Número Identificador
SEN2019__________
Estado Libre Asociado de Puerto Rico
TRIBUNAL DE APELACIONES PANEL VIII
ASOCIACIÓN DE
DETALLISTAS DE GASOLINA DE PUERTO
RICO, INC., DANIEL RIVERA GARRATÓN
RECURRENTE
V.
OFICINA DE GERENCIA DE PERMISOS (OGPe),
COSTCO WHOLESALES CORPORATION
RECURRIDOS
VP PETROLEUM, LLC Y TO GO STORES, INC.
RECURRENTES
V.
DEPARTAMENTO DE
DESARROLLO ECONÓMICO
COSTCO WHOLESALE CORPORATION
RECURRIDA
VP PETROLEUM, LLC PARTE INTERVENTORA
SOL PUERTO RICO
LIMITED RECURRENTE
OFICINA DE GERENCIA DE
PERMISOS AGENCIA RECURRIDA
KLRA201800734
KLRA201800744 KLRA201800747
Revisión
Administrativa
Caso Núm.:
2018-236773-SDR-002635
Núm. 2018-236989-SDR-
002638
Sobre: Consulta
Núm.: 2016-CCO-00060
(Ref. MASJ No. 15OP-26200-AG-
SN)
Caso Núm.:
2016-CCO-00060
(Ref. MASJ No. 15OP-26200-AG-
SN)
Sobre:
Consulta de construcción para
estación de gasolina
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Colom García, la Juez
Domínguez Irizarry y la Jueza Soroeta Kodesh
Colom García, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de abril de 2019.
La Asociación de Detallistas de Gasolina de Puerto Rico, Inc.,
VP Petroleum, LLC y To-Go Stores, Inc., así como, Sol Puerto Rico
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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Limited, presentaron recursos independientes, asignados
alfanuméricamente como: al KLRA20180734, KLRA20180744 y
KLRA20180747. Por tratarse de la revisión de un mismo
dictamen, los consolidamos el 16 de enero de 2019.
En cada uno de los recursos se cuestionó la Resolución de
Revisión Administrativa, emitida el 16 de noviembre de 2018 por
la División de Revisiones Administrativas de la Oficina de Gerencia
de Permisos. Mediante esta, el juez administrativo declaró No Ha
Lugar las revisiones administrativas presentadas, por lo cual,
confirmó, a su vez, la determinación final que emitió la Junta
Adjudicativa de la Oficina de Gerencia de Permisos, el 31 de julio
de 2018, para autorizar a Costco a construir una estación de
gasolina en los predios que ocupa la tienda Costco Wholesale
Corporation en San Juan.
Por los fundamentos que exponemos a continuación,
confirmamos la Resolución recurrida.
ANTECEDENTES
El 3 de septiembre de 2015, Costco Wholesale Corporation
[en adelante, Costco] por conducto del Ing. Jorge A. Tirado
Ramírez presentó ante la Oficina de Permisos Municipales del
Municipio Autónomo de San Juan [en adelante, Municipio de San
Juan] una solicitud de anteproyecto para establecer una estación
de gasolina. La solicitud fue elevada ante la consideración de la
Oficina de Gerencia de Permisos [en adelante, OGPe] mediante
carta del 28 de junio de 2016. Esta se codificó como Consulta de
Construcción 2016-CC0-00060.
Luego de la celebración de las correspondientes vistas y
procesos de rigor, los Oficiales Examinadores rindieron el informe
el 9 de noviembre de 2017 con la recomendación de aprobar el
proyecto, sujeto a unas condiciones. Evaluado el asunto, la Junta
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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Adjudicativa de la OGPe emitió cuarenta y siete (47)
determinaciones de hechos, junto a sesenta y tres (63)
conclusiones de derecho. Acordó aprobar la estación de gasolina
propuesta por Costco, sujeto a la construcción de un muro de dos
metros (2) y a que su venta sea exclusivamente a los socios de
Costco o a aquella persona que pague con una tarjeta de regalo
“Costco Cash Card.”
Inconforme con esta determinación, VP Petroleum, LLC y
To-Go Stores presentaron la solicitud de revisión administrativa
2018-236773-SDR-002635. Por su parte, la Asociación de
Detallistas y el Sr. Daniel Rivera Garratón también solicitaron la
revisión administrativa en el recurso 2018-236989-SDR-002638.
Ambas solicitudes fueron consolidadas y la División de Revisiones
Administrativa citó a vista de revisión para los días 26 y 27 de
septiembre de 2018. La Asociación de Detallistas solicitó que el
caso se sometiera por el expediente. No obstante, se continuó
con el proceso de vistas según citado.
Evaluado el caso, el Juez Administrativo de la División de
Revisiones emitió las correspondientes determinaciones de hechos
y conclusiones de derecho, las cuales, por su importancia, en lo
pertinente a los recursos consolidados que nos ocupan,
transcribimos:
Determinaciones De Hecho
1. Costco Wholesale Corporation (Concesionario) es una
compañía que opera tiendas por departamentos, tipo club de descuento mediante membresía, que vende a sus socios productos al detal y al por mayor alrededor
del mundo y, en algunas de ellas, operan estaciones de gasolina. Cabe destacar que según la información
provista, de las setecientas tres (703) tiendas que operan a nivel global, cuatrocientas noventa y cinco
(495) operan estaciones de gasolina.
2. El Concesionario es el arrendatario de una parcela de
12.0684 cuerdas localizada en la Carretera Estatal PR-3 Esquina PR-8 del Municipio Autónomo de San Juan y donde opera una tienda almacén Costco (Propiedad). El
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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Concesionario está autorizado por el dueño de la Propiedad a construir nuevas facilidades relacionadas a
su negocio.
3. De las fotos áreas que obran [en] el expediente administrativo se desprende que la Propiedad colinda
con solares residenciales sólo por su lindero oeste, ya que tiene las siguientes colindancias: Norte – Calle
James Bond; Sur – Carretera Estatal PR-3; Este – Carretera Estatal PR-8 (Avenida Iturregui); y Oeste –
solares comerciales y residenciales. 4. La Propiedad tiene una calificación C-4, según se ratificó
mediante la Resolución Aclarando Particularidades emitida por la Junta de Planificación el 10 de marzo de
2017 en la consulta de ubicación 2001-17-0103-JPU, la cual fue confirmada en toda su extensión por el Tribunal de Apelaciones en sentencias emitidas el 22 de agosto
de 2017 en los casos consolidados KLRA201700439 y KLRA201700474, y el 30 de junio de 2017 en el caso
KLRA20170031. 5. El 3 de septiembre de 2015, el Concesionario presentó
ante la Oficina de Permisos del Municipio Autónomo de San Juan (OP-SJ) la solicitud 15OP-26200 AG-SN para
establecer una estación de gasolina en la Propiedad.
6. El 28 de junio de 2016, la OP-SJ elevó la solicitud 15OP-
26200 AG-SN ante la OGPe y le fue asignado el número 2016-CCO-00060.
7. […]
8. Según se desprende de la solicitud 2016-CCO-00060, el Concesionario propone la construcción de una estación
de gasolina en un área de mil seiscientos ochenta y tres punto cinco metros cuadrados (1,683.5 m.c.),
localizada en el sureste de la Propiedad y en dicha área tendrá los siguientes componentes:
a. Tres (3) tanques de almacenamiento soterrados de 30,000 galones cada uno para gasolina;
b. Un tanque sobre el terreno de 1,500 galones para
almacenar aditivos (detergentes); c. Una caseta de control;
d. Nueve (9) bombas o estaciones duales con 18 puntos de despacho para el expendio de gasolina al detal, que estarán localizadas bajo un área techada.
9. La estación de gasolina despachará gasolina sólo a los miembros del Concesionario y a las personas que
posean una Costco Cash Card, tarjetas que sólo pueden comprar los miembros de Costco.
10. Para la consideración de su proyecto, el Concesionario preparó un estudio sobre la necesidad, conveniencia y
viabilidad de la estación propuesta, el cual fue evaluado por la Compañía de Comercio y Exportación (CCE). El 18 de agosto de 2016, determinó que la misma no
afectará el nivel de operaciones de negocios similares. En su Resolución, la OGPe acoge los comentarios de la
CCE y expresa que: “debido a que la agencia con el peritaje en asuntos económicos recomendó favorablemente la estación propuesta, esta Oficina
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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determina que la solicitud de la estación de gasolina cumplió con la Sección 17.01(c)”.
11. […]
12. VP Petroleum, LLC, To-Go Stores, Inc., Puma Energy
Caribe, LLC; y Sol Puerto Rico Limited no sometieron sus respectivos informes en oposición ante la
consideración de la CCE.
13. La estación de gasolina ocupará el 3.55% de la Propiedad y/o el 2.51% de la finca matriz de 17.066
cuerdas.
14. El 9 de julio de 2015, la Autoridad de Carreteras y
Transportación (ACT) emitió una comunicación evaluando la estación propuesta y no requirió la
preparación de un estudio de tránsito. No obstante, el Concesionario preparó un Estudio de Accesos en el que se concluyó que el tránsito del sector no será afectado
por la operación de la estación de gasolina propuesta.
15. La OGPe celebró vistas públicas para evaluar la
estación de gasolina propuesta, en las cuales participaron activamente los recurrentes y demás
interventores. Las vistas celebradas fueron los días 30 de noviembre de 2016; 6 de febrero de 2017; 25, 26 y 27 de abril de 2017; 19, 20 y 21 de junio de 2017; 30
y 31 de agosto de 2017 y 13 y 14 de septiembre de 2017 en el Piso P del Edificio Norte del Centro
Gubernamental Roberto Sánchez Vilella, en Santurce, Puerto Rico. Surge de la Resolución expedida y objeto de revisión, las particularidades del proceso de vista.
16. El 12 de julio de 2018, la Junta Adjudicativa de la OGPE acordó aprobar la estación de gasolina propuesta por el
Concesionario, decisión que fue recogida mediante resolución emitida el 31 de julio de 2018 y notificada el
1 de agosto de 2018. La OGPe denegó una variación solicitada por el Concesionario para que se le eximiera de construir un muro de hormigón en su lindero oeste.
17. […] 18. […]
19. […]
20. La División de Revisiones Administrativas citó [a] vista
de revisión para los días 26 y 27 de septiembre de 2018. 21. […]
22. […] 23. […]
24. En la vista y según surge de los documentos presentados post vista, las partes Recurrentes alegan que debía revocarse la determinación de la OGPe debido
a que la estación de gasolina propuesta: . no es viable económicamente;
. es contraria al Reglamento Conjunto de Permisos;
. no guarda las distancias mínimas con escuelas y/o centros de cuidado de niños del sector donde se
propone; . no se preparó un estudio de tránsito;
. constituye un edificio accesorio no permitido en la propiedad;
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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. el inmueble donde se propone la estación ubica en un distrito residencial;
. Costco llevará a cabo el uso industrial de productor de petróleo en la estación propuesta; . colinda por todos sus linderos con distritos
residenciales; entre otros.
Continúan los Recurrentes alegando que erró la OGPe en derecho, pues no tenía jurisdicción sobre la solicitud de la estación de gasolina. Alegan que le competía a la Junta de
Planificación su evaluación de acuerdo a las enmiendas hechas a la Ley 161-2009 a través de la Ley 151-2013.
Según argumenta, el procedimiento de caso número 2016-CCO-00060 es nulo, debido a que la OGPe no le notificó al Municipio de Carolina sobre la propuesta de Costco, ni la
resolución. Añaden que Costco tampoco notificó al Municipio de Carolina, todo esto en violación a 23 L.P.R.A.
§9018e; […] Entienden los Recurrentes que la OGPe cometió error al
haber concluido que el uso de estación de gasolina es uno ministerial y que el proceso de consulta de construcción es
el legalmente establecido: al haber eximido a Costco del estudio de tránsito; en derecho porque la estación de gasolina Costco no es similar a las demás establecidas en
el radio de 1,600 metros. […]
25. Por otro lado, el Concesionario del Permiso indica que el 23 de febrero de 2002, la Junta de Planificación (JP) aprobó
la consulta de ubicación # 2001-17-0103-JPU en una finca de 17 cuerdas. La consulta autorizó el cambio de clasificación de la totalidad del predio a C-4. […]
Alega el Concesionario que dentro del perímetro de mil
seiscientos metros (1,600 mts) de la propiedad, ubican y operan diez (10) estaciones de gasolina. Pero menciona
que ninguna de esas estaciones ubica a menos de ochocientos metros (800 mts) lineales en el mismo lado de la vía en que ubicará la estación propuesta y/o a menos de
cuatrocientos metros (400 mts) radiales de cualquier otra vía. También destacan que dentro de los cincuenta metros
(50mts) radiales de la Propiedad no ubica un centro de cuidado de niños; ni que dentro de doscientos metros (200 mts) radiales ubica zona escolar; ni a trescientos cinco
metros (305mts) radiales opera escuela pública, privada y/o institución post secundaria.
En relación a la reglamentación aplicable, destaca la Parte
Concesionaria que toda solicitud presentada ante un Municipio que cuente con un plan de ordenación territorial
le aplicarán por un lado las disposiciones procesales del Reglamento Conjunto y por otro lado las disposiciones sustantivas del reglamento de ordenación territorial de San
Juan y la Ley Número 3-1978. [...]
Conclusiones De Derecho
La Regla 5(H) del Reglamento de Procedimientos Adjudicativos de la División de Reconsideración de Determinaciones Finales, con vigencia de 24 de marzo de
2014 dispone que: “Cuando se determine entrar a considerar una
reconsideración, la misma será evaluada de acuerdo con los siguientes criterios:
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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a. El descubrimiento de nueva evidencia pertinente y
esencial relacionada con el caso que cuya admisibilidad
haga más probable una determinación contraria a la
tomada y que a pesar de una diligencia razonable no
pudo haber sido descubierta antes de la determinación
de la OGPe, Profesional Autorizado. Municipio
Autónomo con Jerarquía de la I a la V.
b. La comisión de un error sustantivo o de procedimiento
que convierta la decisión en una contraria a derecho.
c. La necesidad de corregir la decisión de forma que el
interés público quede mejor protegido.”
De una revisión de las alegaciones de las Partes y de la evidencia que obra en el expediente administrativo
procede denegar las solicitudes de revisión administrativa y confirmar la resolución recurrida debido a que los
recurrentes no presentaron justificación para revocar la determinación de la OGPe, como tampoco demostraron que haya ocurrido alguno de los supuestos de la Regla 5(H)
de nuestro reglamento.
Debemos comenzar señalando que los recurrentes no tienen razón al alegar que la OGPe tenía que haberle aplicado a la estación de gasolina propuesta las
disposiciones sustantivas del Reglamento Conjunto de Permisos para Obras de Construcción y Usos de Terrenos
del 2010 (Reglamento Conjunto).
El Artículo 13.005 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley
Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada, dispone que una vez el plan territorial de un municipio
entre en vigor, “toda decisión sobre el uso del suelo se hará en conformidad con el mismo”. Por su parte, el Artículo 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos establece que”
[c]uando el expediente sea elevado a la agencia central correspondiente para la evaluación del mismo, la
evaluación de la solicitud se regirá por las disposiciones y documentos contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.” Y por último, el Artículo 13.008 de la Ley de
Municipios Autónomos dispone que “[e]l Reglamento Conjunto de Permisos regirá todos los asuntos y aspectos
procesales relacionados a la evaluación y adjudicación de una solicitud por parte de un Municipio Autónomo con Jerarquía de la 1 a la V.” (Énfasis Nuestro)
Por lo tanto, tenemos que concluir que la OGPe actuó
correctamente al haberle aplicado al proyecto del concesionario las disposiciones procesales del Reglamento Conjunto y las disposiciones sustantivas del Reglamento de
Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de San Juan (ROT-SJ), vigente desde el año 2003. Llamamos la
atención que el perito de los mismos recurrentes VP Petroleum, LLC y To-Go Stores, Inc., la Arq. Lina Dueño
concluyó en su informe y en la presentación que hiciera ante la OGPe, luego de aprobada la Ley Núm. 19 del 2017, que las disposiciones sustantivas del ROT-SJ sí le aplicaban
a la estación propuesta, hecho que se hizo constar en la Resolución de la OGPe.
[…] A la estación de gasolina propuesta le aplica la Sección
17.00 del ROT-SJ. En específico y relacionado a las distancias con otros usos le aplica la Sección 17.01 (f) del
ROT-SJ y el Artículo 2-A de la Ley Núm. 3 del 21 de marzo
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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de 1978, según enmendada, conocida como “Ley de control de Productores, Refinadores y Distribuidores-
Mayoristas de Gasolina”. La Sección 17.01 (f) del ROT-SJ dispone la parte pertinente
que las nuevas estaciones de gasolina no pueden ubicar a menos de cincuenta metros (50 mts) de centros de cuidado
diurno, entre otros usos allí desglosados. Obra en el expediente administrativo una foto aérea sometida por el Concesionario en la que se ilustra un radio de cincuenta
metros (50 mts) medido desde la propiedad y se desprende de dicha foto que no opera un centro de cuido de niños
dentro del radio de cincuenta metros (50 mts), así como cualquiera de los otros usos listados en la Sección 17.01 (f).
[...]
