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AVANCES EN E L ESTUDIO DE LAS RELACIONES TRANSNACIONALES Y LA POLÍTICA MUNDIAL

T H O M A S RISSE

I N T R O D U C C I Ó N 1

L A S R E L A C I O N E S T R A N S N A C I O N A L E S , ES D E C I R , las interacciones regulares que se

dan a través de las fronteras nacionales en las que cuando menos uno de los actores no es un agente estatal o no actúa en nombre de un gobierno nacional u organismo intergubernamental2 e s tán presentes en casi todos los á m b i t o s de la po l í t i ca m u n d i a l . Cerca de c inco m i l organizaciones internacionales n o gubernamentales ( O N G I ) —desde Amni s t í a In ternac iona l y Greenpeace hasta la Asoc iac ión In ternac iona l de Ciencia Po l í t i ca— cabildean ante los r e g í m e n e s i n ternacionales y organismos interestatales para lograr sus objetivos, 3 que pueden ser, entre otros, p r o m o v e r la c o o p e r a c i ó n in te rnac iona l o i m p e d i r la ap l i cac ión de r e g í m e n e s regulatorios que in ter f i e ran c o n las actividades de los ciudadanos. De las casi siete m i l empresas transnacionales con filiales en otros pa í se s , algunas t i enen ventas brutas cuyo m o n t o es superior i n c l u so al P I B de los pa í se s m á s grandes, lo que hace que la po l í t i ca e c o n ó m i c a ex-

1 Este a r t í c u l o es u n a r e v i s i ó n y a m p l i a c i ó n de m i s trabajos a n t e r i o r e s , " B r i n g i n g Transn a t i o n a l Re la t ions Back i n : I n t r o d u c t i o n " y "S t ruc tures o f G o v e r n a n c e a n d T r a n s n a t i o n a l Rel a t ions : W h a t H a v e W e L e a r n e d ? " , e n Risse ( c o m p . ) , Bringing Transnational Relations Back in: Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i vers i ty Press, 1995, p p . 3-36 y 280-313.

2 Esta d e f i n i c i ó n e s t á basada e n la d e f i n i c i ó n o r i g i n a l de las re lac iones transnacionales ( a u n q u e u n p o c o m o d i f i c a d a ) . V é a s e K a r l Kaiser, " T r a n s n a t i o n a l e P o l i t i k " , e n E r n s t - O t t o Czem-p i e l ( c o m p . ) , Die anachronistische Souveränität, K ö l n - O p l a d e n , Wes tdeut scher V e r l a g , 1969, p p . 80-109; R o b e r t O . K e o h a n e y j o s e p h S. Nye , " I n t r o d u c t i o n " , e n K e o h a n e y N y e ( c o m p s . ) , Transnational Relations and World Politics, C a m b r i d g e , H a r v a r d Univer s i ty Press, 1 9 7 1 , p p . XII-XVI.

3 Para u n a d i s c u s i ó n sobre este t e m a v é a s e Jackie S m i t h et al. ( c o m p s . ) , Transnational Social Movements and Global Politics: Solidarity Beyond the State, Syracuse, N u e v a Y o r k , Syracuse U n i vers i ty Press, 1998; Y o u n g K i m , J o h n B o l i y G e o r g e M . T h o m a s , " W o r l d C u l t u r e a n d I n t e r n a t i o n a l N o n g o v e r n m e n t a l O r g a n i z a t i o n s " , p o n e n c i a p re sentada e n l a R e u n i ó n A n u a l de l a A m e r i c a n S o c i o l o g i c a l A s s o c i a t i o n , M i a m i B e a c h , 1993.

O C T - D I C 99 R E L A C I O N E S T R A N S N A C I O N A L E S Y P O L Í T I C A M U N D I A L 375

te r io r de muchos Estados enfrente problemas de a d a p t a c i ó n . As imismo, en todas partes parecen darse alianzas transnacionales organizadas de manera menos f o r m a l , como los movimientos transnacionales disidentes en E u r o p a O r i e n t a l que ayudaron a derrocar a los r e g í m e n e s comunistas en 1989; los movimientos sociales occidentales que d e f i n i e r o n la agenda p ú b l i c a sobre la paz y las cuestiones ambientales en muchos pa í se s durante el decenio de los ochenta; y los grupos transnacionales de científ icos —las "comunidades e p i s t é m i c a s " — 4 que cont r ibuyeron a crear u n a conciencia m u n d i a l cada vez mayor sobre diversos problemas ambientales. Las redes iransgubernamentales de funcionarios estatales que pertenecen a subunidades de gobiernos nacionales, así como los r e g í m e n e s y organismos internacionales a m e n u d o t i enen sus propios objetivos, independientes de las pol í t icas de sus gobiernos y a veces aun contrar ios a ellas. Estas redes transnacionales, creadas a p a r t i r de conocimientos o de pr inc ip ios normativos que se compar ten , al parecer ejercen u n a gran in f luenc ia en la d ivu lgac ión m u n d i a l de los valores, normas e ideas relativos a temas tan diversos como los derechos h u manos, la seguridad in te rnac iona l o el m e d i o ambiente . Sin embargo, n o debe pensarse que las relaciones transnacionales siempre p r o m u e v e n "buenas" causas. Así , el t e r ror i smo transnacional plantea u n a grave amenaza a la estabil idad i n t e r n a de muchos p a í s e s y algunos a c a d é m i c o s a f i rman que, en el f u t u r o , el fundamenta l i smo i s l ámico — o t r o m o v i m i e n t o social transnac i o n a l — p o d r í a ser la causa de muchos conflictos interestatales.

Casi nadie niega la existencia de las relaciones transnacionales; su presencia ha quedado b i e n establecida. Sin embargo, las relaciones transnacionales n o parecen tener siempre la misma inf luencia . Por e jemplo , ¿ c ó m o expl icar que la p r o m o c i ó n de los derechos humanos y los valores d e m o c r á ticos que se ha dado a finales de este siglo, gracias a diversas O N G I y alianzas transnacionales, 5 haya i n f l u i d o m á s en unos pa í se s que en otros (la ex U n i ó n Soviét ica en c o m p a r a c i ó n c o n China , la ant igua Checoslovaquia en c o m p a r a c i ó n con Rumania , y Corea de l Sur en c o m p a r a c i ó n con Corea de l Norte)? ¿Por q u é las "comunidades e p i s t é m i c a s " y las O N G I p u d i e r o n de f in i r la agenda sobre e l ca lentamiento c l imát ico en J a p ó n y en varios p a í s e s de la U n i ó n Europea ( U E ) , mientras que en los Estados Unidos n o h a n ten ido el

4 V é a s e Peter M . Haas ( c o m p . ) , " K n o w l e d g e , Power , a n d Po l i cy C o o r d i n a t i o n " , n ú m e r o especial de International Organization, v o l . 46 , n ú m . 1 , i n v i e r n o de 1992.

5 A c e r c a de esta c u e s t i ó n v é a s e K a t h r y n S i k k i n k , " H u m a n Rights , P r i n c i p l e d Issue-Networks, a n d Sovere ignty i n L a t i n A m e r i c a " , International Organization, v o l . 47, n ú m . 3, v e r a n o de 1993, p p . 411-441; M a r g a r e t K e c k y K a t h r y n S i k k i n k , Transnational Advocacy Coalitions in International Politics, I thaca , N.Y. , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1997 ( v é a s e t a m b i é n e l a r t í c u l o de K e c k y S i k k i n k e n este n ú m e r o ) ; T h o m a s Risse, S t ephen C. R o p p y K a t h r y n S i k k i n k (comps . ) , The Power of Human Rights. InternationalNorms and Domestic Change, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1999.

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mismo é x i t o ? 6 ¿ C ó m o expl icar que los movimientos pacifistas transnacionales de pr inc ip ios de los a ñ o s ochenta en A m é r i c a de l N o r t e y Europa Occidenta l hayan ten ido u n impacto duradero en la po l í t i ca de seguridad alemana y una impor tanc i a relativa en los Estados Unidos , pero n o hayan ejercido casi n i n g u n a in f luenc ia en la pol í t ica exter ior francesa? 7

El debate de los a ñ o s setenta sobre las relaciones transnacionales se d io p o r conc lu ido prematuramente . Las investigaciones recientes i n d i c a n que los actores n o estatales p u e d e n ejercer u n a inf luencia decisiva en muchos aspectos de la po l í t i ca m u n d i a l . E n las tesis anteriores la controversia giraba en t o r n o a la o p o s i c i ó n entre u n a visión de las relaciones internacionales "centrada en el Estado" y u n a "dominada p o r la sociedad". Sin embargo, resulta m á s provechoso examinar la f o r m a en que el m u n d o interestatal inte-rac túa con el " m u n d o de la sociedad" en las relaciones transnacionales. Por tanto, la pregunta centra l ser ía : ¿bajo qué circunstancias, internas e internacionales, logran sus objetivos o fracasan las coaliciones y los actores transnacionales que intentan cambiar las políticas relativas a un asunto específico ?

Algunas investigaciones recientes sostienen, en resumen, que la i n fluencia que ejercen las coaliciones y los actores transnacionales sobre las pol í t icas estatales puede variar de acuerdo con:

1. las diferencias en las estructuras internas, es decir , en los acuerdos normativos y de o r g a n i z a c i ó n que c o n f o r m a n el "Estado", es tructuran la sociedad y v incu lan a ambos en la pol í t ica ;

2. la capacidad de los actores transnacionales para f o r m a r redes duraderas con los actores y coaliciones internas de l "Estado e leg ido" (target state) para sus actividades; y

3. los niveles de institucionalización internacional, es decir , el grado en que el asunto en cues t ión esté regulado p o r acuerdos bilaterales, r e g í m e n e s mult i laterales u organismos internacionales .

E n las siguientes secciones ana l i zaré y p r e c i s a r é el concepto de relaciones transnacionales. As imismo, e x a m i n a r é las evidencias que ofrecen algunas investigaciones recientes sobre las tres proposiciones anteriores.

6 V é a s e C o r n e l i a U l b e r t , " I d e e n , I n s t i t u t i o n e n u n d K u l t u r . D i e K o n s t r u k t i o n ( in te r - ) na-t i o n a l e r K l i m a p o l i t i k i n d e r BRD u n d i n d e n USA", Zeitschñft für internationale Beziehungen, v o l . 4, n ú m . 1 , 1997, p p . 9-40; C o r n e l i a U l b e r t , Die Konstruktion von Umwelt. Der Einfluss von Ideen, Institutionen und Kultur auf (inter-) nationale Klimapolitik in den USA und der Bundesrepublik, Baden-Ba-d e n , N o m o s , 1997.

7 V é a s e D a v i d M e y e r , A Winter of Discontent. The Freeze and American Politics, N u e v a Y o r k , Praeger , 1990; T h o m a s R o c h o n , Mobilizing for Peace: The Anti-Nuclear Movement in Western Euro-pe, P r i n c e t o n , P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press, 1988.

P R E C I S I Ó N D E L C O N C E P T O D E R E L A C I O N E S T R A N S N A C I O N A L E S

Para p o d e r renovar el debate sobre las relaciones transnacionales deben superarse los obs tácu los conceptuales y e m p í r i c o s . Los pr imeros debates de los a ñ o s setenta sobre este tema n o log ra ron esclarecer el concepto y casi n o p r o d u j e r o n invest igación e m p í r i c a , salvo el estudio de las empresas transnacionales. 8 Esos debates b á s i c a m e n t e d i e r o n p o r resultado el conf i rmar la vis ión de la pol í t ica m u n d i a l centrada en el Estado.

