AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
QUEJOSOS: ****** Y OTROS.
RECURRENTES: QUEJOSOS; SISTEMA DE AUTOPISTAS, AEROPUERTOS, SERVICIOS CONEXOS Y AUXILIARES DEL ESTADO DE MÉXICO; DIRECTOR GENERAL DE LA PROPIEDAD RURAL Y DIRECTOR GENERAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ATENCIÓN A ZONAS DE RIESGO, AMBOS DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO AGRARIO, TERRITORIAL Y URBANO.
PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLEColaboró: Federico Jorge Gaxiola Lappe
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de trece de febrero de dos mil diecinueve.
Vo. Bo.Señor Ministro:
VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión
786/2018; y,
Cotejó:
I. HECHOS QUE DIERON ORIGEN AL ASUNTO
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
En el presente apartado, esta Segunda Sala realizará una
narración de los hechos que propiciaron el surgimiento del juicio de
amparo cuya resolución –en la instancia de revisión– corresponde a
esta Suprema Corte, para lo cual se tomará en consideración la
relatoría de antecedentes que efectuaron los quejosos en su demanda
de amparo, así como el resto de constancias que integran el presente
expediente:
El cinco de diciembre de dos mil seis, la Secretaría de
Comunicaciones del Gobierno del Estado de México y el Sistema de
Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de
México publicaron una convocatoria a la licitación pública no. SCEM-
CCA-01-06 para el otorgamiento de una concesión para la
construcción, operación, conservación y mantenimiento de la
autopista de cuota Toluca-Naucalpan. En la convocatoria se señala
que la longitud aproximada de la autopista sería de treinta y cuatro
kilómetros y que permitiría comunicar Toluca con la región norponiente
de la Zona Metropolitana del Valle de México1.
Una vez realizado el proceso por licitación, el veinticuatro de abril
de dos mil siete, la Secretaría de Comunicaciones del Gobierno del
Estado de México, asistida por el Sistema de Autopistas, Aeropuertos,
Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México, emitió el fallo de
la licitación pública en el que aceptó la propuesta presentada por la
empresa ******2. De acuerdo con lo establecido en las bases del
concurso, la citada empresa constituyó la sociedad mercantil ****** a la
1 Cuaderno del juicio de amparo ******, del índice del Juzgado Quinto de Distrito en Materias de Amparo y de Juicios Federales en el Estado de México, Tomo I, fojas 81 a 84 (convocatoria de licitación pública).2 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 85 a 90 (acta de la emisión del fallo de la licitación pública).
2
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
cual se le otorgó la concesión para la construcción, operación,
conservación y mantenimiento de la autopista3.
El veintiuno de septiembre de dos mil nueve, la Dirección
General de Ordenamiento e Impacto Ambiental de la Secretaría del
Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México concedió
autorización en materia de impacto ambiental para un tramo de la
autopista4. La autorización en materia ambiental del tramo restante fue
concedida por la Delegación del Estado de México de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales el veintiocho de mayo de dos
mil diez5.
El uno de octubre de dos mil nueve comenzó la construcción de
la autopista6. En la Asamblea General de Comuneros de catorce de agosto de
dos mil once, los comuneros de San Francisco Xochicuautla, Lerma,
Estado de México, y su barrio La Concepción aprobaron el proyecto de
la autopista y la celebración de un convenio con el Sistema de
Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de
México.
En el convenio se le permitió a ese organismo la ocupación
previa y la afectación de 235,736.42 metros cuadrados de tierra de
uso común para la construcción de la autopista. Como
3 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 901 a 1011 (título de concesión).4 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 344 a 363 (autorización de impacto ambiental).5 Anexo del cuaderno del juicio de amparo ****** que contiene las constancias remitidas por la Subdirectora de Amparos “A” en la Unidad de Asuntos Jurídicos, fojas 191 a 200 (autorización de impacto ambiental).6 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, foja 122.
3
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
contraprestación, el organismo se obligó a constituir un fideicomiso
que pagaría la cantidad de $4’714,728.40 (cuatro millones setecientos
catorce mil setecientos veintiocho pesos 40/100 M.N.) a los bienes
comunales por concepto de ocupación previa y como pago anticipado
de indemnización con motivo de la expropiación, afectación y
limitación de uso y disfrute de esas tierras7.
El veinticinco de agosto de dos mil trece, la comunidad indígena
de San Francisco Xochicuautla celebró una asamblea general en la
que expresó el rechazo al proyecto de la autopista8.
El veintiséis de septiembre de dos mil catorce, el Sistema de
Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares solicitó a la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano la expropiación
de 37-39-58.59 hectáreas de terrenos pertenecientes a la comunidad
de San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción para
destinarlos a la construcción de la autopista9.
El cinco de junio de dos mil quince, se instaló un comité técnico
para realizar una consulta a los pueblos y comunidades indígenas de
San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción sobre la
construcción del proyecto de la autopista Toluca-Naucalpan y la
expropiación correspondiente. Siguiendo los lineamientos emitidos por
la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, se
dividió la consulta en cinco etapas: i) una etapa de acuerdos previos
con la finalidad de poner a consideración de las comunidades la
7 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 123 a 132 (convenio de ocupación previa).8 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 151 a 154 (acta de la asamblea general de la comunidad indígena).9 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 1013 a 1016 (decreto de expropiación).
4
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
propuesta de protocolo y la metodología para la realización de la
consulta; ii) una etapa informativa con el objetivo de proporcionar la
información referente a la construcción y operación de la autopista y
las afectaciones sociales, culturales, a la salud al medio ambiente y,
en general, a los derechos humanos; iii) una etapa consultiva, en la
que se pretende alcanzar acuerdos definitivos con la comunidad; y iv) una etapa de ejecución y seguimiento de acuerdos10.
Las sesiones de las diferentes etapas se realizaron en la
Biblioteca del Poder Legislativo “Dr. José María Luis Mora” en Toluca,
Estado de México, los días nueve, diez y doce de junio de dos mil
quince. De acuerdo con el acta de asamblea de la etapa consultiva, la
comunidad aprobó la construcción y operación de la autopista11.
Finalmente, el nueve de julio de dos mil quince, se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el decreto por el que el Presidente de
los Estados Unidos Mexicanos expropió las 37-39-58.59 hectáreas de
tierras de agostadero de uso común pertenecientes a la comunidad de
San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción12.
II. SECUELA PROCESAL
En el presente apartado, esta Segunda Sala realizará una
narración de los principales hechos, actuaciones y determinaciones
jurisdiccionales que componen a la secuela procesal, esto es, el
10 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1374 a 1377 (minuta de la instalación del comité técnico).11 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1426 a 1432 (acta de asamblea consultiva).12 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 1013 a 1016 (decreto de expropiación).
5
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
trámite que ha seguido el asunto para que sea resuelto por esta
Suprema Corte.
II.1. Demanda de amparo indirecto. Mediante escrito
presentado el veintiuno de mayo de dos mil quince ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materias de
Amparo y Juicios Federales en el Estado de México, ******, ******, ******, ******, ******, ******, ****** y ******, promovieron juicio de amparo
indirecto, en su carácter de personas indígenas otomíes que forman
parte de la comunidad indígena de San Francisco Xochicuautla13, en el
que combatieron en lo medular el proceso de licitación pública del
proyecto de la autopista por haberse realizado sin consultar a la
comunidad indígena. En específico, señalaron como actos reclamados
y autoridades responsables los siguientes:
a) La emisión del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 en el que
se preveía la afectación de su territorio sin consultar a la comunidad
indígena de San Francisco Xochicuautla, atribuida a Enrique Peña
Nieto, en su calidad de ex titular del Poder Ejecutivo del Gobierno del
Estado de México.
b) La omisión de llevar a cabo actos o actividades tendientes a la
protección reforzada de los derechos de la comunidad indígena,
atribuida a Eruviel Ávila Villegas, en su carácter de titular del Poder
Ejecutivo del Gobierno del Estado de México; a la Secretaría de Medio
Ambiente del Estado de México; a la Delegación de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales en el Estado de México; a la
Delegación de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en el
13 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 2 a 78 (demanda de amparo indirecto).
