamente, la rotación juvenil es más elevada que
224
la de los trabajadores de mayor edad, y tiende a disminuir cuando más elevado es el
nivel educativo, circunstancia que me lleva a pensar en el elevado de grado de
involuntariedad que debe tener la rotación, en cuanto que afecta en buena medida a
jóvenes, mujeres y personas con bajo nivel educativo, que se ven obligados a cambiar
de empleo por la difícil situación en que se encuentran en el mercado de trabajo.
Los importantes flujos de entrada y salida del mercado laboral se ponen de manifiesto a
escala comunitaria cuando se comprueba que durante el período antes citado una tercera
parte de las personas desempleadas y cerca de un 10 % de las inactivas encontraron
empleo en un año. ¿Cuáles serían los niveles óptimos de rotación? El documento
comunitario no se define de forma clara sobre esta cuestión, y sólo destaca los puntos
que deben ser objeto de atención y debate; si el mercado laboral, y sus instituciones, es
rígido, puede provocar dificultades para ir transfiriendo mano de obra desde sectores en
declive o en dificultades a otros en expansión, pero por otra parte una rotación de
personal elevada puede ir asociada a costes en bienestar (y en España hemos tenido
ejemplos característicos de ello en los últimos años a mi parecer), como puede ser ―un
elevado desempleo friccional, a costes de adecuación de la oferta y la demanda, a una
pérdida de capital humano específico y, posiblemente, al aumento del gasto en
prestaciones por desempleo‖.
La adopción de medidas que propicien la mejora del nivel formativo de los trabajadores
y la progresiva adaptación de los sectores productivos se considera necesario para
corregir el problema del incremento del desempleo de larga duración, bastante más
elevado, según la Comisión, en la UE que en EE UU, con especial diferencia según sea
la cualificación del personal (12,3 meses de media para los desempleados con poca
cualificación, frente al 8,3 % para los cualificados). De ahí que se insista en la necesidad
de ―apoyar las transiciones positivas en el mercado laboral‖ como mecanismo clave
para reducir la duración del desempleo y preservar la empleabilidad, evitando que un
problema temporal (la pérdida de empleo) acabe convirtiéndose en uno de carácter
estructural para una parte importante de la población.
En la conocida línea de defensa del modelo de flexiguridad, objeto de atención en varias
ocasiones en este blog, la Comisión defiende la tesis de la conservación del empleo y no
de un concreto puesto de trabajo, afirmando (no hay duda, o al menos así me lo parece,
de la influencia de los economistas en este documento) que ―los resultados
econométricos respaldan ampliamente este planteamiento desde la perspectiva
específica de la reducción del desempleo de larga duración‖, y que una combinación de
la flexiguridad y políticas de inclusión activas y exhaustivas sigue siendo el
planteamiento correcto de cara a modernizar los mercados laborales y garantizar el éxito
de la recuperación económica‖.
D) El optimismo oficial comunitario sobre la importancia de las políticas bajas en
carbono se constata en la manifestación de que las mismas deberán ser un punto de
referencia para la creación de empleo y la mejora del mercado laboral, con un mayor
nivel de cualificación del personal y un cambio sectorial del empleo con indudable
impacto, igualmente, sobre el desarrollo regional. No obstante, no se oculta el impacto
negativo que el cambio puede tener en una primera etapa para los trabajadores poco
cualificados y en sectores en reestructuración, y se enfatiza la importancia, como quedó
puesto de manifiesto en la importante Comunicación sobre las nuevas cualificaciones
necesarios para los nuevos empleos que se creen, de ―contar con sistemas de formación
225
y educación adecuados, tanto dentro como fuera de la empresa‖, al objeto de evitar las
carencias de competencias del personal. Para ello, se cuenta con 13.500 millones de
euros para el período 2007-2013 en el presupuesto del Fondo Social Europeo, y se
apuesta por la necesidad de poner en marcha el proceso de cambio en el marco del
diálogo social con las organizaciones empresariales y sindicales, diálogo al que se
reconoce una importancia capital al objeto de garantizar que ―el cambio estructural
relacionado con el cambio climático se lleve a cabo de una manera eficiente y aceptable
desde los puntos de vista económico y social‖.
E) En conclusión, el Informe llama a hacer frente a la recesión con las medidas
expuestas y a convertirla en una oportunidad para un nuevo modelo económico y social
europeo, en el que no sólo serán importantes las medidas adoptadas en los ámbitos
económico y social sino también en otros ámbitos políticos del proceso iniciado con la
Estrategia de Lisboa en el año 2000 y que deberá revisarse, actualizarse, reformarse y
ponerse al día para el período 2010-2020.
3. El segundo documento, de carácter e impacto mucho más inmediato, fue presentado
el pasado martes como aportación de la Comisión al próximo Consejo Europeo de
Empleo y Política Social que tendrá lugar el 30 de noviembre y el 1 de diciembre. Está
dedicado a la crisis del empleo en la UE y sus Estados miembros, con el examen de
cuáles son las tendencias, las respuestas políticas adoptadas, y qué acciones claves
deben emprenderse en el próximo futuro para mejorar la situación de las personas
trabajadoras, tanto las que se encuentran en el mercado de trabajo como aquellas que lo
han abandonado temporalmente o están fuera del mismo pero quieren incorporarse.
A) Sobre las tendencias en los mercados de trabajo de la UE, se constata en primer lugar
la importante destrucción de empleo con respecto al año anterior, ya que a mediados de
2009 el empleo se había reducido en 4,3 millones de personas con respecto al mismo
período de 2.008, con especial impacto en la construcción y la industria, y siendo
España uno de los países más afectados (como conocemos sobradamente) por la
incidencia de la crisis del sector inmobiliario. En el mismo período de tiempo el
desempleo se ha incrementado 2,5 puntos hasta alcanzar el 9,2 %, es decir 22,1 millones
de desempleados.
¿Cuáles han sido los colectivos más perjudicados? Si bien en una primera etapa la
población trabajadora masculina fue la más afectada (dada su mayoritaria presencia en
la construcción y la industria), el impacto posterior en el sector servicios ha repercutido
sensiblemente también sobre la población femenina. Más allá de la clasificación por
razón de sexo, han sido los jóvenes, los trabajadores con bajo nivel de cualificación, los
inmigrantes (en especial los menos cualificados), y quienes tienen contratos temporales,
los grupos más intensamente afectados por la crisis, circunstancia que por otra parte no
es nueva con respecto a cómo funciona el mercado de trabajo, ya que todos estos
grupos, como se afirma en el documento analizado, ―son tradicionalmente los más
desfavorecidos en el mercado de trabajo, y la crisis actual ha empeorado aún más su
situación relativa‖.
En relación con las respuestas adoptadas por los Estados miembros, parece que un eje
común de actuación (que creo que sólo es parcialmente aplicable a España a partir de
las medidas adoptadas a finales de 2008 y en especial de marzo de este año) ha sido el
ajuste de la producción y el tiempo de trabajo para contrarrestar el descenso de la
226
demanda, optando por esta alternativa en lugar de reducir el volumen de empleo. Se
trata de reducir la jornada laboral, suspender temporalmente los contratos y/o reforzar
los programas formativos para facilitar la mejora de la cualificación profesional de los
trabajadores afectados por la crisis y su transición hacia otros empleos.
Igualmente, y en el marco de la protección social, buena parte de los Estados miembros
han mejorado la protección para colectivos desfavorecidos (en España es paradigmático
el nuevo programa extraordinario de prestación temporal por desempleo, o la reposición
de las prestaciones en caso de expedientes de regulación de empleo de suspensión de
contratos o reducción de jornada), tanto en términos directamente económicos como en
los de asistencia (en los ámbitos educativos y de servicios sociales). Igualmente, el
refuerzo de los servicios públicos de empleo, al objeto de poder prestar una mejor
atención e individualizada a los nuevos demandantes de empleo, se ha configurado
como una actuación puesta en marcha por la mayor parte de Estados que han sufrido
con mayor intensidad la crisis.
B) Como no podía ser otra forma a mi parece, el documento comunitario manifiesta que
las tres prioridades definidas por el Consejo Europeo, y que están recogidas en las
orientaciones generales en materia de empleo para los Estados miembros, siguen siendo
el marco político adecuado de actuación a escala comunitaria.
En primer lugar, se trata de mantener el empleo, crear puestos de trabajo y fomentar la
movilidad, y aquí la Comisión valora positivamente las medidas adoptadas en materia
de reducción de jornada como alternativa a la destrucción de empleo, pero llama al
mismo tiempo la atención sobre la necesidad de revisarlas periódicamente para
determinar si siguen siendo necesarias o cabe su revisión. Es decir, se considera que los
regímenes de reducción del tiempo de trabajo pueden seguir siendo útiles a corto plazo,
―a condición de que sean efectivamente temporales, se orienten adecuadamente y se
apliquen únicamente en las empresas en las que el descenso de la demanda se deba a
circunstancias excepcionales de carácter transitorio‖. Por ello, se propugna que estas
medidas se combinen con políticas formativas para facilitar las transiciones laborales y
se sugiere la introducción de ―un sistema de prestaciones o créditos fiscales asociados al
empleo‖ (medida esta última que creo ya recogida en España en la regulación de la
formación profesional para el empleo).
En segundo término, se trata de mejorar las cualificaciones y de satisfacer las
necesidades de mercado de trabajo. Nuevamente aquí se enfatiza la necesidad de
reforzar los Servicios Públicos de Empleo, la reorientación de sus programas y servicios
en razón de la nueva y variada tipología de demandantes de empleo, y el aumento de su
capacidad de intervención en el mercado de trabajo. Se trata, en suma de poner en
marcha medidas formativas y ocupacionales adaptadas a la nueva realidad, con una
estrecha colaboración y cooperación entre los Servicios Públicos de Empleo y otras
administraciones, centros y entidades colaboradoras y agentes sociales para poder llevar
a cabo las acciones necesarias de información, orientación, asesoramiento, formación e
intermediación, destacándose con carácter general que ―para la mano de obra en su
conjunto, la mejora de las cualificaciones y del reciclaje son esenciales para garantizar
su adaptabilidad y empleabilidad en épocas de incertidumbre‖.
En fin, facilitar el acceso al empleo y el apoyo a los hogares pasa por diseñar y poner en
práctica unos regímenes de prestaciones y de fiscalidad que incentiven el acceso al
227
empleo y la permanencia en el mismo, en estrecha complementariedad con las
actuaciones puesta en marcha en el marco de las políticas activas de empleo. En este
ámbito se sitúan las propuestas de desincentivación de las jubilaciones anticipadas o la
reducción de los costes laborales no salariales para los colectivos más desfavorecidos en
el acceso o permanencia en el mercado de trabajo.
C) La parte más importante del documento a mi parecer es aquella en la que se
proponen cinco acciones claves para el próximo año y también para los venideros, si
bien también constato que son tesis y propuestas que ya se han ido plasmando en
documentos comunitarios de los dos últimos años y a los que he prestado especial
atención en mi blog.
En primer lugar se pide invertir en medidas eficaces del mercado de trabajo y en
competencias, a fin de evitar el paro de larga duración, con acento especial en las
políticas educativas y formativas, en la adopción de medidas que posibiliten que los
trabajadores permanezcan más tiempo en el mercado de trabajo, y en el apoyo
personalizado para los demandante de empleo y para quienes deseen una mejora de sus
competencias como medida preventiva ante posibles cambios posteriores. La Comisión
llama a una mejor utilización de los fondos europeos para llevar a cabo las diferentes
acciones.
En segundo lugar, se pide ayudar a las empresas a crear nuevos puestos de trabajo, con
un mejor y más adecuado acceso a la financiación y a la disponibilidad crediticia,
incentivos a la creación o mantenimiento de puestos de trabajo, o incentivos financieros
a la innovación y formación. En tercer lugar, se apuesta (y deseo destacarlo) por
medidas de flexibilidad interna, tales como la reducción del tiempo de trabajo, para
evitar despidos, si bien se insiste nuevamente en que tales medidas se revisen
periódicamente para saber si siguen siendo necesarias o no, y que se apliquen a
empresas sólidas y que no se vean afectados por problemas estructurales de rentabilidad
y competitividad, en cuyo caso debería apostarse por facilitar medidas formativas al
personal para adquirir las cualificaciones necesarias para acceder a nuevos empleos y
ocupaciones.
Con respecto a los jóvenes y a otras personas más afectadas por la crisis se insiste en
facilitar para los primeros las transiciones adecuadas de la escuela al trabajo y en
promover la medidas formativas y contractuales más adecuadas para facilitar la
incorporación estable al mundo laboral, mientras que para los restantes grupos
vulnerables se insiste en la conveniencia de disponer igualmente de medidas formativas
y contractuales adecuadas, combinadas en su caso con las de protección social. De
especial interés a mi parecer es la insistencia del documento en la cooperación entre
servicios públicos y privados para mejorar la gestión de las políticas de empleo,
llamándose al establecimiento de asociaciones público – privadas para conseguir esos
objetivos.
En fin, la mejora de la situación de los trabajadores con contratos atípicos también es
destacada, llamando nuevamente a la mejora de la seguridad del empleo, a facilitar las
transiciones y a desplazar el centro de atención de las políticas de empleo desde la
atención de la defensa de un puesto de trabajo a la defensa del acceso al empleo, con
una llamada al diálogo social para que contribuya al logro de esta protección.
228
60. El Proyecto de Ley de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento
del empleo y la protección de las personas desempleadas (27 de noviembre de
2009)
1. El Boletín Oficial del Estado publicó el día 7 de marzo, con entrada en vigor el día 8,
el Real Decreto-ley 2/2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento
y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas. La norma fue
convalidada por el pleno del Congreso de los Diputados el día 26 de marzo, que acordó
su tramitación como proyecto de ley (publicado en el Boletín Oficial del Congreso de
los Diputados, Serie A, 3 de abril, Núm. 22-1), por lo que era de prever, dada la
composición del Parlamento, que pudiera sufrir cambios más o menos importantes hasta
su conversión definitiva en ley. El trámite parlamentario del Congreso ha confirmado
esa previsión.
El Pleno del Congreso acordó su tramitación por el procedimiento de urgencia, y la
Mesa acordó en reunión de 31 de marzo abrir un plazo que expiraba el 16 de abril para
la presentación de las oportunas enmiendas a la exposición de motivos y al articulado.
No obstante, el procedimiento de urgencia no fue tan urgente como se dispuso, ya que
hasta en 12 ocasiones se amplió el plazo de presentación de las enmiendas; o lo que es
lo mismo, la fecha inicial de plazo límite para su presentación, el 16 de abril, se alargó
más de 2 meses, hasta el 30 de junio.
No obstante esta dilación de plazos, hay que indicar que el debate sobre la reforma ya
empezó de hecho a producirse, a partir de las comparecencias en la Comisión de
Trabajo e Inmigración del Congreso de representantes de organizaciones empresariales
y sindicales, de asociaciones de trabajadores autónomos y de otros colectivos con
necesidades específicas (como sería el caso, por ejemplo, de las personas con
discapacidad).
El Boletín Oficial del Congreso del viernes 10 de julio publicó las enmiendas
presentadas por los grupos parlamentarios al Proyecto de Ley, cuyo análisis y
comentario detallado efectué en varias entradas del blog. En 71 páginas se recogían
todas las aportaciones de los grupos parlamentarios y sus pareceres sobre cómo debía
orientarse la reforma laboral, o al menos una parte de ella, porque quien quisiera
encontrar referencias a los debates más recientes sobre la dualidad del mercado del
trabajo y los costes de la extinción contractual quedaría decepcionado, ya que no había
ninguna referencia a los mismos. Sí las había ciertamente, sobre otras cuestiones que
están desde hace tiempo en el debate económico y laboral, como por ejemplo, sobre la
ampliación del ámbito de actuación de las empresas de trabajo temporal y sobre la
creación de las agencias privadas de colocación con ánimo de lucro. Obsérvese además
que las modificaciones propuestas en las enmiendas no se referían sólo al texto del
proyecto de ley, sino que también abarcaba otras normas de ámbito laboral o con
impacto indudable sobre las relaciones de trabajo.
