Presentación del Proyecto de Investigación en el marco del Proyecto"Gestión de Riesgo y Cambio Climático", PICT 2002, Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica
-ANPCyT - Directora Hilda Herzer.
VII SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS
PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
Buenos Aires, 15 y 16 de Septiembre de 2005
Autores: Lic. María José García MontaldoLic. Lorena P. Schejtman.
CENTRO Estudios Sociales y Ambientales
Análisis de Políticas Públicas en torno al problema de lasinundaciones en la cuenca de la laguna La Picasa
Introducción
Este trabajo aborda la problemática de las inundaciones reconociéndolas como expresión de
desarticulaciones sociales, políticas, económicas e institucionales. Se presentan los avances de una
investigación en la cuenca de la laguna La Picasa, caso paradigmático porque permite observar el
modo en que las condiciones de riesgo son generadas a lo largo del tiempo y como resultado de la
conjunción de diversos elementos.
Hacia fines del verano de 1998 las regiones sur-sureste de la provincia de Santa Fe, sur-
sudeste de la provincia de Córdoba y noroeste de la provincia de Buenos Aires, comienzan a sufrir una
serie de inundaciones que desde diversos sectores sociales y gubernamentales se interpretan como
excepcionales e inesperadas por sus consecuencias particulares11.
Desde nuestra perspectiva, este suceso es en realidad producto de un proceso que se fue
generando en la región como consecuencia de una multiplicidad de factores que van desde aquellos
relacionados con las políticas de (des)manejo del agua o las formas de uso del suelo, hasta los
derivados del diseño institucional o la configuración político - jurídica a la que se encuentra sujeta
dicha zona.
El supuesto que guía este estudio es que en la Argentina ni los desastres ni el riesgo se
conciben como procesos socialmente construidos. En términos generales, se los vislumbra como
eventos aislados y fortuitos producto de la naturaleza. Esta visión acotada implica una falta de
11 La base de nuestras conclusiones parciales son el resultado de entrevistas realizadas a actores involucrados en losorganismos públicos a nivel local, provincial y nacional –en su mayoría pertenecientes al área de recursos hídricos y obraspúblicas, porque la participación de otras áreas estatales fue poco significativa– y a miembros de la sociedad civil: productores,representantes de organizaciones agrarias (Federación Agraria, Sociedad Rural y organizaciones de afectados por inundaciones)de las localidades de Vedia y Alberdi en Buenos Aires; Rufino, Aarón Castellanos, Diego de Alvear y Venado Tuerto en Santa Fe;y de Laboulaye y Villa Rossi en Córdoba.
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hipótesis de riesgo en el diseño de políticas públicas, que impediría una gestión adecuada.
Marco teórico
No toda amenaza –en este caso, las lluvias– como acontecimiento crítico se convierte en
desastre. Para que ello ocurra, el evento debe superar la capacidad de la sociedad para hacerle
frente. En este sentido, la probabilidad de que un evento desencadenante se convierta en desastre
depende de la vulnerabilidad de la sociedad, que se define socialmente y es por tanto, una categoría
sujeta a cambios: se acrecienta como resultado de la actividad humana, del manejo incorrecto de los
recursos que alteran ambientes locales y regionales. Es un proceso históricamente constituido y en
permanente transformación.
El desastre como proceso se capta en la creación de las condiciones de riesgo a través del
tiempo. Bajo este enfoque, el desastre es un continuo que incluye la generación de las condiciones de
riesgo, la emergencia, y sus efectos posteriores sobre el territorio, la economía, la sociedad y la
política, situación que puede entenderse como el inicio de un nuevo ciclo. Los eventos
desencadenantes son un factor necesario pero no son una condición suficiente ni predominante en la
existencia de un desastre. Caputo,G. y Herzer, H. (1987,),Cardona, Omar,(2003), Lavell, Allan (2003).
A partir de esta conceptualización del desastre interesa indagar los factores que inciden y se
conjugan en su aparición, es decir, los procesos sociales, económicos y políticos que, como tales,
tienen origen histórico y se expresan en la organización social y en las disputas por el poder.
Características generales del problema
La laguna La Picasa en poco más de una década prácticamente triplicó su tamaño, (Laboranti,
2001; La Tribuna, 1999; Monti, 2002), Las lluvias registradas entre 1997 y 2001 provocaron el
crecimiento de la superficie ocupada por la laguna, que hacia el año 2001 alcanzó más de 35.000 km2,
y elevaron la cota de la laguna de 92 m.s.n.m. a 105. (Anexo 2).
Este aumento trajo aparejadas graves consecuencias. Por un lado, la amenaza de inundación
de los centros urbanos de la región12 y la inundación de amplias regiones rurales, provocando
secuelas directas e indirectas sobre la población y sus niveles de producción13. Por otro lado, el corte
de importantes vías de comunicación y transporte, como la ruta nacional N° 7 y las vías del
Ferrocarril General San Martín, que unen las ciudades de Buenos Aires con Mendoza, afectó a
numerosas localidades que dependían de ellas para los intercambios comerciales y culturales.
A pesar de que se reconoce que son varios los factores que participan en la generación del
riesgo y la manifestación del desastre, la mayor responsabilidad se atribuye al ciclo húmedo que se
registra en la región desde la década del '70 -. Entre los factores que se señalan como co-causantes
12 Como las amenazas a las que estuvieron sometidas por ejemplo las localidades de Laboulaye y Rufino, que realizaron entrelos mismos habitantes un terraplén de defensa, apilando bolsas de tierra.13 Las inundaciones desencadenan una serie de efectos que pueden diferir en su manifestación espacio- temporal, y abarcar unárea extensa. La forma más evidente es el anegamiento de áreas urbanas o rurales que tienen efectos directos sobre losafectados. Pero a la vez, si eso ocurre en zonas estratégicas o en grandes extensiones puede repercutir en las actividades detoda una comunidad o interferir en los intercambios comerciales o sociales con otras localidades. Por otro lado, la obstrucciónde caminos rurales o arterias de comunicación fundamentales modifican estructuralmente un área que supera en extensión a lade afectación directa por el agua. ..