6
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Estado de México; a la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y
Urbano; a la Procuraduría Agraria y a la Delegación de la Secretaría
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
c) El realizar y avalar un proceso de licitación pública para la
adjudicación del proyecto carretero Toluca-Naucalpan sin realizar una
consulta adecuada a la parte quejosa ni contemplar medidas de
protección reforzada a los quejosos en el proceso por afectar sus
territorios, atribuidos a la Dirección General de Vialidad de la
Secretaría de Comunicaciones del Estado de México, al Titular del
Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares
del Gobierno del Estado de México y al Titular de la Secretaría de
Comunicaciones del Estado de México.
d) El otorgar y avalar las autorizaciones en materia de impacto
ambiental y en materia de cambio de uso de suelo del proyecto
denominado “Autopista Toluca-Naucalpan”, en contravención de los
derechos humanos de los pueblos indígenas y las obligaciones
reforzadas del Estado en la materia, actos atribuidos a la Dirección
General de Impacto y Riesgo Ambiental y a la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, respectivamente.
e) El incumplimiento de las obligaciones en materia de
inspección y vigilancia, atribuido a la Procuraduría Federal de
Protección al Ambiente.
f) El otorgamiento de la autorización en materia de cambio de
uso de suelo en terrenos forestales sobre el proyecto carretero
7
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
“Autopista Toluca-Naucalpan”, atribuido a la Dirección General de
Gestión Forestal y de Suelos.
g) La omisión de llevar a cabo actos de prevención de los
riesgos ante las afectaciones que conllevaría el proyecto carretero
sobre los derechos humanos de los quejosos, atribuida a la Dirección
de Protección Civil Federal y a la Dirección de Protección Civil del
Estado de México.
h) El aprobar y expedir el Plan Municipal de Desarrollo y el
Programa de Desarrollo Urbano Municipal sin garantizar en los
términos más amplios la protección de los derechos de los quejosos,
atribuidos al Municipio de Lerma.
i) El incumplimiento de obligaciones reforzadas frente a los
derechos humanos del pueblo indígena, atribuido al Consejo Estatal
para el Desarrollo de Pueblos Indígenas y a la Comisión Nacional para
el Desarrollo de Pueblos Indígenas.
j) La construcción de la obra pública autopista Toluca-
Naucalpan, atribuida a la empresa ****** en su carácter de autoridad
ejecutora derivado del fallo de licitación pública SCEM-CCA-01-06.
En su demanda de amparo, los quejosos formularon en esencia,
los siguientes argumentos:
- Los quejosos argumentaron que la comunidad indígena y los
miembros que la componen tienen interés jurídico para promover el
8
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
amparo, ya que son titulares de derechos de carácter colectivo que
fueron violados por las autoridades responsables.
- Refirieron que, de conformidad con el derecho de acceso a la
justicia, se estableció en la nueva Ley de Amparo que éste puede
promoverse por afectación a derechos colectivos. Asimismo, afirmaron
que la Primera Sala de esta Suprema Corte ha señalado que para
tutelar el acceso a la justicia de las personas indígenas debe
permitirse a cualquier integrante de la comunidad indígena interponer
los recursos necesarios para la defensa de los derechos colectivos de
ésta, sin que sea necesario que ello sea realizado por los
representantes de la misma.
- Alegaron que la promoción del amparo fue oportuna porque las
acciones y omisiones reclamadas a las autoridades responsables
tienen carácter continuo, y porque la construcción de la autopista
actualiza y perpetúa las violaciones a sus derechos humanos.
- Por último, sostuvieron que no tenían obligación de agotar
algún recurso o medio de defensa para la procedencia del amparo,
porque el segundo párrafo del artículo 107 de la Constitución Federal
señala que no es necesario hacer lo anterior cuando sólo se aleguen
violaciones directas a la Constitución.
- Primer concepto de violación. Los quejosos afirmaron que la
imposición del proyecto carretero Toluca-Naucalpan conlleva una
violación al derecho a la libre determinación de la comunidad indígena.
Argumentaron que ese derecho implica el de decidir sobre los usos y
conservación del territorio, así como los recursos naturales que lo
9
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
conforman para desarrollar y fortalecer su cultura, identidad e
instituciones políticas y sociales.
- Sostuvieron que la construcción de la carretera separa a la
comunidad del Bosque del Agua, lo que impide que lo utilicen para
llevar a cabo sus usos y costumbres, así como sus peregrinaciones
sagradas. Argumentaron que lo anterior conlleva la destrucción del
tejido social de la comunidad y menoscaba la posibilidad de ejercer la
libre determinación a la que tienen derecho.
- Asimismo, señalaron que la libre determinación fue violada
porque nunca se les consultó para que manifestaran aprobación o
rechazo al proyecto carretero. Por último, afirmaron que la aprobación
del proyecto por parte de la Asamblea General de Comuneros de San
Francisco Xochicuautla no garantiza su derecho a la libre
determinación, ya que únicamente se basa en la ley agraria, no se
basa en sus usos y costumbres al momento de tomar decisiones y
excluye a la mayor parte de las personas de la comunidad indígena de
la toma de decisiones.
- Segundo concepto de violación. Los quejosos argumentaron
que la construcción y operación del proyecto carretero Toluca-
Naucalpan implica una violación de sus derechos humanos al territorio
y la integridad cultural.
- Señalaron que la Corte Interamericana estableció en el Caso
del “Pueblo Saramaka vs. Surinam” que la relación que los indígenas
tienen con la tierra es la base fundamental de sus culturas, su vida
espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Con base en
10
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
ello, afirmaron que el impacto ambiental del proyecto impediría que
continuaran con su forma de vida y de desarrollo cultural, ya que los
privará de lugares sagrados, así como de la utilización tradicional,
cultural y religiosa del bosque como espacio de reproducción social de
la comunidad indígena.
- Tercer concepto de violación. Los quejosos indicaron que la
construcción de la autopista implica una violación de su derecho
humano al agua, ya que la deforestación del bosque disminuirá la
infiltración de agua en los acuíferos de la zona, lo que afecta la
accesibilidad del derecho humano por parte de la comunidad indígena.
Agregaron que la afectación al derecho al agua no cumple con los
requisitos necesarios para que ésta se encuentre justificada,
establecidos en la Observación General no. 15 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las
Naciones Unidas.
- Cuarto concepto de violación. Los quejosos afirmaron que se
violó el derecho de la comunidad a la consulta previa, así como el
derecho a proporcionar su consentimiento respecto de medidas
legislativas y administrativas que los afecten. Sostuvieron que no se realizó una consulta indígena a la comunidad respecto del Plan de
Desarrollo del Estado de México 2005-2011, ni respecto de la
autopista Toluca-Naucalpan.
- Explicaron que la asamblea de bienes comunales del catorce
de agosto de dos mil once fue invalidada en el amparo directo ******14 y
14 Amparo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito en sesión de dos de mayo de dos mil catorce.
11
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
que la consulta al padrón de comuneros de acuerdo con la Ley Agraria
no debe confundirse con la obligación de consultar a la comunidad
indígena. En relación con lo anterior, indicaron que la violación a su
derecho a la consulta es de imposible reparación, ya que ahora es
imposible realizar una consulta que cumpla con el requisito de ser
previa.
- Quinto concepto de violación. Los quejosos argumentaron
que el proyecto de la autopista es inconstitucional porque la
determinación de necesidad pública que forma parte de la
convocatoria de la licitación pública no se hizo con base en los
derechos humanos de los afectados por el proyecto, ya que tomó
únicamente en cuenta la disminución del tráfico, la generación de
empleos, el ahorro en tiempo de recorrido y la seguridad de los
usuarios de la autopista.
- Señalaron que era necesario realizar un test de
proporcionalidad para determinar si los beneficios de los usuarios
finales de la autopista justifican la afectación de sus derechos como
comunidad indígena. Afirmaron que la medida de la construcción de la
autopista no cumple con el requisito de necesidad, ya que podrían
garantizarse las finalidades de las medidas afectando en menor grado
los derechos de la comunidad si se amplían o modernizan las vías
existentes. Además, sostuvieron que la medida tampoco es
proporcional en sentido estricto ya que el grado de afectación a sus
derechos como pueblo indígena es mayor a los beneficios recibidos
por los posibles usuarios de la autopista.
12
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Por razón de turno le correspondió conocer de la demanda al
Juzgado Quinto de Distrito en Materias de Amparo y de Juicios
Federales en el Estado de México, con sede en Toluca, quien la
registró con el número de expediente ****** y, mediante acuerdo de
veinticinco de mayo de dos mil quince, admitió a trámite el asunto15.
II.2. Primera ampliación de la demanda. Mediante escrito
presentado el veintitrés de junio de dos mil quince, ******, en
representación de todos los quejosos, presentó una primera
ampliación de la demanda de amparo. Argumentó que en los informes
justificados rendidos hasta ese momento identificó nuevas autoridades
responsables, a las cuales les reclamó los siguientes actos16:
a) La omisión de llevar a cabo actos tendientes a la protección
reforzada de los derechos de la comunidad indígena, atribuida a la
Comisión Nacional del Agua y a la Dirección General de Ordenamiento
e Impacto Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno
del Estado de México.
b) La omisión de prevenir y controlar el deterioro de los recursos
naturales y la contaminación ambiental, atribuida a la Dirección
General de Ordenamiento e Impacto Ambiental de la Secretaría de
Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México.
c) La emisión de la autorización para la ejecución del proyecto
carretero, atribuida a la Dirección General de Ordenamiento e Impacto
15 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 160 a 162 (auto admisorio).16 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 442 a 444 (primera ampliación de la demanda).