En el expediente administrativo de la consulta surge evidencia demostrativa de que no operan escuelas públicas
o privadas o instituciones educativas post secundarias dentro (1,000) pies medidos desde el área de mil
seiscientos ochenta y tres, punto cinco metros cuadrados (1,683.5 m.c.) donde operará la estación propuesta. No nos convencen las alegaciones de los recurrentes de que el
radio de mil (1,000) pies tiene que medirse desde la totalidad de las doce (12) cuerdas que componen la
propiedad, ya que la estación y su equipo no ocuparán la totalidad de las 12 cuerdas. Hacemos referencia a la
Exposición de Motivos de la Ley 169 del 2003, la cual añadió el Artículo 2-A a la Ley 3, y en la que el Legislador establece que el reabastecimiento de los tanques de
almacenamiento de combustible de las estaciones de gasolina es la causa de las emanaciones de gases que
sufren las escuelas, por lo que dicha actividad de reabastecimiento debe ubicar a más de mil (1,000) pies de escuelas públicas o privadas o instituciones educativas post
secundarias. En la gasolinera propuesta, sus tanques de almacenamiento ubicarán dentro del área de 1,683.5
metros cuadrados, por lo que la actividad futura del reabastecimiento de estos ubicará a más de mil (1,000) pies radiales de cualquier escuela pública o privada o
institución educativa post secundaria del sector.
[...] En relación a la alegación de que la estación propuesta
requiere la preparación de un estudio de tránsito como parte del análisis de viabilidad económica, esto según
requerido por la Sección 25.1.3(g) del Reglamento Conjunto, entendemos que la OGPe atendió adecuadamente el asunto. Como ya fuera determinado,
las disposiciones sustantivas del Reglamento Conjunto no aplican a la estación propuesta. A la estación del
Concesionario le aplica la Sección 17.01 del ROT-SJ, cuyo sub-inciso 1 requiere que el estudio de viabilidad analice “la concentración poblacional y del tránsito vehicular”, sin
exigir para ello la preparación de un estudio de tránsito. Como correctamente determinó la OGPe, se desprende del
estudio sobre necesidad, conveniencia y viabilidad económica preparado por H. Calero Consulting Group, Inc. para la estación propuesta, que el Concesionario si analizó
la concentración poblacional y de tránsito vehicular del sector, cumpliendo con la Sección 17.01 Más aun, el
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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Concesionario preparó voluntariamente un estudio de accesos, el cual no le fue requerido por la Autoridad de
Carreteras y Transportación y en el que se concluyó que la operación de la Estación no afectará el tránsito del sector.
A su vez, coincidimos con la OGPE que debió acogerse la conclusión de la CCE del 18 de agosto de 2016 sobre la
viabilidad económica de la estación propuesta. La CCE analizó el estudio económico del Concesionario y llevó a cabo una evaluación independiente de la acción propuesta,
concluyendo que la misma es viable económicamente. […] Esta División confirma que la OGPe actuó correctamente al
acoger la determinación de la CCE quien es la agencia con el peritaje y la misión de determinar la viabilidad de
actividades comerciales en Puerto Rico.
Por otro lado, a los recurrentes tampoco les asiste la razón
cuando alegan que la OGPe no tenía jurisdicción para haber acogido la solicitud 2016-CCO-00060, ya que la estación de gasolina propuesta por el Concesionario requería una
consulta de ubicación por no estar permitido dicho uso en la Propiedad y porque no puede existir más de un edificio
principal en dicho inmueble.
Según se desprende de la Sección 17.02(b)(3) del ROT-SJ,
la estación propuesta no requiere una consulta de ubicación ya que el uso propuesto es permitido
ministerialmente en la Propiedad, la cual está calificada actualmente C-4.
[…]
De igual forma, en la Propiedad se permite más de un edificio y/o principal debido a que dicho inmueble constituye un centro de mercadeo bajo la calificación C-4
que ostenta y que según el Apéndice 1, #97 del ROT-SJ tiene el propósito de “establecer instalaciones comerciales
incluyendo dos o más usos principales”. Por tanto, la OGPe tenía jurisdicción para considerar la
propuesta del Concesionario y no erró al permitir la construcción de la gasolinera en una estructura
independiente, según permitido por la Sección 9.3.1(b) del Reglamento Conjunto y/o por estar la Propiedad calificada
bajo un Distrito C-4. Por su parte y contrario a lo alegado por los recurrentes, la
solicitud de la estación de gasolina propuesta no tenía que haber sido notificada al Municipio Autónomo de Carolina
conforme al Artículo 13A de la Ley Orgánica de la Junta de Planificación, Ley Núm. 75 del 24 de junio de 1975, según enmendada. Dicha notificación sólo es necesaria cuando
se propone una consulta de ubicación que estará localizada dentro de un radio de 200 metros del límite territorial de
cualquier municipio. En el presente caso, la acción propuesta por el Concesionario no constituye o requiere
una consulta de ubicación. [...]
La realidad es que los recurrentes no presentaron ante la
OGPe o ante esta División evidencia alguna que demostrara; que el concesionario extraerá petróleo en la Propiedad; que el concesionario transformaría en la
propiedad materia prima en gasolina; y/o que los aditivos (detergentes) que serán añadidos a la gasolina son
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
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productos derivados del petróleo y/o convertirán la gasolina en otro producto.
Por el contrario, en el expediente administrativo obra el testimonio de un representante de Costco, Erich Brann,
que testificó que la gasolina que se venderá en la estación propuesta será comprada a los mayoristas de Puerto Rico
y que dicha gasolina el concesionario le añadirá detergentes para que tenga cinco (5) veces la cantidad de detergentes requeridos por la Agencia de Protección
Ambiental de los Estados Unidos. El testigo del concesionario expresó que los detergentes no
transformarán o convertirán la gasolina en otro producto ni aumentará ni disminuirá su octanaje. Es por todo lo anterior que la OGPe no erró al haber rechazado la
alegación de los recurrentes de que el concesionario operará como un productor de petróleo, ya que se
desprende del expediente administrativo que el concesionario operará una estación de servicio de venta al detal, la cual es definida por la Ley Núm. 3 de 21 de marzo
de 1978, supra, como aquella que “incluye cualquier persona natural o jurídica que opere un lugar de negocio
donde se venda gasolina, combustibles especiales, combustibles para vehículos de motor y éstos se entreguen mediante el depósito dentro de los tanques de los vehículos
de motor.” (Énfasis Nuestro)
[…] De una revisión de las fotos aéreas que obran en el expediente administrativo de la consulta de construcción y
de las revisiones, se desprende que la Propiedad sólo colinda por su lindero oeste con un distrito residencial, para el cual la OGPe le requirió al concesionario la construcción
del muro que requiere la Sección 17.01 (g) del ROT-SJ. De igual forma, de la evidencia sometida por el concesionario
durante las vistas celebradas por la OGPe, se desprende que la estación propuesta ocupará el 3.55% de la propiedad y/o el 2.51% de la finca matriz de 17.066
cuerdas, esto en cumplimiento con la Sección 17.01 (h) del ROT-SJ.
[…] Se desprende del expediente administrativo que todas las vistas públicas fueron notificadas bajo la
Reglamentación vigente al momento de ser citadas y que todos los recurrentes participaron extensamente durante
las mismas no habiéndose coartado su derecho a un debido
proceso de ley.
Finalmente, el Juez Administrativo determinó que la
decisión de la OGPe demuestra que dicha agencia realizó un
análisis ponderado de los hechos ante su consideración, atendió
los particulares y adjudicó de forma fundamentada. Por lo cual,
luego de evaluar los planteamientos de las partes, junto a la
normativa aplicable, denegó las solicitudes de revisiones
administrativas.
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Aún inconformes, la Asociación de Detallistas; Daniel Rivera
Garratón [en adelante, Asociación de Detallistas] acudieron a este
Foro alegando la comisión de los siguientes errores:
1. ERRÓ EN DERECHO LA DR Y COMETIÓ ABUSO DE DISCRECIÓN
ADMINISTRATIVA AL NEGAR LA PROTECCIÓN QUE GARANTIZA
LAS ENMIENDAS A LA LEY NÚM. 3 DE 21 DE MARZO DE 1978,
A TRAVÉS DE LA LEY 169 DE 26 DE JULIO DE 2003.
2. ERRÓ EN DERECHO LA DR Y COMETIÓ ABUSO DE DISCRECIÓN
ADMINISTRATIVA AL CONCLUIR EN DERECHO QUE LA
DISTANCIA ENTRE OTROS USOS DE 1,000 PIES DE UNA
ESCUELA PÚBLICA O PRIVADA O DE UNA INSTITUCIÓN
EDUCATIVA POST SECUNDARIA ES PARA EL
REABASTECIMIENTO DE ESTACIONES DE GASOLINA Y NO PARA
EL ESTABLECIMIENTO DE NUEVAS ESTACIONES DE GASOLINA.
3. ERRÓ EN DERECHO LA DR Y COMETIÓ ABUSO DE DISCRECIÓN
ADMINISTRATIVA AL CONCLUIR EN DERECHO QUE SOLO SE
APLICA AL CASO DE AUTOS LO CONTENIDO EN LAS
DISPOSICIONES DEL REGLAMENTO DE ORDENACIÓN
TERRITORIAL DEL MUNICIPIO Y NO LAS DISPOSICIONES DEL
REGLAMENTO CONJUNTO EN RELACIÓN A LAS DISTANCIAS, Y
A LA PREPARACIÓN DEL ESTUDIO DE TRÁNSITO QUE REQUIERE
LA LEY.
4. ERRÓ EN DERECHO LA DR PUES SU DETERMINACIÓN EN
TORNO A LA APLICACIÓN DE LA LEY 3, SUPRA, SEGÚN
ENMENDADA POR LA LEY 169, PERMITE LA PRÁCTICA
MONOPOLÍSTICA.
5. ERRÓ EN DERECHO LA DR PUES NO TENÍA JURISDICCIÓN
SOBRE LA SOLICITUD DE LA ESTACIÓN DE GASOLINA. LE
COMPETÍA A LA JUNTA DE PLANIFICACIÓN SU EVALUACIÓN DE
ACUERDO A LAS ENMIENDAS HECHAS A LA LEY 161-2009 A
TRAVÉS DE LA LEY 151-2013. EL PROCEDIMIENTO DE[L]
CASO NÚMERO 2016 CCO 00060 ES NULO.
6. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE Y AHORA LA DR PUES NO LE
NOTIFICÓ AL MUNICIPIO DE CAROLINA SOBRE LA PROPUESTA
DE COSTCO, NI LA RESOLUCIÓN. COSTCO TAMPOCO
NOTIFICÓ AL MUNICIPIO DE CAROLINA TODO ESTO EN
VIOLACIÓN A 23 L.P.R.A. [SEC.] 9018E.
7. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE Y AHORA LA DR AL NO HABER
TOMADO DETERMINACIÓN AL AMPARO DE LA SECCIÓN 3.16
DE LA LEY 38 DE 30 DE JUNIO DE 2017 LEY DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS UNIFORMES DE
PUERTO RICO LA CUAL DISPONE: “SI LA AGENCIA CONCLUYE
O DECIDE NO INICIAR O CONTINUAR UN PROCEDIMIENTO
ADJUDICATIVO EN UN CASO EN PARTICULAR, TERMINARÁ EL
PROCEDIMIENTO Y NOTIFICARÁ POR ESCRITO POR CORREO
CERTIFICADO CON ACUSE DE RECIBO A LAS PARTES SU
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DETERMINACIÓN, LOS FUNDAMENTO[S] PARA LA MISMA Y EL
RECURSO DE REVISIÓN DISPONIBLE, INCLUYENDO LAS
ADVERTENCIAS DISPUESTAS EN LA SECCIÓN 3.14 DE ESTA
LEY.”
8. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE AL NO HABERSE DECLARADO
SIN JURISDICCIÓN EN EL CASO. CREEMOS OBLIGATORIO QUE
ESTE FORO DEBE PEDIR SE ELEVE EL EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO.
9. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE Y AHORA LA DR AL APLICAR AL
CASO DESDE SUS INICIOS EL REGLAMENTO CONJUNTO DE
2015.
10. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE Y AHORA LA DR AL HABER CITADO
EL CASO AL AMPARO DEL ARTÍCULO 8.6.
11. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE Y AHORA LA DR AL HABER
CONCLUIDO QUE EL USO DE ESTACIÓN DE GASOLINA ES UNO
MINISTERIAL Y QUE EL PROCESO DE CONSULTA DE
CONSTRUCCIÓN ES EL LEGALMENTE ESTABLECIDO.
12. ERRÓ LA OGPE Y AHORA LA DR AL HABER EXIMIDO A COSTCO
DEL ESTUDIO DE TRÁNSITO.
13. ERRÓ EN DERECHO LA OGPE PORQUE LA ESTACIÓN DE
GASOLINA COSTCO NO ES SIMILAR A LAS DEMÁS
ESTABLECIDAS EN EL RADIO DE LOS 1,600 METROS.
Así también, ante nosotros compareció VP Petroleum y To-
Go Stores [en adelante, VP Petroleum y To Go], quienes exponen
la comisión de los siguientes errores:
1. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE APLICA EN LO
SUSTANTIVO EL REGLAMENTO DE ORDENACIÓN TERRITORIAL
DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE SAN JUAN (“ROT-MASJ”) Y
NO EL REGLAMENTO CONJUNTO PARA OBRAS DE
CONSTRUCCIÓN Y USOS DE TERRENO (“REGLAMENTO
CONJUNTO”).
2. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE LA ESTACIÓN
AUTORIZADA CUMPLE CON LAS DISTANCIAS QUE DEBEN
GUARDARSE.
3. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE LA ESTACIÓN ES
ECONÓMICAMENTE VIABLE.
4. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE LA ESTACIÓN
AUTORIZADA SERÍA UN EDIFICIO PRINCIPAL O ACCESORIO
PERMITIDO.
5. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE LA ESTACIÓN
AUTORIZADA NO CONVERTIRÍA A COSTCO EN UN PRODUCTOR
DE GASOLINA.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
13
6. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE EL SOLAR DONDE
UBICARÍA LA ESTACIÓN AUTORIZADA OCUPA EL ÁREA
PERMITIDA PARA UNA GASOLINERA.
7. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE LA ESTACIÓN
AUTORIZADA NO COLINDARÍA CON DISTRITOS
RESIDENCIALES.
8. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE PARA LA ESTACIÓN
AUTORIZADA NO SE REQUIERE UN ESTUDIO DE TRÁNSITO.
9. ERRÓ LA OGPE AL DETERMINAR QUE HABÍA SUFICIENTE
EVIDENCIA PARA APROBAR LA ESTACIÓN AUTORIZADA.
Por su parte, Sol Puerto Rico Limited [en adelante, Sol],
argumentó los siguientes errores:
1. ERRÓ LA OGPE AL PERMITIR LA CONSULTA DE CONSTRUCCIÓN
QUE INCLUYE LA CONSTRUCCIÓN DE OTRO EDIFICIO PRINCIPAL
EN LA PROPIEDAD CUANDO LA REGLAMENTACIÓN DE SAN JUAN
SOLAMENTE PERMITE UNO.
2. ERRÓ LA OGPE AL PERMITIR LA CONSULTA DE CONSTRUCCIÓN
PARA UNA ESTACIÓN DE GASOLINA SIN CONSIDERAR LA
EVIDENCIA SUSTANCIAL DE QUE NO SERÍA VIABLE PORQUE
CREARÍA UN EXCESO DE OFERTA Y CAUSARÍA EL CIERRE DE OTRAS
ESTACIONES EXISTENTES.
3. ERRÓ LA OGPE AL NO DESESTIMAR LA CONSULTA DE
CONSTRUCCIÓN POR FALTA DE JURISDICCIÓN DEBIDO A LA FALTA
DE NOTIFICACIÓN DE LA PRIMERA VISTA Y EL DEFECTO DE LA
NOTIFICACIÓN DE LA SEGUNDA VISTA.
4. ERRÓ LA OGPE AL APROBAR UNA CONSULTA DE CONSTRUCCIÓN
PARA UN USO INDUSTRIAL EN UN DISTRITO C-4 Y CONTRA LA
PROHIBICIÓN DE OPERACIÓN DE UNA ESTACIÓN DE GASOLINA
POR UN PRODUCTOR DE PETRÓLEO.
El 6 de febrero de 2019, Costco presentó su alegato en
oposición. Con el beneficio de la comparecencia de todas las
partes, resolvemos.
EXPOSICIÓN Y ANÁLISIS
Estándar de Revisión: Agencias Administrativas
Las decisiones de las agencias administrativas tienen una
presunción de legalidad y corrección que deben respetar los
tribunales mientras la parte que las impugna no produzca
suficiente evidencia para derrotarlas. Calderón Otero v. C.F.S.E.,
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
14
181 DPR 386, 396 (2011). Esto, toda vez que éstas poseen vasta
experiencia y conocimiento especializado sobre los asuntos que
por ley se les ha delegado. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero
Badillo, 177 DPR 177, 186 (2009). Como consecuencia, la
revisión judicial de las decisiones administrativas está limitada a
los siguientes tres aspectos: (1) que el remedio concedido por la
agencia fue el apropiado; (2) la revisión de las determinaciones
de hecho conforme al criterio de evidencia sustancial; y (3)
determinar si las conclusiones de Derecho fueron correctas
mediante su revisión completa y absoluta. Torres Rivera v. Policía
de PR, 196 DPR 606, 626-627 (2016); Pagán Santiago et al. v.
ASR, 185 DPR 341 (2012). El criterio rector en la evaluación será
la razonabilidad de la agencia recurrida. Utilizando un criterio de
razonabilidad y deferencia, los tribunales no deben intervenir o
alterar las determinaciones de hechos de un organismo
administrativo, “si las mismas están sostenidas por evidencia
sustancial que surja del expediente administrativo considerado en
su totalidad”. Otero v. Toyota, 163 DPR 716, 727-728 (2005).