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del desastre encontramos principalmente la construcción de canales clandestinos u obras puntuales y
los cambios en el uso del suelo, que transformaron una zona ganadera en una región agrícola. Cabe
citar:
"Este sistema natural se modificó significativamente a raíz de la
acción del hombre al aumentar los cuneteos y las canalizaciones, y como
consecuencia del crecimiento de la superficie agrícola en detrimento de la
ganadera y una sobreexplotación del suelo con prácticas intensivas de
dobles cultivos anuales (degradación de los suelos). Como resultado se
observan dos fenómenos: un mayor potencial de escurrimiento del suelo y
una menor capacidad de almacenamiento natural." (FICH, 1998)
Desde otros organismos del Estado se enuncian los mismos problemas:
"Cuando se analiza con imágenes satelitales la evolución de la
superficie de agua de la Laguna La Picasa, se observan modificaciones
importantes. […] De 1975 al 79 la laguna crece hasta alcanzar 5.500 ha
coincidiendo esta evolución con un pulso de precipitaciones con promedios
superiores a los 900 mm. A partir de esta fecha, las lluvias sobre la región
disminuyen, registrándose una reducción general de los cuerpos de agua de
la zona. La Picasa por el contrario, a la que se han derivado
excedentes a través de trabajos de canalización, no manifiesta una
reducción de su superficie"(Carballo, Rebella & Hartmann, 2000)14
Sin embargo, la mayoría de las demandas sociales, particularmente en las épocas de mayor
crisis, y las respuestas gubernamentales parecieron ignorar esa combinación de factores causales.
La conjunción de elementos que hicieron posible la emergencia del desastre a fines de la
década de los 90 y principios de 2000, son variados y de muy diversa naturaleza. No es la finalidad de
este trabajo realizar un análisis exhaustivo de los mismos, pero se intenta poner de manifiesto la
multicausalidad de la crisis, y el peso que las variables sociales o política tienen sobre cuestiones que
a veces aparecen definidas como eventos geofísicos .
El objetivo central del proyecto es lograr reconstruir y sistematizar la información sobre los
factores que inciden y se conjugan en las inundaciones de La Picasa, es decir, los procesos sociales,
económicos y políticos que construyen el riesgo a lo largo del tiempo. Se prestará especial atención a
las políticas públicas desarrolladas en la región y las repercusiones observadas en las diferentes
localidades, en relación a este problema.
Por ello será necesario esbozar una descripción de la región a partir de un enfoque diferente
al propuesto desde las instancias oficiales de gestión estatal y académicas15. A partir de un sucinto
análisis de algunas leyes que enmarcan la gestión de aguas para nuestro país, y en particular esta
región, y teniendo en cuenta los organismos de gestión estatal involucrados en el diagnóstico y
14 El subrayado es nuestro.
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resolución del problema, y la relación que establecen con los pobladores de la zona, se propone una
análisis del área que incorpora otros elementos.
El área de estudio
La conceptualización elaborada para este análisis nos ha llevado a delimitar un área que
difiere de aquella definida por los organismos del Estado y los sectores sociales y académicos. Los
elementos a considerar exceden las características físicas porque el manejo que los diferentes actores
hacen del agua, sumado a las relaciones sociales y políticas establecidas entre las diversas localidades
implicadas en la cuenca, trazan un mapa más amplio y con características específicas.
La cuenca quedó definida en términos geofísicos, a partir de un estudio hecho por la Facultad
de Ingeniería y Ciencias Hídricas de la Universidad del Litoral (FICH) 16 –en 1998– en el que se realizó
un diagnóstico de las áreas de aporte de la laguna, que incluyó las "caracterizaciones hidrológicas,
hidrogeológica, edafológica, agroeconómica y ambiental, así como la elaboración de planteo de
esquemas de obra alternativos" (FICH, Op. Cit.:25). Los criterios para la elaboración de este estudio
tuvieron que ver específicamente con las características físicas y el funcionamiento hídrico en la zona,
incorporando algunas de las modificaciones al territorio producto de la acción humana (anexo 1).
Así la cuenca de la Laguna La Picasa se define como una región de la Pampa Húmeda
naturalmente deprimida, con un relieve de llanura ondulado que posee sectores bajos de
anegamientos temporarios y lagunas permanentes, pero sin una red de drenaje de aguas destacada
(FICH, Ibíd.). En este sistema, la laguna funciona como el cuerpo receptor final de agua de la cuenca
que, según esta definición, se ubica sobre una franja de 100 Km. de largo y 50 de ancho a lo largo de
la ruta Nacional Nº 7 (Carballo, Rebella & Hartmann, Op. Cit.).
Pero para nuestro análisis es necesario redefinir la zona a partir de la consideración de las
diversas acciones que despliegan los actores involucrados en un área ampliada. En regiones donde la
intervención humana para fines sociales y productivos es significativa, el modo en que circula el agua
depende no sólo de las características físicas del terreno sino también del conjunto de las
intervenciones que el hombre realiza en este sistema.. Mediante sus intervenciones en el entorno y el
uso que hacen del agua y del suelo, las sociedades locales modifican el escurrimiento de las aguas, a
través de la construcción de obras de infraestructura, canales oficiales y clandestinos, entre otros.
En el caso de las inundaciones y las sequías, los diferentes manejos que se hacen del agua se
evidencian con mucha claridad. Los aspectos políticos y sociales de una sociedad son cruciales a la
hora de hacer frente a una amenaza de inundación, y tienen consecuencias claves sobre otras
poblaciones, por ejemplo en el caso de la derivación de las aguas hacia otras regiones ante el riesgo
de inundación. Son las relaciones de fuerza entre localidades y ciertas tipologías de comportamiento
los que nos han llevado a presentar este área de estudio delimitada de manera un tanto diferente.
