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CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
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Informe jurídico del CGPJ 1
CERTIFICACIÓN DE ACUERDO RELATIVO A INFORME
Acto que se certifica: Acuerdo adoptado por el Pleno del Consejo General
del Poder Judicial en su reunión del día 31 de marzo de 2016, por el que se
ha aprobado el siguiente:
INFORME SOBRE EL PROYECTO DE REAL DECRETO POR EL QUE SE
APRUEBA EL REGLAMENTO PENITENCIARIO MILITAR
I. ANTECEDENTES
1.- Con fecha 1 de febrero de 2016, procedente de la Secretaria de
Estado de Justicia del Ministerio de Justicia, tuvo entrada en el Consejo
General del Poder Judicial a efectos de evacuación del correspondiente
informe conforme a lo dispuesto en el artículo 561.2 de la Ley Orgánica
6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, el Proyecto de Real Decreto por el
que se regulan los Establecimientos Penitenciarios Militares (en adelante, el
Proyecto).
2.- La Comisión Permanente del Consejo, en su reunión de 11 de febrero
de 2016, designó Ponente de este informe al Vocal D. Wenceslao Francisco
Olea Godoy.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN
CONSULTIVA DEL CGPJ
3.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se
refiere el artículo 561 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en la redacción
dada a dicho precepto por la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio), tiene
por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales que afecten
total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto
legal, a “[n]ormas procesales o que afecten a aspectos jurídico-
constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de
derechos fundamentales” , así como a “normas que afecten a la
constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Tribunales”
(apartados sexto y séptimo del artículo 561.1 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial).
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4.- Atendiendo a este dictado, en aras a una correcta interpretación del
alcance y sentido de la potestad consultiva que allí se prevé a favor de este
Consejo, y considerado el contenido del Proyecto remitido, el informe que
se emite se limitará al examen y alcance de las normas sustantivas o
procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier
consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la
función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
5.- Sin perjuicio de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración
entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha
venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras
consideraciones relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o
de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de
los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los
procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en
última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a
informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
6.- El Proyecto normativo que se ha sometido a informe de este órgano
de Gobierno del Poder Judicial indica en su exposición de motivos que se
fundamenta en el mandato legal establecido en el artículo 348, párrafo
segundo, de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, según
el cual “las penas que deban cumplirse en Establecimientos Penitenciarios
Militares se cumplirán conforme a lo dispuesto en esta Ley y en el
Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, que se inspirará en
los principios de la Ley Orgánica General Penitenciaria acomodados a la
especial estructura de las Fuerzas Armadas”.
7.- Se trata, especifica, de regular el conjunto de peculiaridades y
singularidades que fundamentan su autonomía respecto de lo regulado en el
Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de
febrero, entre ellas, la consideración militar del ámbito penitenciario donde
se cumplen las penas según el artículo 12.2 del Código Penal Militar,
aprobado por Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, que debe proteger
los principios de unidad, disciplina y jerarquía, así como el cumplimiento de
derechos y deberes esenciales, propios de la organización militar. Para
conseguirlo, añade, deben exigirse aquéllas pautas, actitudes,
comportamientos y actividades de tratamiento que, dentro de una
organización militar y con una función preeminentemente ejemplarizante,
permitan el mantenimiento de los citados principios, el logro de la
reincorporación del penado a las Fuerzas Armadas o su reinserción social.
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8.- Por tanto, el proyecto tiene por objeto regular, en el ámbito militar,
el régimen de los establecimientos penitenciarios, de los detenidos y presos,
tanto preventivos como condenados, la ejecución de las penas privativas de
libertad y de derechos así como la institución del Juez Togado Militar de
Vigilancia Penitenciaria.
9.- En consecuencia, la competencia de este Consejo para informar
sobre la disposición normativa proyectada deriva de las funciones que le
atribuye el ordinal octavo del artículo 561.1 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial al tratarse de una norma sobre régimen penitenciario, en este caso
sobre el régimen penitenciario militar. En apoyo de esta tesis, procede
recordar que la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, modificó el apartado
segundo del artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial para encajar
definitivamente la Jurisdicción Militar en el Poder Judicial.
III. ESTRUCTURA
10.- El texto articulado del Proyecto consta de 65 artículos con una
estructura en la que, como aspecto novedoso frente al Reglamento en
vigor, se observa una división primaria en títulos y secundaria en capítulos:
Título I. De los establecimientos penitenciarios.
- Capítulo I. Disposiciones generales (artículos 1-5).
- Capítulo II. De los órganos y personal de los establecimientos
(artículos 6-13).
- Capítulo III. Vigilancia y traslados (artículos 14-19).
Título II. Del régimen penitenciario.
- Capítulo I. Régimen general (artículos 20-24).
- Capítulo II. Régimen aplicable a los preventivos (artículos 25-27).
- Capítulo III. Régimen aplicable a los penados (artículos 28-32).
Título III. Del tratamiento penitenciario.
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- Capítulo I. Criterios generales (artículos 33-35).
- Capítulo II. Programas de tratamiento (artículo 36-40).
Título IV. De los permisos de salida (artículos 41-42).
Título V. Comunicaciones, régimen disciplinario, recompensas y
reclamaciones (artículos 43-48).
Título VI. De los beneficios penitenciarios (artículo 49).
Título VII. De la libertad condicional (artículos 50-54).
Título VIII. De la libertad definitiva (artículos 55-56).
Título IX. Del cumplimiento de determinadas penas.
- Capítulo I. De los trabajos en beneficio de la comunidad (artículos
57-62).
- Capítulo II. De la localización permanente (artículos 63-64).
Título X. Del Juzgado Togado de Vigilancia Penitenciaria (artículo 65).
Por otra parte, incorpora 5 disposiciones adicionales, una disposición
transitoria, una disposición derogatoria y 2 disposiciones finales.
11.- La estructura del Proyecto introduce aspectos que suponen un
avance respecto a la sistemática del Reglamento vigente. En apoyo de esta
tesis se ha de mencionar la creación de un título específico para el régimen
penitenciario que engloba el régimen general, el aplicable a los presos
preventivos y a los penados; la introducción de dos nuevos títulos que
regulan específicamente el tratamiento penitenciario y la ejecución de las
penas de localización permanente y trabajos en beneficio de la comunidad,
así como la unificación en el Capítulo II del Título I de la estructura de la
organización del Establecimiento Penitenciario Militar que aparece
diseminada en el Reglamento vigente.
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IV. CONSIDERACIONES GENERALES AL PROYECTO DE REAL
DECRETO
I
12.- Desde una perspectiva histórica, en el siglo XIX se constata la
existencia de un período de convergencia entre el Derecho Penitenciario
común y el militar en el que los presidios dependían del Ministerio de la
Guerra y se hallaban bajo la autoridad de militares. La Ordenanza General
de Presidios del Reino en 1834 y, posteriormente, la Ley de 26 de julio de
1849, materializan la separación orgánica entre ambos sistemas
penitenciarios, si bien persistieron vínculos que fueron desapareciendo
paulatinamente.
13.- A partir de entonces, la legislación penitenciaria militar se
caracterizó por su diversidad, coexistiendo diversos reglamentos que
regulaban los múltiples Establecimientos Penitenciarios Militares existentes
con normas que configuraban en el ámbito militar instituciones como la
condena condicional (Ley de 31 de julio de 1910), la libertad condicional
(Ley de 28 de diciembre de 1916) o la redención de penas por el trabajo
(Decreto-Ley de 1 de febrero de 1952).
14.- El 22 de diciembre de 1978, esto es, siete días antes de entrar en
vigor la Constitución española vigente, se promulgó el Real Decreto
3331/1978, por el que se aprueba el Reglamento de Establecimientos
Penitenciarios Militares. De su exposición de motivos cabe destacar dos de
sus objetivos: de un lado, la elaboración de una normativa común que
pusiese fin a la dispersa y variada reglamentación existente sobre prisiones
militares que había sido elaborada especialmente, pero sin unidad de
criterios, para cada castillo, fortaleza, prisión o penal, y complementada con
instrucciones de régimen interior dispares entre sí en extensión y materia,
lo que había dado lugar a discrepancias normativas y regimentales. De otro,
la incorporación al ámbito castrense de sistemas que calificaba como
“actuales” sobre los regímenes penitenciarios, concretamente los principios
que informaban el Reglamento de los Servicios de Prisiones de 2 de febrero
de 1956, que regía en los establecimientos penitenciarios comunes sobre la
función educadora y de reincorporación, en este caso, en las Fuerzas
Armadas, facilitando asimismo su readaptación a la vida social.
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15.- El Reglamento de 1978 presentaba como aspectos positivos la
unificación normativa y funcional que trajo consigo, así como el
establecimiento de un sistema progresivo de cumplimiento que divide la
ejecución de las penas privativas de libertad en cuatro periodos. Ahora bien,
desde la doctrina científica se critica que se inspirase en un texto normativo
de más de veinte años de antigüedad que no incorporaba los avances de la
ciencia penitenciaria en ese lapso temporal, y que los principios en que se
inspira, tomados a su vez de las Reglas Mínimas para el tratamiento de los
reclusos, adoptadas en el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente (Ginebra, 1955), se
desarrollen adecuadamente mediante una institución como el tratamiento,
esencial para la consecución de los objetivos a que se orienta. Asimismo, se
reprocha al citado Reglamento que fuese promulgado escasos meses antes
de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria,
texto elaborado con técnica más avanzada y que constituyó el pilar del
moderno sistema penitenciario en España.
16.- Si bien desde posiciones doctrinales se abogaba por la
promulgación de una Ley Orgánica que englobase las normas
fundamentales relativas al estatuto jurídico del penado, preso o detenido
militar y a los objetivos y funciones a cumplir por la Administración
Penitenciaria Militar, junto con un reglamento que permitiese la
individualización penitenciaria, el legislador optó por dictar la Instrucción
Penitenciaria Militar, aprobada por Orden Ministerial 45/1987, de 23 de
julio, cuyo objetivo era aplicar a los internos en los Establecimientos
Penitenciarios Militares los beneficios de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de
septiembre, General Penitenciaria, para su tratamiento en el ámbito militar.
Esta Instrucción fue posteriormente modificada por las Ordenes
Ministeriales 44/1988, de 30 de mayo y 29/1989, de 28 de marzo, para
adaptarla al contenido de la Ley Orgánica 4/1987, de 15 de julio, de
Competencia y Organización de la Jurisdicción Militar, que asigna a los
Juzgados Togados Militares Territoriales la competencia en materia de
vigilancia judicial penitenciaria respecto a los Establecimientos
Penitenciarios Militares y sus internos.
17.- La reorganización de la jurisdicción militar que llevaron a cabo la
Ley Orgánica 47/1987, de 15 de julio, y la Ley 9/1988, de 21 de abril, de
Planta y Organización Territorial de la Jurisdicción Militar, hizo necesaria la
elaboración de un Plan Penitenciario Militar para racionalizar la
infraestructura penitenciaria de las Fuerzas Armadas, procediendo la Orden
Ministerial 26/1989, de 14 de marzo, a adscribir a la Subsecretaría de
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Defensa, a través de los Centros directivos determinados, todos los
Establecimientos Penitenciarios Militares, centralizando así la gestión de los
mismos.
18.- En aplicación del citado Plan Penitenciario Militar, por exigencias de
adecuación a las necesidades reales y de modernización de infraestructura,
se clausuraron las prisiones de María Cristina (Melilla), Santa Catalina
(Cádiz), Illetas (Palma de Mallorca), La Carraca (Cádiz), San Joaquín (Santa
Cruz de Tenerife), San Francisco del Risco (Las Palmas de Gran Canaria), La
Palma (El Ferrol), Enderrocat (Baleares), Caranza (El Ferrol), Castillo de
San Carlos (Baleares), en 1989; el Castillo de San Fernando de Figueras
(Gerona) en 1991 y el Establecimiento Penitenciario Militar de Cartagena en
1992.
19.- Tras la clausura en 1995 de la prisión de Isleta en Las Palmas de
Gran Canaria, sólo quedó operativo el establecimiento penitenciario militar
de Alcalá de Henares, que persiste en la actualidad adscrito directamente a
la Subsecretaría de Defensa (disposición adicional 3ª del Real Decreto
454/2012, de 5 de marzo, por el que se desarrolla la estructura orgánica
básica del Ministerio de Defensa).
20.- Un factor relevante en la evolución del sistema penitenciario militar
fue la labor del Defensor del Pueblo, quien mediante los informes realizados
tras las visitas a Establecimientos Penitenciarios Militares, insistió en la
necesidad de adecuar el régimen penitenciario militar al de la Ley Orgánica
General Penitenciaria efectuando consideraciones que fueron atendidas en
aquellos casos en que no era precisa una modificación legislativa o
reglamentaria, como se desprende del Informe Anual de 1990.
21.- La necesidad de una reforma de la regulación penitenciaria militar y
la opción por la vía reglamentaria que deriva tanto del preámbulo de la
Orden Ministerial 45/1987, de 23 de julio, como del párrafo 2 del artículo
348 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, cuando
establece que “las penas que deban cumplirse en Establecimientos
Penitenciarios Militares de acuerdo con el citado artículo 42, se cumplirán
conforme a lo dispuesto en esta Ley y en el Reglamento de Establecimientos
Penitenciarios Militares, que se inspirará en los principios de la Ley Orgánica
General Penitenciaria acomodados a la especial estructura de las Fuerzas
Armadas”, condujeron a la aprobación por Real Decreto 1396/1992, de 20
de noviembre, del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares
vigente.
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22.- Explica la exposición de motivos que para una mejor adaptación a la
legislación penitenciaria común, el legislador opta por un sistema de
referencia, recogiendo en su articulado exclusivamente las normas
específicas y singularidades propias de la organización militar, con remisión
y tratamiento idéntico en todo lo demás al régimen común, cuya legislación,
concretamente el Reglamento Penitenciario, tiene el carácter de norma
jurídica supletoria. De este modo, continúa, se incorpora al sistema
penitenciario militar el principio de individualización de la pena, y por tanto,
la aplicación del régimen abierto, el trabajo como medio esencial del
tratamiento y, en general, todos aquellos medios y elementos encaminados
a la reeducación de los internos en orden a su reincorporación a las Fuerzas
Armadas o, en su caso, a su reinserción social como finalidad primordial de
la Institución penitenciaria.
II
23.- El Proyecto viene acompañado de la pertinente memoria de análisis
de impacto normativo (en adelante, MAIN), en formato abreviado, integrada
por una ficha del resumen ejecutivo, justificación de la memoria abreviada,
base jurídica y rango del anteproyecto normativo, descripción del contenido
y de la tramitación de la propuesta normativa, oportunidad de la norma,
listado de las normas que quedan derogadas, impacto presupuestario,
impacto por razones de género y otros.
24.- Respecto al impacto presupuestario, considera la MAIN que es
inexistente porque el Proyecto no conlleva incremento del gasto público.
25.- En cuanto al impacto por razón de género, expresa que es nulo por
las siguientes razones: a) el texto remitido no presenta aspectos que
indiquen una disminución en las condiciones de igualdad entre ambos sexos
puesto que no implica el desarrollo de los principios de igualdad recogidos
en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de igualdad efectiva de
Mujeres y Hombres; b) no existen desigualdades de partida con relación a
la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, sin que
se prevea modificación alguna de esta situación; c) la necesidad de conciliar
el derecho a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, postulada en la
citada Ley, con el derecho a la intimidad de los internos reconocido en la
Constitución, hace necesario establecer unas normas que permitan la
adaptación de la organización de los servicios de vigilancia interior en el
Establecimiento Penitenciario Militar, lo que se lleva haciendo desde hace
años.
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III
26.- El Proyecto objeto de estudio forma parte del denominado “Derecho
Penitenciario Militar” y este, a su vez, del Derecho Penal Militar, que se
fundamenta en la existencia de la jurisdicción militar reconocida en el
apartado quinto del artículo 117 de la Constitución.
27.- El Derecho Penitenciario Militar se define como el conjunto de
normas jurídicas que delimitan la relación jurídico-penitenciaria, que en el
ámbito militar, como ocurre en el común es de sujeción especial del interno
respecto a la Administración (SSTC 74/1985, de 18 de junio y 2/1987, de
21 de enero), y viene configurada por el conjunto de deberes, derechos y
obligaciones de ambos sujetos.
28.- Esta relación de sujeción especial viene avalada por el artículo 25.2
de la Constitución, pudiendo resultar limitados los derechos fundamentales
del interno cuando se vean expresamente limitados por el contenido del
fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria.
29.- Una adecuada interpretación del Proyecto aconseja tener en cuenta
la existencia de una serie de singularidades en la relación jurídico-
penitenciaria militar, entre las que cabe destacar las siguientes: a) como
indica el artículo 4 del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios
Militares vigente y del Proyecto, dichos centro son, sin perjuicio de su
condición de instituciones penitenciarias, Unidades de Fuerzas Armadas,
que se acomodarán a la estructura y régimen general de dichas Unidades;
b) una gran cantidad de internos conservan la condición de militares tras su
condena, con las consecuencias que ello trae consigo; c) el artículo 37 del
Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares en vigor y el 6 del
Proyecto establecen que el Director ejercerá el mando directo del mismo y
de todo el personal destinado en él, teniendo las facultades que las
Ordenanzas y Reglamentos Militares señalan a los Jefes de Unidad, además
de las atribuciones que la reglamentación penitenciaria común determina
para los Directores de establecimientos penitenciarios y para la Junta de
Tratamiento; d) el personal que requiera el número de internos y las
necesidades del servicio en los Establecimientos Penitenciarios Militares,
indica en términos similares la disposición adicional 3ª del Reglamento
vigente y del Proyecto, se determinará por el Subsecretario de Defensa; d)
las instituciones penitenciarias militares, como señala el artículo 1 del
Reglamento actual, tienen como finalidad primordial la reeducación de los
internos en orden a su reincorporación a las Fuerzas Armadas o, en su caso,
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a la reinserción social. A ello cabe añadir la peculiaridad de los bienes
jurídicos que protege la legislación penal militar y su finalidad de
preservación de los principios de unidad, disciplina y jerarquía.