13
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del
Estado de México.
d) La autorización de prórroga del proyecto carretero, atribuida a
la Dirección General de Ordenamiento e Impacto Ambiental de la
Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Estado de México.
II.3. Segunda ampliación de la demanda. El once de
septiembre de dos mil quince, la sociedad mercantil ****** presentó un
escrito en el que ofreció, entre otras pruebas documentales, el decreto
expropiatorio publicado el nueve de julio de dos mil quince en el Diario
Oficial de la Federación, y solicitó que se sobreseyera el juicio por
considerar que con la expropiación los actos reclamados se habían
consumado de forma irreparable17.
Cabe destacar que en los resultandos del decreto de
expropiación se menciona que los días cinco, ocho, nueve, diez y doce
de junio de dos mil quince se realizó una consulta indígena a la
comunidad de San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción
en la que se autorizó la expropiación de los terrenos y la construcción
de la autopista18.
17 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, foja 706 (escrito de ofrecimiento de pruebas).18 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 721 a 723 (decreto de expropiación). Los párrafos en los que se menciona la celebración de una consulta son los siguientes: “RESULTANDO […] SEGUNDO.- […] Así mismo, en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; al Convenio 169 de la Organización Internacional del trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes así como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Indígenas, los días 5, 8, 9, 10 y 12 de junio se llevaron a cabo diversas asambleas con los representantes de la Comunidad San Francisco Xochicuautla y su Barrio La Concepción, con objeto de realizar las consultas que conforme a derecho se requerían por tratarse de una comunidad indígena. Como resultado de ello, la comunidad consultada se pronunció por aprobar la construcción y operación de la Autopista Toluca-Naucalpan y autorizaron a la Secretaría de Comunicaciones del Estado de México, a través de la SAASCAEM, a continuar con el proyecto de expropiación correspondiente”.
14
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Lo anterior provocó que los quejosos presentaran, el siete de
octubre de dos mil quince, una segunda ampliación de la demanda de
amparo para combatir la expropiación19. En ella argumentaron que con
motivo del ofrecimiento del decreto se enteraron de la existencia de los
siguientes actos violatorios de sus derechos humanos:
a) La emisión del decreto de expropiación de nueve de julio de
dos mil quince violando los derechos a la libre determinación al
territorio y la integridad cultura, así como consulta y consentimiento de
la comunidad indígena, atribuida al Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos.
b) La realización de todos los actos relacionados con la
integración del expediente de solicitud de expropiación, atribuida al
Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares
del Estado de México.
c) El haber dado trámite a la solicitud de expropiación sin
verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos
humanos de los pueblos indígenas, atribuido a la Secretaría de
Desarrollo Agrario Territorial y Urbano.
d) La realización del avalúo G-09590-ZNC y su secuencia 03-15-
150 del diecinueve de marzo de dos mil quince, atribuida al Instituto de
Administración y Avalúo de Bienes Nacionales.
19 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 754 a 769 (segunda ampliación de la demanda de amparo).
15
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
e) La emisión de opinión favorable al proyecto que pretende
justificar la causa de utilidad pública del decreto de expropiación,
atribuida a la Dirección General de Ordenamiento Territorial y de
Atención a Zonas de Riesgo de la Secretaría de Desarrollo Agrario
Territorial y Urbano.
f) El haber calificado como legal la solicitud de expropiación del
territorio señalado en el decreto que se impugna a pesar de que no se
realizó con perspectiva de derechos humanos, acto atribuido a la
Dirección General de Propiedad Rural de la Secretaría de Desarrollo
Agrario Territorial y Urbano.
g) La omisión de informar a la comunidad la notificación
realizada en relación con la expropiación del territorio señalado en el
decreto, atribuida al Comisariado de Bienes Comunales de San
Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción.
h) La realización de una consulta inconstitucional violatoria de
derechos humanos de la comunidad y que no fue realizada con los
representantes de la comunidad, atribuida a la autoridad que realizó la
consulta cuya identidad sostuvieron no conocer.
i) El ejercicio de actos de autoridad y representación sin contar
con la autorización comunitaria, atribuido a los supuestos
representantes de la comunidad cuya identidad sostuvieron no
conocer20.20 El Juzgado de Distrito, en auto de nueve de octubre de dos mil quince, no tuvo como autoridades responsables a las identificadas en esta sentencia en los incisos, g), h) e i). Respecto del Comisariado de Bienes Comunales y los representantes de la comunidad argumentó que en todo caso tendrían el carácter de terceros interesados.En relación a la autoridad que realizó la consulta aducida en el decreto, sostuvo que los quejosos tendrían conocimiento de su identidad cuando las autoridades responsables rindieran sus informes
16
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
j) La realización de pagos que derivan de actos que vulneran
derechos de la comunidad indígena, atribuida al Fideicomiso Fondo
Nacional de Fomento Ejidal.
En tal ampliación, hicieron valer los siguientes conceptos de
violación:
- Primer concepto de violación. Los quejosos sostuvieron que
la integración del expediente de expropiación y la emisión del decreto
correspondiente violan su derecho a la libre determinación de los
pueblos. Lo anterior, ya que de acuerdo con los quejosos la decisión
fue tomada sin valorar sus usos y costumbres y sin considerar los
impactos permanentes que generaría en sus derechos humanos, los
actos se realizaron a pesar de que la comunidad expresó su rechazo
en varias asambleas comunitarias, y la expropiación impedirá la
práctica de su cultura.
- Segundo concepto de violación. Alegaron que los actos
reclamados implican una violación a su derecho al territorio y la
integridad cultural, dado que la expropiación los priva de parte de su
territorio e impide el libre acceso al bosque que es fundamental para la
reproducción social y cultural de su comunidad.
- Tercer y cuarto conceptos de violación. Los quejosos
afirmaron que se violó su derecho de consulta y a participar en el
proyecto al indicar de manera falsa la celebración de una consulta
justificados por lo que dejó a salvo sus derechos para que en el momento procesal oportuno realizaran lo que en su derecho corresponda. Véase, cuaderno del juicio de amparo ******, fojas 897 a 899.
17
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
para la aprobación del proyecto. Agregaron que, en caso de que
existiera alguna consulta, ésta no podría haber cumplido con los
requisitos de realizarse con los representantes de la comunidad,
porque éstos no tuvieron conocimiento de su realización; de llevarse a
cabo con la participación de la comunidad, porque la consulta no fue
pública; de ser previa, ya que se realizó a menos de un mes de la
emisión del decreto de expropiación y el proyecto comenzó a
planearse desde el dos mil seis; ni de ser informada, ya que la
consulta duró cinco días, tiempo insuficiente para procesar la
información proporcionada por el Estado e identificar los impactos
sociales y culturales del proyecto.
- Quinto concepto de violación. Por último, argumentaron que
la causa de utilidad pública mencionada en el decreto se encontraba
inadecuadamente fundada y motivada, porque en ella no se toman en
cuenta los derechos de la comunidad indígena y las circunstancias
específicas que rodean el caso, ni se realiza una ponderación de los
beneficios de la autopista con los perjuicios que ésta le causaría a la
comunidad indígena.
II.4. Solicitud de Información del Juzgado de Distrito. Con la
finalidad de tener mayores elementos para resolver el asunto, el
Juzgado de Distrito requirió al Sistema de Aeropuertos, Servicios
Conexos y Auxiliares del Estado de México que remitiera todas las
documentales a las que se hace referencia en el resultando segundo
del decreto de expropiación, en el que se describe la realización de la
consulta indígena a la comunidad21.
21 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, foja 1310 (auto de requerimiento de pruebas).
18
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
En cumplimiento del requerimiento, el quince de junio de dos mil
dieciséis, la citada autoridad remitió copias certificadas de las actas de
las asambleas que formaron parte de la consulta a la comunidad
indígena de San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción22.
II.5. Tercera ampliación de la demanda de amparo. El
veintiocho de junio de dos mil dieciséis, ******, en representación de
todos los quejosos, presentó una tercera ampliación de la demanda de
amparo en la que se combate medularmente la validez del proceso
con el que se pretendió consultar a la comunidad indígena de San
Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción23. En ella se explica
que con motivo de la remisión de las actas de las asambleas de la
consulta se enteraron de cómo se pretendió llevar ésta a cabo, así
como de los siguientes actos reclamados y autoridades responsables:
a) La participación en la simulación y validación de consulta
indígena en relación al proyecto carretero y la expropiación, atribuida a
la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y a la
Secretaría de Infraestructura del Estado de México.
b) La formulación del protocolo de consulta, atribuida al Sistema
de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado
de México.
c) La expropiación de una parte del territorio del pueblo otomí
que se ubica en la comunidad agraria de San Francisco Xochicuautla,
22 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, foja 1369 (escrito en el que el Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México cumple con el requerimiento de pruebas).23 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1473 a 1489 (tercera ampliación de la demanda).