E l concepto or ig ina l de "relaciones transnacionales" estaba muy ma l definido, ya que abarcaba todo lo relativo a la po l í t i ca m u n d i a l , salvo las relaciones de Estado a Estado. Pero los flujos transnacionales de capitales, el comerc io internac iona l , las transmisiones televisivas de los medios extranjeros , la d i fus ión transnacional de valores, las coaliciones de movimientos pacifistas, las alianzas transgubernamentales de b u r ó c r a t a s estatales, las O N -G I y las empresas transnacionales son f e n ó m e n o s m u y distintos entre sí, p o r l o que el estudio de l impacto de las relaciones transnacionales sobre las polít icas resulta p r á c t i c a m e n t e impos ib le si el concepto se usa en u n sentido tan a m p l i o .

Por tanto, las investigaciones recientes sobre el tema de las relaciones transnacionales se ha enfocado en actores o grupos de actores transnacionales claramente identificables, que v incu len p o r lo menos a dos sociedades o subunidades de los gobiernos nacionales (en el caso de las relaciones transgubernamentales) . Estos actores y coaliciones transnacionales t i enen u n " p r o p ó s i t o " , en el sentido de que tratan de lograr metas pol í t icas específ icas que a t a ñ e n al "Estado e leg ido" para sus actividades. Este subconjun-to de relaciones transnacionales todav ía deja fuera a u n ampl io espectro de actores diversos. Por lo que se refiere a los p r o p ó s i t o s , la invest igac ión disp o n i b l e se centra en dos tipos de actores: los que se or ientan pr inc ipa l m e n t e a obtener ganancias instrumentales , en especial e c o n ó m i c a s , y los que p r o m u e v e n pr inc ip ios y conocimientos . Entre los pr imeros se encuent r a n las empresas transnacionales, 9 mientras que los segundos c o m p r e n d e n

8 V é a s e C z e m p i e l , Die anachronistische Souveränität, op. ciL; H a r o l d K. Jacobson, Networks of Interdependence. International Organizations and the Global Political System, N u e v a Y o r k , K n o p f , 1979; K e o h a n e y N y e , Transnational Relations and World Politics, op. at.; R o b e r t O . K e o h a n e y Joseph S. N y e , Power and Interdependence. World Politics in Transition, B o s t o n , L i t t l e B r o w n a n d Co. , 1977; R i c h a r d W . M a n s b a c h , Yale H . F e r g u s o n y D o n a l d E. L a m p e r t , The Web of World Politics. Non-State Actors in the Global System, E n g l e w o o d Cl i f f s , N.J. , P r e n t i c e H a l l , 1976; James N . Rosen a u ( c o m p . ) , Linkage Politics, N u e v a Y o r k , Free Press, 1969; Peter W i l l e t s ( c o m p . ) , Pressure Groups in the Global System. The Transnational Relations of Issue-Orientated Non-Governmental Orga-nizations, N u e v a Y o r k , St. M a r t i n ' s Press, 1982.

9 V é a s e , p o r e j e m p l o , R o b e r t O . K e o h a n e y H e l e n M i l n e r ( c o m p s . ) , Internationalization and

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las O N G I y coaliciones transnacionales de cabildeo e inf luencia , como son los grupos de derechos humanos , los movimientos p o r la paz, los expertos en el c o n t r o l de armamentos , los gobernadores de bancos centrales y hasta las redes transgubernamentales de funcionarios estatales.1 0

El concepto de coaliciones transgubernamentales11 plantea otros problemas conceptuales. Las relaciones transgubernamentales p u e d e n verse como el equivalente transnacional de la pol í t ica burocrá t i ca . E s t án presentes en toda la po l í t i ca m u n d i a l , pues las interacciones entre jefes de Estado y de gob ierno só lo representan u n a p e q u e ñ a parte de las relaciones interestatales. Sin embargo, conceptualizadas de esta manera, las relaciones transgubernamentales ser ían p r á c t i c a m e n t e indiferenciables de las relaciones interestatales, p o r lo que el concepto p e r d e r í a fuerza anal í t ica . D i c h o de otra manera, el á m b i t o in ternac iona l n o debe abandonar tan r á p i d a m e n t e el sencillo m o d e l o de l "gobierno como actor u n i t a r i o " . A q u í se c o n s i d e r a r á n sólo aquellas redes de actores gubernamentales que n o puedan incluirse en el marco de las relaciones interestatales. Las subunidades de los gobiernos nacionales t i enen que actuar p o r cuenta p r o p i a en ausencia de decisiones nacionales y n o só lo a n o m b r e de sus jefes de Estado (por e jemplo , cuando ins t rumentan pol í t icas previamente acordadas). Por tanto , las coaliciones transgubernamentales se de f inen como redes de funcionar ios gubernamentales en las que existe cuando menos u n actor que t iene su p rop ia agenda, la cua le s independ iente de las decisiones nacionales. Por e jemplo , la C o m i s i ó n Europea de Gobernadores de Bancos Centrales, que vigi la el Sistema M o n e t a r i o Europeo , es u n a inst i tución t ransgubernamenta l dado el carácter independ ien te de algunos de sus poderosos miembros (por ejemplo , el Bundesbank a l e m á n ) . 1 2 As imismo, se ha observado que ciertas coali-

Domestic Politics, C a m b r i d g e , G.B. , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1996; H e l e n M i l n e r , Resisting Protectionism: Global Industries and the Politics of International Trade, P r i n c e t o n , N.J., P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press, 1988; R o b e r t G i l p i n , US Power and the Multinational Corporation. The Political Economy of Foreign Direct Investment, N u e v a Y o r k , Basic Books , 1975; R o b e r t G i l p i n , The Political Economy of International Relations, P r i n c e t o n , N.J. , P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press, 1987.

1 0 V é a s e , p o r e j e m p l o , K e c k y S i k k i n k , op. cit.; E r n s t Haas, When Knowledge Is Power, Berkeley, Cal i f . , U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1990; D a v i d R. C a m e r o n , " T r a n s n a t i o n a l Re la t ions a n d t h e D e v e l o p m e n t o f E u r o p e a n E c o n o m i c a n d M o n e t a r y U n i o n " , e n Risse, Bringing Transnational Relations Back in, op. cit., Risse et al, The Power of Human Rights, op. cit.; M a r t h a F i n n e -m o r e , National Interests in International Society, I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1996; T h o m a s Risse, Cooperation among Democracies. The European Influence on US Foreign Policy, P r i n c e t o n , N.J., P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press, 1995; M a t t h e w Evangel ista , Unarmed Forces. The Transnational Mou-vement to End the Cold War, I t h a c a , N . Y , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1999.

1 1 V é a s e R o b e r t O . K e o h a n e y J o s e p h S. N y e , " T i a n s g o v e r n m e n t a l Re la t ions a n d I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n s " , World Politics, v o l . 27, 1974, p p . 39-62.

1 2 V é a s e C a m e r o n , op. cit.; J o h n B. G o o d m a n , Monetary Sovereignty: The Politics of Central Banking in Western Europe, I t h a c a , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1992.

ciones transgube m a m e rítales de funcionar ios importantes de varios gobiernos miembros de la O T A N han i n f l u i d o significativamente en la conform a c i ó n de la re lac ión t ransat lánt ica . 1 3 Por el contrar io , las interacciones que se d i e r o n cuando el presidente de los Estados Unidos , W i l l i a m C l i n t o n , l l e g ó a u n acuerdo con el presidente de M é x i c o , Carlos Salinas de Gor tar i , e n r e l a c i ó n con el Tratado de L i b r e Comerc io de A m é r i c a del N o r t e ( T L C A N ) p u e d e n conceptualizarse como relaciones interestatales o intergubernamentales , pero n o /ransgube r namentales.

Por o t ra parte, los actores y coaliciones transnacionales pueden diferenciarse p o r su grado de ins t i tuc ional izac ión. Para que se considere que u n a coalición es transnacional la in te racc ión t iene que o c u r r i r con regularid a d durante u n t i empo determinado. U n a simple "alianza tác i ta" a través de las fronteras nacionales n o constituye, entonces, u n a coa l i c ión transnacion a l . Las alianzas transnacionales operan con forme a reglas implíc i tas y expl íc i tas basadas tanto en tratos informales c o m o en acuerdos formales. E jemplos de redes informales son casi todas las "comunidades ep i s t émica s " transnacionales, las coaliciones de cabildeo e in f luenc ia y las coaliciones transgubernamentales, mientras que las O N G I y las empresas transnacionales representan la e x p r e s i ó n m á s inst i tucional izada de las relaciones transnacionales. Estas ú l t imas t ienen estructuras b u r o c r á t i c a s con reglas explícitas y papeles e s p e c í f i c a m e n t e asignados a los indiv iduos o grupos que trabajan d e n t r o de la o rgan izac ión .

Respecto a la ins t i tuc ional izac ión de las relaciones transnacionales a lo largo de l t i empo , pueden observarse dos tendencias. E n p r i m e r lugar, el núm e r o de O N G I se ha mul t ip l i cado durante este siglo, en part icular a par t i r de los a ñ o s setenta y ochenta, hab iendo aumentado de 176 en 1909, a 832 en 1951, m i l 255 en 1960, dos m i l 173 en 1972, y cuatro m i l 518 en 1988. 1 4 Esto es par t i cu la rmente cierto en el caso de las O N G I que representan a movimientos sociales transnacionales; su n ú m e r o se ha incrementado 73% entre 1983 y 1993, de 319 a 533. 1 5 Esta tendencia ayuda a esclarecer el debate sobre si las relaciones transnacionales h a n aumentado o n o al paso del t iempo.

1 3 V é a s e Risse, Cooperation amongDemoaraáes, op. cit.; H e l g a H a f t e n d o r n , Kernwaffen und die Glaubwürdigkeit derAllianz, Baden-Baden , N o m o s , 1994.

1 4 Da to s d e j a a p de W i l d e , Saved from Oblivion: Interdependence Theory in the First Half of the 20th Century, A l d e r s h o t , D a r t m o u t h , 1 9 9 1 , p . 36 ; R o s e n a u , Turbulence in World Politics, op. cit., p . 409. Para u n a n á l i s i s de las ONGI y los m o v i m i e n t o s sociales t r ansnac iona le s antes de 1945 v é a s e C h a r l e s C h a t f i e l d , " N e t w o r k s a n d J u n c t u r e s : I n t e r n a t i o n a l N o n g o v e r n m e n t a l O r g a n i -za t ions a n d T r a n s n a t i o n a l Socia l M o v e m e n t s t o 1945" , p o n e n c i a p r e s e n t a d a e n e l W o r k s h o p o n I n t e r n a t i o n a l I n s t i t u t i o n s a n d T r a n s n a t i o n a l Soc ia l M o v e m e n t O r g a n i z a t i o n s , U n i v e r s i t y o f N o t r e D a m e , 21 a 23 de a b r i l de 1994.

1 5 Para m á s detal les v é a s e Jackie S m i t h et al. ( c o m p s . ) , Transnational Social Movements and Global Politics: Solidarity Beyond the State, Syracuse, N.Y. , Syracuse U n i v e r s i t y Press, 1998.

Con la posible e x c e p c i ó n de la mov i l idad de los capitales y las inversiones extranjeras directas, resulta difícil a f irmar que las relaciones transnacionales c o m o tales se hayan mul t ip l i cado . Sin embargo, los datos muestran que la ins t i tuc ional izac ión de las relaciones transnacionales def ini t ivamente sí se ha elevado.

