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86 .IUmCIA CONSTITUCIONAL EN .meo. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
Esa nueva interpretación del artículo 133 constitucional, se basó en las
siguientes razones:
• Los tratados internacionales constituyen compromisos internacionales asu
midos por el Estado mexicano en su conjunto, de manera que comprometen
. a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; lo que, a su
vez, explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República
a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado, así
como que el Senado intervenga como representante de la voluntad de las
entidades federativas y, mediante su ratificación, obligue a sus autoridades.
• En materia de los tratados no existe limitación competencial entre la Federa
ción y las entidades federativas, sencillamente, no se toma en cuenta, sino
que por mandato expreso del artículo 133 constitucional, el presidente de
la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier
materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competen
cia de las entidades federativas.
• Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva
a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma
jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental,
que establece que 'Las facultades que no están expresamente concedidas
por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reserva
das a los Estados'.
anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federa! y al loca! en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental. el cua! ordena que "las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales. se entienden reservadas a los Estados.'. No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92. publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, número 60. correspondiente a diciembre de 1992. página 27. de rubro: 'LEYES FEDERALES y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQuíA NORMATIVA'.; sin embargo. este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.-
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL MEXICANA EN El MARCO DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES 87
Ese criterio, con ciertas modificaciones sustanciales, se refrendó por ese Alto Tribunal en sesión de 13 de febrero de 2007, donde, al conocer sobre el amparo en revisión 120/2002, se estableció que los tratados internacionales se ubican jerár
quicamente debajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales. !O
Entre otros avances, que ya veremos más adelante, la adopción de este criterio dio respuesta a la añeja dolencia" por parte de la doctrina en el sentido de que, hasta ese momento, no se había definido si los tratados internacionales se en
contraban por encima de las leyes generales o constitucionales.
En efecto, a través de la adición expuesta en el contenido de la tesis a que hemos hecho referencia -por cuanto a que los tratados internacionales se encuentran en un lugar superior a las leyes generales-la Suprema Corte de Justicia de la Nación cortó de tajo la laguna de que adolecía el criterio que le prece
día, que no aclaraba esa situación.
Por tanto, considero, ahora debe entenderse que los tratados internacionales guardan un lugar de privilegio frente a las llamadas leyes generales, con las conse
cuencias correspondientes.
- lQ Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena tpoca. Semanario Judicial de la Federación y su Gacet,xxv. abril de 2007. página 6. tesis P.1X/2007. Tesis Aislada 'TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNI6N Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES. FEDERALES Y LOCALES.INTERPRETACl6N DEL ARTicuLO 133 CONSTITUCIONAL. la interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídiCO superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto consti~UCiona¡, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados Internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales. federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones InternaCionales y. además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario 'pacta sunt servanda·, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas imo~ando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter Internacional.'
11 Sobre este tema se refiere Flores B. Imer. ·Sobre la Jerarquía Normativa de leyes y Tratados. A Propósito de la (Eventual) Revisión de una Tesis·, Revista de Cuestíones Constítuciona/es. núm. 13. p. 8. -
88 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAl
3. Interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Aspectos pendientes
Les comentaba al inicio de esta exposición que el problema que, a mi parecer,
realmente repercute en el esquema de los tratados internacionales se centra en el
análisis de su incorporación en el derecho interno y, sobre todo, en la tutela de su
eficaz aplicación.
Las posturas a las que me he referido con anterioridad, sustentadas por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, han dado luz al tratamiento de esa proble
mática, pues, como explicaba, nos orientan en la identificación de la posición que
guardan los tratados internacionales en nuestro orden jurídico, cuestión de suyo
compleja y debatible.
Sin embargo, como toda obra jurídica creada a partir de la interpretación,
los criterios de nuestro Máximo Tribunal dejan puerta abierta, y qué bueno que así
sea, a nuevos debates sobre temas subyacentes que, en favor o en contra, no
parecen claros.
Uno de esos aspectos, que considero de gran relevancia, viene enmarcado
por la interrogante de si ahora, bajo la actual postura de nuestro Tribunal Constitu
cional, es posible afirmar que el juicio de amparo ha ampliado su objeto de
protección.
Digo esto porque, de la forma en que lo puedo comprender, el hecho de que
los tratados internacionales se ubiquen en un escalón superior a cualquier ley, salvo
la fundamental, plantea la posibilidad de que, por derivación del sistema de jerar
quización previsto en el artículo 133 constitucional, a través del juicio de amparo
se controviertan indirectamente actos o leyes que se consideren no acordes con
el texto o contenido de esos instrumentos internacionales.
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL MEXICANA EN El MARCO OE LOS TRATADOS !NTERNAGONALES 89
Desde luego, la respuesta a esa incógnita no parece ser clara, simplemente
por el hecho de que tampoco se ha definido si, en ese supuesto, se estaría ante un
problema de constitucionalidad o de mera colisión normativa en el espacio.
Esto es, si para resolver un supuesto análogo al que les he planteado se
debe hacer un pronunciamiento de constitucionalidad, por violación indirecta al
esquema de jerarquías definido por el multicitado artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, o, por el contrario, al no encontrarse
directamente contravenido un artículo de la Ley Fundamental, sino de un tratado
internacional, el problema debe resolverse a partir de los principios que regulan
los conflictos de aplicación de leyes.
Ese aspecto fue objeto de tratamiento en la discusión del Pleno de la Su·
prema Corte de Justicia de la Nación en la sesión pública correspondiente al13
de febrero de 2007, donde las posiciones de los señores ministros no fueron del
todo coincidentes.
En mi opinión, creo que en esos casos sí nos encontraríamos ante un
problema de constitucionalidad, básicamente por deducción de la forma en que
entiendo el esquema de jerarquización normativa del referido precepto cons·
titucional, y que, por tanto, su solución exigiría un pronunciamiento de la misma
naturaleza.
Esa aseveración me viene dada por el hecho de que la Corte, a través de los
asuntos que le corresponde resolver, ha proporcionado ciertos 'indicios' que
nos pueden llevar a tener por resuelto el tema. Así sucede con la acción de
inconstitucionalidad 47/2006'2 y sus acumuladas, que siendo incluso anterior
11 Acción de lnconstitucionalidad 47/2006 y sus acumuladas, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de 7 de diciembre de 2006,
90 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EtI .DICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIOAAL
a la formulación del criterio de jerarquización a que hemos venido haciendo
referencia, ha sentado las bases para considerar, en cierta medida, que la intención
de ese Alto Tribunal es crear una especie de bloque de constitucionalidad (donde
estarían incluidos, además de la Constitución, los tratados internacionales y las
leyes nacionales), a partir del cual estaría sujeta la conformidad de las leyes
restantes.
La necesidad en la conformación de ese bloque de constitucionalidad tam
bién parece reconocerse en el criterio sostenido por el Máximo Tribunal al resolver
la controversia constitucional 29/2000, donde se precisó que las leyes que expidan
los Estados y el Distrito Federal en materia de educación deberán adecuarse a la ley
respectiva expedida por el Congreso de la Unión, lo cual, de cierta forma, por
derivación de los artículos 30., fracción VIII y 73, fracción XXV, del Ordenamiento
Fundamental, coloca a la Ley General de Educación como el parámetro (superior)
conforme al cual debe sujetarse el contenido de las leyes locales y municipales
que sobre esa materia se expidan.13
Esas consideraciones, insisto, proporcionan una posible respuesta a la
controversia que he querido compartirles. Habiendo expuesto mi posición sobre
ese tema, dejo el análisis hasta este punto, invitándoles a reflexionar sobre las
posibles soluciones que al caso pudieran surgir.
13 Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la NaCión, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. tomo XV. enero de 2002. tesis PiJ. 14312001. página 1039. 'EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL EN ESTA MATERIA. DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNiÓN. EN TtRMINOS DE LO DISPUESTO POR EL ARTícuLO 3'. FRACCiÓN VIII. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De lo dis' puesto en los artículos 30" fracción VlIl y 73, fracción XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia Que el Congreso de la Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las leyes Que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a efecto de Que los Gobiernos locales. dentro de los lineamientos de carácter general Que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio nacional. Por tanto. las normas Que expidan las entidades federativas, los Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley general Que en dicha materia expida el Congreso de la Unión,"
LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL MEXICANA EN El MARCO DE lOS TRATADOS INTERNACIONAlES 91
IV. IDEAS FINALES
Debo decirles -y con esto quiero concluir con mi exposición- que los temas que
aquí he tratado, particularmente relacionados con la complejidad práctica que in·
volucra la delimitación y adopción de los tratados internacionales en nuestro orden
jurídico, solamente constituyen una muestra de lo mucho que hay que trabajar y
replantearnos al respecto.
Desde luego, quedan en mis ideas otros asuntos pendientes, por ejemplo,
quién será competente para conocer en revisión de aquellas sentencias cuyo pro
blema jurídico involucre la inconformidad de una ley con un tratado internacional.
El Acuerdo 5/2001, relativo a la determinación de los asuntos que conservará su
resolución y el envío de los de su competencia originaria a las Salas y a los Tribu
nales Colegiados de Circuito, no parece establecer esa competencia para los
Tribunales Colegiados.
Luego: ¿Será la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien analizará
esos asuntos a pesar de que su reciente configuración exige conocer únicamente
de aquellos asuntos importantes? y. de ser así, ¿el propósito del citado acuerdo
quedaría obsoleto?
En fin, no puedo sino agradecer a los organizadores de este Congreso la
invitación que me han hecho para compartir estas humildes ideas con ustedes.
Estoy convencido de que este foro aportará mayores reflexiones sobre este
Y otros muchos temas y, desde luego, auxiliará a encontrar posibles soluciones
para todos nosotros.
Muchas gracias
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES:
PROPUESTA DE MODIFICACIÓN A LA PROCEDENCIA DEL
AMPARO DIRECTO* Dip. Felipe Borrego Estrada"
1. INTRODUCCiÓN
Aradezco la honrosa invitación hecha por la Suprema Corte de Justicia de
la Nación para presentar esta ponencia en el Primer Congreso Nacional
Sobre Justicia Constitucional en México.
Deseo advertir que a pesar de que la ponencia se inscribe en el tema de
"Reestructuración de los procesos constitucionales', la charla del día de hoy se
circunscribe a un tema muy específico de este vasto tópico: la necesidad de refor·
mar la procedencia del amparo directo.'
. * Agradezco al Ministro José Ramón Cossío y al Ministro en retiro Juan Díaz Romero, quienes aportaron de manera Importante ideas para la presentación de esta ponencia .
... Diputado Federal, secretario de la Comisión deJusticia, e integrante de las Com"ls'lones de Puntos Constitucionales y Especial para la Reforma del Estado, Ex·Presidente del H. Tribunal Superior de Justicia de Zacatecas.
\ Para efectos de la presente ponencia, se usará de manera indistinta el término amparo directo. amparo casación -pOr Su Similitud con el recurso de casación- ci amparo judicial. Véase Voz Amparo, Diccionario Jurfdico Mexicano, tomo 1, México, BJ-Porrúa, ga ed., 1996, p. 159. El amparo directo corresponde a la impugnación por la parte afectada de las sentencias judiciales definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio.
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94 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
Desde hace varias décadas, la procedencia del amparo directo ha sido un
tema controversial. Se han alzado voces de juzgadores, expertos, académicos y
funcionarios reclamando una reco~figuración de la Justicia Federal y Local en
esta materia.2
Estas ideas han tenido un eco más intenso a partir de las reformas constitu
cionales y legales Que reconfiguraron al Poder Judicial de la Federación en el año
de 1994, y ahora, gracias a la puesta en debate de la Reforma del Estado, estos
temas se ven favorecidos con la dinámica de discusión Que se propone desde el
Congreso de la Unión.3
En el año 2001 la Conferencia Nacional de Magistrados en la mesa de Presi
dentes de Tribunales Locales, inició estudios, expuso la problemática y llevó a cabo
procesos internos y hacia el exterior sobre la necesidad de modificar la relación de
las administraciones de Justicia Federal y Local, yen concreto sobre el tema del
amparo directo. La falta de seguimiento y una deficiente estrategia de comunicación
y relaciones institucionales impidieron conclusiones definitivas. Porfortuna el tema
siguió vigente y se retomó, sobre todo, en la Primera Reunión del Sistema Nacional
de Impartidores de Justicia, celebrada en diciembre de 2005, en Jurica, Querétaro ..
Durante el Primer Encuentro Nacional de Impartidores de Justicia, se abrió
el debate en la mesa correspondiente, sobre las diversas propuestas de modifica
ción estructural del amparo directo. Fueron muy variadas y diversas las propuestas
Que se plantearon.' Sin embargo, todas coincidían en la necesidad de implementar
1 Cabe recordar Que uno de los primeros esfuerzos institucionales en este sentido fue la elaboración del Proyecto de una nueva ley de Amparo, impulsada por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación.
'Con la entrada en vigor de la ley para la Reforma del Estado el13 de abril de 2007, el Congreso de la Unión asumió el compromiso de legislar en temas torales para la reconfiguración del Estado Mexicano; por tal motivo. no resulta extraño Que uno de los temas obligatorios en este proceso sea la Reforma al Poder Judicial Federal.
• En esa ocasión se planteó la cuestión esencial de si debía desaparecer el amparo directo y después de una interesante deliberación se llegó a la conclusión de Que debía subsistir. aunque con cambios o reformas importantes que le den una fisonomía atenuada más acorde con la realidad.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFlCACIÓN.H 95
una reforma que garantice Que la mayoría de las sentencias emitidas por los po
deres judiciales locales no sean tocadas ni revisadas por tribunales federales, con
la excepción de revisar las sentencias sólo en aquellos casos que por su trascen
dencia o importancia, así lo ameriten.5 Así, se llevó el análisis de la institución de
amparo bajo concepciones de ángulos diversos, tales como la teoría del amparo y
su formación a través de los distintos procesos que la establecen.
Un año después, durante la Segunda Reunión, llevada a cabo en la Ciudad
de México, la mesa de trabajo correspondiente llegó a una conclusión ya clara
y definida: el Amparo Directo no debe desaparecer, sino limitarse, adicionando
los criterios de importancia y trascendencia, mismos Que deben ser fijados en la
Ley de Amparo y mediante acuerdos generales de la SCJN.6
Con la constitución del Sistema Nacional de Impartidores de Justicia
se llegó al compromiso institucional de avanzar e impulsar diversas reformas
que reconfiguren la labor de la Justicia de los Tribunales locales y la Justicia
Federal.
Esta Comisión de Amparo Directo ya comenzó a entregar resultados positi
vos, pues se han difundido ya conclusiones de su trabajo que me han permitido
echar mano de dichas ideas, para presentarles a ustedes una propuesta muy espe
cífica de cuáles son los casos en los que el amparo casación debe proceder.
5 Véase "Oeclaración de Jurica". www.scjn.gob.m;t/reformajudiciallEncuentroNacionaI/Declaratorial. En dicha declaratoria, los participantes convienen en emprender de inmediato las acciones concretas tendientes a realizar una ~valuación objetiva, basada en datos empíricos, para medir el impacto de! amparo directo en el conjunto del sistema de Impartición de justicia, además de elaborar una propuesta de reforma constitucional y lega! que faculte a los Tribunales Colegiados de Circuito a rechazar de plano aqueJlas demandas de amparo dIrecto Que no revistan importancia y trascendencia.
6 Véase 'Conclusiones de la Mesa Temática sobre amparo directo' en WNW.scjn.gob.mx. Este documento deja de manifiesto que los consensos alcanzados en este Segundo Encuentro se ratifica el criterio de no pugnar por la desapaflCión del amparo directo, pues resulta más aconsejable limitar su procedencia con el propósito de reconducirla para que la acción funcione sólo a nivel de control constitucional indispensable.
96 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MElICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL
1. La relación amparo-federalismo judicial desde la óptica de la reforma judicial
Desde que se inició la Reforma Judicial en México,1 se han señalado las repercusio
nes que el diseño actual del amparo directo tiene en la configuración del Federalis
mo Judicial. En los extremos del debate se encuentran quienes, de manera
radical, sugieren la supresión del amparo casación, y aquellos que estiman que
debe prevalecer en su forma actual. En el sector medio, encontramos una masa
crítica que consideran más viable la limitación de la procedencia de este Juicio,
sea mediante modificaciones a la ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107
Constitucionales, o armonizando las legislaciones locales adjetivas con el amparo
directo y limitar éste mediante acciones reglamentarias al interior del Poder Judi
cial de la Federación.
Aun cuando se presentan esquemas de solución diversos, no debemos per
der de vista que este es un tema que implica el fortalecimiento de la justicia local,
por lo que hoy en día parece necesario volver a evaluar la manera en la que el
Amparo judicial contribuye a asegurar que los usuarios de la justicia local puedan
contar con una administración de justicia eficiente e imparcial.
11. EL AMPARO DIRECTO: RECORRIDO HISTÓRICO DESDE SU CREACiÓN HASTA NUESTROS DíAS
Una vez que se ha planteado el panorama del tema, procederé a realizar un breve
recuento histórico de la evolución del amparo directo en el Derecho Mexicano,
desde su creación hasta nuestros días, con el objeto de contar con herramientas
¡ Varios autores coinciden en que este proceso continuo de reestructuración, iniciÓ a partir del año de 1987, dado Que se le otorgan facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para poder iniciar, así fuese en forma incipiente, la elaboración de una agenda judicial, circunscrita al Poder Judicial de la Federación, y por otra parte, se inicia lo Que podría denominarse el proceso de conformación de un Tribuna! Constitucional. Para conocer más del tema véase Caballero, José Antonio, lópez, Sergio y Oñate, Alfonso, Libro Blanco de la Reforma Judicíaf. Una agenda para fa justicia en México. México. SCJN. 2006. pp. 69 Y ss.
LA RUSTRUCTURACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 97
suficientes que permitan entender cómo incide esta institución en la adminis
tración de justicia de un Estado Federal como el nuestro.
f. Breve historia de creación y evolución
La primera Ley de Amparo fue publicada el30 de noviembre de 1861, Y su aplicación
fue muy restringida, en virtud de que poco tiempo después de entrar en v'lgor se
inició el gobierno monárquico encabezado por el archiduque Maximiliano de Habs
burgo. Posteriormente, una vez reinstalado el gobierno de Benito Juárez en la Ciudad
de México, se advirtieron varios y serios defectos a la Ley de Amparo vigente, con
lo que se presentó ante el Congreso un Proyecto de Nueva Ley, mismo que fue
aprobado el 2 de enero de 1869 y promulgado el 20 de enero de ese mismo año.
En este nuevo ordenamiento se prohibió de manera categórica la procedencia del
jUicio de amparo contra resoluciones judiciales cuando los jueces no aplicaren
exactamente las disposiciones legales secundarias.
Sin embargo, a pesar de la prohibición del amparo directo, el nacimiento
del amparo judicial surgió con motivo del caso "Miguel Vega",S resuelto el 29 de
abril de 1869, en que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró implícita
mente inconstitucional el artículo 8 del citado ordenamiento.9 Con lo anterior, se
abrió la puerta a que la SCJN conociera de juicios de amparo que tenían por objeto
revisar actos judiciales. Este hecho, al que Alfonso Noriega califica como la conso
lidación definitiva del juicio de amparo, se confirmó por la Ley de Amparo de 1882.
El amparo directo alcanza su configuración constitucional en el Constitu
yente de Querétaro en 1917, setenta años después que el indirecto.
3 Para una descripción más detaflada del caso Miguel Vega,! de la sentencia de la SCJN, véase Gudiño Pelaya. José de Jesús, Ingeniería Judicial y Reforma del Estado. preocupaCiones. inquietudes, esperanzas ... , México. Porrúa. 2003, PP. 22·24. .
A 9 Véase al respecto Rabasa. Emilio. El articulo 14, Estudio Constitucional, México. Porrúa. 1999, p. 98; Noriega Cantú, Ifonso. El JuiCIO de Amparo, Obra Jurídica Mexicana, México. PGR. 1987. pp. 1555·1787.