2. Con fecha 17 de noviembre se publicó el Informe de la Ponencia, que ya introdujo
modificaciones de importancia en el texto, en especial en materia de intermediación
laboral y de protección de las personas con discapacidad. El citado Informe fue objeto
de debate en la Comisión de Trabajo e Inmigración, con competencia legislativa plena,
que lo aprobó el pasado día 12, habiendo sido publicado en el Boletín Oficial del
Congreso de los Diputados el día 25 de este mes y remitido al Senado para continuar su
229
tramitación, fijándose el 1 de diciembre como fecha límite para presentar enmiendas
(cuando redacto esta entrada todavía no hay fecha fijada para la reunión de la Comisión
de Trabajo e Inmigración). En la Comisión del Congreso se introdujo, a propuesta del
grupo nacionalista vasco, una modificación muy polémica sobre los períodos de
reposición de las prestaciones por desempleo, que merecerá mi atención detallada más
adelante.
3. Examino a continuación sólo algunas de las modificaciones más destacadas a mi
parecer que ha introducido el texto aprobado por el Congreso con respecto al contenido
del Real Decreto-Ley 2/2009, y dejo el análisis del conjunto del texto y sus
modificaciones para el momento en que se aprobada la nueva ley, salvo que el Senado
introduzca alguna modificación de relevancia y digna de comentario.
A) Cabe destacar, en primer lugar, que se han ampliado en un año los períodos durante
los que se puede acceder a las ayudas o prestaciones reconocidas en la norma. Así, la
bonificación en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social en los supuestos de
regulación temporal de empleo se aplicará, en los términos establecidos en el artículo 1,
a las solicitudes de EREs presentadas desde el 1 de octubre de 2.008 hasta el 31 de
diciembre de 2.010. En idéntico sentido, la reposición del derecho a prestaciones por
desempleo (artículo 3) se extenderá hasta el 31 de diciembre de 2010 o 2012 (2.009 y
2.011 en el RDL) cuando se dicte una resolución administrativa o judicial que autorice
la suspensión o reducción de jornada, o cuando se haya producido un despido o
resolución administrativa o judicial que autorice la extinción, respectivamente.
Igualmente, se extiende hasta el 31 de diciembre de 2.010 el derecho a percibir por la
parte empresarial bonificaciones por la contratación indefinida de trabajadores
beneficiarios de las prestaciones por desempleo.
B) En segundo lugar, se ha introducido un nuevo capítulo que refuerza los derechos de
los trabajadores con discapacidad en cuanto a sus posibilidades de estar en el mercado
de trabajo, y que también aporta un apoyo adicional a los centros especiales de empleo
en la actual situación de crisis, que afecta a un número no pequeños de los mismos. Las
modificaciones consisten básicamente en la supresión de buena parte de las limitaciones
establecidas en la Ley 43/2006 para poder contratar a personas con discapacidad que
hubieran prestado sus servicios inmediatamente con anterioridad en otra empresa, en
especial a trabajadores ―con especiales dificultades para su inserción laboral‖ (listados
en el artículo 7), así como la ampliación transitoria, hasta el 31 de diciembre de 2.010
de las subvenciones por mantenimiento de empleo (75 % de salario mínimo
interprofesional si el contrato se celebra a jornada completa) en los centros especiales de
empleo. Igualmente, la modificación introducida en la Ley 20/2007 de 11 de julio del
Estatuto del trabajo autónomo (disposición adicional quinta) permitirá contratar a los
hijos que tengan especiales dificultades para su inserción laboral, aunque sean mayores
de 30 años.
C) En el ámbito de las políticas de intermediación laboral se ha llegado a un acuerdo
entre los diversos grupos parlamentarios (nueva disposición adicional cuarta) para
transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el
marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de
2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal. Analicemos con
detalle esta cuestión.
a) El grueso de las enmiendas del grupo popular se centró en el intento de
230
reconocimiento jurídico de las agencias privadas de empleo, por una parte, y en la
atribución a las empresas de trabajo temporal de funciones de orientación, formación,
selección y recolocación de trabajadores.
Las enmiendas se apoyaban en la ratificación por España del Convenio número 181 de
la Organización Internacional del Trabajo sobre agencias privadas y en la necesidad de
adecuar la normativa interna a la Directiva CE/2008/104/CE, de 19 de noviembre, del
Parlamento y del Consejo, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
Más concretamente, y por lo que respecta a las ETTs, la justificación de la enmienda
número 75 dejaba bien claro el objetivo del grupo popular: con la modificación
normativa se pretendía ampliar su campo de actuación, ―permitiendo su configuración
como agentes integrales de empleo, y prestar todos aquellos otros servicios conexos que
les son propios‖.
Las enmiendas apuntaban la necesidad de establecer un convenio de colaboración con el
servicio público de empleo para poder obtener financiación pública para la realización
de sus actividades como agencia integral de empleo, planteándose igualmente que, en
tales supuestos, los servicios de empleo deberían facilitar el acceso de la ETT ― a las
bases de datos de que dispongan y que puedan resultar de utilidad para el desarrollo de
sus actividades‖, modificación que requeriría jurídicamente de la incorporación de un
nuevo artículo a la Ley 14/1994 en el que se estableciera de forma expresa dicha
obligación a cargo de los servicios de empleo.
b) A diferencia de las propuestas más concretas del grupo popular sobre la modificación
de la Ley 14/1994, de la Ley del Estatuto de los trabajadores y de la Ley de empleo,
CiU pedía que fuera en el marco del diálogo social, impulsado por el gobierno, donde se
alcance un acuerdo sobre la regulación de las actividades de colocación con fines
lucrativos y de las agencias globales de empleo (en donde podrían tener cabida las
ETTs), al objeto de permitir la participación de la iniciativa privada en las políticas de
empleo y desarrollar ―servicios de intermediación laboral, selección, formación y
recolocación de trabajadores‖.
c) Tras el debate parlamentario, nos encontramos con un texto retocado en puntos
importantes con respecto al RDL.
En el preámbulo no se incluye ninguna referencia a la intermediación laboral ni a las
políticas activas de empleo. Ahora bien, la nueva disposición adicional cuarta tiene la
rúbrica de ―empresas dedicadas la intermediación laboral‖, y en la misma se da un plazo
máximo de 4 meses al gobierno para que, en el marco del diálogo social, lleve a cabo
las actuaciones necesarias para la transposición de la reciente directiva comunitaria
sobre Empresas de trabajo temporal y para regular las actividades de las empresas que
intervienen en la recolocación de trabajadores afectados por ERES, si bien con respecto
a la primera cuestión se le indica que deberá tomar en consideración:
―a) La revisión de las restricciones en la utilización de empresas de trabajo temporal,
contando con la opinión de las organizaciones sindicales y empresariales de los sectores
afectados.
231
b) Las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores contratados para ser puestos
a disposición por las empresas de trabajo temporal, incluyendo el principio de igualdad
de trato, el acceso al empleo, las instalaciones y la formación profesional, la
representación de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y la
información a los representantes de los trabajadores‖.
d) Además, hay que añadir que también se obliga al gobierno, en los mismos términos
que para las empresas de trabajo temporal, a regular las empresas que intervienen en la
recolocación de trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo.
D) Se igualan las cantidades exentas de tributación cuando se trate del percibo de una
indemnización en virtud de un Expediente de Regulación de Empleo. De esta forma, o
al menos así me lo parece, se ―anima‖ a los negociadores de la parte trabajadora en un
ERE a buscar la misma indemnización que si se tratara de un despido improcedente, ya
que en ese supuesto, y también en las extinciones individuales o plurales por causas
objetivas, ―quedará exenta la parte de indemnización percibida que no supere los límites
establecidos con carácter obligatorio‖.
E) La cuestión más relevante sin duda es la introducción de una nueva disposición
adicional que podría provocar la modificación, por la ―puerta trasera‖ y sin ninguna
mención a ella, de la regulación de la duración de las prestaciones por desempleo en la
Ley General de Seguridad Social.
En el texto aprobado se ha incorporado una disposición adicional decimonovena nueva,
que no estaba ni en el texto del Real Decreto-Ley ni en el Informe de la Ponencia del
Proyecto de Ley. Dicho texto es el resultado de la aprobación de una enmienda del
grupo nacionalista vasco, por 19 votos a favor, 18 en contra y una abstención. El grupo
socialista votó en contra y su portavoz el Sr. Membrado ha manifestado sus críticas a
dicha aprobación y espera que en el Senado pueda modificarse el texto.
La nueva Disposición Adicional dispone lo siguiente:
« Regulación del desempleo en los expedientes de regulación de empleo que provoquen
períodos discontinuos de actividad.
Los expedientes de regulación de empleo en los que se negocian períodos discontinuos
de actividad, los trabajadores afectados percibirán la prestación de desempleo sin que
esta percepción suponga minoración alguna de la que le corresponda en el supuesto de
extinción de la relación laboral.»
El texto es la transcripción literal de la enmienda número 9, presentada al Proyecto de
Ley por el grupo parlamentario vasco (EAJ-PNV), con la siguiente justificación
"Se trata de impedir que los trabajadores afectados por EREs vayan de forma
consecutiva amortizando su prestación o subsidio de desempleo".
En el debate parlamentario del Informe de la Ponencia, celebrado en la Comisión de
Trabajo e Inmigración el día 12 de noviembre, el diputado del PNV Sr. Olabarría
Muñoz defendió la enmienda en los siguientes términos:
232
"La última enmienda hace referencia a una cuestión sobre la cual me gustaría recabar la
sensibilidad y la atención del señor Membrado. Cuando los expedientes de regulación
de empleo provocan periodos discontinuos de actividad, producen una agresión a los
derechos de los trabajadores de difícil justificación en tanto en cuanto esos periodos
inactivos de actividad van mordiendo o de alguna forma eliminando, quebrantando la
prestación de desempleo, de forma y manera que un trabajador que eventualmente se ve
afectado por un ERE, (expediente de regulación de empleo) de larga duración, con
frecuentes o abundantes periodos inactivos de actividad, pueda al final del último
expediente, si es objeto de resolución su contrato de trabajo, haber agotado ya la
prestación por desempleo. Esto es manifiestamente injusto y por eso la pretensión, el
pedimento de nuestra enmienda hace que la prestación por desempleo en aquellos ERE
en los que se colocan periodos discontinuos de actividad no sufra o no se quebrante,
aunque esta materia fue ya objeto de corrección parcial en el real decreto-ley del que
dimanó este proyecto de ley, pero con un tope temporal que nos parece injusto. Un tope
temporal siempre es arbitrario. ¿Y en tanto en cuanto siempre es arbitrario un tope
temporal? Cuando se priva de un derecho, como es el derecho a disfrutar —entrecomillo
la expresión, y no en el sentido etimológico— de la prestación o del subsidio de
desempleo, a una persona que pierde su empleo, ese tope también es manifiestamente
injusto. Pedimos que no se establezca ningún tope.
En su intervención, el portavoz socialista Sr. Membrado Giner respondía en los
siguientes términos:
"Se ha mejorado también la protección de los trabajadores con la reposición de la
prestación por desempleo, lo decía anteriormente el señor Olabarría, decía que un
trabajador que se vea afectado por el desempleo en caso de una suspensión temporal por
un ERE indudablemente va a tener, según él, una escasa protección, pero para nosotros
es importante pasar de cero a ciento veinte días de garantía en cuanto a que el consumo
del trabajador de ese desempleo no lo va a agotar de su percepción en el caso de la
extinción, y este es un elemento positivo que se ha utilizado en algunos procedimientos
de reestructuración sectorial en un momento determinado como fue la línea blanca y el
textil y el calzado, que en estos momentos se ha reactivado. ¿Por qué? Porque es
necesario en momentos de crisis y es bueno para el conjunto de los trabajadores".
La duda que me suscita la aprobación de la disposición adicional decimonovena, si
finalmente llegara a aprobarse de manera definitiva, es la siguiente: creo que hay una
manifiesta contradicción jurídica entre lo dispuesto en el artículo 3.1 y 3.3 del Proyecto
y la disposición adicional decimonovena. Mientras que en el artículo 3, el período de
reposición de la prestación por desempleo es de 120 o 90 días, en la disposición
adicional no se establece tope alguno al respecto. Además, el derecho al percibo íntegro
de las prestaciones por desempleo a que se tuviera derecho por el trabajador se tendría,
según el texto aprobado, en cualquier supuesto de extinción, mientras que en el artículo
3 la reposición sólo se contempla en los supuestos en los que la extinción se produzca
por ERE o por extinción individual o plural al amparo de lo previsto en el artículo 52 c)
de la Ley del Estatuto de los trabajadores
Me parece que si se aprueba la disposición adicional, se planteará un problema jurídico
de inseguridad muy importante, y desde el ámbito económico el incremento del coste
económico de las reposiciones de la prestación por desempleo sería considerable, o
233
dicho de otra forma, por una vía indirecta estaríamos incrementando, y además sin
concretar duración, el período durante el que se tiene acceso a prestaciones por
desempleo. Supongo que esta cuestión será abordada en las conversaciones entre los
grupos parlamentarios en el Senado antes de la aprobación de la norma, y me ha
parecido importante dejar constancia de la importancia de la modificación introducida,
dado que todos los grupos deberían ser conscientes de lo que votan y de su impacto
económico.
61. Servicios públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación
laboral (9 de diciembre de 2009).
Reproduzco en esta entrada del blog el artículo que próximamente se publicará en un
libro de homenaje póstumo al profesor Ignacio Albiol Montesinos.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS.
El homenaje póstumo al querido compañero y amigo Ignacio Albiol me permite ordenar
alguna ideas sobre un ámbito de estudio que es especialmente querido para mí desde
hace muchos, el de las políticas de empleo, y tratar de plasmarlas en el texto que ahora
se presenta, prestando especial atención a la nueva realidad jurídica, económica y social
existente en España a finales de 2009.
El estudio de las políticas activas de empleo debe hacerse, ciertamente, desde el atento
examen y estudio del marco normativo existente, con atención especial a la Ley 56/2003
de 16 de diciembre, de Empleo (LE), que define dichas políticas y la intermediación
laboral. Desde una perspectiva más general, podemos afirmar que para alcanzar los
objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente
la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas
de formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y
las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces
Servicios Públicos de Empleo).
Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de empleo debe realizarse teniendo en
consideración la situación económica y social, dado que sus objetivos de posibilitar el
acceso al empleo y de garantizar una protección social adecuada en caso de no disponer
del mismo deben tratar de conseguirse de una forma u otra según cuál sea aquella
situación. Y ciertamente, cuando redacto este artículo el mercado de trabajo español no
pasa precisamente por una buena situación y se requiere el esfuerzo reforzado de todos
los poderes públicos y de las organizaciones representativas de trabajadores y
empresarios para modificarla, al objeto de evitar el incremento del número de personas
desempleadas y volver a la creación de empleo con garantías de estabilidad.
Los preocupantes datos de la Encuesta de Población Activa del tercer trimestre avalan, a
mi parecer, la necesidad de poner en marcha políticas activas de empleo que guarden
estrecha relación con las llamadas políticas pasivas, pero además refuerzan la necesidad
de apostar por un nuevo modelo productivo que permita incrementar el volumen de
ocupación estable y de calidad, y que al mismo tiempo que se adapta a los nuevos
requerimientos de la sociedad del conocimiento no olvida que muchas personas
necesitan mejorar sus niveles de cualificación profesional para acceder o permanecer en
el mercado de trabajo.
234
Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de
calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de
trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en
situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas ―de
cantidad‖ como ―de calidad‖, a los colectivos con más dificultades, como son las
mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena
parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de
trabajo español Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado
y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.
En el ámbito comunitario, también se apuesta por avanzar en esta línea, ya que se trata
de mejorar las cualificaciones y de satisfacer las necesidades de mercado de trabajo.
