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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1498/2018 QUEJOSA Y RECURRENTE: PROCURADURÍA AMBIENTAL Y DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE LA CIUDAD DE MÉXICO, EN NOMBRE DE DICHA PROCURADURÍA, Y EN REPRESENTACIÓN DEL INTERÉS LEGÍTIMO DE LOS HABITANTES DE LA CIUDAD DE MÉXICO
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS SECRETARIA: NORMA PAOLA CERÓN FERNÁNDEZ
Vo. Bo.
V I S T O S; Y R E S U L T A N D O:
(…)
C O N S I D E R A N D O:
(…)
SEXTO. Estudio de los agravios. Con el fin de dar claridad al
tema que se dilucidará en este recurso de revisión, resulta oportuno
reiterar que la demanda de amparo directo fue presentada por el
Subprocurador de Asuntos Jurídicos de la Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de México,
a nombre de esa Procuraduría y en representación del interés legítimo
de los habitantes de la Ciudad de México, en defensa de su derecho a
un medio ambiente sano y a un ordenamiento territorial adecuado para
su desarrollo, salud y bienestar.
Al respecto, el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó que
era improcedente el juicio de amparo directo promovido por la citada
Procuraduría Ambiental como persona moral oficial, en representación
del interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de México, pues en
términos del artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, el juicio
de amparo es un mecanismo de control constitucional para proteger a
los gobernados contra la acción u omisión del Estado que sea lesiva de
sus derechos humanos, por lo que en términos de lo dispuesto en los
artículos 5°, fracción I, y 7° de la Ley de Amparo, el quejoso carecía de
legitimación para promover el juicio de amparo directo, en tanto no
acudió al juicio de amparo en defensa de sus intereses patrimoniales,
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sino que lo hizo en representación de un interés legítimo de los
habitantes de esta ciudad.
Por lo que en consecuencia, determinó sobreseer en el juicio, al
actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 61,
fracción XXIII, en relación con los diversos 1, 6, y 7 de la ley de la
materia, consecuentemente procedía sobreseer en el juicio, en términos
de lo dispuesto en el diverso ordinal 63, fracción V, de la Ley de Amparo.
En contra de tal sentencia, la recurrente hacer valer que no se
realizó un análisis exhaustivo e interpretativo de lo dispuesto en el
artículo 107, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución General, en
relación con la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, relativos a la
representación que tiene de los habitantes de la Ciudad de México en
el juicio de origen; así como que la interpretación realizada por el
Tribunal respecto del artículo 107, fracción I, segundo párrafo, de la
Constitución General, limita la facultad legal de la Procuraduría a
representar el interés legítimo de los habitantes de la ciudad de México.
Ahora bien, a fin de emprender el estudio de los agravios
formulados, resulta necesario analizar el contenido de los artículos 103,
fracción I, y 107, fracción I, de la Constitución Federal, en relación con
los diversos 5, fracción I, y 7 de la Ley de Amparo, que establecen:
Constitución Federal
“Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda
controversia que se suscite
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que
violen los derechos humanos reconocidos y las garantías
otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por
los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte;
(…)”
“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de
esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral,
se sujetarán a los procedimientos que determine la ley
reglamentaria, de acuerdo a las bases siguientes:
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I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia
de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce
ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o
colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los
derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte
su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su
especial situación frente al orden jurídico.
Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales
judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir
ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera
personal y directa;
(…)”
Ley de Amparo
“Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:
I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un
derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo,
siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados
violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente
Ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su
esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su
especial situación frente al orden jurídico.
El interés simple, en ningún caso, podrá invocarse como interés
legítimo. La autoridad pública no podrá invocar interés legítimo.
El juicio de amparo podrá promoverse conjuntamente por dos o
más quejosos cuando resientan una afectación común en sus
derechos o intereses, aun en el supuesto de que dicha
afectación derive de actos distintos, si éstos les causan un
perjuicio análogo y provienen de las mismas autoridades.
Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales
judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso
deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte
de manera personal y directa;
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La víctima u ofendido del delito podrán tener el carácter de
quejosos en los términos de esta Ley.”
“Artículo 7. La Federación, los estados, el Distrito Federal, los
municipios o cualquier persona moral pública podrán solicitar
amparo por conducto de los servidores públicos o
representantes que señalen las disposiciones aplicables,
cuando la norma general, un acto u omisión los afecten en su
patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se
encuentren en un plano de igualdad con los particulares.
Las personas morales oficiales estarán exentas de prestar las
garantías que en esta ley se exige a las partes.”
De los artículos que anteceden se advierte que los Tribunales
de la Federación resolverán toda controversia que se suscite, por
normas generales, actos u omisiones, de la autoridad que violen los
derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su
protección por la Constitución Federal, así como por los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
Esas controversias se deben sujetar al procedimiento que
establece la Ley de Amparo, conforme a las bases que prevé el
artículo 103 de la Constitución Federal, el cual estatuye que el juicio
de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada.