98 JUSTICiA CONSTITUCIONAL EN MOICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
Se reconoce que la regulación del amparo contra resoluciones judiciales
fue objeto de acalorados debates en el Constituyente. En la exposición de motivos
del proyecto presentado por Venustiano Carranza, el 1 de diciembre de 1916, se
formuló una severa crítica a la centralización provocada por la interposición del
amparo directo, pues, en palabras de su autor, había restringido la autonomía de
los estados.10
Sin embargo, tal y como señala Héctor Fix·Zamudio,l1 de manera contraria
a loque podría esperarse de estos comentarios, no se pretendió corregir esta situa
ción12 mediante la supresión de dicho sector del derecho de amparo, sino que,
por el contrario, se consideró que el remedio contra la falta de independencia de
los tribunales locales era conservar esta institución como medio de impugnación
de las citadas resoluciones judiciales, como se señala en un párrafo muy cono
cido de la mencionada exposición de motivos del Proyecto de Constitución,13
Si bien aún había un sector que consideraba que la procedencia del amparo
contra todo acto judicial vulneraba la soberanía de los Estados,l'la cuestión fue
19 En efecto, en esa parte de la exposición de motivos se afirmó que 'el recurso de amparo, establecido con un alto fin social, pronto se ha desnaturalizado, hasta quedar primero, convertido en arma política, y después, en medio apropiada para acabar con la soberan(a de los estados; pues de hecho quedaron sujetos a la revisión de la Suprema Corte hasta los actos más insignificantes de las autoridades de aquéllos".' Véase Tena Ramírez. Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1987. México. Porrú,. 1993. pp. 746 Y 747.
11 Véase Fix·Zamudio, Héctor, 'Estudio comparativo del amparo contra resoluciones judiciales en México y en España', en Ensayos sobre el Derecho de Amparo, México. Porrúa, 3a ed., 2003, pp. 1060 Y ss.
12 Acertadamente criticada por Emilio Rabasa, en su obra El artículo 14, op. cil. 13 'pues bien pronto se palpó Que convertidos los jueces en instrumentos ciegos de los gobernadores. que desea·
radamente se inmiscuían en asuntos Que estaban por completo fuera de su (sic) alcances de sus atribuciones, se hacía preciso tener un recurso, acudiendo a la autoridad judicial federal para reprimir tantos excesos.
El pueblo mexicano está ya tan acostumbrado al amparo en los juicios civiles, para librarse de las arbitrariedades de los jueces, que el Gobierno de mi cargo ha creído que sería no s610 justo, sino impolítico, privarlo ahora de tal recurso estimando que bastará limitarlo únicamente a los casos de verdadera y positiva necesidad, dándote un procedimiento fácil y expedito para que sea efectivo ... ". Véase Tena Ramirez, Felipe, op. cil.
l' Dicho sector estaba representado por algunos Constituyentes, entre ellos Heriberto Jara e HUarío Medina. quienes mediante voto particular. sostuvieron que era necesario otorgar a los tribunales y a los jueces locales la facultad de decidir de manera definitiva sobre las controversias en las cuales se aplicaran dispOSiciones locales, pues de 10 contrario se perdía la autonomía de las entidades federativas.
LA RWTRUCTURACIÓN DE lOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 99
resuelta en favor de la procedencia y elevada a rango constitucional, consagrándo
se en los artículos 103 Y 107 como perduran hasta la fecha. La mayoría de constitu
yentes convinieron que era necesario el amparo contra sentencias definitivas, pues
se argumentó que la Suprema Corte, a través del amparo, no tiene los mismos
objetivos que los tribunales estatales; éstos aplican la ley para resolver las con
troversias civiles o penales sometidas a su consideración, mientras que en el
amparo se define si con la sentencia reclamada se invade la esfera de competencia
de la Federación por los Estados o la de éstos por la Federación, o si dicha senten
cia es violatoria de las garantías individuales, determinaciones que no pueden deci
dir los tribunales comunes, como tampoco pueden declarar la inconstitucionalidad
de las leyes que aplican.
Desde el Proyecto de Constitución de 1917, se establecieron las bases del
juicio de amparo directo. Se especificó, en esencia, que sólo procede contra senten
cias definitivas; que en los juicios penales debe suplirse la queja deficiente; que
la ejecución de las sentencias definitivas contra las cuales se pida amparo, puede
suspenderse mientras se dicta la sentencia constitucional; que la autoridad res
ponsable debe rendir informe justificado y que este amparo debía promoverse ante
la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Algunos tratadistas piensan que de
este señalamiento del prístino artículo 107, en el sentido de que la demanda debía
presentarse ante la Suprema Corte directamente, proviene la designación de
amparo directo, para diferenciarlo del otro, hasta entonces único, que debía pre
sentarse ante el Juez de Distrito y que eventualmente podía llegar a la Suprema
Corte mediante recurso, esto es, en forma indirecta.
Cuando el amparo directo nació en 1917, estaba reducido al examen de
violaciones constitucionales en que pudieran haber incurrido los tribunales esta
tales al dictar sentencias definitivas en materias civil y penal.
100 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGPESO NACIONAL
Sin embargo, desde entonces a la fecha se ha incrementado notablemente
el objeto de los juicios de amparo directo, derivado de las siguientes causas: 15
• La equiparación plena, a través de jurisprudencia de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, de los laudos de las juntas de conciliación y arbi
traje con el concepto de sentencias definitivas, para efectos del amparo
directo. Consecuentemente, se logró deslindar al amparo laboral de la ma
teria administrativa, por lo que éste se tramitaría ya como uniinstancial. Este
criterio fue retomado en las reformas constitucionales y legales de 1934 y
1936, adoptándose formalmente en el artículo 158, fracción III de la Ley de
Amparo.
• Otra causa por la que se amplió la materia del amparo directo tuvo lugar en
1968, con las modificaciones constitucionales y legales que entraron en vigor
en octubre de ese año, cuando se reconoció que las resoluciones de los
tribunales administrativos tenían el carácter de sentencias, y por tanto po
dían impugnarse por medio del juicio de amparo de una sola instancia.
• Por otra parte, son de considerarse las reformas constitucionales de ese
mismo año (1968) al entonces artículo 104, fracción I de la Carta Fundamen
tal,16 que establecieron la posibilidad de crear tribunales de lo contencioso
administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, para resol
ver las controversias entre las autoridades administrativas federales y del
Distrito Federal. Así, con base en dicha potestad, se estableció el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal en 1971, con lo que las
resoluciones de dicho órgano se impugnarían mediante el juicio de garan
tías uniinstancial.
!!>Véase. Fix·Zamudfo. Héctor. "Estudio comparativo del amparo contra resoluciones judiciales en Méxicoy en Espana', op. cit., pp.1070 y ss.
lti En la actualidad dlcha disposición corresponde con la fracción XXIX·H del artículo 73 de la Carta Magna.
•
•
•
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONA.LES: PROPUESTA DE MODIFICAC1ÓN... 101
A través de la reestructuración del artículo 116 constitucional publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, se estableció en la
fracción IV -ahora V-que los Estados podían instituir tribunales de lo conten
cioso administrativo 'dotados de plena autonomía para dictar sus fallos ... '.
Con esta base y tomando como paradigma al Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, la casi totalidad de los Estados de la
República han establecido estos órganos jurisdiccionales, con la conse
cuente posibilidad de que las sentencias emitidas por éstos sean revisados
por la Justicia Federal, mediante el amparo judicial.
Debemos agregar que, mediante reforma constitucional publicada en el DOF
el 10 de agosto de 1987, la fracción V del artículo 107 amplió el objeto del
amparo directo a las resoluciones que ponen fin al juicio,ll además de las
sentencias definitivas de que ya se ocupaba.
En virtud de las reformas introducidas en 6 de enero de 1992 al artículo 27
constitucional, se incrementó la esfera del amparo contra resoluciones
judiciales, debido a la creación de los Tribunales Federales Agrarios. La Ley
Orgánica respectiva estableció un Tribunal Superior Agrario y Tribunales
Unitarios Agrarios en varias partes de la República.
Es así como a través de esta evolución del amparo directo, se ha venido
ampliando constantemente su procedencia, lo que ha requerido el establecimiento
de un mayor número de Tribunales Colegiados de Circuito, así como la multiplica
ción de especializaciones. Ya no sólo se vienen resolviendo por vía de amparo
directo aquellas acciones constitucionales en contra de las sentencias definitivas
de los tribunales judiciales estatales en materia civil y penal-como se concibió en
~;,-¡ú l~as:::re:::so7IuCC:cioC::n-:-:eS-qu-e-po-ne---On fin al juiciO son aquellas que. sin decidir en juiCiO en lo principal. lo dan por concluido. y respecto de las cuales las leyes comunes no conceden ningún recurso ordinario por virtud del cual puedan ser modifi· cadas o revocadas. Artículo 44. segundo párrafo de la Ley de Amparo vigente.
102 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EJI lÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
el Constituyente del 17-, sino también las emitidas por el Tribunal Federal de Justi·
cia Fiscal y Administrativa -tanto por su Sala Superior como por sus Salas Regio·
nales-, las dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito
Federal, así como por los tribunales estatales de los contencioso administrativo y
los laudos de las Juntas de Conciliación y Arbitraje, tanto federales como locales,
siguiéndose el mismo criterio con los laudos del Tribunal Federal de Conciliación
y Arbitraje y sus Salas Auxiliares, así como los laudos emitidos por los Tribunales
de Conciliación y Arbitraje de los Estados, y de aquéllas sentencias definitivas o
resoluciones provenientes de la justicia agraria. Además de que el objeto del ampa·
ro directo no sólo versa sobre sentencias definitivas, sino que también se incluye
la categoría de resoluciones que ponen fin al juicio.
2. Configuración actual del amparo directo
Con las reformas constitucionales y legales de 1988'8 se observó un cambio impor·
tante en la orientación de las reformas que se habían realizado anteriormente en
materia de amparo directo y su sustanciación. Dado que se consider61a necesidad
de que la Suprema Corte de Justicia abandonara su función predominantemente de
Tribunal de Casación, para asumir la característica de un Tribunal Constitucional.
se determinó que la Corte resolvería únicamente los juicios de amparo y otros
instrumentos. entre ellos las controversias constitucionales, cuando en ellos se
impugnaran violaciones directas a las normas de la Carta Magna.
Las anteriores reformas no implicaron la alteración de la estructura proce·
sal del juicio de amparo directo. En cambio. sí significaron la recuperación. por
parte de la Suprema Corte, de la calidad de máximo intérprete de las normas funda·
mentales, que se había disminuido por el enorme peso del control de legalidad. ya
ISlas mencionadas reformas constituCionales fueron promulgadas el 29 de julio y publicadas ellO de agosto de 1981. y fueron desarrolladas por las modiftcaciones a la ley de Amparo y por una nueva ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que sustituyó a la anterior de 1936.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 103
que por el número excesivo de jukios de amparo en materia judicial se había
transformado en un tribunal de casación federal y, accesoriamente, conocía de
problemas constitucionales.
Esta reforma se consolidó con el proceso de reforma judicial que atravesó
el Poder Judicial Federal en 1994 y 1995, con lo que la Suprema Corte de Justicia
quedó como máximo intérprete de la Constitución.
Actualmente, el juicio de amparo directo es uniinstancial, esto es, se resuelve
en una sola instancia y de él conocen los Tribunales Colegiados de Circuito. Sin
embargo, en ciertos casos, dada la importancia y relevancia del asunto, puede
conocer de él la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través del ejercicio
de la facultad de atracción. 19
El amparo procede, como regla general, contra sentencias definitivas o
laudos, así como contra resoluciones que ponen fin al juicio dictadas por tribunales
judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no proceda ningún
recurso ordinario por el que puedan ser modificados o revocados, ya sea que la
v'lolación se cometa en ellos o que, cometida durante el procedimiento, afecte las
defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo, y por violaciones de
garantías cometidas en las resoluciones indicadas.
111. LA PROBLEMÁTICA ACTUAL DEL AMPARO DIRECTO EN EL MARCO DE UN ESTADO DEMOCRÁTICO Y FEDERAL
La intención del presente apartado es dejar de manifiesto, aunqu'e de manera breo
ve, las prinCipales ideas a debate en relación con el amparo judicial.
--;;,¡, F=rac=c¡-;-ón-:::IX'-•• -::rt¡-cuc-1o '"'"10¡O""""d:-e la CPEUM.
104 JUSTICiA CONSTITUCIONAL EN MOOCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NAC10NAl
1. Las razones contra el amparo directo desde la perspectiva del federalismo y la independencia judiciales
Trataré, con base en diversos estudios en la materia,20 hacer una revisión de algunos
aspectos del debate relativo al amparo casación en México, pues considera
mos conveniente examinar los argumentos esgrimidos por varios especialistas en
el tema, para con ello proponer una solución viable.
José María Serna de la Garza,21 sistematiza los diversos argumentos contra
el amparo casación en las siguientes cuestiones:
¿Ataca el amparo casación la soberanía de los Estados?
Este es úno de los principales argumentos que se lanzan contra el amparo
directo, al señalar que dicha institución representa un ataque a la soberanía de
los Estados, pues reduce la capacidad de decisión de sus órganos jurisdiccionales
en relación con asuntos que competen a su régimen interior.
De entrada, resulta muy cuestionable la idea de que los Estados sean 'sobe
ranos', si se tiene en cuenta que la soberanía es indivisible. La respuesta que ha
dado la doctrina constitucional nacional consiste en distinguir entre la titularidad
y el ejercicio de la soberanía. Se dice así que la titularidad de la soberanía es
única, y que corresponde al pueblo; mientras que el ejercicio de la soberanía co
rresponde a los Poderes de la Federación y a los de las entidades federativas, atento
a lo dispuesto por el artículo 41 constitucional.
lO Véase Serna de la Garza, José María, 'Apuntes sobre el debate relativo al amparo casación en México' en Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia. México, núm. t. enero-junio 2003. Fix·Fierro, Héctor. 'El futuro del amparo judicial'. Bien Común y Gobierno. México, año 7, núm. 81, septiembre. pp. 5·16. Bustillos. Julio, 'Surgimiento y decadencia de la Casación en MéxIco', en Reforma Judicial. Revista Mexicana de JustIcia. México, núm. 3, enero·junio 2004.
11/dem.
LA REESTRUCTURACI6N DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: FROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 105
Si se analiza dicho argumento, puede llegarse a planteamientos interesantes,
pues sólo habrá invasión del ejercicio de la soberanía de los Estados, si el Poder
Judicial de la Federación invade la esfera de competencia de aquéllos. La capacidad
de ejercicio de facultades y atribuciones de las entidades federativas y de la fede
ración, está definida por la propia Norma Fundamental. La soberanía ejercida por
los poderes federales y por los Estados no existe por fuera de la Constitución, sino
dentro de ella, y consecuentemente está sujeta a los límites que establece la Norma
Fundamental. Bajo esta perspectiva, si el amparo directo se encuentra previsto en
la Constitución, no puede ser visto como una invasión a la soberanía de las entida
des federativas. Así, el amparo casación es compatible con la forma federal de
Estado adoptada por nuestro país.
¿Ataca el amparo casación el principio de cosa juzgada?
Este argumento ha sido pronunciado de forma recurrente, y se sustenta en
el hecho de que las sentencias pronunciadas por los tribunales superiores de jus
ticia de las entidades federativas quedan sujetas a la revisión de los tribunales federales.
Para que la violación al principio de cosa juzgada se configure es necesario
que las sentencias emitidas por los Tribunales Locales puedan ser impugnadas
en cualquier momento, sin límite legal alguno en cuanto al término para hacerlo,
con lo que la seguridad jurídica de las partes se vería minada por completo.
No obstante, esta hipótesis no se da en nuestro sistema legal, en relación con el
amparo casación, puesto que la ley regula con precisión las condiciones bajo las
Cuales una sentencia puede quedar firme e inatacable.
Así, la sentencia emitida por la Sala de cualquier Tribunal Superior Estatal
tendrá el carácter de cosa juzgada si el amparo de legalidad no es interpuesto
dentro del término que al efecto señala la Ley de Amparo. Por ello, las reglas del
106 JUSTICIA COfilSTITUCIOIIAL EN ItxICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL
amparo directo no significan atentado alguno contra la cosa juzgada, sino precisa·
mente lo contrario, es decir, la definición legal de los términos y condiciones bajo
los cuales esta figura procesal opera y es posible en nuestro país.
¿Ha 'degenerando' el amparo?
Autores, entre los que figura Emilio Rabasa, han sostenido que el amparo
directo representa una 'degeneración' de la institución en su versión original.
Para analizar este argumento, debemos centrarnos en la reflexión teórica
del surgimiento y evolución de las instituciones jurídicas. Así, tomando el crite·
rio de la doctrina, las instituciones jurídicas son creaciones artificiales de las so·
ciedades humanas, mismas que no son 'inalterables', ni presentan una existencia
autónoma y ajena a la vida social, por lo que tienden a evolucionar conforme las
necesidades y las expectativas de la sociedad. Siguiendo lo anterior, el amparo es una institución jurídica cuyo seguimiento y evolución ha respondido a necesida·
des y demandas que ha planteado la sociedad mexicana a lo largo de su histo· ria, por lo que es difícil pensar que el amparo, desde su creación a la fecha, haya
'degenerado'. Antes bien, estamos frente al desarrollo de una institución, marcado
por el carácter teleológico·funcional del propio amparo judicial.
¿Es el amparo casación un recurso de los ciudadanos de las entidades fede·
rativas para cOlltrarrestar la influencia que los personajes poderosos ejercen sobre
la justicia local?
En reiteradas ocasiones se ha señalado que el objeto del amparo directo es
constituirse como el único mecanismo para contrarrestar la influencia de personas
poderosas sobre los tribunales locales, en determinados asuntos .
. En la actualidad, debemos reconocer que algunas de las razones dadas en
el Congreso Constituyente de 1917 para justificar la creación de la institución del
LA REESTRUCTURACI6N DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 107
amparo directo son válidas, empero, la referida a la influencia indebida de parte
de los Ejecutivos locales sobre los tribunales estatales de justicia es una razón
que se considera superada, pues se han observado buenos avances en materia de
independencia interna y externa en la totalidad de los tribunales locales, aún cuan
do estos avances han sido dispares.
Por tanto, no cabe duda que la independencia de los tribunales estatales,
es un requisito fundamental para el asentamiento, desarrollo y funcionamiento
del Estado de derecho a nivel nacional; tanto es así, que sin esa independencia
judicial de los tribunales ordinarios es impensable cualquier reforma que pretenda
mejorar la administración de justicia. Ésta debe organizarse de manera integral,
armonizando las esferas de competencia federal con las locales, que no deben
verse como extrañas y menos aún como adversarias, sino como complementarias,
pero debe insistirse en que el primer paso en ese cambio es lograr la autonomía
de los poderes locales.
Las actividades jurisdiccionales que los Tribunales Superiores de Justicia
llevan a cabo permiten asegurar la legalidad, la equidad y la seguridad jurídica de
la sociedad mexicana. Basta ver las estadísticas de sentencias revocadas para
darse cuenta que sus resoluciones son, en general, apegadas a derecho y la admi
nistración de justicia es de mayor calidad, motivando el respeto, la solidaridad y
la confianza de la sociedad en sus órganos de gobierno, respondiendo así a las
necesidades actuales del país. No debemos dejar ae mencionar los grandes esfuer
zos que realiza la justicia local por implementar políticas públicas que permitan
mayor capacitación de los servidores que ahí laboran; el diseño de mecanismos
de ingreso y superación en el marco de una carrera judicial, entre otras acciones
que permiten reconocer avances importantes en la función judicial.