E n segundo lugar, si b i en la ins t i tuc ional izac ión o c u r r i ó en f o r m a paralela a la c r e a c i ó n de instituciones interestatales, en fecha reciente la s o b r e p a s ó . E n 1909 h a b í a en p r o m e d i o menos de c inco O N G I p o r cada organismo in ternac iona l gubernamenta l ( O I G ) . Desde los a ñ o s c incuenta hasta los inicios de los setenta esta re lac ión a u m e n t ó de siete a nueve O N G I p o r cada O I G y, desde finales de los a ñ o s setenta hasta los ochenta, la tasa de crec imiento de las O N G I s u p e r ó el incremento de los organismos interestatales. En 1988, la O N U reg i s t ró cuatro m i l 518 O N G I y 309 O I G , es decir, u n a relac ión de m á s de 14 a u n o . 1 6

Sin embargo, aun cuando pueda observarse u n a tendencia hacia la inst i tuc ional izac ión de las relaciones transnacionales, n o es claro que el lo i n cida en las prác t ica s estatales. Varios ejemplos revelan que n i la inst i tuciona l i zac ión n i el poder e c o n ó m i c o p o r sí solos son u n factor determinante en cuanto a la in f luenc ia que puedan tener los actores transnacionales sobre las po l í t icas :

• E n asuntos ambientales, las "comunidades e p i s t é m i c a s " y las O N G I suelen enfrentarse a empresas transnacionales, e c o n ó m i c a m e n t e poderosas. E n el caso de la p r o h i b i c i ó n de la caza de ballenas, la c o m u n i d a d epis témi-ca fue al p r i n c i p i o incapaz de i n f l u i r sobre la indus t r i a ballenera, pero , cuando las O N G I ambientalistas adoptaron la causa, los Estados i m p u s i e r o n dicha p r o h i b i c i ó n . De igual fo rma , en e l caso d e l d a ñ o a la capa de ozono, u n a c o m u n i d a d e p i s t é m i c a de f in ió la agenda in te rnac iona l y f o r m ó una alianza c o n varias O N G I contra las poderosas mult inac ionales y cuando una c o r p o r a c i ó n estadounidense — D u P o n t — a b a n d o n ó el f rente u n i d o de productores de c lorof luorocarbonos ( C F C ) , fue posible ins t rumentar el protocolo de M o n t r e a l para proteger la capa de o z o n o . 1 7

1 6 C a l c u l a d o c o n base e n los datos de D e W i l d e , op. cit, p . 36 , y d e Rosenau , Turbulence in World Polines, op. cit, p . 409 .

1 7 Para e l caso d e las ba l lenas v é a s e M.J . Pe ter son , " W h a l e r s , Cetologis t s , E n v i r o n m e n t a -lists, a n d t h e I n t e r n a t i o n a l M a n a g e m e n t o f W h a l i n g " , e n Haas , " K n o w l e d g e , Power , a n d I n t e r n a t i o n a l P o l i c y C o o r d i n a t i o n " , op. cit, p p . 147-186. Para e l caso d e l d e t e r i o r o de l a capa de o z o n o v é a s e Peter M . Haas, " B a n n i n g C h l o r o f l u o r o c a r b o n s : E p i s t e m i c C o m m u n i t y Ef for t s t o P r o t e c t S t r a t o s p h e r i c O z o n e " , ibid., p p . 187-224. Para u n a n á l i s i s d e las redes t ransnac iona les e n favor d e l m e d i o a m b i e n t e y de los d e r e c h o s h u m a n o s , v é a s e e l a r t í c u l o de K e c k y S i k k i n k e n este m i s m o n ú m e r o y e l l i b r o de T h o m a s P r i n c e n y M a t t h i a s F i n g e r , Environmental NGOs in World Politics: Linking the Local and the Global, L o n d r e s , R o u t l e d g e , 1994.

• E n el ámbito de los derechos humanos, las redes transnacionales de cabildeo e in f luencia a m e n u d o h a n logrado imponerse sobre Estados poderosos y represivos, y han tenido una inf luencia determinante en la t r ans formac ión de las condiciones de los derechos humanos. E n el caso de Sudáfr ica , p o r e jemplo, las coaliciones de activistas axiú-apartheid de diversos pa í ses y las O N -G I de derechos humanos lograron imponerse sobre las empresas transnacionales para convencer a los Estados occidentales poderosos de que aplicaran las sanciones e c o n ó m i c a s que contr ibuyeron en gran med ida a derrocar al r é g i m e n de s e g r e g a c i ó n racial. De igual forma , en Europa Or ienta l , las m u y frágiles alianzas entre los activistas por la paz y los de derechos humanos de Europa Occidenta l , p o r u n lado, y los grupos disidentes de Europa Or ienta l , p o r el o t ro , in f luyeron en la evolución de la sociedad civi l de esos pa í ses y, de esta forma , en las revoluciones pacíf icas de 1989. 1 8

• Ent re algunos de los ejemplos relativos a la seguridad internacional se encuentra la f o r m u l a c i ó n de una pol í t i ca europea c o n j u n t a para adoptar u n r é g i m e n de n o pro l i f e rac ión nuclear. U n a c o m u n i d a d e p i s t é m i c a se al ió con u n a coa l i c ión transgubernamental de funcionar ios de relaciones exteriores en contra de la industr ia nuclear europea y de los ministerios e c o n ó micos de varios pa í se s . A l final, la p r i m e r a coa l i c ión se impuso sobre la segunda para convencer a varios Estados de que se u n i e r a n al Tratado de N o Prol i ferac ión Nuclear (Francia) o de que h ic ieran m á s estrictos sus m é t o d o s de c o n t r o l de las exportaciones ( A l e m a n i a ) . 1 9 As imismo, en fecha m á s reciente, u n a r e d transnacional de cabildeo e in f luenc ia fue determinante para que se f o r m u l a r a u n tratado in ternac iona l que p r o h i b i e r a la c o l o c a c i ó n de minas.

Estos ejemplos n o i m p l i c a n que las comunidades ep i s témicas , las coaliciones transnacionales o las O N G I prevalezcan s iempre sobre el p o d e r í o e c o n ó m i c o de las empresas transnacionales, pero sí p o n e n en duda la afirm a c i ó n de que el grado de ins t i tuc ional izac ión de las relaciones transnacionales o e l peso e c o n ó m i c o de los actores transnacionales de terminan p o r sí solos su in f luenc ia po l í t i ca en las prác t ica s estatales. Los ejemplos sugie-

1 8 Para m á s detal les v é a s e A u d i e K l o t z , Norms in International Relations. The Struggle against Apartheid, I t h a c a , N.Y. , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1995; D a n i e l C. T h o m a s , " N o r m s a n d Change i n W o r l d Pol i t i c s : T h e H e l s i n k i A c c o r d s , H u m a n Rights , a n d t h e D e m i s e o f C o m m u n i s m , 1975-1990", tesis d o c t o r a l , C o r n e l l U n i v e r s i t y , 1997; y T h o m a s , " T h e H e l s i n k i E l fec t : N o r m s , N e t w o r -k i n g a n d C h a n g e i n Eas tern E u r o p e " , e n Risse et al, The Power of Human Rights, op. cit.

1 9 V é a s e H a r a l d M ü l l e r ( c o m p . ) , A European Non-Proliferation Policy, O x f o r d , C l a r e n d o n Press, 1987; M ü l l e r ( c o m p . ) , How Western European Nuclear Policy is Made. Deciding on theAtom, L o n d r e s , M a c m i l l a n , 1 9 9 1 . Para u n es tud io de l a i n f l u e n c i a de los m o v i m i e n t o s pacifistas transnac ionales e n e l p e r i o d o de e n t r e g u e r r a s , v é a s e Cece l i a L y n c h , Beyond Appeasement: Reinterpre-tingBritish and U.S. Peace Movements, I thaca , N . Y , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1998.

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r e n que u n enfoque m á s fruct í fero consis t i r ía en analizar la f o r m a en que los actores transnacionales in terac túan con la po l í t i ca i n t e r n a o b u r o c r á t i c a de los "pa í se s elegidos". E l éxito o fracaso de las coaliciones transnacionales, las O N G I o las empresas transnacionales depende entonces de su capacidad para persuadir o aliarse con los actores nacionales o gubernamentales. Asimismo, los ejemplos anteriores ind ican que vale la pena examinar la f o r m a en que las normas y las instituciones internacionales m e d i a n en la in f luencia po l í t i c a de los actores transnacionales.

A C T O R E S T R A N S N A C I O N M . E S Y ESTRUCTURAS I N S T I T U C I O N A L E S I N T E R N A S

Algunos estudios recientes destacan la i m p o r t a n c i a de las estructuras institucionales internas como mediadoras de la in f luenc ia po l í t i ca de los actores y coaliciones transnacionales sobre la a c t u a c i ó n de los Estados. Los enfoques centrados en la estructura interna, que o r ig ina lmente se usaron en el á r e a de la po l í t i ca e c o n ó m i c a exter ior comparada, h a n dado lugar a u n a invest igación e m p í r i c a que cubre diversas á rea s de la po l í t i ca y busca explicar las diferentes formas en que los Estados responden a las presiones, restricciones y oportunidades internacionales. E l enfoque de las estructuras pol í t icas i n ternas en el campo de las relaciones internacionales y el institucionalismo histórico en e l á r e a de la po l í t i ca comparada t i enen m u c h o en c o m ú n . 2 0

E l concepto de estructuras internas se refiere a las instituciones políticas de l Estado, a las estructuras sociales y a las redes pol í t icas que las v inculan entre sí. Las estructuras internas c o m p r e n d e n la o r g a n i z a c i ó n de las inst i tuciones pol í t icas y sociales, sus rut inas , las reglas para la toma de decisiones y los procedimientos basados en la ley y la costumbre, así como los valores y las normas inscritas en la cu l tura pol í t ica . T o m a r en cuenta la cu l tura po l í t i ca constituye u n a di ferencia i m p o r t a n t e respecto a las conceptualiza-

2 0 Sobre los diversos enfoques relat ivos a la e s t ruc tura i n t e r n a , v é a s e , p o r e j e m p l o , Peter Katzens te in ( c o m p . ) , Between Power and Plenty, M a d i s o n , W i s c o n s i n , U n i v e r s i t y o f Wiscons in Press, 1978; Ka tzens te in , Small States in World Markets, I thaca , N . Y , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1984; Peter G o u r e v i t c h , Politics in Hard Times, I thaca , N . Y , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1986; M a t t h e w Evangelista, " D o m e s t i c S t r u c t u r e a n d I n t e r n a t i o n a l C h a n g e " , e n M i c h a e l D o y l e y G. J o h n I k e n b e r r y ( c o m p s . ) , New Thinkingin International Relations, B o u l d e r , C o l . , Westview, 1996; T h o m a s Risse, "Pub l i c O p i n i ó n , D o m e s t i c S t r u c t u r e , a n d F o r e i g n Po l i cy i n L i b e r a l Democrac ie s " , World, Politics, v o l . 43, n ú m . 4, j u l i o de 1991 , p p . 479-512. Sobre e l i n s t i t u c i o n a l i s m o h i s t ó r i c o , v é a s e K a t h l e e n T h e l e n y Sven S t e i n m o , " H i s t o r i c a l I n s t i t u t i o n a l i s m i n C o m p a r a t i v e Po l i t i c s " , en Sven S t e i n m o et al. ( c o m p s . ) , StructuringPolitics. Historical Institutionalism in Comparative Analysis, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1992, p p . 1-32; Peter A . H a l l y Rosemary C. R. Tay lor , "Po l i t i ca l Science a n d t h e T h r e e N e w I n s t i t u t i o n a l i s m s " , Political Studies, 1996, p p . 952-973.

ciones previas de la estructura po l í t i ca interna . Se han re tomado ciertas ideas de l " inst i tucional ismo s o c i o l ó g i c o " , en part icular el énfas i s en la a c c i ó n comunicativa, los deberes, las obligaciones sociales y las normas de l comp o r t a m i e n t o apropiado . 2 1 E l hecho de incorporar normas y valores y, p o r tanto, entendimientos y reglas informales en u n concepto que hace hincap i é en la "estructura" só lo puede parecer e x t r a ñ o a q u i e n tenga u n a vis ión demasiado m e c á n i c a de la estructura pol í t ica interna . Pero la cu l tura política incorpora la imagen que los actores de una sociedad t ienen de sí mismos, la cual se mant iene estable a lo largo de l t i empo . E l lo def ine su i d e n t i d a d colectiva como n a c i ó n y, de esta manera, les b r i n d a u n reper to r io de interpretaciones de la rea l idad así como de comportamientos apropiados.