IV
30.- El Proyecto normativo sometido a informe tiene como propósito
reemplazar al vigente Real Decreto 1396/1992, de 20 de noviembre, por el
que se aprueba el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares.
31.- Sobre las razones que justifican el Proyecto, la MAIN explica que
desde la aprobación del citado Real Decreto 1396/1992 se han producido
diferentes cambios que requerían la adaptación del contenido de la norma:
a) el cierre de Establecimientos Penitenciarios Militares existiendo en la
actualidad solamente uno en Alcalá de Henares; b) la incorporación de la
mujer a las Fuerzas Armadas y, por ende, a la población reclusa del centro
penitenciario militar; c) la suspensión del servicio militar obligatorio y la
profesionalización de las Fuerzas Armadas; d) las sucesivas modificaciones
del Código Penal, especialmente en lo atinente a la redención de penas por
el trabajo y a la creación de penas como las de localización permanente en
la Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, que aprueba el vigente Código
Penal Militar, o la de trabajos en beneficio de la comunidad, recogidas
ambas en el Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, por el que se
establecen las circunstancias de su ejecución.
32.- La influencia de dichos cambios, explica la exposición de motivos,
hace necesaria la adaptación del articulado que ha quedado desfasado o
inaplicado, con efectos en el campo de la intervención y el tratamiento de
los penados o en la necesidad de habilitar establecimientos militares
distintos de los penitenciarios para el cumplimiento de determinadas penas
alternativas.
33.- Como motivo añadido que fundamenta el Proyecto cabe considerar
la aceptación por el Ministerio de Defensa de la sugerencia realizada por el
Defensor del Pueblo en fecha 15 de septiembre de 2015 consistente en
adoptar la normativa de desarrollo del Real Decreto 1396/1992, de 20 de
noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Establecimientos
Penitenciarios Militares conforme al parágrafo 366 del Informe Anual 2010
del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. Concretamente se
refería a que “la falta de desarrollo normativo específico y actualizado obliga
a aplicar normativa emanada de la Secretaría General de Instituciones
Penitenciarias que, aunque posee carácter supletorio, no se encuentra
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completamente adaptada a las propias características de un establecimiento
penitenciario militar”. De igual manera, se plantea la sugerencia de
mantener en el Centro Penitenciario Militar de Alcalá de Henares un libro
registro de recopilación de quejas presentadas por los internos, de
conformidad con el criterio establecido en parágrafo 153 del Informe Anual
2014 del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.
34.- El análisis del contenido del Proyecto ha de realizarse tomando
como referentes, además de las singularidades de la relación jurídico-
penitenciaria en el ámbito castrense anteriormente mencionadas, de un
lado, los apartados 2 y 3 del artículo 12 del Código Penal militar vigente,
aprobado por Ley Orgánica 14/2015, de 14 de octubre, relativo al lugar de
cumplimiento de las penas privativas de libertad. En ellos se preceptúa, por
una parte, que las penas de privación de libertad impuestas a militares se
cumplirán en el establecimiento penitenciario militar designado por el
Ministerio de Defensa, salvo que se trate de pena privativa de libertad
impuesta por delito común que lleve consigo la baja en las Fuerzas Armadas
o en la Guardia Civil, en cuyo caso se extinguirá en establecimiento
penitenciario ordinario, con separación del resto de los penados. Por otra,
que la pena de localización permanente se cumplirá, conforme a lo previsto
en el Código Penal, en el domicilio del reo o, en su caso, en el
establecimiento penitenciario designado por el Ministerio de Defensa.
Asimismo relevante a efectos exegéticos se considera que el artículo 21 del
Código Penal Militar disponga que cuando la pena establecida en el Código
Penal para los delitos militares previstos en este Código sea la de trabajos
en beneficio de la comunidad, se aplicará a los militares la pena de
localización permanente de dos meses y un día a tres meses.
35.- Constituye base legal o marco normativo desde el que se lleva a
cabo el desarrollo reglamentario el de la supletoriedad del régimen común,
concretamente del Reglamento Penitenciario, expresamente establecida por
la disposición adicional 1ª del Proyecto, y de los principios de la Ley
Orgánica General Penitenciaria acomodados a la especial estructura de las
Fuerzas Armadas, en los cuales, como preceptúa el artículo 348, párrafo
segundo, de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, se
inspirará el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, con
observancia en todo caso de las sanciones previstas en los cinco primeros
apartados del artículo 42 de dicha Ley.
36.- En este orden de ideas, conviene recordar que el Auto de 19 de
agosto de 1988 de la Sala de lo Militar del Tribunal Supremo indicó que ni la
unidad del ordenamiento jurídico ni el principio de igualdad ante la ley
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consagrado en el artículo 14 de la Constitución, impiden que la normativa
penitenciaria, sin perjuicio de la unidad básica que en todo caso impondrá el
debido respeto a los mandatos constitucionales, se diversifique en un
ordenamiento común y otro militar, en cada uno de los cuales se pueden
articular sistemas de cumplimiento diversos, pues la peculiar naturaleza y
funciones de la Institución Militar justifica un reglamento penitenciario
propio, acorde con los singulares requerimientos de la disciplina militar y de
otros intereses esenciales para el Ejército. De ello deduce que el
Reglamento Penitenciario Militar y el Reglamento Penitenciario no son
textos susceptibles de entrar en concurso o colisión al ser proyectados
sobre los mismos supuestos de hecho, hipótesis en que se apoya el
argumento del “precepto más favorable”, sino conjuntos normativos
pensados para regular con criterios razonablemente distintos situaciones
que también lo son y llamados, en consecuencia, a coexistir pacíficamente
regulando sus respectivas esferas.
37.- De lo expuesto se deriva que, desde la aprobación hace veinticuatro
años del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios Militares, han sido
numerosas las circunstancias que aconsejaban su reforma: la finalización
del servicio militar obligatorio, dando paso a unas Fuerzas Armadas
profesionales; la existencia en la actualidad de un solo Establecimiento
Penitenciario Militar en el que, tras la incorporación de la mujer a las
Fuerzas Armadas, se concentran los penados de ambos sexos; la necesidad
de conciliar el derecho a la igualdad efectiva entre mujeres y hombres,
postulada en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad de
mujeres y hombres, con el derecho a la intimidad de los internos reconocido
en la Constitución española; las múltiples modificaciones del Código Penal
con reformas de enjundia, entre ellas en materia de libertad condicional y
de creación de penas como la de trabajos en beneficio de la comunidad,
habiendo desaparecido la redención de penas por el trabajo; la aprobación
reciente de un nuevo Código Penal Militar incorporando nuevas penas como
la de localización permanente que, al igual que la de trabajos en beneficio
de la comunidad, precisan regular su ejecución en el sistema penitenciario
militar; la obligación del Establecimiento Penitenciario existente de definir
su plantilla orgánica y, a partir de las misma, las relaciones de puestos
militares, así como de velar por el cumplimiento de la normativa en materia
de protección de datos y la necesidad de desarrollar reglamentariamente
instituciones como la del mando militar acompañante prevista en el artículo
213 de la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar. Por tanto,
en términos de oportunidad y necesidad, la elaboración de un reglamento
de Establecimientos Penitenciarios Militares que reemplace al vigente
merece un juicio positivo. No obstante, el texto proyectado presenta
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determinados aspectos susceptibles de mejora, que afectan tanto a la
técnica legislativa utilizada como al contenido de la propuesta y a su
redacción.
V. EXAMEN DEL ARTICULADO DEL PROYECTO
I
38.- El Título I del Proyecto (“De los establecimientos penitenciarios”),
aborda en el capítulo I, concretamente en sus artículos 1, 2, 3 y 4 los
mismos temas que sus correlativos en el reglamento vigente.
39.- El apartado primero del artículo 1 del Proyecto es similar al del
Reglamento vigente, reiterando la finalidad reeducativa de los internos en la
Institución Penitenciaria Militar y, en su caso, de su reinserción social.
40.- A su vez, el apartado segundo del artículo 1 del Proyecto, de
manera innovadora, otorga al Subsecretario de Defensa la potestad de
designar, de conformidad, con la Ley Orgánica Ley Orgánica 2/1989, de 13
de abril, Procesal Militar, los establecimientos militares como Centros de
internamiento para cumplimiento de penas alternativas. A estos efectos,
añade, y previa conformidad del Ministerio del Interior, podrán considerarse
como Establecimiento militar los acuartelamientos de la Guardia Civil. La
mención en el precepto a centros de internamiento y la ausencia de una
interpretación auténtica de lo que ha de entenderse por penas alternativas
conducen a inferir que se trata de las penas de localización permanente, de
trabajos en beneficio de la comunidad y la responsabilidad personal
subsidiaria por impago de multa a tenor del reenvío al Código Penal que
efectúa el artículo 11 del Código Penal Militar en materia penológica. Sobre
este punto, la valoración ha de ser positiva ya que, siendo una de las
finalidades de los Establecimientos Penitenciarios Militares, como indica el
artículo 1 del Proyecto, la reincorporación a las Fuerzas Armadas del
interno, se estima que el hecho de que cumpla la pena alternativa, por
ejemplo, en su unidad de destino, permite que mantenga el contacto y el
vínculo con la misma facilitando su posterior integración.
41.- El artículo 3, relativo a los derechos de los internos, introduce la
obligación de los responsables de los Establecimientos Penitenciarios
Militares de velar por el cumplimiento de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de
diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, mandato que ha de
ser positivamente valorado pese a su parquedad, y que habrá de
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completarse supletoriamente con lo establecido en los artículos 6, 7, 8 y 9
del Reglamento Penitenciario en lo relativo a la protección de los datos de
carácter personal de los ficheros penitenciarios.
42.- Innova asimismo el Proyecto cuando elimina el mandato de velar
por el ejercicio del derecho al trabajo y a las prestaciones del Régimen
Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y por el
reconocimiento y respeto de cualesquiera otros que tuviera adquiridos.
Cabe entender que ello tiene su causa en la desaparición en el Proyecto de
la consideración del trabajo penitenciario como un derecho y un deber del
interno para integrarlo en el artículo 40 del Proyecto en el marco del
tratamiento penitenciario como medio para lograr los fines del
Establecimiento Penitenciario Militar de reincorporación y reinserción del
interno, lo que merece una valoración positiva.
43.- Asimismo, a diferencia del Reglamento vigente, el Proyecto
garantiza expresamente en el artículo 5 la asistencia sanitaria a los
internos, señalando que se atenderá con medios propios de los
Establecimientos Penitenciarios Militares o de la Sanidad Militar.
44.- Otra novedad en el Capítulo I del Título I figura en el apartado
primero del artículo 3 del Proyecto. Consiste en la obligación de que los
recursos que presenten los internos sean elevados por conducto del Director
del establecimiento, deber que se reitera de similar forma en el artículo
45.2 del Proyecto cuando regula las comunicaciones, régimen disciplinario,
recompensas, peticiones y quejas.
45.- En ambos casos, la redacción empleada supone una modificación
relevante del Reglamento vigente, en cuyo artículo 3 se garantiza a los
internos el derecho “a elevar peticiones y recursos a la autoridades” y en el
artículo 21 se configura tan sólo como facultativa la elevación a las
autoridades, por conducto del Director, de quejas o solicitudes, sin
mencionar específicamente a los recursos como se hace en el Proyecto.
46.- La fórmula utilizada en el Proyecto se corresponde con el contenido
del artículo 50.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, según el cual “si
los internos interpusieren alguno de los recursos previstos en esta Ley, los
presentarán asimismo ante el Director del establecimiento, quien los hará
llegar a la autoridad judicial, entregando una copia sellada de los mismos al
recurrente”.
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47.- Ahora bien, el desarrollo reglamentario de la Ley Orgánica General
Penitenciaria actualmente vigente es más flexible que aquélla y que el
Proyecto ya que establece en el artículo 54 la posibilidad de que las quejas,
peticiones y recursos se presenten directamente ante el Juez de Vigilancia
Penitenciaria.
48.- La opción del Proyecto viene avalada por el artículo 50.2 de la
Orgánica General Penitenciaria y por la normativa internacional,
concretamente por el ordinal septuagésimo, apartado primero de la
Recomendación Rec (2006) 2 del Comité de Ministros de los Estados
Miembros sobre las Reglas Penitenciarias Europeas; el ordinal trigésimo,
apartado primero de las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos
Adoptadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención
del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en Ginebra en 1955, y
aprobadas por el Consejo Económico y Social en sus resoluciones 663C
(XXIV) de 31 de julio de 1957 y 2076 (LXII) de 13 de mayo de 1977 y el
ordinal trigésimo tercero del Conjunto de Principios para la protección de
todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión
Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de
diciembre de 1988. No obstante, no se encuentra en la MAIN justificación
de la opción en la norma proyectada sobre este punto, si bien parece
fundamentarse implícitamente en motivos administrativos u organizativos.
49.- Con todo, convendría valorar la oportunidad de que el Proyecto se
alinease con el mecanismo seguido en el Reglamento Penitenciario
posibilitando la impugnación directa ante el Juez Togado Militar de Vigilancia
Penitenciaria de las quejas, peticiones y, especialmente, recursos que
planteen los internos. El mandato constitucional de un efectivo control
jurisdiccional de la ejecución de la pena de prisión (artículo 117.3 CE), de
garantizar la tutela judicial efectiva de los internos (artículo 25.2 CE) y la
subordinación de la Administración a la legalidad y al control de la misma
por los Tribunales (artículo 106.1 CE), así como, fundamentalmente, la
agilización de los cauces impugnatorios a disposición de los internos
constituyen argumentos jurídicos y fácticos que sostendrían esta propuesta.
50.- El Capítulo II del Título I del Proyecto se refiere a los órganos y
personal de los establecimientos (artículos 6 al 13), modificando la
sistemática del Reglamento vigente, que los regulaba en el Capítulo XIII
(artículos 37-42).
51.- Desde un enfoque meramente nominal, subsisten en el Proyecto
como órganos del establecimiento el Director, el Subdirector, el Equipo de
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Observación y Tratamiento y, con una ligera modificación terminológica, el
Jefe del Servicio Interior, que pasa a denominarse Jefe de Área Interior.
Como nuevos órganos del establecimiento, en correspondencia con una
división organizativa en Áreas, figuran en el Proyecto asimismo los Jefes del
Área Exterior, Interior, Tratamiento, Sanidad y Jurídica.
52.- Destaca la regulación que se efectúa del Jefe del Área de
Tratamiento, designado por el Director entre el personal del Cuerpo Militar
de Sanidad destinado en el Establecimiento, siendo sus competencias las de
establecer el programa individualizado de tratamiento de cada interno,
supervisar y evaluar la ejecución de las propuestas de progresión o
regresión de grado, los permisos de los internos o beneficiarios
penitenciarios.
53.- En lo atinente al “Equipo de observación y tratamiento”, entre cuyas
funciones se encuentra la de elaborar los informes sobre pases de grado
para que al respecto decida el Director del Establecimiento, el artículo 12
del Proyecto incrementa el elenco de profesionales que lo han de componer,
incluyendo esta vez de manera preceptiva la presencia de un psiquiatra,
educadores sociales y monitores deportivos u ocupacionales, decisión que
ha de ser valorada positivamente ya que ha de traer consigo la ampliación
del abordaje multidisciplinar a la hora de individualizar el tratamiento del
interno y, por ende, garantizar el adecuado planteamiento y ejecución del
mismo.
54.- Subsiste en la regulación del Proyecto la atribución a la autoridad
administrativa militar, en la actualidad el Subsecretario de Defensa, de la
potestad de decidir los establecimientos que tendrán su propio Equipo de
Observación y Tratamiento, así como que otro equipo dependiente
directamente de dicha autoridad atienda a aquéllos establecimientos que no
lo tengan (apartado segundo del artículo 12). Ello supone que queda abierta
la posibilidad de que haya Establecimientos Penitenciarios Militares que no
dispongan de Equipo de Observación y Tratamiento propio, estableciéndose
en su lugar lo que cabría denominar como Equipo de Observación y
Tratamiento itinerante, cuya propia naturaleza podría provocar una
reducción significativa de su capacidad de actuación y de seguimiento
adecuado del tratamiento de los internos, instrumento esencial para la
aplicación del sistema progresivo y de individualización científica.
55.- En consecuencia, si bien es cierto que en la actualidad el contenido
del precepto no debería causar disfunciones ya que existe un solo
establecimiento penitenciario militar en funcionamiento, sí que podría
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ocasionarlas en el futuro en el supuesto de que se creasen otros
establecimientos, por lo que sería conveniente contemplar la obligatoriedad
de que exista un equipo de observación y tratamiento en cada
establecimiento penitenciario militar.
56.- El artículo 13 del Proyecto, atinente a la plantilla y relación de
puestos de trabajo, supone la plasmación en el ámbito penitenciario militar
de lo previsto en el artículo 17 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de
la Carrera Militar, desarrollado en los artículos 3, 4 y 5 del Real Decreto
456/2011, de 1 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de destinos
del Personal Militar Profesional. Tanto la Ley como el Reglamento
mencionados establecen la obligación de que las unidades, centros y
organismos del Ministerio de Defensa tengan definida su plantilla orgánica,
estableciéndose a partir de las mismas las relaciones de puestos militares.
57.- La disposición adicional tercera especifica que en atención al
número de internos y a las necesidades del servicio, el Subsecretario de
Defensa, tras los trámites reglamentarios establecidos, determinará la
plantilla de personal de cada uno de los establecimientos militares, que
especificará los puestos que han de ocupar militares, con expresión de su
empleo militar, funcionarios civiles y personal laboral.