Mas allá de su ubicación en su ubicación en la región –aguas arriba o aguas abajo–, los
enfrentamientos aparecen entre localidades de importancia social y política diferenciada: se generan
15 Para los organismos técnicos la cuenca queda definida a partir de los aspectos físicos que delimitan las zonas de aporte haciala laguna. (FICH, Op. Cit y Carballo, Rebella y Hartmann, Op. Cit).16 Se trata se un trabajo elaborado a pedido del gobierno de Santa Fe, y que fue utilizado para caracterizar la región, realizar eldiagnóstico y proponer un proyecto de obras para solucionar el problema de las inundaciones.
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conflictos a la hora de definir qué localidad merece ser resguardada de forma primordial, o cuál
necesita con más apremio la asistencia o los recursos que se destinan desde el Estado provincial o
nacional.
A lo planteado se suma que las obras que se diseñaron como consecuencia de los
excedentes hídricos que se encuentran actualmente en ejecución -a las que haremos referencia más
adelante - conectarán la cuenca de la laguna La Picasa con la cuenca del Río Salado –en la provincia
de Buenos Aires– a través de la Cañada Las Horquetas, transformando el carácter endorreico17 del
sistema.
Por lo tanto, nuestro estudio incorpora localidades a partir de otros criterios (anexo 3). Hemos
distinguido áreas afectadas en el momento de las inundaciones –por impactos directos o indirectos– y
potencialmente afectadas por las medidas adoptadas o en ejecución. Esta clasificación fue construida
a partir de las percepciones de los pobladores y muchos de los actores involucrados, y resulta
fundamental tenerlas en cuenta porque constituyen la base sobre la que se construyeron las acciones
desplegadas en el momento de la crisis.
Construcción social del riesgo
En el caso de las inundaciones de la cuenca de la laguna La Picasa podemos establecer dos
elementos diferentes pero complementarios que contribuyeron a la generación de las situaciones de
riesgo finalmente cristalizadas en el desastre: la lógica de acción del gobierno –junto con su
organización institucional y legal– y la lógica de los actores locales.
Desde una perspectiva analítica es posible distinguir tres momentos relacionados e
interdependientes en la construcción social del riesgo, sin embargo es importante señalar que se trata
de un proceso dinámico en el que cada momento depende del anterior y, paralelamente, condiciona la
situación subsiguiente. Es decir, en cada uno de los momentos es posible observar una situación
previa en la que las condiciones de vida y las prácticas cotidianas van construyendo un mapa de
riesgo y un aumento de la vulnerabilidad social. Este proceso configura un escenario en el que se
manifiesta el desastre, que a su vez desestabiliza las condiciones que posibilitan el desarrollo de las
actividades regulares. Finalmente, observamos el momento en el que la situación está controlada,
etapa en la que se proyectan las medidas necesarias para restituir el equilibrio perdido18.
En este apartado nos proponemos presentar las lógicas de acción de los actores
gubernamentales y locales presentes en los diferentes momentos que contribuyen a construir
situaciones de riesgo.
Los tres momentos
Cabe aclarar que la distinción de estos tres momentos es analítica, lo que significa que no
debe considerárselos como escalones separados, sino como parte constitutiva e indivisible de un
17 Es decir, una cuenca cuyo escurrimiento no posee salida hacia afuera.18 Por “equilibrio” definimos situaciones sociales e históricas en las que los actores pueden desplegar sus actividades cotidianasdentro de una cierta regularidad y previsión. No equivale a bienestar, sino a un momento de estabilidad de ciertas condicionesen los que los actores logran desarrollar su vida cotidiana. Un desastre es una situación de crisis que interrumpe esa dinámicacotidiana.
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proceso continuo.
La observación de las lluvias registradas a principio del siglo XX, y especialmente en los
últimos treinta años, nos permiten aventurar algunas hipótesis acerca de los elementos sociales y
políticos involucrados, y la lógica de los diferentes actores que han influido en la constitución de las
situaciones de riesgo. Existe evidencia que indica que en la primera década del siglo XX se produjeron
inundaciones en un territorio extendido de la Pampa Húmeda19. No obstante, ni los registros ni la
memoria de los pobladores de la región señalan la existencia de impactos significativos. Distinta fue la
situación cuando, ochenta años más tarde, los mismos niveles de lluvia precipitaron sobre un territorio
totalmente modificado.
La interacción entre el medio social y el natural da como resultado un socio-ecosistema
complejo que puede propiciar las situaciones de riesgo. El patrón de desarrollo y las formas
institucionales y organizativas del área. constituyen un buen ejemplo de ello. Los sucesivos cambios
en los modelos de producción –desde los remotos tiempos de la colonia en que se introdujo el ganado
hasta la revolución tecnológica que expandió las practicas agrícolas en tierras antes destinadas a la
ganadería– contribuyeron con el proceso de erosión y degradación que actualmente presenta la zona,
y que aumentan el riesgo de padecer inundaciones.
La Pampa argentina sufre históricamente la alternancia de periodos de sequía e inundaciones,
pero pareciera que los actores locales y las autoridades gubernamentales ignoraran este hecho. En el
lapso que va desde la primera década del siglo XX –es decir el ciclo húmedo señalado anteriormente–
y las inundaciones producidas a fines de los noventa, cada actor se abocó a desarrollar sus
actividades dentro de un marco de coyuntura, sorteando las dificultades o aprovechando las
oportunidades sin considerar consecuencias u objetivos de largo plazo.
Los productores modificaron sus estrategias de producción a partir de las burbujas que el
clima, los precios y el paquete tecnológico posibilitaron20 sin una acción cierta desde el Estado que
considerara o buscara atenuar los impactos negativos que ello podría acarrear. Los cambios en la
forma de producción alteraron el mapa social expulsando población rural hacia las zonas urbanas. Las
ciudades de mayor importancia –Laboulaye y Rufino– concentraron la población que se habrían
desplazado de las áreas rurales; y en consecuencia se expandieron territorialmente y aumentaron los
servicios ofrecidos. Por otro lado, el avance de la agricultura sobre tierras con riesgo de inundación
favoreció la proliferación de canalizaciones –tanto oficiales como clandestinas – que garantizaran la
actividad agropecuaria. Es el conjunto y la yuxtaposición de estos y otros elementos los que, en
procesos de largo plazo, construyen un mapa de vulnerabilidades y riesgos que finalmente se
cristalizan en el desastre.