Es posible d i s t inguir tres niveles en las estructuras internas . E l p r i m e r o , la estructura de las instituciones políticas — e l Estado—, puede analizarse desde el p u n t o de vista de su centra l izac ión o f r a g m e n t a c i ó n . ¿ H a s t a q u é p u n to es tá concentrado el poder ejecutivo en manos de p e q u e ñ o s grupos responsables de la toma de decisiones? ¿En q u é med ida se considera que la lucha b u r o c r á t i c a i n t e r n a es u n c o m p o r t a m i e n t o n o r m a l y esperado (Estados Unidos ) o inadecuado ( J a p ó n ) ? ¿ C ó m o l i m i t a n los aspectos inst i tucionales que regulan la r e l ac ión entre el ejecutivo y el legislativo la capacidad del gob ierno para contro la r el proceso par lamentar io (democracias parlamentarias frente a sistemas presidenciales)? ¿Qué alcance tiene la autor idad del gob ierno nac ional en cuanto a la admin i s t r ac ión de las regiones y comunidades locales (estructuras centrales o federales)? ¿ L a cu l tura po l í t i ca presenta al Estado como u n a inst i tuc ión " b e n é v o l a " que cuida de sus ciudadanos (Francia) o b i e n como u n a amenaza contra las l ibertades ind iv i duales (Estados Unidos)? A par t i r de esto, "los Estados centralizados" se caracter izar ían entonces p o r tener instituciones y culturas pol í t icas que concentran el poder ejecutivo en la c ima de l sistema po l í t i co ; los gobiernos gozan de u n a considerable independenc ia de las legislaturas (si acaso exist e n ) , y el Estado se presenta como aquel que atiende las necesidades de los ciudadanos.

E l segundo nivel , la estructura deformación de demandas en la sociedad civil, puede examinarse en re lac ión con la po lar izac ión i n t e r n a en t é rminos de las divisiones i d e o l ó g i c a s o de clase. ¿Existe una cor re l ac ión entre las actitudes y creencias pol í t icas sobre la vida social y pol í t ica y las divisiones religiosas, ideológicas o de clase, y cuá l es la distancia que separa a esas creencias? ¿En q u é

2 1 V é a s e , p o r e j e m p l o , S t e i n m o et al, StructuringPolitics, op. cit; W a l t e r W . P o w e l l y P a u l J. D i M a g g i o ( c o m p s . ) , The New Institutionalism in Organizational Analysis, C h i c a g o y L o n d r e s , U n i -versity o f C h i c a g o Press, 1 9 9 1 ; James G. M a r c h y j o h a n P. O l s e n , Rediscovering Institutions, N u e va Y o r k , T h e Free Press, 1989.

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med ida pueden movilizarse las demandas sociales en favor de causas políticas y q u é tan centralizada está la estructura de los grupos de interés , las coaliciones sociales y las organizaciones sociales? Las "sociedades fuertes" se caracterizan, entonces, p o r la ausencia relativa de divisiones ideo lóg icas y de clase, p o r tener una sociedad civil m á s b i e n "pol i t izada" que puede fácilmente movilizarse para promover causas pol í t icas , y p o r contar con organizaciones sociales centralizadas, como empresas, sindicatos o iglesias.

E l tercer nivel , las instituciones que v incu lan el Estado con la sociedad, así c o m o las normas que regulan los procesos de f o r m a c i ó n de coaliciones, debe ser investigado. ¿Has ta q u é p u n t o p u e d e n las organizaciones sociales intermedias , como los partidos pol í t icos , agregar las demandas sociales y canalizarlas hacia los procesos pol í t icos? ¿Atribuye la cu l tura pol í t ica m á s i m por tanc ia a la toma consensual de decisiones o a la n e g o c i a c i ó n d i s t r ibut i va y a la protesta? Así, los sistemas pol í t i cos que operan a par t i r del consenso en la t o m a de decisiones se carac ter izar ían p o r tener organizaciones intermedias fuertes que operan en u n a cu l tura de l compromiso , mientras que en los sistemas polarizados se d a r í a p r i m a c í a a la n e g o c i a c i ó n distr ibutiva, que a m e n u d o lleva a que las decisiones sean bloqueadas.

Estos tres componentes de las estructuras internas f o r m a n u n espacio t r i d i m e n s i o n a l cuyos ejes son:

1) la estructura estatal ( centra l i zac ión cont ra f r a g m e n t a c i ó n ) , 2) la estructura social (débi l contra fuerte) y 3) las redes que v inculan el Estado c o n la sociedad ( consensúa le s con

tra polarizadas).

E n condiciones internacionales similares, las diferencias en las estructuras internas d e t e r m i n a n el d i s t into impacto po l í t i co que t ienen los actores transnacionales. Las estructuras internas m e d i a n , filtran y refractan las acciones de los actores y las alianzas transnacionales que se p r o p o n e n i n f l u i r en determinadas pol í t icas . Para p o d e r i n f l u i r en las pol í t icas , los actores transnacionales t i enen que salvar dos o b s t á c u l o s . P r imero , deben tener acceso al sistema pol í t ico de l "Estado elegido" . Segundo, deben crear o cont r i b u i r a f o r m a r coaliciones po l í t i cas "ganadoras", a fin de poder modi f icar las decisiones en la d i r e c c i ó n deseada. Por tanto , su capacidad para lograr u n cambio en las pol í t icas depende de l proceso de f o r m a c i ó n de coaliciones internas y de que se f o r m e n coaliciones estables que compartan las causas de los actores transnacionales. Las estructuras internas pueden determ i n a r tanto la pos ib i l idad de tener acceso a los sistemas pol í t icos , como los requisitos y la fuerza necesarios para f o r m a r "coaliciones ganadoras".

La posibi l idad de que los actores transnacionales tengan acceso a los sistemas pol í t icos al parecer depende b á s i c a m e n t e de la estructura estatal. Los gobiernos nacionales son los que deciden, en ú l t ima instancia, si se autoriza que actores sociales extranjeros en t ren en el pa í s y persigan sus metas j u n t o c o n los actores nacionales. Los gobiernos t ienen una considerable l iber tad de acc ión para p e r m i t i r o i m p e d i r las actividades transnacionales; son ellos los que otorgan las visas, emi ten las licencias de e x p o r t a c i ó n y garantizan los derechos de propiedad . Pero, a la vez, la capacidad de los gobiernos para p r o h i b i r las actividades transnacionales depende de la estructura estatal. Mientras m á s centralizado sea el sistema pol í t ico , menos puntos de acceso t e n d r á n los actores transnacionales para penetrar en las instituciones de l "Estado elegido". E n otras palabras, el acceso t e n d e r í a a ser m á s difícil en donde e l Estado contro la las estructuras internas y m á s sencillo en naciones con instituciones pol í t icas "débi le s " . E n pa í se s con estructuras internas controladas p o r el Estado, los gobiernos t i enen mayor l iber tad de acc ión para restr ingir e l ingreso de los actores transnacionales, en tanto que, mientras m á s fragmentada es la estructura estatal, menos capacidad t ienen los gobiernos para i m p e d i r las actividades transnacionales. E n el caso de las estructuras internas e n las que la sociedad tiene mayor peso, los actores y las coaliciones transnacionales d e b e r í a n tener menos problemas para penetrar en los sistemas sociales y pol í t icos , ya que ofrecen muchas vías para i n f l u i r en la pol í t ica .

Pero e l acceso fácil n o garantiza que se pueda ejercer i n f l u e n c i a pol í tica, sino t o d o lo c o n t r a r i o . C o m o se m e n c i o n ó antes, e l éx i to final de los actores transnacionales para i n d u c i r cambios en las po l í t i ca s depende de su capacidad para f o r m a r "coaliciones ganadoras" en el "Estado elegido" , cuyo t a m a ñ o depende , nuevamente , de las estructuras internas . Mientras que evitar e l p r i m e r o b s t á c u l o — e l de l acceso— depende s ó l o en parte de la a d o p c i ó n de estrategias transnacionales cuidadosamente planeadas, salvar el segundo o b s t á c u l o — l a c o n s t r u c c i ó n de "coaliciones ganadoras"— depende en gran m e d i d a de la capacidad de los actores transnacionales para ajustarse a la estructura i n t e r n a de l p a í s al que l legan. Los actores transnacionales " inte l igentes" se adaptan a las estructuras internas para alcanzar sus metas. Sin embargo, algunas coaliciones transnacionales adoptan estrategias que, si b i e n p u e d e n ser adecuadas para la estructura interna de sus p a í s e s de o r i g e n , n o t o m a n en cuenta las diferencias que existen e n el "Estado elegido" .

Si suponemos que los actores transnacionales n o r m a l m e n t e m o d i f i c a n sus estrategias pol í t icas de acuerdo c o n las circunstancias, c a b r í a pensar que algunas estructuras internas fac i l i tan esta a d a p t a c i ó n . Las mismas estructuras internas controladas p o r el Estado que p u e d e n i m p e d i r el acceso a los actores transnacionales, p u e d e n t a m b i é n ser la causa de que tengan u n pro-

f u n d o impacto pol í t ico , una vez superada aquella barrera. Los actores estatales poderosos que son favorables a sus objetivos pueden i n f l u i r directamente en las pol í t icas , o b i en los v íncu los transnacionales pueden servir para dar poder y l eg i t imidad a las demandas de grupos sociales que, de o t ra manera , ser ían débi les .

Esto es muy dist into de lo que puede o c u r r i r en pa í se s con estructuras corporativistas orientadas hacia el consenso. Si los actores transnacionales logran penetrar en las poderosas organizaciones sociales y pol í t icas de tales pa í s e s , su inf luencia en las pol í t icas puede ser tan fuerte como en el caso de los p a í s e s con estructuras internas dominadas p o r el Estado. Dada la l e n t i t u d y las negociaciones que i m p l i c a el proceso de toma de decisiones en ese t ipo de sistemas, ser ía de esperarse que los actores transnacionales alcanzaran sus metas de manera m á s gradual que en los sistemas dominados p o r e l Estado, pero , como las estructuras corporativistas t i enden a institucionalizar la n e g o c i a c i ó n social y pol í t ica , el impacto po l í t i co de los actores transnacionales puede ser m á s duradero .

E n l o que concierne a los sistemas en los que la sociedad t iene mayor peso, los gobiernos suelen tener menos c o n t r o l sobre el acceso de los actores transnacionales a las instituciones pol í t icas y sociales. Sin embargo, n o es evidente que la faci l idad de acceso garantice in f luenc ia en las pol í t icas . Dada la naturaleza fragmentada de las inst i tuciones pol í t icas , el requis i to de f o r m a r "coaliciones ganadoras" suele exig ir mayores esfuerzos p o r parte de los actores transnacionales. E n part icular , en los pa í se s con u n alto grado de movi l izac ión pol í t ica y fuertes organizaciones sociales, siempre existe la pos ib i l idad de que las actividades de los actores transnacionales provoq u e n la c r e a c i ó n de coaliciones contrarias, c o n las que t e n d r á n que enfrentarse. A fin de ejercer in f luenc ia los actores transnacionales deben seguir estrategias bastante elaboradas para f o r m a r coaliciones y trabajar con los dist intos actores de l sistema po l í t i co . A d e m á s , el efecto sobre las pol í t icas puede n o ser m u y duradero dada la estructura fragmentada del Estado, l o que i m p i d e la ins t i tuc ional izac ión de l consenso i n t e r n o .