19
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
atribuida al Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y
Auxiliares del Estado de México.
d) La simulación de un proceso de consulta al pueblo indígena
otomí, atribuida al Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios
Conexos y Auxiliares del Estado de México.
e) A pesar de únicamente ser un representante en materia
agraria, ostentarse como representante del pueblo indígena otomí,
acto atribuido al Comisariado de Bienes Comunales de San Francisco
Xochicuautla y su barrio La Concepción.
f) La realización de actos tendientes a la simulación de la
consulta indígena, atribuidos al Consejo Estatal para el Desarrollo
Integral de Pueblos Indígenas del Estado de México, a la Comisión de
Derechos Humanos del Estado de México y a la Procuraduría Agraria.
g) La omisión de defender los territorios indígenas de acuerdo
con el artículo 5, fracción VIII de su reglamento interior, atribuida a la
Procuraduría Agraria.
h) La participación dentro del comité técnico asesor en el
proceso de simulación de la consulta indígena, atribuida al Registro
Agrario Nacional y a la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de
México.
i) La participación en el proceso de consulta sin respetar los
derechos de los indígenas de la comunidad, aprobando de manera
20
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
ilegítima el proyecto de la autopista y la expropiación de las tierras de
la comunidad, atribuida al Segundo Delegado Municipal Xochicuautla.
j) El ostentarse ilegítimamente como representantes de la
comunidad, aprobando el proyecto de la autopista y la expropiación de
tierras de la comunidad, atribuida a ******, ******, ******, ******, ******,
******, ******y ******.
Respecto de tales actos reclamados, los quejosos hicieron valer
el siguiente concepto de violación:
- Único concepto de violación. Los quejosos afirmaron que las
autoridades responsables violaron su derecho a una consulta libre,
previa, informada y culturalmente apropiada. Sostuvieron que el
procedimiento realizado no cumple materialmente con los principios y
condiciones básicas que las consultas indígenas deben garantizar.
- En primer lugar, los quejosos argumentaron que la consulta
debía dirigirse a las personas impactadas o a sus representantes
legítimos, lo que refirieron no sucedió. Alegaron que el proyecto debía
ser consultado a la totalidad del pueblo otomí de la región del Estado
de México por afectar a una gran cantidad de comunidades, pero
únicamente se pretendió consultar a la comunidad de San Francisco
Xochicuautla y su barrio La Concepción. Por otro lado, sostuvieron que
el Comisariado y el resto de las personas consultadas en realidad no
son representantes de la comunidad indígena. Agregaron que estos
representantes fueron designados con la intervención de las
autoridades, en vez de realizarse conforme a los procesos internos de
la comunidad.
21
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
- En segundo lugar, los quejosos argumentaron que la consulta
no cumplió con los requisitos de ser de buena fe, previa, libre,
informada, culturalmente adecuada, flexible y participativa.
- Indicaron que la consulta no fue de buena fe porque se realizó
a puerta cerrada en la Biblioteca del Poder Legislativo en Toluca, los
representantes comunitarios fueron designados junto con las
autoridades responsables del proyecto, las autoridades no tenían
conocimiento de las prácticas e instituciones culturales del pueblo
otomí y las autoridades tenían un claro interés en aprobar el proyecto
sin que tuviera lugar la discusión comunitaria requerida.
- Argumentaron que la consulta no fue previa porque no se
realizó desde la etapa de planeación del proyecto que empezó en el
año dos mil seis, sino que se realizó hasta el mes de junio del año dos
mil quince.
- Alegaron que la consulta no cumple con el requisito de ser libre
porque fue realizada a puerta cerrada y las autoridades intervinieron
en la designación de los representantes de la comunidad.
- Los quejosos afirmaron que la consulta no cumple con el
requisito de ser informada ya que de las documentales remitidas no se
advierte que se haya proporcionado información, y que ésta se haya
presentado de forma accesible para las comunidades. Agregaron que
el lapso en el que se realizó la consulta es muy corto, lo que
demuestra que no se realizaron los estudios del proyecto con la
cooperación de la comunidad.
22
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
- Refirieron que la consulta no se realizó mediante
procedimientos culturalmente adecuados porque las asambleas
tuvieron lugar fuera de la comunidad, no se demostró la calidad de la
información proporcionada y no se proporcionó un periodo de tiempo
suficiente para la comprensión de la información y deliberación de la
comunidad.
- En cuanto al requisito de flexibilidad, los quejosos sostuvieron
que el protocolo de consulta no fue discutido entre las instituciones del
Estado y los miembros de las comunidades afectadas y que las fechas
de consulta se realizaron en cinco días consecutivos sin tomar en
consideración las necesidades de los pueblos indígenas.
- Por último, los quejosos argumentaron que la consulta no
cumple con la exigencia de ser participativa, porque se realizó a puerta
cerrada, sin que se hubiera realizado una convocatoria pública y sin
haber tomado medidas para asegurar la mayor participación posible
de la comunidad.
II.6. Audiencia constitucional y sentencia de amparo. El
veintiocho de junio de dos mil dieciséis, mismo día en el que se
presentó la tercera ampliación de la demanda de amparo, se celebró
la audiencia constitucional y el Juzgado de Distrito dictó la sentencia
de amparo24.
24 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1493 a 1525 (acta de la audiencia constitucional). La sentencia terminó de engrosarse el ocho de septiembre de dos mil dieciséis.
23
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
En la audiencia constitucional, el juez determinó desechar la tercera ampliación de la demanda ya que consideró que tenía como
objeto reclamar aspectos que ya estaban integrados a la litis desde la
demanda inicial25. En la sentencia, concedió el amparo para el efecto
de que se dejara insubsistente el proceso de consulta realizado y se
contactara a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos
Indígenas para que instaurara un nuevo procedimiento de consulta, sin
que se exigiera que se suspendiera la construcción de la autopista. La
anterior determinación se basó principalmente en las siguientes
consideraciones:
- El Juzgado de Distrito sobreseyó el amparo respecto de varias
autoridades responsables que negaron en su informe justificado la
existencia de los actos que les fueron reclamados sin que los quejosos
hubieran desvirtuado esa negativa26. Por la misma razón, sobreseyó respecto del acto consistente en cumplir con obligaciones en materia
de protección reforzada de los derechos humanos de los quejosos y
garantizar la protección de sus derechos, reclamados al Titular del
Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado de México y al Municipio de
Lerma.
25 Cabe mencionar que los quejosos interpusieron recurso de queja en contra del desechamiento de la tercera ampliación de la demanda de amparo, pero el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito que conoció del recurso determinó desecharlo por notoriamente improcedente al considerar que el desechamiento dictado en la audiencia constitucional debe combatirse a través del recurso de revisión. Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1661 a 1662.26 Las autoridades respecto de las cuales sobreseyó son las siguientes: Titular de la Coordinación de Protección Civil del Estado de México; Gobernador Constitucional del Estado de México; Delegado en el Estado de México de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del Gobierno Federal; Secretaría de Medio Ambiente del Estado de México; Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del Gobierno Federal; Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Director General de Protección Civil de la Secretaría de Gobernación; Procuraduría Agraria; Procuraduría Federal de Protección al Ambiente; Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas; Titular y Director de Impacto y Riesgo Ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; Comisión Nacional del Agua; y el Instituto de Administración de Avalúos de Bienes Nacionales.
24
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
- En cambio, tuvo por ciertos los actos consistentes en el
proceso de licitación pública para la adjudicación a la sociedad
mercantil ****** del mantenimiento, construcción y operación de la
autopista y el decreto de expropiación publicado el nueve de julio de
dos mil quince.
- Al analizar las causales de improcedencia, determinó que debía
sobreseerse en el juicio respecto del Plan Estatal de Desarrollo 2005-
2011, así como la aprobación y expedición del Plan Municipal de
Desarrollo y el Programa de Desarrollo Urbano Municipal de Lerma por
ser actos que no producen afectación real y actual a los quejosos, al
constituir únicamente una planeación para el desarrollo y mejora de la
entidad federativa y el municipio.
Respecto de la sociedad mercantil ****** también decretó el
sobreseimiento por considerar que no tiene el carácter de autoridad
responsable al no haber dictado, ordenado o ejecutado un acto que
crea modifica o extingue situaciones jurídicas de forma unilateral y
obligatoria; y en cuanto al decreto de expropiación publicado el nueve
de julio de dos mil quince por considerar que se consintió tácitamente
al haberse presentado la demanda de amparo de forma extemporánea
respecto de este acto. Por último, declaró infundada la causal de
sobreseimiento de falta de interés jurídico o legítimo hecha valer por
las autoridades responsables.