Además, en los últimos' años se han gestado modificaciones constitu
cionales y legales a nivel local que han sido interpretados favorablemente por el
108 JUSTICIA CONSTITUCIONAl. EN MÉXICO. MEMORIA OEl PRIMER CONGRESO KACIONAL
Máximo Tribunal del país, y que fincan criterios que reconocen y refuerzan la auto
nomía de los tribunales ordinarios
¿Qué tanto afecta el amparo directo el fortalecimiento de la justicia ordinaria?
Este es uno de los temas en los que las opiniones más se distienden.22 Por
una parte, se plantea la necesidad de mantener el actual esquema de procedencia
del amparo directo, bajo el argumento de que la justicia local requiere de controles
para asegurar la calidad e imparcialidad. Por otro lado, se refieren las dificultades
que se presentan para consolidar el servicio de administración de justicia bajo la
sombra del amparo directo.
Desde la perspectiva de los órganos que imparten justicia, el amparo directo
tiene un impacto que ha sido identificado como desfavorable desde tiempo atrás.
En particular podemos mencionar que, a juicio de los operadores de las nor
mas, el amparo directo ocasiona que los Tribunales Superiores de Justicia de las
entidades federativas, así como otras autoridades jurisdiccionales dejen de ser
órganos terminales de las controversias,23 lo que puede generar:
• La reducción de la confianza en la justicia local, pues sus resoluciones son
revisadas por un Tribunal Federal.
• Se dificulta constantemente la creación de jurisprudencia local.
• Se incide directamente en el tiempo de resolución de los conflictos que
dieron lugar a las controversias jurídicas.
n Véase Caballero. José Antonio, et al., Libro Blanco de la Reforma Judicial, op. cit., pp, 130·133. 11 Al respecto. es común Que se haga referencia a la Constitución de 1824. misma Que en su artículo 164 dispo
nía que los as:.mtos judiciales ordinarios debían iniciar 'i fenecer en las instancias locales, hasta la ejecución del fallo respectivo.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 109
No resulta raro que se argumente que tras el problema del amparo directo
hay una especie de 'círculo vicioso' en donde se alimenta una desconfianza a la justicia local, pero, simultáneamente, ésta no encuentra el espacio y las condiciones para demostrar su capacidad.
Si observamos la discusión desde la perspectiva en cómo resuelve la Justicia Federal el amparo casación, encontramos que jueces locales experimentados
encuentran desfavorable las prácticas excesivamente formalistas en la construc
ción de sus resoluciones, lo que conduce, en ocasiones, a que los resultados de las controversias no tengan una relación precisa con el tipo de problema planteado originalmente en los litigios.
2. Las razones contra el amparo directo desde la perspectiva de eficiencia y eficacia de la justicia
a. ¿Eficiencia en la administración de justicia? estadísticas actuales
Como puede apreciarse, dentro de los problemas más graves que aquejan a la
justiCia federal en materia de amparo directo, es el que estriba en el siempre espec
tacular aumento de juicios de garantías que arriban a los Tribunales Colegiados
de Circuito y que traen como consecuencia no sólo la demora ilimitada en las resoluciones, sino también pérdida de confianza de los individuos en la expedición y rapidez de la administración de justicia. En opinión de varios autores,24 el actual
Poder Judicial de la Federación vive, en su conjunto, una situación similar a la
que experimentó la Corte en 1951 en cuanto al rezago y problemas de eficiencia se refiere.
Asimismo, debe destacarse que en el periodo de 2005, la duración del procedimiento en días, de un amparo directo ante los Tribunales Colegiados
2~ Gudlño PeJayo, José de Jesús, op. cit., p. 89.
110 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MnICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO ttACIONAl
de Circuito, oscilaba, dependiendo del Circuito que conociera del mismo, entre 34 y 277 días. En el 2006, la duración de un amparo directo, dependiendo del Circuito,
osciló entre 40 días y 390 días; esto es, el promedio en 2005 fue de 103.86 días y el de 2006 de 112.58 días.
Las anteriores cifras revelan que la duración del procedimiento tiende a
incrementarse, y tomando en cuenta que en la mayoría de los procesos se negó
el amparo, ello se traduce en un abuso, o al menos, en el uso no razonable del
amparo directo que representa, entre otras cosas, un obstáculo para el proceso de consolidación, fortalecimiento y eficiencia de la justicia en las entidades federativas .
•
b. Carga de Trabajo en los Tribunales Colegiados de Circuito y en la Suprema Corte de Justicia de la Nación
i) Carga de trabajo de los Tribunales Colegiados de Circuito con relación a los amparos directos
En la actualidad, según estadísticas del propio Poder Judicial de la Federación, las
sentencias dictadas al respecto por los Tribunales Colegiados de Circuito constitu
yen el más alto porcentaje de las emitidas por el Poder Judicial de la Federación.
Este acrecentamiento espectacular, que ya tiende a hipertrofia, se debe a
varias causas. Unas son propias del notorio engrose demográfico del país -15 millones en 1917 y 107 millones 525 mil 207 habitantes en 2006-;25 del paso de una
economía predominantemente rural en 1917, a un sistema semiindustrializado en
. que vivimos, así como el aumento de la población en las urbes y el incremento de la
conflictividad que se da cuando se debuta en un Estado de Derecho; esto ya de
por sí explica el incremento del quehacer judicial, pero cabe hacer notar otros
motivos, entre los que figura el aumento en la carga de trabajo.
~ Para una cifra actualizada véase www.conapo.gob.mx.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTlTUCIONAUS: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 111
En los Tribunales Colegiados de Circuito no se ha implementado mecanis
m026 alguno que contribuya al combate frontal del rezago, pues las cargas de
trabaja se incrementan día a día y dificultan más atender el imperativo que señala
el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de impar
tir justicia pronta y expedita.
En efecto, con apoyo en las estadísticas de la Dirección General de Estadís
tica y Planeación Judicial, se muestran en la Tabla 1 datos comparativos en relación
con la cantidad de asuntos en amparo directo que fueron tramitados en los Tribu
nales Colegiados de Circuito en el año 2005 y 2006. Como se observa, aparece que
en los Tribunales Colegiados de Circuito, ingresaron en el año estadístico 2005
127,366 asuntos en amparo directo, en tanto que en 2006 fue un total de 129,921.
Es así como se aprecia que el amparo directo aumenta año tras año de manera
desorbitada. lo anterior, aunado a que las estadísticas de los últimos años de
muestran que en un gran porcentaje las sentencias de fondo dictadas en vía directa
vienen negando la protección constitucional, confirman el hecho de que se está
haciendo un mal uso de esta vía de protección constitucional.
TABLA 1
2005 26,105 127,366 153.471 125.322
2006 28.149 129.921 158,070 129,177
Fuente: www.dgepj.cjl.gob.mx/
26 la estrategia de solUCión al problema del rezago, ha sido Id creación de Tribunales Colegiados de Circuito. El problema radica en que esta medida se vuelve insostenible a largo plazo. Basta recordar que para este año 2007 el Consejo de la Judicatura Federal, a través de su Consejero Luis María Aguilar, anuncIó que no habrá creación de ningún Tribunal COlegiado de Circuito por no contar con los recursos ftnancieros, situación Que rompe con la tendencia de la década pasada y de los pnmeros años de ésta, en la Que hubo una creación importante de nuevos órganos judiciales.
112 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .ÉXtCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
En el año estadístico 2005, 109,902 asuntos en amparo directo fueron admi·
tidos por los Tribunales Colegiados de Circuito de los 29 circuitos existentes,
en tanto que 17,464 asuntos en amparo directo fueron desechados. De este total, se
concedió el amparo liso y llano en 16,188 asuntos; en 25,230 asuntos se concedió
amparo 'para efectos"; se negó el amparo en 60,765 asuntos y se sobreseyeron
6,351 asuntos. Estas cifras -Tabla 2- muestran que la mayoría de los amparos
concedidos son 'para efectos", situación que para muchos produce confusión y
que prolonga innecesariamente los juicios de donde deriva el acto o actos
reclamados, en detrimento de la pronta y expedita imparlición de justiciaP
TABLA 2
Amparos directos tramitados en el 2005
Sentido de la resolución de los amparos directos admitidos en 2005
"""""'""
En 2006 se negó el amparo en 61,902 asuntos, se concedió el amparo en
43,034, se sobreseyeron 7,231, se declaró la incompetencia en 10,301 Y se dese·
charon 6,709 demandas.
2' En la práctica. ocurre con frecuencia Que el quejoso. en su demanda de garantías. hace valer diversas violaciones procesales y de fondo, y el Tribunal Federal se pronuncia únicamente respecto de una violación procesal declarándola fundada. considerando que resulta innecesario el estudio de los resta'1tes conceptos de violación por quedar sin efecto la resolución reclamada; lo que ocasiona Que, al omitirse estudiar las restantes violaciones procesales hechas valer. éstas quedan subsistentes 'f genera la posibilidad de que puedan ser planteadas nuevamente, 10 que motiva una constante interposición de juicios de garantías y una excesiva e injustificada demora en la resolución del conflicto; derivado ello de la insuficiencia de la ley at no regular la obligatoriedad de los Tribunales Federales de estudiar y resolver la totalidad de las violaciones procesales hechas valer.
LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS PRoaSOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 113
Lo anterior pone en evidencia que la cifra de expedientes en los que se conce
dió el amparo solicitado -que ascendió a 43,034, esto es, 28.431% del total- es,
por mucho, menor a la relativa al número de asuntos en los que se negó, sobreseyó o se declaró incompetencia o sobreseimiento. Estos datos se reflejan en la Tabla 3.
TABLA 3
Amparos concedidos vs. amparos negados, sobreseidos, etc.
Año estadístico 2006
Así observamos que en la mayoría de los casos, los Tribunales Colegiados de Circuito no concedieron la protección de la Justicia Federal en aquellos asuntos tramitados en amparo directo.
Ahora bien, del total de 158,070 amparos directos del conocimiento de los Tribunales Colegiados en el periodo citado, se desprende que, dependiendo de la materia de la que se trate, se obtienen cifras diferentes con relación a la cantidad
de amparos negados, amparos concedidos, amparos sobreseídos, aquellos en los
que se decretó la incompetencia o impedimento, o aquellos desechados.
A continuación, la Tabla 4 muestra las cifras antes mencionadas diferenciadas por materia.
TABLA 4
114 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .UICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
Estos datos estadísticos28 permiten apreciar que tanto en las materias penal,
administrativa y civil se negó en la mayoría de los casos el amparo solicitado, sin
que pase inadvertido que en materia laboral, el rango de amparos concedidos no
difiere mucho del porcentaje en que se niega la protección federal.
ií) Carga de Trabajo en la SCJN con relación a los AD
Por su parte, respecto a los amparos directos en revisión tramitados en la SCJN
-Pleno y Salas-, del 10 de diciembre de 2005 al 30 de noviembre de 2006, hubo un
total de 2,141 asuntos, de los cuales 1,464 fueron desechados por acuerdo de
Presidencia del Pleno, 7 desechados por parte de la Primera Sala y 16 por parte
de la Segunda Sala, 11 egresaron por acuerdo plenario, admitiéndose única
mente 490 amparos directos en revisión por parte del Pleno, 72 por la Primera
Sala y 81 por la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal.
Una vez expuestas las cifras, observamos que la apertura total de la pro
cedencia del amparo directo, como opera en este momento, tiene consecuencias
perniciosas, pues hay ocasiones en que basta la lectura de la demanda consti
tucional para darse cuenta que la acción deducida está destinada al fracaso y, sin
embargo, a sabiendas de tal frustración el Presidente del Tribunal Colegiado debe
admitirla, seguir el juicio, poner el asunto en estado para que el Tribunal dicte
sentencia, en contra de la cual, en casos específicos y señalados por la Consti
tución y la ley, todavía puede interponerse revisión que, obviamente, será dese
chada o la sentencia confirmada, todo ello con gran pérdida de tiempo y demérito
de la expedición de la justicia_
28 Datos obtenidos de la Dirección Genera! de Estadística y Planeaci6n Judicial, de! Consejo de la Judicatura Federal. Poder Judicial.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 115
IV. LA FACULTAD DE LOS TRIBUNALES FEDERALES PARA SELECCIONAR Y ADMITIR DEMANDAS DE AMPARO DIRECTO:
POSIBLE SOLUCiÓN A LOS PROBLEMAS EXPUESTOS
f. Ennumeración de las posibles soluciones11
El presente apartado tiene por objeto la presentación de las posibles estrategias
de solución que son discutidas actualmente, y que son apoyados por diversos
sectores involucrados en el tema del amparo judicial.
a. Mantenimiento del status quo
Son varias las opiniones que resaltan la necesidad de dejar que la situación siga
su propio curso, con la implementación de ajustes técnicos de diversos grados ..
Considero difícil que esta opinión sea vista como una verdadera estrategia, enea·
minada a resolver el problema, pues por un lado el ritmo anual de crecimiento de
los asuntos que ingresan a los Tribunales Colegiados de Circuito hace poco soste·
nible esta situación a largo plazo, y por otro lado la creación de nuevas unidades
jurisdiccionales no forma parte de una política pública integral que enfrente el
problema de origen, y queda condicionada a los recursos presupuestales con los
que cuente el Poder Judicial de la Federación. Además, en la medida en que la
justicia en las entidades federativas se fortalezca y adquiera mayor conciencia y
seguridad de sí, planteará, como ya sucede, demandas que no será posible desa·
tender por mucho tiempo.3o
19 Para un mejor estudio del tema véase, Fix· Fierro, Héctor, 'El futuro del amparo judicial', op. cit .. pp.11-15. JO Véase los siguientes documentos: Decla;ación de fa Ciudad de México "Lic. Benito Juárez Garela', de la Comisión
NaCional de Tribunales Superiores de Justicia. así como la Declaración Federalista Belisario Domínguez. de la ComiSión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia. Reforma Judicial: Revista Meúcana de Justicia. núm. 8. 2006, pp. 249-252.
116 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACiONAl
b. Mejorar la eficiencia y la calidad de los tribunales ordinarios
Esta estrategia parte de la hipótesis de que el crecimiento desmedido en el número
de amparos directos se debe a la ineficiencia y a la baja calidad en el desempeño de
la justicia local, criterio que no comparto en absoluto, pues dicha hipótesis no se ha
comprobado rigurosamente hasta ahora.
Lo que sí puede deducirse es que de una mejora notoria en la administra
ción de justicia local, deben generarse nuevas dinámicas de trabajo, en su relación
con la Justicia Federal, así como niveles crecientes de confianza en las instancias
judiciales que permitirían reducir el número de amparos judiciales.
Sin embargo, si resultara cierto que el amparo judicial se utiliza primor
dialmente para dilatar los procesos, con independencia de la calidad de las
resoluciones impugnadas, entonces esta estrategia no resolverá la problemática
planteada si no va acompañada de algunas de las otras soluciones.
Además, no debe perderse de vista que una mayor eficiencia y calidad en el
desempeño de la justicia tiene el gran inconveniente de que favorece el aumento
de la demanda judicial, de modo que esta estrategia ofrezca quizá un alivio
temporal.
c. Crear Supremas Cortes o Tribunales de Casación estatales
Esta solución es la más favorecida por los poderes judiCiales locales, pues se
articula dentro del discurso del 'federalismo judicial'. Se trata de lograr que los
asuntos tramitados en instancias locales concluyan ahí mismo.
El problema radica en que, aun cuando los Estados establecieran supremas
cortes o tribunales de casación, la organización federal, la supremacía consti-
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN.. 117
tucional y los principios del proceso consagrados constitucionalmente, implican la posibilidad de impugnar disposiciones, actos y sentencias locales antes las
autoridades judiciales federales.
Además, uno de los costos de esta propuesta es la falta de uniformidad en la interpretación y aplicación de la ley y de la Constitución.
d. Mejorar la formación y el ejercicio profesional de los abogados
Ouizá esta sea una solución accesoria a las anteriores, pues debemos reconocer
la urgencia de contar con cuadros de abogados profesionales. Por ello se sugiere la
introducción de mecanismos de evaluación para el ingreso al ejercicio profesional
de la abogacía, así como la introducción de alguna modalidad de colegiación obligatoria.
e. Cambiar radicalmente el modelo de organización judicial
Consideramos que la realización de esta estrategia parece muy remota, e implicaría
un esfuerzo monumental de parte de los poderes judiciales locales, el Poder
Judicial de la Federación, así como de los otros poderes.
Es importante revisar la manera en cómo se administra la justicia Constitucional en otros países, pero siempre con la certeza de que debemos adoptar
las instituciones y los mecanismos que mejor nos acomode.
2. Presentación de la propuesta sugerida
a. Cuál es el objetivo
Debemos partir de la idea que el'amparo directo no puede ni debe desaparecer,
siendo al respecto actuales, en lo general, las razones que para la existencia de
118 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAL
esta vía de control constitucional se dieron por los Diputados Constituyentes de
1917, de entre las cuales tal vez la más importante es que la Constitución reserva
al Poder Judicial Federal, como competencia propia, la salvaguarda de las garan
tías individuales, tanto a nivel de legalidad como de constitucionalidad, así como
por invasión de esferas de competencia, en cuya violación puedan incurrir los tribu
nales ordinarios_
Además, con el correr del tiempo, por más de ochenta años, se ha hecho
patente otra razón de gran trascendencia, en cuanto a que el amparo directo es
una de las vías fundamentales para lograr la unidad interpretativa de la Consti
tución y de las leyes: de ahí que esta vía no debe desaparecer_
Después de conocer diversos enfoques sobre las posibles soluciones a la
problemática, derivadas de la forma en que actualmente funciona el amparo directo
en cuanto a que, por una parte, afecta de alguna manera la autonomía judicial
de los Estados y: por otra, congestiona la marcha de los Tribunales Colegiados de
Circuito, resulta pertinente considerar que la reestructuración más prudente
de dicho juicio reqúiere la concordancia de-dos ejercicios_
En primer lugar, el afianzamiento de la autonomía plena de los tribunales
ordinarios y, en segundo, la implantación de una facultad de selección por parte
de los Tribunales Colegiados de Circuito para admitir las demandas de amparo
directo_
El objetivo que se pretende alcanzar con la presente propuesta de modifi
cación es que se encuentre un equilibrio razonable entre la autonomía de los
poderes judiciales locales y la facultad selectiva del Poder Judicial Federal
para tramitar sólo aquellos amparos directos que ameriten ser examinados por la
Justicia Federal, a fin de que entre ambos extremos se logre un nuevo sistema
que reduzca significativamente su procedencia y, en la misma medida, con pruden-
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 119
cia, fortalezca las decisiones de los tribunales de los Estados, La confluencia de
estos dos elementos desembocan en un criterio básico que permite armonizarlos,
que es el de importancia y trascendencia,
b. Antecedentes mexicanos del criterio de importancia y trascendencia
En México. los conceptos de importancia y trascendencia como criterio de selec
ción de controversias jurisdiccionales, no han sido ajenos a la práctica de diversos
tribunales_ Del estudio de la legislación mexicana se puede advertir que tal criterio
de selección se viene aplicando desde hace varias décadas, tanto a nivel legislativo,
como constitucional. A continuación me dedicaré a dar cuenta, de manera sucinta,
de los casos en que la importancia y trascendencia de los asuntos, han sidó tomadas
como ejes rectores para su admisión, o bien para la atracción de los recursos que de ellos deriven,
i) Antecedentes del concepto de importancia y trascendencia a nivel
legislativo
Basta tener en cuenta el recurso de revisión fiscal establecido en el artículo 248
del Código Fiscal de la Federación, ahora artículo 63 31 de la Ley Federal de Pro
cedimiento Contencioso Administrativo, donde tales conceptos sirven como requi
sito para la procedencia del recurso,
31 'Articulo 63. Recurso de revisión. las resoluciones emitidas por el Pleno. las Secciones de la Sala Superior o por las Salas Regionales Que decreten o nieguen el sobreseimiento. las que dicten en términos de los articulos 34 de la Ley del ServicIo de Administración Tributaria y 6° de esta ley. así como las Que se dicten conforme a la ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y las sentencias definitivas que emitan. podrán ser impugnadas por la autoridad f través de la unidad administrativa encargada de su defensa jurídica o por la entidad federativa coordinada en ingresos ederales correspondiente, interponiendo el recurso de reviSión ante el Tribunal Colegiado de CirCUito competente en la
sede del Pleno, Sección o Sala Regional a que corresponda. mediante escrito Que se presente ante la responsable. dentro de los quince días siguientes a aquél en que surta sus efectos la notificación respectiva. siempre que se refiera a Cualquiera de Jos siguientes supuestos:
1,.,
11. Sea de importancia y trascendencia cuando la cuantía sea inferior a la señalada en la fracción primera. o de CUantía indeterminada, debiendo el recurrente raz.onar esa circunstancia para efectos de la admisión de! recurso."