Recientes documentos enfatizan la necesidad de reforzar los SPE, la reorientación de
sus programas y servicios en razón de la nueva y variada tipología de demandantes de
empleo, y el aumento de su capacidad de intervención en el mercado de trabajo. Se
trata, en suma de poner en marcha medidas formativas y ocupacionales adaptadas a la
nueva realidad, con una estrecha colaboración y cooperación entre los SPE y otras
administraciones, centros y entidades colaboradoras y agentes sociales para poder llevar
a cabo las acciones necesarias de información, orientación, asesoramiento, formación e
intermediación, destacándose con carácter general que ―para la mano de obra en su
conjunto, la mejora de las cualificaciones y del reciclaje son esenciales para garantizar
su adaptabilidad y empleabilidad en épocas de incertidumbre‖.
II. LA RAZÓN DE SER DE LAS NUEVAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO.
El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas,
económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años
con respecto a etapas históricas anteriores. Enumero y explico, a continuación, algunos
de los cambios que considero más relevantes y significativos.
A) El desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de
la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades
Autónomas, siendo únicamente el País Vasco quien tiene pendiente la misma, aunque
ya se ha alcanzado el acuerdo político para hacerla efectiva el año 2010. Es decir, ha
cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada
vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la
intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos)
competenciales.
B) La creciente implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución
y desarrollo de políticas de empleo, aunque estén dotadas mínimamente del marco legal
propio para llevar a cabo dicha actividad. Las Administraciones Locales cada vez tienen
más que hacer y decir sobre las políticas de empleo. Véase, a título de ejemplo
significativo, la importante intervención de tales administraciones en la ejecución de las
políticas de empleo puestas en marcha en el marco de las acciones llevadas a cabo a
partir de la creación del Fondo especial del Estado para la dinamización de la economía
y del empleo, así como también las que previsiblemente se pondrán en marcha con el
recientemente aprobado fondo estatal de empleo y sostenibilidad local en 2009.
235
C) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 y la
adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de
la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de
empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la
Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más
concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de
empleo que se dirigen a los Estados miembros. En las aprobadas para 2009, y que se
remiten a las previstas para todo el período 2008-2010, hay que destacar el énfasis
puestos en que los poderes públicos estatales mejoren las respuestas a las necesidades
detectadas en el mercado laboral, y ello pasa por fortalecer y mejorar, cuando fuere
necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los
obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor
conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a
cabo una adecuada gestión de la migración económica.
D) La apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto
Nacional de Empleo (INEM) a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales
como las de información, orientación e intermediación, con la desaparición del
monopolio público de la colocación y el cada vez mayor número de sujetos que actúan
en el mercado de trabajo. Al respecto, hay que traer a colación dos referencias
normativas: de una parte, el artículo 16.2 de la Ley del Estatuto de los trabajadores,
cuya adecuación a la jurisprudencia comunitaria sobre libertad de prestación y a la
normativa de la Organización Internacional de Trabajo se me antoja muy polémica, que
prohíbe las agencias de colocación con fines lucrativos, y que permite al Servicio
Público de Empleo (recuérdese que este precepto no ha sido modificado por la LE de
2003) ―autorizar, en las condiciones que se determinen en el correspondiente convenio
de colaboración y previo informe del Consejo General del Instituto Nacional de
Empleo, la existencia de agencias de colocación sin fines lucrativos, siempre que la
remuneración que reciban del empresario o del trabajador se limite exclusivamente a los
gastos ocasionados por los servicios prestados‖. Justamente la segunda norma de
referencia que deseo mencionar es el Real Decreto 735/1995 de 5 de mayo, por el que
se regulan las agencias de colocación sin fines lucrativos y los servicios integrados para
el empleo.
E) La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de
las autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que si bien la
competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce
a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración, dicha competencia se pone en marcha
en el marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Empleo y
Asuntos Laborales.
En efecto, la citada Conferencia tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las
políticas de empleo, en cuanto que se configura por la LE como el instrumento de
colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC
AA en materia de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA,
que son las que tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de
empleo, quienes estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y
cooperación. Se trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y
coordinadas en sede estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias
comunitarias, por la parte superior, y con atribución de competencias al ámbito local,
236
por la parte inferior.
F) Los SPE, que según un reciente informe de la Organización Internacional del Trabajo
y al amparo del Convenio número 88 sobre el servicio de empleo, pueden conceptuarse
como entidades gubernamentales específicas que desempeñan funciones tendentes al
apoyo del fomento de empleo, siempre con arreglo a la política nacional de empleo y a
las competencias que les hayan legalmente atribuido, y que proporcionan ―información
sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y servicios de
colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y gestionan diversos
programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de trabajadores,
readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)‖, deben adaptarse a
los cambios tecnológicos para mejorar su funcionamiento y poder cumplir con sus
objetivos. La OIT valora positivamente estos avances, pero alerta al mismo tiempo de
las diferencias que pueden llegar a producirse entre países más o menos avanzados en el
ámbito tecnológico, poniendo además de manifiesto que si bien las tecnologías de la
comunicación y la información pueden aumentar su eficacia ―también traen consigo
nuevos retos‖, como por ejemplo ―atender la necesidad de garantizar la seguridad y la
validez de la información, y de responder al gran aumento de la demanda de
información y servicio por parte de los clientes‖.
La importancia de los avances tecnológicos en esta época de crisis del empleo es crucial
según la OIT para mejorar la rapidez del contacto de los SPE con los usuarios,
remodelar las funciones de buena parte del personal de los SPE y dedicarlos
precisamente a la búsqueda de empleo y a tareas de orientación y asesoramiento a las
personas desempleadas, ya que habrá un menor número de personas desempleadas que
se dirigirán a las oficinas para realizar tramitación de documentación si ya pueden
hacerla por vía electrónica.
G) En definitiva, la coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente
ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar
debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo,
adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad
territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor
participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la
inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura
(de 55 a 64 años) son requisitos obligados para poder alcanzar en el año 2010 los
objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa aprobada el año 2000 y revisada en el 2005,
aunque la crisis económica que vivimos desde mediados de 2007 y su acusado impacto
sobre el empleo hacen muy difícil conseguir tales objetivos.
En el ámbito comunitario, es la propia Comisión Europea la que ha reconocido que
podrían perderse más de 7 millones de puestos de trabajo en el período 2009-2010, y
que el año 2010 la tasa de desempleo comunitaria puede alcanzar los dos dígitos, con su
impacto negativo sobre el objetivo de alcanzar las tasas de empleo previstas en la
Estrategia de Lisboa para todos los trabajadores, las mujeres y las personas de edad
avanzada.
Sobre las tendencias en los mercados de trabajo de la UE, se constata la importante
destrucción de empleo con respecto al año anterior, ya que a mediados de 2009 el
empleo se había reducido en 4,3 millones de personas con respecto al mismo período de
237
2.008, con especial impacto en la construcción y la industria, y siendo España uno de
los países más afectados (como conocemos sobradamente) por la incidencia de la crisis
del sector inmobiliario. En el mismo período de tiempo el desempleo se ha
incrementado 2,5 puntos hasta alcanzar el 9,2 %, es decir 22,1 millones de
desempleados.
III. UN BREVE APUNTE SOBRE EL MARCO CONSTITUCIONAL Y EL ÁMBITO
DEL EMPLEO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Es necesario prestar brevemente atención al diseño constitucional del reparto de
competencias en materia laboral, así como a la interpretación que de algunos preceptos
de nuestra Carta Magna ha efectuado el Tribunal Constitucional (TC), en cuanto que
condiciona sin duda el marco normativo regulador de los organismos encargados de la
gestión del empleo,
La Constitución atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de ―legislación
laboral‖ pero no en ―materia laboral‖, algo que después tendrá una importancia más que
relevante como se encargará de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982
de 14 de mayo. En cuanto a qué deba entenderse por el adjetivo ―laboral‖, cuando nos
referimos a legislación laboral, este merece una conceptuación concreta y restringida
por parte del Alto Tribunal, que lo refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo
por consiguiente como legislación laboral ―aquella que regule directamente la relación
entre trabajadores por cuenta ajena‖ y que es objeto de atribución exclusiva en su
regulación al Estado, considerando el TC en su Sentencia número 195/1996 de 28 de
noviembre que en este ámbito ―ningún espacio de regulación externa les resta a las
Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia
de mera ejecución‖.
Más adelante, el Tribunal referirá la calificación de ―laboral‖ al conjunto de institutos
jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto
la actividad intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y
dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más correcto y
ordenado desarrollo de las relaciones laborales. A partir de estos planteamientos cabe
afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho Laboral en
sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la ―materia laboral‖ y de lo que
más genéricamente podría denominarse marco de relaciones laborales de una CC AA.
Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina del Alto Tribunal cuando afirma
que se pueden incluir dentro del título competencial del artículo 149.1.7 ―las acciones
de estímulo a la contratación temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin
dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe
a los incentivos a la formación profesional ocupacional‖.
Desde este planteamiento constitucional que comparto es posible una política de empleo
propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en orden a su
articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar los resultados
positivos. En el caso de Cataluña, por poner un ejemplo significativo, el Estatuto de
Autonomía permite profundizar en este terreno, con un mandato expreso en el artículo
45 a la Generalitat para promover ―la creación de un espacio catalán de relaciones
laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de
Cataluña y sus agentes sociales‖, marco en el que los poderes públicos deberán
fomentar ―una práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación
238
colectiva, de resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el
desarrollo y la mejora del entramado productivo‖.
Ahora bien, esta posibilidad no obvia, de acuerdo con el marco constitucional al que
antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de política de empleo
que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba actuar en estrecha
coordinación con el organismo gestor estatal de la política de empleo y con el
responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo. Las CC AA pueden actuar
en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una interpretación amplia de dos
preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13, que les permite asumir competencias
sobre el fomento del desarrollo económico, ―dentro de los objetivos marcados por la
política económica nacional‖, y el artículo 149.1.13, que atribuye la competencia
exclusiva al Estado sólo ―sobre las bases y coordinación de la política de planificación
económica‖; es decir, tendrían cabida dentro de la interpretación que propugno todas las
actuaciones públicas autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo.
Igualmente, las posibilidades autonómicas de desarrollar y ejecutar planes estatales para
la reestructuración de sectores industriales, de conformar un sector público empresarial
propio y de adoptar medidas tendentes a optimizar sus recursos económicos, posibilita a
mi entender que se puede efectuar una política incisiva en materia económica y social,
en estrecha colaboración con las autoridades locales y con las fuerzas sociales presentes
en el territorio, y no limitarse a reproducir miméticamente normas estatales de
subvenciones a empresas que contraten a trabajadores pertenecientes a los colectivos
más desfavorecidos, o a quienes pretenden incorporarse al proceso productivo.
En suma, las CC AA no intervienen en las relaciones de trabajo por vía de la legislación
laboral al ser inaccesible la misma en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional, o
dicho más correctamente en puridad jurídica, de acuerdo a la interpretación que hasta el
momento presente ha efectuado el Tribunal Constitucional del artículo 149.1.7 de la
Constitución. Pero sí puede configurarse un espacio autonómico propio a partir de la
utilización de sus competencias (piénsese en los servicios públicos autonómicos de
empleo que tienen por objetivo básico gestionar las políticas activas de empleo, en
virtud del traspaso de competencias en esta materia operado con anterioridad), y además
por la existencia de instancias de concertación que permitan el establecimiento de un
diálogo y negociación fluida y eficaz entre los agentes sociales y los poderes públicos
(entre los que obviamente deben incluirse los locales) para la resolución de los
problemas planteados; instancias cuya constitucionalidad fue aceptada por el Alto
Tribunal en la sentencia número 35/1982 de 14 de julio al referirse al Consejo de
Relaciones Laborales del País Vasco.
Ese espacio propio autonómico es el que también puede inferirse de la referencia
contenida en el Dictamen 1199/2006, de 27 de julio, del Consejo de Estado, sobre un
Proyecto de Real Decreto por el que se ordenaban los programas de políticas activas de
empleo y se actualizaban las subvenciones de los mismos, en el que se afirma que la LE
trató de armonizar el nuevo modelo legal ―con la distribución de competencias estatal y
autonómica en materia de empleo y de asegurar la cooperación y coordinación entre
ambas administraciones‖, y que las CC AA han asumido en los últimos años la gestión
y control de las políticas activas de empleo..... convirtiéndose ―en las principales
protagonistas de la gestión de la política de empleo‖.
IV. LA IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE
239
EMPLEO POR LAS CC AA.
Las CC AA han ido creando sus servicios públicos de empleo, configurándolos en la
mayor parte de las ocasiones como organismos autónomos de carácter administrativo
adscritos al Departamento o Consejería competente en materia de empleo, que gestionan
las políticas activas de empleo e intermedian en el mercado de trabajo, de acuerdo a los
traspasos de competencia del Estado a las autonomías en este ámbito.
Por otra parte, los Estatutos de autonomía de segunda generación, es decir los aprobados
a partir de 2006, siendo Cataluña la comunidad que abre camino en las reformas,
reconocen de forma expresa entre las competencias autonómicas dicha gestión e
intermediación. En efecto, el artículo 170. 1 b) del Estatuto atribuye la competencia
ejecutiva en materia empleo a la Generalitat, con mención expresa de ―las políticas
activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de
los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes‖, al
mismo tiempo que se prevé la participación autonómica en los planes o actividades de
formación que superen el ámbito territorial autonómico.
Referirse a la gestión de las políticas activas de empleo significa hablar, obviamente,
tanto del marco jurídico existente que la posibilita como de los recursos presupuestarios
disponibles para ello. Los datos disponibles constatan el acelerado proceso de
descentralización de tales políticas, y la conveniencia a mi parecer de adopción de
medidas genéricas en el ámbito estatal sobre las mismas que dejen un amplio espacio de
actuación a las CC AA, y en dicha línea se orienta a mi parecer el último borrador de
Real Decreto sobre ordenación de políticas de empleo que he tenido oportunidad de
consultar, aún cuando no se comparta la bondad de este planteamiento por algunas
fuerzas sociales que critican los riesgos que para los principios de unidad de mercado y
de igualdad de trato supone introducir normas estatales deliberadamente amplias en
cuanto al ámbito competencial que permiten asumir a las CC AA.
Los datos, repito, son claramente significativos: según el Informe anual del año 2008
del Servicio Público de Empleo Estatal, las CC AA gestionaron el 82 de los programas
de empleo llevados a cabo, el 13,5 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 4,5 %
restante a territorios con competencias no transferidas. Las autonomías gestionaron el
87 % del presupuesto para formación de las personas desempleadas, el 11, 3 % se
dedicó a proyectos plurirregionales y el 1,7 % a territorios no transferidos. En fin, las
CC AA gestionaron el 41,5 % del presupuesto de formación para trabajadores
ocupados, las organizaciones sociales el 43 %, el 13,25 % se dedicó a proyectos
plurirregionales y el 2,25 % a territorios no transferidos.
Datos más recientes referidos al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado
para 2010, ponen de manifiesto que se dedican una especial atención a las políticas
activas de empleo, que se dotan con 7.749,77 millones de euros en 2010, un 2,2 por
ciento más que en 2009. La cantidad total a gestionar por las CC AA asciende a
3.223,78 millones de euros, como suma de sus actuaciones en programas de fomento de
empleo (1.836,55 millones de euros; 84,5% del total sin bonificaciones a la
contratación), formación (1.137,31 millones de euros; 46,7% del total) y la cantidad que
pueden elegir entre ambos tipos de programa (249,91 millones de euros); o lo que es lo
mismo, las CC AA gestionarán el 72,6 % del total. En las políticas de formación para
desempleados, las CC AA gestionan el 81,8 % y en relación con los empleados el 36,8
%, dado que el presupuesto de la formación para personas ocupadas se reparte entre las
240
CC AA, las empresas que se bonifican por sus actividades formativas, y los agentes
sociales a través de la Fundación tripartita para la formación en el empleo.