- Una vez establecido lo anterior, el Juzgado de Distrito analizó
de forma conjunta los conceptos de violación y afirmó que del
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la
Constitución Federal y la Ley de la Comisión Nacional para el
25
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Desarrollo de los Pueblos Indígenas se deriva el derecho de las
comunidades de ser consultadas, por conducto de esa comisión,
respecto de todos los programas, así como medidas legislativas y
administrativas que impacten sus condiciones de vida o su entorno.
- Afirmó que la consulta debe cumplir los requisitos de ser previa,
culturalmente adecuada, informada, de buena fe, y realizarse a través
de sus representantes o autoridades tradicionales. Asimismo, sostuvo
que el deber de consultar no depende de la demostración de una
afectación real a sus derechos, sino que basta la susceptibilidad de
que éstos puedan llegar a dañarse.
- Estableció que en la consulta realizada en este caso no se
advierte la intervención o participación de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas que es la autoridad competente
para llevar a cabo las consultas.
- Además, sostuvo que la consulta no fue culturalmente
adecuada, porque no se realizó considerando las costumbres y las
tradiciones de la comunidad indígena en la toma de decisiones; no fue
informada, en virtud de que no existe prueba alguna que indique que
se brindaron datos acerca de los posibles riesgos del proyecto, no se
realizaron estudios en cooperación con la comunidad y no se evitó el
uso de tecnicismos científicos; y no está claro que se hubiera realizado
con verdaderos integrantes y/o representantes del pueblo indígena.
- Por lo anterior, concluyó que no se respetó el derecho de
consulta y la garantía de audiencia de la comunidad indígena por lo
que debía concederse el amparo para el efecto de que la Secretaría
26
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
de Comunicaciones del Estado de México, a través del Sistema de
Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México,
deje insubsistente la consulta realizada, contacte a la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas para que ésta
instaure una nueva, y notifique a la comunidad indígena respecto de
ésta en los términos que establezca la Comisión.
II.7. Recursos de revisión. En contra de la anterior
determinación, los quejosos interpusieron recurso de revisión
mediante escrito presentado el veintisiete de septiembre de dos mil
dieciséis27, en el que hicieron valer los siguientes agravios:
- Primer agravio. Los recurrentes sostienen que es incorrecto el
sobreseimiento respecto del decreto de expropiación por considerar
que la presentación del segundo escrito de ampliación fue
extemporánea es incorrecta. Afirman que, en términos de la fracción
III del artículo 17 de la Ley de Amparo, el plazo para presentar la
demanda de amparo era de siete años, no de quince días, ya que se
reclamaron actos que tienen por efecto privar a dos de los quejosos
de derechos agrarios comunales. Agregan que ya se había admitido y
dado trámite a la segunda ampliación de la demanda, por lo que
sobreseer es incongruente. Por último, argumentan que el
sobreseimiento es contrario al principio pro persona.
- Segundo agravio. Los recurrentes afirman que es ilegal el
sobreseimiento respecto de la omisión de proteger los derechos de los
pueblos indígenas, derivado de que las autoridades responsables
27 Cuaderno del amparo en revisión 786/2018, del índice de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fojas 4 a 29 (recurso de revisión de los quejosos).
27
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
negaron el acto sin que los quejosos hubieran desvirtuado la negativa,
ya que cuando se plantean omisiones le corresponde a las
autoridades responsables la carga de probar que no omitieron realizar
los actos en cuestión.
- Tercer agravio. Los recurrentes sostienen que fue incorrecto
que se sobreseyera respecto de la sociedad mercantil ******. Afirman
que los actos que realizó son equivalentes a los de autoridad, porque
de manera unilateral extinguen su relación jurídica y cultural con el
territorio, los despoja del mismo y vulneran sus derechos humanos.
Además, sostienen que los actos de la sociedad mercantil resultan
obligatorios, porque por la vía de hecho destruyen su territorio.
- Cuarto agravio. Los recurrentes argumentan que el Juez de
Distrito no valoró la totalidad de las pruebas, ya que únicamente tomó
en cuenta las ofrecidas por las autoridades responsables y las que se
allegó de oficio.
- Quinto agravio. Los recurrentes alegan que el Juzgado de
Distrito no consideró adecuadamente la causa de pedir y no realizó un
análisis exhaustivo de los conceptos de violación, lo que tuvo como
consecuencia la violación a su derecho humano a un recurso efectivo.
En específico, sostienen que el juez no se pronunció respecto de la
pertinencia temporal de las consultas indígenas y que se otorgó el
amparo para efectos tan limitados que se vuelven nugatorios sus
derechos.
- Señalan que el proyecto de la autopista no se reclama
únicamente por la falta o deficiencias de la consulta correspondiente,
28
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
sino que en la demanda y las ampliaciones se estableció que la
construcción de la autopista generaba en sí misma violaciones a sus
derechos humanos al territorio, a la integridad cultural y al agua.
Además, afirman que el Juzgado de Distrito no se pronunció respecto
de la constitucionalidad de la utilidad o necesidad pública de la
autopista.
- Por último, afirman que al permitir que la construcción de la
carretera continúe mientras se celebra una nueva consulta el Juzgado
de Distrito convierte el derecho a la consulta en un mero trámite
formal y no protege sus derechos fundamentales, ya que continúa la
afectación y destrucción de sus recursos y su tejido social.
Por otro lado, el apoderado legal del Sistema de Autopistas,
Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México
interpuso recurso de revisión mediante escrito presentado el diecisiete
de octubre de dos mil dieciséis28. En éste hizo valer el siguiente
agravio:
- Único agravio. La autoridad recurrente argumenta que la
sentencia está indebidamente fundada y motivada, dado que no se
violó el derecho a la consulta de la comunidad indígena. Refiere que
la Constitución Federal únicamente prevé la obligación de consultar
respecto del Plan Nacional de Desarrollo, así como los planes
estatales y municipales.
28 Cuaderno del amparo en revisión 786/2018, fojas 30 a 34 (recurso de revisión del Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México).
29
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
- Sostiene que a pesar de no ser obligatoria, se realizó la
consulta indígena que fue previa a la continuación de la expropiación
y culturalmente adecuada, ya que se realizó a través de sus
representantes. Asimismo, refiere que en la consulta se proporcionó la
información necesaria y la consulta se realizó buena fe. Concluye
afirmando que la comunidad indígena determinó aprobar el proyecto
de expropiación.
- Por otro lado, señala que la Constitución no establece la
obligación de que la consulta sea realizada y supervisada por la
Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas y que la Segunda Sala
de esta Suprema Corte ha establecido que leyes especiales pueden
facultar a otras instituciones a llevar a cabo los procedimientos de
consulta respectivos.
- Por último, afirma que el juez dio por hecho que la construcción
de la autopista genera un impacto significativo en la comunidad, sin
que existan pruebas que acrediten lo anterior.
Finalmente, el Director General de la Propiedad Rural y el
Director General de Ordenamiento Territorial y Atención a Zonas de
Riesgo de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
interpusieron un recurso de revisión, mediante escrito presentado el
cuatro de noviembre de dos mil dieciséis, en el que plantearon como
agravio el que el Juez de Distrito se abstuvo de resolver respecto de
los actos atribuidos a esas autoridades29.
29 Cuaderno del amparo en revisión ******, del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, fojas 42 a 44 (recurso de revisión de Director General de la Propiedad Rural y el Director General de Ordenamiento Territorial y Atención a Zonas de Riesgo).
30
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
El asunto fue turnado al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Segundo Circuito, con sede en Naucalpan de
Juárez, quien, en auto de catorce de julio de dos mil diecisiete de su
Magistrada Presidenta, registró el expediente con el número ****** y
admitió los recursos en cuestión30.
II.8. Resolución del Tribunal Colegiado. En sesión de
veintiséis de abril de dos mil dieciocho, el Tribunal Colegiado dictó
sentencia en la que desechó por extemporáneo el recurso de revisión
interpuesto por el Director General de la Propiedad Rural y el Director
General de Ordenamiento Territorial y Atención a Zonas de Riesgo,
ambos de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y
solicitó a esta Suprema Corte que ejerciera su facultad de atracción
para conocer del amparo en revisión31.
Argumentó que la resolución del asunto permitiría establecer un
criterio de interés y trascendencia respecto de si la violación al
derecho de consulta previa debe tener como consecuencia dejar
insubsistente todo el procedimiento de licitación que culminó con el
otorgamiento del título de concesión para la construcción, operación,
conservación y mantenimiento de la autopista y si, como
consecuencia, deben dejarse insubsistentes los trabajos realizados
con motivo de la construcción, o si, por el contrario, procede conceder
alguna indemnización por los daños que se hubieran causado a la
comunidad indígena o cambiar la ruta o el trazo de la obra a fin de no
afectarla. Lo anterior tomando en cuenta que dejar insubsistente la
30 Cuaderno del amparo en revisión ******, del índice del Tribunal Colegiado, fojas 46 y 47 (auto de admisión de los recursos de revisión).31 Cuaderno del amparo en revisión ******, del índice del Tribunal Colegiado, fojas 142 a 179 (resolución del Tribunal Colegiado).