Por otra parte, las conclusiones de derecho pueden ser
revisadas en todos sus aspectos. Otero v. Toyota, supra, pág.
729. Sin embargo, esta revisión total no implica que los tribunales
revisores tienen la libertad absoluta de descartar libremente las
conclusiones e interpretaciones de la agencia. Íd. Los tribunales
deben darles peso y deferencia a las interpretaciones que la
agencia realice de aquellas leyes particulares que
administra. Torres Rivera v. Policía de Puerto Rico, supra, pág.
627. Es decir, no pueden descartar libremente las conclusiones e
interpretaciones de la agencia. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero
Badillo, supra, pág. 187. Igualmente, merece gran deferencia y
respeto la interpretación razonable de un estatuto que hace el
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
15
organismo que lo administra y del cual es responsable. Íd. Aun
en casos dudosos en que la interpretación de la agencia no sea la
única razonable, la determinación de la agencia merece deferencia
sustancial. JP, Plaza Santa Isabel v. Cordero Badillo, supra, pág.
187; De Jesús v. Depto.Servicios Sociales, 123 DPR 407, 417-418
(1989). Ahora bien, la deferencia cede si la agencia: (1) erró al
aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable o ilegalmente, o (3)
lesionó derechos constitucionales fundamentales. Torres Rivera
v. Policía de Puerto Rico, supra, pág. 627-628; Hernández, Álvarez
v. Centro Unido, supra. En efecto, “el Tribunal podrá sustituir el
criterio de la agencia por el propio sólo cuando no pueda hallar
una base racional para explicar la decisión administrativa.” Otero
v. Toyota, supra, pág. 729. En fin, al evaluar la decisión de una
agencia, debemos limitarnos a determinar si la agencia actuó
arbitraria o ilegalmente, o en forma tan irrazonable que su
actuación constituye un abuso de discreción. Rebollo v. Yiyi
Motors, 161 DPR 69, 76 (2004).
Debido Proceso de Ley
El debido proceso de ley es un derecho fundamental
reconocido en nuestra Constitución y en la Constitución de los
Estados Unidos. Art. II Sec. 7, Const. E.L.A., LPRA Tomo I; Emda.
V y XIV, Const. EE.UU. En su concepción abarcadora, el debido
proceso de ley se refiere al "derecho de toda persona a tener un
proceso justo y con todas las garantías que ofrece la ley, tanto en
el ámbito judicial como en el administrativo". (Énfasis Nuestro)
Aut. Puertos v. HEO, 186 DPR 417, 428 (2012); Marrero Caratini
v. Rodríguez Rodríguez, 138 DPR 215, 220 (1995). La vertiente
procesal del debido proceso de ley le impone al Estado la
obligación de garantizar que la interferencia con los intereses de
libertad y de propiedad del individuo se haga a través de un
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
16
procedimiento que sea justo y equitativo. Aut. Puertos v. HEO,
supra; U. Ind. Emp. A.E.P. v. A.E.P., 146 DPR 611, 615-616
(1998). En su vertiente procesal goza de ser uno de los pilares
de nuestro ordenamiento jurídico. Aut. Puertos v. HEO, supra. La
exigencia del debido proceso de ley en medio de un proceso
adjudicativo controlado por el Estado se inserta en la médula del
procedimiento en sí, independientemente de los participantes.
Esto, por razón de que el valor jurídico a proteger es el derecho
de una persona a la transparencia del proceso y el concepto de
justicia inherente a sí. Aut. Puertos v. HEO, supra. En todo
proceso adjudicativo, sea de naturaleza judicial, administrativa o
de cualquier índole, debe prevalecer el propósito de hallar la
verdad y hacer justicia a las partes. Id.; J.R.T. v. Autoridad de
Comunicaciones, 110 DPR 879, 884 (1981). El proceso se
adherirá a los principios de justicia e imparcialidad. Aut. Puertos
v. HEO, supra; Rivera Rodríguez & Co. v. Lee Stowell, etc., 133
DPR 881, 888 (1993).
Con la aprobación de la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm 38-2017, según
enmendada [en adelante, LPAU], la Asamblea Legislativa extendió
a los procedimientos adjudicativos de las agencias administrativas
ciertas garantías mínimas inherentes al debido proceso de ley.
Álamo Romero v. Adm. de Corrección, 175 DPR 314, 329 (2009);
Gutiérrez Vázquez v. Hernández y otros, 172 DPR 232, 245-246
(2007). Ello, en vista de que en su función adjudicativa las
agencias administrativas intervienen con intereses libertarios y
propietarios del ciudadano. Específicamente, la sección 3.1 de la
LPAU, supra, enumera las garantías procesales que deben ser
salvaguardadas en todo procedimiento adjudicativo celebrado por
una agencia, a saber: el derecho a una notificación oportuna, a
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
17
presentar evidencia, a una adjudicación imparcial y a que la
decisión sea basada en el expediente. 3 LPRA sec. 9641. Álamo
Romero v. Adm. de Corrección, supra. Acerca de estos principios
hemos expresado que el debido proceso de ley en el ámbito
administrativo carece de la rigidez que se le reconoce en la esfera
penal. Álamo Romero v. Adm. de Corrección, supra, pág. 329;
López y otros v. Asoc. de Taxis de Cayey, 142 DPR 109, 113
(1996). Ello, se debe a la necesidad que tienen las agencias de
regular las áreas que le han sido delegadas por la Asamblea
Legislativa debido a su peritaje en el campo. Díaz Báez v. E.L.A.,
179 DPR 605, 619 (2010). Aun así, lo importante, a fin de
cuentas, es que el procedimiento adjudicativo debe de ser uno
justo y equitativo. Díaz Báez v. E.L.A, supra; Álamo Romero v.
Adm. de Corrección, supra. Para determinar si un procedimiento
administrativo de tipo adjudicativo cumple con los requisitos
constitucionales del debido proceso de ley, hay que analizar los
factores siguientes: el interés privado que puede resultar afectado
por la actuación oficial; el riesgo de una determinación errónea
debido al proceso utilizado y el valor probable de garantías
adicionales o distintas; y el interés gubernamental protegido en la
acción sumaria, inclusive los cargos fiscales y administrativos que
conllevaría el imponer otras garantías procesales. Díaz Báez v.
E.L.A., supra.
Ley de Control de Gasolina, Núm. 3-1978
La Ley Núm. 3 de 21 de marzo de 1978, según enmendada,
mejor conocida como Ley de Control de Productores, Refinadores
y Distribuidores-Mayoristas de Gasolina [en adelante, Ley Núm.
3-1978 o Ley de Control de Gasolina], 23 LPRA sec. 1101 et seq.,
reglamenta la venta y servicios de productos de petróleo y sus
derivados. La ley persigue garantizar que exista a nivel de
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18
mercado al detal de gasolina y otros combustibles de motor, la
mayor amplitud posible de una libre y sana competencia. Véase,
Exposición de Motivos de la Ley de Control de Gasolina.
Conforme al artículo 1(a) de la Ley de Control de Gasolina,
supra, se define “gasolina” como:
Significa, incluye y abarca gasolina, bencina, nafta y cualquier otro líquido preparado, anunciado, ofrecido
para la venta, vendido para ser usado para, o utilizado para la generación de la fuerza o energía necesaria
para la propulsión de vehículos de motor, incluyendo cualquier producto obtenido mediante la mezcla de
uno (1) o más productos derivados del petróleo, o del gas natural o de cualquiera otro origen, si el producto
resultante es capaz del mismo uso. 23 LPRA sec. 1101
Por su parte, “productor de petróleo” se define como
“cualquier persona natural o jurídica que conduzca o desarrolle,
directa o indirectamente, dentro o fuera del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, actividades de extracción de petróleo o gas natural
de la tierra, o que produzca, mediante cualquier método, gasolina
o combustibles especiales.” Id, art. 1 (c). A su vez, el artículo
2(a) de la Ley 3-1978, supra, expone, en síntesis, que “la estación
de servicio de venta de gasolina sólo podrá ser operada por un
detallista.” 23 LPRA sec. 1102. Por lo que, excluye a un productor
de petróleo a dedicarse a este tipo de actividad.
El artículo 2 de la Ley de Control de Gasolina, supra,
establece la declaración de interés público, a saber:
Por la presente se declara la industria de la gasolina en todas sus facetas como una revestida de interés público.
A dichos efectos se faculta al Departamento de Justicia, al Departamento de Asuntos del Consumidor, al
Departamento de Comercio, a la Comisión de Servicio Público, a la Junta de Planificación, y a la Administración
de Reglamentos y Permisos a adoptar e implementar todos aquellos programas y reglamentos que sean
necesarios para hacer efectivos los propósitos de este
subcapítulo. Los reglamentos serán adoptados y promulgados en consulta con todas las partes
interesadas y de conformidad con el procedimiento dispuesto en sus respectivas leyes orgánicas. 23 LPRA
sec. 1131.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
19
Los incisos (g) y (h) del artículo 4 de la Ley de Control de
Gasolina, supra, disponen lo siguiente:
(g) La Junta de Planificación establecerá y proveerá
para el control del desarrollo y uso de terrenos a destinarse a la construcción de estaciones de servicio
de venta al detal de gasolina o combustibles
especiales, con el propósito de evitar la proliferación irrazonable de las mismas dentro de un mercado
geográfico.
(h) La Junta de Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos requerirán que toda consulta
de ubicación o solicitud de permiso de construcción o de uso para el establecimiento de una estación de
servicio de venta al detal de gasolina, venga acompañada de un estudio de viabilidad que
demuestre la necesidad y conveniencia del establecimiento de la misma, independientemente de
que esté envuelta un área zonificada o no zonificada o de la clasificación de zonificación que le pueda
corresponder.
Dicho estudio de viabilidad incluirá entre otros aspectos la concentración poblacional y de tránsito
vehicular del área, los negocios similares que puedan existir dentro de un perímetro de mil seiscientos
(1,600) metros radiales, el impacto anticipado del nuevo establecimiento sobre aquéllos de naturaleza
similar comprendidos dentro de dicho perímetro, y cualesquiera otros aspectos que por reglamento se
requieran. En todos estos casos, sólo podrá concederse la
ubicación consultada o el permiso solicitado, previa celebración de vistas públicas de conformidad con las
disposiciones aplicables de ley o reglamento y notificación previa a la Oficina de Energía, al
Departamento de Comercio, al Departamento de
Asuntos del Consumidor, al Departamento de Justicia, a los distribuidores-mayoristas dueños o
arrendatarios de las estaciones de servicio comprendidas dentro del perímetro anteriormente
establecido a propósito del estudio de viabilidad, a los detallistas que operan dichas estaciones de servicio, a
las asociaciones existentes de detallistas de gasolina, y a cualquier otra parte afectada o interesada según
se disponga por reglamento o surja de los expedientes correspondientes.
La concesión de ubicación o de permisos se hará en consulta con y previa recomendación del
Departamento de Comercio. 23 LPRA sec. 1333(g) y (h)
Ley Núm. 169-2003 enmendó la Ley Núm. 3-1978, a los
fines de añadir un artículo 2A. La Exposición de Motivos de la Ley
169-2003, supra, expone, en lo pertinente, que:
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
20
De otra parte, esta Asamblea Legislativa ha declarado
que la industria de la gasolina y otros combustibles está revestida de un alto interés público. Se ha
señalado que la importancia de esta industria está centrada en el impacto de ésta en el crecimiento
económico de Puerto Rico. Conforme a datos de la Asociación de Detallistas de Gasolina de Puerto Rico,
Inc., en la Isla hay mil trescientas cincuenta y cinco
(1,355) estaciones de servicio de venta de gasolina al detal. Esta Asamblea Legislativa entiende que el
crecimiento económico de Puerto Rico no puede llevarse a cabo a costa de la salud y la educación de
nuestros niños y jóvenes.
Muchas escuelas de nuestro sistema educativo público han confrontado por años problemas con
emanaciones de gases. La mayor parte de las escuelas públicas y privadas que confrontan problemas de
emanaciones de gases y la intoxicación de niños y personal docente y no docente, se da en aquellas
estructuras que dentro de un radio de mil (1,000) pies ubica una estación de servicio de
venta de gasolina al detal. De hecho, estimados
de la Junta de Calidad Ambiental apuntan a que alrededor de ciento ochenta (180) escuelas públicas
confrontan este problema de intoxicación por gases relacionados al despacho de gasolina en los tanques
de las estaciones de servicio de venta de gasolina al detal. […] (Énfasis Nuestro)
Así, el artículo 2A de la Ley Núm. 3-1978, supra, dispone
como sigue:
Toda estación de servicio de gasolina al detal
establecida antes de la fecha de vigencia de esta Ley, que esté ubicada dentro de un radio de mil (1,000)
pies de una escuela pública o privada o de una
institución post-secundaria, no podrá recibir gasolina u otros combustibles en sus tanques durante horario
escolar. De igual forma, queda prohibido a los distribuidores de gasolina a despachar éste u
otros combustibles a estaciones de servicio de gasolina al detal ubicadas dentro de un radio de
mil (1,000) pies de una escuela pública o privada o de una institución postsecundario,
durante horario escolar. Asimismo, se prohíbe llevar a cabo acciones de limpieza, mantenimiento o
cualquier otra acción que conlleve abrir y dejar expuestos los tanques de combustible en aquellas
estaciones de servicio de venta de gasolina al detal establecida antes de la fecha de vigencia de esta Ley,
que esté ubicada dentro de un radio de mil (1,000)
pies de una escuela pública o privada o de una institución post-secundaria. Esta disposición será de
aplicación a aquellas estaciones de servicio que sirven vehículos del Gobierno, entidades privadas de diversa
índole y a establecimientos destinados a la venta de
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vehículos, sin que se considere esta enumeración
como una cerrada. Se dispone una prohibición al establecimiento de
nuevas estaciones de servicio de venta de gasolina al detal en un radio de mil (1,000) pies de una escuela
pública o privada o institución educativa postsecundaria. Se autoriza a la Junta de Planificación
y a la Administración de Reglamentos y Permisos a
establecer toda reglamentación necesaria para poner en vigor la presente legislación, siempre y cuando la
misma no contravenga en todo o parte de las disposiciones de esta Ley. 23 LPRA sec.1102 a
(Énfasis Nuestro)
Ley de Municipios Autónomos
Posterior a la Ley Núm. 3-1978, se promulgó la Ley de
Municipios Autónomos, Ley 81-1991, 21 LPRA sec. 4051 et seq.
(en adelante, Ley 81-1991 o Ley de Municipios). Esta se creó con
el propósito de ampliar el ámbito de las facultades y funciones de
los municipios, transfiriéndoles competencias de planificación y
reglamentación de sus territorios, y autorizando a que se les
delegue otras materias de la competencia del Gobierno Central.
Gobierno Municipal de Ponce v. Caraballo, 166 DPR 723, 731
(2006). La Ley 81-1991, faculta a cada municipio “[e]stablecer
política, estrategias y planes dirigidos a la ordenación de su
territorio, la conservación de sus recursos y a su óptimo
desarrollo, sujeto a lo dispuesto en este subtítulo”. Artículo 2.004,
21 LPRA 4054 (h), según enmendado.
El artículo 13.003 (n) de la Ley 81-1991, supra, define la
ordenación territorial como:
[L]a organización o regulación de los usos, bienes
inmuebles y estructuras de un territorio para ordenarlo en forma útil, eficiente y estética, con el
propósito de promover el desarrollo social y económico, lograr el buen uso de los suelos y mejorar
la calidad de vida de sus habitantes presentes y futuros.” 21 LPRA sec. 4601.
A su vez, en el acápite (aa) define el Reglamento de
Ordenación como:
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
22
[L]as disposiciones que indiquen las normas sobre el
uso de suelo aplicables a un Plan de Ordenación, e incluirán normas sobre el uso e intensidad, y sobre las
características de las estructuras y el espacio público, normas sobre las lotificaciones y sobre otras
determinaciones de ordenación territorial relacionadas con procesos, mecanismos,
aprovechamientos y otros factores relacionados. Id.
El artículo 13.004 de la Ley Núm. 81-1991, supra, autoriza
a los municipios a adoptar los Planes de Ordenación que
constituirán instrumentos del territorio municipal. “Los Planes de
Ordenación serán elaborados, adoptados y revisados de
conformidad a lo dispuesto en la sec. 4606 de este título y serán
compatibles con las leyes, políticas públicas, y reglamentos del
gobierno central según dispuesto en la sec. 4609 de este
título.” 21 LPRA sec. 4602. El artículo 13.005 indica que: “[u]na
vez el Plan Territorial en vigor, toda decisión sobre el uso del suelo
se hará en conformidad con el mismo.” 21 LPRA sec. 4603.
Consecuentemente, la mencionada ley, en su artículo
13.012 permite a los municipios solicitarle al Gobernador del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico la transferencia de algunas
de las facultades correspondientes a ARPe o a la Junta de
Planificación, entre estas, la facultad de otorgar permisos. 21
LPRA sec. 4610; Gobierno Municipal de Ponce v. Caraballo, supra,
pág. 731.