58.- La adecuación de la normativa penitenciaria militar a la de personal
de las Fuerzas Armadas ha ser calificada positivamente, al igual que la
mención en el apartado segundo del artículo 13 a la obligación de atender,
entre otros criterios, a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de
marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres a la hora de
catalogar los puestos de trabajo.
59.- El Capítulo III del Título I del Proyecto aborda la vigilancia y
traslados en los artículos 14 al 19, actualmente contemplados en los
artículos 26, 27 y 28 del Reglamento en vigor, figurando como principal
novedad la limitación de los sujetos que podrían llevar a cabo la función de
vigilancia y seguridad interior y exterior, ya que, en la actualidad, se
establece que corresponderá a la Policía Militar y a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad mientras que en el proyecto se limita a la Policía Militar y, en su
caso, a la Guardia Civil previa autorización del Ministerio del Interior.
60.- Sin embargo, en lo que se refiere a la conducción y custodia de los
traslados del personal interno, permanece inalterada en el Proyecto la
regulación actual que incluye como sujetos habilitados para llevar a cabo
dicha labor tanto a la Policía Militar como a las Fuerzas y Cuerpos de la
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Seguridad del Estado. La MAIN no expone las razones que fundamentarían
la modificación mencionada, si bien cabe entender que se deba a razones
logísticas u organizativas.
61.- Finalmente se introduce, por una parte, un apartado tercero en el
artículo 17 que reproduce el contenido del artículo 34 del Reglamento
Penitenciario en lo atinente a la solicitud de autorización previa al Juez
Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria de los desplazamientos de
penados para la práctica de diligencias. Por otra, un nuevo artículo 18 bajo
el epígrafe "mando militar acompañante", con el siguiente contenido en el
apartado primero: "los traslados de internos se efectuarán de conformidad
con lo establecido en la Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, siempre por
militares de igual o superior empleo al del interesado; a tal efecto, a
propuesta del Director del Establecimiento, el Director General del Ministerio
de Defensa solicitará de la autoridad o mando militar que corresponda la
designación de un militar que les acompañe". El apartado segundo
especifica que "el militar designado no tendrá responsabilidad en la custodia
y velará durante la conducción o traslado por el tratamiento adecuado a la
condición y empleo militar del interno".
62.- Este precepto desarrolla el artículo 213 de la Ley Orgánica 2/1989,
Procesal Militar, sobre el mando militar acompañante en los traslados de
internos, conforme al cual "los traslados del personal militar detenido o
sobre el que hubiera recaído auto de prisión, se efectuarán siempre por
militares de igual o superior empleo al del interesado", infiriéndose del
contenido del Proyecto que al referirse a "internos" extiende el ámbito
subjetivo de aplicación con relación a la Ley Procesal Militar, que lo limita a
detenidos y presos preventivos. De igual manera, esta extensión subjetiva
se produce respecto al Reglamento vigente, que prevé la figura del mando
militar acompañante sólo para Oficiales o Suboficiales, por lo que la
modificación efectuada en el Proyecto ha de ser valorada positivamente
como mecanismo para garantizar un adecuado desarrollo de los
desplazamientos de los internos con independencia de su condición o
empleo. No obstante, convendría valorar la sustitución en el Proyecto del
término “interesado” por el de “interno” ya que, entendiéndose que la
institución del mando militar acompañante tiene como finalidad garantizar
la correcta ejecución de los traslados de los internos, esta denominación
refleja con mayor rigor su “ratio”, esto es, establecer un mecanismo
indisponible de garantías.
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II
63.- El Título II, con una sistemática que ha de ser favorablemente
acogida, tiene como objetivo regular de manera autónoma y global el
régimen penitenciario, estableciendo varios capítulos en los que se abordan
sucesivamente el régimen general, el aplicable a los preventivos y a los
penados.
64.- El capítulo I del Título II (artículos 20-24) se refiere al régimen
general. El artículo 20 delimita las finalidades del mismo y la información a
los internos, reproduciendo casi literalmente el contenido del artículo 5 del
Reglamento vigente, con la salvedad de añadir que el deber de información
a los internos no sólo sea sobre los medios para formular peticiones,
reclamaciones, quejas o recursos sino asimismo sobre los procedimientos
para ello, lo que ha ser valorado positivamente.
65.- El artículo 20 del Proyecto, cuando dispone que “el régimen de los
Establecimientos Penitenciarios Militares tendrá como finalidad conseguir
una convivencia ordenada, que permita el cumplimiento de los fines
previstos por la legislación procesal penal para los detenidos y presos, y
llevar a cabo el tratamiento respecto a los penados”, incorpora los principios
del artículo 71.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria sobre el régimen
como medio para conseguir los fines del tratamiento.
66.- El artículo 21 regula la organización de los Establecimientos
Penitenciarios Militares, estableciendo que se dividirán en distintos
pabellones, secciones, unidades o departamentos, atendiendo al sexo,
estado de salud, condición o categoría militar, detenidos y preventivos o
penados y, dentro de éstos, en razón al grado de tratamiento. Añade que la
separación según la condición o categoría militar podrá flexibilizarse para
garantizar la seguridad y buen orden del establecimiento, la finalidad del
tratamiento y la adecuación de su conducta a las exigencias de la condición
militar, dando cuenta al Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria.
Finalmente, el apartado segundo matiza que, sin perjuicio de lo dispuesto
anteriormente, aquéllas actividades que sean compatibles con la causa o
motivo de la separación o clasificación podrán realizarse en común, a
criterio del Director previo informe del Equipo de Observación y
Tratamiento.
67.- En este precepto se innova con relación a su correlativo artículo 6
del Reglamento vigente al introducir un criterio de modulación en la
separación según la condición o categoría militar a fin de garantizar la
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seguridad y buen orden del establecimiento, la finalidad del tratamiento y la
adecuación de la conducta del interno a las exigencias de la condición
militar, con obligación de dación de cuenta al Juez Togado Militar de
Vigilancia Penitenciaria.
68.- La redacción de la Ley General Penitenciaria sobre separación de
internos se realiza en términos de imperatividad, caracterizándola como una
obligación del centro penitenciario. Del hecho de que el Proyecto no se
exprese de manera similar y de que introduzca la posibilidad de que se
flexibilice la separación "según la condición o categoría militar", podría
inferirse que, de tal forma, pudiese darse amparo a decisiones que
supusiesen un agravamiento en la situación del interno sin una habilitación
legal que las fundamentase. Por tanto, habría de valorarse la conveniencia
de sustituir el término "flexibilizarse" por el de "modularse" especificando
que la derogación del principio que inspira la legislación penitenciaria habría
de producirse, en todo caso, con carácter excepcional.
69.- El artículo 22 del Proyecto, que regula la distribución de los
internos, presenta como novedad con relación al artículo 7 del actual
Reglamento la eliminación del mandato de que los internos ocupen
habitación o celda individual en la sección o unidad a la que pertenezcan.
De esta forma, el Proyecto se separa de lo preceptuado en el artículo 19.1
de la Ley Orgánica General Penitenciaria y el apartado 1) del artículo 9 de
las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de las Naciones
Unidas de 1977, esto es, del principio celular que orienta nuestro sistema
penitenciario, de manera que cada interno disponga de una celda (artículo
13.1 del Reglamento Penitenciario). Paradójicamente, en lo demás el
contenido del apartado tercero del artículo 22 del Proyecto se ajusta de
manera literal a la normativa común cuando regula los supuestos en los que
se podrá recurrir a dependencias colectivas.
70.- De la ausencia de fundamentación sobre esta modificación en la
MAIN, la identidad de contenido con el artículo 19.1 de la Ley Orgánica
General Penitenciaria y el reducido número de la población penitenciaria en
establecimientos militares, que ha conducido a la clausura paulatina de los
mismos hasta quedar tan sólo uno en funcionamiento actualmente en Alcalá
de Henares, cabe inferir que se trata de una omisión que se estimaría
conveniente subsanar en el articulado.
71.- El artículo 23 del Proyecto, relativo a las obligaciones del interno,
reproduce prácticamente en su integridad el artículo 8 del Reglamento
vigente, si bien introduce en su apartado primero una novedad de interés
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cuando establece que “los internos adecuarán su compartimiento (sic) y
corrección en sus relaciones a las características de las Fuerzas Armadas de
disciplina y jerarquía, y el principio de neutralidad política y sindical”.
72.- El análisis del precepto requiere tener en cuenta que no será
infrecuente que internos en un Establecimiento Penitenciario Militar hayan
perdido la condición de militares como consecuencia de la condena. En este
orden de ideas procede recordar que el artículo 15 del Código Penal Militar
vigente preceptúa que “además de las penas accesorias previstas en el
Código Penal, para los militares la pena de prisión que exceda de tres años,
llevará consigo la accesoria de pérdida de empleo y la de prisión de menor
duración, la accesoria de suspensión militar de empleo”. A su vez, el
artículo 17 del citado Texto Legal establece en su apartado primero que “la
pena de pérdida de empleo, que es de carácter permanente, produce la
baja del penado en las Fuerzas Armadas o en la Guardia Civil, con privación
de todos los derechos adquiridos en ellas, excepto los pasivos que pudieran
corresponderle” y el segundo que “para los alumnos de los centros docentes
militares de formación esta pena producirá, además, la baja en el centro
docente, con la pérdida de la condición de alumno”.
73.- En estos casos, cabe interrogarse sobre la adecuación a Derecho de
la obligación establecida en el Proyecto de que los internos en
Establecimientos Penitenciarios Militares que carezcan de la condición de
militar adecúen su comportamiento al principio de neutralidad política y
sindical.
74.- Como parámetros interpretativos relevantes se ha de acudir, en
primer lugar, al artículo 25.2 de la Constitución, según el cual “el
condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de
los derechos fundamentales de este Capítulo (artículos 15 al 29), a
excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del
fallo condenatorio, el sentido de la pena y la ley penitenciaria”.
75.- En segundo lugar, al artículo 3 de la Ley Orgánica General
Penitenciaria, donde se establece que “los internos podrán ejercitar los
derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, sin exclusión
del derecho de sufragio, salvo que fuesen incompatibles con el objeto de su
detención o el cumplimiento de la condena”.
76.- En tercer lugar, el artículo 3.2 del Reglamento Penitenciario dispone
que “los derechos de los internos sólo podrán ser restringidos cuando lo
dispongan las leyes”.
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77.- En cuarto lugar, la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de
derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas explica en su
exposición de motivos que los miembros de las Fuerzas Armadas gozan de
los derechos fundamentales y libertades públicas de aplicación general a
todos los ciudadanos y las limitaciones para su ejercicio deben ser
proporcionadas y respetuosas con su contenido esencial. Seguidamente
argumenta que dichas limitaciones se deben establecer con el objetivo de
que las Fuerzas Armadas, manteniendo sus características de disciplina,
jerarquía y unidad y el principio de neutralidad, estén en condiciones de
responder a las exigencias en el ámbito de la seguridad y la defensa
nacional. Por su parte, el artículo 7 confina el deber de neutralidad política y
sindical al militar.
78.- Por último, el artículo 1.1 del Proyecto instituye como finalidad de la
Institución Penitenciaria Militar la reeducación de los internos en orden a su
reincorporación a las Fuerzas Armadas o, en su caso, a su reinserción
social.
79.- Con base en lo expuesto, desde una perspectiva material,
entendiendo que el objetivo de la Institución Penitenciaria Militar de
reincorporación a las Fuerzas Armadas lo ha de ser de los internos que
tengan la condición de miembros de las mismas y la obligación de
neutralidad el medio para que estén en condiciones de responder a las
exigencias en el ámbito de la seguridad y la defensa nacional una vez
cumplida su pena, cabe sostener que el deber de neutralidad política y
sindical alcance sólo a aquéllos. A su vez, desde un punto de vista formal,
plantea fundadas dudas la viabilidad de que por vía reglamentaria el
Proyecto introduzca una obligación que supone una restricción de derechos
fundamentales sin encontrar un soporte legislativo de mayor rango que la
avale.
80.- Por dichas razones, se constata la conveniencia de que la obligación
de neutralidad política y sindical que menciona el artículo 23.1 del Proyecto
se circunscriba a los internos en Establecimientos Penitenciarios Militares
que tengan la condición de miembros de las Fuerzas Armadas.
81.- Por su parte, el artículo 24 del Proyecto, sobre el traslado de
personal interno por razones extraordinarias, establece que “por razones de
urgencia y mediando motín, agresión física con arma u otro objeto
peligroso, toma de rehenes o intento de fuga, la Dirección General de
Personal del Ministerio de Defensa podrá acordar el traslado del interno a
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otro establecimiento; este Acuerdo necesitará de la ulterior aprobación del
Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria u órgano judicial del que
depende el interno, sin perjuicio de su ejecutividad inmediata”. El apartado
segundo obliga a dar cuenta de inmediato del traslado al Juez Togado
Militar de Vigilancia Penitenciaria y al órgano judicial del que dependa el
interno si éste fuera preventivo.
82.- En la redacción del Proyecto, la modificaciones respecto al artículo 9
del Reglamento vigente consisten, por un lado, en que se elimina la
mención a que el traslado podrá ejecutarse “aun cuando el Juez de
Vigilancia u órgano judicial del que depende el interno no se hubiera
pronunciado todavía sobre el acuerdo adoptado por el Director en tal
sentido” y, de otro, en que se reconoce la ejecutividad inmediata del
acuerdo, si bien, más allá de la diferente redacción, no parece que
introduzcan modificaciones sustanciales en el régimen vigente. En cualquier
caso, la ausencia de referencia alguna a un mandato de motivación del
acuerdo merece una valoración desfavorable por las razones que se
expondrán más adelante cuando se analice esta misma cuestión con
relación a los pases de grado.
83.- El Capítulo II del Título II del Proyecto trata en los artículos 25, 26 y
27 sobre el régimen aplicable a los preventivos.
84.- El artículo 25 reproduce el contenido del artículo 10 del Reglamento
en vigor, añadiendo en los apartados cuarto y sexto indicaciones sobre los
datos que han de constar en las órdenes de detención emitidas por la Policía
Judicial, autoridades o sus agentes facultados legalmente para ello o el
Ministerio Fiscal, lo que supone una mejora con relación al Reglamento
vigente que debe ser positivamente valorada.
85.- El artículo 26 del Proyecto, relativo a la incomunicación de presos o
detenidos, es prácticamente un trasunto del artículo 11 del Reglamento
vigente en el que acertadamente se elimina la referencia a la autoridad
como sujeto facultado para efectuar indicaciones relativas a la
incomunicación del interno, persistiendo tan sólo como tal el órgano judicial
competente.
86.- El contenido del artículo 27, sobre la libertad de presos y detenidos,
tan sólo difiere del artículo 13 vigente en que se sustituye la expresión
“pasaporte” por la de “título de viaje”.
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87.- El contenido del Capítulo III del Título III del Proyecto sobre el
régimen aplicable a los penados (artículos 28-32) plantea varias cuestiones
de interés.
88.- En primer lugar, se constata que, al igual que ocurre en el
Reglamento vigente, el Proyecto no contiene disposición específica alguna
sobre el procedimiento a seguir para la clasificación inicial del interno y su
reconsideración periódica. Referencias al respecto aparecen, por un lado, en
el apartado segundo del artículo 31, en el que se afirma que “a su ingreso,
los penados deberán permanecer en el pabellón y la sección o unidad de
ingreso el tiempo mínimo necesario que precise su valoración penitenciaria
por el Equipo de Observación y Tratamiento, así como, el reconocimiento
por el médico y realización de la propuesta de destino”; por otro, en el
apartado tercero del artículo 29, donde se hace referencia a un “protocolo
de clasificación”; en tercer lugar, en el artículo 34.1 al referirse a que las
propuestas de clasificación las realizarán los equipos de observación y
tratamiento; en cuarto lugar, en el capítulo relativo al tratamiento
penitenciario, cuando en el artículo 37, que trata sobre “actividades y
talleres”, se indica que “tras la clasificación del interno se elaborará un
programa individualizado de tratamiento revisable cada seis meses”;
finalmente, la mención que en el apartado segundo del artículo 32 se
efectúa a “las otras variables intervinientes en el proceso de clasificación”.
89.- Por el contrario, tanto la Ley Orgánica General Penitenciaria como el
Reglamento Penitenciario regulan específicamente la clasificación inicial
siguiendo diferente sistemática, ya que la Ley la incluye en el artículo 63,
que se encuentra en el Título dedicado al tratamiento, y el Reglamento en
un Titulo específico relativo a la separación y clasificación de los internos
(artículos 103, 104 y 105). A su vez, los artículos 65.4 de la Ley Orgánica
General Penitenciaria y 105.1 del Reglamento Penitenciario ordenan la
reconsideración semestral de la clasificación.
90.- Al margen de la conveniencia, desde una perspectiva sistemática,
de incorporar la regulación de la clasificación inicial de los penados en el
marco del régimen penitenciario, del tratamiento o en un apartado
específico y de que, por vía supletoria, sea posible acudir a la normativa
penitenciaria común, en cualquier caso, a efectos de claridad y
sistematización, con su consecuencia de reforzamiento
de las garantías procedimentales, quizá hubiera sido conveniente regular y
unificar en un Título o Capítulo del Proyecto las cuestiones relativas a la
clasificación inicial del interno y sus reconsideraciones posteriores
basándose en los criterios que inspiran la normativa penitenciaria común,
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esto es, periódicamente y de forma preceptiva, máxime cuando no se atisba
singularidad alguna en el sistema penitenciario militar que lo desaconseje.
91.- Una segunda cuestión relevante que se plantea en el Capítulo
relativo al régimen aplicable a los penados es la de los pases de grado. El
apartado tercero del artículo 29 del Proyecto afirma que “los pases de uno a
otro grado se acordarán por el Director del Establecimiento a la vista de la
evolución en su tratamiento penitenciario, los expedientes personales y
protocolo de clasificación, previo informe de los miembros del Equipo de
Observación y Tratamiento y del Jefe de Área Interior” y en los apartados
cuarto, quinto y sexto se indican los requisitos para la progresión y la
regresión de grado.