V. LA REFORMA PENDIENTE DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
Es de esperar que el año 2010 sea el de reforma de estas, ya que en esa línea avanza el
Proyecto de Ley de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y
la protección de las personas desempleadas, con el acuerdo de los diferentes grupos
parlamentarios (con la expresa excepción de ERC-IU-ICV a la ampliación de las
posibilidades de actuación de las empresas de trabajo temporal).
La disposición adicional de ese proyecto, que previsiblemente se convertirá en ley a
finales de 2009, dispone que ―el Gobierno evaluará las políticas activas y efectuará
propuestas para incrementar su eficiencia, promoviendo una mayor adecuación a las
necesidades concretas de las Comunidades Autónomas y una mayor coordinación
interadministrativa‖.
Conviene tener claro, a efectos de la posible reforma, que el traspaso de la gestión de las
política activas de empleo llevó a la práctica desaparición del INEM; desaparición que
se produjo jurídicamente (aunque las siglas se haya seguido manteniendo en el ámbito
coloquial, y también en el plano operativo porque la documentación del SPEE ha
seguido incluyendo dichas letras) con la LE, y que debemos tener claro que tenemos un
sistema nacional de empleo en el que se complementan en unos casos, y actúan de
forma coordinada en otros, los servicios autonómicos de empleo y el SPEE estatal,
siendo los primeros los responsables de la gestión de las política activas de empleo y de
la intermediación laboral, y los segundos de la tramitación de las prestaciones por
desempleo y de la gestión de las políticas de empleo de ámbito supraautonómico. La
cooperación y colaboración entre ambas es totalmente necesaria, y así lo prevé el
artículo 28 de la LE, para garantizar ―la coordinación de las distintas actuaciones de
intermediación e inserción laboral y las de solicitud, reconocimiento y percepción de las
prestaciones por desempleo‖, coordinación cuya necesidad se ha puesto más
recientemente de manifiesto con la aprobación del programa temporal de protección por
desempleo e inserción, de desempleo, que requiere una estrecha relación entre quien
abona la prestación (SPEE) y quien pone en marcha los itinerarios personalizados de
inserción (servicios autonómicos de empleo). Es decir, dicha coordinación debe incluir,
siguiendo los términos de la LE, ―la prestación integrada de servicios a los demandantes
de empleo solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y la aplicación de
intermediación, de medidas de inserción laboral y de planes de mejora de la
ocupabilidad y de comprobación de la disponibilidad del colectivo‖.
No obstante, conviene ser prudentes al respecto, ya que dicha reforma se viene
planteando desde el año 2004 en el marco del diálogo social y hasta ahora no ha
prosperado, al menos en su ámbito legal, ya que sí creo que se ha operado una sensible
y positiva modificación en el ámbito organizativo, con su importante incidencia en la
prestación de servicios a la ciudadanía, con la reciente creciente del nuevo portal del
servicio público de empleo estatal, la red trabaj@.
Además, en la tramitación del citado proyecto de ley, y en concreto en el ámbito de las
políticas de intermediación laboral se ha llegado a un acuerdo entre los diversos grupos
parlamentarios, con la ya citada excepción (nueva disposición adicional cuarta) para
transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el
241
marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de
2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y para regular las
actividades de las empresas que intervienen en la recolocación de trabajadores afectados
por expedientes de regulación de empleo.
La necesidad de la reforma también se constata en documentos oficiales de reciente
aprobación. En el Informe anual de progreso del programa nacional de reformas,
aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de octubre de 2009, y más concretamente en
el eje número 6, dedicado al mercado de trabajo y diálogo social, se anuncia la próxima
publicación de una Real Decreto para ordenar y racionalizar las políticas activas de
empleo, y refundir y actualizar las medias existentes y que están dispersas en un
amplísimo número de normas, previéndose igualmente que ―la norma reguladora
asimismo flexibilizará la gestión de las medidas, delimitará los contenidos comunes y
posibilitará a los Servicios Públicos de Empleo la regulación de los procedimientos y la
adecuación a sus peculiaridades organizativas‖. Es sorprendente a mi parecer la claridad
con la que se expresa en informe al referirse al papel de las CC AA en la dinamización
del empleo, ya que cuando aborda las competencias autonómicas argumenta que estas
―disponen de capacidad íntegra para elaborar y realizar políticas de empleo propias, en
el marco de la legislación general de empleo, mediante los presupuestos autonómicos,
tratando de adaptarlas a las necesidades de cada región‖. Y ello sin olvidar la labor que
realizan de ejecución de las políticas activas estatales sometidas a regulación común.
VI. RECAPITULACIÓN FINAL.
Concluyo. Es necesaria una reforma y modernización de los Servicios Públicos de
Empleo, con incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las
políticas activas de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos
y privados) responsables de la intermediación laboral.
Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades
Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa
competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las medidas de
política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para que las CC
AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo
con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo, porque cada
vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes servicios de
empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la igualdad de
todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los Estados de la
Unión Europea.
A partir de todas estas premisas, cabe pensar en la elaboración de un nuevo marco
normativo que adecue el vigente a la nueva realidad competencial, organizativa y
sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política comunitaria y
con la Estrategia Europea para el Empleo.
Es hora de plantearse que una vez que se haya reestructurado el servicio público de
empleo, reestructuración que debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de
las políticas activas de empleo y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la
adecuada regulación de la intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida
por el Convenio núm.181 de la OIT sobre las agencias privadas de empleo y que en
242
España funciona de forma poco organizada. A tal efecto, creo que hay que prestar
atención a las posibilidades que ofrece su artículo 13, en el que se propugna la
cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias de empleo privadas
para garantizar la eficacia del mercado de trabajo, cooperación en que la autoridad
nacional del mercado de trabajo conserva la responsabilidad de formular las políticas en
materia de mercado de trabajo.
62. Los debates sobre el empleo y las medidas que deben adoptarse en los próximos
meses en el ámbito comunitario (17 de diciembre de 2009).
1. El examen de qué políticas de empleo se proponen y/o adoptan por los poderes
públicos, tanto en ámbito estatal como comunitario, adquiere mayor importancia si se
repara en que el desempleo es la principal preocupación de los ciudadanos europeos,
seguida muy de cerca por la difícil situación económica que hemos vivido en los dos
últimos años y que algunos países (entre ellos España) sigue viviendo en la actualidad.
Al respecto, los datos del último eurobarómetro de otoño sobre las percepciones de la
opinión pública constatan que el desempleo es la más importante preocupación para el
51 % de los ciudadanos en sus respectivos Estados, seguida de la crisis económica (42
%), porcentajes que en el caso español se incrementan hasta el 66 y 55 %
respectivamente, y de ahí que las autoridades comunitarias hayan destacado, en el
análisis del documento, que ―los ciudadanos manifiestan claramente que el empleo es su
principal preocupación, y la UE debe dedicar la máxima atención y su compromiso
pleno a luchar contra la crisis‖.
2. El Consejo de Empleo, Política Social, Salud y Consumidores, celebrado los días 30
de noviembre y 1 de diciembre, ha dedicado especial atención a los retos fututos de las
políticas de empleo. En dicho Consejo se celebró un debate sobré que medidas deben
ser adoptadas y/o mantenidas a corto plazo para salir de la crisis, y cuáles deben ser las
actuaciones a adoptar a largo plazo para evitar que se produzcan situaciones como las
que hemos vivido en los dos últimos años.
Me parece importante destacar el consenso alcanzado sobre la necesidad de mantener
medidas de política activa de empleo como las ayudas a las medidas de reducción de
jornada, combinadas con políticas de formación para los trabajadores afectados por
dichas reducciones, y para colectivos especialmente afectados como son los jóvenes, las
personas de edad avanzada, los trabajadores temporales y las personas con
discapacidad. En la misma línea se manifiesta el Comité Económico y Social europeo al
pedir, en atención a las tendencias preocupantes del mercado de trabajo, ―que debe
darse la máxima prioridad en toda la UE a evitar los despidos colectivos y que siga
aumentando el desempleo‖.
En cuanto se refiere al medio y largo plazo, resalto el énfasis puesto en las reformas de
los sistemas de protección social para afrontar el proceso de envejecimiento
demográfico de la población comunitaria y garantizar la viabilidad financiera de los
regímenes públicos de pensiones, con una nueva llamada (que hasta el presente no
parece que haya sido acogida) para desincentivar las salidas anticipadas del mercado de
trabajo, así como también las adopción de medidas que faciliten el cuidado de los
menores y de las personas mayores para posibilitar tanto la creación de empleo en el
sector de asistencia a las personas como para favorecer la conciliación de la vida
familiar y laboral y el incremento de la participación femenina en el mercado de trabajo.
243
Por cierto, el proceso de envejecimiento demográfico y su impacto sobre las
condiciones de vida de la población y las finanzas públicas ha sido objeto de especial
atención en el estudio de la OCDE sobre el panorama de las pensiones en 2009, en el
que se consta que todos los países que forman parte de la Organización están
envejeciendo pero con diferentes ritmos.
3. La importancia del mantenimiento de las medidas de estímulo a la economía y al
empleo mientras no se produzca una mejora persistente de aquella también es defendida
en el ámbito internacional por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que en
su reciente Informe sobre el trabajo en el mundo alerta sobre el riesgo de que ―a menos
de que se tomen las medidas apropiadas, y en algunos casos se continúen con las
medidas adoptadas, más de 40 millones de personas podrían abandonar el mercado de
trabajo‖, con especial preocupación por el impacto en los trabajadores de poca
cualificación y las personas de edad avanzada, y en menor medida en los jóvenes y las
mujeres, y afirma de forma clara para defender sus tesis, con riguroso apoyo empírico
en el documento, que ―es probable que se haya evitado otra Gran Depresión gracias a
las medidas de estímulo adoptadas por los gobiernos desde que se declaró la crisis‖.
La OIT llama a la adopción de medidas adecuadas en el terreno del empleo, la
protección social y la mejora de las competencias profesionales, de acuerdo con las
líneas maestras del Pacto Mundial para el Empleo aprobado el mes junio en la
Conferencia Internacional del Trabajo, así como también al reforzamiento del diálogo
social para encarar la salida de la crisis, y rechaza la adopción de medidas que califica
de ―contraproducentes‖, como serían ―una espiral descendente de los salarios o la
degradación de las condiciones laborales‖. Una retirada prematura de las medidas de
estímulo adoptadas en los dos últimos años afectaría de forma negativa al empleo según
la OIT, ya que retrasaría el riesgo de recuperación, incrementaría el número de personas
desempleadas y provocaría un aumento del número de personas afectadas por procesos
de exclusión social y con prestación de servicios en el ámbito de la economía informal.
Es especialmente interesante y sugestiva la propuesta formulada en documento de
imponer un precio a las emisiones de CO2 y utilizar los ingreso que se originen para
reducir los impuestos del trabajo, calculándose que ―aumentaría el empleo en un 0.5 %
para 2014, lo cual equivaldría a generar más de 14,3 millones de nuevos empleos para la
economía mundial‖. Sin embargo, la OIT también pone de manifiesto la necesidad de
adoptar medidas adecuadas para facilitar estos nuevos empleos, ya que no se crearán
automáticamente sino que requerirán de la adopción de medidas políticas y acuerdos
sociales para facilitar el tránsito de unos sectores y actividades a otros, siendo muy
importante el dato recogido en el estudio, y que demuestra la complejidad de las
medidas que deben adoptarse en el próximo futuro, de que ―casi el 38 % de todos los
empleos se encuentran en sectores que producen altas emisiones de carbono‖.
4. En el Consejo se ha tomado en consideración el Dictamen del Comité de Empleo
sobre la estrategia europea para el empleo en el marco del programa de Lisboa para el
período posterior a 2010, en el que se defiende la validez de los objetivos marcados en
su momento por la Estrategia Europea para el Empleo y la toma en consideración de las
nuevas realidades económicas y sociales; de esta forma, las políticas de empleo deben
tomar en consideración factores como el proceso de envejecimiento de la población, el
crecimiento proceso de mundialización económica, el fortalecimiento de los recursos
humanos y la apuesta decidida por las políticas de innovación, el cambio climático y su
244
impacto sobre la creación/destrucción de puestos de trabajo, y la necesidad de reforzar
la dimensión social de la EEE.
Se solicita que se mantengan los objetivos generales de la EEE, como son la búsqueda
del pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad del trabajo, y el
reforzamiento de la cohesión económica, social y territorial, pero al mismo tiempo se
pide que las prioridades de acción en el próximo futuro sean limitadas, muy vinculadas
al contexto político y económico actual, y que sean claramente visibles y conocidas por
la ciudadanía. Por decirlo con las mismas palabras del documento, la futura EEE ―debe
presentar una estructura más simple y ser formulada en términos más claros para
comunicar más eficazmente al gran público la necesidad de reformas y los costes que
implica que no se pongan en práctica, para reforzar la apropiación y la adhesión a los
objetivos de las políticas‖.
La tesis expuesta fue acogida por el Consejo de jefes de Estado y de Gobierno, y a ella
se refirió ayer el presidente del Gobierno español en la sesión plenaria del Congreso
dedicada al debate sobre dicho Consejo, poniendo de manifiesto que ―La nueva
estrategia de crecimiento y empleo, que se aprobará —como antes decía— bajo la
Presidencia española, deberá plantear un número limitado de objetivos cuantitativos,
estableciendo una visión compartida de la situación de la Unión Europea desde el punto
de vista de la sostenibilidad productiva, medioambiental y social‖.
Además, se sugiere que puedan adoptarse objetivos que tengan en consideración la
diferente situación de los Estados comunitarios, argumentando que ello podría
contribuir a que fueran más eficaces y con mayor posibilidad de ser realizados. Esta
última propuesta puede encontrar un punto de apoyo en otro documento objeto de
análisis y examen en el Consejo, en el que se concluye la dificultad de lograr una
cohesión social y territorial en el momento actual en el seno de la UE, ya que la crisis ha
afectado de manera desigual a los Estados miembros y ha acentuado los desequilibrios
regionales.
De especial interés, además de las referencias ya contenidas en documentos anteriores
sobre la necesidad de políticas inclusivas y la creación de empleos de calidad, me
parece la mención a la conveniencia y necesidad de poner en marcha políticas que
faciliten el tránsito desde los sectores y actividades en crisis o en fase intensa de
reestructuración hacia otros con mayor protección de futuro y en el marco de los
llamados sectores ―verdes‖ emergentes, así como también el apunte sobre la necesidad
de dedicar una especial atención a una mejor gestión de las migraciones económicas.
5. Otro documento que va en la misma línea y que fue aprobado por el Consejo trata
sobre el fomento de la inserción en el mercado laboral, con propuestas de medidas para
facilitar la recuperación de la crisis y preparar la Estrategia de Lisboa después de 2010,
en el que se defiende el mantenimiento de las medidas coyunturales adoptadas durante
los dos últimos años hasta que esté garantizada una recuperación sostenible de la
economía y del empleo, al mismo tiempo que previendo ya estrategias de salida, siendo
esencial conseguir tanto la reducción del número de personas desempleadas como evitar
que el desempleo adopte un carácter estructural para una parte de la población, en
especial para jóvenes y personas más afectadas por la crisis. Por consiguiente, si bien se
acepta que las medidas adoptadas en los últimos años deben ir siendo sustituidas por
otras de carácter más estructural, se propone que esta sustitución se realice de forma
245
gradual y paulatina justamente ―para velar para que se puede hacer frente a los retos que
se plantean a largo plazo‖.