El artículo 13.012 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley
81-1991, supra, fue enmendada por la Ley Núm. 19 de 4 de abril
de 2017 para que lea como sigue:
Artículo 13.012.- Transferencia de Competencias sobre la
Ordenación Territorial. […]
Cuando el expediente sea elevado a la agencia central
correspondiente para la evaluación del mismo, la evaluación de la solicitud se regirá por las disposiciones
y documentos contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual incluye, entre otros, el Reglamento
Conjunto. Los procedimientos adjudicativos se regirán
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
23
y/o conducirán conforme a las disposiciones del
Reglamento Conjunto de Permisos. 21 LPRA sec. 4610
Por otro lado, el artículo 13.008 de la Ley de Municipios
Autónomos, según enmendada por el artículo 69 de la Ley 19-
2017 dispone en lo aquí pertinente que: “[e]l Reglamento
Conjunto de Permisos regirá todos los asuntos y aspectos
procesales relacionados a la evaluación y adjudicación de una
solicitud por parte de un Municipio Autónomo con Jerarquía de la
1 a la V.” 21 LPRA sec. 4606.
De acuerdo a la facultad delegada, el Municipio de San Juan
adoptó el Reglamento de Ordenación Territorial del Municipio [en
adelante, ROT-SJ] vigente el 13 de marzo de 2003. Este
Reglamento fue adoptado por la Junta de Planificación mediante
la Resolución JP-PT-18-1 de 9 de octubre de 2002. De igual
forma, aprobado por la Gobernadora mediante el Boletín
Administrativo Núm. OE-2003-16 de 13 de marzo de 2003.
La sección 17.00 del ROT-SJ es la que regula las estaciones
de gasolina, que, en lo aquí pertinente, dispone como sigue:
17.01 Normas Generales
a. EJECUCIÓN- La ARPE o el Municipio, según
corresponda, entenderán en toda solicitud para una nueva estación de gasolina en los distritos permitidos
por este Reglamento.
b. INICIATIVA- Toda solicitud para una nueva estación de gasolina o ampliación de una existente, deberá ser
acompañada de una certificación donde conste que han sido notificados de la intención de establecer dicha
estación de gasolina todos los distribuidores-mayoristas, dueños o arrendatarios de estaciones de
gasolina que radiquen dentro del perímetro establecido más adelante a propósito del estudio de viabilidad.
Dicha certificación incluirá el nombre y la dirección de las personas notificadas.
c. ESTUDIO DE VIABILIDAD – Toda solicitud para una nueva estación de gasolina o ampliación de una
existente deberá ser acompañada de un estudio de viabilidad que demuestre la necesidad y conveniencia
del establecimiento de la misma. Dicho estudio deberá considerar, con respecto al sector dentro del
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
24
perímetro de 1,600 metros radiales, los siguientes
aspectos: 1. La concentración poblacional y del tránsito
vehicular. 2. Intensidad de los usos comerciales, industriales e
institucionales. 3. Negocios similares existentes dentro del sector.
4. Impacto anticipado del nuevo establecimiento
sobre aquellos de naturaleza similar existentes de dicho perímetro.
5. La forma de operación de la nueva estación, esto es, si es de tipo convencional o de autoservicio.
6. Cualquiera otros factores relevantes que merezcan consideración en relación con la propuesta estación
de gasolina.
d. […]
e. SEPARACIÓN ENTRE ESTACIONES DE GASOLINA.
La separación mínima a requerirse entre una nueva estación de gasolina y otra existente o previamente
autorizada se determinará de acuerdo con lo que se establece más adelante:
[…]
2. En casos de distritos comerciales e industriales,
que [co]linden por cualquiera de sus lados con terrenos clasificados en un Distrito R-0 para la
protección de una vía arterial (según definida en el Inciso 1 de esta Subsección), la separación mínima
entre estaciones de gasolina será de 1,600 metros lineales cuando dichas estaciones de gasolina estén
localizadas en cualquier margen de una misma vía y
de 400 metros radiales cuando estas estén localizadas en vías diferentes.
f. SEPARACIÓN CON RESPECTO A OTROS USOS-
Cualquier solar en que se proyecte construir o ampliar una estación de gasolina deberá mantener una
separación mínima de 50 metros radiales de cualquier otro solar en que exista o se proyecte la construcción
de un centro de cuidado de niños o envejecientes, universidad, academia, biblioteca, tribunal, corte,
hospital, iglesia, asilo, orfelinato, museo, parque, plaza pública, alcaldía, armería, reformatorio, institución
penal, casa de salud, centro de rehabilitación, centro de diagnóstico y tratamiento, dispensario médico o centro
de cirugía ambulatoria. La separación a observarse de
zonas escolares será de 200 metros. Se considerará como “proyectado” cualquiera de los usos anteriores,
incluyendo escuelas y colegios, para los cuales la Junta o el Municipio, según proceda, hayan aprobado su
consulta de ubicación, cuando se tratare de proyectos sometidos por algún organismo gubernamental; o para
los cuales la ARPE o el Municipio hayan aprobado los planos de construcción, cuando se trate de proyectos
sometidos por ciudadanos particulares. La separación mínima requerida entre estaciones de gasolina con
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
25
respecto a otros usos será medida tomando los puntos
más cercanos entre ambos solares.
g. USOS COLINDANTES CON ESTACIONES DE GASOLINA – No podrán utilizarse para estaciones de
gasolina o ampliaciones de las mismas, predios que colinden lateralmente con solares o predios inclu[i]dos
dentro de un distrito residencial. En los casos de
solares de esquina que colinden en uno de sus lados con un distrito residencial podrá obviarse esta
restricción, si se construye una verja de hormigón armado o de hormigón armado y bloque de hormigón
de dos metros de alto, a lo largo de dicha línea de colindancia, excepto que la sección de la verja a
construirse en la línea lateral del solar que corresponde al patio delantero requerido para el
distrito residencial adyacente tendrá una altura máxima de un metro. En los casos en que el solar
propuesto colinde en su parte posterior con un distrito residencial se construirá con una verja de hormigón
armado y bloques de hormigón de dos metros de alto, a lo largo de dicha línea de colindancia.
h. ÁREA A UTILIZARSE PARA ESTACIONES DE GASOLINA EN UN DISTRITO DE ORDENACIÓN – La
suma de las áreas de los solares ocupados o usados para estaciones de gasolina no excederá de 25% del
área total de todos los solares comprendidos dentro del distrito considerado. En distritos divididos por vías
públicas con sección mayor de 18 metros el 25% anteriormente señalado se calculará separadamente
para cada porción del distrito así dividido. (Énfasis Nuestro)
Un desarrollo planificado para establecer instalaciones
comerciales, incluyendo dos o más usos principales, en un edificio para la venta al detal, a gran escala, de
artículos para consumo y uso corriente en el hogar, y
el establecimiento de aquellos usos que se permiten en este Reglamento en un distrito C-4, incluyendo,
por lo menos, una tienda por departamentos. Como parte del proyecto se construyen aquellas obras de
urbanización necesarias para el funcionamiento del centro.
En el referido Apéndice, inciso (339), se define el “uso
industrial” como: el “[u]so relacionado al conjunto de operaciones
necesaria[s] para la transformación de las materias primas.”
A su vez, el apéndice I del ROT-SJ define en el inciso (111),
la “consulta de ubicación” como:
El procedimiento ante la Junta de Planificación para que evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime
pertinente sobre propuestos usos de terrenos que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
26
aplicable en áreas zonificadas pero que las
disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren por la Junta de Planificación. (Énfasis
Nuestro)
Ley Núm. 161-2009
Por otro lado, la Ley Núm. 161–2009 conocida por la “Ley
para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto Rico”, según
enmendada, 23 LPRA secs. 9011, aprobada con posterioridad al
ROT-SJ, fue creada para establecer el marco legal y administrativo
que regiría la solicitud, evaluación, concesión y denegación de
permisos de uso y de construcción y desarrollo de terrenos por
parte del Gobierno de Puerto Rico. Exposición de Motivos de la
Ley Núm. 161–2009. Horizon Media Corp. v. Junta Revisora, 191
DPR 228, 236 (2014). Dichos procesos para la evaluación,
otorgamiento o denegación de las determinaciones finales y
permisos, están revestidos del más alto interés público por ser un
instrumento de desarrollo económico y como tal indispensable
para la creación de empleos y la prestación de mejores servicios
al pueblo y el disfrute de una mejor calidad de vida. Artículo 1.2
de la Ley Núm. 161-2009, supra.
Mediante la citada legislación la Asamblea Legislativa creó
una serie de organismos encargados de los diversos aspectos del
proceso de permisos, entre ellos, la Oficina de Gerencia y
Permisos [en adelante, la OGPE] adscrita a la Junta de
Planificación (Art. 2.1); la Junta Adjudicativa de la OGPE (Art.
6.1); estableció el procedimiento de revisión ante la Junta
Revisora de Permisos y Uso de Terrenos (Art. 12.1).
El artículo 11 de Ley Núm. 151-2013 enmendó el artículo
2.5 de la Ley 161-2009, supra, para que lea como sigue:
Artículo 2.5.-Facultad para evaluar, conceder o denegar determinaciones finales y permisos-
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
27
A partir de la fecha de vigencia de esta Ley, la Oficina
de Gerencia de Permisos, a través de su Director Ejecutivo los Profesionales Autorizados, Inspectores
Autorizados, o cualquier otro facultado en la Ley, según aplique, emitirán determinaciones finales,
permisos, certificaciones para la prevención de incendios, certificados de salud ambiental
relacionados directa o indirectamente al desarrollo y
el uso de terrenos que, previo a la aprobación de esta Ley, eran evaluados y expedidos o denegados por las
Entidades Gubernamentales Concernidas al amparo de sus leyes orgánicas u otras leyes especiales y que
serán incluidos en el Reglamento Conjunto de Permisos. De igual forma, los Municipios Autónomos
con Jerarquía de la I a la V, conforme a lo establecido en el Artículo 1.3 y 18.10 de esta Ley, podrán emitir
determinaciones finales. Aquellas solicitudes de permisos contempladas en el Reglamento General de
la Junta de Calidad Ambiental, pasarán a ser evaluadas por la Oficina de Gerencia de Permisos y
por los Profesionales Autorizados, según aplique, pero sólo en aquellos casos en que el permiso solicitado no
afecte un acuerdo, delegación u otorgación de fondos
federales a la Junta de Calidad Ambiental. En el caso de la Comisión de Servicio Público, la Oficina de
Gerencia de Permisos servirá de centro de presentación de la notificación requerida por el Centro
para la Coordinación de Excavaciones y Demoliciones. La Oficina de Gerencia de Permisos
sólo evaluará y emitirá determinaciones finales para las consultas de variación en uso,
construcción y excepciones definidas en esta Ley, disponiéndose que las consultas de
ubicación, incluyendo las de mejoras públicas y las de impacto regional, y los cambios de
calificación, incluyendo recalificación directa de solares, y las de transacciones de terrenos
públicos, serán evaluadas por la Junta de
Planificación, quien emitirá la determinación final. La Junta de Planificación fiscalizará el
cumplimiento de las determinaciones finales y los permisos otorgados por la Oficina de Gerencia de
Permisos o el Profesional Autorizado, al amparo de esta Ley. Cualquier incumplimiento detectado por la
Junta de Planificación, a través del proceso de auditoría que ésta establezca para las
determinaciones finales, los permisos y las certificaciones, así como por una Entidad
Gubernamental Concernida en cuanto a una determinación final o un permiso otorgado conforme
a las disposiciones de esta Ley, deberá ser investigado y en caso de resultar en una violación a la Ley o
reglamento, se expedirá multa o querella por la Junta
de Planificación o por la Entidad Gubernamental
Concernida, según aplique. (Énfasis Nuestro)
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
28
Posteriormente, mediante la Ley Núm. 19 de 4 de abril de
2017, (Ley 19-2017), con vigencia inmediata, se enmendó el
artículo 2.5 de la Ley Núm. 161-2009, para que lea como sigue:
Artículo 2.5.- Facultad para evaluar, conceder o
denegar determinaciones finales, permisos y
cualquier trámite necesario o que incida de forma
alguna en la operación de un negocio en Puerto Rico.
A partir de la fecha de vigencia de esta Ley, la Oficina de Gerencia de Permisos, a través de su Director
Ejecutivo, los Profesionales Autorizados, Inspectores Autorizados, cualquier otro facultado en la Ley o a
quien el Director Ejecutivo de la Oficina de Gerencia de Permisos delegue tal facultad, según aplique,
emitirán determinaciones finales, permisos, licencias, certificaciones, entre éstas, las de prevención de
incendios, autorizaciones y cualquier trámite necesario o que incida de forma alguna en la
operación de un negocio en Puerto Rico según se disponga en el Reglamento Conjunto de Permisos,
certificados de salud ambiental relacionados directa o
indirectamente al desarrollo y el uso de terrenos o estructuras que, previo a la aprobación de esta Ley,
eran evaluados y expedidos o denegados por las Entidades Gubernamentales Concernidas al amparo
de sus leyes orgánicas u otras leyes especiales y que serán incluidos en el Reglamento Conjunto de
Permisos. De igual forma, los Municipios Autónomos con Jerarquía de la I a la V, conforme a lo establecido
en el Artículo 1.3 y 18.10 de esta Ley, podrán emitir determinaciones finales y permisos. Aquellas
solicitudes de permisos, certificaciones o licencias contempladas en los Reglamentos de las Entidades
Gubernamentales Concernidas, pasarán a ser evaluadas por la Oficina de Gerencia de Permisos y
por los Profesionales Autorizados, según aplique y sea
establecido en el Reglamento Conjunto, incluyendo aquellas dirigidas a la ubicación o parámetros del
uso. En el caso de la Directoría de Excavaciones, Demoliciones y Tuberías del Departamento de
Transportación y Obras Públicas, la Oficina de Gerencia de Permisos servirá de centro de
presentación de la notificación requerida. La Oficina de Gerencia de Permisos o la Junta Adjudicativa
según sea el caso evaluará y emitirá licencias y determinaciones finales para las consultas de
variación en uso, construcción, y consultas de ubicación, incluyendo las de mejoras públicas y
las de impacto regional o supraregional. Los cambios de calificación o recalificación directa de
solares y las de transacciones de terrenos públicos,
serán evaluadas por la Junta de Planificación, quien
emitirá la determinación final. (Énfasis nuestro)
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
29
En cuanto a los permisos expedidos, el Artículo 9.10 de la
Ley Núm. 161-2009, supra, dispone lo siguiente:
Se presume la corrección y la legalidad de las determinaciones finales y de los permisos expedidos
por la Oficina de Gerencia de Permisos, por el Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la V y por los
profesionales autorizados. No obstante, cuando medie fraude, dolo, engaño, extorsión, soborno o la comisión
de algún otro delito en el otorgamiento o denegación de
la determinación final o del permiso, o en aquellos casos en que la estructura represente un riesgo a la salud o
la seguridad, a condiciones ambientales o arqueológicas, la determinación final emitida y el
permiso otorgado por la Oficina de Gerencia de Permisos, por el Municipio Autónomo con Jerarquía de
la I a la V o por el profesional autorizado, deberá ser revocado. La estructura se podrá modificar, conservar
o demoler, sólo después de que un tribunal competente así lo determine y siguiendo con el procedimiento
judicial establecido en las secs. 9024 a 9024e de este título, además de cumplir con el debido proceso de ley.
23 LPRA sec. 9019i
Cónsono con la política pública que inspiró la Ley Núm. 161-
2009, se aprobó el Reglamento Conjunto de Permisos para Obras
de Construcción y Uso de Terrenos, Reglamento Núm. 7951 de 30
de noviembre de 2010 [en adelante, Reglamento Conjunto].1 En
lo que nos atañe, el Capítulo 25 del Reglamento Conjunto regula
todo lo relacionado con el establecimiento de estaciones de
gasolina.
Según expone el Cap. 4 en su disposición C. 125 del
Reglamento Conjunto, define la consulta de construcción como:
“[t]rámite ante el OGPe, sobre un proyecto de uso ministerial,
pero que conlleva variaciones a los parámetros de construcción
del distrito donde ubica, el cual será adjudicado por la Junta
Adjudicativa.” Así también, la sección 8.1 del Reglamento
1 Enmendado por el Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición de
Permisos Relacionados al Desarrollo y Uso de Terrenos, Reglamento Núm. 8573
de 24 de marzo de 2015 (Reglamento Conjunto 8573). Este reglamento fue
declarado nulo por el Tribunal de Apelaciones mediante Sentencia emitida el 21
de diciembre de 2016 en el caso de Morales Vargas v. Junta de Planificación,
KLRA2015000421.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
30
Conjunto, supra, dispone los tipos de consulta que serán
considerados por la OGPe, entre las que se encuentra la consulta
de construcción y las consultas de ubicación. Por otra parte, la
sección 8.1.2 (a) del Reglamento Conjunto, supra, establece que
las consultas de construcción son solicitudes de naturaleza
discrecional, por lo que le aplica la Regla 6.3 del referido
Reglamento. Específicamente, la sección 6.3.2 del Reglamento
Conjunto, supra, cita:
[…] todo solicitante de un asunto discrecional ante la OGPe y/o los Municipios Autónomos con Jerarquía de
la I a la V deberá cargar los siguientes documentos al sistema:
a. Lista certificada con los nombres y direcciones postales de todos los dueños de propiedades que
colindan con la propiedad objeto de la solicitud,
preferiblemente incluyendo el correo electrónico. b. En caso de que un colindante sea un condominio bajo
el régimen de propiedad horizontal, se proveerá la dirección postal de la Asociación de Residentes o de
Condóminos. c. En caso de que el o los colindante(s) tenga control de
acceso, además de éste, se debe incluir la dirección de la asociación de residentes.
d. Cuando no sea posible obtener el nombre, la dirección o ambos de un colindante, se cumplirá con lo
establecido en la Sección 6.3.4 (Método Alterno de
Notificación).
