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;Q,vIINIS'I'RACION
DEJUSTICIA
T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID
SENTENCIA: 01395/2011
TRIBUNAL SUPERIOR DE mSTICIA DE CASTILLA Y LEON
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SEDE DE VALLADOLID
Num er o d e I dc n ti fi ca ci on Un ic o : 4 71 86 3 33 20 0 60 10 16 3 3
PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002034 12006
S ob re ADMIN IS TRACION AUTONOM ICA
Dc D.lD." A YU NTAMIEN TO D E SA NTO TOME D EL PU ER TO (SEG OV IA )
Abogado: D.!D." MUUAN A LV AR EZ G AL LA RD O
C ontra- C ON SE JE RlA D E P RES lD EN C1 A, A SO CIA CIO N DE V EC lN OS D E SIG UE RO
R ep re sc nta ntc : L ET RADO COM.UN IDAD (S ERV IC IO P ROV INC IA L), A N TON IO IN SE NS ER N IE TO
SENTENCIA NUM. 1395.
ILTMOS. SRES.:MAGISTRADOS:D. AGUSTiN PICON 1)ALACIO.D R , MARiA ANTONIA DE LALLANA DUPLA.
D. FRANCISCO JAVIER PARDO MUNOZ.D. FRANCISCO JAVIER ZATARAtN Y VALDEMORO.
En Valladolid, a diecisiete de junio de dos mil once.
Vista por esta Seccion Tercera de la Sala de 1 0 Contencioso Administrative del
Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, con sede en Valladolid, el presente proceso
en el que se impugna:
La desestimacion por silencio adrninistrativo del recurso potestative de repcsicion
interpuesto contra el Acuerdo 12612006 de 14 de septiembre, de la Junta de Castilla y Leon,
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:.JMINISTRACION
DE JUSTICIA
por el que se autoriza la constitucion del nucleo de poblacion de Siguero, perteneciente al
municipio de Santo Tome del Puerto, provincia de Segovia, en Entidad Local Menor.
Son partes en dicho recurso: de una y en concepto de demandante, el EXCMO.
AYUNTAMIENTO DE SANTO TOME DEL PUERTO, defendido por la Letrada dona
Miriam Alvarez Gallardo y representado por el Procurador de los Tribunales don Jorge
Rodriguez-Monsalve Garrigos; y de otra, y en concepto de demandada, la
ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA Y LEON,
defendida y representada por sus Servicios Juridicos; as! como la ASOCIACION DE
VECINOS DE SIGUERO, defendida par el Abogado don Antonio Insenser Nieto y
representada por el Procurador don Jose Miguel Ramos Polo; siendo Ponente el Ilmo. Sr.
Magistrado don Agustin Picon Palacio, quien expresa el pareeer de la Sala.
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero> Interpuesto y admit ida a tramite e1 presente reeurso y reeibido el
expediente administrativo, la parte reeurrente dedujo demanda en que, can base en los hechos
y fundamentos de derecho que se tuvieron por convenientes, solicito de este Tribunal que se
dietase sentencia "por la que estimando este recurso declare nulo y contrario a derecho el
acuerdo 126/2006, de 14 de Septiembre, de la Junta de Castilla y Leon, por el que se autoriza
la constitucion del nucleo de poblacion de Siguero, perteneciente al Municipio de Santo Tome
del Puerto, Provincia de Segovia, Entidad Local Menor, publicado en el Boletln Ojicial de
Castilla y Leon n" 182, de 20 de Septiembre de 2.006, Y el Boletln Oficial de la Provincia de
Segovia, n" 121, de 9 de Octubre de 2.006, Y cualquier otro acto posterior (denegacion del
recurso de reposicion). " Por otrosi, se intereso el recibimiento a prueba del reeurso.
SEGUNDO.- En los escritos de contestacion, con base en los heehos y fundamentos
de derecho expresados en los mismos, se solicito de este Tribunal se dictase senteneia que
desestimase las pretensiones de la parte actora.
TERCERO.- El procedimiento se recibio a prueba, desarrollandose la misma con el
resultado que obra en autos.
CUARTO.- Conferido traslado a las partes para presentar conclusiones, se evacu6 el
tramite por ambas, se seiialo para votacion y fallo el dia dieciseis de junio de dos mil once.