A lgunos resultados e m p í r i c o s parecen c o n f i r m a r la tesis de que la i n f l u e n c i a de los actores y coal ic iones transnacionales sobre las p o l í t i c a s gubernamentales var ía de acuerdo c o n los diferentes escenarios inst i tucionales internos . Por e jemplo , Peter Katzenstein y Yutaka Tsuj inaka h i c i e r o n u n a c o m p a r a c i ó n entre empresas transnacionales japonesas en los Estados U n i d o s y empresas transnacionales estadounidenses en J a p ó n , y demostrar o n que e l acceso les fue m á s sencil lo mientras m á s " d é b i l e s " eran las instituciones pol í t icas y m á s " fuer te" la sociedad. Así , mientras que las comp a ñ í a s japonesas n o tuv ie ron p r o b l e m a a lguno para penetrar en el sistema p o l í t i c o abierto de los Estados U n i d o s , las empresas estadounidenses nece-

s i taron el apoyo de su gob ierno para tener acceso al mercado j a p o n é s . 2 2 E n l o que se refiere a Asia, Steve Chan y Cal Clark c o n f i r m a n que la fuerza de l Estado es tá m u y correlacionada con el acceso l imi t ado que enfrentan las empresas transnacionales. Corea de l Sur y Fil ipinas representan los extremos de l espectro, mientras que Singapur se distingue por ser una estructura d o m i n a d a p o r el Estado, que sigue u n a estrategia de crec imiento e c o n ó m i co basada en las inversiones extranjeras, pero en donde el ingreso de las empresas transnacionales es tá m u y reglamentado; el "déb i l " Estado filipino, e n cambio , n o tiene esa capacidad de r e g u l a c i ó n . 2 3

Matthew Evangelista c o n f i r m a este ú l t i m o p u n t o en el caso de otros actores transnacionales, en u n á r e a di ferente . E n el caso de la ex U n i ó n Soviética, el acceso de los actores transnacionales al sistema pol í t ico d e p e n d í a de la d i spos i c ión de los l íderes a escuchar consejos externos. Antes de que Gorbachov llegara al poder , los intercambios transnacionales entre los estadounidenses que p r o m o v í a n el c o n t r o l de armas y los institutchiks y científicos soviéticos tenían u n efecto m í n i m o en la pol í t ica exter ior soviética, ya que el g r u p o n o lograba i n f l u i r en los altos niveles de la toma de decisiones. L a s i tuac ión c a m b i ó con Gorbachov, aunque el acceso de los actores transnacionales s iguió estando res tr ingido p o r e l Estado. S ó l o cuando la peres-troika y la glasnost t r ans formaron la estructura i n t e r n a soviética el acceso de

j ó de ser u n p rob lema . 2 4

Pero, como di j imos antes, el acceso al sistema pol í t ico n o siempre se traduce en inf luencia . P o d r í a incluso afirmarse que el acceso y la in f luencia de los actores transnacionales e s tán inversamente relacionados. Mientras m á s dif icultades t ienen los actores transnacionales para acercarse a las inst i tuciones de l Estado, m á s fuerte parece ser su impacto en las pol í t icas , u n a vez que h a n logrado introduc i r se . Varios estudios de caso apoyan esta conclus ión aparentemente p a r a d ó j i c a .

2 2 Peter J. Ka tzens te in y Y u t a k a T s u j i n a k a , " ' B u l l y i n g ' , ' B u y i n g ' , a n d ' B i n d i n g ' : US-Japanese T r a n s n a t i o n a l Re la t ions a n d D o m e s t i c S t ruc ture s " , e n Risse, Bringing Transnational Relations Back in, op. at., p p . 79-111; K a t z e n s t e i n y T a k a s h i S h i r a i s h i ( c o m p s . ) , Network Power. Japan and Asia, I t h a c a , N.Y. , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1997.

2 3 Ca l C l a r k y Steve C h a n , "MNCs a n d D e v e l o p m e n t a l i s m : D o m e s t i c S t r u c t u r e as a n Exp l a n a t i o n f o r East A s i a n D y n a m i s m " , e n Risse, Bringing Transnational Relations Back in, op. cit., p p . 112-145.

2 4 M a t t h e w Evangelista , " T h e P a r a d o x o f State S t r e n g t h : T r a n s n a t i o n a l Rela t ions , Domest ic Structures , a n d Securi ty Po l i cy i n Russia a n d t h e Soviet U n i o n " , International Organization, v o l . 4 9 , 1 9 9 5 , p p . 1-38; Evangelista, Unarmed Forces, op. át. V é a s e t a m b i é n Jeffrey T . C h e c k e l , Ideas and International Political Change. Soviet /Russian Behavior and the End of the Cold War, N e w H a v e n , Yale U n i v e r s i t y Press, 1997; T h o m a s Risse, "Ideas D o N o t F loa t Freely: T r a n s n a t i o n a l Coa l i t i o n s , D o m e s t i c S t ructures , a n d t h e E n d o f t h e C o l d W a r " , International Organization, v o l . 48 , n u m . 2, 1994, p p . 185-214.

C o m o Matthew Evangelista lo demuestra, en u n sistema contro lado p o r el Estado, como fue el de la ex U n i ó n Soviét ica bajo Gorbachov, la capacidad de acceso de los actores transnacionales era casi equivalente a su i n fluencia en las pol í t icas . U n a vez que los dirigentes pol í t icos dec id ie ron escuchar a las coaliciones transnacionales, su in f luencia sobre las po l í t i ca s soviét icas de c o n t r o l de armas fue i m p o r t a n t e . 2 5 L o anter ior se c o n f i r m a en el anál i s i s de Thomas Pr incen sobre la in f luenc ia de las O N G I en la admin i s t r ac ión del m a r f i l en Z i m b a b u e . 2 6

N o obstante, la in f luenc ia de los actores transnacionales a m e n u d o depende de la compat ib i l idad de sus metas con las pol í t icas estatales. Si b i e n Gorbachov estaba cuando menos abierto a la idea de que hubiera u n camb i o en la pol í t ica exter ior , en mater ia de derechos humanos los r e g í m e n e s a u t o c r á t i c o s rara vez e s tán dispuestos a dar mayor impor tanc i a a estos derechos, c o m o las redes transnacionales lo demandan. Los estudios demuest r a n , sin embargo, que la condescendencia de los dirigentes hacia las metas de los actores transnacionales n o s iempre es u n a c o n d i c i ó n necesaria para que és tos tengan in f luenc ia en las estructuras internas controladas p o r e l Estado. E n el caso de los r e g í m e n e s autoritar ios , muchas evidencias i n d i c a n que e l establecimiento de v íncu los fuertes y duraderos entre los grupos de o p o s i c i ó n internos y las coaliciones internacionales de cabildeo e in f luenc ia puede tener u n efecto def in i t ivo en los procesos de apertura e, incluso, de d e m o c r a t i z a c i ó n . A d icha in f luenc ia se le ha l lamado "efecto boomerang y fue o r ig ina lmente estudiado en r e l a c i ó n c o n el impacto que e jerc ieron en A m é r i c a La t ina las ideas sobre los derechos humanos . 2 7

E l p a t r ó n de in f luenc ia boomerang ocurre cuando, en u n Estado represivo, los grupos internos buscan directamente aliados internacionales , en lugar de dirigirse al Estado, para que lo pres ionen desde el exter ior . Los grupos internos de o p o s i c i ó n , las O N G y los movimientos sociales se p o n e n en contacto con las redes transnacionales y O N G I , las cuales a su vez convencen a las organizaciones internacionales de derechos humanos , a inst ituciones patrocinadoras o a las grandes potencias para que pres ionen a aquellos Estados que v io l an las normas . Las redes b r i n d a n medios de acce-

2 5 Evangel i s ta , " T h e P a r a d o x o f State S t r e n g t h " , op. cit.; Evangel ista , Unarmed Forces, op. dt. 2 6 P r i n c e n y F i n g e r , Environmental NGOs in World Politics, op. cit.; T h o m a s P r i n c e n , " I v o r y ,

C o n v e r s i o n , a n d E n v i r o n m e n t a l T r a n s n a t i o n a l C o a l i t i o n s " , e n Risse, Bringing Transnational Relations Back in, op. at., p p . 227-253.

2 7 V é a s e A l i s o n Brysk, " F r o m A b o v e a n d B e l o w : Socia l M o v e m e n t s , t h e I n t e r n a t i o n a l Syst e m , a n d H u m a n Right s i n A r g e n t i n a " , Comparative Political Studies, v o l . 26, n u m . 3, 1993, p p . 259-285; M a r k Os ie l , " T h e M a k i n g o f H u m a n R ight s P o l i c y i n A r g e n t i n a : T h e I m p a c t o f Ideas a n d In te re s t s o n a L e g a l Conf l i c t " ' , Journal of Latin American Studies, n u m . 1 8 , 1 9 8 6 , p p . 135-178; S i k k i n k , " H u m a n Right s , P r i n c i p l e d Issue N e t w o r k s , a n d Sovere ignty i n L a t i n A m e r i c a " , op. cit.

O C T - D I C 9 9 R E L A C I O N E S T R A N S N A C I O N A I . E S Y P O L Í T I C A M U N D I A L 3 8 9

so, p o d e r de n e g o c i a c i ó n , i n f o r m a c i ó n y a m e n u d o d i n e r o a los grupos i n t e r n o s que están en lucha. Los contactos internacionales pueden "ampl i ficar" las demandas de los grupos internos , abr i r espacios para que se discu tan nuevos asuntos y d e s p u é s hacerse eco de esas demandas en e l á m b i t o i n t e r n o (véase el diagrama) .

Los estudios muestran que es m á s factible que se produzcan cambios i n ternos duraderos en mater ia de derechos humanos cuando los grupos de o p o s i c i ó n y las O N G internas f o r m a n redes en t o r n o a pr inc ip ios comunes c o n las O N G I que operan en e l á m b i t o transnacional , las cuales, p o r m e d i o de estrategias de c o m u n i c a c i ó n , consiguen movi l izar a las instituciones i n ternacionales, la o p i n i ó n p ú b l i c a o los gobiernos occidentales para i m p u g nar , pres ionar o persuadir a los r e g í m e n e s que v io lan las normas a fin de que acepten la validez de las mismas, al rat i f icar los acuerdos internacionales m á s importantes , i n c o r p o r a r en sus leyes reglas relativas a los derechos h u m a n o s y reconocer dichas normas en sus prác t i ca s discursivas. E n el ámb i t o de los derechos humanos , e l "efecto boomerang" se ha presentado en va-

2 8 T o m a d o de Risse y K a t h r y n S i k k i n k , " T h e S o c i a l i z a t i o n o f H u m a n Right s N o r m s i n D o mes t i c Pract ices : I n t r o d u c t i o n " , e n Risse et al, The Power of Human Eights, op. dt.

390 T H O M A S RISSE FIXKXLXA

rías regiones del m u n d o , entre ellas África, los Estados á r a b e s , e l sudeste asiát ico, A m é r i c a La t ina y E u r o p a O r i e n t a l . 2 9

E n el o t ro ext remo del espectro se encuentran los sistemas dominados p o r la sociedad y los "Estados déb i l e s " . De acuerdo con la h ipótes i s , el acceso de los actores transnacionales debe resultar sencillo en estos casos, mientras que ser ía de esperarse que su inf luencia en las pol í t icas sea m á s d i fícil dado el requis i to de f o r m a r "coaliciones ganadoras" con actores internos que compar tan sus ideas, los cuales constantemente se enf rentan a fuerzas contrarias. E n este caso, los estudios e m p í r i c o s revelan u n cuadro m á s comple jo . Mat thew Evangelista con f i rma la tesis al mostrar que a la com u n i d a d transnacional que promueve el c o n t r o l de armamentos le re su l tó cada vez m á s difícil i n f l u i r en las pol í t icas de la Rusia postsoviét ica , y que mientras m á s se abr ió y se d e m o c r a t i z ó el sistema pol í t ico surg ieron m á s coaliciones opositoras. Yeltsin d e b í a atender a una diversidad de actores i n ternos y n o p o d í a i m p o n e r a la sociedad los puntos de vista de las coaliciones transnacionales. 3 0 U n estudio de caso de las pol í t icas estadounidenses para el c o n t r o l de armas c o n f i r m a lo anter ior . La misma alianza transnacional que tuvo tanta in f luenc ia para transformar la po l í t i ca de seguridad soviética bajo Gorbachov tuvo menos éx i to cuando in tentó que los gobiernos de Reagan y Bush apl icaran u n e n é r g i c o c o n t r o l de armas en respuesta a los avances soviéticos, porque n o c o n t ó con la capacidad para f o r m a r "coaliciones ganadoras" entre la o p i n i ó n p ú b l i c a y en el Congreso. 3 1