92.- Contrasta el silencio del Proyecto y del Reglamento vigente con lo
dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica General Penitenciaria,
103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario sobre la exigencia de que las
resoluciones del Director del Establecimiento Penitenciario Militar sobre
clasificación inicial y pase de grado sean escritas y motivadas. La
trascendencia de la omisión sobre este punto en el Proyecto ha de ser
particularmente valorada en los supuestos de regresión de grado que
supongan el pase de un interno a primer grado y, por ende, a un
departamento especial de régimen cerrado, con el incremento en la
severidad de las limitaciones regimentales que ello entraña.
93.- Por tanto, en aras a reforzar el derecho a la tutela judicial efectiva
del preso o penado, para garantizar su conocimiento de las razones que
motivan la decisión del Director del Establecimiento y poder, en su caso,
ejercitar adecuadamente su derecho a recurrir la decisión adoptada, en
consonancia con lo dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica
General Penitenciaria, 103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario,
convendría que el Proyecto recogiese que las resoluciones del Director del
Establecimiento Penitenciario Militar sobre clasificación inicial y pase de
grado sean escritas y motivadas.
94.- Una tercera cuestión de interés es la relativa a la notificación al
Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria de los acuerdos del Director
del Establecimiento Penitenciario Militar sobre pases de grado. Nada se
establece en el Proyecto sobre la dación de cuenta a la autoridad judicial
militar al respecto, limitándose el apartado séptimo del artículo 29 a indicar
que “los acuerdos que el Director adopte en esta materia se notificarán al
interno interesado (sic), que podrán (sic) acudir en vía de recurso ante el
Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria”.
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95.- Estrechamente vinculada con esta omisión, desde una perspectiva
de protección de garantías, aparece la regulación que lleva a cabo el
artículo 30 del Proyecto sobre internos que en el encabezamiento del
precepto se denominan literalmente como “calificados de peligrosidad o
inadaptación”.
96.- En el apartado primero del artículo 30 se establece que cumplirán
las penas en departamentos especiales en régimen cerrado los penados que
por ser calificados de peligrosidad o aquéllos cuya conducta sea calificada
como de inadaptación manifiesta al régimen penitenciario ordinario o
abierto, se les clasifique en primer grado de tratamiento. A su vez, el
apartado tercero de dicho precepto contempla la posibilidad de que internos
preventivos sean destinados a los departamentos especiales antedichos,
dando cuenta a la autoridad judicial de que dependan.
97.- Previamente a continuar con la problemática de fondo que plantea
esta regulación, procede mencionar, de un lado, que en aras a una mejor
comprensión del enunciado del precepto y tomando como referente la
terminología de la Ley Orgánica General Penitenciaria y Reglamento
Penitenciario, en la que se inspira, procedería sustituir la expresión
“internos calificados de peligrosidad o inadaptación” por la de “internos de
peligrosidad extrema o inadaptación manifiesta y grave” en el
encabezamiento del artículo 30 del Proyecto y complementar el término
“peligrosidad” que figura en el apartado primero del mismo con el adjetivo
“extrema”. De otro, que desde una punto de vista sistemático tal vez
hubiera resultado más adecuado que el apartado tercero del artículo 30 del
Proyecto, que se refiere a los presos preventivos calificados de peligrosidad
extrema o inadaptación grave y manifiesta, se hubiese introducido en el
Capítulo II del Título II del Proyecto, relativo al régimen aplicable a los
presos preventivos, en lugar de en el Capítulo III sobre los penados.
98.- Una vez dicho lo anterior, procede poner de manifiesto que el
artículo 65 del Proyecto, a semejanza del Reglamento actual, otorga al Juez
Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria las competencias y las funciones
que le atribuyen la Ley Orgánica Procesal Militar y la Ley Orgánica General
Penitenciaria, cuyo artículo 76.2.j) indica expresamente que le corresponde
“conocer del paso a los establecimientos de régimen cerrado de los reclusos
a propuesta del Director del establecimiento”.
99.- Así pues, habida cuenta de las consecuencias que entraña para el
interno la asignación a un departamento especial en régimen cerrado por la
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severidad en las limitaciones regimentales que se han mencionado
anteriormente, de la necesidad de garantizar la correcta aplicación y
supervisión de la normativa que regula dicho régimen y para garantizar su
derecho a la tutela judicial efectiva, se estima que resultaría procedente
introducir un régimen en consonancia con el de los artículos 76.2.j) de la
Ley General Penitenciaria y de los artículos 95 y 97 del Reglamento
Penitenciario respecto a penados y preventivos. Dicho régimen consistiría
en establecer la obligatoriedad de poner en conocimiento del Juez Togado
Militar de Vigilancia Penitenciaria, dentro de las 72 horas siguientes a su
adopción, el acuerdo del Director sobre asignación de un interno a un
departamento especial en régimen cerrado, notificándose en el mismo plazo
al interno la resolución, con expresión del recurso que puede presentar ante
el citado órgano judicial.
100.- Otra cuestión a abordar en el Capítulo sobre régimen general de
los penados es la correspondiente a lo que el Proyecto denomina en el
encabezamiento del artículo 32 del Proyecto como “régimen general de
régimen abierto” mediante una expresión que no encuentra sustento ni en
la Ley Orgánica General Penitenciaria ni en el Reglamento Penitenciario y
que, si bien parece tener su origen en el último párrafo del artículo 36.2 del
Código Penal, la “ratio” de su uso en dicho contexto específico no parece
extrapolable al encabezamiento del precepto objeto de análisis, pudiendo a
mayor abundamiento conducir a confusión con la denominación del artículo
31 del Proyecto, esto es, la de “régimen general ordinario”, por lo que
resultaría aconsejable alinear la terminología de los encabezamientos de los
artículos 31 y 32 con la utilizada en la Ley Orgánica General Penitenciaria y
el Reglamento Penitenciario para denominarlos respectivamente “Del
régimen ordinario” y “Del régimen abierto”.
101.- Las principales novedades con relación a la regulación vigente son,
por una parte, que en el apartado segundo, donde se determinan las reglas
de aplicación del régimen abierto al penado que no tenga cumplida la cuarta
parte de la totalidad de su condena o condenas, en el Proyecto se
sustituyen como criterios de valoración especial para su concesión los de
“madurez o equilibrio personal” por los de “integridad, responsabilidad,
ejemplaridad y honradez”. Concretamente, dice el citado precepto que “no
será de aplicación el régimen abierto al penado que no tenga cumplida la
cuarta parte de la totalidad de su condena o condenas, a no ser que
concurran favorablemente calificadas las otras variables intervinientes en el
proceso de calificación, valorándose especialmente el carácter primario de
la actividad delictiva, la buena conducta e integridad, responsabilidad,
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ejemplaridad y honradez. En este supuesto será necesario un tiempo de
permanencia, no inferior a dos meses, internado en el establecimiento”.
102.- Previamente a continuar con el análisis de esta cuestión, se ha de
constatar cierta falta de claridad en la redacción del precepto cuando
describe como criterio de aplicación la concurrencia favorablemente
calificada de “las otras variables intervinientes en el proceso de
clasificación, valorándose especialmente el carácter primario de la actividad
delictiva, la buena conducta e integridad, responsabilidad, ejemplaridad y
honradez”. Ello se debe a que, ante la ausencia, a la que se hizo referencia,
de un procedimiento de clasificación inicial y posterior en el Proyecto, podría
interpretarse que los criterios de especial valoración en que figuran en el
artículo 32.2, concretamente los de integridad, responsabilidad,
ejemplaridad y honradez, cuyas características e implicaciones serán
analizadas más adelante, habrían de ser tenidos en cuenta siempre que
haya de realizarse la clasificación de un interno.
103.- De igual manera es conveniente tener en cuenta que el precepto
que regula este caso especial en el Reglamento Penitenciario, a saber, el
104.3, fija como variables de valoración las intervinientes en el proceso de
clasificación penitenciara señaladas en el artículo 102.2, esto es, la
personalidad y el historial individual, familiar, social y delictivo del interno,
la duración de las penas, el medio social al que retorne el recluso y los
recursos, facilidades y dificultades existentes en cada caso y momento para
el buen éxito del tratamiento, así como, especialmente, el historial delictivo
y la integración social del penado.
104.- Las variables de “integridad, responsabilidad, ejemplaridad y
honradez” que incorpora el Proyecto son un trasunto de los principios de
actuación del militar como servidor público que recoge el artículo 5 del Real
Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales
Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.
105.- Sobre este punto, se han de extrapolar las consideraciones
efectuadas “supra” en el análisis del artículo 23 del Proyecto en los
parágrafos 71 a 80 ya que si bien los criterios de valoración especial que
introduce pueden aparecer justificados en lo atinente a los internos que
hayan de continuar en las Fuerzas Armadas una vez finalidad su pena o
penas, no parecen tanto cuando se trata de internos que hubiesen perdido
la condición de militar como consecuencia de la comisión de un delito. En
este supuesto, cabe sostener que no siendo el objetivo de la pena la
reincorporación a las Fuerzas Armadas del interno, no deberían hacerse
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extensibles al mismo dichas variables a la hora de decidir sobre la concesión
del régimen abierto sino, en su caso, especificar que habrían de ser otras
inspiradas en los principios que establece la normativa común o bien acudir
a la misma por vía supletoria, si bien esta última fórmula no supondría
asegurar un grado similar de seguridad jurídica.
106.- Otro aspecto relevante que ha de ser analizado es la modificación
en el Proyecto del tiempo que ha de permanecer el interno en el
Establecimiento Penitenciario Militar previamente a la aplicación al mismo
del régimen abierto, que ha sido reducido de 3 meses a 2 meses.
107.- Difiere en este punto la normativa penitenciaria militar de la
común pues el artículo 104.3 del Reglamento Penitenciario, en un
supuesto de hecho idéntico, exige que para que pueda ser propuesto para
tercer grado un interno que no tenga extinguida la cuarta parte de la
condena o condenas haya transcurrido el tiempo de estudio suficiente para
obtener un adecuado conocimiento del mismo, amén de la concurrencia de
las variables anteriormente mencionadas. Esta regulación tiene su origen en
la reforma del Reglamento Penitenciario realizada por el Real Decreto
1767/1993, de 8 de octubre, que suprimió el requisito de que el interno
debiese estar al menos dos meses interno en el centro penitenciario antes
de obtener el régimen abierto.
108.- Un elemento interpretativo relevante de este tema se encuentra
en el preámbulo del Real Decreto 1767/1993, cuando afirma que “no
constituye un instrumento técnicamente necesario para el adecuado
funcionamiento del instituto clasificatorio", como había sido considerado
hasta entonces, por lo que procedía suprimir la exigencia del mínimo de los
dos meses citados de estancia real en la prisión para estudio del interno,
pero conservando la de un conocimiento adecuado del mismo para realizar
la correspondiente propuesta de clasificación.
109.- Así pues, cabe entender que el fundamento del lapso temporal de
estancia mínima en el centro penitenciario previa al acceso al régimen
abierto tanto en el ámbito penitenciario común como en el militar sea el
mismo y que responda en ambos casos al criterio que describe el Real
Decreto 1767/1993, pudiendo estimarse que la diferencia temporal entre
uno y otro se deba simplemente a razones de funcionamiento y no a un
mayor rigor del sistema penitenciario castrense.
110.- Ahora bien, el mantenimiento del requisito temporal en el
Proyecto, habida cuenta de la frecuencia con la que las penas que han de
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cumplirse en Establecimientos Penitenciarios Militares son de corta
duración, puede suponer “de facto” una restricción en la aplicación del
sistema de individualización científica y progresivo que inspira el Proyecto,
concretamente en el estadio anterior a la libertad condicional. En tal caso,
las consecuencias perjudiciales para el interno no pueden soslayarse, sobre
todo para aquéllos que reúnan desde un principio los requisitos para la
clasificación en tercer grado y han de permanecer en régimen ordinario de
cumplimiento a causa de la limitación establecida.
111.- A mayor abundamiento, resulta significativo a efectos analíticos
que el recientemente aprobado Código Penal Militar opte en la vertiente
penológica por un acercamiento a la legislación penal común al introducir la
pena de multa como sanción alternativa para determinados delitos
culposos, la pena de localización permanente y, principalmente, al conceder
a los Tribunales militares la facultad de aplicar las formas sustitutivas de
ejecución de las penas privativas de libertad previstas en el Código Penal.
112.- Por dichas razones, se ha de valorar desfavorablemente el
mantenimiento del requisito temporal establecido en el artículo 32.2 del
Proyecto para el acceso al régimen abierto, estimándose que hubiera
resultado aconsejable la homologación en este aspecto con la regulación
prevista en el Reglamento Penitenciario basada en el tiempo de estudio
suficiente para obtener un adecuado conocimiento del interno y la
constatación de la concurrencia en el mismo de las variables que posibilitan
la aplicación del régimen abierto.
III
113.- Como relevante novedad del proyecto que ha de ser positivamente
acogida es la regulación que en el Título III del Proyecto se realiza de forma
autónoma del tratamiento penitenciario, dividiéndolo en 2 Capítulos con el
siguiente orden: criterios generales (artículos 33-35) y programas de
tratamiento (artículos 36-40).
114.- La introducción de una regulación singularizada del tratamiento
penitenciario en los Establecimientos Penitenciarios Militares es una
novedad de este Proyecto. En el artículo 33, con el epígrafe “método para
conseguir la reeducación o reinserción” se configura al tratamiento
penitenciario como método para la consecución de la finalidad de
reeducación de los internos en orden a su reincorporación a las Fuerzas
Armadas o, en su caso, a su reinserción social, especificando diversos
métodos a tal fin.
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115.- Este precepto se inspira en el artículo 110 del Reglamento
Penitenciario, si bien lo denomina de diferente manera, insertando el
Proyecto una alusión a la finalidad del tratamiento. Los métodos que
describe para su logro son instrumentos de formación, técnicas
psicosociales y contactos con el exterior: a) programas formativos
orientados a desarrollar las aptitudes de los internos, mejorar sus
capacidades técnicas o profesionales y compensar sus carencias; b) técnicas
de carácter psicosocial que vayan orientadas a mejorar sus capacidades y a
abordar aquellas problemáticas específicas que puedan haber influido en su
comportamiento delictivo anterior; c) contactos del interno con el exterior
teniendo en cuenta la evolución en el tratamiento.
116.- El artículo 34 se refiere al programa individualizado de tratamiento
de los internos, cuya realización se atribuye a los equipos de observación y
tratamiento con la colaboración, en su caso, del resto de profesionales del
Establecimiento Penitenciario Militar y la colaboración y participación de
profesionales y de instituciones o asociaciones públicas o privadas, sin
especificar de qué manera se realizaría.
117.- El artículo 35 del Proyecto trata sobre la participación del interno
en el tratamiento, habiendo de calificarse positivamente que el apartado
tercero exprese de forma taxativa que el tratamiento penitenciario tendrá
carácter voluntario sin que de ello puedan derivarse consecuencias
disciplinarias, regimentales ni de regresión de grado, sintetizando de tal
manera una conclusión que se infiere del contenido de los artículos 112.3 y
106.4 del Reglamento Penitenciario.
118.- Añade el apartado tercero que, en todo caso, se informará al
interno del valor del tratamiento para la progresión de grado, por lo que,
partiendo de la premisa de que la “ratio” que inspira este inciso es la puesta
a disposición del interno de la mayor cantidad de información disponible
sobre las consecuencias del seguimiento o rechazo del tratamiento
penitenciario, se considera conveniente que se añadiese su consideración
como circunstancia valorable para la concesión del beneficio penitenciario
consistente en el adelantamiento de la libertad condicional que recoge el
artículo 49.1 del Proyecto, según el cual, será una circunstancia o requisito
a tener en cuenta por el Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria para
su concesión la “participación con aprovechamiento en las actividades de
tratamiento penitenciario para la reeducación de los internos, en orden a su
reincorporación a las Fuerzas Armadas, o en su caso a su reinserción
social”.
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119.- El Capítulo II del Título III del Proyecto regula los programas de
tratamiento especificando en el artículo 36 la forma de determinación de las
actividades de tratamiento, en el 37 las actividades y talleres, en el 38 el
lugar de realización de las actividades y talleres, el 39 las salidas
programadas y el 40 el trabajo penitenciario.
120.- El artículo 36 reitera en cierto modo el contenido del artículo 34
cuando establece que las actividades de tratamiento se determinarán por el
Director teniendo en cuenta las propuestas del equipo de observación y
tratamiento a partir de los programas individualizados de tratamiento.
121.- El artículo 37, con cuestionable sistemática, bajo el epígrafe de
“actividades y talleres”, refiere que “tras la clasificación del interno se
elaborará un programa individualizado de tratamiento revisable cada seis
meses, que deberá contener todas aquéllas actividades o talleres para la
consecución de los fines de reeducación en orden a su reincorporación a las
Fuerzas Armadas o, en su caso, a la reinserción social”, cuando quizá
hubiera sido más adecuado incorporar este texto de manera autónoma
dentro del articulado del Proyecto.
122.- A continuación, el precepto describe los tipos de talleres y
actividades que podrán consistir en: a) talleres o actividades de naturaleza
militar; b) talleres y técnicas de carácter psicosocial; c) talleres culturales o
formativos; d) talleres o actividades de tratamiento y deshabituación; e)
talleres de actuación especializada par internos condenados por delitos
contra la libertad e indemnidad sexual, violencia de género o cualquier otra
problemática específica.