Por su parte, el artículo 5 de la Ley de Amparo prevé que tiene
ese carácter de parte agraviada “(…) quien aduce ser titular de un
derecho o de un interés legítimo individual o colectivo”, con lo que se
atribuye a la persona el derecho constitucional de acudir al juicio de
amparo tanto en defensa de su interés jurídico en sentido estricto,
como de su interés legítimo, en su caso.
La reforma al artículo 107 constitucional, de seis de junio de dos
mil once, incluyó el concepto de “interés legítimo” que otorga mayores
posibilidades para acudir al juicio de amparo, dejando de lado la
exigencia de acreditar, necesariamente, la afectación a un derecho
subjetivo.
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Sin embargo, en materia de actos o
resoluciones provenientes de tribunales judiciales,
administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso
deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de
manera personal y directa.
En ese contexto, la parte quejosa en un juicio de amparo debe
acreditar, según corresponda, que la ley o acto de autoridad
reclamado afecta su interés jurídico o legítimo, esto es, que le
produce un afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de
manera directa (interés jurídico) o en razón de su especial situación
frente al orden jurídico (interés legítimo).
Así, quien promueva un juicio de amparo respecto de actos no
jurisdiccionales, por afectación a su interés legítimo, no está exento
de demostrar la afectación que le produzca el acto reclamado en lo
individual o como parte de una colectividad.
Y si el acto o resolución reclamada proviene de una autoridad
jurisdiccional, el quejoso debe ser titular de un derecho subjetivo que
le afecte de manera personal y directa.
Concomitante a ello, específicamente, el artículo 7° de la Ley
de Amparo antes transcrito, establece la posibilidad de que las
personas morales públicas pueden solicitar amparo, pero únicamente
cuando la norma general, el acto o la omisión reclamados, afecten su
patrimonio respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren
en un plano de igualdad con los particulares.
Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha sostenido que las personas morales oficiales pueden
actuar con un doble carácter: a) como entes dotados de poder público
y, b) como personas morales de derecho privado.
En el primer caso, su acción proviene del ejercicio de facultades
estatales de las que se encuentran investidos, mientras que en el
segundo, obran en condiciones similares a los particulares, esto es,
contraen obligaciones y adquieren derechos de la misma naturaleza
y en la misma forma que los individuos, lo que significa que las
personas morales oficiales, por regla general, tratándose de asuntos
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del orden civil en el que sean demandadas, al incorporarse con esta
calidad en el juicio, quedan en la misma situación que el particular y,
por ende, actúan como personas de derecho privado, de manera que
contra las determinaciones que les sean desfavorables, pueden
promover juicio de amparo.
Es decir, cuando la potestad pública ocurre en demanda de
amparo a través de uno de sus órganos, por considerar lesionado el
ejercicio de sus funciones por un acto del mismo poder, sin que su
esfera patrimonial sufra alguna alteración a la que se refiere el artículo
7° de la Ley de Amparo, resulta improcedente el juicio de amparo
porque en tal supuesto los actos reclamados sólo afectan el ejercicio
de la función pública.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
se pronunció en relación con ello en la jurisprudencia 2a./J. 128/2017
(10a.), visible en la página mil veintidós, tomo II, libro cuarenta y siete,
correspondiente a octubre de dos mil diecisiete, de la Décima Época
de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación de título,
subtítulo y texto siguientes:
“PERSONAS MORALES OFICIALES. CARECEN DE
LEGITIMACIÓN PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO
EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD, CON INDEPENDENCIA
DE LAS VIOLACIONES QUE ADUZCAN. La excepción
contenida en el artículo 7o. de la Ley de Amparo es de aplicación
estricta y constituye el único fundamento para que las personas
morales oficiales promuevan el juicio de amparo. En esa tesitura,
si el objeto del juicio constitucional es resolver toda controversia
suscitada por actos u omisiones de la autoridad que violen los
derechos humanos, no puede hacerse extensivo a las personas
de derecho público, sino cuando opere la excepción a esta regla,
es decir, cuando actúan como cualquier particular y en defensa
de su patrimonio; de ahí que cuando lo hacen en su carácter de
autoridad carecen de legitimación para promover el amparo, con
independencia de la naturaleza sustantiva o adjetiva de las
violaciones que pretendan hacer valer ante el Juez o tribunal
federal, pues el indicado medio de control constitucional no debe
operar para resolver controversias entre organismos públicos, ni
como un simple recurso de casación, sino para la eficaz
protección de los derechos humanos reconocidos por el Estado
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mexicano; habida cuenta que, siendo en esencia los
derechos humanos restricciones al poder público,
queda al margen de toda discusión que la autoridad
no goza de éstos.”