120 JUSTICIA COfllSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
En el año de 1967, se incluyó en el Código Fiscal de la Federación el concepto
de 'importancia y trascendencia', como requisito de procedencia del Recurso de
Revisión Fiscal, el cual era interpuesto ante la Suprema Corte de Justicia, a ins
tancia del Secretario de Hacienda, en contra de las sentencias del Pleno del Tribunal
Fiscal de la Federación.
ii) Antecedentes del concepto de importancia y trascendencia a nivel
constitucional
A lo largo de la evolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se han
establecido criterios equivalentes a los de importancia y trascendencia que han per
mitido un mejor despacho de los asuntos. En la actualidad, estos criterios han
logrado permear el texto constitucional del Artículo 107.
Por una parte, nos referimos a las dos hipótesis en las que procede la facul
tad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por otra,
a los criterios de importancia y trascendencia prescritos en la fracción IX del Artículo
107 Constitucional, referidos a los casos en que, de manera excepcional, procederá
el recurso de revisión en la vía de amparo directo.
Inicialmente me referiré a los supuestos en que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación ejerce la facultad de atracción, y posteriormente analizaré la facul·
tad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para tramitar, de manera excep
cional, el recurso de revisión de aquellos amparos directos que revistan carácter
trascendental.
En México el uso de los criterios de interés y trascendencia en la denominada
facultad de atracción de la SCJN, tiene sus antecedentes en una potestad otorgada
en 1977 a la Segunda Sala de la SCJN para conocer de asuntos administrativos
correspondientes a los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando la Sala lo
LA REESTRUCTURACiÓN DE lOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 121
considerara de 'importancia trascendente para el interés nacional", Otro
antecedente lo situamos en 1983, cuando se extendió dicha facultad a las restantes
Salas de la SCJN, con el fin de solicitar a los Tribunales Colegiados de Circuito la
remisión de los amparos que juzgara de 'especial entidad', Posteriormente,
la reforma constitucional de d'lciembre de 1994 sustituyó dicho concepto por el de
"interés y trascendencia',
Teóricamente, podemos definir a la facultad de atracción como un medio
excepcional de control de la legalidad con rango constitucional, que emplea la
Suprema Corte para entrar al estudio de aquellos casos que, en principio, no son
de su competencia originaria, pero que revisten importancia y trascendencia,
La facultad de atracción otorgada de manera discrecional a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para conocer de los recursos de revisión, tal y como
se encuentra prevista en los artículos 107, fracciones V, inciso d), segundo párrafo
yVIII, inciso bl. segundo párraf032 deja Constitución Federal, 84, fracción III de la
Ley de Amparo y 10, fracción 11, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de
la Federación, requiere para su procedencia que el asunto revista características
31 'Artículo 107. Todas las controversias de Que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley. de acuerdo a las bases siguientes:
V. El amparo contra sentencias definitivas o Jaudos y resoluciones que pongan fin al juicio, sea que la violación se Corneta durante el procedimiento o en la sentencia misma. se promoverá ante el tribunal colegiado de circuito que Corresponda, conforme a la d'rstribución de competencias Que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial de la FederaCión, en los casos siguientes:
di __
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición Tundada del correspondiente Tribunal COlegiado de Circuito. O del Procurador General de la República, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión. De eJla conocerá la Suprema Corte de Justicia:
bl ... La Suprema Corte de Justicia, de ofiCiO o a petición fJndaaa del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito. o
de! Procurador General de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, Que por su interés y trascendencia aSilo ameriten. .
En los casos no previstos en los párrafos anteriores, conocerán de la revisión los tribunales colegiados de circuito y Sus sentencias no admitirán recurso alguno.-
122 JUSTICiA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
especiales, que resulten de interés y trascendencia, con el fin de justificar que se
abandone, excepcionalmente, el turno ordinario de las atribuciones y competencias
entre la Corte y los Tribunales Colegiados de Circuito,
En las dos hipótesis normativas en que se puede llevar a cabo la facultad de
atracción, la determinación de lo que deba ser considerado por la Corte de interés
y trascendencia se fija en cada caso, sin que exista disposición alguna que deter
mine de antemano el significado que dicho tribunal le deba dar al mismo, Las
únicas pautas normativas que se encuentran están referidas a dos conceptos no
definidos que surgen de la expresión '" ,que por su interés y trascendencia así lo
ameriten', Ha sido la propia SCJN la que, a través de diversas ejecutorias y criterios,
ha dado contenido a la referida institución,33
Entre los' diversos criterios que este Alto Tribunal ha emitido con respecto a
lo que debe entenderse por interés y trascendencia, se pueden distinguir dos tipos
de elementos para determinar si se actualiza o no el ejercicio de la facultad: unos de
carácter cualitativo y otros de carácter cuantitativo, Entre los primeros, se encuen
tran conceptos tales como: 'gravedad', 'trascendencia', 'complejidad', 'importan
cia', 'impacto', 'interés de la Federación', 'importancia derivada de la existencia
de un conflicto de poderes', 'trascendencia jurídica', 'trascendencia histórica',
'interés de todos los sectores de la sociedad', 'interés derivado de la afectación
política que generará el asunto', "interés económico', 'interés asociado a la convi
vencia, bienestar y estabilidad de la sociedad', Entre los segundos, se encuentran
conceptos tales como: 'carácter excepcional', 'que el asunto no tenga preceden
tes', 'que sea novedoso', 'que el asunto se sale del orden o regla común', 'que el
asunto no tenga similitud con la totalidad o la mayoría de los asuntos' o 'que se
"Véase la Tesis Aislada 1'. CLXXX1I1/2004. de rubro: fACULTAD DE ATRACCiÓN REQUISITOS PARA SU EJERCICIO. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, enero de 2005, p. 418.
LA REESTRUCTURACI6N DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 123
expresen razones que no cabría formular en la mayoría o en la totalidad de los
asuntos',34
De este modo, para ejercer la facultad establecida en el artículo 107, frac
ciones V, inciso d), segundo párrafo y VIII, inciso b) segundo párrafo de la Consti
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben acreditarse de manera
conjunta, los siguientes requisitos: 1) que a juicio del Alto Tribunal, la naturaleza
intrínseca del caso permita que el mismo revista un interés superlativo reflejado
en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración de valores
sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado
mexicano relacionados con la administración o impartición de justicia, y 2) que el
caso revista un carácter superior reflejado en lo excepcional o novedoso que
entrañaría la fijación de un criterio jurídico trascendente para casos futuros o la
complejidad sistemática de los mismos, también a juicio de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación,
Situación diferente es la que plantea la fracción IX del artículo 107 constitu
cional,35 donde se conceden facultades a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
para juzgar, discrecionalmente, sobre la 'importancia y trascendencia' que tengan
las resoluciones dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en vía de
amparo directo,
34ldem.
)S·Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:
IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten reCurso alguno. a menos de Que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juiCiO dI; la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia. Ifmitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las CUestiones propiamente constitucionales."
124 ",USTIClA CONSTITUCIONAL EH laiCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
Esta reforma, que data de 199936 ha permitido que, a partir de su vigencia,
el recurso de revisión en amparo directo opere cuando es verdaderamente
necesario, dejando en todos los demás casos al Tribunal Colegiado de Circuito
como auténtico órgano terminal.
A partir de dicha reforma constitucional, se estableció la obligación para la
Suprema Corte de Justicia de la Nación de emitir "acuerdos generales' relativos a
la fijación del criterio de 'importancia y trascendencia'. Dicha obligación fue cum·
plida con la entrada en vigor del Acuerdo General 5/1999.J7
Este Acuerdo General señala textualmente que
... se entenderá que un asunto es importante cuando con los conceptos de
violación (o del planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja
deficiente). se vea que los argumentos (o derivaciones) son excepcionales
o extraordinarios, esto es, de especial interés; y será trascendente cuando
se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie esta·
blezca un criterio que tenga efectos sobresalientes en la materia de
constitucional idad."
C. Criterio de importancia y trascendencia en el Derecho Comparado39
El mismo criterio de importancia y trascendencia, en lo esencial se utiliza en dife
rentes países, para el caso de seleccionar los asuntos que en las más altas instan
cias pueden admitirse o rechazarse.
36 Esta reforma publicada ell1 de junio de 1999, suele identificarse como la tercera reforma judicial presentada por el entonces Presidente Ernesto Zedilla.
3i Publicado en el Dian'o Oficia! de la Federación el22 de junio de 1999. :lB Véase Acuerdo General 5/1999 en w'HW.sCjIi,gob.mtJius2006. Cabe señalar Que en el mismo Acuerdo se distinguen
aquellos casos en 105 Q'Je, por regia general. no surten los requisitos de importancia y trascendencia y Que se actualizan cuando: "a) exista jur!sprude~cia sobre el tema de constitucionalidad planteado; b) cuando no se hayan expresado agraV'ics o cuando hablé'1dose expresado. sean ineficaces. inoperantes. inatend:bles o insufiCIentes. siempre Que no se ad"ieri3 Queja deficiente Que suplir. e) en tos demás casos análogos a juicio de la Sala correspondiente",
os Esta sección fue desarrollada con apoyo en las siguientes obras: Fix-Zamudio, Héctor y Ferrer Mac·Gregor, Eduardo, El derecho de Amparo en el Mundo, México, Porrúa, 2006. Fix- Zamudio. Héctor, "Derecho Comparado y Derecho
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 125
i) América del Norle: EE.UU40
A partir de 1925, a través de modificaciones al Judiciary Act, se introdujo un meca
nismo mediante el cual la Suprema Corte de Justicia de los EE.UU podía negarse
a conocer aquellos casos en los que no concurrieran circunstancias 'especiales o de importancia'.
El writ of cerliorari otorga a la Corte una amplia facultad discrecional para
determinar qué casos debe conocer. Consecuentemente, dicho Tribunal tiene un
amplio control sobre la calidad de lo que conoce y resuelve.
No debemos perder de vista que hoy día el writ of cerliorari es el recurso
más importante que se puede hacer valer ante la Corte, mismo que además ha
contribuido a que ésta no se vea rebasada por el exceso de trabajo, sin necesidad
de tener que crear más tribunales. Así, el writ of cerliorari permite admitir los expe
dientes más relevantes según la sólida facultad discrecional judicial de la Corte,
aunque guiándose por las reglas correspondientes de su Ley Orgánica, reglas
que conllevan consigo la idea de supuestos de importancia o razones especia
les que revisten el caso."
Conforme al writ of cerliorari que impera en la Suprema Corte de Estados
Unidos de América, mediante un auto de avocación se puede ordenar a un tribunal
inferior que le someta a revisión algún procedimiento pendiente o asunto concluido,
deArnparo', -El juicio de amparo mexicano y el derecho constitucional ::omparado' en Ensayos sobre el Derecho de Amparo, op. cit.
~o Para una revisión más exhaustiva del tema Véase GÓmez·Palacio, Ignacio, 'Reforma Judicial: El "triterio de impar· ~ncla y trascendencia' y su antecedente. el writ o[ cert/OrarJ~, en El Foro, México, Barra Mexicana, Colegio de Abogados . . c" tomo XII. núm. 2. Segundo Semestre, 1999, pp, 39 Y ss.
S .1 los Casos Que pueden dar lugar a la interposición de un wdt o[ certioran', según lo dispuesto por el Numeral (3), e~ción 1257 de la 28 U.S.C.A .. son aquellos Que versen sobre la validez de un tratado o de una ley federal o, donde la
~alidez de una ley estatal es cuestionada por encontrarse en contra de la Constitución Federal, tratado internacional o ley federal o, donde cualqUier título. derecho. privilegio o inmunidad es impuesto con fundamento en la Constitución, ratados O leyes, o comisión conferida o autoridad ejercida a nombre de los Estados Unidos.
126 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .mCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
para que éste examine si el procedimiento o en la sentencia se cometieron violacio·
nes de derecho y, en consecuencia, determine si debe reponer, revocar, confirmar
o modificar la actuación o resolución de que se trate.
El writ of cer/iorari, en cierto modo, tiene un punto de similitud con la facultad
otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la fracción IX del artículo
107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en ambas
figuras, el Tribunal Supremo hace un primer análisis para decidir sobre la pro·
cedencia de la instancia, de lo cual depende si se admite para entrar al estudio
del fondo, o si se rechaza, con lo cual queda intocada la resolución objetada.
Sin embargo, se pueden apreciar muchas diferencias procedimentales y
de regulación que resultan obvias y que considero necesario destacar las más
notorias:
• En tanto la procedencia del writ of cer/iorari no se determina estrictamente
con base en criterios legales preestablecidos, la fijación del criterio de
importancia y trascendencia debe hacerse con base en 'acuerdos generales'
previamente establecidos.
• Los casos que pueden dar lugar a la interposición de un writ of cer/iorari
ante la Suprema Corte de los EEUU son más que los que pueden dar lugar
a la interposición del recurso contra las resoluciones a las que alude el
Artículo 107, fracción IX constitucional en México, pues en el caso de nuestro
país, sólo serán objeto de revisión aquéllos casos resueltos por los Tribunales
Colegiados de Circuito en vía de amparo directo, y que se ajusten a los crite·
rios de importancia y trascendencia. Lo anterior quiere decir que en México
no sólo la materia del recurso es reducida en comparación, sino que además
la vía procesal en que se ha resuelto el asunto correspondiente también
constituye un presupuesto de procedencia.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 127
ii) América Latina
En Colombia la acción de tutela -amparo- está prevista en el artículo 86 consti
tucional; los fallos pueden impugnarse ante el superior jerárquico correspondiente,
eventualmente la Corte Constitucional podrá revisar las sentencias emitidas, según su criterio discrecional.
En esta Corte existen tres tipos de Salas para deliberar o decidir los casos:
Salas de selección de expedientes de tutela que les son remitidos sin excepción
por todos los jueces una vez que concluyan las causas, Salas de decisión de tutela
y Sala Plena de Constitucionalidad.
En la Sala Plena sólo se resuelven los casos de tutela que, por excepción, le
envían las Salas de decisión de la Corte para la unificación de la jurisprudencia,
cuando sea necesario por contradicción entre ellas, por cambio de jurispruden
cia o por tratarse de asuntos de especial trascendencia constitucional; esto
es, se llega a esta Sala cuando existan causas de importancia.
En Chile, conoce de la acción constitucional de protección la Corte de
Apelaciones en cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la
omisión arbitraria o ilegal. La sentencia que se dicte, ya sea que acoja, rechace o
declare inadmisible el recurso, será apelable ante la Corte Suprema de Justicia
(artículo 20 constitucional y 1° Y 5° del Auto Acordado de la Corte Suprema sobre
tramitación de este recurso).
Mediante autos acordados, la Corte Suprema chilena ha establecido requi
sitos de admisibilidad de las acciones constitucionales presentadas ante los tribu
nales competentes. Tal es el caso del auto acordado del 24 de junio de 1992, donde
Se establecen requisitos que buscan frenar el creciente número de demandas, tal
como se aprecia en su artículo 2. en donde se prevé que presentado el recurso, el
128 oIUSTICIA CONSTITUCIONAL EN _alCO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAL
tribunal examinará si fue interpuesto en tiempo y si tiene fundamento suficiente
(con lo que se hace un análisis cualitativo, tendiente a revisar la importancia y
trascendencia del asunto) para acogerlo en tramitación, existiendo limitaciones para las impugnaciones y los recursos hechos valer.
iii) Europa
Para el caso de Suiza, la procedencia del Staatsrechtliche Beschwerde o Recours
de droit public, reglamentada por la Ley Federal de Organización Judicial, se sujeta
entre otros requisitos, a que se trate de casos de relevancia, lo cual puede consi· derarse como un 'filtro' que tiene como objeto aminorar la carga de trabajo del
Tribunal Federal, quien puede decidir con una fundamentación sólo sumaria, sin
deliberación pública, la inadmisión del recurso.
En el cáso de Austria, el artículo 144 de la Ley del Tribunal Constitucional
Federal prevé que el Beschwerde.'2 tiene varios requisitos para su procedencia Y
puede rechazarse si no implica una decisión que contribuya a la solución de una
cuestión constitucional.
Por otro lado, en este país las sentencias dictadas en segunda instancia pueden impugnarse mediante un recurso de casación ante el Tribunal Supremo,
que está sujeto, en función de la materia, a diversas limitaciones, toda vez que
dicho Tribunal sólo se pronuncia sobre cuestiones de derecho de gran importancia,
lo cual es una condición necesaria para que se admita el recurso.
La Legislación de Eslovenia, prevé en el artículo 50 de la Ley del Tribunal Constitucional, que el recurso constitucional de amparo no se admite, entre otras
causas, cuando la decisión no ha de proporcionar solución a una cuestión jurídica
importante.
~ Medio de control de constitucionalidad de leyes. de tratados internacionales, de elecciones, entre otros.
LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 129
En Alemania, la procedencia del recurso de amparo constitucional prevista
en el artículo 93" de la Ley de la Corte Constitucional Federal, establece entre
otras limitaciones que la demanda interpuesta revista una significación consti
tucional fundamental, esto es, de importancia, lo cual es determinado por una
sección encargada del trámite de admisión integrada por tres Magistrados, quienes
emitirán un escrito de inadmisión sin necesidad de que esté fundado, con carácter de inimpugnable.
Además, en el caso del ordenamiento jurídico alemán, frente a las sentencias
dictadas al conocer de los recursos de apelación por los Tribunales Estatales Supe·
riores, s610 procede el recurso de revisión cuyo conocimiento compete a la Audien
cia Federal Bundesgerichlshof. quien ocupa el último grado de la jurisdicción
ordinaria alemana.
Según las regulación dada por la norma procesal alemana, este recurso
sólo resultará procedente cuando hubiera sido admitido por el propio Tribunal
Estatal Superior cuya resolución se recurre y su legislación procesal establece
que la admisión del recurso de revisión queda supeditada a la consideración
de que la cuestión debatida tenga una 'significación de principio' o fundamental,
esto es, de importancia, misma que se debe adoptar con una mayoría de dos
tercios de los votos.
También se prevé que la admisión del recurso por parte del Tribunal Estatal
Superior es vinculante para el Tribunal llamado a conocer de la revisión y establece
que si el litigio afecta a una cuestión patrimonial y el valor del asunto supera los
sesenta mil marcos, el recurso de revisión siempre es procedente, sin necesidad
de una expresa admisión del Tribunal Estatal Superior.
Sin embargo, si el Tribunal 'que conoce de la revisión estima que la cuestión
debatida carece de significación de principio, podría rechazar la admisión del recurso.
130 JUmtlA CONSTITUCIONAL DI.ÉXICO. MEMOR!A DEL PR!MER CONGRESO NACIONAL
La Audiencia Federal ha hecho un amplio uso de esta posibilidad de inadmitir
el recurso, debiéndose destacar que, mediante sentencia de 11 de junio de 1980
estableció que dicha inadmisión sólo podría acordarse cuando el recurso no pre·
sentara ninguna posibilidad de éxito, sin que la carga de trabajo repercutiera en
la adopción de tales decisiones.
En el recurso de revisión alemán está presente de modo claro la unificación
de la jurisprudencia. Su interposición sólo cabe por infracción del derecho federal
o de normas cuyo ámbito de aplicación se extienda más allá de la circunscripción
para la que es competente un Tribunal Estatal Superior.