Pero los actores transnacionales, como hemos d icho , p u e d e n adaptarse a las estructuras internas y salvar los o b s t á c u l o s que plantea la f o r m a c i ó n de grandes "coaliciones ganadoras". Peter Katzenstein y Yutaka Tsuj inaka muestran c ó m o las corporaciones japonesas en los Estados Unidos l o g r a r o n adaptarse a la estructura i n t e r n a de l pa í s y, p o r m e d i o de u n cabildeo activo ante el Congreso, d e r r o t a r o n a quienes p r o p o n í a n u n a l eg i s l ac ión proteccionista. Sus resultados t a m b i é n son esclarecedores en lo que se refiere a J a p ó n , en donde la fuerza de l Estado está equi l ibrada p o r la fuerza de la sociedad, en u n sistema de "consent imiento r e c í p r o c o " que hace difícil para los actores transnacionales tanto el acceso como la in f luenc ia en las políticas. E n el á m b i t o e c o n ó m i c o , las empresas transnacionales estadouni-

2 9 Para m á s detal les v é a s e P a t r i c i a C h i l t o n , " M e c h a n i c s o f C h a n g e : Socia l M o v e m e n t s , T r a n s n a t i o n a l C o a l i t i o n s , a n d t h e T r a n s i ó r m a t i o n Processes i n Eas tern E u r o p e ' ; , e n Risse, Brin-ging Transnational Relations Back in, op. cit., p p . 189-226; K l o t z , Norms in International Rdations, op. cit:, K e c k y S i k k i n k , TransnationalÁdvocacy Coalitions, op. cit.; D a n i e l C. T h o m a s , " N o r m s a n d C h a n g e i n W o r l d Po l i t i c s " , op. cit.; Risse et al, The Power of Human Rights, op. cit.

3 0 Evangel is ta , " T h e P a r a d o x o f State S t r e n g t h " , op. cit. V é a s e t a m b i é n C h e c k e l , Ideas and International Political Change, op. cit.

3 1 Para m á s detal les v é a s e Risse, "Ideas D o N o t F l o a t Free ly" , op. cit.

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denses u t i l i z a r o n a su gobierno para presionar a los japoneses para que abr ie ran sus mercados. 3 2

Estos casos sugieren que la necesidad de constru ir "coaliciones ganadoras" c o n los actores internos , como c o n d i c i ó n para que los actores transnacionales tengan u n impacto , es par t i cu larmente i m p o r t a n t e en estructuras internas corporativistas y en las dominadas p o r la sociedad. A ú n m á s , los objetivos de los actores transnacionales deben ser compatibles con las preferencias de los actores internos importantes , ya sea de la sociedad o —com o en e l caso de sistemas controlados p o r el Estado o dominados p o r é l — de la p r o p i a c ú p u l a d ir igente . E n otras palabras, los actores transnacionales necesitan contar con aliados d e n t r o de l pa í s , que compar tan sus objetivos o p u e d a n ser persuadidos de que lo hagan.

Estos y otros resultados e m p í r i c o s c o n f i r m a n que las estructuras institucionales internas median , refractan y filtran el impacto sobre las pol í t icas de los actores transnacionales. M á s i m p o r t a n t e a ú n , la evidencia indica que l a re l ac ión entre Estados y actores transnacionales debe conceptualizarse de u n a manera interactiva. Los pr imeros debates sobre las relaciones transnacionales ded icaron m u c h a e n e r g í a a examinar si eran los Estados o los actores transnacionales los que preva lec í an en u n enfrentamiento d i rec to . 3 3

A l g u n o s a f i rmaban que la in f luenc ia estatal sobre las consecuencias de las po l í t i ca s era cada vez m e n o r dada la p r o l i f e r a c i ó n de relaciones transnacionales y la in terdependencia comple ja , mientras que otros sos tenían que los gobiernos nacionales p o d í a n f á c i l m e n t e d o m i n a r a los actores transnacionales si se lo p r o p o n í a n . Los debates actuales sobre los efectos de la g l o b a l i z a c i ó n en la a u t o n o m í a estatal y en la capacidad de los Estados para p u g n a r p o r sus propias pol í t icas e c o n ó m i c a s y monetarias rep i ten este arg u m e n t o de " p é r d i d a de c o n t r o l " . 3 4

Sin embargo, los estudios e m p í r i c o s presentan u n cuadro m u c h o m á s comple jo que el de las simples d i c o t o m í a s . M á s que u n a d i s m i n u c i ó n de l c o n t r o l de l Estado sobre los resultados, los actores transnacionales al parecer necesitan que el Estado tenga u n m í n i m o de au tor idad sobre el asunto e n cue s t ión para poder ser efectivos. Los actores n o estatales — t a n t o las O N -

3 2 K a t z e n s t e i n y T s u j i n a k a , op. cit; K a t z e n s t e i n y S h i r a i s h i , op. cit. 3 3 V é a s e G i l p i n , " T h e Pol i t ic s o f T r a n s n a t i o n a l E c o n o m i c Re la t ions " , op. cit., y t a m b i é n , J o

s e p h S. N y e y R o b e r t O . K e o h a n e , " T r a n s n a t i o n a l R e l a t i o n s a n d W o r l d Pol i t ic s : A C o n c l u s i ó n " , e n K e o h a n e y N y e , Transnational Relations and World Politics, op. cit., p p . 371-397, 372-374. V é a se, a s i m i s m o , K e o h a n e y N y e , Power and Interdependence, op. cit.

3 4 V é a s e , p o r e j e m p l o , Susan Strange , The Retreat ofthe State. The Diffusion of Power in the World Economy, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1996; R o b e r t O . K e o h a n e y H e l e n M i l -n e r ( c o m p s . ) , Internationalization and Domestic Politics, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1996. Para u n a r g u m e n t o c o n t r a r i o , v é a s e Suzanne B e r g e r y R o n a l d D o r e ( c o m p s . ) , National Diversity and Global Gapitalism, I t h a c a , N . Y , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1996.

G I como las empresas transnacionales— necesitan de l Estado. Las inversiones extranjeras directas dependen de las garant í a s que ofrezca el Estado a los derechos de prop iedad . Los derechos humanos só lo p u e d e n garantizarse si las instituciones estatales i n c o r p o r a n los mandatos legales correspondientes y si el Estado tiene autor idad para hacer c u m p l i r las leyes p o r m e d i o de su aparato represivo, es decir , la po l i c í a y el e jérc i to . L a p r e s i ó n que ejerc ieron las O N G I y las "comunidades e p i s t é m i c a s " transnacionales h izo que aumentaran las facultades estatales para reglamentar e l mercado en mater ia ambienta l , tanto en lo i n t e r n o como mediante la c r e a c i ó n de r e g í m e n e s internacionales . 3 5 Stephen Krasner s e ñ a l a a este respecto que los Estados r i cos de l M e d i o O r i e n t e deben su poder en gran m e d i d a a las actividades de las empresas transnacionales que par t ic ipan en la e x p l o t a c i ó n de l p e t r ó l e o . Por ú l t i m o , como Katzenstein y Tsuj inaka lo demuestran, las relaciones transgubernamentales en mater ia de seguridad entre los Estados U n i d o s y J a p ó n for ta lec ieron m u c h o al Estado j a p o n é s en mater ia de defensa naciona l , m á s que d e b i l i t a r l o . 3 6

N o obstante, t a m b i é n existen otros ejemplos en los que las relaciones transnacionales t e r m i n a r o n deb i l i t ando considerablemente el c o n t r o l estatal . L a mayor m o v i l i d a d de los capitales y la r evo luc ión en las te lecomunicaciones h a n e jercido u n a in f luenc ia enorme sobre la capacidad de los Estados para cont ro la r los flujos de d i n e r o e i n f o r m a c i ó n . As imismo, en el á m b i t o de los derechos humanos , las actividades transnacionales deb i l i t an el c o n t r o l estatal sobre la sociedad. Los v ínculos transnacionales que se form a r o n entre los grupos disidentes, pacifistas y de derechos humanos fueron cruciales para la f o r m a c i ó n y evo luc ión de la sociedad civi l en Europa O r i e n t a l , que cont r ibuyó a las revoluciones pac í f icas de 1989. Estos resultados se asemejan m u c h o a lo que ha sucedido en África , los Estados á r a b e s , A m é r i c a La t ina y el sureste a s i á t i co . 3 7

3 5 V é a s e , p o r e j e m p l o , Peter M . Haas, Saving the Mediterranean, N u e v a Y o r k , C o l u m b i a U n i versity Press, 1990; E r n s t Haas, When Knowledge Is Power, Berke ley , Ca l i f . , U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1990. Sobre las in ic ia t ivas de las ONGI e n esta á r e a , v é a s e P r i n c e n y F i n g e r , Environmental NGOs in World Politics, op. cit.

3 6 V é a s e S t e p h e n D . Kra sner , "Power Po l i t i c s , I n s t i t u t i o n s , a n d T r a n s n a t i o n a l Re la t ions " , e n Risse, Bringing Transnational Relations Back in, op. cit., p p . 257-279; Pe te r K a t z e n s t e i n y N o -b u o O k a w a r a , Japan's National Security, I t h a c a , N.Y. , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1993; Ka tzens te in y T s u j i n a k a , " ' B u l l y i n g ' , ' B u y i n g ' , a n d ' B i n d i n g ' " , op. cit.

3 7 V é a s e S i k k i n k , " H u m a n Right s , P r i n c i p l e d Issue N e t w o r k s , a n d Sovere ignty i n L a t i n A m e r i c a " , op. cit.; Brysk , " F r o m A b o v e a n d B e l o w " , op. cit.; Brysk, The Politics of Human Rights in Argentina. Protest, Change, and Democratization, S t a n f o r d , Ca l . , S t a n f o r d U n i v e r s i t y Press, 1994; Brysk, ' T u r n i n g Weakness I n t o S t r e n g t h : T h e I n t e r n a t i o n a l i z a t i o n o f I n d i a n Rights " , Latin American Perspectives, v o l . 23 , n u m . 2, 1996, p p . 38-57; Risse et al, The Power of Human Rights, op. cit.; T h o m a s , " N o r m s a n d C h a n g e i n W o r l d Po l i t i c s " , op. cit.; T h o m a s , " T h e H e l s i n k i E f fec t " , op. cit.

Así , la evidencia disponible refuta p o r igua l las tesis de l "estatismo" (el Estado siempre gana) y de l " p r e d o m i n i o de la sociedad" (la sociedad debil i ta al sistema estatal). Los actores transnacionales n o pueden alcanzar sus metas si n o existe u n m í n i m o de a u t o n o m í a estatal con respecto a la sociedad. Por su parte, los actores estatales frecuentemente dependen de las O N G I y otros actores n o estatales para recabar i n f o r m a c i ó n , vigilar el comp o r t a m i e n t o de otros Estados, de f in i r sus preferencias y modi f icar sus políticas, e incluso los Estados " m á s fuertes" son vulnerables a las influencias transnacionales en ciertos casos.

Pero la capacidad estatal — d e f i n i d a como la h a b i l i d a d para extraer recursos de la sociedad y para reglamentar las interacciones sociales— debe distinguirse de la autonomía estatal frente a la sociedad, entendida como la ausencia de c o n t r o l social sobre las acciones de l Estado. E n otras palabras, la capacidad estatal se refiere a lo que resulta de las actividades estatales, mientras que la a u t o n o m í a estatal se refiere a lo que recibe el Estado de la sociedad. U n a mayor capacidad estatal con respecto a las pol í t icas ambientales, p o r e jemplo , n o impl i ca u n m e n o r c o n t r o l social sobre las pol í t icas estatales. L a evidencia parece indicar que, si acaso, las relaciones transnacionales reducen la a u t o n o m í a estatal f rente a la sociedad. Sea como sea, las relaciones transnacionales parecen fortalecer a la sociedad en sus relaciones con el Estado. N o obstante, en lo que se refiere a la capacidad estatal, la evidencia var ía de u n á m b i t o de la pol í t ica a o t r o , dependiendo de las metas de los actores transnacionales y de las respuestas de l Estado.