Se insiste en la importancia de adoptar medidas que favorezcan una mayor participación
de la población en el mercado de trabajo, con una nueva mención específica a la
importancia de la inmigración, ya que se entiende que las políticas de inmigración
―pueden complementar asimismo las políticas activas de mercado laboral y políticas
activas de seguridad social para aumentar la oferta laboral‖. También, se sigue
apostando por las llamadas políticas de flexiguridad, de tal forma que la seguridad en el
empleo sea el eje central de las políticas en lugar de la seguridad en un puesto de
trabajo, y que las políticas que favorezcan la mejora de las capacidades sirvan para
anticiparse a los cambios que puedan producirse en las estructuras productivas al mismo
tiempo que facilitan la movilidad. Por fin, la mejora de las políticas adoptadas por los
servicios públicos de empleo para dar adecuada respuesta a la nueva problemática del
empleo y desempleo también es destacada en el documento, poniendo el acento en la
importancia de disponer de unos servicios de formación y orientación adecuados.
En cualquier caso, conviene destacar que el debate sobre la flexiguridad es muy intenso
en sede comunitaria, con diferentes perspectivas en el seno de las propias instancias
comunitarias, y para muestra de ello véase el parecer del CESE europeo que apuesta
porque el camino para salir de la crisis y recuperar el crecimiento ―debe incluir una
mayor seguridad para los trabajadores y menos flexibilidad y menos condiciones de
trabajo precarias‖.
6. Como puede comprobarse, la necesidad de una mayor participación en la vida laboral
es un argumento recurrente en todos los documentos examinados en el Consejo, e
incluso se presentó uno con atención monográfica a este problemática, en el que se
efectúa un análisis de la situación del empleo en la UE y se constata que cerca de un 30
% de la población europea en edad de trabajar se encuentra fuera del mercado de
trabajo, y que la crisis ha afectado mayoritariamente a los trabajadores por encontrarse
más representados en sectores afectados más intensamente por la misma. Se alerta sobre
el decrecimiento de la población ocupada a partir de 2.012 y de la población activa a
partir de 2.108, con el correlativo incremento del gasto en asistencia sanitaria y el
incremento del coeficiente de dependencia de la tercera edad, y se sigue insistiendo en
la necesidad de conseguir una mayor presencia femenina y de los colectivos hasta ahora
más afectados como pueden ser los jóvenes y las personas de edad avanzadas, así como
también se enfatiza la importancia de la integración de los inmigrantes en el mercado
laboral y afirmándose que ―si bien sólo cabe esperar que la migración compense en
parte la cuestión de la oferta laboral, hay que reconocer plenamente el potencial que
representa una migración bien gestionada‖.
Se apuesta, al igual que se hace en otros documentos comunitarios, el mantenimiento y
aumento de la oferta laboral y la creación de puestos de trabajo que aporten mayor
calidad y mayor valor añadido tanto a las personas como a la economía, con atención
especial a las políticas de reducción diferencias por razón de sexo, la rápida
intervención de los servicios de empleo para evitar largos períodos de desempleo, la
complementariedad entre las políticas activas de empleo y medidas de apoyo a la renta,
garantizar la permanencia de las personas de edad en el mercado laboral, y la mejora de
las políticas educativas y formativas como pieza básica para reforzar las capacidades de
las personas y favorecer tanto su mantenimiento como su inclusión en el mercado
246
laboral. El CESE también enfatiza la necesidad de la formación continuada adaptada a
los cambios del mercado de trabajo, ya que considera fundamental ―disponer de buenos
trabajadores con una buena formación‖ y también ―de empleos productivos‖, a fin y
efecto de poder incorporar al mercado laboral a la población joven y facilitar e impulsar
―la competitividad y la prosperidad‖.
7. La importancia de apostar por medidas que favorezcan una mayor participación de la
población en el mercado de trabajo se refuerza por los datos de Eurostat que demuestran
la importante caída de la población ocupada en la UE durante el último año, y en
especial en el tercer trimestre de 2009 con respecto al anterior, ya que el empleo ha
disminuido en 1.019.000 personas en la UE-27, y en 716.000 personas en la zona euro,
afectando a todos los sectores y actividades, con la excepción de las administraciones
públicas, sanidad y educación. En serie interanual, el empleo ha caído en un 2,0 % en la
UE-27 y en un 2,1 % en la zona euro.
8. La mayor parte de las tesis contenidas en los documentos debatidos y aprobados tanto
en el Consejo de empleo como la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno se reiteran
en el proyecto de informe conjunto sobre el empleo, muy recientemente presentado, que
será objeto de debate en el Consejo EPSCO del 8 y 9 de marzo y que posteriormente
será aprobado por el Consejo Europeo el día 25 de marzo, ya durante la presidencia
española de la UE, y en el que insiste nuevamente en conseguir el equilibrio entre el
mantenimiento, por ser necesarias, de medidas a corto plazo que mantengan y estimulen
el empleo, de la medidas a corto plazo y la adopción gradual de medidas a medio y
largo plazo que hagan más resistente a la UE ante hipotéticas futuras crisis. Como se ha
destacado por las autoridades comunitarias, hay que ―reforzar, reorientar y finalmente
retirar gradualmente nuestras medidas contra la crisis con el fin de mejorar la
flexibilidad y seguridad de los mercados laborales de la UE e incrementar la resistencia
de la economía a futuras desaceleraciones‖.
Conviene recordar, y a ello me he referido en bastantes ocasiones en entradas anteriores
del blog, que la creación de empleo se produce con cierto retraso respecto de la mejora
de la situación económica (estudios de la OIT cifran este retraso entre 3 y 5 años), y que
hay colectivos especialmente afectados por la crisis que hemos vivido y a los que debe
dedicarse especial atención como son los jóvenes, las personas con baja cualificación, y
la población inmigrada. En el antes citado Informe sobre el empleo en el mundo, se
expone que el empleo no volverá a los niveles anteriores a la crisis hasta 2013 en los
países con un elevado PIB per cápita, mientras que en los países emergentes y en
desarrollo ―los niveles de empleo podrían comenzar a recuperarse en 2010, pero no
alcanzarán los niveles anteriores a la crisis antes de 2.011‖.
De ahí que sea necesario mantener, y reforzar si procede, las medidas de lucha contra la
crisis (nuevamente se enfatiza la bondad de las políticas de reducción de jornada como
vía alternativa a la de extinción de contratos, si bien se recuerda que son validas
mientras la situación de crisis existe pero no en etapas de mejora de la situación
económica, y que además deben ir dirigidas a empresas y sectores viables de cara al
futuro; también, un reforzamiento de las políticas personalizadas de orientación y
formación por parte de los servicios de empleo). En la misma línea que en documentos
anteriores se enfatiza la necesidad de adoptar medidas que faciliten el acceso y el
mantenimiento en el empleo de la población trabajadora más que en un concreto puesto
de trabajo, siendo para ello necesario facilitar la adquisición de las capacidades
247
necesarias para favorecer las transiciones y la movilidad en el mercado laboral, con un
justo equilibrio entre las medidas de flexibilidad y seguridad laboral que permitan
superar la preocupante segmentación del mercado de trabajo que afecta a los
trabajadores con contratos de duración determinadas y que faciliten la adaptación de las
empresas a los cambios requeridos por las nuevas realidades económicas y productivas
sin merma de los derechos de los trabajadores, siendo el objetivo incrementar la
resistencia de la economía europea a futuras crisis.
63. La tramitación en el Senado del Proyecto de Ley de medidas urgentes de
empleo y protección de las personas desempleadas (19 de diciembre de 2009).
1. El Pleno del Senado aprobó el pasado jueves el texto del ―Proyecto de Ley de
medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las
personas desempleadas‖ con algunas modificaciones de importancia con respecto al
texto remitido por el Congreso de los Diputados y que fue objeto de examen en una
entrada anterior del blog. El texto ha sido remitido nuevamente al Congreso para su
definitiva aprobación en el último pleno del año la próxima semana, y es de prever que
algunas de las enmiendas incorporadas en la Cámara Alta puedan ser rechazadas por no
tener el acuerdo del grupo parlamentario socialista. Pero no adelantemos
acontecimientos y examinemos los cambios más relevantes del proyecto en su paso por
el Senado.
2. Por 129 votos a favor, 115 en contra y 9 abstenciones fue aprobada una enmienda de
especial interés para el acceso a la protección por desempleo de los trabajadores fijos
discontinuos, que aunque sea rechazada en el Congreso debe ser objeto de atención de
cara a una posible futura modificación de la Ley General de Seguridad Social para
abordar la problemática específica de este colectivo de trabajadores y especialmente en
los territorios insulares con un muy elevado porcentaje de personas que trabajan en el
sector de la hostelería de forma estacional. La enmienda presentada por el senador Sr.
Sampol, del Partit Socialista de Mallorca – Entesa Nacionalista, modifica la disposición
adicional séptima, número 1, letra b) de la LGSS para aplicar el coeficiente
multiplicador de 1,5 al número de día realmente cotizados a efectos de la determinación
del período mínimo de cotización para acceder a las prestaciones por desempleo
(aplicación ya regulada para el acceso a las pensiones de jubilación e incapacidad
permanente). O dicho en términos más claros, se pretende facilitar el acceso a la
prestación, como mínimo, del subsidio por desempleo ya que la crisis provoca, según la
enmienda, que ―cada vez es mayor el número de TFD que no alcanza a trabajar 180 en
la temporada y, por tanto, no puede tener prestaciones por desempleo ni contributivas ni
asistenciales‖.
2. Por 122 votos a favor, 120 en contra y 11 abstenciones se aprobó la enmienda
presentada por la Sra. Caballero, de Unión del Pueblo Navarro, que permite que las
ayudas previstas en forma de subvenciones para el mantenimiento de los centros
especiales de empleo para el año 2009 puedan ser compensadas hasta su importe total
por otras que ya se hubieran concedido por las Comunidades Autónomas,
argumentándose en la justificación de la enmienda que si ha habido autonomías que han
concedido ayudas en la misma línea que la recogida en el texto estatal ―no se deben
duplicar las ayudas concedidas sino compensar hasta alcanzar lo que marca el Gobierno
Central en esta Ley‖. No creo que prospere esta enmienda en atención a la nueva
regulación de tales ayudas que se establece en el todavía proyecto de ley y en el que, al
248
menos en la redacción que se aprobó de forma mayoritaria en el Congreso, no se preveía
la aplicación del supuesto ahora aprobado en el Senado.
3. En trámite de Comisión se aprobó la enmienda número 80 del grupo socialista, que
pedía la supresión de la disposición adicional decimonovena, incorporada en el
Congreso por la aceptación de una enmienda del grupo nacionalista vasco, y el Pleno ha
ratificado esta supresión por 129 votos a favor, 120 en contra y 4 abstenciones,
habiéndose salvado (y creo que lo mismo ocurrirá en la votación del Pleno del
Congreso) un conflicto jurídico importante por la contradicción entre dos apartados
legales de la misma ley, y habiéndose ahorrado el gobierno un aumento importante, y
con vocación de permanencia, del coste de las prestaciones por desempleo por el
incremento de la duración del período a que tendrían derecho los trabajadores afectados
por expedientes de regulación de empleo de suspensión de sus contratos.
En la entrada del día 27 de noviembre expuse la importancia de esta cuestión en los
siguientes términos:
―E) La cuestión más relevante sin duda es la introducción de una nueva disposición
adicional que podría provocar la modificación, por la ―puerta trasera‖ y sin ninguna
mención a ella, de la regulación de la duración de las prestaciones por desempleo en la
Ley General de Seguridad Social.
En el texto aprobado se ha incorporado una disposición adicional decimonovena nueva,
que no estaba ni en el texto del Real Decreto-Ley ni en el Informe de la Ponencia del
Proyecto de Ley. Dicho texto es el resultado de la aprobación de una enmienda del
grupo nacionalista vasco, por 19 votos a favor, 18 en contra y una abstención. El grupo
socialista votó en contra y su portavoz el Sr. Membrado ha manifestado sus críticas a
dicha aprobación y espera que en el Senado pueda modificarse el texto.
La nueva Disposición Adicional dispone lo siguiente:
« Regulación del desempleo en los expedientes de regulación de empleo que provoquen
períodos discontinuos de actividad.
Los expedientes de regulación de empleo en los que se negocian períodos discontinuos
de actividad, los trabajadores afectados percibirán la prestación de desempleo sin que
esta percepción suponga minoración alguna de la que le corresponda en el supuesto de
extinción de la relación laboral.»
El texto es la transcripción literal de la enmienda número 9, presentada al Proyecto de
Ley por el grupo parlamentario vasco (EAJ-PNV), con la siguiente justificación
"Se trata de impedir que los trabajadores afectados por EREs vayan de forma
consecutiva amortizando su prestación o subsidio de desempleo".
En el debate parlamentario del Informe de la Ponencia, celebrado en la Comisión de
Trabajo e Inmigración el día 12 de noviembre, el diputado del PNV Sr. Olabarría
Muñoz defendió la enmienda en los siguientes términos:
"La última enmienda hace referencia a una cuestión sobre la cual me gustaría recabar la
249
sensibilidad y la atención del señor Membrado. Cuando los expedientes de regulación
de empleo provocan periodos discontinuos de actividad, producen una agresión a los
derechos de los trabajadores de difícil justificación en tanto en cuanto esos periodos
inactivos de actividad van mordiendo o de alguna forma eliminando, quebrantando la
prestación de desempleo, de forma y manera que un trabajador que eventualmente se ve
afectado por un ERE, (expediente de regulación de empleo) de larga duración, con
frecuentes o abundantes periodos inactivos de actividad, pueda al final del último
expediente, si es objeto de resolución su contrato de trabajo, haber agotado ya la
prestación por desempleo. Esto es manifiestamente injusto y por eso la pretensión, el
pedimento de nuestra enmienda hace que la prestación por desempleo en aquellos ERE
en los que se colocan periodos discontinuos de actividad no sufra o no se quebrante,
aunque esta materia fue ya objeto de corrección parcial en el real decreto-ley del que
dimanó este proyecto de ley, pero con un tope temporal que nos parece injusto. Un tope
temporal siempre es arbitrario. ¿Y en tanto en cuanto siempre es arbitrario un tope
temporal? Cuando se priva de un derecho, como es el derecho a disfrutar —entrecomillo
la expresión, y no en el sentido etimológico— de la prestación o del subsidio de
desempleo, a una persona que pierde su empleo, ese tope también es manifiestamente
injusto. Pedimos que no se establezca ningún tope.
En su intervención, el portavoz socialista Sr. Membrado Giner respondía en los
siguientes términos:
"Se ha mejorado también la protección de los trabajadores con la reposición de la
prestación por desempleo, lo decía anteriormente el señor Olabarría, decía que un
trabajador que se vea afectado por el desempleo en caso de una suspensión temporal por
un ERE indudablemente va a tener, según él, una escasa protección, pero para nosotros
es importante pasar de cero a ciento veinte días de garantía en cuanto a que el consumo
del trabajador de ese desempleo no lo va a agotar de su percepción en el caso de la
extinción, y este es un elemento positivo que se ha utilizado en algunos procedimientos
de reestructuración sectorial en un momento determinado como fue la línea blanca y el
textil y el calzado, que en estos momentos se ha reactivado. ¿Por qué? Porque es
necesario en momentos de crisis y es bueno para el conjunto de los trabajadores".
La duda que me suscita la aprobación de la disposición adicional decimonovena, si
finalmente llegara a aprobarse de manera definitiva, es la siguiente: creo que hay una
manifiesta contradicción jurídica entre lo dispuesto en el artículo 3.1 y 3.3 del Proyecto
y la disposición adicional decimonovena. Mientras que en el artículo 3, el período de
reposición de la prestación por desempleo es de 120 o 90 días, en la disposición
adicional no se establece tope alguno al respecto. Además, el derecho al percibo íntegro
de las prestaciones por desempleo a que se tuviera derecho por el trabajador se tendría,
según el texto aprobado, en cualquier supuesto de extinción, mientras que en el artículo
3 la reposición sólo se contempla en los supuestos en los que la extinción se produzca
por ERE o por extinción individual o plural al amparo de lo previsto en el artículo 52 c)
de la Ley del Estatuto de los trabajadores
Me parece que si se aprueba la disposición adicional, se planteará un problema jurídico
de inseguridad muy importante, y desde el ámbito económico el incremento del coste
económico de las reposiciones de la prestación por desempleo sería considerable, o
dicho de otra forma, por una vía indirecta estaríamos incrementando, y además sin
concretar duración, el período durante el que se tiene acceso a prestaciones por
250
desempleo. Supongo que esta cuestión será abordada en las conversaciones entre los
grupos parlamentarios en el Senado antes de la aprobación de la norma, y me ha
parecido importante dejar constancia de la importancia de la modificación introducida,
dado que todos los grupos deberían ser conscientes de lo que votan y de su impacto
económico‖.