123.- El artículo 38 del Proyecto indica en su apartado primero que “los
talleres y actividades que formen parte del programa de tratamiento se
podrán realizar tanto en el interior de los Establecimientos Penitenciarios
como fuera de ellos, según evolución”, omitiéndose una referencia al
interno al final de su redacción que no ayuda a la semántica del término
“evolución”. En el apartado segundo se expone que los Establecimientos
Penitenciarios Militares tendrán en cuenta los recursos existentes en las
Fuerzas Armadas para la ejecución de las actividades del tratamiento
penitenciario y en el 3 se indica que el Ministerio de Defensa celebrará los
convenios de colaboración con los organismos o instituciones competentes
que permitan el logro de los objetivos descritos en los programas de
tratamiento, sin que el uso del adjetivo “competentes” contribuya a la
comprensión del precepto. Por último, se añade que “a tal efecto, los
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Establecimientos Penitenciarios Militares informarán de los objetivos,
actividades o talleres que lo exijan”, utilizándose una redacción que
asimismo no ayuda a una adecuada exégesis ya que no resulta evidente
quién ha de ser objeto de la información relativa a dichos objetivos.
124.- El artículo 39 del Proyecto, atinente a las salidas programadas, es
prácticamente un trasunto del artículo 114 del Reglamento Penitenciario. El
apartado tercero del artículo 39 establece que los requisitos necesarios para
la concesión de salidas programadas serán, en primer lugar, un informe
que, de manera redundante a tenor de la redacción del texto, se califica
como preceptivo, del equipo de tratamiento; en segundo lugar, haber
extinguido la cuarta parte de la condena o condenas y, por último, observar
buena conducta habitual, condiciones similares a las que por remisión del
artículo 114.3 alude el artículo 154 del Reglamento Penitenciario.
125.- En el artículo 40 del Proyecto se regula el trabajo penitenciario,
constatándose como modificaciones mencionables la inclusión de un
nuevo apartado primero en el que se afirma que “el trabajo en el
Establecimiento Penitenciario Militar, en ningún caso, tendrá un carácter
productivo”, desapareciendo el apartado segundo f) del artículo 23 vigente
conforme al cual “en su ejercicio, los internos estarán amparados por las
prestaciones del Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas
Armadas”. En la línea del Reglamento vigente, se aparta en este aspecto el
Proyecto de los artículos 27 de la Ley Orgánica General Penitenciaria y 132
del Reglamento Penitenciario, que admiten el trabajo penitenciario de
carácter productivo por cuenta ajena no realizado mediante fórmulas
cooperativas o similares y las ocupacionales que formen parte de un
tratamiento.
126.- De la misma forma, innova el Proyecto cuando incluye el trabajo
penitenciario en el marco del tratamiento penitenciario, a diferencia de la
Ley General Penitenciaria, que lo engloba en el régimen, y el Reglamento
vigente, que lo hace en un capítulo autónomo. Como se dijo en el apartado
39, se ha de entender que ello se debe a la desaparición en el Proyecto de
la consideración del trabajo penitenciario como un derecho y un deber del
interno para integrarlo en el marco del tratamiento penitenciario como
medio para lograr los fines del Establecimiento Penitenciario Militar de
reincorporación y reinserción del interno, lo que ha de ser positivamente
valorado.
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IV
127.- El Título IV del Proyecto se refiere a los permisos de salida en los
artículos 41 (permisos ordinarios y extraordinarios) y 42 (requisitos para la
concesión de permisos ordinarios).
128.- El Proyecto no alude a quién ha de otorgar los permisos de salida,
mencionando tan sólo en el apartado primero del artículo 41, relativo a los
permisos extraordinarios, que “si se trata de penados calificados en primer
grado será necesaria la autorización del Juez Togado Militar de Vigilancia
Penitenciaria; para los detenidos y presos, del órgano judicial de quién
dependan”. Reproduce así lo previsto en los artículos 155.3 y 159 del
Reglamento Penitenciario, pero no adopta, como se estima que habría sido
deseable para eliminar incertidumbres, el contenido del artículo 160 de este
último, según el cual a la vista del informe preceptivo, la Junta de
Tratamiento acordará la concesión o denegación del permiso solicitado por
el interno, competencia que, en el Establecimiento Penitenciario Militar, se
ha de entender que correspondería al Director.
129.- El apartado segundo del artículo 41, al regular la concesión de
permisos ordinarios a los penados en segundo o tercer grado de
tratamiento, establece que se les podrá otorgar permiso de salida, previo
informe favorable del Equipo de Observación y Tratamiento, hasta siete días
seguidos y un límite de treinta y seis o cuarenta y ocho días por año,
respectivamente, especificando que se concederán “sin otras medidas de
seguridad que los compromisos que determine el Equipo”, entendiéndose
que se trata del Equipo de Observación y Tratamiento. La ausencia de
referencia a qué tipo de compromiso se refiere o de delimitación alguna al
respecto en la normativa penitenciaria común introduce un factor de
incertidumbre incompatible con las exigencias de taxatividad y seguridad
jurídica.
130.- Cuando aborda el Proyecto en el artículo 42 los requisitos para la
concesión de permisos ordinarios, exige en el apartado b) como
circunstancia concurrente que el interno observe buena conducta habitual
“y el Equipo de Observación y Tratamiento considere el permiso necesario
para la evolución del tratamiento del interno”. Esta valoración del Equipo de
Observación y Tratamiento es una novedad del Proyecto sin equivalente en
la normativa penitenciaria que no aparece justificada en la MAIN cuya
aplicación puede entrar en contradicción con el artículo 35.3 del Proyecto,
según el cual el tratamiento penitenciario tendrá carácter voluntario sin que
el rechazo a participar en el mismo pueda entrañar consecuencias de
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ningún tipo para el interno. La interpretación literal del Proyecto puede
conducir a inferir que el interno que haya decidido no seguir tratamiento
podría verse impedido de acceder a permisos ordinarios, por lo que
resultaría conveniente que, de decidirse el mantenimiento de la redacción
del precepto, se especificase que la valoración del Equipo de Observación
que menciona el apartado b) del artículo 42 se exija cuando el interno haya
decidido participar en el tratamiento.
V
131.- El Título V del Proyecto aborda en los artículos 43, 44, 45, 46, 47 y
48 las comunicaciones, régimen disciplinario, recompensas, peticiones y
quejas.
132.- El artículo 43, relativo a las comunicaciones orales, escritas o
telefónicas, plantea varias cuestiones de calado, procediendo para un mejor
análisis indicar el contenido del precepto comenzando por el párrafo
primero, conforme al cual “las comunicaciones orales, escritas o telefónicas,
así como las que pueden mantener los internos con abogados,
procuradores, autoridades y profesionales acreditados, y la recepción o
envío de paquetes y encargos se regirán por lo establecidos en el
Reglamento Penitenciario, teniendo en cuenta una serie de normas
específicas” que se desarrollan en los apartados a) a h).
133.- A la vista de la denominación del epígrafe, se estima inadecuado
desde un enfoque sistemático incluir en el apartado de “comunicaciones
orales, escritas y telefónicas” a los envíos o recepción de paquetes o
encargos, y de hecho el Reglamento Penitenciario los separa en secciones
diferentes bajo la denominación global de “relaciones con el exterior”.
134.- En cuanto a las normas específicas anteriormente mencionadas,
cuando el apartado c) del precepto se refiere a las comunicaciones de
convivencia o íntimas de los internos con familiares o allegados íntimos,
señalando que se celebrarán en locales adecuados y podrán denegarse por
razones de higiene y salud pública, se aparta de la Ley Orgánica General
Penitenciaria que en su artículo 53, con relación al 51.1, párrafo 2, prevé
como restricciones, en cuanto a las personas y al modo, las impuestas por
razones de seguridad, de interés de tratamiento y del buen orden del
establecimiento.
135.- No se justifica en la MAIN del Proyecto ni se vislumbra la
singularidad en el ámbito penitenciario militar que justifique la divergencia
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con la legislación penitenciaria común ni, concretamente, que el Proyecto
circunscriba los supuestos de denegación a razones de higiene y salud
pública, dejando a un lado, por ejemplo, motivos de seguridad que
pudiesen encontrar un fundamento más sólido. Por lo tanto, de mantenerse
la redacción del Proyecto, resultaría conveniente que se efectuase una
interpretación restrictiva del mismo en supuestos concretos en los que, a su
vez, concurran los motivos de limitación, suspensión o denegación del
apartado d), concretamente, razones de seguridad y buen orden en el
establecimiento o actos contrarios a las reglas de comportamiento exigidas
al militar cuando el interno tenga dicha condición, siendo otra opción la de
sustituir el término “denegarse” por el de “restringirse”.
136.- En el apartado d) se establece que “las comunicaciones descritas
en los apartados anteriores podrán limitarse, suspenderse o en su caso
denegarse por razones de seguridad y buen orden en el Establecimiento, así
como por actos contrarios a las reglas de comportamiento exigidas al
militar. En todo caso la limitación, suspensión o denegación, deberá
realizarse en resolución motivada, dando cuenta al Juez de Vigilancia
Penitenciaria en el caso de penados o a la autoridad judicial de que dependa
si se trata de detenidos o presos”. Las comunicaciones a las que hace
referencia el apartado d) son las que se califican como de convivencia o
íntimas de los internos, con familiares o allegados íntimos.
137.- No se indica en el precepto que la resolución, que se ha de
entender dimanará del Director del Establecimiento, haya de ser notificada
al interno afectado por la medida acordada, si bien se infiere del artículo
45.1 del Proyecto cuando ordena la notificación al interesado de las
resoluciones de la Administración Penitenciaria Militar sobre peticiones de
los interesados.
138.- Por otra parte, especial atención merece la referencia a la causa
de limitación, suspensión o denegación que se tipifica como “actos
contrarios a las reglas de comportamiento exigidas al militar”. La
integración de este concepto exige acudir al artículo 6 de la Ley Orgánica
9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las
Fuerzas Armadas, que enumera las reglas esenciales que definen el
comportamiento del militar describiendo una serie de conductas cuya “ratio”
parece encontrar natural acomodo en medios y circunstancias muy
diferentes a las del régimen de un establecimiento penitenciario, aunque
sea de carácter militar. De igual manera, es cuestionable que el
incumplimiento de dichas reglas por internos que no tengan la condición de
militares pueda acarrear las consecuencias que prevé el precepto habida
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cuenta que los destinatarios de las mismas son los miembros de las Fuerzas
Armadas, por lo que se considera procedente proponer la introducción de
un inciso en el precepto que delimite el ámbito de aplicación de esta causa
de limitación, suspensión o denegación de las comunicaciones de los
internos cuando carezcan de la condición de militares.
139.- Una de las cuestiones de mayor enjundia del Proyecto se plantea
en el apartado f) del artículo 43 cuando se afirma que “las comunicaciones
con abogados, procuradores y otros profesionales podrán ser suspendidas o
interrumpidas cuando lo exija una situación extraordinaria de seguridad del
Establecimiento de las descritas en el artículo 15.2 del Proyecto, debiendo
dar cuenta inmediata al Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria”.
140.- Un primer problema que surge a la hora de interpretar este
precepto es que la remisión que efectúa para delimitar el concepto de
“situación extraordinaria de seguridad del Establecimiento” lo es a un
concepto indeterminado e incluso de menor entidad ya que el artículo 15.2
del Proyecto alude a “supuestos de graves alteraciones del orden en el
establecimiento” sin más detalles, por lo que se estima que la redacción del
proyecto no se ajusta a las exigencias debidas de taxatividad y seguridad
jurídica, máxime en supuestos de la transcendencia del que nos ocupa en el
que se puede producirse una afectación de derechos fundamentales.
141.- En cuanto a la facultad que se concede de suspender o interrumpir
las comunicaciones con abogados, procuradores y otros profesionales, de
nuevo no se indica el sujeto a quién se atribuye, habiendo una vez más de
deducirse que se trata del Director del Establecimiento, sin que, por otra
parte, se exija motivación del acuerdo a tenor de la literalidad del precepto
del Proyecto.
142.- El artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria aborda este
tema distinguiendo, por un lado, entre el supuesto del apartado primero
relativo a las comunicaciones con familiares, amigos y representantes
acreditados de organismos e instituciones de cooperación penitenciaria,
indicando que no tendrán más restricciones, en cuanto a las personas y al
modo, que las impuestas por razones de seguridad, de interés de
tratamiento y del buen orden del establecimiento. Por otro, en el apartado
segundo, relativo a las comunicaciones de los internos con el Abogado
defensor o con el Abogado expresamente llamado en relación con asuntos
penales, establece que no podrán ser suspendidas o intervenidas salvo por
orden de la autoridad judicial y en los supuestos de terrorismo. No
obstante, el legislador parece contradecirse con este segundo supuesto
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cuando en el apartado quinto señala que “las comunicaciones orales y
escritas previstas en este artículo podrán ser suspendidas o intervenidas
motivadamente por el Director del establecimiento, dando cuenta a la
autoridad judicial competente”.
143.- A su vez, los apartados tercero y cuarto del artículo 48 del
Reglamento Penitenciario distinguen entre comunicaciones de los internos
con el Abogado defensor o con el Abogado expresamente llamado en
relación con asuntos penales, así como con los Procuradores que los
representen, y las comunicaciones con otros Letrados que no sean los
anteriormente mencionados. En el primer caso, no podrán ser suspendidas
o intervenidas, en ningún caso, por decisión administrativa y sólo podrán
realizarse previa orden expresa de la autoridad judicial. En el segundo, se
hace una remisión a las normas generales del artículo 41, que, a su vez,
reenvían al artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria.
144.- El apartado f) del artículo 44 del Proyecto parece seguir el modelo
del apartado quinto del artículo 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria,
si bien, a diferencia de éste, no establece un mandato de motivación y
añade el requisito de que se trate de situaciones extraordinarias de
seguridad del Establecimiento.
145.- El análisis de este precepto y su adecuación al derecho a la
defensa del artículo 24.2 de la Constitución, que no se encuentra entre los
que el artículo 55 de la misma considera susceptibles de suspensión en
casos de estado de excepción o de sitio, exige ineludiblemente acudir a la
interpretación que del artículo 51.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria
efectúa la jurisprudencia, la cual no ha sido siempre pacífica.
146.- Aunque, en realidad, se trataba de un “obiter dictum”, el Tribunal
Constitucional entendió en la sentencia con referencia 73/1983, de 30 de
julio, que el precepto mencionado debía interpretarse de modo que las
comunicaciones entre los internos y los abogados defensores o los
especialmente llamados para asuntos penales podían ser intervenidas con
carácter general por orden de la autoridad judicial y en casos de terrorismo,
además, por el Director del establecimiento penitenciario.
147.- Sin embargo, esta interpretación fue abandonada algo más de una
década después. En la sentencia del Tribunal Constitucional con referencia
183/1994, de 20 de junio, se rectifica expresamente esta interpretación del
artículo 51.2 de la Ley Orgánica General Penitenciaria, entendiendo que la
interpretación correcta del artículo 51 conduce a distinguir dos clases de
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comunicaciones "...que son de muy distinta naturaleza y vienen, por ello,
sometidas a regímenes legales claramente diferenciados". Las que llama
generales, entre el interno y determinada clase de personas (artículo 51.1)
y las específicas, que son las que el interno mantiene "...con su Abogado
defensor o con el Abogado expresamente llamado en relación con asuntos
penales (artículo 51.2)". Respecto de estas últimas el Tribunal
Constitucional, luego de señalar que "...son sometidas al régimen especial
del artículo 51.2, cuya justificación es necesario encontrar en las exigencias
y necesidades de la instrucción penal, a las cuales es totalmente ajena la
Administración Penitenciaria que no tiene posibilidad alguna de ponderar
circunstancias procesales que se producen al margen del ámbito
penitenciario", concluyó que las dos condiciones que contiene el artículo
51.2 (autorización judicial y casos de terrorismo) no pueden interpretarse
como exigencias alternativas, sino acumulativas y que “autoriza únicamente
a la autoridad judicial para suspender o intervenir, de manera motivada y
proporcionada, las comunicaciones del interno con su Abogado sin que
autorice en ningún caso a la Administración Penitenciaria para interferir
esas comunicaciones ".
148.- Esta interpretación fue nuevamente seguida en las sentencias del
Tribunal Constitucional con referencia 200/1997, de 24 de noviembre y
58/1998, de 16 de marzo , en cuyo fundamento jurídico quinto se decía que
"...es la trascendente incidencia del derecho fundamental a la defensa la
que hace que el legislador penitenciario constriña toda intervención de las
comunicaciones de los internos con sus Abogados o Procuradores a «los
supuestos de terrorismo» y que exija además la garantía judicial (art. 51.2
LOGP) (STC 183/1994)", donde nuevamente se consideraban acumulativos
ambos requisitos.
149.- La Sala Segunda del Tribunal Supremo siguió de forma absoluta la
doctrina constitucional establecida en la Sentencia del Tribunal
Constitucional 183/1994 en sus sentencias con referencia 245/1995, de 6
de marzo, 538/1997, de 23 abril y, más recientemente, en su sentencia con
referencia 79/2012, de 17 de enero. En ellas se afirma de manera taxativa,
de un lado, que la posibilidad de intervención administrativa de las
comunicaciones prevenida por el artículo 51.5 de la Ley Orgánica General
Penitenciaria no es aplicable a las comunicaciones de los internos con el
Abogado Defensor o con el Abogado expresamente llamado en relación con
los asuntos penales y con los Procuradores que los representen. De otro,
que la intervención de las comunicaciones entre los internos y sus letrados
defensores o los expresamente llamados en relación con asuntos penales
sólo pueden acordarse en casos de terrorismo y previa orden de la
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autoridad judicial competente, exigencias por tanto acumulativas. En
consecuencia, concluye la Sala Segunda del Tribunal Supremo, para
resolver otros casos en los que se entendiera que la intervención pudiera
ser imprescindible, sería precisa una reforma legal que contuviera una
habilitación de calidad suficiente para intervenir las comunicaciones entre
internos y letrados defensores o expresamente llamados en relación con
asuntos penales, estableciendo los casos y las circunstancias en que tal
intervención sería posible y las consecuencias de la misma.