La razón que justifica esta limitación de las facultades de revisión de la
Audiencia Federal se encuentra en que su función se limita a garantizar la unidad
del derecho, por lo que sólo debe intervenir en aquellas situaciones en que pueda
producirse una aplicación o interpretación divergente de un mismo precepto por
distintos Tribunales Estatales Superiores.
Esto es, la relevancia de la contradicción es adoptada como criterio orienta·
tivo para la admisión del citado recurso de revisión.
En España, el artículo 50 de su Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
establece los supuestos de inadmisibilidad del recurso de amparo -por violación
de derechos y de libertades públicas susceptibles de protección-, destacando entre
otras hipótesis, el que la demanda correspondiente carezca manifiestamente de
contenido que justifique una decisión por parte del Tribunal Constitucional.
Otra figura procesal importante en España es el recurso de casación, el
cual tiene por objeto la fiscalización, yen su caso, la enmienda de la aplicación
del derecho llevada a cabo en la resolución impugnada. Este recurso se encuentra
prescrito y esquematizado en el capítulo V, artículo 447 a 489 de la Ley de Enjui·
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTJTUCIONAllS; PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 131
ciamiento Civil, mediante los cuales se delimitan, entre otras cuestiones, el proce
dimiento y sustanciación de dicho recurso, así como las causas de inadmisión.
El artículo 483 de la mencionada ley establece, entre los presupuestos de
inadmisión del recurso, el referido a la inexistencia de 'interés casacional', sea
por que no hay oposición directa a la doctrina jurisprudencial, por falta de juris
prudencia contradictoria, si la norma que se plantea infringida llevase vigente
más de cinco años, o si existe jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre dicha
norma o sobre otra anterior de contenido igualo similar.
Por su parte, Italia también tiene previstos ciertos requisitos de admisibilidad
para que su Corte Constitucional conozca de controversias relativas a la constitu
cionalidad de leyes y de actos con fuerza de ley del Estado y de las Regiones, los
cuales se refieren a la relevancia y no manifiesta falta de fundamento, esto es,
restringe su admisión al establecer que cuando un juez quiera dirigirse a la Corte
en sede de legitimidad constitucional, debe antes establecer si concurren los requisitos antes citados.
d. Descripción de la propuesta
. El criterio de importancia y trascendencia explicado en párrafos anteriores, mismo
que es aceptado -generalmente- en las esferas nacionales e internacionales para
distinguir aquellos asuntos que por su relevancia deben ser objeto de estudio por
los tribunales jurisdiccionales superiores, respecto de los que no lo son, se consi
deró por la Comisión correspondiente del Sistema Nacional de Impartido res de
Justicia como el más apto para fincar la procedencia del amparo directo conforme
a los requerimientos actuales.
Para poder explicar la propuesta, deoemos sentar observaciones básicas
con relación al amparo directo.· Para ello, se reitera que la finalidad propia del
amparo conforme al artículo 103 constitucional, consiste en dirimir las controver-
132 JUSTICIA CONSTITUCIOIIAl. DI lÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAl
sias promovidas por los gobernados en contra de leyes o actos de autoridad que
violen sus garantías individuales y en contra de leyes o actos de autoridad que, en
perjuicio de dichos gobernados, transgredan las esferas de competencia que dis
tri buye el sistema federal ista.
Todas estas materias son de la competencia exclusiva de los tribunales de
amparo, mientras que los tribunales ordinarios judiciales y jurisdiccionales tienen
otros objetivos, pues resuelven controversias a nivel de legalidad.
Ahora bien, dentro del cúmulo de violaciones a las garantías individuales
susceptibles de plantearse en amparo directo, se acostumbra distinguir los concep·
tos de constitucionalidad, de los conceptos de legalidad.
• Conceptos de constitucionalidad: atribuyen a las autoridades una violación
directa a la Constitución, la expedición de leyes o reglamentos, o aproba
ción de tratados internacionales que vayan en contra de alguna norma cons·
titucional, o bien, leyes o actos de autoridad que invadan las esferas de
competencia que fija la Constitución a la Federación, a los Estados o al
Distrito Federal.
• Conceptos de legalidad: cuando en el juicio se persigue la correcta aplicación
de las disposiciones referentes al caso, se habla de que se trata de una violación indirecta a la Constitución, en que se infringe alguna garantía indio
vidual como los derechos a la vida, a la libertad, a la propiedad, o a las
posesiones, a través de la inexacta aplicación de la ley o de un indebido
proceso legal. Hipótesis que, por regla general, es la que impera en el amparo
judicial.
Actualmente, los Tribunales Colegiados de Circuito están obligados a admi
tir, tramitar y resolver todas las demandas de amparo directo que sean proce
dentes, pues su competencia es reglada.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACiÓN... 133
La facultad de selección que se propone, siguiendo en lo esencial el writ of
certiorari, consistiría en la facultad otorgada a los Tribunales Colegiados de Circuito
para admitir, de entre todas las demandas de amparo directo que se les presenten,
sólo aquéllas que, dentro de ciertas reglas, sean de importancia por implicar un
pronunciamiento novedoso, trascendente o excepcional. Esta propuesta implica
un cambio de visión, pues se debe transitar de una competencia reglada a una más discrecional.
De acuerdo con lo expuesto, la regla básica que inspira la propuesta de
reforma es que el amparo directo sólo será procedente cuando su resolución en
trañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.
Lo que ahora se plantea se circunscribe, en esencia, a que dicha facultad
de selección o rechazo que data de la reforma constitucional de 1999 al Artículo
107, fracción IX (explicada con anterioridad). con reglas adecuadas que limiten la
discrecionalidad de los Tribunales Colegiados de Circuito, se establezca para
decidir sobre la admisión de los amparos directos, a efecto de que sin desdoro de
la obligación que tienen de resguardar la constitucionalidad de las resoluciones
jUdiciales y jurisdiccionales del país, centren su investigación y análisis especia
lizado a los asuntos de mayor importancia jurídica, y se hace hincapié en que con
ello no se hace referencia a los de mayor cuantía, sino a los de mayor trascendencia.
y aquí es donde los extremos se tocan, pues como ya se advierte, la facultad
de selección de los Tribunales Colegiados de Circuito no podría funcionar si los
Tribunales judiciales y jurisdiccionales de legalidad no afianzan su autonomía.
Ahora bien, en la hipótesis de que la autonomía e independencia de los
Poderes judiciales locales ya se ha alcanzado, al menos razonablemente ¿cómo
se propone que opere la 'facultad de selección' por parte de los Tribunales Colegiados de Circuito?
134 JUSTICIA CONSTITUCIONAl EJI.mCO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
e. ¿Cómo operaría la facultad para seleccionar y admitir demandas
de amparo directo?
Partiendo de la distinción ya mencionada, de violaciones directas a la constitución
y violaciones indirectas que se pueden presentar en el amparo directo, la facultad
de selección debe operar de diferente manera para cada una de dichas hipótesis.
• Propuesta para el caso de violaciones directas a la Constitución: en las pro
mociones en que se planteen violaciones directas a la Constitución, de leyes
o normas generales que se impugnen por violación a las garantías indivi
duales o a los principios de competencia federal y locales en perjuicio del
quejoso, los Tribunales Colegiados de Circuito, en principio, deben admitir
todas las demandas en virtud de que la decisión de tales materias no puede
ser objeto de análisis por los tribunales ordinarios: sólo podría rechazarse,
excepcionalmente, aquellas demandas donde se plantearan cuestiones de
constitucionalidad respecto de las cuales ya existiera jurisprudencia de la
Suprema Corte en sentido contrario a lo pretendido por el quejoso_
• Propuesta para el caso de violaciones indirectas a la Constitución: cuando en
la demanda de amparo directo se propongan cuestiones que impliquen viola
ciones indirectas a la Constitución, cuya decisión se concrete a verificar
la correcta aplicación de la ley al caso concreto por parte del tribunal res
ponsable, la regla general del ejercicio de la facultad de selección será, en
principio, la no admisión de la demanda, con excepción de los asuntos de
importancia y trascendencia, respecto de los cuales se habría de seguir el
trámite y se haría el pronunciamiento. En este último supuesto es necesario
formular reglas que normen el criterio para juzgar sobre la importancia Y
trascendencia; esencialmente en dos partes que se proponen dividir de la
siguiente manera:
LA REESTRUCTURACiÓN DE LDS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIF!CAOÓN... 135
a) Los Tribunales Colegiados de Circuito admitirán el amparo directo
sólo cuando, a su juicio, resulte importante y trascendente conforme
a los acuerdos generales Que emita el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
b) Establecer un catálogo de asuntos en materia en las Que se considere
Que siempre existe importancia y trascendencia y, por tanto, la obli·
gación de admitir a trámite la demanda de amparo por parte de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación o del Tribunal Colegiado de
Circuito.
Así se considera Que se surte siempre la hipótesis de importancia y trascen·
dencia en los siguientes casos:
•
•
En materia de constitucionalidad, cuando se aduzca la inconstitucionalidad
de una norma general, o se hagan valer violaciones directas a la Constitución
Federal, respecto de las cuales no exista jurisprudencia de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, o existiendo se haya resuelto el asunto en contra·
vención a ésta; o cuando se advierta Que la autoridad responsable interpretó
o aplicó un precepto de la Constitución Federal en forma contraria a la sus·
tentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Que haya trascendido
al sentido de la resolución reclamada .
En materia de legalidad, cuando se trate de juicios de orden familiar; cuan·
do se trate de controversias suscitadas en materia de comercio exterior, y
proceda hacer el pronunciamiento de fondo, excepto cuando en este aspecto
haya jurisprudencia de la Suprema Corte en sentido contrario a lo propues·
to por el Quejoso; cuando en la materia de trabajo la parte Quejosa sea el
trabajador, cuando el Quejoso sea el patrón siempre y cuando la condena
, 136 ",USTlClA CONSTfTUCIONAL EN .DICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
exceda al equivalente a determinada cantidad de salarios mínimos.'3 o
cuando ponga en peligro la estabilidad o subsistencia del centro de trabajo;
en materia penal si la pena es de más de cinco años de prisión yen materia
agraria si la parte quejosa o tercero perjudicado es un núcleo de población
ejidal o comunal, un ejidatario o comunero.
Se entiende que en materia civil, el amparo directo sólo procederá para el
caso en que, de conformidad a los acuerdos generales emitidos por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, se cubran los requisitos para ser considerado un
asunto de importancia y trascendencia. En lo que se refiere a la materia mercantil,
consideramos que la procedencia del amparo directo, además de darse por los
criterios de importancia y trascendencia, debe proceder en aquellos asuntos en
los que la controversia verse sobre una determinada cantidad de dinero.
Además, se propone establecer que la no admisión de la demanda de ampa·
ro directo requiere la conformidad de los tres Magistrados que integran el Tribu·
nal Colegiado de Circuito, pues bastaría un solo voto afirmativo para que se le
diera entrada.
Cabe mencionar que la admisión de la demanda, una vez ejercida la facultad
de selección, no obligaría al Tribunal Colegiado a pronunciarse sobre el fondo si
hecho el estudio correspondiente resulta que el asunto no es importante, conforme
a los criterios establecidos en los Acuerdos Generales del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. En este sentido, podemos develar la especial rele'
vancia que dichos Acuerdos Generales tendrán en el marco de esta propues·
ta, pues serán el instrumento a través del cual se determinarán los criterios que
43 No se determina una cantidad exacta de salarios mínimos, pues se considera que este es un punto en el que debemos tomar en cuenta la opinión de los principales operadores de las normas laborales. Amén que es un tema delicado que requiere el consenso de las partes involucradas.
LA REESTRUCTURACIÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA DE MODIFICACIÓN... 137
orienten sobre la procedencia del amparo en la hipótesis en que opera la discre
cionalidad de los Tribunales Colegiados de Circuito.
Por acuerdo de la Comisión de Amparo Directo del Sistema Nacional de
Impartidores de Justicia, se propusieron modificaciones legislativas para afinar
la facultad de selección y admisión de los amparos directos. Así, se propusieron
adiciones a los artículos 7, 17 Y 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, para
establecer como reglas de votación en el Pleno, en las Salas y en los Tribunales
Colegiados de Circuito, que tratándose del recurso de reclamación interpuesto
en contra de un auto dictado por el Presidente del Colegiado o de la Sala correspon
diente que desecha una demanda de amparo directo por carecer de importancia y
trascendencia, bastará una votación minoritaria para revocar el auto yadmitir
la demanda. Esta norma excepcional de votación constituye un seguro o candado
más contra el desechamiento arbitrario de las demandas de amparo di recto,
función de seguridad que también cumplen los Acuerdos Generales expedidos
por el Pleno sobre importancia y trascendencia.
f. Cuáles son las ventajas de la propuesta
El hecho de que los criterios para admitir una demanda de amparo directo sean
establecidos mediante Acuerdos Generales del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación permitirá cierta agilidad para hacer las reformas, adecua
ciones o modificaciones que el funcionamiento práctico de la nueva institución
procedimental vaya necesitando, pues el Pleno podría establecer ciertos estatu
tos para la procedencia, más holgados o más estrictos, según los tribunales
de los Estados de la República inspiren, por su autonomía y eficiencia, menor o
mayor confianza a los justiciables.
Se incide en el nivel de éonfianza de los tribunales locales, pues éstos
quedarán como órganos terminales de aquellas sentencias que ya no puedan ser
138 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
controvertidas en vía de amparo directo, además de que se cumple con un reclamo
histórico de la justicia local.
g, Posibles argumentos en contra de la propuesta
Podría pensarse que con esta propuesta se pretende la desaparición paulatina
del juicio de amparo directo. Sin embargo, vale mencionar que esta propuesta
busca estabilizar su conservación al ritmo de los tiempos contemporáneos. Nues·
tra posición pretende conservar el control de la constitucionalidad directa que
es la materia propia del amparo; asimismo, garantizar la defensa de los sujetos y
cuestiones que siempre han sido objeto de protección por el Estado mexicano,
pero al mismo tiempo, vigorizar la confianza en los tribunales locales.
V. CONCLUSIONES
No es concebible una reforma estructural del Poder Judicial de la Federación sin
pluralidad incluyente de todos los sectores y manifestaciones ideológicas de la
sociedad, sobre todo en estos momentos de consolidación democrática. Por ello,
es plausible este ejercicio de consulta y de diálogo franco entre actores políticos,
jueces, académicos, litigantes y operadores de las normas que permiten encontrar
coincidencias ideológicas constructivas.
En estos momentos, es imposible negar que nos conducimos por un cami·
no democrático, caracterizado por el diálogo, la negociación y la tolerancia. Camino
el cual debe reafirmarse de modo permanente, sin desviaciones ni retrocesos, lo
cual propiciará, en un plazo más bien corto, la madurez política que será con
texto también apto para que se expidan leyes más justas y, para que las imperfec
ciones de otras sean purgadas por el medio idóneo: el juicio de amparo.
LA REESTRUCTURACiÓN DE LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES: PROPUESTA OE MODIFICACIÓN... 139
La propuesta que se plantea en esta ocasión se estructura de tal forma que,
por una parte, asegura la procedencia del amparo directo en todos los casos en
que se planteen cuestiones de constitucionalidad directa que son propias del
amparo, así como aquellos en que aún alegándose violaciones indirectas a la
Constitución, la acción sea ejercida por quejosos o en materias que el Constitu·
yente siempre ha considerado dignos de tutela o protección; y por otra parte, fuera
de tales hipótesis en que la procedencia del amparo directo sería forzosa, éste
sólo procedería a juicio de un Tribunal Colegiado de Circuito o, en su caso, de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando el asunto fuera de importancia y
trascendencia conforme a los acuerdos generales que emita el Pleno de la Corte.
Así, el hecho de que el juicio de los Tribunales Colegiados de Circuito o de
la Suprema Corte sobre la procedencia del amparo directo -en los casos en que
no es forzosa su admisión-, tenga que guiarse acatando las reglas generales acor·
dadas por el Pleno del Alto Tribunal, sigue el criterio normativo establecido en la
fracción IX del artículo 107 constitucional que previene la misma condición, que
tan bien ha funcionado en la práctica, para el ejercicio de la facultad también
discrecional de admitir los recursos de revisión en amparo directo, por lo que no
resultaría una práctica desconocida o difícil de implementar.
No se trata de una facultad de carácter discrecional y deliberada, pues esta·
mos ante una facultad que se encontraría reglada de forma normativa, y que con
la práctica se iría perfeCCionando.
En resumen, debe quedarnos claro que el amparo directo no fue creado para
satisfacer una necesidad de los tribunales locales o federales, sino de los ciuda·
danos y las sociedades de las entidades federativas, por ello debemos transitar
hacia el fortalecimiento del Federalismo Judicial con mecanismos de reforma
maduros, que resulten viables para las partes involucrada, y sobre todo mejore el
acceso a la justicia del pueblo mexicano.
140 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN ItxJco. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
VI. BIBLIOGRAFíA Y FUENTES DE CONSULTA
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Declaración Federalista Belisario Dominguez. de la Comisión Nacional de Tribunales
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Declaración de Jurica.
LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAL Dip. César Camacho Quiroz*
Gran parte de los conflictos que aquejan a nuestra nación, nacen o se reproducen en el ámbito local, por lo que los Estados deben edificar
paradigmas basados en el ejercicio doméstico de la soberanía; que les permita, además, rescatar su avasallado constitucionalismo. fortaleciendo así al Estado democrático de derecho.
En el debate nacional, en cuanto al fortalecimiento de los Estados, se ha perfilado la posibilidad de crear una nueva Constitución o bien reformar la áctual. Además de esta propuesta, existe otra vía, expresión del federalismo político, para coadyuvar al robustecimiento del marco constitucional: la reivindicación del constitucionalismo en los Estados.
Es necesario construir un modelo constitucional para atender los problemas nacionales, a partir de una visión local, sin necesidad de recurrir al centralismo agotado Y nada benéfico. '
~'ñ=-:;-;o--,-~--,--• DiPutado Federal y Presidente de la Comisión de Justicia.
143
144 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EII lÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO t-lACIQNAL
1. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL
,. Justicia Constitucional Federal
a. Sistemas de control constitucional
i) Concentrado'
La interpretación de la constitucionalidad de leyes, actos de autoridad y delimita
ción de competencias, recae en un solo órgano de jurisdicción única y excluyente:
el Tribunal Constitucional.
Funciona a través de la vía de acción: quien estime haber sido afectado por
algún acto inconstitucional, cuenta con un medio de defensa que hace valer ante un
órgano jurisdiccional no ordinario, como lo esel Tribunal Constitucional.2 Los alcances
de las resoluciones del tribunal son definitivos y tienen efectos erga omnes.
ii) DífusrY
Establece un control simultáneo de la constitucionalidad a cargo de todos los
órganos jurisdiccionales. Por un lado, se reconoce la supremacía de la Constitu
ción, pero por otro, se otorga a todos los juzgadores la facultad de inaplicar las
leyes cuando las estimen contrarias a la Constitución. Se prevé, como segunda
instancia, a un tribunal que dirima las controversias suscitadas, cuya decisión es de
observancia obligatoria. Opera el principio ínter partís o de relatividad de las sentencias.
'También llamado austriaco o kelseníano, en honor a su autor, Hans Kelsen, quien cre6en 1920 el Tribunal Constilu' cional Austriaco.
~ Sistemas similares han adaptado Italia, Alemania, España, Francia y Chile. ] Tiene sus orígenes en Estados Unidos e Inglaterra. Se apegan a un sistema difuso países como Canadá, Australia
y Argentina.
LA REFORIA DEL ESTADO, DESDE lO lOCAl 145
Funciona bajo la vía de excepción: se plantea dentro del mismo procedimiento,
ante la misma autoridad judicial, como una cuestión de carácter incidental.
iii) Híbrido (caso México)
Surge de la fusión de los dos anteriores.