La enmienda presentada por el grupo socialista tiene muchos puntos de semejanza con
la exposición que en su día efectué, poniendo de manifiesto las altas dosis de
inseguridad que introduciría en el texto legal, destacando que parecería que su finalidad
fuera ―la de eliminar cualquier límite a los días de reposición de prestaciones en los
casos de extinción de relación laboral de trabajadores previamente afectados por
expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos‖, y poniendo
finalmente de relieve que ―el coste de la medida se dispara y, a priori, es incalculable,
fomentando su uso a empresas y trabajadores que en principio no se lo hubiesen
planteado‖. Tanto en trámite de Comisión como muy especialmente en el Pleno, la
Senadora Sra. Fernández y el senador Sr. Pliego volvieron a destacar la importancia de
esta enmienda y reiteraron las críticas efectuadas en el Congreso, calificándola de
―disparate‖ y de introducir en el régimen de protección por desempleo una protección
de hasta cuatro años a los trabajadores afectados por EREs de suspensión, ya que ―si no
se tiene en cuenta ninguna prestación durante el ERE, hablamos de dos años teóricos de
desempleo durante ese ERE y de otros dos posteriormente, porque no se compatibiliza
una vez que se ha acabado esa circunstancia‖.
5. Con una ligera modificación, el grupo parlamentario socialista ha acabado aceptando
el planteamiento de los restantes grupos parlamentarios de elevar hasta los 45 días de
salario por año trabajado la exención de tributación a efectos de IRPF de las cantidades
percibidas en concepto de indemnización por extinción de contratos en EREs o en
extinción individuales por causas objetivas, a diferencia del marco actual de la Ley del
Estatuto de los trabajadores que fija esa exención en la cantidad que tiene derecho a
percibirse, es decir 20 días de salario por año trabajador y un máximo de 12
mensualidades. Por consiguiente, en ambos casos, y según se establece en la disposición
adicional decimotercera, ―quedará exenta la parte de indemnización percibida que no
supere los límites establecidos con carácter obligatorio en el mencionado Estatuto para
el despido improcedente‖.
6. No ha habido ninguna modificación en lo relativo al nuevo marco de las políticas de
intermediación y por consiguiente en los próximos cuatros meses, y en el marco del
diálogo social, habrá que abordar la adaptación de la legislación española en materia de
empresas de trabajo temporal a la directiva comunitaria sobre esta materia de 2008, así
como también abordar la regulación de las agencias o empresas de recolocación. Es algo
más que importante esta nueva regulación incorporada a la futura Ley, ya que pondrá
sobre la mesa cómo articular las relaciones entre los servicios públicos de empleo y las
empresas privadas que actúan en el ámbito de las políticas de información, orientación,
asesoramiento e intermediación laboral.
7. Por último, también deseo destacar la modificación incorporada en la Ley reguladora
de las empresas de inserción, ya introducida en el Congreso y algo retocada en el
Senado. Y que va en la misma línea que las propuestas que en día efectué en los
siguientes términos:
251
―También es motivo de debate la interpretación del artículo 15.3 de la citada norma, que
dispone que no podrán ser contratados al amparo del contrato temporal de fomento de
empleo los trabajadores en situación de riesgo o exclusión social que hayan trabajado en
los dos años inmediatamente anteriores en la misma o distinta empresa. La literalidad de
la norma puede llevar a una restricción muy importante en cuanto a la posible
utilización de dicha modalidad, mientras que la referencia a una más concreta ―empresa
distinta de inserción‖ abriría mucho más, a mi parecer el ámbito de utilización del
artículo 15, y además ese creo que fue el espíritu de los parlamentarios que debatieron y
aprobaron la ley. Las dudas que en el terreno práctico se están suscitando
probablemente requerirían de una modificación normativa que aclarara esta cuestión en
beneficio de posibilitar la mayor utilización posible de esta modalidad contractual‖ (28
de octubre de 2008).
En efecto, la nueva redacción se refiere a ―la misma o distinta empresa de inserción‖,
corrigiendo de esta forma, tal como afirmó la senadora socialista Sra. Fernández ―una
interpretación no deseada por los legisladores de la ley 43/07, de empresas de
inserción‖.
8. Sólo hay que esperar ahora a la aprobación definitiva del Proyecto de Ley la próxima
semana en el Congreso, y entonces examinar y analizar el texto final. Mientras los
medios de comunicación hablan cada día de la necesidad de llevar a cabo una reforma
laboral, en el Parlamento se modifican y aprueban normas que ya avanzan en esa línea y
de forma importante, aunque no sean conocidas por la mayor parte de la ciudadanía.
64. Aprobación definitiva de una nueva ley laboral (23 de diciembre de 2009).
1. Desde luego, a quienes están todo el día dándonos la lata con la cantinela de la
necesidad de ―la reforma laboral‖ les pediría, y ya lo he dicho en más de una ocasión en
otras entradas del blog, que sean un poco, como mínimo, más prudentes, o más serios,
en sus afirmaciones, ya que reformas laborales las hay casi cada día, aunque quizás no
sean o traten sobre aquellos aspectos de la normativa legal o convencional que algunos
desean que sea modificada. La vida laboral no gira sólo, aunque sean ámbitos
importantes, sobre las modalidades de contratación, los costes de extinción del contrato
o las cuotas a la Seguridad Social, y de ello dan buena prueba las numerosas
modificaciones que se operan en la regulación de las condiciones de trabajo por vía
negociada en los convenios colectivos, o la reforma de las políticas de intermediación
laboral por vía legal, por citar sólo dos ejemplos significativos.
A quienes, repito, pontifican sobre la necesidad de ―la reforma laboral‖, les obligaría a
dedicar parte de su período vacacional de fin de año a leer el Boletín Oficial del Estado
y el Diario oficial de su autonomía (porque, aunque a algunos les pese, nos hemos
dotado de un una estructura territorial que dota de amplias competencias a las
autoridades autonómicas, y ello implica la aprobación de normas por los parlamentos
autonómicos y los respectivos gobiernos, y también acuerdos en el marco del diálogo
social, como lo demuestran para este último punto los recientes pactos suscritos en
Extremadura, Andalucía y, casi salido del horno, el firmado el pasado lunes en
Cataluña), porque estoy seguro de que, como mínimo, reducirían algo sus tajantes
afirmaciones.
252
Miren, les pongo sólo dos ejemplos: ayer el Pleno del Congreso de los Diputados
aprobó definitivamente el Proyecto de Ley de medidas urgentes para el mantenimiento y
fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, procedente del Real
Decreto-Ley 2/2009 de 6 de marzo, proyecto y norma a la que he dedicado especial
atención en otras entradas del blog; hoy miércoles, el BOE publica la Ley 25/2009, de
22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el
libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que entrará en vigor el día 27, y
que, aunque se trate de una reforma de reducido impacto directo en el ámbito laboral,
modifica preceptos de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos
Laborales y de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social.
2. Después de este desahogo, que ya no sólo realizo por escrito sino también en todos
los actos públicos en los que participo, vuelvo a la senda jurídica y paso a examinar la
última fase de la tramitación del proyecto de ley.
A) Tal como expliqué en una entrada anterior, no era previsible, ante la negativa del
grupo socialista, la aprobación de dos enmiendas incorporadas en el Senado, una que ha
merecido especial atención en los medios de comunicación como es la posible mejora
de la regulación de acceso a las prestaciones por desempleo para los trabajadores fijos
discontinuos (y aunque la enmienda era, obviamente, de carácter general y afectaba a
todos los trabajadores, el punto de referencia era el personal de hostelería en territorio
insular, señaladamente en la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares), y una
segunda relativa a la posibilidad de compensar las ayudas estatales percibidas por los
centros especiales de empleo con las ya obtenidas durante el año en curso por la
regulación propia autonómica en el mismo sentido.
Las dos enmiendas fueron rechazadas ayer en el Pleno sin que hubiera prácticamente
debate alguno sobre las mismas, salvo la consideración positiva de la primera y negativa
de la segunda para el diputado de ERC Sr. Tardà, y la negativa expresa del diputado
socialista Sr. Membrado a la aceptación de la primera aunque con la manifestación
añadida de que la protección por desempleo a los trabajadores fijos discontinuos ha de
merecer una especial atención, y más en época de crisis, y que ello deberá de efectuarse
―de una manera clara y acordada en los próximos meses‖.
Ciertamente, la cuestión es importante, tanto por el impacto que produce sobre los
trabajadores fijos discontinuos como sobre las comunidades autónomas insulares, pero
también hay que decir que las reformas de la Ley general de Seguridad Social deben de
hacerse de forma ordenada y teniendo en consideración los costes económicos que
cualquier modificación implica, y que no es la mejor técnica para lograr un objetivo
loable la modificación de la LGSS en trámite de Senado y sin apenas debate sobre la
justificación de la medida propuesta. En este punto, vuelvo a hacer una llamada al
legislador para que las reformas o modificaciones legales sean claras y coherentes, ya
que en otro caso no sólo se resiente la seguridad jurídica, sino que cada vez es más
difícil, y no se me caen los anillos por decirlo, tener conocimiento de cuáles son las
normas que están en vigor y cuáles son las que están derogadas, ya sea expresa o
tácitamente. Y si quien hace esta, para algunos, sorprendente afirmación, es un jurista
iuslaboralista con 34 años de experiencia a sus espaldas (ya soy una ―persona de edad
avanzada‖ en terminología políticamente correcta de la Organización Internacional del
Trabajo), imagínense qué les ocurrirá a las personas no familiarizadas, y son la inmensa
253
mayoría, con el uso y estudio de la normativa.
B) Tampoco hubo debate sobre la supresión por parte del Senado de la polémica
enmienda presentada por el grupo nacionalista vasco en trámite inicial del Congreso y
aprobada por todos los grupos a excepción del socialista. Y además dicha modificación
aprobada en la Cámara Alta tuvo ayer el voto favorable de los grupos que poco tiempo
antes habían votado de forma contraria; me imagino que el debate tranquilo fuera de
Comisión y Pleno sobre el coste económico de incrementar prácticamente dos años más
la prestación por desempleo a los trabajadores afectados por expedientes de regulación
de empleo fue un toque de atención para dos grupos políticos como el popular y el
nacionalista catalán que aspiran a gobernar en el territorial estatal y autonómico y que,
por consiguiente, tendrían que aplicar una medida de un coste económico muy elevado.
Por ello, entiendo la crítica del portavoz nacionalista vasco, Sr. Olavarría, a la
desaparición de su enmienda en el Senado, y su afirmación de que dicha desaparición
debía haberse producido ―por alguna razón más vinculada a las ciencias matemáticas
que al derecho‖, aunque no comparta su valoración de que tal enmienda se podía "casi
calificar de genoma o de genotipo progresista‖. Por cierto, el diputado vasco siguió
insistiendo, y me parece completamente lógico desde su planteamiento político, en el
carácter de medidas de fomento de empleo de las bonificaciones en las cuotas
empresariales a la Seguridad Social, y por consiguiente competencia de las
Comunidades Autónomas, y no de prestación de la Seguridad Social, una cuestión de
indudable interés jurídico y que requiere de un estudio y análisis mucho más pausado
del que probablemente puede hacerse en un blog.
C) En fin, con respecto a otros dos puntos de especial interés en las modificaciones
introducidas en la nueva ley con respecto al texto del RDL, el tratamiento fiscal de las
indemnizaciones percibidas en virtud de expediente de regulación de empleo y la
mejora de la situación económica de los centros especiales de empleo, cabe destacar la
satisfacción manifestada por el diputado nacionalista catalán Sr Campuzano, tanto en el
Congreso como en su blog, aunque me imagino que el Ministerio de Economía no
estará muy satisfecho precisamente, con ese ―equiparación fiscal del coste del despido
por expedientes de regulación de empleo con la indemnización por despido individual‖,
que será de aplicación, según dispone la nueva disposición transitoria tercera, ―a los
despidos derivados de expedientes de regulación de empleo aprobados a partir de la
entrada en vigor del Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, así como a los despidos
producidos por las causas objetivas previstas en la letra c) del artículo 52 del Estatuto de
los trabajadores desde la misma fecha‖.
Por cierto que en todas las referencias periodísticas que he tenido oportunidad de
consultar se menciona la finalización de esta medida el 31 de diciembre de 2010,
aunque yo no la he sabido encontrar de forma expresa en el texto aprobado. En
cualquier caso, si así fuera, como también para el conjunto de medidas que extienden
sus efectos hasta el 31 de diciembre de 2010, es importante destacar que la norma deja
expresamente la puerta abierta a su prórroga, dado que la disposición final tercera,
parcialmente modificada en el Senado, permite al Gobierno, previa consulta a los
agentes sociales, y tras analizar la evolución que experimente el empleo con carácter
trimestral, ―establecer la prórroga de la vigencia de cualquiera de las medidas previstas
en esta Ley para garantizar que se cumplan las finalidades perseguidas‖. De todas
formas, parece que el texto no fija una fecha cierta para la extinción de este trato, y en
este sentido se ha manifestado el diputado nacionalista Carles Campuzano, quien ha
254
afirmado que el nuevo tratamientio fiscal de las indemnizaciones percibidas en EREs
"no tiene limite temporal".
3. Ahora, a esperar la publicación en el BOE de la nueva ley, que entrará en vigor al día
siguiente de su publicación. Por cierto, en plena época navideña, ¿estará la maquinaria
administrativa, estatal y autonómica, preparada para su aplicación inmediata? Me
permitirán que lo dude.
65. Medidas ¿urgentes? para el mantenimiento y el fomento del empleo y la
protección de las personas desempleadas (31 de diciembre de 2009).
1. El BOE de hoy, último día del año, publica la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, de
medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las
personas desempleadas La norma entrará en vigor mañana y trae su razón de ser de la
tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 2/2009, de 6 de marzo, y de ahí que me
haya permitido colocar entre interrogantes la palabra ―urgentes‖, dado que sí lo eran en
el momento que se aprobó el RDL pero no creo que lo sean en la actualidad, con
independencia de que se mantenga la difícil situación económica y de empleo en
España..
En varias entradas anteriores del blog he ido dando debida cuenta del contenido del
RDL y de la tramitación parlamentaria del proyecto de ley hasta llegar a su aprobación
definitiva, por lo que en esta entrada me centraré sólo en una sucinta explicación de
cuáles son los contenidos del RDL que se han mantenido en la Ley 27/2009, y ya les
adelanto que son la mayor parte, y qué modificaciones de relevancia se han producido
durante aquella tramitación, queriendo de entrada destacar como todos los períodos para
los que estaban previstas las ayudas, subvenciones o modificaciones contempladas en el
RDL (básicamente hasta el 31 de enero de 2009) han sido ampliados en un año, sin
perjuicio además de las posibles prórrogas que pueda decidir el gobierno en atención a
la situación de empleo. Por consiguiente, para quien desee una mayor información de
cómo se ha elaborado el texto finalmente aprobado, y no sólo de su contenido, me
remito a los comentarios que he ido publicando en el blog desde la aprobación del RDL
y su entrada en vigor en marzo del año que hoy termina.
2. Destaco a continuación los aspectos más importantes del RDL que se han mantenido
en la nueva Ley, con la modificación temporal reseñada.