150.- Si bien tanto el Tribunal Constitucional como la Sala Segunda del
Tribunal Supremo concentran su argumentación en el supuesto de
intervención de las comunicaciones previsto en el artículo 51.2 de la Ley
Orgánica General Penitenciaria, aquélla se considera indubitadamente
extrapolable al de suspensión de las mismas contenido en el mismo
precepto, estimándose que en modo alguno el Proyecto de reglamento
pueda constituir habilitación legal suficiente en el sentido que indica la Sala
Segunda del Tribunal Supremo en jurisprudencia reiterada.
151.- Partiendo de dichas premisas, se considera disconforme a Derecho
el contenido del apartado f) del artículo 43 del Proyecto al no ajustarse al
contenido del derecho fundamental a la defensa del artículo 24.2 de la
Constitución.
152.- El artículo 44 del Proyecto regula el régimen disciplinario de igual
manera que el Reglamento vigente, reiterando que en los Establecimientos
Penitenciarios Militares se aplicarán las normas de régimen disciplinario del
Reglamento Penitenciario en materia de infracciones con una serie de
particularidades que expone a continuación. No obstante, en dichos
aspectos singulares introduce dos nuevos apartados: el b), según el cual
“en la enumeración de autoridades o funcionarios judiciales o de
Instituciones Penitenciarias se entenderán incluidos (sic) las autoridades,
personal militar y civil del Ministerio de Defensa y, c) donde se indica que
“para la aplicación de los tipos disciplinarios se tendrá en cuenta el carácter
de Unidad Militar del Establecimiento Penitenciario Militar, y los bienes
jurídicos que tal carácter hace necesario proteger, en especial las
características de las Fuerzas Armadas de disciplina y jerarquía y el
principio de neutralidad política y sindical”. Al respecto se han de tener por
reproducidas las consideraciones efectuadas “supra” sobre el artículo 23 del
Proyecto en los parágrafos 71 a 80 en lo que se refiere, en este caso, a la
toma en consideración a la hora de aplicar los tipos disciplinarios el principio
de neutralidad política y sindical a los internos en Establecimientos
Penitenciarios Militares que no tengan la condición de miembros de las
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Fuerzas Armadas, por lo que sería conveniente que el Proyecto se matizase
teniendo en cuenta esta circunstancia restringiendo su ámbito de aplicación
en este punto a los internos que mantuviesen la condición de militares.
153.- El apartado cuarto del artículo 44 del Proyecto reproduce el texto
del artículo 20, apartado cuarto, del Reglamento vigente salvo en lo
atinente a la autoridad administrativa mencionada. Afirma que “las
sanciones no recurridas ante el Juez de Vigilancia, independientemente de
que se hayan cumplido, podrán ser anuladas o disminuidas por el
Subsecretario de Defensa, cuando se aprecie que la sanción impuesta no se
ajusta a derecho”.
154.- El precepto es un trasunto del artículo 132.3 del Reglamento
Penitenciario aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo en su
versión modificada por la reforma del mismo llevada a cabo por el Real
Decreto 787/1984, de 28 de marzo. Sin embargo, el Real Decreto
190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento
Penitenciario vigente, en el apartado segundo b) de la disposición
derogatoria única, indica que queda derogado expresamente el Real Decreto
1201/1981, así como el Real Decreto 787/1984, de 28 de marzo, que
modificó el anterior, salvo los preceptos que se indican en el apartado
siguiente, entre los que no se encuentra el artículo 132.3, por lo que en la
actualidad no está en vigor.
155.- Como se dijo anteriormente, el artículo 44.1 del Proyecto
establece que en los Establecimientos Penitenciarios Militares se aplicarán
las normas de régimen disciplinario del Real Decreto 190/1996, de 9 de
febrero, en materia de infracciones y sanciones con unas salvedades entre
las que no se encuentra la del apartado cuarto objeto de análisis. Por otra
parte, la disposición adicional primera del Proyecto considera las normas de
régimen disciplinario del Real Decreto 190/1996 como parte integrante de
la normativa sobre Establecimientos Penitenciarios Militares y no supletoria
como ocurre respecto a las demás cuestiones, por lo que, en este caso, la
norma básica es la incorporación del régimen disciplinario común a los
Establecimientos Penitenciarios Militares. Por tanto, el mantenimiento en el
Proyecto del apartado cuarto del artículo 44 es contradictorio con el hecho
de que haya desaparecido del Reglamento Penitenciario, parte integrante,
se ha de insistir, de la normativa penitenciaria militar.
156.- En cualquier caso, si el objetivo del mantenimiento en el Proyecto
de este precepto es configurar un mecanismo de reducción o revocación de
sanciones cuando se advierta error en la aplicación de una sanción que no
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haya sido recurrida ante el Juez Togado de Vigilancia Penitenciaria, tal vez
resultaría oportuno seguir el modelo del artículo 256 del Reglamento
Penitenciario con las adaptaciones oportunas al sistema penitenciario militar
de tal forma que se asigne al Director del Establecimiento, esto es, al
órgano al que se atribuye la competencia en materia de régimen
disciplinario, la facultad que el Proyecto otorga al Subsecretario de Defensa
y que la nueva calificación no implique una sanción superior a la impuesta.
Se trataría de una revisión de oficio por el órgano que se encuentra en
mejor disposición de evaluar la existencia de un error, el cual podría
reaccionar de inmediato para el restablecimiento de la legalidad.
157.- Por último, constituye un aspecto destacable de este Título que se
manifieste la obligación de anotar las peticiones, quejas y recursos de los
internos en un registro, dando respuesta a la recomendación al respecto del
Defensor del Pueblo, y de notificar la resolución por escrito al interesado.
VI
158.- El Título VI del Proyecto, relativo a los beneficios penitenciarios,
consta tan sólo del artículo 49, donde se regula el adelantamiento de la
libertad condicional con la finalidad, como afirma la exposición de motivos,
de adaptar los beneficios penitenciarios al vigente Código Penal.
159.- El apartado primero del citado artículo establece que
“excepcionalmente, cumplidos los requisitos del artículo 50 de este
Reglamento, salvo el cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena,
el Director del Establecimiento, respecto de los internos condenados por la
jurisdicción militar, previo informe de los técnicos del Equipo de
Observación y Tratamiento, podrá solicitar del Juez Togado Militar de
Vigilancia Penitenciaria, la concesión de hasta cuatro meses de
adelantamiento del período de la libertad condicional por cada año de
cumplimiento de prisión efectiva, para los penados en quienes concurran
durante dicho tiempo las circunstancias o requisitos siguientes: a) buena
conducta habitual; b) normal cumplimiento de los deberes y obligaciones
del artículo 23 de este Reglamento; c) participación con aprovechamiento
en las actividades de tratamiento penitenciario para la reeducación de los
internos, en orden a su reincorporación a las Fuerzas Armadas , o en su
caso a su reinserción social”.
160.- Son varias las novedades con relación al artículo 24 del
Reglamento vigente: en primer lugar, establecer como “excepcional” la
potestad del Director del Establecimiento Penitenciario Militar de solicitar la
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concesión del beneficio penitenciario. Esta excepcionalidad no tiene
equivalente en el artículo 205 del Reglamento Penitenciario, relativo al
adelantamiento de la libertad condicional, y carece de justificación en la
MAIN al tiempo que contradice la “ratio” que, según la exposición de
motivos del Proyecto, inspira este apartado del mismo ya que la reforma del
Código Penal llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2015 flexibiliza, como
veremos, el régimen de la libertad condicional. Por otra parte, el concepto
de “excepcionalidad” que se introduce carece de delimitación, con las
consecuencias para la seguridad jurídica que ello implica y, por ende, para
el penado en el que concurran los tres requisitos que establece el Proyecto
para la concesión del beneficio. Por tanto, resultaría aconsejable la
eliminación de la redacción del precepto del adverbio “excepcionalmente”.
161.- En segundo lugar, la remisión que asimismo “ex novo” se realiza a
los requisitos del artículo 50, esto es, de la libertad condicional, salvo el
cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena, debería ser
adaptado al contenido del artículo 90 del Código Penal tras la modificación
de su contenido efectuada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo. La
reforma de la libertad condicional, explica la exposición de motivos de la
Ley Orgánica 1/2015, incluye un nuevo supuesto privilegiado de acceso a la
libertad condicional en el apartado tercero del artículo 90 que será aplicable
a los penados primarios, es decir, a aquéllos que cumplen su primera
condena en prisión, que hayan sido condenados a una pena corta de
prisión. En estos casos, se adelanta la posibilidad de obtener la libertad
condicional al cumplimiento de la mitad de la condena. Esta modificación
refleja el sentido general de la reforma en el sistema de penas ofreciendo
nuevas posibilidades de obtener la libertad a los penados primarios que
presentan un pronóstico favorable de reinserción. Asimismo, el nuevo
apartado segundo del artículo 90 contempla la posibilidad de acordar la
libertad condicional de penados que hayan cumplido dos terceras partes de
su condena y la mitad de la condena.
162.- Si a lo anterior se añade que el artículo 22.3 del Código Penal
Militar vigente ordena que la libertad condicional se aplique conforme a lo
establecido en el Código Penal, a efectos de una mejor sistemática y
coherencia del sistema, sería aconsejable sustituir la frase “salvo el
cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena” por “salvo el
cumplimiento de las tres cuartas partes, dos terceras partes o la mitad de la
condena” y, correlativamente, en el apartado primero del artículo 50 del
Proyecto la frase “que hayan cumplido las tres cuartas partes de la
condena” por ”que hayan cumplido las tres cuartas parte, dos terceras
partes o la mitad de la condena”.
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163.- Por último, con relación al requisito consistente en el normal
cumplimiento de los deberes y obligaciones del artículo 23 del Proyecto,
resultan asimismo aplicables las consideraciones efectuadas en los
parágrafos 71 a 80 de este informe, por lo que sería conveniente que se
circunscribiese, en lo que se refiere a la adecuación de su comportamiento
al principio de neutralidad política y sindical, a los internos en
Establecimientos Penitenciarios Militares que tengan la condición de
miembros de las Fuerzas Armadas.
VII
164.- El Título VII del Proyecto, bajo el epígrafe “de la libertad
condicional”, delimita sucesivamente en los artículos 50, 51, 52, 53 y 54 los
requisitos para su concesión, la ejecución de la resolución de puesta en
libertad del penado, un régimen especial para septuagenarios y enfermos
graves, la vigilancia de la conducta del liberado condicional y los títulos de
viaje de los internos liberados.
165.- Como aspecto destacable en el Título se ha de mencionar,
extrapolando lo argumentado en los apartados 160 y 161 de este informe
con relación al artículo 49 del Proyecto la conveniencia de sustituir en el
artículo 50 la frase “que hayan cumplido las tres cuartas partes de la
condena” por ”que hayan cumplido las tres cuartas parte, dos terceras
partes o la mitad de la condena”.
VIII
166.- El Título VIII del Proyecto trata en los artículos 55 y 56 de la
puesta en libertad definitiva de los condenados a pena de prisión y la
anotación en el expediente personal. Al respecto, se constatan varias
modificaciones respecto a sus correlativos artículos 34 y 35 del Reglamento
vigente. De un lado, en el artículo 55 del Proyecto se trata de la eliminación
de las menciones a los adelantamientos de la fecha de libertad definitiva por
abono de beneficios penitenciarios y a la facilitación de títulos de viaje a los
internos; y de otro, el artículo 56, se adiciona la obligación de remitir
certificación de libertad definitiva a la Unidad de destino del interno en el
momento de comisión de los hechos.
IX
167.- El Título IX, sobre el cumplimiento de determinadas penas, se
divide en un Capítulo I en el que en los artículos 57 a 62 se configura el
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régimen de la pena privativa de derechos de trabajos en beneficio de la
comunidad y, en el Capítulo II, en los artículos 63 y 64, el de la pena
privativa de libertad de localización permanente.
168.- Respecto a la pena de trabajos en beneficio de la comunidad, se
ha de poner de manifiesto en primer lugar que el Código Penal Militar
vigente determina en su artículo 21 que cuando la pena establecida en el
Código Penal para los delitos militares previstos en aquél sea la de trabajos
en beneficio de la comunidad, se aplicará a los militares la pena de
localización permanente de dos meses y un día a tres meses. En la
exposición de motivos del Código Penal Militar se explica que la razón que
sustenta la opción del legislador es la consideración de la pena de trabajos
en beneficio de la comunidad como poco adecuada para cumplirse en el
ámbito castrense. De lo expuesto cabe prever que no serán frecuentes los
casos en los que se haya de aplicar la regulación del Proyecto sobre esta
pena.
169.- El análisis del articulado ha de tener como referencia el contenido
del Real Decreto 840/2011, de 17 de junio, por el que se establecen las
circunstancias de ejecución de las penas de trabajo en beneficio de la
comunidad y de localización permanente en centro penitenciario.
170.- El artículo 57, que delimita la pena de trabajos en beneficio de la
comunidad, toma prestado su contenido de la definición contenida en el
artículo 2.1 del Real Decreto 840/2011. El artículo 58, acudiendo asimismo
al artículo 2.1, especifica que los penados a trabajos en beneficio de la
comunidad que se encuentren internos en los Establecimientos
Penitenciarios Militares únicamente realizarán el cumplimiento de esta pena
mediante su participación en talleres o programas formativos o de
reeducación, laborales, culturales, de educación vial, sexual y otros
similares.
171.- El artículo 59, sobre la formalización de convenios con entidades
públicas o privadas que desarrollen las actividades anteriormente descritas,
es trasunto del artículo 4.1 del Real Decreto 840/2011, al igual que los
artículos 59, 60, 61 y 62 lo son de los artículos 5, 7, 8 y 9 de la norma
común.
172.- La regulación en el Proyecto de la pena de localización permanente
reproduce el contenido del artículo 13 del Real Decreto 840/2011, habiendo
de mencionarse como divergencia con el mismo que la pena pueda
cumplirse en el Establecimiento Penitenciario Militar cualquier día de la
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semana mientras que en Real Decreto se especifica que será los sábados o
festivos.
X
173.- El Título X dedica el artículo 65 al Juez Togado Militar de Vigilancia
Penitenciaria, reproduciendo el contenido del artículo 36 del Reglamento en
vigor con dos salvedades: a) añade a sus facultad de formular propuestas al
Ministerio de Defensa la relativa a la organización y actividades religiosas;
b) sustituye la expresión “Fiscales de los Tribunales Sentenciadores” por la
de “Fiscales competentes” como destinatarios de las resoluciones que dicte
en materia de su competencia.
XI
174.- La disposición adicional cuarta del Proyecto, con el título de
“ingreso en Establecimientos Psiquiátricos Penitenciarios”, indica que para el
cumplimiento de las resoluciones judiciales que así lo establezcan, el
Ministro de Defensa celebrará aquellos convenios que permitan el ingreso
de preventivos y condenados, pertenecientes a las Fuerzas Armadas, en
Establecimientos Psiquiátricos Penitenciarios. Para su correcta interpretación
procede recordar que el artículo 23 del Código Penal Militar vigente señala
que los Tribunales Militares aplicarán, en su caso, las medidas de seguridad
y las consecuencias accesorias previstas en el Código Penal y que el Real
Decreto 840/2011, de 17 de junio, regula en sus
artículos 20 al 24 el cumplimiento de las medidas de seguridad competencia
de la administración penitenciaria.
175.- El contenido de la disposición adicional cuarta apunta a que en la
elaboración del Proyecto se ha tenido en cuenta la necesidad de regular el
cumplimiento de las medidas de seguridad en el ámbito de la jurisdicción
militar, si bien tal vez hubiera sido oportuno que se hubiese hecho
referencia a alguna de las demás medidas de seguridad privativas de
libertad que enumera el artículo 96 del Código Penal que impliquen el
internamiento en centros ajenos a la organización militar.
VI. CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto normativo sometido a informe trae causa de los
cambios que se han producido desde la aprobación del Real Decreto
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1396/1992, de 20 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
Establecimientos Penitenciarios Militares, que requerían la adaptación de su
contenido: a) la finalización del servicio militar obligatorio, dando paso a
unas Fuerzas Armadas profesionales; b) la existencia en la actualidad de un
solo Establecimiento Penitenciario Militar en el que, tras la incorporación de
la mujer a las Fuerzas Armadas, se concentran los penados de ambos
sexos; c) la necesidad de conciliar el derecho a la igualdad efectiva entre
mujeres y hombres, postulada en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo,
para la igualdad de mujeres y hombres, con el derecho a la intimidad de los
internos reconocido en la Constitución española; d) las múltiples
modificaciones del Código Penal con reformas de enjundia, entre ellas en
materia de libertad condicional y de creación de penas como la de trabajos
en beneficio de la comunidad, habiendo desaparecido la redención de penas
por el trabajo; e) la aprobación reciente de un nuevo Código Penal Militar
incorporando nuevas penas como la de localización permanente que, al
igual que la de trabajos en beneficio de la comunidad, precisan regular su
ejecución en el sistema penitenciario militar; f) la obligación del
Establecimiento Penitenciario existente de definir su plantilla orgánica y, a
partir de las misma, las relaciones de puestos militares y de velar por el
cumplimiento de la normativa en materia de protección de datos y, g) la
necesidad de desarrollar reglamentariamente instituciones como la del
mando militar acompañante prevista en el artículo 213 de la Ley Orgánica
2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar. Por tanto, en términos de
oportunidad y necesidad, la elaboración de un reglamento de
Establecimientos Penitenciarios Militares que reemplace al vigente merece
un juicio positivo.