Tiene influencia del sistema difuso porque el artículo 133 constitucional esta·
blece la supremacía de la Carta Magna, obligando a los tribunales estatales a apegarse
a ella, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en sus Constitu·
ciones locales o en sus leyes.
Su tendencia concentrada radica en que el artículo 103 dota a los tribunales
federales de la facultad de velar por el control judicial de la Constitución, así como
el artículo 105, que reserva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atribución
de resolver controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad.
IV) Distanciamiento del sistema difuso
La justicia constitucional federal ha venido experimentando cambios importantes,
ya que el sistema concentrado ha ido ganando terreno desde la reforma de 1987,
en la que se suprime a la Suprema Corte la obligación de resolver los amparos
Sobre violación de leyes ordinarias, trasladando dicha facultad a los tribunales
Colegiados, refrendándose la capacidad del más Alto Tribunal de resolver sólo los
jUiCios de garantías en los que se discutieran cuestiones de estricta y directa consti·
tucionalidad, consolidándose su carácter de intérprete final de la Constitución.
A partir de las reformas constitucionales de 1994, se refue"rza el sistema
kelseniano aún más, dando paso a un importante medio de control constitucional: las
acciones de inconstitucionalidad. Asimismo, se amplía el catálogo de sujetos legiti·
146 oIumCtA CONSTlTUCJOIIAL DI .txa. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAl
mados y el objeto de tutela de las controversias constitucionales. Con todo ello,
poco a poco nos vamos alejando del sistema difuso, para consolidar un verdadero
tribunal constitucional y, entonces sí, poder hablar de una justicia constitucional.
b. Medios de Control Constitucional
Enunciativamente, como se sabe, existen:
• Procedimiento de investigación de la SCJN (artículo 97, párrafos segundo y
tercero).
• Juicio de revisión constitucional electoral (artículo 99, fracción IV).
• Juicio de protección de derechos político-electorales (artículo 99, fracción V).
• Juicio de amparo (artículos 103 y 107).
• Controversias constitucionales (artículo 105, fracción 1).
• Acciones de inconstitucionalidad (artículo 105, fracción 11).
• Juicio político (artículo 111), con todas las diferencias de opinión al respecto.
2. Justicia Constitucional Local
a. Facultad expresa otorgada por la Constitución Federal
Del contenido de los artículos 39, 40 Y 41 de la Constitución Política de los EstadoS
Unidos Mexicanos, se desprenden tres grandes premisas de nuestro federalismo.
reconocidas expresamente: la soberanía nacional reside en el pueblo; como
LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAL 147
expresión de la voluntad popular, nos constituimos en una República compuesta de
Estados libres y soberanos; el pueblo ejerce su soberanía a través de los poderes
de los Estados en todo lo concerniente a sus regímenes interiores.
Las autoridades locales tienen absoluta legitimidad en el ejercicio del poder.
Esta última proviene de la misma fuente que la del poder federal: el voto popu·
lar. En síntesis, las autoridades locales gozan de igual legitimidad e idéntica
responsabilidad y compromiso con los mexicanos, quienes no son federales, estatales
ni municipales.
Si bien al suscribir el pacto federal, los Estados asumieron limitaciones, tamo
bién establecieron la base constitucional que los hace gobierno, por lo que ejercen
sus Propios poderes en lo legislativo, lo administrativo y lo judicial. Esto es, se reser
varon el derecho a gobernarse.
A los Estados libres y soberanos corresponde determinar todo lo relacionado
con su régimen interior según la realidad, la cultura y las convicciones políticas de cada uno.
Si los Estados son libres y soberanos, y sus Constituciones políticas son de
naturaleza suprema, lo lógico es que existan sistemas estatales que tengan por
objeto la tutela de sus normas fundamentales.
b. Insuficiencia de los sistemas de justicia constilucionallocal
En este orden de ideas, existen en el país tres Estados con Salas Constitucionales, y
cinco más que dotan al Pleno de sus Tribunales Superiores de Justicia, de faculta
des para velar por el control constitucional. Los principales mecanismos de protección
Previstos son las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
148 oIumCIA CONSTITUCIONAL EN_ÉXICO. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL
Pese a ello, ningún Estado prevé el principio de definitividad, lo que aunado a la facultad conferida a la Suprema Corte para resolver controversias constitucionales suscitadas al interior de los Estados, da como resultado que los sistemas de justicia constitucional local sean insuficientes, pues en la mayoría de los casos, las partes acuden a la justicia federal, como una especie de 'segunda instancia',
Las consecuencias no son menores, pues subsiste una intromisión indebida que va del centro a la periferia, cuando lo ideal sería que sean los propios Estados los que controlen la constitucionalidad local y pugnen por la plena vigencia de su propia Norma Fundamental.
c. Necesidad de una reforma constitucional
El avance significativo que ha tenido el constitucionalismo federal, no se ha dado en lo relativo a las Constituciones políticas de los Estados; es más, no puede hablarse aún de un pleno constitucionalismo local, pese a que ha habido esfuerzos aislados que, desgraciadamente, no han dado los resultados deseados, poniendo únicamente de manifiesto la innegable necesidad de desarrollar ese constitucionalismo estatal, como expresión de la misma soberanía que ejercen los poderes federales,
Hace falta una reforma Constitucional que establezca mínimos, eso sí, elevados, a efecto de precisar con claridad que las constituciones locales son la Norma Suprema de cada Estado suscriptor del pacto federal. Yque un tribunal o un órgano jurisdiccional, en el sentido más lato, pueda ser quien salvaguarde su vigencia Y
observancia,
11. POR UNA EFECTIVA JUSTICIA CONSTITUCIONAL LOCAL
1. Reformas a la Constitución Federal '-
Para lograr la eficacia de las Constituciones políticas estatales, es importante establecer mecanismos que permitan tutelar lo dispuesto en esas normas fundamentales,
LA REfORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAt 149
lo que necesariamente redundará en el fortalecimiento del régimen interno al que se
refiere el artículo 41 de la Constitución Federal. De ahí la relevancia de implantar
un sistema integral de medios de control constitucional local, que permita a cada
Estado contar con tribunales dotados de potestades constitucionales, que se erijan
en órganos terminales en materia de interpretación y control de las decisiones fun
damentales y las prescripciones jurídicas plasmadas en sus respectivas Constitu
ciones. Esto, adicionalmente, contribuiría terminantemente a la consolidación del federalismo judicial.
Parece obvio, y no lo es, que en la Carta Magna se establezca rotunda y literalmente, la supremacía constitucional local, tratándose de la competencia de
cada Estado, y el establecimiento de un mecanismo de control y protección consti
tucional. A este respecto, el27 de abril de 2006, el Senado de la República aprobó
la adición de un segundo párrafo al artículo 116 de la Constitución Política de los Es
tados Unidos Mexicanos, con el fin de establecer que 'la Constitución de cada
Estado será la Norma Fundamental de su régimen interior', así como que "para su
garantía y control, pOdrá haber un órgano jurisdiccional que vigile el cumplimiento
de sus disposiciones'. Actualmente, dicha minuta se encuentra en estudio en la
Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados.
2. Propuesta de sistema de justicia constitucional local
La existencia de la justicia constitucional en un Estado, garantiza la supremacía y
el orden constitucionales, y de ahí, todo el sistema jurídiCO del país.
La justicia constitucional local contribuirá a defender la soberanía de los Estados, revitalizará sus poderes, fortalecerá el sistema federal y evitará injerencias
indebidas por parte de la Federación en asuntos que sólo a ellos competen, orillando
a que las controversias que se susciten se resuelvan mediante la instancia legitimada
Por antonomasia para ello. Sobra decir que esto contribuiría a reducir la carga de
trabajo del Poder Judicial Federal y ayudará a eficientar su función.
150 JUSTICIA CONSTITuctoNAL EN _DICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
a. Tribunales Constitucionales o Salas especializadas
Es, obligadamente, el primer dilema. Las Salas constitucionales, al crearse dentro
de la estructura orgánica de los poderes judiciales locales, limitan su actuación, ya
que se verían imposibilitadas para resolver controversias que se susciten entre dos
poderes de un mismo Estado, en los casos en que el Poder Judicial sea una de las
partes -posibles competencias que se plantearán más adelante--. Además, en la
designación de magistrados, generalmente intervienen las legislaturas, por lo que
dada la supremacía del bien jurídico a tutelar -la supremacía constitucional-, no debe
correrse el riesgo de que la justicia constitucional se politice.
La independencia de los jueces en el ejercicio de sus funciones, así como su
libertad frente a interferencias de otros poderes, sostiene Loewenstein, constituye
la piedra final en el edificio del Estado democrático constitucional de derecho. En este
tenor, se propone la creación de tribunales constitucionales dotados de plena auto'
nomía e independencia frente a los poderes existentes, para garantizar una efectiva
justicia constitucional local.
b. Principios generales mínimos necesarios
• Establecer de alguna forma el principio de definitividad.
• Procedencia solo en casos de constitucionalidad (garante del control consti·
tucional, no de legalidad)
• Prever la suspensión del acto reclamado, en los casos en que la consuma·
ción del mismo pueda tener consecuencias de imposible reparación.
• Sujetos legitimados: tanto poderes del Estado como particulares. También
organismos públicos autónomos.
•
LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE lO LOCAL 151
Posibilidad de sentar jurisprudencia en materia constitucional local, obliga
toria para los juzgadores estatales.
Procedimientos expeditos, para garantizar su eficacia .
c. Ámbito competencial
Debe circunscribirse a la esfera estatal-tal como lo ha señalado el Ministro Valls
dejando a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de resolver en los
casos en Que esté de por medio una posible vulneración de carácter constitucional
federal. Si concurren en un mismo caso violaciones a una Constitución Política
estatal ya la federal, prevalecerá la defensa de la Constitución Federal, cuya juris
dicción corresponderá al Máximo Tribunal del país.
d. Medios de control constitucional
Los medios de control constitucional que se sugieren son los siguientes:
i) Juicios locales de amparo por violación de garantías individuales
Retomando la propuesta del Ministro Valls, los tribunales constitucionales serían
competentes para resolver juicios de amparo, cuando se violen garantías individua
les Consagradas en la Constitución Federal, siguiendo los criterios de interpretación
de la Suprema Corte (figura del Lockstep). Además, se sugiere que la competencia
se amplíe a los casos en que se vulneren derechos fundamentales reconocidos
expresamente en las constituciones locales, en forma adicional' a los consagrados en
la Constitución Federal.
-----~;:------• En !a Constitución Política del Estado de México, el artículo 6° otorga el derecho al honor y al prestigio.
152 JUSTICiA COIISTnuclq1lAl. DI IOICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO ~CIONAl
ii) Controversias constitucionales
Cuando se susciten conflictos entre poderes de un Estado o alguno de éstos y
organismos públicos autónomos, o bien entre órdenes de gobierno-estatal y muni·
cipal- por invasión, restricción o limitación de esferas competenciales, de acuerdo
a lo estipulado en la Constitución local.
iií) Acciones de inconstitucionalidad
Mediante las cuales se denuncie la posible contradicción entre leyes estatales Y
la Constitución local. En caso de que sea declarada la invalidez de la norma por
ser contraria al mandato constitucional, la resolución deberá tener efectos genera·
les, si fue adoptada por una mayoría calificada de magistrados.
iv) Acciones de in constitucionalidad por omisión
Este mecanismo de protección constitucional consiste, grosso modo, en impugnar
la ausencia de una ley, y Que dicha ausencia suponga una violación constitucional.
Se trata de un medio de control constitucional relativamente novedoso, en proceso
de consolidación y adopción. Desde una perspectiva de derecho comparado, puede
apreciarse que son pocos los países que la han introducido.5 En el caso de México
en particular, resulta importante subrayar que a nivel federal, nuestra Carta Magna
no prevé esta figura; no obstante, algunos Estados como Veracruz, naxcala, Chiapas
y Ouintana Roo, ya la han adoptado en sus Constituciones políticas.
Sin duda se trata de un medio de control constitucional de la más alta rele·
vancia, pues se dan múltiples casos en que por una actitud omisiva o extemporánea
~ Portugal. Hungría. Brasil. Argentina. Costa Rica y Venezuela. entre otros.
LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAl 153
del legislador, se incumplen mandatos constitucionales, generando graves perjuicios
al Estado o a los particulares.
Se propone que la acción de inconstitucionalidad por omisión sea procedente
en los casos en que el Poder legislativo estatal no expida o reforme un orde
namiento jurídico, teniendo la obligación formal de hacerlo por mandato expreso
de la Constitución local o federal.
v) Control preventivo constitucional legislativo
Este es un medio de control ya explorado en Europa, también denominado 'control
preventivo de constitucionalidad a priOri', y tiene su ámbito temporal de aplicación
antes de la promulgaCión de las leyes. El más claro ejemplo de su funcionamiento
lo encontramos en Francia, donde es el Consejo Constitucional quien debe pronun
ciarse sobre los proyectos de ley, y su estricto apego a la Norma Fundamental. Si el
Consejo la estima inconstitucional, no puede ser promulgada ni, en consecuencia, entrar en vigor.
Se sugiere como una atribución del Tribunal Constitucional, con el propósito
de vigilar que la producción jurídica estatal se apegue siempre a las disposiciones
constitucionales. Cabe resaltar que en nuestro país, este sistema no existe, por lo
que sería un buen mecanismo de protección constitucional de tipo preventivo, que
insertaría a la justicia constitucional mexicana dentro de los más modernos sistemas en el mundo.
Podría implementarse como una opinión formulada por el Tribunal Constitucio
nal, que formara parte del proceso legislativo -como en el caso de las iniciativas que
son turnadas a comisiones no para efectos de dictamen, sino para opinión-o Ello evi
taría el retraso en el proceso de creación o modificación de leyes. Además, lejos de
154 JUSTICIA CONSTITUCIONAL 01 .txleo. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
implicar una invasión en la esfera de atribuciones del Poder Legislativo, tendería a
fortalecer y enriquecer la tarea legislativa.
e. Sujetos legitimados
Para lograr la justicia constitucional deseada, los medios de control deberán ponerse
al alcance tanto de los poderes de los Estados como de los ciudadanos; para estos
últimos, la única restricción sería que el acto o ley que se estime inconstitucional,
le genere un perjuicio directo, es decir, deberá acreditar su interés jurídico, para no
abusar de los mecanismos de defensa y evitar que sean usados para otros fines
que no sean el de proteger la estricta aplicación de la Ley Fundamental. Los demás
sujetos legitimados también deberán acreditar su interés jurídico para acudir a
los mecanismos de protección constitucional.
Es de suma trascendencia, al abordar este punto, recordar la reciente resolu·
ción de la Suprema Corte respecto a la controversia constitucional promovida por
eIIFE, contra la Cámara de Diputados federal, pues pone de manifiesto un supuesto
no contemplado en la Carta Magna: los organismos públicos autónomos carecen
hoy de un medio de defensa constitucional para los casos en que estimen que sus
facultades legales sean invadidas; no tienen medios de defensa jurídica para salva·
guardar su esfera de competencia ante actos que les pudieran causar lesión. Eso
significa, en la práctica, que sin facultad para iniciar controversias constituciona·
les, la autonomía de un organismo de esta naturaleza se ve limitada.
Es por ello que se incluyen en esta propuesta. Vale la pena hacer mención
al caso de Coahuila, que sí contempla a organismos públicos autónomos, pero
s610 para el caso de controversias constitucionales.
Los sujetos legitimados y los medios de control constitucional a que podrían
acceder, son:
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LA REFORMA DEL ESTADO, DESDE LO LOCAL 155
Ciudadanos: juicios locales de amparo por violación de garantías individua
les. acciones de inconstitucionalidad. acciones de inconstitucionalidad por
omisión.
Poderes de los Estados: controversias constitucionales. acciones de inconsti
tucionalidad y acciones de inconstitucionalidad por omisión.
Organismos públicos autónomos: controversias constitucionales. acciones
de inconstitucionalidad y acción de inconstitucionalidad por omisión.
PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AMPARO
REFLEXIONES SOBRE LA CRISIS DE LA PROTECCiÓN DE LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES EN MÉXICO, A DOCE AÑOS DE LA REESTRUCTURACiÓN
DE LA SUPREMA CORTE Dr. Arturo Zaldívar*
A doce años de la llamada reforma judicial publicada en diciembre de 1994 y que entró en vigor en enero de 1995, se hace necesario realizar un ba
lance general, necesariamente superficial, sobre el estado que guarda la justicia Constitucional en México, especialmente, de la que se encarga la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por razones de espacio, así como para centrar la atención en el tema del juicio de amparo y de los derechos fundamentales que éste protege, llevaremos a cabo algunas reflexiones de carácter general que requerirían ser desarrolladas con más profundidad, pero sobre las cuales, hemos insistido desde hace varios años.
La reforma de 1994, en lo que nos interesa, reestructura la integración de la Suprema Corte, dotándola, además, de mejores instrumentos para el control de la constitucionalidad; al efecto, amplía las controversias constitucionales y establece las acciones de inconstitucionalidad. Al tiempo que crea el Consejo de la JUdicatura Federal, con la idea, entre otras, de quitar a la Corte la carga de adminis-
~7¡;;;:::::::::-::-:-;-:-:---;c--:-.. Vicepresidente del Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional.
'57
158 JUSTICIA CONSTITUCIONAl EN abuco. MEMORIA DEl PRIMER CONGRESO NACIONAL
tración y vigilancia dei Poder Judicial de la Federación.' Esta reforma se com
plementa con la reforma constitucional de 1996 que incorpora el Tribunal Electoral
a la estructura del Poder Judicial.
Como es sabido, hasta antes de la reforma que entró en vigor en 1995 el único
instrumento de derecho procesal constitucional con operatividad práctica en
México era el juicio de amparo. Los raros casos de controversias constitucionales
eran más bien antiguos y de poca relevancia. El debate sobre la justicia constitu
cional en México iniciaba y concluía con el juicio de amparo.
Llama la atención que, al parecer, los autores de la reforma no llevaron al
cabo reflexión alguna sobre el estado en el que se encontraba el juicio de amparo,
y la forma en la que debía de insertarse en el nuevo derecho procesal constitucional
mexicano.
El amparo es tocado, exclusivamente, para facilitar el cumplimiento de las
sentencias de amparo, prever el cumplimiento sustituto y, lamentablemente, esta
blecer la caducidad de la instancia en el procedimiento de ejecución de las sentencias
de amparo. Ninguno de esos puntos es garantista, ni pone el acento en el perfec
cionamiento del amparo en mérito de una mejor protección de los derechos
fundamentales.
Puede afirmarse que el juicio del amparo fue el gran olvidado de la reforma
constitucional que entró en vigor en 1995, lo que, como referiremos más adelante,
generó una distorsión procesal en el sistema que agudizó la crisis del amparo y
perjudicó la defensa de los derechos fundamentales.
1 la integración del Consejo de la Judicatura y sus relaciones con la Suprema Corte, así como el alcance de SUS facultades de vigilancia respecto de magistrados y jueces federales han dado lugar a no pocos problemas prácticOS, cuyo anállsis excede los propósitos de esta ponencia, pero que obligan a la academia y el foro a la discusión sobre SU estructura y atribuciones.
PASADO. PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AIIPARO REFlEXIONES SOBRE LA CRISIS ... 159
En diversas ocasiones hemos destacado la importante labor que ha jugado
la Suprema Corte a partir de 1995.2 De manera especial, a propósito de las mesas
redondas organizadas para celebrar los diez años de la reestructuración de la
Suprema Corte, hicimos un recuento de los aspectos positivos de la labor de la Corte,
poniendo especial énfasis en su función controladora de los confl ictos entre poderes.