Así, la sección 6.3.3 del Reglamento Conjunto, supra, dispone
lo relativo a la notificación de los colindantes de la radicación de
la solicitud:
a. Toda solicitud para un asunto discrecional deberá ser notificada por el solicitante a los colindantes
inmediatos de la propiedad donde se propone la acción dentro de los dos (2) días siguientes a la
radicación de la solicitud. b. Dicha notificación sería mediante correo certificado
con acuse de recibo.
c. En aquellos casos en que una obra de infraestructura pública se realizará en una franja
de servidumbre dentro de una finca, el propietario a ser notificado será el propietario del predio
sirviente de la servidumbre. d. El solicitante deberá cargar el sistema copias de los
acuses de recibo dentro de los próximos cinco (5)
días de haberla recibido los mismos.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
31
Por su parte, la sección 6.3.4 del Reglamento Conjunto,
supra, establece el Método Alterno de notificación como:
a. En aquellos casos en que el nombre o la dirección
postal de algún colindante inmediato no esté accesible al solicitante o que haya sido devuelta, se agotará el
remedio de entregar la notificación personalmente. Deberá someter evidencia de esa gestión.
b. Si luego de haber agotado la gestión de la notificación personal indicada en el inciso 1, aún no ha sido posible
notificar a algún colindante, el solicitante deberá publicar un edicto en un periódico de circulación
general, el cual deberá incluir el número de catastro de la propiedad, la dirección física y la intención de
solicitar el referido permiso. c. El solicitante deberá cargar al sistema la evidencia de
que se publicó dicho edicto, dentro de los próximos
cinco (5) días de publicado.
Con relación a la notificación de estas vistas públicas, su
Regla 7.2 establece lo siguiente:
a. La OGPe notificará por escrito a los dueños de propiedades colindantes con la propiedad objeto de
la solicitud, a todas las partes ya reconocidas o a sus representantes autorizados e interventores; la
fecha, hora y lugar en que se celebrará la vista
pública. La notificación se efectuará con menos de quince (15) días de anticipación a la fecha de la
vista. b. Para dicha notificación, el solicitante deberá cargar
al sistema la siguiente información: 1. Lista certificada con los nombres y direcciones
postales de todos los dueños de propiedades que colindan con la propiedad objeto de la solicitud,
preferiblemente incluyendo el correo electrónico. 2. En caso de que un colindante sea un condominio
bajo el régimen de propiedad horizontal, se proveerá la dirección postal de la Asociación de
Residentes o de Condóminos. 3. En caso de que el o los colindante(s) tenga control
de acceso, además de éste, se debe incluir la
dirección de la asociación de residentes. 4. Cuando no sea posible obtener el nombre, la
dirección o ambos de un colindante, se cumplirá con lo establecido en la sección 6.3.4 (Método
Alterno de Notificación). c. Excepto en los cambios de calificación, el
solicitante publicará un Aviso de Prensa en un periódico de circulación general en Puerto Rico, con
no menos de quince (15) días de antelación a la fecha de vista, notificando, la fecha, hora y lugar
en que se celebrará la vista. d. Las notificaciones contendrán la siguiente
información: 1. Fecha, hora y lugar en que se celebrará la vista, así
como su naturaleza y propósito.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
32
2. Advertencia de que las personas podrán
comparecer asistidas de abogados, pero no estarán obligadas a estar así representadas, incluyendo los
casos de corporaciones y sociedades. 3. Cita de la disposición legal o reglamentaria que
autoriza la celebración de vista. 4. Apercibimiento de las medidas que la agencia
podrá tomar si una parte ya reconocida no
comparece a la vista. 5. Advertencia de que la vista no podrá ser
suspendida, salvo por justa causa.
Con relación a la autoridad de los oficiales examinadores, la
Regla 7.3 establece lo siguiente:
a. […]
b. El Oficial Examinador tendrá autoridad para
disponer de todos los asuntos procesales y relativos a la evidencia a presentarse en el caso,
incluyendo los incidentes relativos al descubrimiento de pruebas y podrá emitir las
resoluciones interlocutorias que fueren necesarias. c. Las determinaciones así tomadas por el Oficial
Examinador, serán consideradas como de la OGPe y solo serán revisables por moción de revisión
administrativa radicada ante la Junta Revisora con
respecto a la determinación final del caso.
Conforme a la sección 9.3.1 (b) del Reglamento Conjunto,
supra, se establece que se “autorizará permiso para la
construcción y/o uso de más de un edificio por solar, siempre y
cuando se cumpla con los parámetros del distrito en que ubica la
propiedad y el establecimiento requerido.”
Entre otros aspectos, la referida reglamentación establece
la separación de las estaciones de gasolina con respecto a otros
usos:
Cualquier solar en que se proyecte construir o ampliar una estación de gasolina deberá mantener una
separación mínima de cincuenta (50) metros radiales de cualquier otro solar en que exista o se proyecte la
construcción de: biblioteca, tribunal, corte, hospital, iglesia, hospedajes especializados, casa de salud,
museo, parque, plaza pública, alcaldía y armería. En el caso de escuelas públicas o privadas o institución
educativa postsecundaria la separación será en un
radio de mil (1,000’) pies, trescientos cinco (305) metros, según dispuesto en la Ley Núm. 169 de 26 de
julio de 2003. También mantendrán dicha distancia de mil (1,000’) pies: centro de cuidado de niños o
envejecientes, universidad, academia, reformatorio,
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
33
institución penal, centro de rehabilitación, centro de
diagnóstico y tratamiento, dispensario médico o centro de cirugía ambulatoria. Sección 25.1.6 (a) del
Reglamento Conjunto, supra.
Además, la sección 25.1.7 del Reglamento Conjunto, supra,
establece que: “[l]a separación mínima requerida entre estaciones
de gasolina con respecto a otros usos será medida tomando los
puntos más cercanos entre ambos solares”.
A la luz de la normativa antes mencionada, procedemos a
evaluar, de forma integrada, los señalamientos de error
presentados. En la discusión de los errores, atenderemos en
conjunto aquellos planteamientos que presenten controversias y
argumentos similares.
-A-
Procedemos a disponer de los primeros cuatro
señalamientos de error de la Asociación de Detallistas, junto a los
primeros dos presentados por los recurrentes, VP Petroleum y To
Go, debido a que están relacionados a la aplicabilidad del ROT-SJ
y a las distancias entre escuelas y cuidos.
La Asociación de Detallistas arguye que la Ley de Control de
Gasolina, Ley Núm. 3-1978, le delegó a la Junta de Planificación,
a la Administración de Reglamentos y Permisos y a las agencias,
el deber de aprobar la reglamentación que necesite en la
protección de la industria de la gasolina. Indica que la ley Núm.
3-1978, no le delegó la autoridad al Municipio de San Juan para
establecer criterios reglamentarios sobre la ubicación de nuevas
estaciones de gasolina. No nos persuade.
Luego de aprobarse la Ley de Control de Gasolina, Ley Núm.
3-1978, se promulgó la Ley de Municipios Autónomos. Esta
última, amplió las facultades de los municipios para transferirles
competencias de planificación y reglamentación de sus territorios,
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
34
y autorizando que se les delegue otras materias de la competencia
del Gobierno Central. Gobierno Municipal de Ponce v. Caraballo,
supra, pág. 731. A través de la Ley de Municipios Autónomos, el
Municipio de San Juan quedó investido de autoridad para
reglamentar asuntos delegados al Gobierno Central. A esos
efectos, el artículo 13.004 de la Ley de Municipios Autónomos, Ley
Núm. 81-1991, supra, autorizó a los municipios a adoptar los
planes de ordenación que constituirán instrumentos del territorio
municipal. De igual forma, los municipios podrán solicitarle al
Gobernador la transferencia de algunas facultades
correspondientes a la Junta de Planificación, entre estas, la de
otorgar permisos. Véase, artículos 13.004 y 13.012 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra.
De acuerdo a sus facultades, el Municipio de San Juan
adoptó el Reglamento de Ordenación Territorial, el cual
específicamente, en la sección 17.00, regula las estaciones de
gasolina. El Artículo 13.005 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, dispone que una vez el plan territorial de un municipio
entre en vigor, “toda decisión sobre el uso del suelo se hará en
conformidad con el mismo”. Mediante resolución JP-PT-18-1 de 9
de octubre de 2002, la Junta de Planificación, que es la entidad
delegada en atender los asuntos de la gasolina en virtud de la Ley
Núm. 3-1978, adoptó en su totalidad el Reglamento de
Ordenación. Con ello le confirió validez a lo allí regulado,
incluyendo las disposiciones relativas a las estaciones de gasolina.
Por tanto, nada impedía que el Municipio de San Juan
incluyera en el Reglamento de Ordenación Territorial [ROT-SJ] las
disposiciones sobre las estaciones de gasolina que regirán en su
municipio. Incluso, la Asociación de Detallistas indica que la Ley
Núm. 3-1978 es de carácter especial para regular la industria de
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
35
la gasolina, cuyos preceptos están contenidos en el Reglamento
Conjunto, y parcialmente contemplados en el ROT-SJ. Vemos
entonces, que la Asociación de Detallistas reconoce que las
normas de la Ley Núm. 3-1978 están incluidas en el ROT-SJ, salvo
una enmienda a la Ley Núm. 3-1978 la cual atenderemos con más
detalle en el próximo señalamiento. Concluimos que el error
señalado no fue cometido, pues el municipio podía regular los
asuntos relacionados a las estaciones de gasolina al amparo del
ROT-SJ.
-B-
VP Petroleum, LLC y To-Go Stores, Inc., alegan que incidió
la OGPe al determinar que aplica en lo sustantivo el Reglamento
de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de San Juan
[ROT-SJ] y no el Reglamento Conjunto. No les asiste la razón.
Sobre este particular, la Junta Adjudicativa, luego de hacer
referencia a la Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de
Puerto Rico, al Reglamento Conjunto, así como, luego de evaluar
los artículos 13.005, 13.012 y 13.008 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, determinó lo siguiente:
[A] la estación de gasolina le aplican las disposiciones procesales y de procedimientos adjudicativos del
Reglamento Conjunto de Permisos para Obras de Construcción y Usos de Terrenos del 29 de noviembre
de 2010, en adelante Reglamento Conjunto y las disposiciones sustantivas del Reglamento de
Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de San Juan que entró en vigor el 13 de marzo de 2003 (ROT-
JSJ). La anterior conclusión fue compartida por el perito de los interventores VP Petroleum, LLC y To-Go Stores,
Inc., la Arq. Lina Dueño en las páginas 3 y 4 de su informe, el cual fue sometido el 24 de febrero de 2017
mediante moción intitulada “Al expediente Administrativo.2
2 Resolución de la Junta Adjudicativa de la OGPe del 31 de julio de 2018,
Apéndice del recurso codificado como: KLRA201800734, Conclusión de Derecho
Núm. 5, pág. 52.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
36
Esta determinación resulta razonable, pues el 26 de mayo
de 2016 la Junta de Planificación emitió la Resolución JP-2016-
316 para establecer que las disposiciones procesales contenidas
en el Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición de
Permisos Relacionados al Desarrollo y Uso de Terrenos son de
aplicación a los municipios que cuentan con sus propios
reglamentos de ordenación. Específicamente, en la Resolución se
indicó que “las disposiciones procesales aplicables a los asuntos
a ser tramitados ante la Junta de Planificación, la OGPe o las
Oficinas de Permisos Municipales, serán conforme establecido en
el Reglamento Conjunto […]”3
Cónsono a ello, el artículo 13.012 de la Ley de Municipios
Autónomos, enmendada por la Ley Núm. 19-2017, supra, indica
que:
Cuando el expediente sea elevado a la agencia central
correspondiente para la evaluación del mismo, la evaluación de la solicitud se regirá por las disposiciones
y documentos contenidos en el Plan de Ordenamiento Territorial, el cual incluye, entre otros, el Reglamento
Conjunto. Los procedimientos adjudicativos se regirán y/o conducirán conforme a las
disposiciones del Reglamento Conjunto de Permisos. (Énfasis Nuestro) 21 LPRA sec. 4610.
A su vez, el artículo 13.008 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, dispone que “El Reglamento Conjunto de
Permisos regirá todos los asuntos y aspectos procesales
relacionados a la evaluación y adjudicación de una solicitud por
parte de un Municipio Autónomo con Jerarquía de la I a la V.” 21
LPRA sec. 4606.
3 Resolución JP-2016-316 emitida por la Junta de Planificación, 26 de mayo de
2016, Para establecer que las disposiciones procesales contenidas en el
Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición de Permisos
Relacionados al desarrollo y uso de terrenos (Reglamento de Planificación Núm.
31) son de aplicación a los municipios que cuentan con sus propios reglamentos
de ordenación.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
37
De todo lo anterior, vemos que el Reglamento Conjunto va
a prevalecer sobre el reglamento del ROT-SJ solo en los aspectos
procesales, no así en los sustantivos. A su vez, no encontramos
ninguna disposición en la que derogue o deje sin efecto el ROT del
Municipio de San Juan. Incluso, la Arq. Lina M. Dueño, perito de
los recurrentes VP Petroleum y To Go, lo reconoció en el informe
de análisis reglamentario del caso presentado a vistas públicas el
30 de noviembre de 2016 e indicó:
El predio ubica en el Municipio de San Juan, por lo que le son de aplicación las disposiciones del Plan de
Ordenación Territorial, a saber, el Memorial, el Programa de Actuación y la Reglamentación, incluyendo los mapas
de clasificación y calificación y el Reglamento de Ordenación Territorial del Municipio de San Juan.
El Municipio de San Juan, en el Convenio de Transferencia de Facultades de la Junta de Planificación
y la Administración de Reglamentos y Permisos por el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico al
Municipio Autónomo de San Juan, adoptó los Reglamentos de Procedimientos Adjudicativos de la Junta
de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos, por lo que, al quedar estos reglamentos
derogados, mediante la aprobación del Reglamento Conjunto, le es de aplicación, para los aspectos
procesales las disposiciones del Reglamento Conjunto. Véase, Resolución de la JP 2016-316.
En fin, resulta razonable y adecuada la decisión de la Junta
Adjudicativa, confirmada por la División de Revisiones, cuando
aplicó al proyecto de Costco las disposiciones procesales del
Reglamento Conjunto y las disposiciones sustantivas del
Reglamento de Ordenación Territorial del Municipio Autónomo de
San Juan.4 Por lo que, el error no fue cometido.
4 Resolución de la División de Revisiones del 16 de noviembre de 2018,
apéndice del recurso codificado como: KLRA201800734, pág. 7: “[a] la estación
de gasolina propuesta le aplica la Sección 17.00 del ROT-SJ. En específico y
relacionado a las distancias con otros usos le aplica la Sección 17.01 (f) del
ROT-SJ y el Artículo 2-A de la Ley Núm. 3 del 21 de marzo de 1978, según
enmendada, conocida como “Ley de Control de Productores, Refinadores y
Distribuidores-Mayoristas de Gasolina”.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
38
-C-
La Asociación de Detallistas arguyó en su segundo
señalamiento de error que existe menos de 1,000 pies de distancia
medidos desde los puntos más cercanos del predio el Head Start
ubicado en Comendante I, Head Start, Comandante II y el Colegio
Nuestra Señora de Lourdes, según certificación realizada por el
Ing. Javier E. Bidot.
Por su parte VP Petroleum y To Go, alegan que existen tres
escuelas privadas o públicas o centro de cuidado de niños dentro
de los 1,000 pies (o 305 metros) radiales medidos desde los
puntos más cercanos del solar donde ubicaría la Estación
Autorizada. Estos son: el Head Start el Comandante I, el centro
Head Start Comandante II y el Centro Pequeñines CEAM. Aducen
que una “escuela” para propósitos de la Ley Núm. 3 de Control de
Gasolina y el Reglamento Conjunto también, incluye un centro de
cuidado de niños.
Ambos recurrentes arguyen, también, que el Reglamento
Conjunto es el que aplica para medir las distancias de las escuelas
y que esta se mide desde el punto más cerca entre ambos solares.
Es decir, entre el solar que ocupa la escuela y el solar en que se
encuentra Costco. VP Pretroleum añade que el artículo 2A de la
Ley Núm. 3-1978, supra, no menciona que los 1,000 pies tengan
que medirse desde las colindancias de los solares, pero el cuerpo
reglamentario que se encarga de ello sí.5 Aducen, además, que
el ROT-SJ no fue atemperado a la Ley Núm. 3-1978 respecto a las
distancias de las escuelas.
5 Alegato de VP Patroleum, LLC; To Go Stores, Inc., inciso 2 (a), pág. 13.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
39
Según indicamos en la argumentación del precedente error,
el ROT-SJ es el que se aplica a la evaluación de los aspectos
sustantivos relacionados a las estaciones de gasolinas.