Estas consideraciones conducen, entonces, a u n a nueva respuesta a la pregunta sobre q u i é n gana en u n enf rentamiento entre gob ierno y actores transnacionales. Stephen Krasner sostiene que mientras m á s impor tante sea para los actores transnacionales — c o m o las empresas transnacionales— el operar legalmente d e n t r o de las fronteras de u n pa í s , m á s fuerza de negoc iac ión t e n d r á n los gobiernos . 3 8

Sin embargo, las coaliciones transnacionales que se constituyen a part i r de convicciones o valores, como las comunidades e p i s t é m i c a s o las redes formadas en t o r n o a pr inc ip ios que se c o m p a r t e n , n o necesitan forzosamente de l acceso t e r r i t o r i a l legal para p r o m o v e r sus objetivos, como lo muestran los ejemplos de los grupos de derechos humanos y los ambientalistas. U n a vez que impera la lóg ica de la p e r s u a s i ó n y la c o m u n i c a c i ó n , el c o n t r o l estatal sobre el t e r r i t o r i o p ierde i m p o r t a n c i a y los actores transnacionales p u e d e n llegar a "ganar" en los enfrentamientos incluso contra Estados poderosos y fuertes. E l fin de la Guerra Fr í a es u n e jemplo de e l lo . 3 9

3 8 K r a s n e r , " P o w e r Po l i t i c s , I n s t i t u t i o n s a n d T r a n s n a t i o n a l R e l a t i o n s " , op. cit. 3 9 V é a s e D a n i e l D e u d n e y y G. J o h n I k e n b e r r y , ' T h e I n t e r n a t i o n a l Sources o f Soviet Change" ,

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I N S T I T U C I O N E S I N T E R N A C I O N A L E S Y A C T O R E S T R A N S N A C I O N A L E S

Hasta ahora, el a rgumento se ha enfocado exclusivamente en las estructuras internas. N o obstante, la a u t o n o m í a y el c o n t r o l de l Estado sobre los resultados n o só lo dependen de las estructuras internas, sino t a m b i é n de la pos ic ión del mismo en la d i s t r ibución internac ional del poder . Es obvio que las coaliciones transnacionales que logran i n f l u i r sobre las grandes potencias con respecto a u n asunto impor tante de la pol í t ica internac ional consiguen m á s que las que inf luyen con éxi to en las pol í t icas de u n Estado p e q u e ñ o . Este p u n t o es claro y congruente con el marco teór ico antes desarrollado.

Sin embargo, p o d r í a argumentarse que u n cambio en la po l í t i ca exter i o r puede explicarse como una respuesta de l Estado a las condiciones y restricciones de l e n t o r n o internac iona l . E n tal caso, los actores transnacionales se vuelven u n e p i f e n ó m e n o . Pero n o só lo la estructura de l sistema in ternac iona l d e t e r m i n a las pol í t icas estatales. N i s iquiera los realistas estructurales m á s inveterados sostienen que la po l í t i ca ex ter ior de los Estados dependa ú n i c a m e n t e de la d i s t r ibuc ión in ternac iona l de l poder . Si los gobiernos en verdad t i enen opciones para responder a las presiones y oportunidades provenientes de l á m b i t o internac iona l , no existe u n a r azón aprio-ri para que se descarte a los actores transnacionales c o m o agentes capaces de i n f l u i r en dichas decisiones.

Pero las estructuras internacionales n o só lo consisten de j e r a r q u í a s de poder. Las relaciones internacionales e s tán reglamentadas p o r inst i tuciones, definidas como "conjuntos de reglas (formales e informales) vinculadas y continuas , que prescriben comportamientos , l i m i t a n algunas actividades y crean expectativas". 4 0 Luego de m á s de diez a ñ o s de invest igación e m p í r i c a , el anál is is de los r e g í m e n e s internacionales ha establecido que las in s t i tuc iones in te rnac iona le s t i e n e n efectos p r o f u n d o s e n las p r á c t i c a s gubernamenta les , t an to en las po l í t i c a s mismas c o m o en la d e f i n i c i ó n de intereses y preferencias. E l grado de i n c o r p o r a c i ó n de l Estado en las estructuras internacionales que hacen gobernable el sistema internac iona l i n fluye en la a u t o n o m í a estatal y el c o n t r o l gubernamenta l sobre las pol í t icas . Mientras que las diferencias en las estructuras internas afectan la a u t o n o m í a estatal "desde abajo", las diferencias entre las inst i tuciones internacionales

International Security, v o l . 16, i n v i e r n o de 1991-1992, p p . 74-118; Evangelista, Unarmed Forces, op. dt. 4 0 K e o h a n e , International Institutions and State Power, op. dt., p . 3. V é a s e t a m b i é n S tephen D .

K r a s n e r ( c o m p . ) , International Regimes, I t h a c a , N.Y., C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1983; H a r a l d M ü l l e r , Die Chance der Kooperation, D a r m s t a d t , Wissenschaft l iche Buchgesel l schaft , 1993; V o l k e r Ri t t berger ( c o m p . ) , Regime Theory and International Relations, O x f o r d , C l a r e n d o n Press, 1993; Andreas Hasenclever etat, Theories of International Regimes, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1997.

in f luyen en las facultades de l Estado "desde arr iba" , ya que ambas representan estructuras que contr ibuyen al o r d e n y a la gobernabi l idad .

P o d r í a sostenerse, entonces, que las instituciones internacionales deb e n tamizar la in f luencia pol í t ica de los actores transnacionales de manera similar que las estructuras institucionales internas. E l hecho de que las coaliciones transnacionales a c t ú e n en entornos altamente institucionalizados, como el de la C o m u n i d a d Europea, o en á m b i t o s no regulados p o r acuerdos internacionales , marca una diferencia. E n el segundo caso, la di ferencia entre las estructuras internas t e n d r í a que explicar casi p o r sí misma los distintos grados de eficacia pol í t ica . En el p r i m e r caso, la s i tuac ión t e n d e r í a a ser m á s complicada.

Mientras m á s reglamentada esté la re l ac ión interestatal p o r inst i tuciones internacionales s e r á n m á s intensas las actividades transnacionales y men o r la capacidad de los gobiernos para restringirlas. Ejemplos de esto son la C o m u n i d a d Europea, la re l ac ión transat lánt ica y la r e l ac ión de los Estados Unidos y J a p ó n en mater ia de seguridad. Pero los v ínculos n o t ienen que estar regidos p o r instituciones formales, sean r e g í m e n e s u o t r o t ipo de organizaciones. E n el caso de la " re lac ión especial" anglo-estadounidense, p o r e jemplo, las normas informales y las reglas tácitas hacen posible que las actividades transnacionales alcancen u n nivel casi insuperable p o r cualquier otra re lac ión bi lateral . Sin embargo, cuando las relaciones interestatales son hostiles y n o es tán reguladas p o r r e g í m e n e s e instituciones que promuevan la c o o p e r a c i ó n , ser ía previsible que los gobiernos apl icaran fuertes medidas de c o n t r o l sobre las actividades transnacionales (desde el o torgamiento de visas hasta el c o n t r o l de las exportaciones) .

E l surg imiento de coaliciones transgubernamentales parece obedecer casi exclusivamente a la existencia de relaciones interestatales m u y cooperativas e institucionalizadas. La c r e a c i ó n de redes transgubernamentales i m p l i ca conductas p o r parte de algunos actores b u r o c r á t i c o s que los gobiernos pueden considerar desleales. Sin embargo, en el contexto de los r e g í m e n e s e instituciones internacionales , estas práct icas adqu ieren mayor l eg i t imidad, pues en el marco de estas instituciones se realizan c o n frecuencia reuniones y foros intergubernamentales que hacen posibles las actividades transgubernamentales. Estas redes informales p u e d e n así p r o d u c i r inform a c i ó n de alta cal idad, que las instituciones internacionales ofrecen a los participantes.

De esta manera , p o d r í a pensarse que las inst i tuciones internacionales faci l i tan e l acceso de los actores transnacionales a los procesos de formulación de las po l í t i ca s internas. Los r e g í m e n e s y organismos internacionales aumentan e l n ú m e r o de canales a los que p u e d e n r e c u r r i r los actores transnacionales para i n f l u i r en las pol í t icas de los gobiernos . Las instituciones

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internacionales faci l i tan el cabildeo que realizan las redes transguberna-mentales y las O N G I . Incluso a los pa í se s con estructuras internas dominadas p o r el Estado, como Francia, les resulta difícil i gnorar las demandas de los actores transnacionales cuando se enfrentan a inst i tuciones internacionales. Así , los r e g í m e n e s y organismos internacionales ofrecen canales adicionales de acceso a los diversos sistemas pol í t i cos .

Pero si el acceso n o es g a r a n t í a de eficacia, ¿ c ó m o inf luyen las instituciones internacionales sobre el impacto po l í t i co de los actores transnacionales? E n su anál i s i s sobre los r e g í m e n e s de seguridad, H a r a l d M ü l l e r m o s t r ó la f o r m a en que las normas de los r e g í m e n e s internacionales m o d i fican los p a r á m e t r o s de los discursos po l í t i cos internos . E n re lac ión con la n o p r o l i f e r a c i ó n nuclear, p o r e jemplo , e l debate ya n o g ira en t o r n o a si d i cha p r o l i f e r a c i ó n debe o n o permit i r se , sino que el discurso se ha desplazado hacia la cues t ión de si ciertas prác t ica s acatan el r é g i m e n , lo que obl iga a los opositores a defender su pol í t ica d e n t r o de l marco de las reglas institucionales. Las normas de los r e g í m e n e s t i e n d e n a fortalecer las coaliciones internas que abogan p o r la observancia de las mismas. 4 1

Siguiendo esta l í n e a de razonamiento , puede entonces afirmarse que las inst i tuciones internacionales t i enen dos efectos sobre la fuerza pol í t ica de los actores transnacionales. E n p r i m e r lugar, las normas de los r e g í m e nes p u e d e n leg i t imar y dar mayor fuerza a las demandas de las coaliciones transnacionales, en cuyo caso tales alianzas f u n c i o n a r í a n a manera de "empresarios morales transnacionales". 4 2 Cuando el discurso i n t e r n o sigue las pautas normativas de l r é g i m e n in ternac iona l , a los actores transnacionales que p u g n a n p o r su observancia les resulta m á s sencillo encontrar socios i n ternos. Por el contrar io , los actores transnacionales hostiles a las normas y reglas respectivas es tán en desventaja para f o r m a r coaliciones internas "ganadoras".

E n segundo lugar, como se m e n c i o n ó antes, las relaciones interestatales c o n u n alto grado de c o o p e r a c i ó n e ins t i tuc iona l i zac ión t i enden a debil i tar las fronteras estatales, p e r m i t i e n d o así e l f l o r e c i m i e n t o de las relaciones transnacionales. A l mi smo t i empo , este t i p o de relaciones leg i t iman las actividades transnacionales en el "Estado elegido" , pues los actores transnacionales son considerados cada vez menos c o m o "extranjeros" y se vuelven casi indis t inguibles de actores internos . L a i d e n t i d a d colectiva de una

4 1 V é a s e H a r a l d M ü l l e r , " T h e I n t e r n a l i z a t i o n o f P r i n c i p i e s , N o r m s , a n d Rules by G o v e r n -m e n t s : T h e Case o f Secur i ty Regimes" , e n V o l k e r R i t t b e r g e r ( c o m p . ) , Regime Theory and International Relations, op. cit., p p . 361-388.