31
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
obra podría causar mayores perjuicios al orden público e interés social
que los que la autopista genera a los quejosos.
Agregó que los hechos del caso han tenido un impacto mediático
e institucional importante dado que la Comisión Nacional de Derechos
Humanos formuló la recomendación 56/2016 contra autoridades
federales y del Estado de México, por considerar que en el caso no se
garantizó una consulta previa, libre e informada con las comunidades
otomíes durante la construcción de la autopista.
II.9. Trámite ante esta Suprema Corte. En sesión de nueve de
agosto de dos mil dieciocho, al resolver la solicitud de ejercicio de la
facultad de atracción 306/201832, esta Segunda Sala determinó ejercer
dicha facultad para conocer del citado amparo en revisión.
En consecuencia, en acuerdo de veinticinco de septiembre de
dos mil dieciocho, el Ministro Presidente determinó que esta Suprema
Corte se avocaba al conocimiento del asunto, radicó el asunto en esta
Segunda Sala y turnó el expediente para su resolución al Ministro Eduardo Medina Mora I.33.
Por acuerdo de veintiuno de noviembre de dos mil dieciocho, el
entonces Presidente de esta Segunda Sala determinó que ésta se
avocaba al conocimiento del asunto y ordenó que se remitiera el
expediente a su propia ponencia para la resolución del asunto34.
32 Cuaderno del amparo en revisión 786/2018, del índice de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fojas 180 a 187 (copia de la resolución de la facultad de atracción). El asunto fue resuelto bajo la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, siendo aprobado por unanimidad de votos.33 Cuaderno del amparo en revisión 786/2018, fojas 36 a 38.34 Cuaderno del amparo en revisión 786/2018, foja 202.
32
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
III. PRESUPUESTOS PROCESALES
En el presente apartado, se analizarán los requisitos o
condiciones que deben acreditarse, para que esta Segunda Sala
pueda emitir un pronunciamiento sobre lo planteado por los
recurrentes en relación con la controversia jurídica que hicieron valer:
III.1. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este
asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción
VIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; y 21,
fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, en relación con lo previsto en los puntos Primero,
Segundo, fracción III, y Tercero del Acuerdo General 5/2013, emitido
por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, al haberse ejercido
la facultad de atracción, sin que resulte necesaria la intervención del
Tribunal Pleno.
III.2. Oportunidad. Este aspecto no será estudiado en la
presente sentencia, pues ya fue analizado en la resolución de
veintiséis de abril de dos mil dieciocho del Tribunal Colegiado que
previno en el conocimiento del asunto. Por un lado, éste determinó
que los recursos de revisión interpuestos por los quejosos y por el
Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares
del Estado de México fueron interpuestos dentro del plazo legal
correspondiente. Por el otro, estableció que el interpuesto por el
Director General de la Propiedad Rural y el Director General de
33
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Ordenamiento Territorial y Atención a Zonas de Riesgo, ambos de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, se interpuso de
forma extemporánea por lo que fue desechado35.
III.3. Legitimación. Este requisito no será estudiado en la
presente sentencia, porque ya fue analizado por el Tribunal Colegiado
que previno en el conocimiento del asunto, quien determinó, en su
resolución de veintiséis de abril de dos mil dieciocho, que los recursos
de revisión fueron interpuestos por partes legitimadas para ello36.
IV. ESTUDIO
Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación advierte una violación a las normas fundamentales que
norman el procedimiento del juicio de amparo, la cual podría
trascender al resultado del fallo y, por ende, de acuerdo con lo
previsto en la fracción IV del artículo 93 de la Ley de Amparo,
considera que el procedimiento debe reponerse para que ésta sea
subsanada. El precepto invocado establece:
“Artículo 93. Al conocer de los asuntos en revisión, el órgano jurisdiccional observará las reglas siguientes: […]IV. Si encontrare que por acción u omisión se violaron las reglas fundamentales que norman el procedimiento del juicio de amparo, siempre que tales violaciones hayan trascendido al resultado del fallo, revocará la resolución recurrida y mandará reponer el procedimiento”.
De acuerdo con lo establecido en el dispositivo legal transcrito,
si al resolverse el recurso de revisión el órgano competente advierte
irregularidades en el procedimiento, las cuales trascienden al 35 Cuaderno del amparo en revisión ******, del índice del Tribunal Colegiado, fojas 149 vuelta a 152 a vuelta.36 Cuaderno del amparo en revisión ******, del índice del Tribunal Colegiado, foja 149.
34
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
resultado de lo resuelto, ordenará la reposición del juicio desde el
momento en el cual aconteció la irregularidad advertida.
La trascendencia de la violación procesal en el resultado del fallo
es el elemento que determina la viabilidad o no de la reposición, pues
carece de sentido ordenar reponer un asunto si la irregularidad o
violación no podría haber afectado lo resuelto; en cambio, cuando la
irregularidad procedimental advertida pudiera modificar la conclusión
alcanzada, entonces la violación afecta a las partes y se torna
necesario reponer el procedimiento. Al caso, es aplicable por analogía
la tesis aislada CXII/98 del Pleno de esta Suprema Corte que se
transcribe a continuación:
“PROCEDIMIENTO. SÓLO DEBE REPONERSE CUANDO LA VIOLACIÓN AL MISMO TRASCIENDA AL RESULTADO DE LA SENTENCIA DEFINITIVA. Es cierto que conforme al artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo, si en la revisión de una sentencia definitiva apareciere una violación a las reglas fundamentales que norman el procedimiento en el juicio de amparo, o bien, que se incurrió en alguna omisión que hubiere dejado sin defensa al recurrente o que pudiera influir en la sentencia que deba dictarse en definitiva, se deberá ordenar la reposición del procedimiento; sin embargo, tal disposición debe interpretarse en el sentido de que la reposición únicamente cabe decretarla cuando la violación relativa efectivamente trascienda al resultado de la sentencia definitiva y cause perjuicio a la parte recurrente, pues de lo contrario, se llegaría al extremo de retardar el trámite y solución de los juicios de amparo sin ningún resultado práctico”37.
En el caso concreto, los quejosos presentaron su escrito de
demanda inicial el veintiuno de mayo de dos mil quince38. En ésta se
combatía medularmente, aunque no únicamente, que nunca se le consultó a la comunidad indígena respecto del proyecto de la
autopista y el proceso de licitación correspondientes. Cabe destacar
37 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VIII, diciembre de 1998, pág. 225.38 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 2 a 18 (demanda de amparo indirecto).
35
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
que la presentación de la demanda tuvo lugar un mes antes de que
comenzara el procedimiento de consulta a la comunidad indígena39.
El veintitrés de junio de dos mil quince, los quejosos presentaron
una primera ampliación de la demanda de amparo derivada de la
identificación de nuevas autoridades responsables con motivo de los
informes justificados rendidos hasta el momento, sin que se
formularan nuevos conceptos de violación40.
El once de septiembre de dos mil quince, la sociedad mercantil
****** ofreció como prueba el decreto expropiatorio publicado el nueve
de julio de dos mil quince, en el que se mencionaba la realización de
la consulta indígena, para demostrar que debía sobreseerse el asunto
porque los actos se habían consumado de manera irreparable41.
De acuerdo con el dicho de los quejosos, fue hasta ese
momento que se enteraron de la expropiación y de que, según el
decreto, se había pretendido realizar una consulta indígena los días
cinco, nueve, diez y doce de junio de dos mil quince.
Por lo anterior, presentaron el siete de octubre de dos mil quince
una segunda ampliación de demanda de amparo principalmente
encaminada a combatir actos realizados dentro del procedimiento de
39 La instalación del comité técnico de la consulta se realizó el cinco de junio de dos mil quince. Las asambleas de las distintas etapas de la consulta tuvieron lugar el nueve, diez y doce de junio de dos mil quince. Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1374 a 1405 (actas de las asambleas de la consulta indígena)40 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 442 a 444 (primera ampliación de la demanda).41 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, foja 706 (escrito de ofrecimiento de pruebas).
36
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
expropiación42. En relación a la consulta, señalaron como actos
reclamados los siguientes43:
- La realización de una consulta inconstitucional violatoria de
derechos humanos de la comunidad y que no fue realizada con los
representantes de la comunidad, atribuida a la autoridad que realizó la
consulta cuya identidad sostuvieron no conocer.
- El ejercicio de actos de autoridad y representación sin contar
con la autorización comunitaria, atribuido a los supuestos
representantes de la comunidad cuya identidad sostuvieron no
conocer.