19 Laboranti, Claudio. (2001) "Laguna La Picasa" Instituto Argentino de Recursos Hídricos (IARH). Buenos Aires.http://www.iarh.org.ar/20 El modelo de agriculturización es parte de un proceso de cambio en la producción de alimentos que empezó hace doscientosaños con la revolución agrícola, pero que se ha intensificado en los últimos sesenta años.Desde los años 50 se observa la intensificación tecnológica, razón por la cual mas del 80% de las tierras con aptitud agrícolaestán bajo uso continuado. Al tiempo que la existencia de ganado bovino en la pampa ha disminuido un 50%. Anteriormente laproducción agropecuaria se regia por las políticas alimentarias de los gobiernos y las demandas de los mercados locales ynacionales. Actualmente las políticas de desregulación (impuestas por los organismos internacionales de créditos) han hechoque los precios se ajusten a los niveles internacionales, y la internalización del capital obliga a que la producción se ajuste a lasdemandas internacionales. (Morello y Solbrig , 1997)
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El momento de la crisis: 1998/ 2001
La presencia del agua no era novedad en la zona, pero sí su permanencia. A fines de los años
ochenta ya habían surgido reclamos de productores del sur de Santa Fe que señalaban la incidencia
de algunas canalizaciones en el incremento del volumen de la laguna, y reclamaban la acción del
gobierno provincial santafesino para evitar daños mayores21.
Entre 1997 y 1998 comenzaron a realizarse algunas reuniones entre miembros de las
diferentes organizaciones agrarias –Sociedades Rurales y Federaciones Agrarias de las provincias – y
representantes gubernamentales de las localidades y las provincias, para debatir y articular las
demandas y las propuestas de solución. Una vez encaminados los proyectos ese grupo se encauzó en
una Comisión de Seguimiento de Obras, que según algunos de sus miembros, buscaba concretar las
demandas en la ejecución de trabajos de infraestructura.
Pero en 1998 el crecimiento de la laguna fue drástico porque puso en crisis la reproducción
de la vida de las localidades de la cuenca, amenazando con inundar pueblos y cortando la ruta
nacional Nº 7 y las vías del FFCC San Martín.
Es así que el gobierno nacional interviene, disponiéndose a coordinar y proyectar medidas
para paliar la situación de desastre. Con tal objetivo, se organizan reuniones técnicas e informativas
sobre estudios y obras a ejecutarse buscando satisfacer las demandas surgidas desde la sociedad
civil. Finalmente se crea un Comité Interjurisdiccional que congrega a autoridades de gobierno y
técnicos de las tres provincias.
En todo el proceso, la lógica que guió el comportamiento de los actores no mostró signos
ostensibles de cambio en cuanto a su visión cortoplacista. En las fuentes hemerográficas locales se
encuentran plasmadas acusaciones entre las diferentes sociedades locales22 por derivación de aguas
desbordadas de sus cursos. En esta misma línea de acción, el gobierno de la provincia de Santa Fe
construyó un canal hacia Buenos Aires para disminuir el volumen de la laguna, pero que careció del
consenso e incluso había sido denegado por Comité Interjurisdiccional.
La paradoja reside en que esta articulación entre diferentes actores de gobierno y de la
sociedad civil se concreta sólo en los momentos en que el desastre hace eclosión. En este punto los
impactos y las medidas necesarias para volver a una situación de equilibrio exigirán una disposición
mayor de recursos, al tiempo que la misma situación de crisis predispondrá a la búsqueda de
medidas efectistas y cortoplacistas sin que haya posibilidades de plantear otros diagnósticos o
propuestas.
Frente al desastre se espera que el gobierno actúe inmediatamente y ofrezca medidas que
ayuden a paliar la situación de crisis: obras de infraestructura, flexibilidad en los pagos de impuesto,
asistencia y créditos. No obstante no aparecen demandas por políticas preventivas o de restitución a
largo plazo. Se mantiene el sesgo desde donde se visualiza el problema, y todos los esfuerzos se
orientan a la concreción de obras de ingeniería.
21 Se trata de la Asociación de Productores Rurales del Sur de Santa fe, afiliada a CARCLO, que desde 1998 enviaron cartas alas autoridades provinciales, preocupados por el aumento continuo de la laguna, y las modificaciones que percibían a partir delas canalizaciones realizadas en la zona.22 En la edición del 20 de marzo de 1999 del diario Noticias de Rufino pueden leerse varias notas en las que se observa esteaccionar. Una de ellas menciona "manos anónimas" que rompen embalses y ponen en peligro a la ciudad de Rufino. Otra,narra cómo pobladores de Cañada Seca, en Buenos Aires, junto con las fuerzas policiales, impidieron la clausura de las
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Una vez que la tormenta pasó...
Después de un segundo momento crítico de inundaciones en 2001 el panorama se modificó,
al punto que hoy la zona se encuentra atravesando un período de sequía. Cuando las lluvias
mermaron y el agua escurrió, las tierras más altas empezaron a tener rindes extraordinarios de
producción, revitalizando la economía de la zona. Al tiempo, la coyuntura política y económica del
país permitió que en 2003 el gobierno nacional lanzara un plan de obras de carácter nacional, de
modo que actualmente las obras están en construcción.
Estos elementos contribuyen a generar una situación de bienestar en la que el problema
hídrico parece superado. En las entrevistas realizadas durante la investigación pudimos observar que
los actores perciben ciertos riesgos latentes23 que podrían volver a desencadenar un desastre, pero
no manifiestan intenciones, o creen posible modificar las acciones que identifican como factores
causales.