En este sentido, si bien el artículo 7° de la Ley de Amparo autoriza
que las personas morales oficiales puedan ocurrir en demanda de
amparo por conducto de los servidores públicos o representantes que
señalen las disposiciones aplicables, eso sucede sólo cuando la norma
general, un acto u omisión que se reclame, afecte su patrimonio
respecto de relaciones jurídicas en las que se encuentren en un plano
de igualdad con los particulares.
Ello, pues el amparo está previsto, por regla general, sólo para
gobernados y procede a petición de parte agraviada; por tanto,
necesariamente el promovente debe ser titular de algún derecho
fundamental que estime vulnerado por un acto de autoridad.
Así, los actos que realizan los órganos de Estado como entidad
soberana, en su calidad de imperio y en un nivel de supra-
subordinación, no son impugnables por los propios órganos de la
administración pública (personas morales oficiales) en el juicio de
amparo.
Ahora bien, en el caso, a fin de determinar con qué carácter
intervino la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del
Distrito Federal, ahora Ciudad de México, en el juicio de nulidad de
origen y por ende, si puede ocurrir a promover un juicio de amparo
directo, es importante señalar que la autoridad promovente figuró como
parte actora en el juicio natural –en representación del interés legítimo
de los habitantes de la Ciudad de México– reclamando diversos actos
relativos al certificado de zonificación de uso de suelo, licencia de
construcción, dictamen para constitución de un polígono de actuación,
de impacto urbano, de impacto ambiental, entre otros, respecto del
predio ubicado en la calle ********** Avenida **********, colonia **********,
delegación **********, Ciudad de México, con cuenta catastral **********
y el procedimiento por medio del cual fueron emitidos tales actos.
La demanda que promovió la autoridad ahora quejosa, en la vía
contencioso administrativa, se fundó, entre otros preceptos, en el
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artículo 5, fracción XX, de la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental
y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal vigente al momento
de la presentación de la acción (once de enero de dos mil dieciséis),
que dice:
“Artículo 5o. Corresponde a la Procuraduría el ejercicio de las
siguientes atribuciones:
(…)
XX. Ejercer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal y otros órganos jurisdiccionales, las acciones
necesarias para representar el interés legítimo de las personas
que resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u
omisiones que impliquen o puedan implicar violaciones,
incumplimientos o falta de aplicación de las disposiciones en
materia ambiental y del ordenamiento territorial, de conformidad
con las normas que en cada caso resulten aplicables; (…)”
Como se advierte, en dicho precepto se establece que la
Procuraduría tiene como atribuciones ejercer ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del entonces Distrito Federal y otros
órganos jurisdiccionales, las acciones necesarias para representar el
interés legítimo de las personas que resulten o puedan resultar
afectadas por actos, hechos u omisiones que impliquen o puedan
implicar violaciones, incumplimientos o falta de aplicación de las
disposiciones en materia ambiental y del ordenamiento territorial.
Es decir, de acuerdo a la normatividad que rige en la materia, la
Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de
México, como parte actora en el juicio natural, no actuó bajo ninguno
de los supuestos conforme los que pueden actuar las personas
morales oficiales, esto es, a) como ente dotado de poder público o
bien, b) como persona moral de derecho privado.
Ello, pues como puede advertirse, en la instancia de origen no
intervino como persona moral oficial con carácter de imperio en un plano
de supra a subordinación y por ello no se trata de un juicio de amparo
en el que el acto reclamado afecte el ejercicio de las funciones públicas
de la autoridad promovente; ni así tampoco actuó como sujeto de
derecho privado en defensa de un interés patrimonial y, por ende, no
podría exigírsele que el acto que pretende reclamar en amparo afecte
su patrimonio, esto es, no se trata de un caso en el que la autoridad
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intervenga como como sujeto de derecho privado en
términos del artículo 7° de la Ley de Amparo.
Ahora, una vez establecido que la autoridad promovente no
intervino en el juicio de origen como sujeto de derecho privado en
defensa de sus intereses patrimoniales, ni los actos impugnados derivan
de una relación jurídica que de origen implique su intervención como
persona moral oficial con carácter de imperio; sino que la demanda de
acción pública en la vía ordinaria la promovió en representación del
interés legítimo de los habitantes del entonces Distrito Federal, esto es,
en defensa de los derechos ambientales y territoriales de las personas
que resulten o puedan resultar afectadas por el acto o resolución
impugnada; luego, resulta necesario identificar, entonces, cuál es el
carácter con el que intervino en el juicio de nulidad dicha Procuraduría
Ambiental y si, por ende, tiene legitimación para promover un juicio de
amparo directo en las circunstancias señaladas, para lo cual es
importante diferenciar lo que se entiende por “legitimación procesal
activa” y “representación”.
La legitimación procesal activa es la potestad legal para acudir a
un órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación
del juicio o de una instancia y se produce cuando la acción es ejercitada
en el juicio por aquél que tiene aptitud para hacer valer el derecho que
se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o
porque cuente con la representación legal de dicho titular.
Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 75/97 de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en
la página trescientos cincuenta y uno, tomo VII, correspondiente a enero
de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta de rubro y texto siguientes:
“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por
legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para
acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la
tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le
conoce con el nombre de ad procesum y se produce cuando el
derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso
por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la
legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese
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derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se
produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que
tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien
porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque
cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación
ad procesum es requisito para la procedencia del juicio, mientras
que la ad causam, lo es para que se pronuncie sentencia
favorable.”
En cambio “representar”, de acuerdo con Osvaldo Alfredo
Gozaíni, “significa defender una situación jurídica subjetiva en nombre
y representación del individuo afectado”, esto es, la representación de
una persona física o jurídica supone que en nombre de ella actúa
alguien autorizado por ley o por contrato, con el fin de solucionar la
capacidad de ejercicio que por alguna razón no pudiera ejecutar por sí
misma, o que pudiendo hacerlo, delega en otro voluntariamente la
facultad de actuación.1
De acuerdo con el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de
Investigaciones Jurídicas, la representación “es un fenómeno jurídico
que implica la actuación a nombre de otro, en el campo del derecho”, es
decir, que supone que “una persona que no es a quien corresponden
los intereses jurídicos en juego, ponga su actividad, su ‘querer’, al
servicio de tales intereses ajenos, realizando un acto jurídico a nombre
de la persona a quien representa”, por lo que las declaraciones del
representante producen sus efectos directamente para el
representado.2
Además de que la persona física o moral puede delegar en otra
voluntariamente la facultad de actuación, también por ley se puede
establecer la representación de una persona.
Específicamente para determinar quién tiene legitimación activa
para efectos del juicio de amparo, los ya transcritos artículos 107,
fracción I, de la Constitución Política y 5° de la Ley de Amparo,
establecen que el quejoso es aquél quien aduce ser titular de un
1 Gozaíni, Osvaldo Alfredo, Legitimación, capacidad y representación en el juicio. Problemas de articulación del Código Civil y Comercial de la Nación con los Códigos Procesales en lo Civil y Comercial, Argentina, Rubinzal-Culzoni Editores, 2018, pp. 597 y 684. 2 Diccionario jurídico mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, tomo VIII, pp. 22-23, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1175/3.pdf
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derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o
colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u
omisión reclamados, violan sus derechos previstos en
la Constitución Política, así como en los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano sea parte.
Asimismo, de estos preceptos se desprende que tratándose de
actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales,
administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser
titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y
directa, es decir, en el caso del juicio de amparo directo, la parte quejosa
deberá acreditar que tienen interés jurídico para promoverlo.
En cuanto a la representación, el artículo 6° de la Ley de Amparo
dispone que el juicio puede promoverse por la persona física o moral a
quien afecte la norma general o el acto reclamado en términos de la
fracción I del numeral 5° de ese mismo ordenamiento, y que el quejoso
puede hacerlo por sí, por su representante legal o por su apoderado o
por cualquier persona en los casos previstos en esa ley. Para mayor
claridad, a continuación se transcribe el párrafo primero de ese
precepto:
“Artículo 6o. El juicio de amparo puede promoverse por la persona
física o moral a quien afecte la norma general o el acto reclamado
en términos de la fracción I del artículo 5o. de esta Ley. El quejoso
podrá hacerlo por sí, por su representante legal o por su
apoderado, o por cualquier persona en los casos previstos en esta
Ley”.
Ahora bien, en el presente caso y derivado de todo lo hasta aquí
expuesto, esta Segunda Sala considera que como la Procuraduría
Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la ahora Ciudad de México,
como parte actora en el juicio natural, no actuó bajo ninguno de los dos
supuestos con los que pueden actuar las personas morales oficiales,
sino que lo hizo en representación del interés legítimo de los habitantes
de esta ciudad; debe concluirse que la misma lo hizo bajo la figura
de una representación “sui géneris”, pues se debe partir de la base
que esa Procuraduría, a través de la Subprocuraduría de Asuntos
Jurídicos, acudió al juicio natural como parte actora en su calidad de
“representante” de los intereses de otros (habitantes de la ciudad), esto
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es, su intervención en el juicio de origen implicó la actuación a nombre
de otros en el campo del derecho, lo que se traduce en una
representación “sui géneris”, es decir, no tradicional, por la forma en que
le están dadas dichas facultades conforme a la normatividad que rige el
acto reclamado.
En efecto, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento
Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, está legitimada
para ejercer la acción pública en representación del interés legítimo de
los habitantes de esa ciudad, en términos del artículo 106 de la Ley de
Desarrollo Urbano del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, vigente
al momento de la presentación de la acción (uno de enero de dos mil
dieciséis), el cual disponía textualmente:
“Artículo 106. Las personas físicas o morales o los órganos de
representación ciudadana, que se consideren afectados por
construcciones, cambios de uso del suelo o cambios del destino
del suelo u otros aprovechamientos de inmuebles que
contravengan lo establecido en esta Ley, en su Reglamento, en
el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal y en los
Programas, podrán ejercer acción pública ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal.