SEGUNDA.- El Proyecto contiene numerosos aspectos que han de ser
favorablemente valorados, comenzando por la atribución al Subsecretario
de Defensa de la potestad de designar, de conformidad, con la Ley Orgánica
Ley Orgánica 2/1989, de 13 de abril, Procesal Militar, los establecimientos
militares como Centros de internamiento para cumplimiento de penas
alternativas (artículo 1.1). Ello se debe a que siendo una de las finalidades
de los Establecimientos Penitenciarios Militares, como indica el artículo 1 del
Proyecto, la reincorporación a las Fuerzas Armadas del interno, se estima
que el hecho de que cumpla la pena alternativa, por ejemplo, en su unidad
de destino, permite que mantenga el contacto y el vínculo con la misma
facilitando su posterior integración en la misma.
TERCERA.- Favorable acogida ha de tener asimismo la obligación que
en el artículo 3 asigna los responsables de los Establecimientos
Penitenciarios Militares de velar por el cumplimiento de la Ley Orgánica
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15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal,
así como la ampliación del elenco de profesionales que han de formar parte
de los Equipos de observación y tratamiento incorporando a un psiquiatra,
educadores sociales y monitores deportivos u ocupacionales para
individualizar el tratamiento del interno y, por ende, garantizar el adecuado
planteamiento y ejecución del mismo.
CUARTA.- La adecuación de la normativa penitenciaria militar a la de
personal de las Fuerzas Armadas ha ser calificada positivamente, al igual
que la mención en el apartado segundo del artículo 13 a la obligación de
atender, entre otros criterios, a lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2007, de
22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres a la hora de
catalogar los puestos de trabajo. Asimismo supone un avance con relación
al Reglamento vigente el desarrollo del artículo 213 de la Ley Orgánica
2/1989, Procesal Militar, sobre el mando militar acompañante en los
traslados de internos ampliando su ámbito subjetivo de aplicación y en aras
a garantizar un adecuado desarrollo de los desplazamientos de los internos
con independencia de su condición o empleo. A ello se ha de añadir la
mejora en relación al contenido de las órdenes de detención emitidas por la
Policía Judicial, autoridades o sus agentes facultados legalmente para ello o
el Ministerio Fiscal.
QUINTA.- La unificación sistemática del régimen penitenciario y la
introducción de un nuevo título asimismo autónomo sobre el tratamiento
penitenciario son innovaciones a destacar, así como, dentro de este último,
su consideración como medio para lograr los fines del Establecimiento
Penitenciario Militar de reincorporación y reinserción del interno y la
afirmación taxativa de que el tratamiento penitenciario tendrá carácter
voluntario sin que de ello puedan derivarse consecuencias disciplinarias,
regimentales ni de regresión de grado. Valoración favorable se ha de
efectuar asimismo de los avances en materia de información a los internos
que ingresen en el Establecimiento Penitenciario sobre procedimientos para
formular peticiones, reclamaciones, quejas y recursos, así como la
atribución exclusiva al Juez o Tribunal competente de la facultad de efectuar
indicaciones relativas a la incomunicación de un interno.
SEXTA.- Entre los aspectos positivos del Proyecto, cabe destacar por
último que se lleve a cabo un desarrollo normativo, siquiera parcial, del
sistema penitenciario militar con las singularidades que lo caracterizan y
adaptada a la situación actual, así como la obligación de anotar en un
registro las peticiones, quejas y recursos, como reclamaba el Defensor del
Pueblo. Con todo, el texto proyectado no es completo y es susceptible de
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ciertas mejoras, que afectan tanto a la técnica legislativa como al contenido
de la propuesta, que pasan a exponerse seguidamente.
SÉPTIMA.- Convendría valorar la oportunidad de que el Proyecto se
alinease con el mecanismo seguido en el Reglamento Penitenciario
posibilitando la impugnación directa ante el Juez Togado Militar de Vigilancia
Penitenciaria de las quejas, peticiones y, especialmente, recursos que
planteen los internos. El mandato constitucional de un efectivo control
jurisdiccional de la ejecución de la pena de prisión (artículo 117.3 CE), de
garantizar la tutela judicial efectiva de los internos (artículo 25.2 CE) y la
subordinación de la Administración a la legalidad y al control de la misma
por los Tribunales (artículo 106.1 CE), así como, fundamentalmente, la
agilización de los cauces impugnatorios a disposición de los internos
constituyen argumentos jurídicos y fácticos que sostendrían esta propuesta.
OCTAVA.- Subsiste en la regulación del Proyecto la atribución a la
autoridad administrativa militar, en la actualidad el Subsecretario de
Defensa, de la potestad de decidir los establecimientos que tendrán su
propio Equipo de Observación y Tratamiento, así como que otro equipo
dependiente directamente de dicha autoridad atienda a aquéllos
establecimientos que no lo tengan (apartado segundo del artículo 12). Ello
supone que queda abierta la posibilidad de que haya Establecimientos
Penitenciarios Militares que no dispongan de Equipo de Observación y
Tratamiento propio, estableciéndose en su lugar lo que cabría denominar
como Equipo de Observación y Tratamiento itinerante, cuya propia
naturaleza podría provocar una reducción significativa de su capacidad de
actuación y de seguimiento adecuado del tratamiento de los internos,
instrumento esencial para la aplicación del sistema progresivo y de
individualización científica. Por tanto, sería conveniente contemplar la
obligatoriedad de que exista un equipo de observación y tratamiento en
cada establecimiento penitenciario militar.
NOVENA.- Respecto a la regulación del mando militar acompañante en
los traslados de internos en el artículo 18 del Proyecto, conforme al cual
"los traslados del personal militar detenido o sobre el que hubiera recaído
auto de prisión, se efectuarán siempre por militares de igual o superior
empleo al del interesado", convendría valorar la sustitución en el Proyecto
del término “interesado” por el de “interno” ya que, entendiéndose que la
institución del mando militar acompañante tiene como finalidad garantizar
la correcta ejecución de los traslados de los internos, esta denominación
refleja con mayor rigor su “ratio” ya que se trata de establecer un
mecanismo indisponible de garantías.
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DÉCIMA.- La redacción de la Ley General Penitenciaria sobre separación
de internos se realiza en términos de imperatividad, caracterizándola como
una obligación del centro penitenciario. Del hecho de que el Proyecto no se
exprese de manera similar y de que introduzca la posibilidad de que se
flexibilice la separación "según la condición o categoría militar", podría
inferirse que, de tal forma, se diese amparo a decisiones que supusiesen un
agravamiento en la situación del interno sin una habilitación legal que las
fundamentase. Por tanto, habría de valorarse la conveniencia de sustituir el
término "flexibilizarse" por el de "modularse" especificando que la
derogación del principio que inspira la legislación penitenciaria habría de
producirse, en todo caso, con carácter excepcional.
UNDÉCIMA.- El artículo 22 del Proyecto, que regula la distribución de
los internos, presenta como novedad con relación al artículo 7 del actual
Reglamento la eliminación del mandato de que los internos ocupen
habitación o celda individual en la sección o unidad a la que pertenezcan.
De esta forma, el Proyecto se separa de lo preceptuado en el artículo 19.1
de la Ley Orgánica General Penitenciaria y la normativa internacional en
materia penitenciaria. De la ausencia de fundamentación sobre esta
modificación en la MAIN, la identidad de contenido con el artículo 19.1 de la
Ley Orgánica General Penitenciaria y el reducido número de la población
penitenciaria en establecimientos militares, que ha conducido a la clausura
paulatina de los mismos hasta quedar tan sólo uno en funcionamiento
actualmente en Alcalá de Henares, cabe inferir que se trata de una omisión
que se estimaría conveniente subsanar en el articulado.
DUODÉCIMA.- Sobre la obligación de los internos, establecida en el
artículo 23 del Proyecto, de que adecúen su comportamiento al principio de
neutralidad política y sindical”, desde una perspectiva material, entendiendo
que el objetivo de la Institución Penitenciaria Militar de reincorporación a las
Fuerzas Armadas lo ha de ser de los internos que tengan la condición de
miembros de las mismas y la obligación de neutralidad el medio para que
estén en condiciones de responder a las exigencias en el ámbito de la
seguridad y la defensa nacional una vez cumplida su pena, cabe sostener
que sólo sea exigible a aquéllos. A su vez, desde un punto de vista formal,
plantea fundadas dudas la viabilidad de que por vía reglamentaria el
Proyecto introduzca una obligación que supone una restricción de derechos
fundamentales sin encontrar un soporte legislativo de mayor rango que la
avale. Por dichas razones, se constata la conveniencia de que la obligación
de neutralidad política y sindical que menciona el artículo 23.1 del Proyecto
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se circunscriba a los internos en Establecimientos Penitenciarios Militares
que tengan la condición de miembros de las Fuerzas Armadas.
DECIMOTERCERA.- Al margen de la conveniencia, desde una
perspectiva sistemática, de incorporar la regulación de la clasificación inicial
de los penados en el marco del régimen penitenciario, del tratamiento o en
un apartado específico y de que, por vía supletoria, sea posible acudir a la
normativa penitenciaria común, en cualquier caso, a efectos de claridad y
sistematización, con su consecuencia de reforzamiento de las garantías
procedimentales, quizá hubiera sido conveniente regular y unificar en un
Título o Capítulo del Proyecto las cuestiones relativas a la clasificación inicial
del interno y sus reconsideraciones posteriores basándose en los criterios
que inspiran la normativa penitenciaria común, esto es, periódicamente y
de forma preceptiva, máxime cuando no se atisba singularidad alguna en el
sistema penitenciario militar que lo desaconseje.
DECIMOCUARTA.- Contrasta el silencio del Proyecto y del Reglamento
vigente con lo dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica General
Penitenciaria, 103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario sobre la
exigencia de que las resoluciones del Director del Establecimiento
Penitenciario Militar sobre clasificación inicial y pase de grado sean escritas
y motivadas. La trascendencia de la omisión sobre este punto en el
Proyecto ha de ser particularmente valorada en los supuestos de regresión
de grado que supongan el pase de un interno a primer grado y, por ende, a
un departamento especial de régimen cerrado, con el incremento en la
severidad de las limitaciones regimentales que ello entraña.
Por tanto, en aras a reforzar el derecho a la tutela judicial efectiva del
preso o penado, para garantizar su conocimiento de las razones que
motivan la decisión del Director del Establecimiento y poder, en su caso,
ejercitar adecuadamente su derecho a recurrir la decisión adoptada, en
consonancia con lo dispuesto en los artículos 10.1 de la Ley Orgánica
General Penitenciaria, 103.4 y 106.5 del Reglamento Penitenciario,
convendría que el Proyecto recogiese que las resoluciones del Director del
Establecimiento Penitenciario Militar sobre clasificación inicial, pase de
grado y traslado de internos por razones extraordinarias sean escritas y
motivadas.
Con similar fundamento, se estima que resultaría procedente
introducir un régimen en consonancia con el de los artículos 76.2.j) de la
Ley General Penitenciaria y de los artículos 95 y 97 del Reglamento
Penitenciario respecto a penados y preventivos. Dicho régimen consistiría
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en establecer la obligatoriedad de poner en conocimiento del Juez Togado
Militar de Vigilancia Penitenciaria, dentro de las 72 horas siguientes a su
adopción, el acuerdo del Director sobre asignación de un interno a un
departamento especial en régimen cerrado, notificándose en el mismo plazo
al interno la resolución, con expresión del recurso que puede presentar ante
el citado órgano judicial.
DECIMOQUINTA.- Sobre la regulación en el artículo 32 del Proyecto del
régimen abierto al penado que no tenga cumplida la cuarta parte de la
totalidad de su condena o condenas, la introducción como criterios de
valoración especial para su concesión los de integridad, responsabilidad,
ejemplaridad y honradez, trasunto de principios de actuación del militar
como servidor público que recoge el artículo 5 del Real Decreto 96/2009, de
6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las
Fuerzas Armadas, se han de extrapolar las consideraciones efectuadas
“supra” en la conclusión decimosegunda. Ello se debe a que, si bien pueden
aparecer justificados respecto a los internos que hayan de continuar en las
Fuerzas Armadas una vez finalidad su pena o penas, no parecen tanto
cuando se trata de internos que hubiesen perdido la condición de militar
como consecuencia de la comisión de un delito. En este supuesto, cabe
sostener que no siendo el objetivo de la pena la reincorporación a las
Fuerzas Armadas del interno, no deberían hacerse extensibles al mismo
dichas variables a la hora de decidir sobre la concesión del régimen abierto
sino, en su caso, especificar que habrían de ser otras inspiradas en los
principios que establece la normativa común o bien acudir a la misma por
vía supletoria, si bien esta última fórmula no supondría asegurar un grado
similar de seguridad jurídica.
DECIMOSEXTA.- Asimismo, con relación al supuesto especial de pase
del penado al régimen abierto, si bien el Proyecto reduce de 3 a 2 meses el
tiempo que ha de permanecer el interno en el Establecimiento Penitenciario
Militar, la divergencia sobre este punto con la normativa común, que tan
sólo exige en el artículo 104.3 del Reglamento Penitenciario que haya
transcurrido el tiempo de estudio suficiente para obtener un adecuado
conocimiento del mismo, amén de la concurrencia de otras variables, no
parece hallar sustento suficiente si se parte de la premisa compartida en
ambos sistemas penitenciarios de que dicho lapso temporal sea un
instrumento técnicamente necesario para el adecuado funcionamiento del
instituto clasificatorio, ya que no se atisban otras razones que justifiquen la
opción del Proyecto salvo un mayor rigor del sistema castrense.
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Por otra parte, el mantenimiento del requisito temporal en el Proyecto,
habida cuenta de la frecuencia con la que las penas que han de cumplirse
en Establecimientos Penitenciarios Militares son de corta duración, puede
suponer “de facto” una restricción en la aplicación del sistema de
individualización científica y progresivo que inspira el Proyecto,
concretamente en el estadio anterior a la libertad condicional. En tal caso,
las consecuencias perjudiciales para el interno no pueden soslayarse, sobre
todo para aquéllos que reúnan desde un principio los requisitos para la
clasificación en tercer grado y han de permanecer en régimen ordinario de
cumplimiento a causa de la limitación establecida.
A mayor abundamiento, resulta significativo a efectos analíticos que el
recientemente aprobado Código Penal Militar opte en la vertiente penológica
por un acercamiento a la legislación penal común al introducir la pena de
multa como sanción alternativa para determinados delitos culposos, la pena
de localización permanente y, principalmente, al conceder a los Tribunales
militares la facultad de aplicar las formas sustitutivas de ejecución de las
penas privativas de libertad previstas en el Código Penal.
Por dichas razones, se ha de valorar desfavorablemente el
mantenimiento del requisito temporal establecido en el artículo 32.2 del
Proyecto para el acceso al régimen abierto, estimándose que hubiera
resultado aconsejable la homologación en este aspecto con la regulación
prevista en el Reglamento Penitenciario basada en el tiempo de estudio
suficiente para obtener un adecuado conocimiento del interno y la
constatación de la concurrencia en el mismo de las variables que posibilitan
la aplicación del régimen abierto.
DECIMOSÉPTIMA.- El Proyecto no alude a quién ha de otorgar los
permisos de salida, mencionando tan sólo en el apartado primero del
artículo 41, relativo a los permisos extraordinarios, que “si se trata de
penados calificados en primer grado será necesaria la autorización del Juez
Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria; para los detenidos y presos, del
órgano judicial de quién dependan”. Reproduce así lo previsto en los
artículos 155.3 y 159 del Reglamento Penitenciario, pero no adopta, como
se estima que habría sido deseable para eliminar incertidumbres, el
contenido del artículo 160 de este último, según el cual a la vista del
informe preceptivo, la Junta de Tratamiento acordará la concesión o
denegación del permiso solicitado por el interno, competencia que, en el
Establecimiento Penitenciario Militar, se ha de entender que correspondería
al Director.
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DECIMOCTAVA.- Cuando aborda el Proyecto en el artículo 42 los
requisitos para la concesión de permisos ordinarios, exige en el apartado b)
como circunstancia concurrente que el interno observe buena conducta
habitual “y el Equipo de Observación y Tratamiento considere el permiso
necesario para la evolución del tratamiento del interno”. Esta valoración del
Equipo de Observación y Tratamiento es una novedad del Proyecto sin
equivalente en la normativa penitenciaria que no aparece justificada en la
MAIN cuya aplicación puede entrar en contradicción con el artículo 35.3 del
Proyecto, según el cual el tratamiento penitenciario tendrá carácter
voluntario sin que el rechazo a participar en el mismo pueda entrañar
consecuencias de ningún tipo para el interno. La interpretación literal del
Proyecto puede conducir a inferir que el interno que haya decidido no seguir
tratamiento podría verse impedido de acceder a permisos ordinarios, por lo
que resultaría conveniente que, de decidirse el mantenimiento de la
redacción del precepto, se especificase que la valoración del Equipo de
Observación que menciona el apartado b) del artículo 42 se exija cuando el
interno haya decidido participar en el tratamiento.
DECIMONOVENA.- Cuando el apartado c) del artículo 43 del Proyecto
se refiere a las comunicaciones de convivencia o íntimas de los internos con
familiares o allegados íntimos, señalando que se celebrarán en locales
adecuados y podrán denegarse por razones de higiene y salud pública, se
aparta de la Ley Orgánica General Penitenciaria que, en su artículo 53, con
relación al 51.1, párrafo 2, prevé como restricciones, en cuanto a las
personas y al modo, las impuestas por razones de seguridad, de interés de
tratamiento y del buen orden del establecimiento. No se justifica en la MAIN
del Proyecto ni se vislumbra la singularidad en el ámbito penitenciario
militar que justifique la divergencia con la legislación penitenciaria común
ni, concretamente, que el Proyecto circunscriba los supuestos de
denegación a razones de higiene y salud pública, dejando a un lado, por
ejemplo, motivos de seguridad que pudiesen encontrar un fundamento más
sólido. Por lo tanto, de mantenerse la redacción del Proyecto, resultaría
conveniente que se efectuase una interpretación restrictiva del mismo en
supuestos concretos en los que, a su vez, concurran los motivos de
limitación, suspensión o denegación del apartado d), concretamente,
razones de seguridad y buen orden en el establecimiento o actos contrarios
a las reglas de comportamiento exigidas al militar cuando el interno tenga
dicha condición, siendo otra opción la de sustituir el término “denegarse”
por el de “restringirse”.