A su vez los técnicos del nivel nacional declaran que en el futuro deben ser las provincias y
los municipios directamente involucrados quienes garanticen el mantenimiento y la coordinación de
las obras proyectadas para la zona, dado que el control del agua es provincial, más allá de que el
agua exceda esos límites jurisdiccionales. Estos funcionarios manifiestan que fortalecer estas
capacidades de mantenimiento y control es apremiante, pero no se dirigen recursos técnicos ni
económicos para que esto efectivamente ocurra, incluso cuando se reconoce que esta carencia en el
mantenimiento de los canales fue uno de los factores que contribuyó a la emergencia del desastre.
“La comunidad se tiene que hacer cargo. La Subsecretaria va a construir las obras y
¿quien las va a operar? Va a haber canales, va a haber reservorios, no con compuertas,
con orificios de descarga. ¿Quién va a trabajar? ¿Quién va a manejar los canales?
¿Quién va a hacer que los canales estén limpios, que no se junte la basura en los
puentes, como están ahora?”. “La Nación concilia, hace lo que estoy haciendo yo que es
reunir a las partes, estudiar argumentos técnicos que les demuestren a las provincias que
es mejor no pelearse que pelearse. Que es mejor consensuar, encontrar afinidad técnica,
estudiar estos temas”
Opinión de un representante de la Subsecretaría de
Recursos Hídricos sobre el Comité de Cuenca
Interjurisdiccional.
Los actores locales –gubernamentales y de la sociedad civil– también son concientes de esta
necesidad, pero tampoco han sido capaces de generar mecanismos o presiones que favorezcan
medidas en esta dirección. La decisión de organizar estructuras estables y confiables que garanticen
el normal funcionamiento de las obras y eviten generar nuevas situaciones de riesgo se desplaza
hacia un tiempo próximo sin definir.
En las entrevistas realizadas a diferentes actores, las definiciones sobre el significado de
alcantarillas que Vialidad Nacional ordenaba cerrar.23 Con las obras aún sin terminar, se cree que ante un aumento de las precipitaciones la zona volvería a estar bajo agua yexiste escepticismo en relación a su próximo manejo o la posibilidad de regular futuras canalizaciones clandestinas.
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participar son dispares. En cuanto a las obras, por ejemplo, para un productor afectado puede
significar que resuelvan el problema de su predio particular; para un técnico, que su diseño de
infraestructura sea aceptado sin cuestionamiento dado su saber profesional; para un funcionario del
nivel nacional, que los actores locales se involucren con el mantenimiento de las obras, una vez que
están terminadas, y que garanticen su funcionamiento a partir del pago de tasas.
Entonces, a pesar de que desde amplios sectores se evidencia la necesidad de incorporar al
resto de la sociedad en la problemática, aparecen serias tensiones cuando el diálogo involucra
diferentes puntos de vista o saberes socialmente diferenciados. Esto podría convertirse en un
obstáculo importante a la hora de delegar en los actores locales el funcionamiento de las obras.
Políticas públicas e inundaciones
Los conflictos que se presentan entre los niveles gubernamentales, entre las miradas
profesionales, entre los diversos actores están atravesados por un elemento central: las inundaciones
son una cuestión frente a la cual existe una toma de posición, y esa postura determina en buena
medida el tipo de respuesta que se ofrece.
En este análisis es importante focalizar sobre los conflictos que se generan al gestionar el
recurso hídrico, tanto por las diferencias legislativas, como políticas y sociales, o por el carácter
interjurisdiccional mismo de la cuenca. Además, debe tenerse en cuenta que por su ubicación
geográfica, cantidad y tipo de población estas regiones muchas veces se perciben a sí mismas como
territorios "olvidados" para los gobiernos centrales de cada provincia.
Para ello, prestaremos particular atención al Plan Federal de Control de Inundaciones (PFCI),
desarrollado hacia el año 2003 por el gobierno nacional. Previamente presentaremos un breve
estudio de características generales sobre la situación institucional del agua para el Estado Nacional y
las tres provincias involucradas, a través de las legislaciones y la estructura organizacional que
presentan cada una de las jurisdicciones, incluso a nivel municipal.
Gestión del agua en la Argentina
La gestión del agua en la Argentina no se encuentra libre de inconvenientes. Como recurso
natural, padece los mismos problemas de desatención y carencia de visión a largo plazo que el resto
de los recursos, dentro de la lógica periférica de resolución de cuestiones cotidianas de carácter
urgente.
Existe una desarticulación entre los intereses y la lógica de las poblaciones y la dinámica
propia del entorno agroecosistémico que las rodean (Dourojeanni y Jouravlev, 2002: 7). Este
desarreglo se traduce en la falta de políticas del agua integrales, en el sentido de que sean capaces
de desarrollar propuestas que apunten a un uso multisectorial del recurso. Es decir, políticas que
contemplen no sólo al agua para consumo humano, o para riego agrícola, sino que ambos usos sean
contemplados a la vez, junto con todos aquellas cuestiones que se relacionan con el usufructo del
agua.
Esto en parte deriva del hecho de que desde el Estado Nacional el único organismo
responsable del recurso es la Subsecretaría de Recursos Hídricos, dependiente de la Secretaría de
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Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal e Infraestructura de la Nación. Para gestionar
un recurso que tiene usos potenciales múltiples sería más adecuado contar con ministerios o
secretarías de carácter multisectorial. Este tipo de institución no se contrapone con la gestión
sectorial, sino que por el contrario se torna impensable sin una base sólida de administración y
manejo de cada uno de los usos sectoriales del agua (Dourojeanni y Jouravlev, 2001: 25, 27, 28).