Para dar trámite a la acción pública, bastará que se presente por
escrito y que se indiquen los hechos, las presuntas infracciones
cometidas, los datos de la autoridad o autoridades presuntamente
infractoras, el nombre y domicilio del actor, así como los medios
de prueba con que cuenten.”
De este numeral se desprende que los órganos de representación
ciudadana que se consideren afectados por construcciones, cambios de
uso o del destino del suelo u otros aprovechamientos de inmuebles que
contravengan las leyes de la materia, podrán ejercer acción pública ante
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, ahora
Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad de México.
En efecto, el Procurador Ambiental y del Ordenamiento Territorial
del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, se debe considerar uno
de los órganos de representación ciudadana a que hace referencia esa
disposición, toda vez que de acuerdo con su legislación está legitimado
para ejercer la acción pública en representación del interés legítimo de
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los habitantes de esa ciudad, con fundamento en los
siguientes preceptos, vigentes al momento de la
presentación de la acción pública (uno de enero de dos
mil dieciséis):
Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento
Territorial del Distrito Federal
“Artículo 2o. La Procuraduría, como autoridad ambiental, es un
organismo público descentralizado de la Administración Pública
con personalidad jurídica, patrimonio propio, y autonomía
operativa y financiera para el buen desempeño de sus funciones,
que tiene por objeto la defensa de los derechos de los
habitantes del Distrito Federal a disfrutar de un ambiente
adecuado para su desarrollo, salud y bienestar, mediante la
promoción y vigilancia del cumplimiento de las
disposiciones jurídicas en materia ambiental y del
ordenamiento territorial, conforme a las atribuciones que se
le otorgan en el presente ordenamiento.”
“Artículo 5o. Corresponde a la Procuraduría el ejercicio de
las siguientes atribuciones:
(…)
XX. Ejercer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal y otros órganos jurisdiccionales, las
acciones necesarias para representar el interés legítimo de
las personas que resulten o puedan resultar afectadas por
actos, hechos u omisiones que impliquen o puedan implicar
violaciones, incumplimientos o falta de aplicación de las
disposiciones en materia ambiental y del ordenamiento
territorial, de conformidad con las normas que en cada caso
resulten aplicables; (…)”
“Artículo 15 Bis 5. La Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos,
tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
XIV. Designar, autorizar, delegar en los servidores públicos
adscritos a la unidad, facultades para presentar denuncias,
contestar demandas, denuncias, querellarse, comparecer en
audiencias y en todo tipo de diligencias y actuaciones
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jurisdiccionales y administrativas; ofrecer pruebas, interponer
recursos y, en general, realizar todo tipo de actos tendientes
a:
a) La representación del interés legítimo de las personas, que
resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u
omisiones que implique o puedan implicar violaciones,
incumplimiento o falta de aplicación de las disposiciones, en
materia ambiental y del ordenamiento territorial en el Distrito
Federal.
(…)
XV. Ejercer ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal y otros órganos jurisdiccionales o
administrativos, las acciones necesarias para:
a) Representar el interés legítimo de las personas, que
resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u
omisiones, que implique o puedan implicar violaciones,
incumplimiento o falta de aplicación de las disposiciones en
materia ambiental y del ordenamiento territorial en el Distrito
Federal, de conformidad con las normas que en cada caso
resulten aplicables; (…)”
Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial del Distrito Federal
“Artículo 2. Para efectos del presente Reglamento, además de
las definiciones y referencias que se contienen en la Ley Orgánica
de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, se
entenderá por:
(…)
XVIII. Interés legítimo: Situación especial de las personas para
activar la actuación pública en aras de que se declare o constituya
un derecho, se imponga una sanción, se solucione un conflicto o
bien tenga el interés contrario a ello; se defienda el interés público
y la protección del orden jurídico contenidos en las disposiciones
jurídicas en materia ambiental y del ordenamiento territorial del
Distrito Federal.
(…)
XXX. Representación del interés legítimo: Atribución de la
Procuraduría para ejercer ante órganos jurisdiccionales acciones
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de defensa de los derechos ambientales y territoriales
de la población del Distrito Federal.”