En relación con la segunda ampliación, es indispensable notar
que hasta ese momento los quejosos no contaban con las actas de la
consulta indígena, por lo que, si bien es cierto que conocían las
fechas de las asambleas –pues éstas se desprendían del decreto
expropiatorio–, no conocían las circunstancias en las que ésta fue
realizada, la información que fue proporcionada, las autoridades que
participaron en ella y las personas que representaron a la comunidad
indígena. Es por ello que no pudieron señalar a la autoridad
responsable de ella, ni combatir todos los actos que fueron realizados
dentro del procedimiento de consulta que consideraron violatorios de
derechos.
Además, el Juzgado de Distrito decidió no tener como
autoridades responsables a las personas que se ostentaron como
42 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, fojas 754 a 769 (segunda ampliación de la demanda de amparo).43 Identificados con los incisos h) e i) en la página 16 de esta resolución.
37
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
representantes de la comunidad y a la autoridad que realizó la
consulta, dado que consideró que los primeros en realidad tenían el
carácter de terceros interesados y que la identidad de la segunda sería conocida por los quejosos cuando las autoridades rindieran sus informes justificados, por lo que dejó a salvo sus derechos para que en el momento procesal oportuno realizaran lo que en su derecho correspondiera44. En consecuencia, ninguna autoridad
admitió o negó los actos relacionados con la consulta en los informes
justificados rendidos en respuesta a la segunda ampliación.
El quince de junio de dos mil dieciséis, en cumplimiento de un
requerimiento de información del Juez de Distrito, el Sistema de
Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares remitió copias
certificadas de las actas de las asambleas de la consulta a la
comunidad indígena45. Es con motivo de lo anterior que los quejosos
afirmaron enterarse de las circunstancias en las que se celebró la
consulta, las autoridades que participaron en ella y las personas que
se ostentaron como representantes de la comunidad.
Para combatir el procedimiento de consulta realizado,
presentaron una tercera ampliación, el veintiocho de junio de dos mil
dieciséis, que pretende demostrar que la consulta realizada es
inválida por no cumplir con los requisitos de realizarse con los
representantes de la comunidad, ser de buena fe, previa, libre,
informada, culturalmente adecuada, flexible y participativa46.
44 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, foja 897 vuelta (auto admisorio de la segunda ampliación de la demanda).45 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, foja 1369 (escrito en el que el Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México cumple con el requerimiento de pruebas).46 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, fojas 1473 a 1489 (tercera ampliación de la demanda).
38
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
El Juzgado de Distrito, dentro de la audiencia constitucional
celebrada el mismo día en el que la ampliación fue presentada,
decidió desecharla, con base en los argumentos siguientes:
“[R]especto al escrito de ampliación de demanda, no ha lugar acordar de conformidad, ello en virtud, de que en la demanda inicial los quejosos se duelen de que no hubo a su favor una consulta a la Comunidad indígena de San Francisco Xochicuautla y su Barrio la Concepción, así como que tampoco se proveyó a su favor medida, actividades o actos de protección reforzada de los derechos de la comunidad indígena y el incumplimiento de las obligaciones de Consulta que afirman pesa sobre el Estado Mexicano, y justamente la ampliación de demanda que se pretende versa sobre esos temas, los cuales ya están integrados a la litis desde el inicio de juicio en la demanda […]
Luego, se considera que el aspecto que ahora se pretende reclamar, consiste en la consulta llevada a cabo a pueblos y comunidades indígenas sobre el proyecto de la autopista Toluca-Naucalpan, en la Comunidad de San Francisco Xochicuautla y su Barrio La Concepción, Municipio de Lerma, Estado de México, ya es objeto de reclamo en el presente juicio de amparo y, por lo tanto, en su caso será objeto de estudio del fondo de la controversia.
Por ende, se desecha la ampliación de demanda que nos ocupa”47.
A pesar de haber desechado la ampliación en la que se
combatía la validez del procedimiento de consulta, en la sentencia
determinó conceder el amparo por considerar que la consulta no fue
realizada a través de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas, probablemente no participaron en ella verdaderos
integrantes y/o representantes de la comunidad indígena, y no fue
culturalmente adecuada ni informada.
En relación con la existencia de una violación a las normas
fundamentales del juicio de amparo, debe tenerse en cuenta que esta
47 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo II, foja 1493 (acta de la audiencia constitucional).
39
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Segunda Sala ha establecido con anterioridad que la ampliación de la
demanda es una institución jurídica que constituye, en sí misma, un
medio para salvaguardar derechos fundamentales previstos en el
artículo 17 de la Constitución Federal48.
En primer lugar, contribuye a garantizar a la parte quejosa el
acceso a la justicia y defensa adecuada, porque otorga a la parte
quejosa la oportunidad de argumentar respecto de lo que la autoridad
responsable expone en su informe justificado, así como ofrecer
pruebas.
En segundo lugar, contribuye a garantizar el derecho a un
recurso efectivo y a la impartición de una justicia completa, al permitirle
a la parte quejosa formular nuevos conceptos de violación para
plantear una litis constitucional completa, integrada por los actos
reclamados inicialmente, pero también con los novedosos que se
encuentren relacionados con ellos.
Por último, también contribuye a que se cumplan los principios
de concentración, economía procesal, congruencia y exhaustividad, ya
que permite al quejoso combatir actos novedosos relacionados con los
inicialmente reclamados sin que tenga que promover un nuevo juicio
de amparo, lo cual a su vez reduce el riesgo de que se dicten
resoluciones contradictorias. Es por lo anterior que esta Segunda Sala 48 Contradicción de tesis 155/2016, resuelta por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas (Ponente) y Alberto Pérez Dayán (Presidente). Estuvo ausente la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. De tal asunto surgió la tesis de jurisprudencia 121/2016 emitida por la Segunda Sala de esta Suprema Corte, de rubro “DEMANDA DE AMPARO INDIRECTO. PROCEDE SU AMPLIACIÓN PARA COMBATIR, MEDIANTE NUEVOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, LOS VICIOS PROPIOS DE LOS ACTOS NOVEDOSOS VINCULADOS CON LOS RECLAMADOS INICIALMENTE”, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, Libro 36, noviembre de 2016, Tomo II, pág. 1324.
40
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
ha establecido que impedir su procedencia cuando se cumplen los
requisitos para ello implica obstaculizar la impartición de una justicia
pronta, expedita y completa.
En el caso se cumplieron los requisitos, previstos en la fracción II
y el segundo párrafo del artículo 111 de la Ley de Amparo49, para
presentar la ampliación, ya que i) la ampliación se presentó dentro del
plazo de quince días desde que los quejosos tuvieron conocimiento de
los actos de autoridad descritos en las actas de la consulta50, ii) los
nuevos actos reclamados guardan una relación estrecha con los
reclamados en la demanda inicial, por estar vinculados todos ellos con
el proceso de construcción de la autopista, y iii) en el momento de la
presentación de la ampliación no se había celebrado la audiencia
constitucional. A pesar de lo anterior, el Juzgado de Distrito desechó la
ampliación en la audiencia constitucional.
Contrariamente a lo señalado por éste, la demanda inicial y la
tercera ampliación no versan sobre temas idénticos; de hecho, parten
de supuestos opuestos. Mientras que en la demanda inicial los
quejosos plantearon que no existió una consulta indígena en relación
al proyecto de la autopista, en la tercera ampliación argumentaron que
la consulta que tuvo lugar en el mes de junio de dos mil quince no
cumplía con los requisitos necesarios para considerarse válida. 49 “Artículo 111. Podrá ampliarse la demanda cuando: I. No hayan transcurrido los plazos para su presentación; II. Con independencia de lo previsto en la fracción anterior, el quejoso tenga conocimiento de actos de autoridad que guarden estrecha relación con los actos reclamados en la demanda inicial. En este caso, la ampliación deberá presentarse dentro de los plazos previstos en el artículo 17 de esta Ley. En el caso de la fracción II, la demanda podrá ampliarse dentro de los plazos referidos en este artículo, siempre que no se haya celebrado la audiencia constitucional o bien presentar una nueva demanda.”50 Las actas de las asambleas fueron remitidas al Juzgado de Distrito el quince de junio de dos mil dieciséis y los quejosos presentaron su ampliación de la demanda el veintiocho de junio de dos mil dieciséis.
41
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Es cierto que desde la segunda ampliación de la demanda los
quejosos plantearon como acto reclamado la realización de la consulta
indígena realizada en el mes de junio de dos mil quince, pero de lo
anterior no puede inferirse que la tercera ampliación de la demanda no
agregue ningún elemento a la litis o al objeto del juicio de amparo.
En ésta se señalaron nuevos actos reclamados como la
formulación del protocolo de consulta, la participación dentro del
comité técnico asesor por parte de varias autoridades y la omisión de
defender los territorios indígenas. También se señalaron autoridades
responsables a las que no se les habían atribuido actos con
anterioridad51. Por último, se hicieron valer conceptos de violación que
combatían de manera específica las circunstancias en las que se
había realizado la consulta que los quejosos no conocían con
anterioridad.