La sección 17.01 (f) del ROT-SJ, supra, establece una
distancia de 50 metros radiales de cualquier otro solar en que
exista un centro de cuidado de niños. En cuanto a la distancia
entre escuelas, como el ROT-SJ no fue enmendado a esos efectos,
aplicamos el artículo 2 A de la Ley Núm. 3-1978, enmendada por
la Ley Núm. 169-2003, supra. Esta dispone, en lo aquí pertinente:
“una prohibición al establecimiento de nuevas estaciones de
servicio de venta de gasolina al detal en un radio de mil
(1,000) pies de una escuela pública o privada o institución
educativa postsecundaria.”6
Vemos que los centros de cuido no están incluidos en estas
distancias de 1,000 metros. Surge, a su vez, que la distancia que
debe guardarse es desde las estaciones de servicios de venta de
gasolina al detal hasta las escuelas y es desde ahí que debe
medirse. Es un principio reiterado que cuando la ley es clara y
libre de ambigüedad, se respetará su letra. Artículo 14 del Código
Civil de Puerto Rico, 31 LPRA sec. 14. En virtud de dicho mandato,
cuando el legislador se ha manifestado en lenguaje claro e
inequívoco, el texto de la ley es la expresión por excelencia de
toda intención legislativa. Romero Barceló v. E.L.A., 169 DPR 460,
476-477 (2006). Por tanto, debemos darle efecto a la intención
expresada mediante la letra de la ley. Romero Barceló v. E.L.A.,
supra, pág. 477.
6 El artículo 1 (e) de la Ley 3-1978, según enmendada, dispone que la estación
de servicio de venta al detal- Significa e incluye lugar de negocios donde
cualquier personal natural o jurídica venda gasolina o combustibles especiales
para vehículos de motor y éstos se entreguen mediante el depósito de los
mismos dentro de los tanques de dichos vehículos de motor. 23 LPRA sec. 1101
(e).
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
40
Así pues, para los centros de cuido de niños, la distancia que
aplica es la de 50 metros radiales, según dispone el artículo 7.01
(f) del ROT-SJ, supra. No aplica la distancia de 1,000 que
proponen los recurrentes, pues este es únicamente para escuelas
públicas, privadas o institución educativa postsecundaria como
claramente dispone el artículo 2 A de la Ley Núm. 3-1978, supra.7
-D-
En cuanto al lugar específico desde donde se debe medir la
estación de gasolina y los otros usos propuestos, la sección 17.01
(f) del ROT-SJ, supra, establece que será medida tomando los
puntos más cercanos entre ambos solares. Ello lo analizamos en
armonía a la Ley Núm. 3-1978, que prohíbe el establecimiento de
nuevas estaciones de servicio de venta de gasolina al detal en el
radio de 1,000 pies de la escuela.
La Exposición de Motivos de la Ley 169-2003, supra, indica
que lo que se pretende evitar es que las emanaciones de gases,
relacionados al despacho de gasolina en los tanques de las
estaciones de servicio de venta de gasolina al detal, así como el
llenado de tanques de gasolina u otros combustibles.
Sobre este particular, la Junta Adjudicativa, concluyó lo
siguiente:
28. Por tanto, se puede colegir que la intención legislativa a la hora de establecer la distancia de 1,000 pies
establecida en el Art. 2-A de la Ley Núm. 3 se mide desde el área donde ubica la estación de servicio al detal y todo
su equipo, incluyendo sus tanques de almacenamiento. La Exposición de Motivos de la Ley Núm. 169-2003 es
clara al establecer que el reabastecimiento de los
7 Incluso, el Reglamento de Planificación Núm. 4, de 28 de junio de 2008,
Reglamento de Calificación de Puerto Rico, emitido por la Junta de Planificación,
derogado por el Reglamento Conjunto, así también lo establecía. A esos
efectos, la sección 53.06 indicaba en lo aquí pertinente, que:
[U]na estación de gasolina deberá mantener una separación
mínima de cincuenta (50) metros radiales de cualquier otro solar
en que exista o se proyecte la construcción de: centro de cuidado
de niños. […] En el caso de escuelas públicas o privadas o
institución educativa postsecundaria la separación será en un
radio de mil (1,000) pies (305 metros), según dispuesto en la
Ley Núm. 169 de 26 de julio de 2003.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
41
tanques de almacenamiento de combustible de las
estaciones de gasolina es la causa de las emanaciones de gases que sufren las escuelas, por lo que dicha actividad
debe ubicar a más de 1,000 pies de escuelas públicas o privadas o instituciones educativas post secundarias. […]
29. En el caso de la estación de gasolina propuesta, la
misma y su equipo ubicarán en un área de 1,683.5
metros cuadrados de la propiedad de 12.0684 cuerdas, por lo que sus tanques de almacenamiento serán
reabastecidos en dicha área. Por tanto, los 1,000 pies del Artículo 2-A de la Ley Núm. 3 tienen que medirse desde
el área de 1,683.5 metros cuadrados y no de la totalidad de la propiedad. Ciertamente la estación propuesta no es
la situación típica donde se ubica una estación de servicio de venta al detal de gasolina en un solar con un tamaño
relativamente pequeño donde usualmente solo hay espacio para la estación de gasolina y en ocasiones
también alberga algunas otras actividades como cafetería, tienda de conveniencia, área de mecánica
liviana, área de lavado de autos, estacionamiento, u otras.
Al evaluar las disposiciones de la Ley Núm. 3, según
enmendada por la Ley 169-2003, junto a la Exposición de Motivos
de esta última, concedemos deferencia al análisis que realizó la
Junta Adjudicativa y reafirmado por la División de Revisiones
Administrativas, bajo su conocimiento y experiencia en la materia.
Lo adecuado es que la separación mínima requerida, respecto a
otros usos, tales como escuelas y cuido, sea tomada desde los
puntos más cercanos entre ambos solares. Esto es, desde el solar
donde ubicará la estación de la gasolina hasta el solar donde
ubican las escuelas y cuidos. En este caso, la estación de gasolina
ubicará en un área de 1,683.5 metros cuadrados y es desde el
punto más cercano de ese espacio, que se tienen que medir las
distancias tanto de las escuelas como de los cuidos.
No procede medir las distancias desde el área del solar
donde ubica la tienda o su estacionamiento como los recurrentes
proponen. En esos lugares, no se recibe o se reabastecen los
tanques de almacenamiento de gasolina u otros combustibles,
tampoco se despacha la gasolina, ni allí se establecerá la nueva
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
42
estación de gasolina. Concluimos que lo razonable y adecuado,
es que la distancia se mida desde el punto más cercano donde
ubicará la estación de gasolina. Ello es cónsono al artículo 2-A de
la Ley Núm. 169-2003, supra, y a la sección 17.00 (f) del ROT-SJ,
supra.
En este punto, los recurrentes no demostraron que dentro
de esa distancia existiese un cuido de niños y escuelas. No
presentaron prueba que obre en el expediente administrativo para
derrotar la determinación de la Junta Adjudicativa de la OGPe, al
concluir que “ninguno de los usos a que hace referencia la Sección
17.01 (f) ubican dentro de dichos radios medidos desde donde se
propone ubicar la estación de gasolina.” A su vez, que “no existen
escuelas públicas o privadas o instituciones educativas post
secundarias dentro de los 1,000 pies medidos desde el área de la
estación propuesta y por tanto la estación está en cumplimiento
con el Artículo 2-A de la Ley Núm. 3-1978.”
La División de Revisiones confirmó esta determinación e
indicó que:
Obra en el expediente administrativo una foto aérea
sometida por el concesionario en la que se ilustra un
radio de cincuenta metros (50mts) medido desde la Propiedad y se desprende de dicha foto que no opera
un centro de cuido de niños dentro del radio de cincuenta metros (50mts), así como cualesquiera de
los otros usos listados en la Sección 17.01 (f).8
Concluyó, además, que: “en el expediente administrativo de
la consulta surge evidencia demostrativa de que no operan
escuelas públicas o privadas o instituciones educativas post
secundarias dentro (1,000) pies medidos desde el área de mil
seiscientos ochenta y tres punto cinco metros cuadrados (1,683.5
m.c.) donde operará la estación propuesta.”9
8 Resolución de Revisión Administrativa, apéndice del recurso KLRA20180734,
pág. 7. 9 Id.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
43
Estas conclusiones no fueron, de forma alguna, rebatidas en
los recursos presentados, por lo que se confirman en revisión. Los
errores no fueron cometidos.
-E-
La Asociación de Detallistas alega que entre los puntos más
cercanos de la nueva estación de gasolina y la más cercana
existente, de acuerdo con la carta del 28 de junio de 2016 del
MASJ existe una estación de gasolina a menos de ochocientos
(800) metros lineales del predio donde ubica Costco. La
Asociación de Detallistas aludió al estudio realizado por su perito,
el Ing. Juan M. Vázquez Muñoz. Veamos.
El informe del ingeniero Vázquez Muñoz, del 1ro de marzo
de 2017, versa sobre la separación y localización de estaciones de
gasolina en un radio de 1,600 metros con respecto a la nueva
propuesta de estación de gasolina.10 En este informe no se
concluyó que existiese una estación de gasolina a menos de
ochocientos (800) metros lineales. Incluso, el referido informe
fue evaluado por la Junta Adjudicativa de la OGPe, quien concluyó
en derecho lo siguiente:
22. De las Determinaciones de Hecho Núm. 25 surge que a la estación de gasolina propuesta por Costco le
aplica la excepción establecida por la Sección 17.01 (e) (5) debido a que las Carreteras Estatales PR-3 y
PR-8 tienen secciones mayores de dieciocho (18) metros, provistas de líneas de control de viraje o fajas
de separación entre carriles para vehículos en movimiento con tránsito opuesto o isleta central de
seguridad. 23. Por su parte, se evidencia del “Technical
Memorandum” del 8 de abril de 2016 sometido por Costco, del informe preparado por el Ing. Juan M.
Vázquez Muñoz (perito de Asociación de Detallistas de Gasolina de Puerto Rico, Inc. y el Sr. Daniel Rivera
Garratón) y del plano de Javier E. Bido Associates,
PSC (VP Petroleum, LLC y To-Go Stores, Inc.) que sólo operan diez (10) estaciones de gasolina dentro del
10 Apéndice del recurso KLRA201800734, págs. 247-258. Vemos que el perito
de la Asociación de Detallistas también utilizó los criterios sustantivos del ROT-
SJ, específicamente la sección 17.01 (e), sobre separación entre estaciones de
gasolina.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
44
radio de 1,600 metros de la propiedad. En el
“Technical Memorandum” del 8 de abril de 2016 se determinó que las 10 estaciones de gasolina
existentes en los 1,600 metros radiales ubican a más de 400 metros radiales en vías diferentes y a más de
800 metros lineales en el mismo margen de la vía. Los informes y/o planos sometidos por los
interventores confirmaron lo anterior, con
excepción de la distancia lineal que no fue tomada o analizada por éstos. Por tanto, surge de
la evidencia que obra en el expediente digital que la estación propuesta cumple con la Sección 17.01 (e).
(Énfasis Nuestro)
De lo anterior, surge que la prueba de los interventores no
estableció que dentro de los 800 metros lineales dentro del
margen de una misma vía existiese una estación de gasolina. Le
concedemos deferencia a la agencia, pues no se nos demostró
que, en el ejercicio de su discreción, obrara de forma arbitraria o
caprichosa. No se cometió el error.
-F-
En el quinto señalamiento de error, la Asociación de
Detallistas alega que este caso se trata de una consulta de
ubicación, pues el Municipio de San Juan, en la carta del 28 de
junio de 2016, elevó el expediente ante la OGPe, debido a que la
Junta de Planificación ordenó que se eleven las solicitudes sobre
casos que constituyan variaciones en uso.
Aduce que la Junta de Planificación es quien tiene
jurisdicción para evaluar y emitir determinaciones finales
relacionadas a consultas de ubicación, según dispone el artículo
11 de la Ley Núm. 151-2013, la cual enmendó el artículo 2.5 de
la Ley Núm. 161-2009, supra, por cuanto, todo el procedimiento
que se llevó ante la OGPe es nulo.
Reitera en el planteamiento de error número once, que el
uso de la estación de gasolina no es uno ministerial, sino de
carácter discrecional, ya que está sujeto al crisol evaluativo de la
Ley Núm. 154 de 18 de junio de 1980, que enmendó la Ley Núm.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
45
73 de 23 de junio de 1978. Indica que la consulta de ubicación
es el vehículo sustantivo para evaluar el caso y el estado de
derecho era referirlo a la Junta de Planificación. Realizó similares
planteamientos en los señalamientos de error siete y ocho. Los
evaluamos, y por estar relacionados entre sí, los atenderemos en
conjunto.
La Asociación de Detallistas alega de forma generalizada
que este caso se trata de una consulta de ubicación. No obstante,
la petición se presentó como una consulta de construcción para
establecer una estación de gasolina, en un distrito calificado como
comercial cuatro (C-4). El Apéndice I del ROT-SJ define la
consulta de ubicación como el:
Procedimiento ante la Junta de Planificación para que
evalúe, pase juicio y tome la determinación que estime pertinente sobre propuestos usos de terrenos
que no son permitidos ministerialmente por la reglamentación aplicable en áreas zonificadas pero
que las disposiciones reglamentarias proveen para que se consideren por la Junta de Planificación.
(Énfasis Nuestro) Apéndice I (111) del ROT-SJ, supra.
En este caso, la estación propuesta ubicaría en el distrito C-
4 en los que se permite las estaciones de gasolina. Al respecto la
Sección 17.02 del ROT-SJ, supra, establece lo siguiente:
17.02 ESTACIONES DE GASOLINA EN DISTRITOS
COMERCIALES C-1, C-2, C-3, C-4, C-6, CT-2 Y CT-3 a. DISPOSICIÓN GENERAL- En los Distritos
comerciales señalados se permitirá el establecimiento de estaciones de gasolina o la ampliación de las
mismas cuando cumplan con las Disposiciones Generales Sobre Estaciones de Gasolina establecidas
en la Sección 17.01 y con los requisitos que se indican más adelante en esta subsección.
b. USOS PERMITIDOS-Como parte de la operación de una estación de gasolina en los Distritos Comerciales
señalados se permitirá exclusivamente lo siguiente en el edificio principal: […]
3. Venta de combustible y lubricantes […] (Énfasis
Nuestro)
Vemos que no trata de una consulta de ubicación, según
propone Asociación de Detallistas pues, como indicó la Junta
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
46
Adjudicativa, “de la Sección 17.02 y en inciso (a) de dicha sección
del ROT-MASJ claramente establece que el uso de estación de
gasolina es permitido en un Distrito C-4 y las consultas de
ubicación son procedimientos adjudicativos para evaluar, pasar
juicio y tomar determinaciones sobre propuestos usos de terrenos
que no son permitidos por la reglamentación aplicable en ciertas
áreas.” Concluimos que resulta adecuada y razonable la
determinación de la Junta Adjudicativa al concluir que la propiedad
de Costco está calificada como un distrito C-4, por lo que el uso
de estación de gasolina propuesto está permitido
ministerialmente.11 Esta determinación fue reiterada por la
División de Revisiones, al indicar, que “[s]egún se desprende de
la Sección 17.02(b)(3) del ROT-SJ, la estación propuesta no
requiere una consulta de ubicación ya que el uso propuesto es
permitido ministerialmente en la Propiedad, la cual está calificada
actualmente C-4.”12
La Asociación de Detallistas no presentó prueba que obre en
el expediente para rebatir la determinación de la Junta
Adjudicativa, reiterada por la División de Revisiones a los efectos
de que se trataba de un uso permitido ministerialmente. Incluso,
la carta del municipio, del 28 de junio de 2016, a la que aludió la
Asociación de Detallistas para argüir que se trataba de una
consulta de ubicación, no es concluyente ni establece derecho,
pues se trataba meramente de una carta de referido.13 Por lo
11 Resolución de la Junta Adjudicativa de la OGPe, Conclusiones de Derecho,
incisos 41 y 42, KLRA201800734, apéndice pág. 59. 12 Resolución de Revisión Administrativa, KLRA201800734, Conclusiones de
Derecho, apéndice pág. 8. 13 En la carta del 28 de junio de 2016 el Municipio indicó que:
Hemos determinado que el caso debe ser elevado debido a que
el uso de estación de gasolina es permitido ministerialmente solo
cuando se cumple con el requisito de que las estaciones de
gasolina que estén localizadas en cualquier margen de la misma
vía, tengan una separación mínima de 1,600 metros lineales y
en este caso existe una estación de gasolina en el margen de la
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
47
que, la consulta de ubicación no era el vehículo sustantivo
adecuado para evaluar el caso.
Al tratarse de una consulta de construcción, la OGPe tenía
autoridad para evaluar todo el proceso hasta su disposición final,
tal como lo hizo. La Ley Núm. 151-2013 que enmendó el artículo
2.5 de la Ley 161-2009, supra, indica en lo aquí pertinente que,
“[l]a Oficina de Gerencia de Permisos sólo evaluará y emitirá
determinaciones finales para las consultas de variación en uso,
construcción y excepciones definidas en esta Ley […]”. (Énfasis
Nuestro) Lo establecido por esta Ley es cónsono al proceso
administrativo que se siguió. Además, las vistas, en este caso,
se celebraron el 30 de noviembre de 2016, 6 de febrero de 2017,
25, 26 y 27 de abril de 2017; 19, 20 y 21 de junio de 2017; 30 y
31 de agosto de 2017; y 13 y 14 de septiembre de 2017.14 El 4
de abril de 2017, mientras ocurría el proceso de vistas, entró en
vigor la Ley Núm. 19-2017. Esta le concedió autoridad a la OGPe
o a la Junta Adjudicativa para evaluar y emitir licencias y
determinaciones finales para las consultas de variación en uso,
construcción, y consultas de ubicación, incluyendo las de
mejoras públicas y las de impacto regional o supraregional.