La legislación argentina en materia de aguas tiene un desarrollo dispar que se caracteriza
fundamentalmente por mostrar una fragmentación en la administración del recurso. A partir de la
reforma de 1994, la Constitución Nacional establece en su artículo 124 que los recursos naturales son
del dominio exclusivo de las provincias sobre cuyos territorios se localizan. Por lo tanto, cabe a ellas
legislar, disponer y desarrollar políticas sobre los mismos. Esto no está libre de problemas, ya que no
se prevé ningún tipo de tratamiento especial para aquellos recursos que traspasan los limites
jurídicos provinciales –en todo caso establece en su art. 125 que las provincias conservan su
capacidad de establecer acuerdos entre ellas, con conocimiento de la Nación– y que precisan un
tratamiento mancomunado, como es el caso del agua. Cualquier acción aguas arriba, tiene
consecuencias aguas abajo, sea el caso de la contaminación, el riego, o de las obras de
infraestructura para la retención, evacuación o canalización del agua.
Tal como lo prescribe la Constitución a partir de esta reforma, en el artículo 41, la Nación ha
dictado una ley en el año 2002 que establece los Presupuestos Mínimos Ambientales para la
preservación de las aguas, su aprovechamiento y uso racional24. En el mismo cabe destacar la
centralidad que se le otorga a las cuencas hídricas como unidad de tratamiento25, y las referencias a
los casos que comprenden más de una jurisdicción26.
Con respecto a la sanción de un Código Nacional de Aguas o una Ley General o Ley Marco se
encuentra ya redactado un documento denominado Principios Rectores de Política Hídrica27. Sin
embargo no deja de llamar la atención el hecho de que más de diez años después de la reforma de la
nueva Carta Magna, todavía no se haya logrado sancionar este tipo de norma.
A nivel provincial, el panorama también es dispar. Con respecto a las provincias involucradas
en la gestión de la cuenca La Picasa, sobresale la carencia de un código de aguas en Santa Fe,
provincia con una historia de inundaciones y que adquirió triste notoriedad en temas de manejo de
agua como consecuencia de la inundación que padeció la capital en el año 2003, a partir de ello eleva
a ministerio28 la Dirección de Hidráulica. Sin embargo, desde varios sectores persisten las mismas
acusaciones de inoperancia y dudosa legalidad que ya existían previo a que el organismo sea elevado
a una categoría ministerial.
Córdoba, por su parte, posee un código de aguas que contempla la creación de comités de
cuenca, pero que se focaliza sobre la realización de obras de infraestructura, como represas y
24 Ley 25.688. Régimen de gestión ambiental de aguas.25 Ley 25.688, artículo 3°.26 Ley 25.688, artículos 4° y 6°.27 "El documento final, producto del consenso –en un marco de federalismo concertado–, brinda los lineamientos que integranlos aspectos técnicos, sociales, económicos, legales, institucionales y ambientales del agua de la gestión de los recursos hídricosen pos de un desarrollo sustentable. El enunciado de estos lineamientos de política o principios rectores de gestión integrada delos recursos hídricos servirá para guiar a los legisladores, en el dictado de una base jurídica que sustente una gestión modernay eficiente, y orientar a los administradores del sector público, para propiciar la creación de organizaciones y programas deacción adecuados. " http://hidricos.obraspublicas.gov.ar/prog_polit.htm28 Ministerio de Asuntos Hídricos, creado a fines del año 2003.
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embalses. Esto dificulta seriamente la incorporación de una mirada que contemple los usos
multisectoriales del agua.
Finalmente, la provincia de Buenos Aires sancionó en el año 1999 un Código de Aguas que
además de propiciar la creación de comités, promueve la instauración de una Autoridad del Agua
como organismo de gestión específico para el tratamiento del recurso por cuencas, en el que
contempla a usuarios y ONGs, con lo que apunta a un enfoque integral del agua. No obstante,
coexiste con la Dirección de Obras Hidráulicas provincial, con la que posee algunas superposiciones
funcionales y áreas de difusa competencia, y serios inconvenientes de carácter político29.
Los problemas que existen en cada una de las direcciones de hidráulica u obras públicas
provinciales se derivan en parte del hecho de que en cada una existe el mismo sesgo técnico
ingenieril30 que se observa en la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación. A esta característica
deben sumarse las limitadas capacidades efectivas de gestión de cada uno de los organismos
provinciales, derivadas de las configuraciones políticas y de las relaciones de poder que se establecen
en cada estado provincial. En todos los casos, se observa una orientación asistencialista en la
resolución de crisis, percepciones de corrupción por parte de las organizaciones no-estatales y de los
profesionales involucrados en la cuestión del agua, y un bajo nivel de apertura a la participación en la
gestión del recurso hídrico a los usuarios, comprendiendo entre ellos no sólo a los consumidores
finales sino también a los municipios, que carecen de incidencia o decisión en el manejo del agua.
Además, en el caso de las provincias tampoco existe relación con otras áreas que pueden estar
involucradas en el uso del agua, como pueden ser agricultura, producción o medio ambiente.
La estructura organizacional respecto a los recursos hídricos en el país no favorece el manejo
planificado ni coordinado. La organización institucional y legislativa de cada provincia reproduce una
estructura burocrática que posibilita un espacio regulado a partir de la capacidad de cada actor de
acceder a las instancias que le solucionen el problema a nivel individual. Sólo cuando la situación se
vuelve inmanejable se busca fortalecer una autoridad que los regule y actúe de manera general por
sobre los intereses individuales y/o provinciales.
Plan Federal de Control de Inundaciones
El Plan Federal de Control de Inundaciones (PFCI) surge en agosto de 2003 con la finalidad
de dar un nuevo impulso a las obras de infraestructura hídrica cuyo propósito fuera la prevención de
inundaciones. En particular, los objetivos que declara el plan tienen que ver con permitir la
recuperación de zonas productivas que se encontraran anegadas. Para el financiamiento del PFCI se
utilizan fondos recaudados a partir de la creación de la Tasa de Infraestructura Hídrica, en noviembre
de 2001.