A) Se acuerda la reposición de prestaciones por desempleo en expedientes de regulación
de empleo de suspensión de contratos de trabajo; es decir, el trabajador al que se le
suspenda el contrato de trabajo o reduzca su jornada, como consecuencia de un
expediente de regulación de empleo temporal por causas económicas, técnicas,
organizativas o de producción no sufrirá merma de sus derechos a la prestación por
desempleo por un determinado período. En efecto, se repondrá la prestación por
desempleo y la cotización a la Seguridad Social de los trabajadores a los que se les ha
suspendido su contrato de trabajo o reducido su jornada por un ERE y, posteriormente,
se les extinga o suspenda el mismo por causas económicas, técnicas, organizativas o de
producción, bien por ERE o por despido por causas objetivas de acuerdo con el artículo
52 c) de la Ley del Estatuto de los trabajadores. El período máximo de reposición de la
prestación por extinción será de 120 días, y en caso de suspensión, y que el trabajador
haya agotado la prestación, será de 90 días, siendo la cuantía de la prestación a reponer
255
la misma que la última que hubiese percibido el trabajador.
Como requisitos a cumplir por el sujeto beneficiado, se dispone que el trabajador ha de
haber generado derecho a prestación por desempleo y estar afectado por un ERE
temporal, en el caso de reposición por extinción. En el supuesto de suspensión de
contrato, ha de haber estado afectado por un ERE temporal con anterioridad y haber
agotado las prestaciones por desempleo. La reposición de las prestaciones se hará
efectiva, en el caso de extinción, cuando se extinga el contrato con posterioridad por las
causas citadas (ERES o Despido por artículo 52.c LET), y en el caso de suspensión, se
repondrá en el momento en que se suspenda el contrato de trabajo por un nuevo ERE
temporal.
En cuanto a la vigencia de la medida, en el supuesto de reposición por suspensión ésta
debería producirse entre la entrada en vigor de la disposición y el 31.12.2009, y en el
supuesto de reposición por extinción, ésta tendría que producirse entre la entrada en
vigor de la disposición y el 31.12.2011. En la nueva ley los períodos se han ampliado al
31.12.2010 y 31.12.2012, respectivamente.
B) Se acuerda la bonificación en las cuotas empresariales a la seguridad social durante
situaciones de desempleo derivadas de ERES temporales. Se pretende de esta forma
favorecer la regulación temporal de empleo sobre la extinción de los contratos,
reduciendo los costes de Seguridad Social, en aquellos supuestos que se proceda, por
causas económicas, técnicas, organizativas o de producción a reorganizaciones que se
hagan con la finalidad de garantizar la continuidad de la empresa y de los puestos de
trabajo. En tales circunstancias, los empresarios que sean autorizados a suspender los
contratos o reducir temporalmente la jornada de trabajo por un ERE temporal tendrán
derecho a una bonificación del 50% de la cuota empresarial a la Seguridad Social, de los
trabajadores afectados por el ERE, con un límite máximo de 6 meses.
Como requisito a cumplir para poder acceder a esta ayuda se dispone el mantenimiento
del empleo de los trabajadores afectados durante al menos un año con posterioridad a la
finalización de la suspensión del contrato de trabajo o de la reducción de la jornada. La
medida se aplicará a las solicitudes de regulación de empleo presentadas del 1 de
Octubre de 2008 al 31 de Diciembre de 2010.
C) Se elimina el período de espera de un mes para poder acceder al percibo del subsidio
por desempleo, siempre y cuando la situación que origine el derecho a su percibo se
produjera entre el 8 de marzo de 2009 y el 31 de diciembre de 2010.
D) La norma también regula una medida de especial impacto. Se trata de posibilitar la
contratación bonificada de un trabajador que esté percibiendo prestaciones por
desempleo (contributivas, subsidio o renta activa de inserción), beneficiándose el sujeto
contratante de una bonificación en la cotización empresarial por contingencias comunes
a la Seguridad Social que puede alcanzar hasta el 100 % y que extenderá su período de
vigencia como máximo durante tres años, ―hasta alcanzar como máximo el equivalente
al importe de la prestación que tuviera pendiente de percibir a la fecha de entrada en
vigor del contrato‖.
Como requisitos a cumplir para poder acceder a esta ayuda, se dispone que el trabajador
que percibe prestación contributiva desde estar cobrándola desde un período anterior a
256
la contratación de 3 meses como mínimo, y que el sujeto beneficiario de la bonificación
se compromete a mantener la estabilidad en el empleo del nuevo contratado durante un
período mínimo de 1 año. Además, es muy importante destacar que la aplicación de la
bonificación ―requerirá el consentimiento del trabajador desempleado, que se expresará
en el contrato de trabajo‖.
E) Igualmente, se mejoran los incentivos para incentivar la contratación a tiempo
parcial. Por una parte se permite la contratación de un trabajador que está prestando ya
sus servicios a tiempo parcial en otra empresa pero con una jornada de trabajo muy
reducida y no que no supera 1/3 de la jornada a tiempo completo, y por otra, se
incentiva más proporcionalmente el contrato a tiempo parcial que el contrato a jornada
completa. De tal forma, se modifica el apartado 7 del artículo 2 de la Ley 43/2006 de 29
de diciembre y se dispone que en los supuestos de contratación indefinida a tiempo
parcial ―la bonificación resultará de aplicar a las previstas en cada caso un porcentaje
igual al de la jornada pactada en el contrato incrementado en un 30 por 100, sin que en
ningún caso pueda superar el cien por cien de la cuantía prevista‖.
F) Además, la medida extraordinaria de contratación de 1.500 orientadores
profesionales para acompañar a los demandantes de empleo en su itinerario laboral,
aprobada por el RDL 2/2008 de 21 de abril deja de tener dicha consideración y ha
pasado a prorrogarse durante el año 2009 y 2010, ya que se sigue considerando del todo
punto necesaria para mejorar las posibilidades de inserción laboral del importante
número de personas desempleadas. Recuérdese que la disposición final primera del
RDL habilitaba al Gobierno para ―la aprobación de la prórroga del Plan Extraordinario
de medidas de orientación, formación profesional e inserción laboral‖, y que ello se ha
producido por el RDL 8/2009 de 12 de junio.
3. Examino a continuación algunas de las modificaciones más destacadas a mi parecer
introducidas por el Congreso y el Senado con respecto al contenido original del RDL.
A) Cabe destacar, en primer lugar, como estoy explicando desde el inicio del
comentario, que se han ampliado en un año los períodos durante los que se puede
acceder a las ayudas o prestaciones reconocidas en la norma. Así, la bonificación en las
cotizaciones empresariales a la Seguridad Social en los supuestos de regulación
temporal de empleo se aplicará, en los términos establecidos en el artículo 1, a las
solicitudes de EREs presentadas desde el 1 de octubre de 2.008 hasta el 31 de diciembre
de 2.010. En idéntico sentido, la reposición del derecho a prestaciones por desempleo
(artículo 3) se extenderá hasta el 31 de diciembre de 2010 o 2012 (2.009 y 2.011 en el
RDL) cuando se dicte una resolución administrativa o judicial que autorice la
suspensión o reducción de jornada, o cuando se haya producido un despido o resolución
administrativa o judicial que autorice la extinción, respectivamente. Igualmente, se
extiende hasta el 31 de diciembre de 2.010 el derecho a percibir por la parte empresarial
bonificaciones por la contratación indefinida de trabajadores beneficiarios de las
prestaciones por desempleo.
B) En segundo lugar, se ha introducido un nuevo capítulo que refuerza los derechos de
los trabajadores con discapacidad en cuanto a sus posibilidades de estar en el mercado
de trabajo, y que también aporta un apoyo adicional a los centros especiales de empleo
en la actual situación de crisis, que afecta a un número no pequeños de los mismos. Las
modificaciones consisten básicamente en la supresión de buena parte de las limitaciones
257
establecidas en la Ley 43/2006 para poder contratar a personas con discapacidad que
hubieran prestado sus servicios inmediatamente con anterioridad en otra empresa, en
especial a trabajadores ―con especiales dificultades para su inserción laboral‖ (listados
en el artículo 7), así como la ampliación transitoria, hasta el 31 de diciembre de 2.010
de las subvenciones por mantenimiento de empleo (75 % de salario mínimo
interprofesional si el contrato se celebra a jornada completa) en los centros especiales de
empleo. Igualmente, cabe destacar la modificación introducida en la Ley 20/2007 de 11
de julio del Estatuto del trabajo autónomo (disposición adicional quinta) permitirá
contratar a los hijos que tengan especiales dificultades para su inserción laboral, aunque
sean mayores de 30 años.
C) En el ámbito de las políticas de intermediación laboral se ha llegado a un acuerdo
entre los diversos grupos parlamentarios (nueva disposición adicional cuarta) para
transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el
marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de
2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal.
En el preámbulo no se incluye ninguna referencia a la intermediación laboral ni a las
políticas activas de empleo. Ahora bien, la nueva disposición adicional cuarta tiene la
rúbrica de ―empresas dedicadas la intermediación laboral‖, y en la misma se da un plazo
máximo de 4 meses al gobierno para que, en el marco del diálogo social, lleve a cabo
las actuaciones necesarias para la transposición de la directiva comunitaria sobre
Empresas de trabajo temporal y para regular las actividades de las empresas que
intervienen en la recolocación de trabajadores afectados por ERES, si bien con respecto
a la primera cuestión se le indica que deberá tomar en consideración:
―a) La revisión de las restricciones en la utilización de empresas de trabajo temporal,
contando con la opinión de las organizaciones sindicales y empresariales de los sectores
afectados.
b) Las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores contratados para ser puestos
a disposición por las empresas de trabajo temporal, incluyendo el principio de igualdad
de trato, el acceso al empleo, las instalaciones y la formación profesional, la
representación de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y la
información a los representantes de los trabajadores‖.
Además, hay que añadir que también se obliga al gobierno, en los mismos términos que
para las empresas de trabajo temporal, a regular las empresas que intervienen en la
recolocación de trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo.
D) También deseo destacar la modificación incorporada en la Ley 44/2007 de 13 de
diciembre, reguladora de las empresas de inserción, ya introducida en el Congreso y
algo retocada en el Senado, y que va en la misma línea que las propuestas que en su día
efectué, en otros comentarios del blog, en los siguientes términos:
―También es motivo de debate la interpretación del artículo 15.3 de la citada norma, que
dispone que no podrán ser contratados al amparo del contrato temporal de fomento de
empleo los trabajadores en situación de riesgo o exclusión social que hayan trabajado en
los dos años inmediatamente anteriores en la misma o distinta empresa. La literalidad de
la norma puede llevar a una restricción muy importante en cuanto a la posible
258
utilización de dicha modalidad, mientras que la referencia a una más concreta ―empresa
distinta de inserción‖ abriría mucho más, a mi parecer el ámbito de utilización del
artículo 15, y además ese creo que fue el espíritu de los parlamentarios que debatieron y
aprobaron la ley. Las dudas que en el terreno práctico se están suscitando
probablemente requerirían de una modificación normativa que aclarara esta cuestión en
beneficio de posibilitar la mayor utilización posible de esta modalidad contractual‖
En efecto, la nueva redacción se refiere a ―la misma o distinta empresa de inserción‖,
corrigiendo de esta forma, tal como afirmó la senadora socialista Sra. Fernández ―una
interpretación no deseada por los legisladores de la ley 43/07, de empresas de
inserción‖.
E) En fin, un punto de especial interés introducido en la nueva ley con respecto al texto
del RDL es el tratamiento fiscal de las indemnizaciones percibidas en virtud de
expediente de regulación de empleo, ya que se produce la equiparación fiscal del coste
del despido por expedientes de regulación de empleo con la indemnización por despido
individual, que será de aplicación, según dispone la nueva disposición transitoria
tercera, ―a los despidos derivados de expedientes de regulación de empleo aprobados a
partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 2/2009, de 6 de marzo, así como a los
despidos producidos por las causas objetivas previstas en la letra c) del artículo 52 del
Estatuto de los trabajadores desde la misma fecha‖.
Por cierto que en todas las referencias periodísticas que he tenido oportunidad de
consultar se menciona la finalización de esta medida el 31 de diciembre de 2010,
aunque yo no la he sabido encontrar de forma expresa en el texto aprobado. En
cualquier caso, si así fuera, como también para el conjunto de medidas que extienden
sus efectos hasta el 31 de diciembre de 2010, es importante destacar que la norma deja
expresamente la puerta abierta a su prórroga, dado que la disposición final tercera,
parcialmente modificada en el Senado, permite al Gobierno, previa consulta a los
agentes sociales, y tras analizar la evolución que experimente el empleo con carácter
trimestral, ―establecer la prórroga de la vigencia de cualquiera de las medidas previstas
en esta Ley para garantizar que se cumplan las finalidades perseguidas‖. De todas
formas, parece que el texto no fija una fecha cierta para la extinción de este trato, y en
este sentido se ha manifestado el diputado nacionalista Carles Campuzano, quien ha
afirmado que el nuevo tratamiento fiscal de las indemnizaciones percibidas en EREs
"no tiene límite temporal".
66. Un apunte sobre la LO 2/2009, desde la perspectiva de las políticas de empleo
(31 de diciembre de 2009).
1. La Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000,
de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social, se publicó en el BOE del día 12 y entró en vigor al día siguiente de
su publicación. España entrará, por consiguiente, en su período de presidencia
comunitaria con una nueva norma reguladora de los derechos y libertades de los
extranjeros en España y su integración social; en dicho período deberá procederse a la
evaluación del pacto europeo de inmigración y asilo suscrito el 15 de octubre de 2008,
evaluación que, como destacó el Ministro de Trabajo e Inmigración Celestino Corbacho
en su comparecencia del día 19 en la Comisión Mixta de la Unión Europea, ―será una de
las tareas más importantes que deba afrontar nuestro país durante la presidencia y se
259
inscribe en la labor que el gobierno español lleva realizando en los últimos años para
impulsar acciones y políticas conjuntas en el campo de la inmigración‖.
En entradas anteriores del blog he ido analizando de forma detallada la tramitación
parlamentaria de la norma hasta llegar a su definitiva aprobación por el Congreso de los
Diputados. Una vez que ya tenemos nueva ley, me parece interesante hacer, de forma
sucinta, un comentario en el que me detengo en los preceptos más importantes que
guardan relación, de manera directa o indirecta, con las políticas de empleo, y remito a
las personas interesadas en el estudio de toda la tramitación a las entradas anteriores, a
la espera del desarrollo reglamentario que deberá producirse en los 6 meses a partir de
la entrada en vigor de la ley. No obstante, también deseo destacar que ya se han dictado
algunas Instrucciones por parte de la Dirección General de Inmigración que interpretan
algunos preceptos de la ley en términos que pueden suscitar dudas, a mi parecer,
respecto al texto literal de la norma, y que espero abordar en otro momento.
De entrada, recuerdo que los seis objetivos fundamentales que, a juicio del gobierno,
perseguía el proyecto de ley y que se mantienen en el texto definitivamente aprobado
por el Pleno del Congreso el 26 de noviembre son los siguientes: garantizar a los
extranjeros el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales; perfeccionar el sistema de
canalización legal y ordenada de los flujos migratorios, atendiendo a las necesidades del
mercado de trabajo; también, reforzar la eficacia en la lucha contra la inmigración
irregular; a continuación, favorecer las oportunidades de integración; la apuesta por la
cooperación de todas las administraciones públicas en materia de inmigración,
destacándose la importancia de que las actuaciones de comunidades autónomas y
ayuntamientos se realicen en coordinación con la política de inmigración del gobierno
del Estado; por fin, último pero no menos importante, la intensificación del diálogo con
los agentes sociales y con las asociaciones de inmigrantes para la definición y el
desarrollo de la política migratoria.