“Artículo 51. La o el Procurador(a), además de las facultades
previstas en los artículos 54 y 71 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Distrito Federal, y el artículo 10 de la
Ley tendrá las siguientes:
(…)
XII. Representar el interés legítimo ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal y otros
órganos jurisdiccionales y formular las políticas
institucionales para el ejercicio de esta atribución por parte
de las unidades administrativas de la Procuraduría; (…)”
“Artículo 53. Además de las atribuciones previstas en el artículo
15 Bis 5 de la Ley, corresponde a la Subprocuraduría de
Asuntos Jurídicos:
(…)
VII. Representar en los términos establecidos en la Ley y el
Reglamento el interés legítimo en cualquier procedimiento judicial
o administrativo, en coordinación con los otros subprocuradores,
quienes podrán instruir a los servidores públicos de su
adscripción, a fin de comparecer y representar sus intereses ante
cualquier autoridad; (…)”
“Artículo 108. La Procuraduría en cualquier momento de sus
procedimientos, solicitará a las autoridades competentes la
revocación y cancelación de licencias, autorizaciones, permisos,
certificados y registros, de conformidad con las siguientes reglas
generales:
I. Cuando por cualquier medio se allegue de elementos que
permitan concluir que los actos administrativos fueron emitidos en
virtud del dolo o mala fe del particular, la solicitud de revocación
se hará directamente por la Subprocuraduría que lleve la
investigación respectiva, a la autoridad que lo emitió, y
II. Cuando la ilicitud del acto administrativo de que se trate no sea
responsabilidad del particular, se solicitará a la autoridad que lo
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emitió que dé inicio al juicio de lesividad correspondiente, en el
cual la Procuraduría podrá intervenir como tercero perjudicado.
Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría determine
procedente, a través de la Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos,
iniciar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, la acción correspondiente en representación del
interés legítimo de la población en materia ambiental y del
ordenamiento territorial en los términos previstos en el presente
Reglamento.”
De los artículos antes transcritos se desprende que:
i) la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del
Distrito Federal, ahora Ciudad de México, tiene por objeto la defensa de
los derechos de los habitantes de la ciudad a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar;
ii) entre las atribuciones tanto de la Procuraduría como de la
Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, está la de ejercer ante el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ahora Tribunal de Justicia
Administrativa de la Ciudad de México, y ante otros órganos
jurisdiccionales, las acciones necesarias para representar el interés
legítimo de las personas que resulten o puedan resultar afectadas por
actos, hechos u omisiones que impliquen o puedan implicar violaciones,
incumplimientos o falta de aplicación de las disposiciones en materia
ambiental y del ordenamiento territorial; y,
iii) que tanto la Procuraduría como la Subprocuraduría de Asuntos
Jurídicos tienen la facultad de representar el interés legítimo de las
personas que resulten o puedan resultar afectadas por actos, hechos u
omisiones que impliquen o puedan implicar violaciones, incumplimiento
o falta de aplicación de las disposiciones en materia ambiental y del
ordenamiento territorial en la Ciudad de México, de conformidad con las
normas que resulten aplicables.
Lo anterior muestra que, tanto la Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México como la
Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, están legalmente facultadas
para representar el interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de
México en caso de que resulten afectados por actos, hechos u
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omisiones que impliquen o puedan implicar
violaciones, incumplimientos o faltas de aplicación de
las disposiciones en materia ambiental y del
ordenamiento territorial.
Esta facultad es acorde precisamente con el objeto de la
Procuraduría, esto es, con la defensa de los derechos de los habitantes
de la Ciudad de México a disfrutar de un ambiente adecuado para su
desarrollo, salud y bienestar.
En este sentido, cuando el Procurador Ambiental y del
Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de México,
ejerce una acción pública ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, ahora Tribunal de Justicia
Administrativa de la Ciudad de México, no acude a solicitar la nulidad
de un acto que emitió en su carácter de autoridad sino como
representante del interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de
México, esto es, desprovisto de su carácter de autoridad y como
representante “sui géneris” de la parte actora.
Ahora bien, de acuerdo con el cuarto párrafo de la fracción I del
artículo 5° de la Ley de Amparo, tratándose, entre otros supuestos, de
resoluciones provenientes de tribunales administrativos, el quejoso
debe aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera
personal y directa.
Sin embargo, ello no es obstáculo para concluir que en el presente
caso la parte quejosa tiene legitimación para promover el amparo
directo, pues el derecho subjetivo de una persona, tratándose de la
impugnación de actos o resoluciones provenientes de una autoridad
jurisdiccional, necesariamente está vinculado con el carácter de parte
que pueda tener en el juicio, ya que jurídicamente son las partes
quienes asumen la titularidad del derecho que se aduce violado.
Por tanto, si tal precepto refiere a que tratándose de resoluciones
jurisdiccionales, pueden promover juicio de amparo las partes que
tengan interés jurídico, y la quejosa asumió la calidad de parte actora
en el procedimiento natural, por virtud de lo dispuesto en la Ley
Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial
del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), que faculta a la autoridad
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promovente para que asuma en el juicio administrativo la defensa de los
derechos ambientales y territoriales de las personas que resulten o
puedan resultar afectadas por el acto o resolución impugnada; tal
atribución legal la legitima para promover el juicio de amparo
directo, como parte actora, por ser la titular del derecho litigioso
que reconoce el orden jurídico local.