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,DMINISTRACION
• D E JU ST IC IA
QUINTO.- En la tramitaci6n de este recurso se han observado, sustancialmente, las
prescripciones recogidas en el ordenamiento vigente, salvo los plazos fijados por el legislador,
por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala.
FUNDAMENTOSDEDERECHO
1. - Se impugna por la administracion local actora la desestimaci6n por silencio
administrativo del recurso potestativo de reposici6n por ella interpuesto contra el Acuerdo
126/2006 de 14 de septiembre, de la Junta de Castilla y Le6n, por el que se autoriza la
constituci6n del nucleo de poblaci6n de Siguero, perteneciente al municipio de Santo Tome
del Puerto, provincia de Segovia, en Entidad Local Menor. Funda la demandante su
irnpugnacion, siguiendo sus alegaciones de los fundamentos de derecho de su escrito principal
de alegaciones, en entender que la creacion de la Entidad Local Menor perjudica los intereses
municipales y auton6micos par insuficiencia de recursos; infracci6n del derecho del
ayuntamiento a fijar su modelo de municipio; no estar la creaci6n de la Entidad Local Menor
motivada; no residir la mayoria de los promotores de la creaci6n de la Entidad Local Menor
en la misma; y existir desviaci6n de poder. En sus escritos de contestaci6n los demandados se
oponen, en el fonda, a las pretensiones de la parte actora.
II.- Se esta, pues y como queda dicho en el anterior fundamento, ante la impugnaci6n
por el Excmo. Ayuntamiento de Santo Tome del Puerto elel Acuerdo Auton6mico por el que
se autoriza la constitucion ele la Entielad Local Menor de Siguero, La regulacion de dicha
materia de creaci6n de una entielad de tal tipo, se halla recogida, basicamente, en los articulos
45 de la Ley 7 /1985 , de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Regimen Local, 42 del Real
Decreto Legislativo 78111986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las
Disposiciones Legales Vigentes en materia de Regimen Local. 42 y siguientes del Real
Decreto 1.690/1986, de 11 ele julio, par el que se aprueba el Reglamento de Poblaci6n y
Demarcaci6n Territorial de las Entidades Locales, y, especialmente, dadas las remisiones que
se contienen en In citada legislaci6n nacional respecto ele la auton6mica, en los articulos 52 y
concordantes de Ley 111998, de 4 de junio, de Regimen Local ele Castilla y Leon, en cuya
exposici6n de motivos se hace referencia a una regulaci6n del establecimiento de las citadas
entidaeles locales "que posibilite su creacion siempre que exista lin subs/rata material minima
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,OMINISTRACION
• D E JU STlC1A
y una voluntad de autodeterminacion 'J. Los preceptos resefiados establecen una serie de pasos
a dar en la constitucion de las entidades locales menores, cuales son: peticion escrita de la
mayoria de los vecinos residentes en el terri torio que haya de ser base de la Entidad, 0
alternativamente acuerdo del Ayuntamiento; informacion publica vecinal; informe del
Ayuntamiento; y resolucion definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autonoma. No es objeto de impugnacion la existencia formal de dichos pasos, los cuales se
dan por ciertamente cumplidos, sino que se critica la concreta decision de autorizar la
creaci6n de la entidad local, de tal manera que, aceptando que explicitamente se han dado los
pasos que marca la legislacion para crear una entidad como Siguero, sin embargo se
contradice la decision de autorizarla -potestativa y discrecional de la administracion
autonomica-, al entender que la misma no es ajustada a derecho por las concretas razones
indicadas en la demanda y que, de acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias a
que se refieren, entre otros, los articulos 33.1 y 67.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
Reguladora de la Jurisdiccion Contencioso-Administrativa y 218 de la Ley 1/2000, de 7 de
enero, de Enjuiciamiento Civil, en relacion con los mas generales principios de los artlculos
24 y 120.3 de la Constitucion Espanola de 27 de diciembre de 1978, deben ser analizados en
esta resolucion.