Vemos que, la enmienda efectuada mediante la Ley 19-
2017, reiteró la autoridad de la OGPe o a la Junta Adjudicativa
para atender la consulta de construcción que nos ocupa, así como
para evaluar las consultas de ubicación. Ante ello, resulta
improcedente el planteamiento de la Asociación de Detallistas
respecto a la falta de jurisdicción de la Junta Adjudicativa de la
OGPe. En este caso, la Junta Adjudicativa de la OGPe emitió su
misma vía ubicada a menos de 800 metros lineales. […] Véase,
recurso codificado como: KLRA201800734, Apéndice a las pág.
290. 14 Resolución de la Junta Adjudicativa de la OGPe, recurso KLRA201800734,
apéndice pág. 42, Determinación de Hecho Núms. 1 y 2.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
48
determinación final de aprobar la solicitud presentada en el caso
núm. 2016-CCO-00060, con las debidas restricciones. Este
permiso se presume correcto. Véase Art. 9.10 de la Ley 161-2009,
supra.
Consecuentemente, los señalamientos de error número
cinco, siete, ocho y once propuestos por la Asociación de
Detallistas, no se cometieron.
-G-
Por otra parte, la Asociación de Detallistas, en su sexto
señalamiento de error, expone que la OGPe incidió al no cumplir
con el artículo 13-A sobre consulta ubicación, según lo dispone la
Ley Núm. 19-2017, supra. Alega que, al tratarse de una consulta
de ubicación, según la disposición antes citada, dicha consulta se
tenía que notificar al Municipio de Carolina.
Ya determinamos que la presente controversia versa sobre
una consulta de construcción. En tales circunstancias,
procedemos a exponer por qué no era necesario la notificación al
Municipio de Carolina.
Conforme al Cap. 4 en su disposición C. 125 del Reglamento
Conjunto, supra, la consulta de construcción se define como:
“Trámite ante el OGPe, sobre un proyecto de uso ministerial, pero
que conlleva variaciones a los parámetros de construcción del
distrito donde ubica, el cual será adjudicado por la Junta
Adjudicativa.” Así también, la sección 8.1 del Reglamento
Conjunto, supra, dispone los tipos de consulta que serán
considerados por la OGPe entre las que se encuentra la consulta
de construcción.
Por otro lado, la sección 8.1.2 (a) del Reglamento Conjunto,
supra, establece que las consultas de construcción son solicitudes
de naturaleza discrecional, por lo que le aplica la Regla 6.3 del
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
49
referido Reglamento Conjunto. Específicamente, la sec. 6.3.3 del
Reglamento Conjunto, supra, en síntesis, dispone que la
presentación de una solicitud sobre un asunto discrecional deberá
ser notificada a: los colindantes inmediatos de la propiedad donde
se propone la acción y dentro de los dos días siguientes a la
radicación de la solicitud; tiene que ser mediante correo
certificado con acuse de recibo; si se tratara de una obra de
infraestructura pública en la que se realizara en una franja de
servidumbre dentro de una finca, deberá ser notificado el
propietario del predio sirviente de la servidumbre; y el solicitante
deberá cargar al sistema copias de los acuses de recibo dentro de
los próximos cinco días de haber recibido los mismos.
Según la normativa antes expuesta y la solicitud realizada
por Costco nos encontramos ante una consulta de construcción y
no de ubicación. Tan es así, que surge del expediente que el 23
de febrero de 2002, la Junta de Planificación aprobó la consulta
de ubicación #2001-17-0103-JPU. Dicha consulta autorizó el
cambio de clasificación de la totalidad del predio a C-4. Luego, es
que se presenta la consulta de construcción para establecer la
estación de gasolina propuesta. Visto lo anterior, la consulta de
ubicación ya existe y fue aprobada en el año 2002. Como
resultado, claramente estamos ante una consulta de construcción.
De una lectura del derecho aplicable sobre el proceso de una
consulta de construcción, no vemos que se requiera la notificación
a un municipio que se encuentre en determinado límite territorial.
Conforme a lo anterior, el error no se cometió.
-H-
Así también, la Asociación de Detallistas, en su noveno
error, expone que el procedimiento inicial se otorgó al amparo del
Reglamento 8573. Alega que, toda vez que este fue declarado
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
50
nulo por el Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico, la OGPe no
tenía jurisdicción, pues se ampararon en una reglamentación que
no tenía efectividad jurídica.
Tal y como se expuso anteriormente, el Reglamento 8573
fue declarado nulo por el Tribunal de Apelaciones de Puerto Rico
en la sentencia codificada alfanuméricamente como
KLRA2015000421. Del expediente surge que la misma fue
notificada el 22 de diciembre de 2016. Así las cosas, el 1 de marzo
de 2017, la Junta de Planificación emitió una resolución en la que,
en síntesis, expuso que, ya que el Reglamento 8573 había sido
declarado nulo, se tomaban providencias para declarar el estado
de derecho. Por ello, determinó que tomaba vigencia, entre otros,
el Reglamento Conjunto. Además, expuso lo siguiente:
“[c]ualquier trámite o solicitud pendiente de adjudicación ante la
Junta de Planificación, la OGPe o cualquier instrumentalidad
pública que haya adoptado el Reglamento Conjunto, será al
amparo del Reglamento Conjunto de Permisos para Obras de
Construcción y Uso de Terrenos con vigencia de 29 de noviembre
de 2010.”15
Al examinar el proceso llevado a cabo mientras estuvo
vigente el Reglamento 8573 y luego, el Reglamento Conjunto, la
agencia recurrida garantizó a todos los participantes: las garantías
mínimas de notificación sobre el proceso; el propósito y detalles
de la consulta presentada; la oportunidad de ser oídos; de
presentar prueba a su favor; su derecho a asistir con abogado; un
proceso ante un Oficial Examinador imparcial; y que la
determinación se basara en el expediente del caso. Todo esto
15 Véase, Resolución para aclarar y tomar providencias inmediatas ante la
anulación del Reglamento Conjunto para la evaluación y expedición de permisos
relacionados al desarrollo y uso de expedición de permisos relacionados al
desarrollo y uso de terrenos (Reglamento de Planificación Núm. 31), por el
Honorable Tribunal de Apelaciones, emitida el 1 de marzo de 2017.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
51
conforme lo exige, la sección 3.1 de la LPAU, supra. La Junta de
Planificación decidió que retomara vigencia el Reglamento
Conjunto, ello debido a que tenía que tomar providencias
inmediatas para no detener los procesos ya comenzados en las
agencias e instrumentalidades correspondientes.
En el caso de autos, el proceso de la consulta de la estación
propuesta comenzó al amparo del reglamento con vigencia para
ese entonces. Al este haber sido declarado nulo, la agencia no
podía detener los procesos ya comenzados. Por el contrario, tenía
que velar por la continuidad del tráfico jurídico. Ante ello,
determinó continuarlos bajo el que estaba vigente anteriormente
y que cumplía con las garantías mínimas de debido proceso de
ley, el Reglamento Conjunto. Esta actuación, a nuestro juicio, es
una razonable.
Evaluados los procesos iniciales, todos los participantes
fueron notificados adecuadamente y participaron de los mismos
activamente presentando prueba a su favor. A través de la
evaluación del expediente de autos, no vemos que a las partes se
le haya violentado su derecho a un debido proceso de ley por
haber comenzado el proceso bajo el reglamento que en ese
entonces estaba aprobado y tenía vigencia.
Al comparar ambas reglamentaciones, tanto el nulo
Reglamento 8573, como el Reglamento Conjunto, vemos que lo
relacionado a la notificación de las vistas públicas son similares.
Las disposiciones del Reglamento 8573 son totalmente
compatibles con las del Reglamento Conjunto. Ante dicha
realidad, no intervendremos en la determinación de la agencia
sobre ampararse en la reglamentación vigente al comienzo del
proceso, y luego, ante la existencia de una laguna jurídica, aclarar
el estado de derecho con la aplicación del Reglamento Conjunto.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
52
Examinado el proceder de la OGPe, entendemos que este se basó
en un proceso que garantizó los preceptos mínimos del debido
proceso de ley. Ante la ausencia de violaciones al debido proceso
de ley y la participación activa de los participantes en el proceso
de consulta, no se extralimitó en sus funciones la OGPe.
-I-
A su vez, la Asociación de Detallistas en su décimo
señalamiento de error, manifiesta que, la notificación de vista
pública se hizo al amparo del artículo 8.6 de la Ley Núm. 161-
2009, supra. El mismo versa sobre los procedimientos de
recalificación y variaciones de uso. Ante el hecho de que el
presente caso se trata de una consulta de construcción con
variación reglamentaria, alega que la agencia se amparó en una
disposición legal incorrecta.
Ciertamente, en el aviso de vista pública se expuso el
artículo 8.6 de la Ley 161-2009, supra. Ahora bien, también, se
ampararon en las siguientes disposiciones legales:
[…] el Reglamento Conjunto de Permisos para Obras
de Construcción y Usos de Terrenos, vigente al 30 de noviembre de 2010 conocido como el “Reglamento
Conjunto”, el Reglamento de Orientación Territorial
del Municipio Autónomo de San Juan (ROT-SJ), vigente al 13 de marzo de 2003 y cualquier otra
disposición de ley o reglamento aplicable […]16
Claramente, el aviso de vista pública se hizo a la luz del
ordenamiento aplicable o cualquier otro que lo fuera. Además, se
explica con detalle, el motivo principal por el que se está
notificando la celebración de una vista pública. Así expone el
referido aviso de vista pública: “[s]e interesa discutir, pero sin
limitarse, una solicitud de consulta de construcción con variación
16 Véase, Aviso Vista Pública del 4 de agosto de 2017, Recurso KLRA201800747,
apéndice pág. 374.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
53
reglamentaria para el establecimiento de una Estación de
Gasolina”.17
Según surge del expediente y reafirmamos, las partes
asistieron a las referidas vistas públicas, tuvieron oportunidad de
presentar prueba a su favor y participar activamente del proceso.
Cualquier error en alguna disposición legal expuesta
erróneamente en el aviso de vista pública fue subsanado, ya que
se expuso a su vez, las disposiciones aplicables y se explicó el
motivo y propósito de la vista pública.
Por otra parte, el recurrente no nos explicó de qué forma se
afectó, sufrió daño o perjuicio, debido a la disposición legal
expuesta de forma adicional. La Asociación de Detallistas no nos
puso en posición para entender que fueron afectados del proceso
de vistas públicas debido al amparo de alguna disposición legal
incorrecta. Todos asistieron y participaron del proceso. De haber
ocurrido algún error en la disposición legal expuesta, la misma fue
subsanada. El error no se cometió.
-J-
La Asociación de Detallistas, en su séptimo y octavo error,
arguye que la OGPe no tenía jurisdicción toda vez que se
continuaron los procedimientos con un nuevo aviso de vista
pública, sin que se le diera participación a las partes. Por lo tanto,
plantear que cualquier actuación de la agencia, en ese momento,
era nulo.
A su vez, el recurrente, Sol, en su tercer error, expone que
la OGPe incidió al no notificar de acuerdo a la reglamentación
aplicable las vistas públicas celebradas los días 30 de noviembre
de 2016; 6 de febrero de 2017; 25, 26 y 27 de abril de 2017; 19,
17 Id.
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54
20 y 21 de junio de 2017. Explicó que toda vez, que dichas
notificaciones eran requisito constitucional del derecho de un
debido proceso de ley, la agencia no tenía jurisdicción y procedía
la desestimación del permiso solicitado. Añadió que también,
incidió la referida agencia al emitir una segunda notificación de
vista pública, sin identificar con nombre y dirección a las personas
que envió y notificó el aviso de la vista.
En este señalamiento de error, Sol se ampara en el
Reglamento 8573. Como se expuso anteriormente, el referido
Reglamento fue declarado nulo conforme a la sentencia emitida el
21 de diciembre de 2016, por el Tribunal de Apelaciones de Puerto
Rico. Así pues, igual como se ha hecho a lo largo de la presente,
la reglamentación aplicable en términos procesales es el
Reglamento Conjunto. Por ello, nos remitimos a sus disposiciones
sobre las vistas públicas.
Con relación a la notificación de las vistas públicas, la Regla
7.2 del Reglamento Conjunto, supra, en síntesis, dispone que la
OGPe notificará por escrito a los dueños de propiedades
colindantes con la propiedad de la cual se está solicitando su
construcción, a todas las partes ya reconocidas o a sus
representantes autorizados e interventores. Añade en el inciso
(a) de la Regla 7.2 del Reglamento Conjunto, supra, que, para
dicha notificación, el solicitante deberá cargar al sistema, entre
otros, una lista certificada con los nombres y direcciones postales
de todos los dueños de propiedades que colindan con la propiedad
consultada, preferiblemente incluyendo el correo electrónico.
En los procesos iniciales acontecidos en la OGPe, según
surge del expediente de autos, hubo un error en la primera
notificación por no incluir a todas las personas que tenían que ser
notificadas. Costco se percató del error, solicitó volver a notificar
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
55
la vista pública para que se comenzara el proceso nuevamente.
Así la agencia lo hizo para que todos pudieran participar del
proceso y nadie quedara afectado.
Visto lo anterior, el error que alegadamente constituye una
violación al debido proceso de ley es con relación a la notificación
de las vistas públicas. Luego de percatarse del error en la
notificación, la OGPe volvió y notificó la vista pública y celebró
nuevamente la misma. No surge del expediente ante nuestra
consideración, una violación al debido proceso de ley, pues tanto
SOL, como los demás recurrentes, fueron notificados de la
celebración de estas, asistieron y participaron activamente
del proceso. Es necesario resaltar que también, se cumplió con
la notificación al amparo de la Regla 6.3.4 del Reglamento
Conjunto, supra, que dispone lo relacionado al método alterno de
notificación cuando no sea posible obtener el nombre, la dirección
o ambos de un colindante.
No obra en el expediente, violación alguna al debido proceso
de ley, relacionada a la notificación original que resultó ser
defectuosa. Recordemos que el organismo administrativo retiene
la potestad de corregir su error si dicho error constituye una
violación a la ley. E.L.A. v. Rivera, 88 DPR 196, 199 (1963).
Además, “un error administrativo no crea un estado de derecho
que obligue [a una] agencia ni impida su corrección”. González v.
ELA, 167 DPR 400, 413 (2006), citando a Santiago v. Depto. de
la Familia, 153 DPR 208, 218 (2001) y Magriz v. Empresas
Nativas, 143 DPR 63, 71 (1997); Junta de Licenciamiento y
Disciplina Médica v. Cabral Jiménez, 201 DPR __ 2018 TSPR 164.
Por ello, notificó nuevamente y celebró las vistas públicas. La
OGPe actuó correctamente. La OGPe subsanó el error en la
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
56
notificación oportunamente y los actos para subsanarlo, nos
resultan razonables. Los oficiales examinadores de la OGPe
actuaron correctamente y conforme se lo permite la Regla 7.3 del
Reglamento Conjunto, supra.
Por otra parte, conforme a la Regla 7.2 (d) del Reglamento
Conjunto, supra, la notificación de la vista pública no necesita
tener la información y direcciones de los notificados. Conforme a
la regla antes citada, la notificación deberá contener fecha, hora,
lugar, naturaleza y propósito de la vista. Además, advertencia de
la posibilidad de asistir con abogado, cita de la disposición legal
que autoriza la vista y advertencia de que la misma no será
suspendida, salvo justa causa.
La agencia administrativa tiene que cumplir con la
notificación y así debe surgir de su expediente. Es decir, es en la
resolución y no en el aviso de vista pública, en donde debe estar
la información de los notificados para salvaguardar, de esta
manera, el derecho a una revisión judicial. Debido a que la
notificación o aviso de la vista pública contiene la información que
exige la referida Regla, este error no se cometió.
-K-
La Asociación de Detallistas en su duodécimo señalamiento
de error, aduce que conforme a la sección 1133(h) de Ley de
Gasolina, supra, Costco estaba obligado a presentar un estudio de
tránsito, pero se le eximió del mismo en inobservancia de la ley
aplicable. Por su parte, Petroleum y To-Go en su octavo
señalamiento de error, exponen el mismo fundamento, pero al
amparo de la sección 25.1.3 del Reglamento Conjunto, supra, la
cual exige que, para este tipo de solicitud, es necesaria la
presentación de un estudio de tránsito.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
57
Atendidas las alegaciones de los recurrentes, recordemos
que en este tipo cuestionamiento sustantivo, es de aplicación el
Reglamento ROT-SJ.
Como se expuso en la normativa aplicable, el inciso (h) de
la sección 1133 de la Ley de Control de Gasolina, supra, dispone
lo siguiente:
(h) La Junta de Planificación o la Administración de Reglamentos y Permisos requerirán que toda consulta
de ubicación o solicitud de permiso de construcción o de uso para el establecimiento de una
estación de servicio de venta al detal de gasolina, venga acompañada de un estudio de viabilidad
que demuestre la necesidad y conveniencia del establecimiento de la misma, independientemente
de que esté envuelta un área zonificada o no zonificada o de la clasificación de zonificación que le
pueda corresponder.
Dicho estudio de viabilidad incluirá entre otros aspectos la concentración poblacional y de
tránsito vehicular del área, los negocios similares que puedan existir dentro de un perímetro de mil
seiscientos (1,600) metros radiales, el impacto anticipado del nuevo establecimiento sobre aquéllos
de naturaleza similar comprendidos dentro de dicho perímetro, y cualesquiera otros aspectos que por
reglamento se requieran. […] La concesión de ubicación o de permisos se hará
en consulta con y previa recomendación del Departamento de Comercio. (Énfasis nuestro).