Máxime que en el caso, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Distrito Federal, ahora Ciudad de México, en la
sentencia dictada el veintiuno de junio de dos mil dieciséis, declaró
infundada la causal de improcedencia invocada por las autoridades
demandadas relativa a que la parte actora no contaba con interés
legítimo para promover el juicio de nulidad, señalando al respecto que
dicha Procuraduría contaba con facultades para instaurar mecanismos,
instancias y procedimientos administrativos que procuren el
cumplimiento y la defensa del medio ambiente y del desarrollo urbano,
por lo que sí tenía legitimación para actuar en representación del interés
legítimo de los habitantes de esta ciudad.
Esto es, el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Distrito Federal, ahora Tribunal de Justicia Administrativa de la Ciudad
de México, reconoció que la Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de México,
a través de la Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, acudió a esa
instancia como representante del interés legítimo de los habitantes de
esa ciudad.
En este sentido, si a la Procuraduría Ambiental del Ordenamiento
Territorial del Distrito Federal, de la ahora Ciudad de México, en el juicio
natural se le reconoció esa representación “sui géneris”, es decir, que
actuó como representante del interés legítimo de los habitantes de la
Ciudad de México, ello constituye un motivo más para considerar que
está legitimada para promover el juicio de amparo directo, por ser la
única titular del derecho subjetivo que se aduce violado en la instancia
ordinaria, en virtud de que sus representados obtuvieron una sentencia
desfavorable a sus intereses.
Además, concluir lo contrario, es decir, que la Procuraduría
Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México, a
través de la Subprocuraduría de Asuntos Jurídicos, no puede promover
juicio de amparo en representación del interés legítimo de los habitantes
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de la Ciudad de México, se dejaría a los residentes de
esta ciudad en estado de indefensión, ya que no
existiría algún medio de defensa en contra de la
sentencia dictada por la Sala Superior del ahora Tribunal de Justicia
Administrativa.
En efecto, los habitantes de la ciudad de México quedarían en
estado de indefensión, en virtud de que el único medio de defensa que
tiene a su alcance la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento
Territorial de la Ciudad de México, de considerarla en su calidad de
autoridad, sería el recurso de revisión, el cual de acuerdo con el artículo
140 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Distrito Federal, vigente al momento en que se presentó la
demanda3, sólo procede cuando: i) la resolución que se dicte afecte el
interés fiscal o el patrimonio del Distrito Federal, ahora Ciudad de
México; ii) se trate de la interpretación de leyes o reglamentos; iii) se
trate de las formalidades esenciales del procedimiento; iv) se fije el
alcance de los elementos constitutivos de las contribuciones; v) por
violaciones procesales cometidas durante el juicio siempre que afecten
las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo; o por
violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias; vi) el
negocio sea de importancia y trascendencia, debiendo el recurrente
razonar tal circunstancia; vii) se trate de resoluciones en materia de
responsabilidades administrativas de los servidores públicos o la ley que
resulte aplicable y viii) el valor del negocio exceda veinte veces el salario
mínimo general vigente elevado al año en el Distrito Federal, ahora
Ciudad de México, al momento de emitirse la resolución de que se trate.
3 El artículo 119 de la Ley de Justicia Administrativa de la Ciudad de México establece los supuestos en los que las autoridades podrán interponer recurso de revisión (“Artículo 119. Contra las resoluciones del Pleno Jurisdiccional de la Sala Superior a que se refiere el artículo anterior, las autoridades podrán interponer el recurso de revisión ante el Tribunal Colegiado de Circuito competente por conducto de la Sala Superior, mediante escrito dirigido a dicho Tribunal dentro del término de 15 días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación respectiva, en los casos siguientes: I. Cuando la resolución que se dicte afecte el interés fiscal o el patrimonio de la Ciudad de México; II. Cuando se trate de la interpretación de leyes o reglamentos; III. Cuando se trate de las formalidades esenciales del procedimiento; IV. Cuando se fije el alcance de los elementos constitutivos de las contribuciones; V. Por violaciones procesales cometidas durante el juicio siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo; o por violaciones cometidas en las propias resoluciones o sentencias; VI. Cuando el negocio sea de importancia y trascendencia, debiendo el recurrente razonar tal circunstancia; VII. Cuando se trate de resoluciones en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos o la ley que resulte aplicable; y VIII. Cuando el valor del negocio exceda de 7,200 veces la Unidad de Medida y Actualización vigente, al momento de emitirse la resolución de que se trate”).
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Y dado que este asunto no encuadraría en alguno de los
supuestos previamente señalados, la Procuraduría Ambiental y del
Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México no podría interponer
ese recurso en contra de la resolución de la Sala Superior que afectara
los intereses de los residentes de la ciudad, lo que iría en contra de su
objeto, es decir, de la defensa de los derechos de los habitantes de la
ciudad a disfrutar un medio ambiente adecuado para su desarrollo,
salud y bienestar, así como de la obligación del Estado de promover,
respetar, proteger y garantizar el derecho a un medio ambiente sano
para el desarrollo y bienestar de los justiciables que establece el artículo
4° de la Constitución Federal.