III.~ EI primero de los motivos de impugnaci6n que desarrolla la parte actora se basa
en sostener que la creacion de la Entidad Local Menor de Siguero determina una insuficiencia
de recursos economicos. Cuesti6n que, en el curso del proceso, devino en el eje central del
debate y de la prueba practicada. Cierto es que, como apunta la Asociacion codemandada, la
parte actora parece inclinarse en su demand a basicamente en aducir que la creacion de la
Entidad Local Menor de Siguero supone una menna de los recursos del Ayuntamiento para
atender a sus obligaciones y que luego, sobre todo en el escrito de conclusiones, parece
desviarse la atenci6n sobre la insuficiencia de medios de la propia Entidad Local Menor para
atender a sus propios fines. Siendo ella asi, globalmente considerado, no puede entenderse,
despues de una atenta lectura del escrito de demanda, que la Administracion Local actora no
aludiese a la falta de medios de Siguero, sino que, por el contrario, tal cuesticn esta planteada
nitidamente, aunque menos que 1 0 que le afecta a la actora en su erario, Asi, tanto las crfticas
al infonne econornico presentado por la ahara Asociacion codemandada en el expediente,
como los reproches a la motivacion de la Administracion Autonomica Castellano Leonesa al
tratar la autorizaci6n de creaci6n en 1 0 que atafie a este extremo, con las preguntas retoricas
referidas a la creacion de una casa consistorial, ponen de manifiesto que dicha cuesti6n fue
efectivamente plante ada desde el principia por la demandante, ademas de haber sido objeto de
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·DMINISTRACION• DE JU STIC1A
la prueba pericial practicada, y que, por ello, cabe tratarse en el escrito de conclusiones sin
ninguna cortapisa y debe ser resuelta en esta sentencia sin merma alguna de legalidad.
La insuficiencia de recursos que afectaria a1 erario del Excmo. Ayuntamiento de Santo
Tome del Puerto par la autorizacion concedida poria Administracion de la Comunidad
Autonoma de Castilla y Leon, ciertamente posible, pues tal creacion seria, en abstracto,
verosfmil que generase una merma de ingresos, de tal manera que parte de los que iban a Ia
caja comun del municipio, fuese destinada a la particular de la Entidad Local, con el
consiguiente desequilibrio financiero que podria tener lugar, 1 0 cierto es que no ha acontecido,
quiza, probablemente, por la buena administraci6n local desarrollada y de la que se hace eco
el informe pericial emitido en periodo de prueba, En todo caso, 1 0 relevante es que no consta,
creada la Entidad Local Menor, que el Excl110. Ayuntamiento haya sufrido merma en su
situacion financiera. De hecho, la administracion actora destaca por su nivel de inversiones,
incluidas las realizadas en la parte de la Entidad Local Menor afectada, sin que sus finanzas
aparezcan como afectadas. POl' 10 tanto, 110 habrla lugar a considerar que Ia creacion de la
referida Entidad de Siguero haya debilitado presupuestariamente al Ayuntamiento de Santo
Tome.
IV.- Mas problematico es el segundo aspecto del problema. Si la Entidad Local Menor
de Siguero puede 0 no tener viabilidad economica, Como se vio mas arriba, la exposicion de
motivos de la Ley de Regimen Local de Castilla y Le6n exige, cuando menos, para constituir
una Enticlad Local Menor "un substrata material minima" y el articulo 52.2.b) dice que,
"Para poder constituir una Entidad Local Menor sera necesario, en todo caso, reunir las
siguientes requisitos: Cantar can ... recursos que garanticen el cumplimiento de los fines para
las que se cree". POl' 1 0 tanto, para crean una Entidad Local Menor es imprescindible que se
cuente con recursos economicos bast antes para cumplir los fines a que se halla destinada.
Requisito ciertamente logico, pues crear una infraestructura administrativa, pOl' pequefia que
sea, sin capacidad economics bastante, solo generara problemas financieros, 1 0 que impide
crear entes sin posibilidades monetarias, 1 0 que se halla en el debate actual de la pervivencia
de muchas entidades locales pequefias, sean 0 no ayuntamientos, que en el ambito de la crisis
economica que padece el mundo occidental, ha dado Ingar a la desaparicion en varios de los
paises de nuestro entorno de multitud de entidades locales.