VIGÉSIMA.- En cuanto a las comunicaciones a las que hace referencia
el apartado d) del artículo 43, esto es, las que se califican como de
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convivencia o íntimas de los internos, con familiares o allegados íntimos, a
la hora de establecer la posibilidad de limitarse, suspenderse o, en su caso,
denegarse por “actos contrarios a las reglas de comportamiento exigidas al
militar”, la integración de este concepto exige acudir al artículo 6 de la Ley
Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de
las Fuerzas Armadas, que enumera las reglas esenciales que definen el
comportamiento del militar describiendo una serie de conductas cuya “ratio”
parece encontrar natural acomodo en medios y circunstancias muy
diferentes a las del régimen de un establecimiento penitenciario, aunque
sea de carácter militar. De igual manera, es cuestionable que el
incumplimiento de dichas reglas por internos que no tengan la condición de
militares pueda acarrear las consecuencias que prevé el precepto habida
cuenta que los destinatarios de las mismas son los miembros de las Fuerzas
Armadas, por lo que se considera procedente proponer la introducción de
un inciso en el precepto que delimite el ámbito de aplicación de esta causa
de limitación, suspensión o denegación de las comunicaciones de los
internos cuando carezcan de la condición de miembros de militares.
VIGESIMOPRIMERA.- Sobre la posibilidad que contempla el apartado
f) del artículo 43 de suspender o interrumpir las comunicaciones de los
internos con abogados, procuradores y otros profesionales cuando lo exija
una situación extraordinaria de seguridad del Establecimiento de las
descritas en el artículo 15.2 del Proyecto, debiendo dar cuenta inmediata al
Juez Togado Militar de Vigilancia Penitenciaria, con independencia de la
corrección del uso de un concepto indeterminado que, a su vez, remite a
otro similar para describir el motivo habilitante, se ha de reprochar al
precepto la ausencia de mención al sujeto habilitado y de exigencia de
motivación del acuerdo.
Por otra parte, el análisis de este precepto desde la perspectiva de su
adecuación al derecho a la defensa del artículo 24.2 de la Constitución exige
ineludiblemente acudir a la interpretación que del artículo 51.2 de la Ley
Orgánica General Penitenciaria efectúa la jurisprudencia, conforme a la cual
(SSTC 183/1994, de 20 de junio; 200/1997, de 24 de noviembre y
58/1998, de 16 de marzo; SSTS 245/1995, de 6 de marzo, 538/1997, de
23 abril y 79/2012, de 17 de enero), la posibilidad de intervención
administrativa de las comunicaciones prevenida por el artículo 51.5 de la
Ley Orgánica General Penitenciaria no es aplicable a las comunicaciones de
los internos con el Abogado Defensor o con el Abogado expresamente
llamado en relación con los asuntos penales y con los Procuradores que los
representen. Asimismo establece que en tal caso sólo pueden acordarse en
casos de terrorismo y previa orden de la autoridad judicial competente,
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exigencias por tanto acumulativas. Finalmente, señala que para resolver
otros casos en los que se entendiera que la intervención pudiera ser
imprescindible, sería precisa una reforma legal que contuviera una
habilitación de calidad suficiente para intervenir las comunicaciones entre
internos y letrados defensores o expresamente llamados en relación con
asuntos penales, estableciendo los casos y las circunstancias en que tal
intervención sería posible y las consecuencias de la misma.
Si bien tanto el Tribunal Constitucional como la Sala Segunda del
Tribunal Supremo concentran su argumentación en el supuesto de
intervención de las comunicaciones previsto en el artículo 51.2 de la Ley
Orgánica General Penitenciaria, aquélla se considera indubitadamente
extrapolable al de suspensión de las mismas contenido en el mismo
precepto, estimándose que en modo alguno el Proyecto de reglamento
pueda constituir habilitación legal suficiente en el sentido que indica la Sala
Segunda del Tribunal Supremo en jurisprudencia reiterada.
Partiendo de dichas premisas, se considera disconforme a Derecho el
contenido del apartado f) del artículo 43 del Proyecto al no ajustarse al
contenido del derecho fundamental a la defensa del artículo 24.2 de la
Constitución.
VIGESIMOSEGUNDA.- En cuanto a la novedad que supone el artículo
44 del Proyecto al regular el régimen disciplinario en el apartado c), donde
se indica que para la aplicación de los tipos disciplinarios se tendrá en
cuenta el carácter de Unidad Militar del Establecimiento Penitenciario Militar,
y los bienes jurídicos que tal carácter hace necesario proteger, en especial
las características de las Fuerzas Armadas de disciplina y jerarquía y el
principio de neutralidad política y sindical, se han de tener por reproducidas
las consideraciones efectuadas en la conclusión decimosegunda en lo que se
refiere, en este caso, a la toma en consideración a la hora de aplicar los
tipos disciplinarios el principio de neutralidad política y sindical a los
internos en Establecimientos Penitenciarios Militares que no tengan la
condición de miembros de las Fuerzas Armadas, por lo que sería
conveniente que el Proyecto se matizase teniendo en cuenta esta
circunstancia restringiendo su ámbito de aplicación en este punto a los
internos que mantuviesen la condición de militares.
VIGESIMOTERCERA.- Sobre el apartado cuarto del artículo 44 del
Proyecto, según el cual, “las sanciones no recurridas ante el Juez de
Vigilancia, independientemente de que se hayan cumplido, podrán ser
anuladas o disminuidas por el Subsecretario de Defensa cuando se aprecie
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que la sanción impuesta no se ajusta a derecho”, siendo el precepto
trasunto del artículo 132.3 del Reglamento Penitenciario aprobado por Real
Decreto 1201/1981, de 8 de mayo en su versión modificada por la reforma
del mismo llevada a cabo por el Real Decreto 787/1984, de 28 de marzo,
actualmente derogado, habida cuenta de que la disposición adicional
primera del Proyecto considera las normas de régimen disciplinario del Real
Decreto 190/1996 como parte integrante de la normativa sobre
Establecimientos Penitenciarios Militares y no supletoria como ocurre
respecto a las demás cuestiones, el mantenimiento en el Proyecto del
apartado cuarto del artículo 44 es contradictorio con el hecho de que haya
desaparecido del Reglamento Penitenciario, parte integrante, se ha de
insistir, de la normativa penitenciaria militar.
En cualquier caso, si el objetivo del mantenimiento en el Proyecto de
este precepto es configurar un mecanismo de reducción o revocación de
sanciones cuando se advierta error en la aplicación de una sanción que no
haya sido recurrida ante el Juez Togado de Vigilancia Penitenciaria, tal vez
resultaría oportuno seguir el modelo del artículo 256 del Reglamento
Penitenciario con las adaptaciones oportunas al sistema penitenciario militar
de tal forma que se asigne al Director del Establecimiento, esto es, al
órgano al que se atribuye la competencia en materia de régimen
disciplinario, la facultad que el Proyecto otorga al Subsecretario de Defensa
y que la nueva calificación no implique una sanción superior a la impuesta.
Se trataría de una revisión de oficio por el órgano que se encuentra en
mejor disposición de evaluar la existencia de un error, el cual podría
reaccionar de inmediato para el restablecimiento de la legalidad.
VIGESIMOCUARTA.- Sobre el beneficio penitenciario de
adelantamiento de la libertad condicional, el artículo 49 difiere del 24 del
Reglamento vigente al establecer como “excepcional” la potestad del
Director del Establecimiento Penitenciario Militar de solicitar la concesión del
beneficio penitenciario, lo que carece de equivalente en el artículo 205 del
Reglamento Penitenciario y de justificación en la MAIN al tiempo que
contradice la “ratio” que, según la exposición de motivos del Proyecto,
inspira este apartado del mismo ya que la reforma del Código Penal llevada
a cabo por la Ley Orgánica 1/2015 flexibiliza el régimen de la libertad
condicional. Por otra parte, el concepto de “excepcionalidad” que se
introduce carece de delimitación, con las consecuencias para la seguridad
jurídica que ello implica y, por ende, para el penado en el que concurran los
tres requisitos que establece el Proyecto para la concesión del beneficio. Por
tanto, resultaría aconsejable la eliminación de la redacción del precepto del
adverbio “excepcionalmente”.
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VIGESIMOQUINTA.- La remisión que asimismo “ex novo” se realiza en
el artículo 49 del Proyecto a los requisitos del artículo 50, esto es, de la
libertad condicional, salvo el cumplimiento de las tres cuartas partes de la
condena, debería ser adaptado al contenido del artículo 90 del Código Penal
tras la modificación de su contenido efectuada por la Ley Orgánica 1/2015,
de 30 de marzo.
La reforma de la libertad condicional, explica la exposición de motivo de
la Ley Orgánica 1/2015, incluye un nuevo supuesto privilegiado de acceso a
la libertad condicional en el apartado tercero del artículo 90 que será
aplicable a los penados primarios, es decir, a aquéllos que cumplen su
primera condena en prisión, que hayan sido condenados a una pena corta
de prisión. En estos casos, se adelanta la posibilidad de obtener la libertad
condicional al cumplimiento de la mitad de la condena. Esta modificación
refleja el sentido general de la reforma en el sistema de penas ofreciendo
nuevas posibilidades de obtener la libertad a los penados primarios que
presentan un pronóstico favorable de reinserción. Asimismo, el nuevo
apartado segundo del artículo 90 contempla la posibilidad de acordar la
libertad condicional de penados que hayan cumplido dos terceras partes de
su condena y la mitad de la condena.
Si a lo anterior se añade que el artículo 22.3 del Código Penal Militar
vigente ordena que la libertad condicional se aplique conforme a lo
establecido en el Código Penal, a efectos de una mejor sistemática y
coherencia del sistema, sería aconsejable sustituir la frase “salvo el
cumplimiento de las tres cuartas partes de la condena” por “salvo el
cumplimiento de las tres cuartas partes, dos terceras partes o la mitad de la
condena” y, correlativamente, en el apartado primero del artículo 50 del
Proyecto la frase “que hayan cumplido las tres cuartas partes de la
condena” por ”que hayan cumplido las tres cuartas parte, dos terceras
partes o la mitad de la condena”. Correlativamente, en el artículo 50 del
Proyecto, relativo a la libertad condicional, con base en los argumentos
expuestos, procedería sustituir la frase “que hayan cumplido las tres cuartas
partes de la condena” por la siguiente: ”que hayan cumplido las tres cuartas
parte, dos terceras partes o la mitad de la condena”.
VIGESIMOSEXTA.- El contenido de la disposición adicional cuarta
apunta a que en la elaboración del Proyecto se ha tenido en cuenta la
necesidad de regular el cumplimiento de las medidas de seguridad en el
ámbito de la jurisdicción militar, si bien tal vez hubiera sido oportuno que se
hubiese hecho referencia a alguna de las demás medidas de seguridad
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privativas de libertad que enumera el artículo 96 del Código Penal que
impliquen el internamiento en centros ajenos a la organización militar.
VIGESIMOSÉPTIMA.- Con la finalidad de posibilitar una adecuada
comprensión e interpretación del texto del Proyecto, se estima oportuno
realizar las siguientes consideraciones sistemáticas y de redacción:
a) En primer lugar, tomando como referente la terminología de la Ley
Orgánica General Penitenciaria y Reglamento Penitenciario, en la que
se inspira, procedería sustituir la expresión “internos calificados de
peligrosidad o inadaptación” por la de “internos de peligrosidad
extrema o inadaptación manifiesta y grave” en el encabezamiento del
artículo 30 del Proyecto y complementar el término “peligrosidad”
que figura en el apartado primero del mismo con el adjetivo
“extrema”.
b) Procedería tomar en consideración que el apartado tercero del
artículo 30 del Proyecto, que se refiere a los presos preventivos
calificados de peligrosidad extrema o inadaptación grave y
manifiesta, se trasladase al Capítulo II del Título II del Proyecto,
relativo al régimen aplicable a los presos preventivos, en lugar de en
el Capítulo III sobre los penados.
c) La denominación utilizada en el epígrafe del artículo 32 del Proyecto,
esto es, “régimen general de régimen abierto” no encuentra sustento
ni en la Ley Orgánica General Penitenciaria ni en el Reglamento
Penitenciario y si bien parece tener su origen en el último párrafo del
artículo 36.2 del Código Penal, la “ratio” de su uso en dicho contexto
específico no parece extrapolable al encabezamiento del precepto
objeto de análisis, pudiendo a mayor abundamiento conducir a
confusión con la denominación del artículo 31 del Proyecto, esto es,
la de “régimen general ordinario”. En consecuencia, resultaría
aconsejable alinear la terminología de los encabezamientos de los
artículos 31 y 32 con la utilizada en la Ley Orgánica General
Penitenciaria y el Reglamento Penitenciario para denominarlos
respectivamente “Del régimen ordinario” y “Del régimen abierto”.
d) El artículo 38 del Proyecto indica en su apartado primero que “los
talleres y actividades que formen parte del programa de tratamiento
se podrán realizar tanto en el interior de los Establecimientos
Penitenciarios como fuera de ellos, según evolución”, omitiéndose
una referencia al interno al final de su redacción que no ayuda a la
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semántica del término “evolución”. A su vez, en el apartado segundo
se expone que los Establecimientos Penitenciarios Militares tendrán
en cuenta los recursos existentes en las Fuerzas Armadas para la
ejecución de las actividades del tratamiento penitenciario y en el 3 se
indica que el Ministerio de Defensa celebrará los convenios de
colaboración con los organismos o instituciones competentes que
permitan el logro de los objetivos descritos en los programas de
tratamiento, sin que el uso del adjetivo “competentes” contribuya a la
comprensión del precepto ni aporte valor añadido alguno a su
semántica. Por último, se añade que “a tal efecto, los
Establecimientos Penitenciarios Militares informarán de los objetivos,
actividades o talleres que lo exijan”, utilizándose una redacción que
asimismo no ayuda a una adecuada exégesis ya que no resulta
evidente quién ha de ser objeto de la información relativa a dichos
objetivos.
e) El apartado segundo del artículo 41, al regular la concesión de
permisos ordinarios a los penados en segundo o tercer grado de
tratamiento, establece que se les podrá otorgar permiso de salida,
previo informe favorable del Equipo de Observación y Tratamiento,
hasta siete días seguidos y un límite de treinta y seis o cuarenta y
ocho días por año, respectivamente, especificando que se concederán
“sin otras medidas de seguridad que los compromisos que determine
el Equipo”, entendiéndose que se trata del Equipo de Observación y
Tratamiento. La ausencia de referencia a qué tipo de compromiso se
refiere o de delimitación alguna al respecto en la normativa
penitenciaria común introduce un factor de incertidumbre
incompatible con las exigencias de taxatividad y seguridad jurídica.
f) La redacción del epígrafe del artículo 43 “comunicaciones orales,
escritas y telefónicas” se estima inadecuada al incluir los envíos o
recepción de paquetes o encargos, a diferencia del Reglamento
Penitenciario que los ubica en diferentes secciones bajo la
denominación global de “relaciones con el exterior”.
g) Se considera conveniente que, a la información relativa al valor del
tratamiento para la progresión de grado, se añadiese en el artículo 35
la correspondiente a su consideración como circunstancia para la
concesión del beneficio penitenciario consistente en el adelantamiento
de la libertad condicional que recoge el artículo 49.1 del Proyecto.
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h) En el artículo 39.3 parece redundante calificar como “preceptivo” el
informe del equipo de tratamiento cuando previamente se ha
especificado que se trata de un requisito para la concesión de una
salida programada, como asimismo que en artículo 29.7 se califique
como “interesado” al interno que ha de ser notificado de los acuerdos
del Director del Establecimiento Penitenciario a los que se refiere.
VIGESIMOCTAVA.- Finalmente, se estima conveniente la revisión del
texto para efectuar las siguientes correcciones o modificaciones: a)
justificación del texto del artículo 53.2; b) introducción de punto o punto y
coma en lugar de coma entre los términos “interesado” y “a tal efecto” en el
artículo 18.1; c) colocación de coma entre “penal” y “penitenciaria” en el
artículo 8.6; d) introducción de guion ortográfico para describir a los
“talleres culturales y normativos” separándolo “talleres y técnicas de
carácter psicosocial”; e) sustitución de “compartimiento” por
“comportamiento” en el artículo 23.1 y la coma por un punto entre los
términos “sindical” y “asimismo”; f) sustitución del epígrafe “e)” por “c” en
el artículo 33; g) sustitución en el artículo 65.1 de “la competencia y las
funciones” por “las competencias y funciones”; h) sustitución en el artículo
24.1 de punto y coma por punto y seguido entre “a otro establecimiento” y
“este acuerdo”, así como de “depende” por “dependa”; i) sustitución en el
artículo 25.3 punto y coma por punto entre “detenido” y “si en el plazo”; j)
sustitución en el artículo 44.1.b) de “incluidos” por “incluidas”; k)
unificación la terminología con relación al Juez Togado Militar de Vigilancia
Penitenciaria ya que esta denominación se usa en los artículos 21.1, 24.1
(donde “militar” figura con minúscula), 29.2, 29.7, 39.4, 41.1, 49.1, 53.2,
56.1, 65.1, 65.3 65.4, mientras que se le llama “Juez de Vigilancia” o “Juez
de Vigilancia Penitenciaria” en los artículos 24.2, 43.d), 44.3, 44.4 y 53.3.
Es todo lo que tiene que informar este Consejo.
Lo precedente concuerda bien y fielmente con su original al que me remito,
y para que conste extiendo y firmo la presente en Madrid a 31 de marzo de
2016
Joaquín Vives de la Cortada Ferrer-Calbetó
Secretario General