Reiteramos, entonces, la idea que hemos venido sosteniendo desde hace años, en
el sentido de que es necesaria una labor de la Corte más frecuente y de mejor
calidad en la interpretación y el desarrollo de los derechos fundamentales. Al efecto,
cerramos nuestra intervención con la siguiente consideración: 'Estos diez años, si
se me permite una generalización, han sido los años del control de las esferas
competenciales de los poderes. El reto es que los próximos diez años, -sin descui
dar la labor que hasta este momento ha realizado la Corte-, sean los años del de
sarrollo de los derechos fundamentales. Es momento, utilizando el título de un célebre
libro, de tomarnos los derechos en serio'.3 Dos años y medio después, los derechos
fundamentales siguen en la agenda pendiente de la Suprema Corte.
Pero antes de pasar al tema del amparo y los derechos fundamentales, se
hace necesario señalar, así sea de manera enunciativa, algunos de las consecuen
cias que ha traído para el sistema jurídiCO nacional la labor de la Suprema Corte
de Justicia en estos doce años:
1. El primer aspecto a destacar es la independencia y autonomía de la que
gaza la Suprema Corte. Es posible calificar esta situación como un logro, solamente
Por el pasado reciente y la situación que imperó en la Corte durante la mayor
--F; '¡¡¡Vé;;;:ase:-, po=re-:-¡em-p'C1o-, n-u,'"'st-ro-s estudios: 'EI juicio de amparo en el contexto del derecho procesal constitucional', Derecho ElocesalConsfftucional. Coloquio Internacional, Universidad Autónoma de Nuevo León, Monterrey, 2004: 'La reforma judICial. 'lan~r~o papel d~ la Suprema Corte de Justicia', Diálogos nacionales. ¿Es posible un pacto naciona~, UNAM: Méxic.o, 200:: de la ~ scendencla .de la Suprema Corte de Justicia de la Naci?" a diez años de su reestr~~turaclón', D~c/mo B?/versano 'l ~~tructuraClón de la Suprema Corle de Justicia de la NaCión, Suprema Corte de Justrcla de la Naclon, MéXICO, 2005:
caos ~~mlt~s de la Suprema Corte', El mundo de/abogado, año 4, número 29, MéXICO, septiembre 2001; 'La justicia Ju;~~c:tlJclonal. en. México. Balance y retos'; en Juan Vega Gómez y Edgar Corz~ S~sa (coordinado~e~), Tribunales y
a.a ConsfttuclOna/, Memoria de/ VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM, Mexlco, 2002,
la trascendencia de ... ·, dí, p. 382.
160 ",USTlCIA toNSTITUCIOIlAL lJ1 IOICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
parte del siglo XX, tiempo durante el cual nuestro Máximo Tribunal no era un órgano
independiente, sino que integraba el llamado sistema político mexicano, que impli·
caba su subordinación al titular del Ejecutivo en turno. Una vez consolidada la auto·
nomía de la Corte, debe de reconocerse que no es sino un presupuesto básico del
actuar de cualquier tfibunal.
2. La actividad de la Corte en estos años ha venido a dotar de un auténtico
carácter normativo a la Constitución. Esta afirmación no podría entenderse sin tener
en cuenta el papel que desempeñaban la Constitución y la Suprema Corte antes
de 1995.
Sin poder profundizar sobre el particular, sino únicamente con la idea de
fijar ciertos presupuestos metodológicos, debemos reconocer que durante la mayor
parte del siglo XX, México vivió bajo un régimen autoritario -no totalitario- que
incluyó a todas las esferas de la vida pública mexicana. La Suprema Corte de Jus·
ticia no podía ser la excepción. Así, se constituyó en un elemento más del sistema
político mexicano que coadyuvó a la legitimación del régimen priísta. Esto es sin
desdoro de los ministros que integraron la Suprema Corte durante los años del
sistema priísta. En todas las etapas de la Corte podemos encontrar grandes minis·
tros en lo intelectual y en lo moral, pero es sabido que los regímenes del tipo que
comentamos invaden de modo total la vida social, sin que sea factible un escape
institucional.
De tal suerte, la Suprema Corte tuvo escasa relevancia política en aquelloS
años. La justicia constitucional, por regla general, no participó en la toma de deci·
siones esenciales de los órganos del poder, actividad ésta que, como enseña el
ilustre jurista Héctor Fix Zamudio, realizan los órganos jurisdiccionales contempo·
ráneos y puede calificarse como política en un sentido técnico.4 Tampoco sirvió
4 Los problemas contemporáneos del Poder Judícia/. UNAM. México. 1986, p. 3.
PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AMPARO REFWIIONES SOBRE LA CRISIS... 161
como controlador en forma importante de la constitucionalidad de las normas
generales y actos en sentido estricto de los otros órganos del Estado.
El Poder Judicial Federal mexicano se limitó a cumplir una función de contro
lador de la legalidad y de defensor de las garantías individuales en algunas mate
rias. (La Constitución mexicana conserva el anacronismo de denominar garantías
individuales a los derechos fundamentales). Aun en este esquema, se nota una
actividad poco relevante e incluso nula en algunas materias que para el sistema
eran especialmente sensibles. Como, por ejemplo, la materia electoral y penal.
En lo que respecta al ámbito electoral. La Suprema Corte sostuvo reiterada
mente la no justiciabilidad de los derechos políticos con el pobre argumento de que
en contra de la violación de los derechos polítiCOS no procede el juicio de amparo
por no tratarse de garantías individuales. Lo que equivalía a afirmar que los dere
chos políticos no eran derechos fundamentales.s
En la materia penal, los criterios de la Suprema Corte contribuyeron a institu
cionalizar la práctica de la tortura y de diversas violaciones a los derechos humanos
de los gobernados. El Máximo Tribunal mexicano dio mayor validez a las confesiones
realizadas ante policías judiciales o agentes del Ministerio Público, sin presencia del
abogado del indiciado. Esto a pesar de que se sabía que dichas confesiones eran
arrancadas por medio de la tortura. Asimismo, la Corte se negó a aceptar la retrac
tación del particular, salvo que acreditara la coacción que había sufrido -no es
necesario insistir en que esa prueba era imposible-.6
~¡¡;;~=-.,---:-~,----, O . ! VéÉase, por ejemplo Séptima Época Pleno Semanario Judicial de la Federación, Tomo: 71 Primera Parte, página: 21;
lJlnt ' " i a poca, Semanario Judicial de la Federación, Tomo Xl. página 2187.
p. 31~éa~e, P9r ejemplo, Ouinta Época, Primera Sala, Informe ,1935, p. 44: Quinta Época, Primera Sala, Informe 19~7, INICIA QUinta Epoca. Primera Sala. Informe 1955. p. 33; Sexta Epoca. Primera Sala. Informe 1959. p. 27: 'CONFESION e l RETRACTADA. Cuando uno de los coacusados expone, a través del proceso, diversas versiones. debe tenerse p~~~:lJténtica la inicial, por razón de su vecindad con los hechos que .Ió~ieamente .lleva a te_nerla co~o la más \leraz h b' nor falta de oportunidad para la reflexión o el consejo exculpatorio. En los primeros anos del SIglo XX, la Corte a la rechazado tan absurdos e inhumanos criterios: Ouinta Época, Pleno, Semanario Judicial de la federaCIón, tomo: 11,
162 oIUSTlClA CONSTITUCIONAL lIt.alco. MEMORIA DEL PRIMER CQNGP.fSO NACIONAl
Puede decirse, en resumen, que la Suprema Corte mexicana se circunscribió
a realizar una limitada protección de los derechos fundamentales clásicos.
Obvio es que el marginal papel de la justicia constitucional durante el régi
men priísta respondía a diversas causas, la mayoría de ellas, externas al Poder Judicial.
La más importante es el sistema presidencial mexicano.) De él se derivan todas
las otras causas del papel secundario del Poder Judicial.
La centralización del poder de este preSidencialismo absorbente, hizo innece
saria la actividad equilibradora de un órgano neutral e independiente. La solución
de los conflictos políticos, lejos de llevarse a la arena de los tribunales. se soluciona
ban de manera vertical, piramidal y por vía y criterios políticos.
De esto derivó un constitucionalismo nominal: la Constitución no juega una
función normativa sino de programa político. No es una norma para cumplirse
sino un programa para venerarse; un instrumento legitimador del grupo gober
nante, en vez de auténtica norma jurídica suprema vinculante para gobernantes Y
gobernados.
La Constitución de Querétaro recogió nominalmente las conquistas de la
Revolución triunfante y al paso de los años fue acumulando todas aquellas que
le fueron útiles al Presidente en turno -es ésta una de las razones del número
impresionante de reformas que ha sufrido-. Del mismo modo sirvió como careta
para cubrir la apariencia de un régimen democrático. Existían en la norma que no
p. 1241: 'CONFESIÓN DEL ACUSAOO. Carece de valor la hecha ante los funcionarios de policía, si no es ratificada a:1tedel
Juez competente. sobre todo. por la presunción moral que eXiste de que dicha confesión, fue hecha bajo la presión se amenazas y medios de coacción". Amparo pena! en revisión. Navarrete Salvador y Montellano Salvador. 24 de abril de 191 . Mayoría de siete votos. . . ~I
7 Para el examen del sistema presidencial en México, sigue siendo indIspensable la lectura del clAsfcO estudiO d. destacado jurista Jorge Carpizo: El presidencialísmo mexicano; siglo XXI, México, 1978.
PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE AM'ARO REfLEXIONES SOBRE LA CRISIS._ 163
en la realidad: la soberanía popular, el sistema federal, la división de poderes, la
supremacía constitucional y en general todos los principios existentes en los países
democráticos, al tiempo Que se llevan a cabo sucesivas reformas electorales tenden
tes a fortalecer la legitimación del engaño y a controlar legalmente a los opositores.
-No se desconoce que en la administración de Ernesto Zedillo se aprobaron importantes
reformas constitucionales Que posibilitaron la alternancia pacífica, a través de las urnas-o
De esta forma, la Constitución se convirtió en instrumento del poder y no
en norma jurídica para el control del ejercicio del poder. Para esto fue creada y
reformada la Constitución; este era su papel fundamental y lo cumplió bien.
A partir de los cambios democráticos Que ha vivido el país en los últimos
años y de la labor cotidiana de la Suprema Corte se ha logrado Que la Constitución
adquiera el verdadero carácter de norma jurídica, de cuerpo normativo vinculante
para gobernantes y para los particulares; hemos superado el constitucionalismo
nominal y hemos arribado a un constitucionalismo pleno desde el sentido normativo.
En México tenemos una paradoja curiosa, nunca se ha negado a la Constitu
ción su carácter normativo, como sucedió en Europa, por lo menos hasta el primer
Cuarto del siglo pasado. Sin embargo, a pesar de Que teóricamente la Constitución
siempre se ha considerado una norma jurídica, durante gran parte de nuestra
historia no hemos asumido las consecuencias de que la Constitución sea Norma
Jurídica. Teníamos una especie de simulación constitucional en esta materia.
La intervención marginal de la Suprema Corte de Justicia en asuntos de
relevancia política, impidió una aplicación plena de la Constitución en un sentido
normativo, la normatividad constitucional estuvo limitada a las materias en las cuales
se ejercía un control jurisdiccional eficaz por parte del Poder Judicial Federal.
164 JUSTICIA COJIISTlTUCIOIIIAL EIIIMÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAl
3. En cierta medida, las resoluciones de la Suprema Corte han significado el
inicio de un nuevo orden constitucional, que se caracteriza por un mayor dinamismo
y que se deriva de una necesaria e indispensable relectura de la Constitución Mexicana.
En efecto, la Suprema Corte a través de estos años ha tenido que abordar,
no sin problemas, tres retos: uno, el ejercicio de nuevos métodos interpretativos que
exigen mayor rigor argumentativo y un esfuerzo de congruencia entre las distintas
sentencias que se dictan: otro, la interpretación de instituciones constituciona
les de maneras distintas a los criterios tradicionales: así como enfrentarse al análisis
de problemas constitucionales que no habían sido sometidos a un control de tipo
jurisdiccional: esto al margen de la opinión que se tenga sobre la forma en que la
Corte ha enfrentado los retos anteriores.
Sin embargo, no es un asunto menor señalar que la Suprema Corte no ha
podido, hasta este momento, construir una doctrina constitucional que sirva como
referente de constitucionalidad y que ayude a una interpretación coherente de la
Constitución.
4. Desde el punto de vista académico, el nuevo papel de la Corte ha obligado
a la academia mexicana a estudiar el derecho constitucional de una forma distinta.
No parece exagerado afirmar que con la Novena Época inicia también una nueva
dogmática constitucional en México: el estudio del derecho constitucional no sólo
no puede hacerse al margen de la labor que viene realizando la Corte, sino que cada
vez más tiene que tomar como punto de partida y centro de discusión las resolucio
nes de la Suprema Corte.
Con todo, después de doce años de la reforma judicial, es necesario poner
énfasis en la agenda pendiente de la Corte, pues los logros de ésta han sido sufi
cientemente valorados a lo largo de estos años. De poco serviría insistir en las
PASADO. PRESENU y FUTURO DEL JUICIO DE AMPARO REFLEXIONES SOBRE LA CRISIS .•. 165
bondades de lo que se ha hecho, vale más reiterar lo que en nuestra opinión falta por hacer.
Una vista general del sistema de justicia constitucional mexicano arriba a
una conclusión poco satisfactoria. En algún momento se consideró, quizás de
manera inconsciente, y se tomó como una verdad irrebatible, que la labor principal
si no es que única de los tribunales constitucionales (y la Corte ha insistido que
ésa es su naturaleza) era la de resolver conflictos entre órganos de poder a través
de las controversias constitucionales y de las acciones de inconstitucionalidad, el
amparo era una molesta antigüedad de la cual había que desprenderse a la breve·
dad posible. Ouizás la distorsión procesa,l generada por el olvido del juicio de am
paro en la reforma de diciembre de 1994 haya afectado, en alguna medida, el ánimo
de los integrantes de la Suprema Corte. Por ello, se ha venido construyendo durante
estos años una justicia constitucional que privilegia la solución de los conflictos
entre poderes, frente al derecho procesal constitucional que se ocupa del desarrollo
y protección de los derechos fundamentales. En la terminología de Cappelletti, se
ha preferido la justicia constitucional orgánica a la justicia constitucional de las
libertades; en otros términos, se ha considerado más importante el derecho proce
sal constitucional del poder que el derecho procesal constitucional de los derechos.
Es entendible que durante los primeros años de la reestructuración de la
Corte se otorgara mayor atención a las controversias entre poderes, tanto por su
novedad como por el momento de acomodo político que acompañó a esa etapa.
Pero no hay justificación alguna para que siga considerándose una cuestión secun·
daria la defensa de los derechos fundamentales. Máxime si, como hemos sostenido
en otra ocasión, 'reducir la misión del Tribunal Constitucional a la de árbitro de
Conflictos entre actores políticos es desconocer su real poder, es decir, su posibili
dad de impactar en la construcción de una democracia sustantiva'.8 La mayor
------~-;--,---------c~ 3 Magaloni, Ana Laura y Arturo Zaldívar: "El ciudadano olvidado·, en Nexos. número 342. México. junio de 2006. p. 35.
166 JUSTICIA CONmTUCIOIIAL n .ÉXacO. MEMORIA OH PR!MER CONGRESO NACIONAL
trascendencia en la labor de los tribunales constitucionales se da en la protección
y el desarrollo de los derechos fundamentales, ahí radica la mayor riqueza interpre·
tativa, la posibilidad de impactar en la vida de los ciudadanos, de hacer de la
Constitución un texto vivo.
El carácter secundario del tema de los derechos en la Corte, se acredita por
lo menos por dos datos:
1. La Corte ha establecido criterios abiertos y generosos para la procedencia
y la resolución de fondo en las controversias constitucionales y las acciones de incons·
titucionalidad, frente a la permanencia de criterios rigoristas por lo Que toca al
juicio de amparo.
Entre otros ejemplos basta con señalar los tres siguientes:
• La aceptación de las controversias no sólo por violaciones directas a la Cons·
titución General, sino también por violaciones indirectas a la Constitución.9
• La aceptación de interés legítimo para la promoción de las controversias
constitucionales,'o así como el criterio de no requerir agravio para las accio·
nes de inconstitucionalidad;" mientras Que en el juicio de amparo se sigue
exigiendo el acreditamiento del interés jurídico entendido como derecho
subjetivo.
• La suplencia de la queja amplísima en los casos de las controversias y de las
acciones (si bien, con fundamento en los artículos 40 y 71 de la ley reglamen·
taria de las fracciones I y 11 de la Constitución) frente al principio de estricto
t P/J 98/99. Pleno, Novena Epoca. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, septiembre de 1999. !Q P/J 8312001 Pleno. NO'lena Época. Semanario Judicíal de la Federación y su Gaceta, XIV, julio de 200t 11 Por ejemplo. P/J 7112000. Pleno. Novena ~poca, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XII. agosto de 2000.
P ... SADO, PRESENTE Y FUTURO DEL JUICIO DE .... P ... RO REFLEX!ONES SOBRE LA CRISIS ." 167
derecho que sigue imperando en la mayoría de los amparos civiles y adminis
trativos. Eso sin contar conque, por regla general cuando se aplica la suplen
cia de la queja en amparo, se hace a la luz de los criterios tradicionales, es
decir, a partir de fórmulas poco garantistas.
2. La delegación a los Tribunales Colegiados de Circuito de la mayor parte
de los juicios de amparo; esto a través de la emisión de diversos acuerdos generales,
mediante los cuales llegan a la Corte prácticamente sólo asuntos de carácter fiscal.
Desconocemos las razones que han llevado a los ministros a considerar
una cuestión menor el tema de los derechos y la resolución de los juicios de amparo.
Sin embargo, tenemos la impresión de que, en parte, se debe a que en la Corte sigue
permeando el viejo paradigma de que el juicio de amparo defiende únicamente
derechos de particulares. Ante una idea así, los temas materia de las controversias
y acciones tendrían una relevancia mayor.
Sin embargo, hoy en día la importancia de la defensa de los derechos fun
damentales, i.e. del juicio de amparo, no puede verse como una problemática que
atiende únicamente el interés de un particular en específico. Es menester cambiar
el paradigma para reconocer que cuando un Juez constitucional resuelve un juicio
de amparo -que necesariamente versa sobre la violación de derechos fundamenta
les- protege, a partir del caso concreto, el orden constitucional en su conjunto en
interés de la propia Constitución y del sistema democrático que ella garantiza y
desarrolla. Esta idea, tomada en serio, Obligaría a un cambio radical en la actuación
no sólo de la Suprema Corte sino del Poder Judicial en su conjunto. Un nuevo
paradigma exige un actuar diferente del juzgador y un modo distinto (más garan
tista) de entender el proceso de amparo.
Ante este escenario, resulió una buena noticia la reforma constitucional de
Septiembre de 2006 que legitima como actores en las acciones de inconstitucionalidad
· 168 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .txlCO. MEMORIA OEl PRIMER CONGRESO NACIONAL
a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de leyes de carácter
federal, estatal y del Distrito Federal, así como de los tratados internacionales que
vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución; y a los organismos
de protección de los derechos humanos de los Estados y del Distrito Federal en
contra de leyes estaduales y del Distrito Federal. Lo que, como es previsible, llevará
a la Suprema Corte asuntos relevantes en materia de derechos fundamentales.
En este sentido, la reforma referida podría ser un parteaguas en la historia
reciente de la justicia constitucional en México; pues un instrumento (las acciones
de inconstitucionalidad) diseñado originalmente como una vía de derecho procesal
constitucional del poder, í.e. como defensa, principalmente, de las minorías parlamen
tarias12 y de los intereses que defiende la Procuraduría General de la República,
participa ahora del derecho procesal constitucional de los derechos. Pero será
trascendente-, sobre todo, si el desarrollo dela reforma provoca ún mayor desarrollo
de los derechos humanos por parte de la Suprema Corte de Justicia.