Para saber si la Entidad Local Menor de Siguero es 0 no economicamente viable, ha de
partirse de que fines debe cumplir para saber que medios precisa. La Ley de Regimen Local
de Castilla y Leon establece, en el articulo 50, una serie de obligaciones minimas, =: 1. Las
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.,mvlINISTRACION
DE JUSTICIA
Ent idades Locales Men ores tendran com o com peten cias propias:. -a ) La administracion y
conservacion de su patrimonio, incluido el forestal, y fa regulacion del aprovechamiento de
sus bienes comunales .. -b) La vigilancia, conservacion y limpieza de vias urbanas, caminos
rurales, fuentes, lavaderos y abrevaderos. "- que pueden ser ampliadas por acuerdo con su
ayuntamiento "-2. Podrdn, asimismo, ejecutar las obras y prestar los servicios que les
delegue expresamente el Ayuntamiento ..-Dicha delegacion requerira para su efectividad la
aceptacion de fa Entidad Local Menor, debiendo especificarse en el acuerdo de delegacion
las formas de control propias de esta jigura que se reserve el Ayuntamiento delegante y las
medias que se pongan a disposicion de aquella.. -No serdn delegables, en ningttn caso, las
com peten cias m un icipa les relativa s a o rd en acion , g estio n y disc ip l ina urban i st ica-" Puesto
que no consta la existencia de convenio alguno entre Santo Tome del Puerto y Siguero, habra
de partirse de ese mlnimo que la Ley establece para determinar cuales son las competenciasde la Entidad Local Menor.
Para el cumplimiento de los fines, el articulo 67 de la citada ley auton6mica determina
! la existencia de una serie de recursos: - "1. La Hacienda de las Entidades Locales Menores
estara constituida par las siguientes recursos.i-a) Ingresos procedentes de su patrimonio y
demas de Derecho p riv ado . .-b) Tasas y precios publicos ..-c) Contribuciones especiales.. -d)
Subvenciones y o tro s in gresos d e D e rech o p ub lico .. -e) In greso s pro ceden tes d e o pera cio nes
de credito ..-f ) Multas ..-g ) Aportaciones municipales y participaciones en las ingresos del
municipio, de conformidad can lo establecido en las articulos siguientes ".-
De Ia lectura del infonne pericial practicado en periodo de prueba, as! como de la
ampliaci6n habida en sesi6n publica con intervenci6n de las partes, se sigue que los medios
econ6micos de que dispone la Entidad Local Menor de Siguero no son suficientes para
atender las obligaciones que debe cumplir, Los fines para los que se crea la Entidad Local
Menor, siendo ciertamente pequefios, asi como los gastos, realmente minimos a nivel global,
que debe tener para sostener una minima infraestructura administrativa, i10 pueden ser
sostenidos por los ingresos que corresponden a la misma, segun los datos aportados a 1 0 autos
y no consta que Siguero tenga ot1'OSdiferentes. Es patente que, negada 1a viabilidad
econ6mica de 1a administracion que se admite se cree por quien hace la impugnaci6n, y
acreditada tal inviabilidad, s610 puede perjudicar tal conclusi6n a quien sostiene 10contrario y
no 1 0 acredita, segun las reglas de la carga de la prueba del articulo 217 de la Ley 112000 , de 7
de enero, de Enjuiciamiento Civil.
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.DMINISTRACION
DE JUST ICIA
V.- Si la Entidad Local Menor que se autoriza crear poria Administracion
Autonornica Castellano Leonesa no reune los ingresos necesarios para atender a los fines para
los que se crea, no es posible entender queel acto de autorizacion impugnado cumpla 1 0
prevenido en el articulo 52.2.b) de la Ley de Regimen Local de Castilla y Leon, que impone
poseer esa capacidad econornica para crear una entidad local menor, par 1 0 que crear una
como Siguero que no cuenta can dicha cap acid ad viola la Ley y ello determina la anulacion,
de acuerdo can 10 establecido en el articulo 63.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del
Regimen Juridico de las Adrninistraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo
Comun, de dicho Acuerdo, sin que sea necesario entrar en el estudio de las restantes
alegaciones de impugnacion aducidas poria actora.