La sección 17.00 del ROT-SJ, supra, enmarca la división
relacionada a las estaciones de gasolina. Específicamente, la
sección 17.01 del ROT-SJ, supra, contempla las normas generales
que aplicarán a estas. Su inciso (c) exige que toda solicitud para
una nueva estación de gasolina deberá estar acompañada de un
estudio de viabilidad que demuestre la necesidad y conveniencia
del establecimiento y que dicho estudio deberá considerar, entre
otros aspectos, la concentración poblacional y del tránsito
vehicular.
Evaluada la normativa aplicable al caso de autos, Costco
estaba obligado a realizar un estudio de viabilidad que considerara
aspectos como el tránsito vehicular del área. No vemos que se
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
58
exija un estudio de tránsito independiente. Ante ello, Costco
presentó un estudio titulado “Necesidad, Conveniencia y Viabilidad
de Estación de Gasolina Costco en San Juan” con fecha del 6 de
julio de 2016. En este estudio, entre muchos otros aspectos, se
atendió el Tránsito Vehicular en Área de Servicio.18 Como
resultado, Costco cumplió con lo que le exige la Ley y el
Reglamento aplicable. Entendemos razonable que los accesos a la
estación de gasolina propuesta sean los ya existentes que utilizan
para el edificio comercial y principal de Costco, toda vez que los
mismos miembros serán los potenciales clientes de la gasolina.
Además, surge del expediente que Costco llevó a cabo un estudio
de accesos y el mismo concluyó que los niveles de servicio de los
accesos serían aceptables luego de que iniciara la operación de la
estación. El error señalado no se cometió.
-L-
Los recurrentes, Sol, VP Petroleum y To Go exponen, en sus
señalamientos de error cuatro y quinto, respectivamente, que, de
permitir la estación propuesta, Costco estaría haciendo un “uso
industrial”, ya que estuviera realizando operaciones para
transformar “materias primas”. Es decir, que estaría
transformando la gasolina en otro producto, que sería la gasolina
con aditivos y, por tanto, se convertiría en un productor de
petróleo. Ante ello, alegan que al amparo de los artículos 2(a) y
4 A de la Ley Núm. 3-1978, 23 LPRA secs. 1102 y 1104 a, Costco
estaría impedido de operar una estación de venta de gasolina.
El Apéndice I del ROT-SJ, supra, a la pág. 33, el “uso
industrial” es el “[u]so relacionado al conjunto de operaciones
necesaria[s] para la transformación de las materias primas.”
18 Véase, Acápite IV de Necesidad, Conveniencia y Viabilidad de Estación de
Gasolina Costco en San Juan, pág. 22, Recurso KLRA201800747, apéndice pág.
275.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
59
Conforme al artículo 1(a) de la Ley de Control de la Gasolina,
supra, se define: “productor de petróleo”: “cualquier persona
natural o jurídica que conduzca o desarrolle, directa o
indirectamente, dentro o fuera del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico, actividades de extracción de petróleo o gas natural
de la tierra, o que produzca, mediante cualquier método, gasolina
o combustibles especiales.” Id, art. 6 (c). A su vez, el artículo
2(a) de la Ley Núm. 3-1978, supra, en síntesis, expone que “la
estación de servicio de venta de gasolina sólo podrá ser operada
por un detallista.” Por lo cual, excluye a un productor de petróleo
a dedicarse a este tipo de actividad.
Según surge del testimonio del Sr. Erich Brann,
representante de Costco, se propone añadirle a la gasolina que
adquiera de mayoristas de Puerto Rico, cinco (5) veces los aditivos
que requiere la Agencia de Protección Ambiental. Además, aclaró
que los referidos aditivos no convierten la gasolina en otro
producto, sino que, por el contrario, el propósito es cumplir con
los estándares de calidad.19
Conforme a lo anterior, no surge del expediente que Costco
vaya a extraer petróleo o a producir gasolina o algún combustible
especial, actividades que lo convertirían en productor de petróleo.
Costco no va a transformar la materia prima en algún otro
producto distinto. Simplemente su propósito es llevar a cabo un
uso comercial de la venta de gasolina al detal. Por ello, no nos
encontramos ante la posibilidad de un uso industrial, que
convierta a Costco en un productor de petróleo y que esto impida
la operación de una estación de gasolina conforme al artículo 2(a)
19 Véase, Informe de Vista Pública, a la pág. 19, Recurso KLRA201800747,
apéndice pág. 592.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
60
de la Ley Núm. 3-1978, supra. Ante ello, el error señalado no se
cometió.
-M-
En su cuarto señalamiento de error, VP Petroleum y To Go
alegan que conforme a la reglamentación aplicable la estación de
gasolina propuesta no está permitida como uso o edificio accesorio
de la tienda Costco, ni tampoco como uso principal adicional o un
segundo uso principal. Por su parte, en el primer error señalado
del recurrente Sol alega que, conforme a la reglamentación
aplicable, sólo se permite la construcción o uso de un edificio
principal por cada solar y que, aunque se vislumbren varios usos
principales, estos tienen que ser en un mismo edificio. Veamos.
Según el Apéndice 1 del Reglamento ROT-SJ, a la pág. 9,
un centro de mercadeo es aquel que incluye dos o más usos
principales, en un edificio para la venta al detal de artículos para
consumo y uso corriente en el hogar, y el establecimiento de usos
permitidos bajo un distrito clasificado como C-4, que incluya, al
menos, una tienda por departamentos. Explica a su vez que,
como parte del proyecto, se construyen las obras de urbanización
necesarias para el funcionamiento del centro.
Además, conforme a la sección 9.3.1 (b) del Reglamento
Conjunto, supra, se establece que se autorizará el permiso para
la construcción de más de un edificio por solar, siempre y cuando
se cumpla con los requisitos del distrito en que ubica la propiedad
y el establecimiento.
Ante nuestra consideración tenemos una consulta de
construcción de una propiedad clasificada bajo el distrito C-4. La
estación de gasolina propuesta para construcción no será un
edificio principal, sino una obra necesaria para el funcionamiento
de un uso principal adicional, que es la venta de gasolina al detal
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
61
por parte de Costco. El edificio principal en este caso es el edificio
ya construido de Costco, el cual su uso principal ha sido la venta
por departamentos. Por tal razón, la estación de gasolina es la
obra necesaria para la venta de gasolina al detal, uso principal
adicional permitido por el Reglamento ROT-SJ en un distrito
clasificado como C-4. Es decir, la presente consulta de
construcción de la estación de gasolina cumple cabalmente con
los parámetros del distrito en que ubica, pues en este se permite
más de un uso principal. Visto lo anterior, el error señalado no se
cometió.
-N-
En su tercer error señalado, VP Petroleum y To Go
argumentan que en el área de servicio donde ubicaría la estación
de gasolina, no existe demanda suficiente y que las estaciones de
gasolina existentes resultarán afectadas. Añadieron que existe
amplia evidencia en el récord administrativo que lo demuestra.
Ante ello, sostienen que la determinación sobre la viabilidad
económica no se hizo basada en la totalidad del récord
administrativo.
De igual forma, en el segundo error señalado por Sol,
argumenta que, según el testimonio del representante de Costco,
la estación propuesta tendría una venta de 3,587,936 galones al
año. Explicó que, en la tarde, cambió su versión y que la venta
sería de 8,000 galones diarios, lo que representaría 2,920,000
galones durante el primer año. Por ello, alega que se debió dar
credibilidad a la versión que el representante de Costco otorgó en
la mañana, lo que establecería que la estación propuesta causaría
un exceso de oferta sobre demanda. Manifestó que el efecto
negativo sobre las estaciones existentes también ocurriría al
evaluar la estadística de venta promedio de 75.8 galones anuales
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
62
por cada galón de capacidad por almacenamiento, ya que Costco
tendría una capacidad de almacenamiento de 90,000 galones. Por
otra parte, alega que la Compañía de Comercio y Exportación (en
adelante, CCE) no es la entidad con autoridad para conceder
permiso para el establecimiento de estaciones de gasolina, sino
que es meramente uno de los factores a considerar.
Del expediente surge que la CCE remitió una carta a la OGPe
con fecha de 18 de agosto de 2016.20 En la misma, la CCE
establece que la demanda disponible supera las ventas que se
establecen como necesarias a la operación de la estación de
gasolina propuesta. Afirma lo siguiente: “[e]l análisis realizado se
fundamenta en la información contenida en el estudio de
viabilidad sometido, así como en otra recopilada por el personal
de la División de Investigación de Mercados y Economía de
nuestra corporación.”21 Finalmente, la CCE concluye no objetar el
proyecto propuesto.
Por otra parte, en el Informe de Vista Pública emitido el 9
de noviembre de 2017, en el cual se recomendó establecer la
estación de gasolina propuesta, se determinó que: “[l] estación
de gasolina sólo despachará gasolina a los miembros de Costco y
a las personas que posean una “Costco Cash Card”, tarjetas de
regalo que sólo se venden a los miembros de Costco.”22 Además,
se determinó lo siguiente:
Dentro del perímetro de 1,600 metros radiales de la propiedad operan diez (10) estaciones de gasolina y
según la información provista por la Parte Proponente y que no fue rebatida por los opositores, ninguna de
ellas ubica a menos de 800 metros lineales en el mismo lado de la vía en que ubicará la estación
20 Véase Carta de la CCE, recurso KLRA20190744, apéndice pág. 430. 21 Id. 22 Determinación de Hecho Núm. 26 del Informe de Vista Pública, Recurso
KLRA20180744, apéndice pág. 18.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
63
propuesta o a menos de 400 metros radiales en vías
diferentes.23
Conforme al Informe de Necesidad, Conveniencia y
Viabilidad de Estación de Gasolina Costco en San Juan, se
concluye que la gasolinera propuesta “es rentable y viable en
términos financieros y económicos sin afectar adversamente a las
estaciones gasolina existentes en el Área de Servicio.”24
Es necesario destacar, que, si bien la CCE no es el ente que
otorga la consulta solicitada, es la agencia administrativa que
como función principal fomenta el desarrollo del comercio en
Puerto Rico. Véase, Ley Núm. 323-2003, Ley de la Compañía de
Comercio y Exportación de Puerto Rico, 7 LPRA sec. 1227 (a),
según enmendada. Por ello, es tan importante que esta apruebe
o no la viabilidad de las actividades comerciales en Puerto Rico.
La CCE evaluó el estudio de viabilidad presentado por Costco,
realizó un estudio independiente, no objetó el proyecto, por lo que
determinó que la estación propuesta era económicamente viable.
Visto lo anterior, mediante carta con fecha de 18 de agosto de
2016, la CCE recomendó y avaló el proyecto propuesto.
Por otro lado, tanto los oficiales examinadores, como los
entes administrativos que favorecieron la viabilidad económica del
proyecto, le otorgaron credibilidad a la versión vertida por el
representante de Costco en las vistas públicas. Los recurrentes
no nos ponen en posición para entender que debemos intervenir
en la adjudicación de credibilidad que el foro administrativo le
otorgó al representante de Costco.
23 Determinación de Hecho Núm.31 del Informe de Vista Pública, Recurso
KLRA1800744, apéndice pág. 19. 24 Informe de Necesidad, Conveniencia y Viabilidad de Estación de Gasolina
Costco en San Juan, pág. 36, Recurso KLRA201800747, apéndice pág. 289.
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
64
A pesar de las oposiciones e informes presentados por las
partes recurrentes, no nos persuaden para entender que debemos
intervenir en la determinación favorable que confirió la agencia
recurrida. Los recurrentes no rebaten la presunción de corrección
y regularidad que gozan las determinaciones de las agencias
administrativas. Calderón Otero v. C.F.S.E., supra. Entendemos
que la determinación del foro administrativo fue una razonable.
Ante la pericia que goza el ente administrativo y evaluada la
consulta realizada a la CCE, no surge fundamento que nos incline
a intervenir con la referida determinación. Por ello, le otorgamos
deferencia al organismo administrativo.
-Ñ-
VP Petroleum y To Go, exponen en su sexto error, que
conforme a la sección 25.1.9 del Reglamento Conjunto, supra, la
estación de gasolina no puede exceder de 50% del área total de
los solares comprendidos dentro del distrito. Ante ello,
argumentan que de las 17.066 cuerdas del distrito C-4, la estación
de gasolina estará en 12.0684 de las cuerdas, lo que representa
un 71% del área total del solar comprendido. Sostienen que el
porcentaje que ocupará la estación de gasolina no está permitido
por el Reglamento Conjunto.
Reiteramos que, al presente señalamiento, le es aplicable la
sección 17.01 (h) del Reglamento ROT-SJ, la cual dispone que las
áreas de los solares usados para estaciones de gasolina no
excederán de 25% del área total de todos los solares
comprendidos dentro del distrito considerado.
Conforme a dicha disposición, según surge del expediente,
la estación de gasolina propuesta ocupará el 2.51% de la finca
matriz que está compuesta de 17.066 cuerdas. Es decir, ni tan
siquiera se acerca al límite impuesto de 25% del área total del
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
65
solar. Debemos recordar que, al interpretar una ley, o en este
caso un reglamento, nuestra obligación como Tribunal de
Apelaciones es viabilizar que el derecho sirva un fin útil y tratar
de evitar aquella interpretación que lleve a resultados absurdos.
Pueblo v. Barreto Rohena, 149 DPR 718, 722 (1999). Acoger lo
que proponen los recurrentes, indudablemente conllevaría un
resultado absurdo. La información provista por estos no rebate la
presunción de corrección que alberga la determinación del ente
administrativo recurrido.
-O-
Estos últimos recurrentes, también argumentan en su
séptimo error señalado, que conforme a la sección 25.1.8 del
Reglamento Conjunto, supra, no se puede ubicar una estación de
gasolina en la zona, ya que la misma estaría rodeada por el norte,
este y oeste de distritos residenciales.
Contrario a lo alegado por los recurrentes, el presente
señalamiento le es de aplicación, la sección 17.01 (g) del
Reglamento de ROT-SJ, supra. Esta dispone que no podrán
utilizarse para estaciones de gasolina, predios que colinden
lateralmente con solares incluidos dentro de un distrito
residencial, no obstante, se podrá obviar la restricción, si se
construye una verja de dos metros con especificaciones.
Al evaluar los mapas del área estudiada, provistos por las
partes, surge de estos que la estación de gasolina propuesta
colinda tanto al norte, al este, como al sur con vías de rodaje.
Sólo por el área oeste de la misma, colindaría con un distrito
residencial. Es por ello, que, conforme a la reglamentación
aplicable, la OGPe determinó que aprobó la consulta de
construcción propuesta con la condición de que Costco construya
KLRA201800734, cons. KLRA201800744, cons. KLRA201800747
66
un muro de dos (2) metros.25 El área propuesta es conforme a la
normativa aplicable, por lo que el presente señalamiento de error,
no se cometió.
-P-
En su último señalamiento de error, la Asociación de
Detallistas alega que Costco admitió que no existe otro negocio
similar que opere con membresía o tarjeta. Por lo que, no puede
concluirse que se cumple con los postulados sobre la protección
de negocios similares, si Costo es el único en su género. Agrega
que la OGPe vulneró los propósitos de la Ley Especial y que en su
estudio no mide adecuadamente el impacto que la estación de
Costco va a tener sobre los negocios similares. Indicó que la
prueba presentada demuestra que la oferta existe pues suple la
demanda.
En este señalamiento de error, la Asociación de Detallistas
realiza alegaciones sin sustentarlas con fundamentos de derecho,
por lo que no nos pone en posición de discutir el presente
señalamiento de error. Una mera alegación de un error que no
se discute o fundamenta adecuadamente, no debe ser motivo para
revisar, reconsiderar, modificar o de alguna manera cambiar una
decisión de un foro administrativo. Esto es, “[e]l señalamiento de
error omitido o no discutido, se tendrá por no puesto, por lo que
no se considerará por el foro apelativo intermedio”. Morán v.
Martí, 165 DPR 356, 365 (2005). Además, previamente habíamos
determinado que el proyecto era viable, por lo que nada más
queda por evaluar en cuanto a este asunto.
25 Véase, Resolución de la Junta Adjudicativa de la OGPe, pág. 24, Recurso
KLRA201800747, apéndice pág. 65.
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67
-Q-
Finalmente, VP Petroluem y To-Go, alegan en su noveno
señalamiento de error que, de la totalidad del expediente, existe
prueba que reduce el valor probatorio. Manifiestan que el
Reglamento Conjunto es el aplicable en lo sustantivo, que la
ubicación de la estación autorizada está cerca de tres escuelas o
centros de cuido de niños y que la estación no es económicamente
viable. Todos estos aspectos fueron debidamente atendidos y
resueltos en este escrito, por lo que nada más nos queda por
disponer. El error no fue cometido.
Mediante una revisión completa y absoluta de las
alegaciones de las partes, el expediente y el derecho aplicable,
determinamos que las conclusiones de Derecho fueron correctas.
Los recurrentes no presentaron suficiente justificación como para
revocar la determinación aquí recurrida. Tampoco demostraron
que la agencia administrativa obrara de forma arbitraria o
caprichosa ni se derrotaron la presunción de corrección que cobija
la decisión de esta, razón por la cual CONFIRMAMOS la Resolución
de Revisión emitida por el Juez Administrativo de la División de
Revisiones.
DICTAMEN
Por las razones antes expresadas, CONFIRMAMOS la
Resolución de Revisión Administrativa emitida el 16 de noviembre
de 2018.
Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís Secretaria del Tribunal de Apelaciones
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