En relación con lo anterior, es fundamental recordar que el juicio
de amparo fue concebido como un medio de defensa constitucional para
proteger a los particulares contra la acción del Estado que sea
perjudicial a sus derechos humanos, los cuales constituyen auténticas
restricciones al poder público para salvaguardar los derechos
fundamentales de aquéllos.
De tal forma que la demanda de amparo promovida sería acorde
con la finalidad para la que fue creado el juicio de amparo, toda vez que
la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad
de México únicamente está representando los intereses de los
habitantes de la ciudad, es decir, lo que se pretende al promover este
medio de control constitucional, es la defensa del derecho fundamental
a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar de los
residentes de la zona aledaña al predio ubicado en la la calle **********
Avenida **********, colonia **********, delegación **********, Ciudad de
México.
No obsta a lo anterior que en el amparo directo en revisión
1460/2015, esta Segunda Sala concluyó que la Procuraduría Ambiental
y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal carecía de
legitimación para promover el juicio de amparo en representación del
interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de México; ello, pues es
importante señalar que en ese caso dicha autoridad presentó la
demanda de amparo en su carácter de tercera interesada4 en el juicio
4 En dicha sentencia se resolvió lo siguiente: “…Consecuentemente, del texto del artículo 107, fracción I, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado el seis de junio de dos mil once, y de la interpretación sistemática de los artículos 5° y 7° de la nueva
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de nulidad en el que acudió a defender la legalidad de
un acto administrativo emitido por diversas
autoridades en ejercicio de sus funciones de derecho
público, y no despojada de imperio; en cambio, en este caso, como ya
se vio, esa Procuraduría promovió el juicio de nulidad en representación
del interés legítimo de los habitantes de la Ciudad de México, esto es,
como representante de la parte actora, cuyos supuestos son diferentes.
En ese orden de ideas, con base en lo hasta aquí expuesto y
contrario a lo resuelto por el Tribunal Colegiado del conocimiento, esta
Segunda Sala arriba a la convicción de que la Procuraduría Ambiental
y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora Ciudad de
México, sí tiene legitimación activa para promover el juicio de
amparo directo en representación del interés de los habitantes de
la Ciudad de México, por ser su legítimo representante.
Cabe destacar que similar criterio sostuvo este órgano
constitucional al resolver el amparo directo 25/2018, respecto del cual
ejerció su facultad de atracción, en sesión de (se ajustará en engrose),
por (se ajustará en engrose) de votos.
Finalmente, es importante mencionar que esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación únicamente se está
pronunciando respecto del supuesto en el que la Procuraduría
Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, ahora
Ciudad de México, ejerce una acción pública ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Distrito Federal, ahora Ciudad de
México, en representación del interés legítimo de los habitantes de esa
ciudad derivado de una denuncia por incumplimiento de las
disposiciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial de la
Ciudad de México, sin prejuzgar sobre alguna otra facultad que tenga
conferida dicha autoridad.
Ley de Amparo, se concluye que las autoridades que tienen el carácter de terceras en el procedimiento contencioso administrativo federal o local, carecen de legitimación para promover amparo, pues el único supuesto en el que las personas morales públicas pueden solicitar amparo, es cuando la norma general, un acto u omisión afecte en su patrimonio respecto de las relaciones jurídicas en la que se encuentran en un plano de igualdad con los particulares, supuesto en el que no actúan en funciones de autoridad, sino como personas morales de derecho privado; lo que no ocurre cuando en el referido procedimiento sólo actúan como parte tercera en defensa o contra de la legalidad de un acto administrativo emitido por diversas autoridades en ejercicio de sus funciones de derecho público, pero no despojado de imperio.”
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Consecuentemente, al ser ilegal la interpretación que efectuó el
Tribunal Colegiado del conocimiento respecto del artículo 107, fracción
I, de la Constitución Federal, procede revocar la sentencia recurrida y
devolverle los autos del juicio de amparo directo, para que, sin aplicar
la causa de improcedencia que en ella invocó, resuelva con libertad de
jurisdicción dicho juicio.
Sin que sea obstáculo lo dispuesto en el artículo 93, fracción V, de
la Ley de Amparo, en el sentido de que si quien recurre es el quejoso,
el órgano jurisdiccional que conozca de la revisión examinará los
agravios y si estima que son fundados, analizará la sentencia recurrida
y dictará la que corresponda; pues en la especie, la materia del recurso
de revisión contra sentencias dictadas en juicios de amparo directo debe
limitarse a las cuestiones propiamente constitucionales, sin comprender
otras, salvo aquéllas vinculadas con la interpretación de la norma
general controvertida en dicho juicio, según se advierte de lo dispuesto
en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, párrafo segundo, de la Ley
de Amparo.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
(…)
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos
al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.