Claro es que el articulo 68.1 de la Ley de Regimen Local de CastiUa y Leon, cuando
dice que, "Los Ayuntamientos garantizaran para las Entidades Locales Menores integradas
en el municipio los ingresos minimos necesarios para e/ cumplimiento de sus funciones y el
ejercicio de sus competencias ", pero tal precepto no puede llevar a una conclusion diferente
de la que se acaba de alcanzar, ya que el mismo debe ponerse en relacion conel citado
articulo 52.2.b) , que 110 es que se contradigan, sino que se refieren, por pura logica a
situaciones diferentes. El articulo 68.1 debe entenderse referido a las Entidades Locales
Menores ya existentes, respecto de las cuales la Ley de Regimen Local de Castilla y Leon
impone a los ayuntamientos la obligaciou de auxilio economico, de tal manera que algo que
venia existiendo con anterioridad, se sigue manteniendo y se preve como hacerlo desde un
punto de vista economico. Mientras que el articulo 58.2.b) se refiere a la creaci6n de nuevos
entes, respecto de los cuales el legislador, sabiamente, no los qui ere creadoscon deficit, sino
que impone su nacimiento saneado, sin imponer cm'gas a terceros. De ahi que 110 pueda
sefialarse el auxilio economico del Ayuntamiento de Santo Tome del Puerto como medio para
solventar la insuficiencia de recursos de Ia Entidad Local Menor de Siguero, de la rnisma
manera que tampoco puede sefialarse la hipotetica existencia de no determinados auxilios de
otras entidades -Ia administracion provincial, la autonomica, la nacional-, los cuales no se
determina ni concretan y, en todo caso,' no entran en el juego de determinacion de las
posibilidades economicas que la Ley establece.
VI.- Procede, per tanto, estimar la pretension deducida, sin hacer especial condena en
las costas de este proceso, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes del
mismo, de acuerdo con el articulo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la
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,])MINISTRACION
DE JUSTICIA
Jurisdicci6n Contencioso-Administrativa, por 1 0 que cada uno de los litigantes abonara las
causadas por ellos y las comunes [0 seran por iguales partes.
VII.- De conformidad can 1 0 prevenido en los articulos 248.4 de la Ley Organics
611985 , de 1 de julio, del. Poder Judicial, y 208.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en
relacion COil la doctrina de los articulos 86 y concordantes de la Ley Reguladora de la
Jurisdiccion Contencioso-Adrninistrativa, .precede comunicar a los interesados, mediante
entrega de copia de esta resoluci6n debidamente autenticada, que es finne.
Vistos los preceptos legales citados y los demas de general aplicacion y,
adrninistrando, en Hombre de S.M. el Rey, la Justicia que ernana del Pueblo Espafiol,
FALLAMOS
Que estimamos la demanda presentada por el Procurador de los Tribunates don Jorge
Rodriguez Monsalve Garrigos, en la representaci6n procesal que tiene acreditada en autos
contra la desestimaci6n par silencio administrativo del recurso potestativo de reposicicn
interpuesto contra el Acuerdo 126 /2006 de 14 de septiembre, de la Junta de Castilla y Leon,
por el que se autoriza la constituci6n del nucleo de poblacion de Siguero, perteneciente al
municipio de Santo Tome del Puerto, provincia de Segovia, en Entidad Local Menor, y
dejamos sin efecto la desestimacion y el Acuerdo, por no ser conformes a derecho. Todo ella,
sin lracer especial condena en las costas del proceso a ninguno de los interesados, par 1 0 que
cada uno de los litigantes abonara las causadas pOl' elias y las comunes 1 0 seran por iguales
partes.
Hagase saber a los interesados, mediante entrega de copia de esta resolucion
debidamente autenticada, que la 111is111as firme.
Asi, por esta nuestra sentencia, .definitivamente juzgando, 1 0 pronunciarnos, mandamos
y firmamos,
PUBLICACION.- La anterior resolucion fue leida y publicada, el dia de su fecha, por
el limo. Sr ..Magistrado Ponente, don Agustin Picon Palacio, estando constituido el Tribunal
en audiencia publica, Day fe.
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•DMINlSTRACION
DE JUSTICIA
NOTA.w Vease el Libra Registro de Resoluciones en el folio 254 .
NOT A.- Queda unido testimonio de la sentencia en los autos originales. Day fe.