Con los antecedentes de varias obras estudiadas, proyectadas e incluso puestas en marcha
en muchas provincias, nace el PFCI, cuya finalidad enunciada es reiniciar y concretar, en un marco de
29 Algunos entrevistados señalaron enfrentamientos de carácter político entre los directores de la Autoridad del Agua y laDirección.30 Con sesgo técnico-ingenieril nos referimos a aquella mirada que interpreta a las inundaciones como producto solamente de lafalta de obras infraestructurales para controlar los excesos y carencias de agua. Las soluciones que ofrecen, entonces, tienenque ver exclusivamente con canalizaciones y cuestiones similares, y consideran la aptitud o no de una propuesta únicamentebasados en estudios de factibilidad de obras.
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coordinación, las obras previstas para diversas zonas productivas del país. Es decir, más allá del
diseño puntual de alguna obra de infraestructura, la idea que subyace al PFCI es funcionar como una
inyección dineraria para poner en marcha obras que se encontraban proyectadas –o incluso semi-
ejecutadas– pero que no podían finalizarse por problemas presupuestarios.
En un país con una economía erosionada, ciertas respuestas tienden a presentarse como
soluciones "salvadoras". Más allá de sus características técnicas, el PFCI se inscribe dentro de una
coyuntura que lo dota de un significado particular. Históricamente, la inserción de nuestro país en el
comercio internacional se basó fundamentalmente en la exportación de productos agrícola-
ganaderos. La producción rural ha representado el motor de la economía nacional, como el sector
con mayor capacidad para generar el ingreso de divisas extranjeras.
Asegurar la prosperidad de la producción agrícola, entonces, representa mucho más que la
intención de beneficiar a una de las partes del engranaje sobre el que se sustenta el desarrollo del
país. En contextos de devaluación como el que se manifiesta desde 2002, el ingreso monetario que
se da a través de estos sectores aparece como una condición insoslayable para la supervivencia de la
economía toda.
Los cambios en el modelo productivo nacional saltan a la vista. Las consecuencias de la
agriculturización – en esta región, particularmente el abandono de las prácticas ganaderas y el viraje
hacia el monocultivo de soja– modifica la estructura de producción.
Lo que observamos a primera vista es un mapa de situación algo adverso. El objetivo del
Plan merece particular atención: la recuperación de las áreas inundadas para reactivar la producción
agropecuaria implicaría propiciar las condiciones para el establecimiento del mismo sistema que
favoreció la generación del desastre en primer lugar. Cabe agregar además, que la mejora a nivel
económico productivo que se observa en la región a partir de 2002 no tuvo que ver con el diseño o la
ejecución del Plan, sino con la combinación de ciertos factores como la disminución de las
precipitaciones –que permitió que el escurrimiento y evaporación del agua–, las condiciones
favorables del suelo por la disminución del nivel de napas freáticas y cuestiones de la coyuntura
política y económica mencionada previamente
En este escenario, en un análisis del Plan que incorpore algo más que el estudio de las obras
infraestructurales31 llama la atención que los objetivos que se declaran sean únicamente “recuperar
áreas para la producción” (Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación, 2003). En el documento
del PFCI el control de inundaciones se define exclusivamente en relación a cuestiones productivas, sin
admitir otras metas fundamentales como la protección de la población, es decir, de los centros
urbanos y de los habitantes de las áreas rurales.
Desde la Subsecretaría de Recursos Hídricos se percibe una preocupación innegable de
carácter técnica –y sin dudas, en la mayoría de los casos sincera– por concebir un plan que permita
articular las obras de infraestructura con una cierta coherencia. Asimismo, existe una mayor
conciencia acerca de la necesidad de incorporar medidas no estructurales, que vayan más allá de la
obra en sí, en la gestión.
31 Es decir, que el análisis del PFCI no recaiga únicamente en un estudio de la capacidad técnica de evacuación de excedentesde tal o cual canal.
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La necesidad de atender el mantenimiento de las obras, de contar con apoyo de los
pobladores, de buscar consenso en las obras, de realizar talleres informativos y de debate, de
intentar coordinar acciones interprovinciales, de buscar apoyo y refuerzo en legislaciones, en suma,
de abrir el proceso a cuestiones que van mucho más allá de la obra en sí, todo esto provoca un giro
altamente positivo en el foco desde el cual se encara el manejo del agua. La dificultad a la que nos
enfrentamos es que ese giro es más discursivo que efectivo.
El manejo del agua en la región –su escasez y exceso– es fuente de múltiples conflictos e
intereses contrapuestos, entre diferentes actores sociales, entre instituciones que operan en
diferentes escalas territoriales o entre representantes de diferentes jurisdicciones. En el diseño de
este tipo de planes, esta complejidad aparece disipada.
Las inundaciones son cuestiones socialmente problematizadas, y como tales, atraviesan
ciclos vitales en donde las "tomas de posición tienden a modificar el mapa de relacionales sociales y
el universo de problemas que son objeto de consideración en la arena política en un momento
determinado" (Oszlak & O'Donnell, 1976).
Decidir poner en marcha planes de la dimensión y amplitud del PFCI implica (re)
posicionamientos de diferentes actores, generando ese doble proceso que hace que "aún en el caso
en que el Estado inicie con gran autonomía una cuestión, las decisiones posteriores vinculadas a la
misma no dejarán de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros actores. La acción e
inacción de cada uno es en parte función de la acción e inacción de otros y de la predicción que cada
uno realiza acerca las respuestas probables de los actores ante diferentes decisiones" (Oszlak &
O'Donnell, Op. Cit.).
En este caso: el Estado –nacional o provincial– que incluye el tema en su agenda asignando
un presupuesto e instituciones ad hoc; los gobiernos locales, que por un lado son incluidos dentro de
lo que se plantea como una solución amplia y coordinada mejorando su situación, y que por otro
deben subsumirse a planes de carácter regional y dejar de lado acciones individuales; y las
comunidades y actores de la sociedad civil, que en términos generales vislumbran en los planes que
incluyen obras de infraestructura la panacea de la solución a los anegamientos, y les facilita
deslindarse de sus responsabilidades en el problema.