2. El nuevo texto se adecua a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recogida en
las sentencias 236 y 259 de 7 de noviembre y 19 de diciembre de 2007,
respectivamente, que declararon inconstitucionales las limitaciones fijadas en la ley
4/2000 al ejercicio de los derechos de reunión, asociación, educación, libertad sindical y
huelga, en razón de la situación administrativa de la persona inmigrante que deseara
ejercerlos. Por consiguiente, el derecho de reunión (art. 7.1), de asociación (art. 8), de
libertad sindical y huelga (art. 11) se podrán ejercer en las mismas condiciones que los
españoles y conforme a las leyes que los regulan para estos, con supresión de la
mención a la necesidad de obtener autorización de estancia o residencia en España o la
autorización para trabajar.
3. Sobre el derecho al trabajo y a la Seguridad Social (artículo 10), y ante el debate
existente sobre la posibilidad de que los extranjeros puedan acceder al empleo público,
se ha optado finalmente por una redacción que remite a lo dispuesto en el Estatuto
Básico del Empleado Público. En efecto, el artículo 10.2 dispone que ―los extranjeros
podrán acceder al empleo público en los términos previstos en la Ley 7/2007, de 12 de
abril, del Estatuto Básico del Empleado Público‖, y por consiguiente debemos acudir a
dicho texto para conocer el alcance exacto de la regulación, en concreto al artículo 57
que regula el acceso al empleo de ―nacionales de otros Estados‖, que permite el acceso
al régimen funcionarial, con algunas limitaciones, a los nacionales de Estados
comunitarios y a los de otros Estados que sean parte de Tratados internacionales
260
ratificados por España, mientras que lo limita al ámbito laboral para los restantes
extranjeros ―con residencia legal en España‖. Recuérdese que el artículo 57.5 dispone
que ―Sólo por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas podrá eximirse del requisito de la nacionalidad por razones de
interés general para el acceso a la condición de personal funcionario‖.
4. La norma acoge numerosas peticiones que se habían efectuado desde diferentes
poderes públicos y organizaciones sociales para facilitar el acceso al trabajo del
cónyuge (o pareja de hecho) e hijos mayores de 16 años, desde el reconocimiento de la
autorización de residencia y sin necesidad de esperar un año para poder acceder al
mundo laboral, ya que así se recoge en el artículo 19.1.
También merece destacarse, en línea con otras propuestas de protección que se han
aprobado en los últimos meses para las mujeres afectadas por violencia de género, que
el nuevo art. 40 j dispone que no se tomará en consideración la situación nacional de
empleo cuando se trate de personas extranjeras afectadas por violencia de género.
Además, se prevé la posibilidad de conceder una autorización provisional de residencia
y trabajo a favor de la mujer afectada mientras se tramita el procedimiento penal,
autorización cuyos efectos concluirían ―en el momento en que se conceda o deniegue
definitivamente la autorización por circunstancias excepcionales‖.
5. La ordenación y articulación de las competencias asumidas por las diferentes
administraciones públicas es objeto de especial atención en el título IV, dedicado a la
coordinación de los poderes públicos y en que se recoge una modificación del art. 68
para manifestar que las autonomías con competencias en materia de tramitación de
autorizaciones iniciales de trabajo deberán desarrollarlas en necesaria coordinación con
las autoridades estatales (por cierto, aunque no se dijera, la tarea de coordinación entre
todas las Administraciones Públicas es un requisito obligado de su actuación, y muy
especialmente tras la entrada en vigor de la Ley 30/1992), ya que el objetivo final a
conseguir, siempre según el texto aprobado, es garantizar ―la igualdad en la aplicación
de la normativa de extranjería e inmigración en todo el territorio, la celeridad y
uniformidad de los procedimientos y el intercambio de información entre las
Administraciones para el ejercicio de sus respectivas competencias‖.
En la misma línea de actuación coordinada, el nuevo número 3 de la disposición
adicional quinta dispone la puesta en marcha de una aplicación informática común para
la tramitación de los procedimientos regulados en la norma, y dispone que cuando las
autonomías participen en algunos de dichos procedimientos (es decir, el de tramitación
de la autorización inicial de trabajo) se garantizará que dicha participación ―responda a
estándares comunes que garanticen la necesaria coordinación de la actuación de todos
los órganos administrativos intervinientes‖.
Hay que destacar, por su importancia, que el artículo 68 incorpora una importante
competencia autonómica, de tal forma que la integración social del extranjero por
motivos de arraigo requerirá de informe autonómico o local, a concretar por vía
reglamentarias pero que en cualquier caso tendrá en cuenta, entre otros aspectos, los
esfuerzos de integración a través del seguimiento de programas de inserción
sociolaborales y culturales.
En la regulación de los menores no acompañados se refuerza aún más el cambio
provocado por la incorporación de mayores competencias autonómicas. De tal forma,
261
las CC AA deberán ser informadas de los acuerdos que suscriba el gobierno español con
los países de origen de tales menores, y podrán formalizar directamente acuerdos con
tales países ―dirigidos a procurar que la atención e integración social de los menores se
realice en su entorno de procedencia‖, en los que deberán establecerse mecanismos
adecuados de seguimiento por parte de la autonomía suscriptora del texto. Nuevamente
las CC AA podrán determinar con sus informes el grado de integración de esos menores
cuando alcancen la mayoría de edad a los efectos de concederles por las autoridades
competentes las autorizaciones de residencia y trabajo, con una mención expresa de
política activa de empleo autonómica, ya que no puede entenderse de otra forma la
mención de que las autonomías ―desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar la
inserción de los menores en el mercado laboral cuando alcancen la mayoría de edad‖.
6. Destaca a mi parecer el énfasis que la reforma pone en el carácter legal y ordenado
que ha de tener la inmigración, así como su vinculación con la actividad productiva y
las consiguientes medidas que deberán promover los poderes públicos para facilitar el
acceso al empleo como uno de los factores (junto con el conocimiento de las lenguas
oficiales y la escolarización de los menores) que se consideran ―esenciales de
integración‖, junto con el seguimiento y adopción de las medidas adecuadas para
garantizar a quienes vivan y trabajen legalmente en España los mismos derechos y
obligaciones que los españoles, y en particular por lo que respecta a las condiciones
laborales y de Seguridad Social. La visión positiva de la mezcla de diferentes
identidades y culturas en el seno de la sociedad española se acepta con naturalidad por
el nuevo texto reformador, fijando sólo como límites el respeto a la Constitución y a la
ley, y con una expresa, e importante a mi parecer, referencia a la obligación que asumen
los poderes públicos, para garantizar la integración de los inmigrantes, de poner en
prácticas acciones formativas que garanticen el conocimiento y respeto de los valores
constitucionales de España y de la Unión Europea, así como de los derechos humanos,
las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre hombres y
mujeres.
7. La reforma también se detiene en la búsqueda de soluciones, aunque sean de carácter
restrictivo para el ejercicio de derechos, a problemas que se habían planteado con
ocasión de la aplicación de la normativa vigente respecto a la realización de actividades
lucrativas laborales por cuenta ajena cuando el trabajador no dispone de la autorización
de residencia y trabajo en España. El nuevo art. 36.5 modifica el anterior art. 36.3 y
limita el derecho a la obtención de las prestaciones en materia de Seguridad Social a las
que sean compatibles con la situación irregular en que se encuentra el trabajador y que
se encuentren recogidas ―en los convenios internacionales de protección a los
trabajadores u otras que pudieran corresponderles‖. Acogiendo la doctrina
jurisprudencial del Tribunal Supremo plasmada en la sentencia de 10 de marzo de 2008,
y a la que ha seguido la de 12 de noviembre, se dispone de forma clara y tajante que ―en
todo caso, el trabajador que carezca de autorización de residencia y trabajo no podrá
obtener prestaciones por desempleo‖, que por otra parte creo que viene a ratificar la
tesis de que quien esté trabajando de forma irregular y disponga de autorización de
residencia sí podría tener derecho a percibir tales prestaciones.
Recuérdese que para el TS el derecho a percibir prestaciones por desempleo para los
trabajadores irregulares sin autorización de residencia tampoco puede encontrar amparo
en el art. 14 de la LO 4/2000, ya que ―al establecer que "los extranjeros residentes
tendrán derecho a acceder a las prestaciones y servicios de la seguridad social en las
262
mismas condiciones que los españoles" distingue entre "extranjeros residentes" (acceso
a los servicios y prestaciones generales y básicas en las mismas condiciones que los
españoles) y "extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa" (derecho
únicamente a los servicios y prestaciones básicas), pues este precepto que la doctrina de
esta Sala ha aplicado a las contingencias derivadas de accidente de trabajo y
enfermedades profesionales, y que, inicialmente se recogió en el artículo 42.2 del
Reglamento sobre inscripción de empresas y afiliación, altas y bajas en la Seguridad
Social, aprobado por RD 84/1996, (el precepto considera incluido en el sistema español
de la Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena de países que hayan ratificado
el Convenio 19 de la OIT, sin encontrarse legalmente en España y sin autorización para
trabajar "a los solos efectos de la protección frente a accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales) no es aplicable al supuesto litigioso, que versa sobre el
reconocimiento de la prestación de desempleo a los emigrantes irregulares o no
residentes‖. Cuestión diferente para el TS es que la persona afectada pueda ejercer las
acciones legales pertinentes por la responsabilidad en que haya incurrido el empleador
por incumplimiento de la normativa legal. Es decir, ―el hecho de que el trabajador
extranjero "sin papeles" no tenga derecho a la protección de desempleo, según la
interpretación antes realizada, no excluye una hipotética responsabilidad del empleador,
que pudiera extenderse a las prestaciones de seguridad social, no a titulo de prestaciones
públicas, sino con alcance indemnizatorio a título de responsabilidad empresarial y sin
garantía, por lo tanto, a cargo de la Seguridad Social‖.
8. El artículo 37 regula las autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta propia. A
efectos de que quede clara la competencia autonómica en la tramitación inicial de las
autorizaciones de trabajo por parte de aquellas CC AA que las hayan asumido en sus
Estatutos de Autonomía, el nuevo texto dispone que ―la concesión de la autorización
inicial de trabajo, en necesaria coordinación con la que corresponde al Estado en
materia de residencia, corresponderá a las Comunidades Autónomas de acuerdo con las
competencias asumidas en los correspondientes Estatutos‖. El mismo precepto se
recoge en el siguiente artículo, regulador de las autorizaciones de residencia y trabajo
por cuenta ajena, en el que se incorporan varias modificaciones para adaptar la futura
normativa española a la reciente directiva comunitaria sobre acceso al mercado de
trabajo de trabajadores altamente cualificados.
9. Con respecto al régimen jurídico de los investigadores y de sus familiares
reagrupados, me parece importante destacar que una vez que finalice el convenio de
acogida, o si este se resuelve con anterioridad ―por causas no imputables al
investigador‖, este y sus familiares podrán ser autorizados para residir ―y ejercer una
actividad lucrativa‖ sin necesidad de un nuevo visado.
10. El deseo manifestado, básicamente, por CiU, de incorporar enmiendas que
modificaran el texto inicial del proyecto hasta acercarlo lo más posible a la redacción
del Estatuto de Autonomía catalán, y de otros que se pronuncien en el mismo sentido, se
refleja con meridiana claridad en la modificación incorporada al artículo 39, regulador
de la gestión colectiva de las contrataciones en origen, de tal forma que en dicha gestión
la Administración General del Estado deberá actuar en coordinación con las autonomías
que sean ―competentes para la concesión de la autorización de trabajo inicial‖. Un
posible embrión de servicio exterior de empleo autonómico, en necesaria coordinación y
cooperación con la intervención de la AGE, parece que se abre con la nueva disposición
adicional novena, en la que se dispone que en el marco de los procedimientos de
263
contratación colectiva en origen, las CC AA con competencias ejecutivas en materia de
autorizaciones de trabajo ―podrán establecer servicios que faciliten la tramitación de los
correspondientes visados ante los consulados españoles, así como promover el
desarrollo de programas de acogida para los trabajadores extranjeros y sus familias.‖
11. Las modificaciones incorporadas al artículo 40, más exactamente a la regulación de
aquellos contratos u ofertas de colocación en los que no se tendrá en cuenta la situación
nacional de empleo, tratan básicamente sobre la incorporación de los profesionales
altamente cualificados, el personal directivo y los artistas de prestigio, además de dos
menciones específicas que me interesa destacar por el indudable impacto que van a
tener en el mercado de trabajo.
De una parte, y de aplicación inmediata a partir de la entrada en vigor de la ley, los
familiares reagrupados en edad laboral (es decir, cónyuge e hijos, y si la futura
regulación también lo permite, la persona unida por análoga afectividad que la
conyugal); de otra, y a expensas de desarrollo reglamentario, los trabajadores en
plantilla de un empresa o grupo de empresas en otro país ―que pretendan desarrollar su
actividad laboral para la misma empresa o grupo en España‖, precepto que hay que
ponerlo en relación con la modificación incorporada en el artículo 42, regulador del
régimen de los trabajadores de temporada, y en el que se prevé la misma posibilidad
pero sólo con carácter temporal.
En fin, no menos importante es la reducción de los actuales 4 a los futuros 2 años para
no tener en consideración la situación nacional de empleo cuando se trate de extranjeros
que hayan sido titulares de autorizaciones de trabajo para actividades de temporada y
que hayan retornado después a su país, y debiendo poner en relación está modificación
con la incorporada al artículo 42, en la que se dispone que las autonomías, las
corporaciones locales y los agentes sociales promoverán, en colaboración con la
Administración General del Estado, ―los circuitos que permitan la concatenación de los
trabajadores de temporadas‖, o expresado en términos más simples, que los inmigrantes
temporeros puedan trabajar el mayor número de meses posibles antes de volver a su
país.
12. La imposición de las sanciones reguladas en la ley corresponderá a la autoridad
competente, o dicho en términos más claros corresponderá en su caso a la autoridad
autonómica la imposición de sanciones cuando se trate de sanciones relativas a las
normas sobre autorizaciones iniciales de trabajo.
Por lo que respecta las modificaciones introducidas en la regulación de las infracciones
sobre la normativa anterior, parecen apuntar a una vinculación más estrecha entre la
autorización de residencia y trabajo, así como también a evitar situaciones de
irregularidad consentida o promovida y a evitar incumplimientos en orden a la
inscripción en el padrón municipal que, como es sabido, otorga determinados derechos
en los ámbitos educativos y sanitarios a todas las personas. Las cuantías de las
infracciones se modifican al alza, destacando el incremento con carácter general de las
muy graves que pasan de los anteriores 6.001 a 60.000 euros, a los 10.001 a 100.000
euros, pudiendo alcanzar hasta 750.000 euros en supuestos de infracción por transporte
ilegal de viajeros.
Por cierto, con respecto a la tipificación de las sanciones es importante indicar que se
264
tipifican sólo como leves, en el artículo 53, las siguientes infracciones: ―d) Encontrarse
trabajando en una ocupación, sector de actividad, o ámbito geográfico no contemplado
por la autorización de residencia y trabajo de la que se es titular. e) La contratación de
trabajadores cuya autorización no les habilita para trabajar en esa ocupación o ámbito
geográfico, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros
ocupados.‖.
Además, se refuerza la responsabilidad solidaria del contratista principal y de todos los
subcontratistas intermedios cuando conocieran que la empresa sancionada empleaba a
trabajadores extranjeros sin autorización, y para evitar dicha responsabilidad y quedar
exonerados de toda sanción deberán demostrar que han respetado ―la diligencia debida
definida en el cumplimiento de las obligaciones contractuales‖.
13. Por último, cabe destacar la obligación asumida por el gobierno, en virtud de la
disposición adicional séptima, al objeto de facilitar la tarea de control de las Cortes de
elaborar y remitir anualmente ―un informe con el análisis cuantitativo y cualitativo de
los datos analizados por el Observatorio permanente de la inmigración relacionados con
los movimiento migratorios, y especialmente con los flujos migratorios de carácter
laboral‖; tampoco deben olvidarse algunas mejoras introducidas en la protección de las
personas afectadas por el tráfico de seres humanos para facilitarles autorización
provisional de residencia y trabajo mientras se tramite el procedimiento de autorización
de residencia y trabajo por circunstancias excepcionales.
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