Aunado a lo anterior, debe tomarse en cuenta que el Juzgado de
Distrito, al admitir la segunda ampliación de la demanda, señaló que
los quejosos conocerían la identidad de la autoridad indígena que
intervino en la consulta cuando las autoridades rindieran sus informes
de justificación, por lo que no la tuvo como autoridad responsable y
dejó a salvo el derecho de los quejosos para realizar lo que a su
derecho correspondiera con posterioridad52. Con la tercera ampliación
de la demanda, los quejosos precisamente pretendieron ejercer ese 51 Las autoridades responsables que no habían sido señaladas con anterioridad son las siguientes: Instituto Nacional de Antropología e Historia, Registro Agrario Nacional, Comisión Nacional de Áreas Naturales y Protegidas, Comisión de Derechos Humanos del Estado de México, Secretaría de Infraestructura del Estado de México, Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de México, Dirección General de Gobierno, ******, ******, ******, ******, ******, ******, ******, ****** y ******.52 Cuaderno del juicio de amparo ******, Tomo I, foja 897 vuelta (auto admisorio de la segunda ampliación de la demanda de amparo).
42
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
derecho y señalar a la autoridad responsable del procedimiento de
consulta. El juez, al desechar la ampliación, les negó a los quejosos el
derecho que les había dejado a salvo.
Ahora bien, tal y como se expresó con anterioridad, para reponer
el procedimiento no basta con que haya existido una irregularidad o
violación a las reglas fundamentales del juicio de amparo, sino que es
necesario que esa violación pueda haber trascendido en el resultado
del fallo. Esta Segunda Sala considera que ello sucedió en este caso
por dos razones.
En primer lugar, el desechamiento tuvo como consecuencia que
al dictar sentencia no se tuvieran en cuenta los nuevos actos
reclamados y conceptos de violación hechos valer por los quejosos. El
análisis de estos conceptos podría haber modificado los efectos para
los cuales éste fue concedido y las autoridades obligadas a cumplirla.
A manera de ejemplo, los quejosos plantearon en su tercera
ampliación que una de las irregularidades de la consulta consistió en
que los representantes de la comunidad fueron designados con la
intervención de las autoridades; en caso de que ese argumento
hubiera resultado fundado, ello hubiera requerido que se especificara
en los efectos de la sentencia que en la nueva consulta las
autoridades no deberían intervenir en la designación.
En segundo lugar, el juez concedió el amparo a los quejosos por
considerar que la consulta no cumplía con requisitos que eran
necesarios para su validez sin haber dado a las autoridades que
participaron en ella la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.
Dado que se desechó la tercera ampliación de la demanda, que tenía
43
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
como finalidad demostrar que la consulta no cumplía con los requisitos
necesarios para ser válida, no se les pidió a las autoridades que rindieran informe justificado en el que pudieron haber hecho valer causas de improcedencia, así como presentado pruebas y expresado argumentos para demostrar el cumplimiento de esos requisitos.
Por lo anterior, con el desechamiento de la tercera ampliación se
violaron las reglas fundamentales que norman el juicio de amparo, lo
que pudo haber trascendido al resultado del fallo, ya que no se
tomaron en cuenta todos los actos y conceptos de violación hechos
valer por los quejosos y se impidió que las autoridades responsables
rindieran sus informes justificados para ejercer su derecho de
defensa. Es por ello que debe ordenarse la reposición del
procedimiento del juicio desde el momento en el cual ocurrió la
violación detectada.
En definitiva, la reposición del procedimiento es necesaria, ya
que, a pesar de haber desechado la ampliación de la demanda que
pretendía demostrar que la consulta no cumplía con los requisitos
para ser válida, el Juzgado de Distrito concedió el amparo justo por
considerar que esos requisitos no se cumplían, sin que tomara en
cuenta los conceptos de violación de los quejosos y sin permitir a las
autoridades rendir sus informes justificados y hacer valer en ellos
argumentos tendientes a demostrar que el amparo debía negarse o
sobreseerse. Por ello, la omisión de reponer el procedimiento
implicaría convalidar la violación al derecho de impartición de una
justicia completa de los quejosos, así como a la norma que establece
que las autoridades responsables deben tener la oportunidad de
defender la legalidad de los actos reclamados.
44
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Por otra parte, esta Segunda Sala advierte que el Juzgado de
Distrito cometió otras irregularidades que podrán ser corregidas una
vez repuesto el procedimiento: no falló el asunto respecto de todas las
autoridades responsables ni analizó en la sentencia de amparo todas
las causales de improcedencia hechas valer por éstas.
Por un lado, los quejosos señalaron como autoridades
responsables a la Delegación en el Estado de México de la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Delegación en el Estado de
México de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Dirección
General de Gestión Forestal y de Suelos, Dirección General de
Ordenamiento Territorial y de Atención a Zonas de Riesgo y Dirección
General de Propiedad Rural. A pesar de ello, el Juez de Distrito no
analizó si son ciertos los actos que les fueron reclamados y, en
consecuencia, no falló el amparo respecto de estas autoridades.
Por el otro, al analizar la procedencia del juicio de amparo el
Juzgado de Distrito únicamente señaló que: i) los quejosos sí tenían
personalidad o representación para promover el amparo; ii) la
aprobación y expedición del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, el
Plan Municipal de Desarrollo y el Programa de Desarrollo Urbano
Municipal de Lerma no les causaba una afectación real y actual; iii) la
sociedad mercantil ****** no podía considerarse autoridad
responsable; iv) el decreto de expropiación debía considerarse un acto
consentido por haberse presentado la ampliación en su contra
extemporáneamente; y v) los quejosos sí acreditaron una afectación a
un interés legítimo de carácter colectivo.
45
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
En tal sentido, no estudió las causales de improcedencia hechas
valer por el Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y
Auxiliares del Estado de México consistentes en que; i) la demanda de
amparo era oscura e imprecisa por no especificar a qué tipo de
consulta se refiere y cuáles son las medidas de protección reforzadas
que se omitieron realizar; ii) no hay instancia de parte agraviada dado
que las firmas de los quejosos no están estampadas inmediatamente
después de concluida la redacción de la demanda y aparecen en hoja
agregada, no numerada; y iii) los Juzgados de Distrito son
incompetentes por razón de materia para conocer de la
inconstitucionalidad de los actos reclamados.
Finalmente, ante la violación al procedimiento señalada y la
reposición del procedimiento, resulta innecesario el estudio de los
agravios formulados por los recurrentes, de conformidad con la tesis
de jurisprudencia 3 de la anterior Tercera Sala de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación, que indica:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Si al examinar los conceptos de violación invocados en la demanda de amparo resulta fundado uno de éstos y el mismo es suficiente para otorgar al peticionario de garantías la protección y el amparo de la Justicia Federal, resulta innecesario el estudio de los demás motivos de queja”53.
Decisión. Con base en lo expuesto, procede revocar la
sentencia recurrida y ordenar la reposición del procedimiento del juicio
de amparo ******, del índice del Juzgado Quinto de Distrito en
Materias de Amparo y de Juicios Federales en el Estado de México,
con sede en Toluca, a efecto de que realice lo siguiente:
53 Tesis consultable en el Informe 1982, séptima época, parte II, pág. 8.
46
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
A) Deje insubsistentes la audiencia constitucional y la sentencia
de amparo.
B) Admita la tercera ampliación de la demanda, presentada el
veintiocho de junio de dos mil dieciséis, remita a las autoridades
responsables copia de la ampliación de la demanda y les otorgue un
plazo de quince días para rendir sus informes con justificación.
C) Una vez que esté debidamente integrado el expediente,
celebre la audiencia constitucional, dicte una nueva sentencia en la
que analice la existencia de los actos reclamados a todas las
autoridades responsables, estudie la totalidad de las causales de
improcedencia hechas valer por éstas y proceda a emitir la
determinación que en derecho corresponda.
Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
RESUELVE:
PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida.
SEGUNDO. Se ordena la reposición del procedimiento en los
autos del juicio de amparo ******, del índice del Juzgado Quinto de
Distrito en Materias de Amparo y Juicios Federales en el Estado de
México, con sede en Toluca, en los términos precisados en la parte
considerativa final de esta ejecutoria.
47
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,
devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,
archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros
Eduardo Medina Mora I. (ponente), José Fernando Franco González
Salas y Presidente Javier Laynez Potisek. El señor Ministro Alberto
Pérez Dayán emite su voto en contra. Ausente la señora Ministra
Margarita Beatriz Luna Ramos.
Firman los Ministros Presidente y el Ponente, con la Secretaria de
Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA
MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK
PONENTE
48
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.
SECRETARIA DE ACUERDOS
JAZMÍN BONILLA GARCÍA
49
AMPARO EN REVISIÓN 786/2018
En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8º, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se pública esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
50
Top Related