En este sentido, la sensación de "externalidad" que tienen los desastres, y las inundaciones
en particular, se condice perfectamente con la "externalidad" de las expectativas de solución.
Reflexiones finales
El sostenido incremento de nivel que mantiene la laguna La Picasa desde 1999, ha dado lugar
a la búsqueda de alternativas para la evacuación de los excedentes de alta recurrencia. En dichas
alternativas, los excedentes hídricos no desaparecen, sino que son conducidos o escurren hacia
territorios aledaños generando nuevos problemas. En otras palabras, el manejo del agua en la región
es fuente de múltiples conflictos e intereses contrapuestos entre actores que poseen lógicas
diferenciadas y contradictorias, cuyas acciones generan desajustes en la dinámica del sistema. Esos
conflictos constituyen un obstáculo para una adecuada gestión del riesgo. Las visiones y soluciones
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fragmentadas disminuyen el riesgo localmente, en una escala temporal acotada, pero incrementan el
riesgo en la totalidad del sistema ambiental.
El objetivo de nuestra investigación es desentrañar los elementos sociales que contribuyeron
con la manifestación del desastre, elementos que consideramos fundamentales para la gestión del
riesgo en una región sujeta a inundaciones recurrentes. Este objetivo se basa en la comprobada
inexistencia de una hipótesis de riesgo que se traduce en deficiencias y fragmentaciones en la gestión
del riesgo a nivel municipal, provincial y nacional.
El problema de las inundaciones es frecuentemente abordado desde una mirada ingenieril,
que toma al problema como un hecho aislado, causado por un factor externo e incontrolable –las
lluvias o las crecidas–. La idea que subyace a este trabajo es que las cuestiones ambientales
socialmente problematizadas deben ser encaradas desde una mirada político social.
Los conflictos que se presentan entre los niveles gubernamentales, entre las miradas
profesionales, entre los diversos actores, están atravesadas por un elemento central: las inundaciones
son una cuestión frente a la cual existe una toma de posición tanto desde los actores estatales como
de aquellos que se encuentran por fuera de las estructuras del Estado, y esa postura determina en
buena medida el tipo de respuesta que se ofrece.
Que esa respuesta no se traduzca en una solución –es decir, que con el paso del tiempo las
inundaciones continúen y que incluso se agraven– no es, por tanto, casual, y no debe dejarse librado
a las "fuerzas de la naturaleza".
La concepción de la gestión de riesgo debe ser holística y no parcializada. La falta de una
construcción de la totalidad y la derivación de aspectos parciales resultan tan equivocadas como las
soluciones tecnocráticas. En el enfrentamiento de paradigmas que conciernen a la temática del riesgo
y el desastre y su relación con el medio ambiente, los múltiples componentes de la vulnerabilidad
social no pueden seguir siendo esquivados como componentes explicativos (Lavell, 2003).
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ANEXO 1: Mapa de la región
Fig. 1: Ubicación geográfica de laregión de estudio dentro de laRepública Argentina.
Fig. 2: Laguna La Picasa. Provincias Córdoba, Buenos Airesy Santa Fe.
Fig. 3: Cuenca de la laguna, definida por laFICH (Universidad Nacional delLitoral).
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ANEXO 2: Niveles de cota, precipitación y superficie ocupada. Laguna La Picasa
AñoSuperficie
afectadaCota IGM
Precipitaciones
(mm)
1914 s/d s/d 1.300***
1923 9.200 has** 100.6 1010 *
1972 2.800 has <98.7 830 *
1979 5.500 has s/d 900
1986 9.000 has 98.7 850 *
1991 >10.000 has 100.0 890 *
1998 >14.000 has 101.8 1.400
1999 s/d 104.3 1.200
2000 24.000 has** 104.5 910 *
2001 35.000 has** 105.4 1040 *
2004 35.000 has 104.2 s/d
Fuente de datos:
* Estación Meteorológica de Laboulaye. Servicio Meteorológico Nacional.
** Documento de Laboranti (2001)
*** La Tribuna, 1 de abril de 1999. Pág. 2.
ANEXO 3: Definición del área de estudio. Distribución poblacional por localidades
Localidades del área de estudioafectadas por las inundaciones de la
cuenca
Alberdi Buenos Aires 3.430Diego de Alvear Santa Fe 1.898El Dorado Buenos Aires 316Est. Iriarte (Col.San Ricardo) Buenos Aires 809Germania Buenos Aires 1.433Junín Buenos Aires 82.427San Gregorio Santa Fe 4.441Teodelina Santa Fe 5.479Vedia Buenos Aires 8.089
Localidades de la cuenca (FICH)
Aarón Castellanos Santa Fe 313Amenabar Santa Fe 1.694Cañada Seca Buenos Aires 743Laboulaye Córdoba 19.908Lazzarino Santa Fe 472Leguizamón Córdoba 57Melo Córdoba 970Rosales Córdoba 511Rufino Santa Fe 18.063Villa Rossi Córdoba 500Villa Saboya Buenos Aires 327
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Bibliografía
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incorporación a las políticas de desarrollo regional" en Desarrollo Económico N° 106, Vol 27, Buenos
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anegamiento en el área de la laguna La Picasa para el período 1970-2000. Instituto de Clima y Agua,
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FICH. (1998). Facultad de Ingeniería y Ciencias Hídricas. “Estudio de diagnóstico área de aportes a
la laguna La Picasa”. Universidad del Litoral, Santa Fe.
La Tribuna (1999). Periódico. 1º de abril / 8 de mayo. Rufino, Santa Fe.
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Buenos Aires. http://www.iarh.org.ar/
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Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación. (2003) Plan Federal de Control de
Inundaciones. http://www.obraspublicas.gov.ar/hidricos/planfederal.htm
-------- “Principios Rectores de Política Hídrica de la República Argentina”. Dirección Nacional de
Políticas, Coordinación y Desarrollo Hídrico Programa Política y Planificación Hídrica.
http://hidricos.obraspublicas.gov.ar/prog_polit.htm
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