Con todo, la reforma de 2006 no resuelve de manera completa el problema
de la protección de los derechos fundamentales, pues tiene las limitaciones de estar
encomendada a entidades públicas, que si bien tienen por objeto defender los
derechos humanos no pueden abarcar la protección completa de un asunto tan
complejo; y las que se derivan del propio tipo de control, y que se refieren a la tempora
lidad en que estas acciones tienen que ser ejercitadas, así como a que el control abs
tracto en no pocas ocasiones es inepto para prever la totalidad del espectro que
en la vida cotidiana despliega la vulneración de los derechos fundamentales.
Debe reconocerse, entonces, que es el juicio de amparo el instrumento pro
cesal por excelencia para la protección de los derechos y que su evolución y periec-
12 En el mismo concepto de interés de las minorías ubicamos a los partidos políticos como actores en centra de leyes electorales.
PASADO, PRESENTE Y fUTURO DEL JUICIO DE AMPARO REFlEXIONES SOBRE LA CRISIS '.. 169
cionamiento implica una mejor defensa de los derechos fundamentales, en beneficio
de los cuales encuentra sentido toda la ingeniería constitucional. En contrapartida,
resulta obvio que un amparo rígido, anacrónico y formalista, implica necesaria
mente una deficiente protección de los derechos fundamentales. Amparo y dere
chos fundamentales forman un binomio indisoluble, por propia naturaleza. En gran
medida, el desarrollo y evolución de éstos depende del dinamismo y eficacia de aquél.
Para responder a ello y ante la paráliSiS en la discusión y aprobación de la
iniciativa de una nueva ley de amparo,'3 consideramos urgente que la Suprema
Corte asuma las siguientes líneas de actuación:
•
Un ejercicio selectivo de la facultad de atracción que permita la detección
de asuntos que presenten la oportunidad de un desarrollo de los derechos
humanos, a partir de los cuales se vaya construyendo una doctrina constitu
cional por parte de la Corte en este tema. Esta primera propuesta parte del
presupuesto de una filosofía garantista por parte de los ministros; de lo con
trario, los efectos del análisis de la Corte serían abiertamente contraproducentes.
La evolución del juicio de amparo, a través de la modificación y moderniza
ción de los criterios tradicionales en materias como interés jurídico, suspensión,
autoridad para los efectos del amparo, improcedencia, amparos para efectos,
entre otros temas de importancia."
Revisión de la ju;isprud~ncia que en materia de garantías individuales, i.e .
derechos fundamentales, se estableció durante el régimen priísta y que no
se compadecen con una sociedad más democrática, abierta y plural.
;¡-~=-:-::-:,---.,..--UNAM Para un estudio amplio de la iniciativa, véase: Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo: Hacia una nueva ley de amparo;
14 'Porrúa, MéxIco, 2004. he ~r razones de espaCio nos es imposible referir e! sentido puntual de cada uno de estos aspectos, sobre los cuales
mos Insist d d I o esde hace años. A! respecto Vid. Idem.
170 ,JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN .OJeo. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
• La modificación de las prácticas judiciales, a partir del establecimiento de nuevos
criterios jurisdiccionales. Parece Que pasa inadvertido para la Corte la posibi.
lidad de generar a partir de ahí una gran reforma judicial, sin necesidad de
modificación legal alguna.
•
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN COMO TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y LOS MEDIOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL EN EL SISTEMA JURíDICO MEXICANO
Dr. Sergio R. Márquez Rábago'
Mi intervención en este importante Congreso, abarcará primordialmente
tres puntos:
El cambio político, la adecuación de los controles constitucionales y su posi
ble codificación.
La Suprema Corte de Justicia como Tribunal Constitucional de México, y
La controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad a 12 años de
su instauración plena en el sistema jurídico mexicano.
----;;;::~---Ac ,. Titular del Despacho Márquez Rábago &. Asociados y Presidente del Instituto Nacional de Constitucionalidad y
Clones de Inconstitucionalidad, A.C.
171
172 .lUSTIClA CONSTITUCIONAL fN .ÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
1. EL CAMBIO POLÍTICO. LA ADECUACiÓN DE LOS CONTROLES CONSTITUCIONALES Y SU POSIBLE CODIFICACiÓN
1. El cambio político y la Suprema Corte de Justicia de la Nación
El sistema de control constitucional nace con el Estado Mexicano mismo; siendo
declarado libre el país por la conquista armada de su independencia, que cristalizan
Agustín de Iturbide y Vicente Guerrero, es el tercer Constituyente el que dicta el
Derecho Primario o Primigenio Mexicano: el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana
de 31 de enero de 1824 y la Constitución Federal de la República Mexicana de 4 de
octubre del mismo año, dando vida al Estado Mexicano.
La controversia constitucional entre entes públicos se contiene en esta pri·
mera Constitución Federal, al disponer en su artículo 137 las atribuciones de la
Corte Suprema de Justicia, y entre ellas, la de
Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro Estado de la
federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente conten
cioso en que deba recaer formal sentencia, y de las que se susciten entre un
Estado y uno ó mas vecinos de otro ...
La acción de inconstitucionalidad hace su aparición en el año de 1836, como
una atribución del Supremo Poder Conservador, pues en su Ley Segunda, conjunta
mente con la controversia constitucional, se hace referencia a ella:
12. Las atribuciones de este Supremo Poder, son las siguientes:
Declarar la nulidad de una ley o decreto, dentro de dos meses después de su
sanción, cuando sean contrarios a artículo expreso de la Constitución, y
le exijan dicha declaración, o el supremo Poder Ejecutivo, o la alta Corte de
Justicia, ° parte de los miembros del Poder Legislativo, en representación
que firmen dieciocho por lo menos.
LA SUPREMA com DE JUSTICIA DE LA NACIÓN COlO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y LOS MEDIOS DE CONTROL.. 173
Declarar. excitado por el Poder Legislativo o por la Suprema Corte de Justicia.
la nulidad de los actos del Poder Ejecutivo. cuando sean contrarios a la Cons
titución. o a las leyes. haciendo esta declaración dentro de cuatro meses
contados desde que se comuniquen esos actos a las autoridades respectivas.
A mi juicio. ya pesar de que otros estudiosos la ubican en 1987. el proceso de
conformación de un Tribunal Constitucional en nuestro país inicia en nuestro país
hacía 1994. cuando la desaparición del sistema autoritario se emp'leza a concretizar
constitucionalmente (para 1989 el primer gobernador de un partido opositor alcanza
una gubernatura: Ernesto Ruffo Appel, en Baja California), dando paso a uno más
democrático, lo que trae corno consecuencia una irnportante decisión en la ingeniería
constitucional: la transferencia de una cornpetencia metaconstitucional del Ejecutivo
Federal a una constitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. y que
consistió en la resolución de controversias entre entes políticos.
El agotarniento del sistema autoritario de partido único, no soportaría más
la sumisión a un gran resolutor de conflictos políticos, de las controversias entre entes
Y titulares de la función pública; se requería ahora. de un órgano imparcial, profesio
nal e institucionalizado en la resolución de controversias con un sentido de consti·
tucionalidad. de legalidad, alejado de las pasiones políticas.
En virtud de lo anteriores que en 1994, al iniciar el sexenio del Presidente Ernesto
Zedillo, al reconocer el agotamiento del anterior sistema político, que había entrado
en la fase de la liberalización, con choques en contra del poder único por miembros de
su propio partido incluso, propuso al Congreso todo un carnbio de paradigma cons·
titucional para la solución de conflictos políticos, para ello era necesario fortalecer
a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un Tribunal Constitucional, así
lo expresó en ese entonces el Presidente:.
En esta iniciativa se somete a la consideración de esa Soberanía un conjunto
de reformas a la Constitución para avanzar en la consolidación de un Poder
174 JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. MEMORIA OH PRIMER CONGRESO NACIONAl
Judicial fortalecido en sus atribuciones y poderes, más autónomo y con
mayores instrumentos para ejercer sus funciones. Estas reformas entrañan
un paso sustantivo en el perfeccionamiento de nuestro régimen democrá·
tico, fortaleciendo al Poder Judicial para el mejor equilibrio entre los Poderes
de la Unión, creando las bases para un sistema de administración de justicia
y seguridad pública que responda mejor a la voluntad de los mexicanos de
vivir en un Estado de Derecho pleno ...
Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige
otorgar mayor fuerza a sus decisiones. exige ampliar su competencia para
emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan
efectos generales. para dirimir controversias entre los tres niveles de go·
bierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribu
ciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su inte
gración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros. asegurar
una interpretación coherente de la Constitución, permitir la renovación
periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país,
y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. En esa misma perspectiva.
se hace necesaria una diferenciación en el desempeño de las funciones
administrativas de la Suprema Cortes para facilitar la eficiencia en ambas.
2. La adecuación de los controles constitucionales de la libertad y orgániCOS
Con esta adecuación se reestructuraría la controversia constitucional y se reimplan·
taría la acción de inconstitucionalidad: la primera fue adicionada con un actor
legitimado principal: el municipio; la segunda reaparecería después de su elimina'
ción en 1843. Estos nuevos medios de control constitucional ampliarían la esfera
de control constitucional orgánico, complementando el control constitucional de
la libertad que operaba de manera funcional y regular mediante el juicio de amparo
desde 1841.
LA SUPRDIA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACiÓN COlO TRIBUNAl. CONSTITUCIONAl DE MÉXICO Y lOS MEDIOS DE CONTROL.. 175
3. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y la consolidación de la transición democrática
El proceso de transición democrática que vive México se encuentra en su fase de
democratización, como explican los doctrinarios, y ésta ha sido posible en gran
medida por el papel que ha representado la SCJN, al impartir justicia de manera
imparcial, generalmente aceptada, aunque no unánime ni exenta de críticas; en
toda controversia, quien no recibe una sentencia favorable tiende a culpar al árbitro para justificarse.
A fin de evitar los riesgos de una transición inacabada, que nos pudiera
llevar a retrocesos políticos graves, es importante que el Máximo Tribunal siga
ganando el reconocimiento nacional en cada una de sus resoluciones, promo
viendo los ajustes a los diversos medios de control que los hagan aparecer como más
efectivos, y evitar en todo caso las improcedencias que sean posibles, al no estar
relacionadas con órganos legitimados_
4. Legitimación para interponer controversias a los Órganos Constitucionales Autónomos
La razón de ser de la controversia constitucional es el proteger la esfera de compe
tencia constitucional originaria, respecto de sus titulares: Federación, Estado, Mu'
nicipio, Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, pero quedan fuera los órganos
Constitucionales autónomos como son: IFE, Banco de México, INEGI y la CNDH,
titulares éstos del mismo rango constitucional de atribuciones. Los anteriores órga
nos Constitucionales que por disposición fundamental son titulares de función y
atribución pública y deben ejercerla de manera claramente independiente, ello debe
ser tutelado a través de un medio de control constitucional, el adecuado resulta ser
la Controversia constitucional.
176 JUSTICIA CONSTITUCIONAl EN MÉXICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
A fin de fortalecer su independencia y efectividad. es necesario que dichos OCA
cuenten con la legitimación procesal activa para iniciar el juicio constitucional de
controversia. ya que vivir en un Estado de Derecho. es en la parte orgánica del Estado.
distribuir las atribuciones públicas. hacer efectiva la División de Poderes y ello no es
posible sin la vía judicial. muchas veces necesaria a fin de evitar intromisiones y
lograr el exacto cumplimiento de las prerrogativas constitucionales.
La anterior opinión sin importar el resultado que se de al Recurso de Recla
mación que se dé.a la controversia delIFE. intentada por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación.
5. Codificación del derecho procesal constitucional
Los medios de control constitucional. que consagra el sistema jurídico mexicano
son ocho:
• Juicio de Amparo
• Controversia Constitucional
• Acción de Inconstitucionalidad
• Facultad de Investigación de la SCJN
• Queja por violación de Derechos Humanos
• Juicio Reivindicatorio de Derechos Político-Electorales del ciudadano
• Juicio de Revisión Constitucional
• Juicio Político
De los anteriores. sólo dos. no están ubicados en la esfera de competencia del
Poder Judicial de la Federación y son: el Juicio Político (Congreso de la Unión) y la
Queja de Derechos Humanos (Comisiones Nacional y Estatales de Derechos Humanos).
LA SUPREIIA CORTE DE JUsnC1A DE LA NACIÓN COMO TRIBUNAl CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y lOS MEDIOS DE CONTROl._ 177
Lo anterior permite señalar que el gran peso del control constitucional en
México radica en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Poder Judicial de
la Federación, haciéndole un sistema de control concentrado de constitucionalidad
ubicado en el Poder Judicial, uno de los poderes constituidos en el Pacto Federal.
Existen propuestas de creación de un Código de Procedimientos de Defensa
Constitucional, el cual resultaría conveniente por la integración en este Código de
la regulaci6n de los diversos procedimientos de control constitucional lo que permi
tiría armonizar fases de procedimiento, derechos procesales, términos, etcétera,
asegurando la defensa de la constitucionalidad en un sistema integral, tal cual se
resume en el Libro Blanco dé la Reforma Judicial.
El efecto práctico sería reunir normatividad de la Actual Ley de Amparo,
Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, de la Reglamentaria de las fracciones I y 11 del Artículo 105 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos y de la General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
6. Creación de nuevos medios de control constitucional
Entre las propuestas que la academia, las barras y las judicaturas efectuaron y
parecen convenientes es la propuesta de aumentar la esfera de expresión del con
trol constitucional, llevando el reto a nuestros máximos jueces para resolver, previa
mente a la entrada en vigencia, de leyes y tratados, los que deberían ser constitucio
nales, mediante declaración expresa, para conformar Derecho Positivo; también
se propone el control' concreto de constitucionalidad a propuesta de órgano juris
diccional inferior, que permitiría.
178 .JUSTICIA CONSTITUCIONAl. EJlMÉXICO. MEMOR!A DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
11. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA COMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MÉXICO
Para Hans Kelsen en su obra Quién debe ser el Defensor de la Constitución, la
función política de la Constitución es poner límites jurídicos al ejercicio del Poder:
garantía constitucional significa generar la seguridad de que esos límites no serán transgredidos. Un Tribunal Constitucional tiene como encomienda resolver sobre
la constitucionalidad de normas, facultado para llevar a la invalidez a éstas cuando
sean contrarias a la Carta Magna:
.. .la jurisdicción comienza una vez que las normas, en cuanto a su con-• tenido, se tornan dudosas y discutibles, pues de otro modo se trataría sólo
de disputas sobre hechos y nunca propiamente de disputas sobre el Derecho.
El reclamo político-jurídico de garantías de la Constitución, es decir de
instituciones por medio de las cuales se controla la constitucionalidad
del comportamiento de ciertos órganos del Estado inmediatamente subor
dinados a ella, como el Parlamento o el Gobierno, responde al principio
específico de Máxima Juricidad de la Función Estatal propia del Estado
de Derecho.'
En México actualmente por nuestra situación de transición democrática y
cambio de sistema político, se encuentra en perspectiva de estudio las propuestas
de adecuaciones constitucionales y legales relativas a las Reformas al Poder Judi
cial a que constriñe la Ley Para la Reforma del Estado, en fase de Negociación Y
Construcción de Acuerdos, posterior a la de Presentación de Propuestas y previa
a la de Aprobación, Firma yPresentación de Iniciativas. En el importante número
de propuestas a estudiar y a acordar, es inevitable la presencia de algunas relativas
! Ke!sen, Hans. QUién debe ser el Defensor de la Constítución, traducción Roberto J. Bfie, Ed. Tecnos, SA Madrid. ,995. pago 4_
LA SUPREMA com DE .lUSTJClA DE LA NACiÓN COlO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MÉXICO Y lOS MEDIOS DE CONTROl... 179
a la creación de un Tribunal Constitucional, diverso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Es importante precisar de manera categórica, que México cuenta ya con un
Tribunal Constitucional, y lo es la Suprema Corte de Justicia de la Nación; para
concluir lo anterior, basta analizar las funciones que desarrolla, por ejemplo:
•
•
•
•
•
Resuelve sobre constitucionalidad de leyes. Sus sentencias tienen efectos
generales, declarando invalidez de normas, tanto en controversias como en
acciones de in constitucionalidad.
Tiene asignada, de manera exclusiva, la vía de control constitucional relativa
a las controversias constitucionales, la acción de inconstitucionalidad, la
facultad de investigación. Estos medios son relativos al control constitucio
nal tanto de la libertad como orgánico.
Es el último intérpretede la Constitución, sus sentencias no pueden ser revisadas.
Se compone de los máximos jueces del país, integrando tanto jueces de carrera,
académicos, como distinguidos juristas en el ejercicio de su profesión.
Duración de los ministros más allá de los periodos sexenales. Duran en el
ejercicio de su encargo por 15 años, sin posibilidad de reelección, lo que
rompe con posibles dependencias indebidas.
La discusión está abierta: crear un Tribunal Constitucional nos llevaría a
aumentar las instituciones, más aparato gubernativo cuando éste ya existe, yen
el eventual caso de insistir en la pertinencia, habría que pensar en la redistribución
de las atribuciones constitucionales y legales, pues como queda claro, las carac
terísticas del Tribunal Constitucional coinciden actualmente con la Suprema Corte
180 oIUSTICtA CONSTITUCIONAL EN .txICO. MEMORIA DEL PRIMER CONGRESO NACIONAL
de Justicia de la Nación. En la Suprema Corte de Justicia de la Nación hay que
reconocer la presencia de atribuciones no propias de un Tribunal Constitucional,
por ser de mera legalidad, como serían las de revisar recursos administrativos, o
la de resolver cuestiones de competencia de tribunales inferiores, etcétera.
Hay más de una forma para resolver la cuestión:
• Rediseñar la integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como
el Tribunal Constitucional de México, retirándole atribuciones de legalidad.
• Crear un Tribunal Superior de Legalidad Federal. Que reciba las actuales
funciones de legalidad de la SCJN.
• Crear un Tribunal Constitucional aparte de la SCJN. Que atienda las contro·
versias y acciones de inconstitucionalidad, preferentemente.
Al parecer lo más conveniente es la primera opción, aprovechar los doce
años de experiencia de este cuerpo de Justicia Constitucional, evaluar la debida
integración del Tribunal Constitucional, la duración de sus titulares, sus atribucio,
nes, los medios de control a aplicar y las medidas necesarias para hacer efectivas
sus sentencias.
111. LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL A DOCE AÑOS DE SU INSTAURACiÓN PLENA EN EL SISTEMA JURíDICO MEXICANO
La controversia constitucional se instauró en nuestro sistema de control constitu'
cional en sus actuales términos desde el texto original de 1917, en el propio artículo
105, al disponer:
ART.· 105.' Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados.
LA SUPREMA CORTE OE JUSTtClA OE LA NACiÓN COMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE MUleo y LOS MEDiOS DE CONTROL. 181
entre los Poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos,
y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de
aquellos en que la Federación fuese parte.
Como vemos la controversia se hacía posible entre dos o más Estados; los
poderes de un mismo Estado, o entre la Federación y los Estados, quedaban fuera
de legitimación para interponer la vía los municipios, los que serían incorporados
hasta 1994, por reforma constitucional.
La gran relevancia, la vida de la controversia constitucional se la han dado
dos puntos primordial mente:
•
•
La gran importancia de asuntos planteados: presupuesto federal, distribu
ción de competencias Federación-Estados, naturaleza jurídica del jefe de
Gobierno del D, F., autonomía universitaria, etcétera y
La actividad municipal en las controversias municipales .
Si bien es cierto que las de mayor envergadura no han sido las municipales,
sí representan el gran número de asuntos que la SCJN atiende en este medio de
control constitucional.
La controversia municipal se enfrenia a una grave deficiencia legislativa,
que resulta común a las legislaturas locales, y que fádlmente la lleva a su inoperan
cia, y en última instancia a una posible denegación de justicia, muy probablemente
por razones justificables, pero una denegación de justicia al fin.
La problemática que identifico en las controversias de estos entes estatales
y municipales tiene que ver con el periodo constitucional de ejercicio predominante
en el país: tres años. tanto para legislatura local como para el ayuntamiento.