4 2 V é a s e E t h a n N a d e l m a n n , " G l o b a l P r o h i b i t i o n Reg imes : T h e E v o l u t i o n o f N o r m s i n I n t e r n a t i o n a l Society" , International Organizaiion, v o l . 44 , n ú m . 4, 1990, p p . 479-526.

c o m u n i d a d p l u r a l en mater ia de seguridad, como la alianza transat lánt ica , permi te que los actores transnacionales in f luyan directamente sobre las decisiones po l í t i ca s . 4 3 Tales efectos t a m b i é n t e n d e r í a n a restar i m p o r t a n c i a al requisito de f o r m a r "coaliciones ganadoras" internas.

De esta fo rma , el grado en que las instituciones internacionales de coop e r a c i ó n reg lamentan las relaciones interestatales en u n á m b i t o e spec í f i co de la pol í t ica t iene dos efectos sobre la capacidad de los actores transnacionales para i n f l u i r en las pol í t icas . Pr imero , las instituciones internacionales pueden facilitar el acceso a los procesos pol í t icos nacionales y, en part icular , p e r m i t i r la c r e a c i ó n de redes transgubernamentales. Segundo, las inst i tuciones internacionales pueden restar impor tanc i a al requis i to de f o r m a r coaliciones transnacionales, par t icularmente aquellas que abogan p o r la observancia de las normas.

La evidencia e m p í r i c a ofrece bases só l idas a la tesis sobre el papel que d e s e m p e ñ a n las inst i tuciones internacionales como mediadoras de l impacto de las coaliciones y los actores transnacionales. Los resultados de varios estudios c o n f i r m a n , en p r i m e r lugar, que las instituciones internacionales facil i tan el surg imiento de coaliciones transgubernamentales y, en segundo, que las redes transnacionales que trabajan en el marco de instituciones i n ternacionales t i enen u n acceso comparat ivamente m á s fácil a los procesos de toma de decisiones de los Estados participantes. Esto es par t icu larmente impor tan te cuando las estructuras internas n o suelen b r i n d a r a los actores transnacionales muchos canales de acceso a los sistemas pol í t i cos . E n el caso de los Estados U n i d o s y J a p ó n , p o r e jemplo , resulta m u y ilustrativa la c o m p a r a c i ó n entre el á r e a e c o n ó m i c a , menos inst i tucionalizada, y la densa r e d de alianzas en mater ia de seguridad: 4 4 si b i e n en el á r e a e c o n ó m i c a , el acceso de las empresas transnacionales estadounidenses fue comparativamente difícil, dada la estructura i n t e r n a de J a p ó n , en el marco de la alianza de seguridad estadounidense-japonesa, altamente inst i tucionalizada, se crearon fuertes lazos transgubernamentales. Estos hechos se asemejan m u cho a la f o r m a c i ó n de coaliciones transgubernamentales en la " re lac ión especia l " anglo-estadounidense, así como en la alianza entre A lemania y los Estados U n i d o s . 4 5

Estas alianzas transgubernamentales f u e r o n la causa de cambios i m portantes. E n e l caso de las relaciones de seguridad entre los Estados U n i -

4 3 Para m á s deta l les v é a s e Risse, Cooperation amongDemocracies, op. cit.; K a r l W . D e u t s c h et al, Political Community and the North Atlantic Área, P r i n c e t o n , P r i n c e t o n U n i v e r s i t y Press, 1957.

4 4 V é a s e K a t z e n s t e i n y T s u j i n a k a , op. cit.; Ka tzens te in y O k a w a r a , op. cit. 4 5 Para m á s deta l les v é a s e Risse, Cooperation among Democracies, op. cit.; T h o m a s Schwarz,

America s Germany. John J. McCloy and the Federal Republic of Germany, C a m b r i d g e , H a r v a r d U n i versity Press, 1 9 9 1 .

dos y J a p ó n , la r e d transgubernamental a m p l i ó gradualmente el papel de J a p ó n en la defensa nacional . C o n respecto a la alianza transat lántica , la form a c i ó n de coaliciones transnacionales y transgubernamentales p e r m i t i ó que los europeos inf luyeran sobre la po l í t i ca exter ior estadounidense, tanto en la de f in ic ión de sus intereses como en decisiones especí f icas . C o m o David C a m e r o n lo muestra detal ladamente c o n respecto a la U E , e l proceso que condu jo al hecho m á s impor tan te de la in tegrac ión europea en a ñ o s recientes — l a dec i s ión de crear u n a U n i ó n E c o n ó m i c a y Monetar ia ( U E M ) , con u n a m o n e d a ú n i c a — n o puede entenderse si n o se hace referencia a los actores transnacionales y transgubernamentales organizados, que n o representaban n i a sus gobiernos n i a la C o m i s i ó n Europea . 4 6 Estas redes tu v i e r o n u n a inf luencia def init iva sobre la evo luc ión de la U E M , desde la Com i s i ó n Delors hasta la C o m i s i ó n de Gobernadores de Bancos Centrales y la C o m i s i ó n Monetar ia . A d e m á s , algunos actores n o gubernamentales, como K a r l O t t o Póhl , el entonces presidente de l Bundesbank a l e m á n , b r i n d a r o n u n l iderazgo empresarial transnacional , m u y similar al que describe O r a n Y o u n g respecto a la f o r m a c i ó n de los r e g í m e n e s ambientalistas. 4 7

Los resultados de Cameron t a m b i é n se c o n f i r m a n en o t ro asunto relativo a la U E . H a r a l d Mül ler m o s t r ó c ó m o las pol í t icas de n o prol i ferac ión n u clear de varios miembros de la U E f u e r o n fuer temente influidas p o r el surg i m i e n t o de u n a c o a l i c i ó n t r ansgubernamenta l de funcionar ios de relaciones exteriores que trabajan en el marco de la Pol í t ica Europea de Coo p e r a c i ó n . 4 8 Este g r u p o y sus asesores, u n a " c o m u n i d a d e p i s t é m i c a " transnacional , l o g r a r o n u n consenso po l í t i co i n t e r n o que ut i l i zaron para promover cambios en las pol í t icas de n o p r o l i f e r a c i ó n de varios pa í se s . Los resultados m á s destacados de las actividades de la r e d f u e r o n la dec i s ión de Francia de unirse al r é g i m e n de n o p r o l i f e r a c i ó n y la ap l i cac ión de medios m á s estrictos de c o n t r o l de las exportaciones p o r parte de Alemania .

E n el á m b i t o de los derechos humanos y de l m e d i o ambiente t a m b i é n se c o n f i r m a n las tesis. E n p r i m e r lugar, las coaliciones transnacionales de cabi ldeo e in f luenc ia han sido decisivas en los procesos de f o r m a c i ó n de reg í m e n e s internacionales en estas á r e a s . E j emplo en mater ia ambienta l es e l Protoco lo de M o n t r e a l de 1987, que i n s t a u r ó u n r é g i m e n para frenar el det e r i o r o de la capa de ozono. E n este caso, las comunidades ep i s témicas y las

4 6 C a m e r o n , op. cit 4 7 V é a s e O r a n Y o u n g , " P o l i t i c a l L e a d e r s h i p a n d R e g i m e F o r m a t i o n : O n the D e v e l o p m e n t

o f I n s t i t u t i o n s i n I n t e r n a t i o n a l Society", International Organization, v o l . 45 , n ú m . 3, v e r a n o de 1 9 9 1 , p p . 281-308; Y o u n g , International Governance. Protecting theEnvironment in a Stateless Society, I t h a c a , N.Y. , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1994.

4 8 V é a s e M ü l l e r , A European Non-Proliferation Policy, op. cit; d e l m i s m o a u t o r , How Western European Nuclear Policy Is Made, op. cit.

O N G I ambientalistas trabajaron de la mano , con el apoyo de u n organismo in ternac iona l , el Programa de Naciones Unidas para el M e d i o A m b i e n t e ( P N U M A ) , 4 9 O t r o e jemplo es el del r é g i m e n internac ional para la p r e v e n c i ó n d e l sobrecalentamiento de l planeta. Las O N G I y los actores transnacionales tuv ie ron u n peso decisivo en la e l a b o r a c i ó n de una agenda in ternac iona l , al presionar a cada Estado para que modi f icara sus preferencias y al presentar i n f o r m a c i ó n y propuestas de compromiso durante las negociaciones. 5 0 E n mater ia de derechos humanos , las redes internacionales de cabildeo h a n ejercido u n a in f luenc ia similar. U n e jemplo destacado de el lo es la Conv e n c i ó n In te rnac iona l para la P r o h i b i c i ó n de la T o r t u r a , en la cual Amnistía In ternac iona l tuvo u n gran peso e incluso e l a b o r ó los borradores de varias c láusu las de l t ra tado . 5 1

Segundo, los r e g í m e n e s internacionales de derechos humanos y m e d i o ambiente t a m b i é n h a n c o n t r i b u i d o a que las coaliciones transnacionales constituidas a pa r t i r de convicciones o valores adquieran mayor inf luencia . Las O N G I ambientalistas y de derechos humanos vig i lan de manera constante la observancia de los r e g í m e n e s , hacen públ i ca s las violaciones que com e t e n los gobiernos, c o n lo que las hacen de l conoc imiento de la c o m u n i dad internac iona l , y dan fuerza a las opiniones de los actores internos . A m n i s t í a In te rnac iona l y H u m a n Rights W a t c h b r i n d a n i n f o r m a c i ó n documentada a los gobiernos sobre violaciones a los derechos humanos que se cometen en todo el m u n d o . Los datos tomados de sus in formes se incorpor a n regularmente a los documentos oficiales, como el i n f o r m e anual sobre derechos humanos de l Depar tamento de Estado de los Estados Unidos o el i n f o r m e correspondiente de l min i s ter io a l e m á n de Relaciones Exteriores. M á s a ú n , como se m e n c i o n ó antes, las redes internacionales de cabildeo e in f luenc ia h a n sido esenciales como in s t rumento de soc ia l izac ión para que los pa í se s de l Tercer M u n d o se interesen p o r c u m p l i r con las regulaciones. E l "efecto boomerang" antes citado ofrece u n e jemplo de c ó m o las normas i n ternacionales en mater ia de derechos humanos forta lecen las coaliciones

4 9 V é a s e Haas, " B a n n i n g C h l o r o f l u o r o c a r b o n s " , op. cit.; R i c h a r d B e n e d i c k , Ozone Diplomacy. New Directions in Safeguarding the Planet, C a m b r i d g e , H a r v a r d U n i v e r s i t y Press, 1991 .

5 0 Para m á s detal les v é a s e U l b e r t , Die Konstruktion von Umwelt, op. cit.; Sebastian O b e r t -h u e r , Politik im Treibhaus. Die Entstehung des internationalen Klimaschutzregimes, B e r l i n , E d i t i o n S igma, 1993; P r i n c e n y F i n g e r , Environmental NGOs in World Politics, op. cit.; J o h n M c C o r m i c k , The Global Environmental Movement, C h i c h e s t e r , J o h n W i l e y a n d Sons,1995.

5 1 H a n s Peter S c h m i t z , " N i c h t r e g i e r u n g s o r g a n i s a t i o n e n (NRO) u n d i n t e r n a t i o n a l e M e n s c h e n r e c h t s p o l i t i k " , Comparativ. Leipziger Beiträge zur Universalgeschichte und vergleichenden Gesellschaftsforschung, v o l . 7, n ú m . 4, 1997; K e c k y S i k k i n k , Transnational Advocacy Coalitions in International Politics, op. cit.

transnacionales y los grupos internos de o p o s i c i ó n en los Estados que v io lan dichas normas . 5 2

E n resumen, las coaliciones transnacionales y transgubernamentales son, al parecer, agentes m u y importantes para promover , in terpre tar e i m p o n e r las normas, reglas y procedimientos de los r e g í m e n e s . Su peso parece ser mayor cuando las negociaciones son de t ipo ins t i tuc ional e integrat i -vo, y n o d i s t r ibut ivo . 5 3 A la vez, las normas de los r e g í m e n e s dan p o d e r y l e g i t i m a n sus actividades, con lo que aumentan su inf luencia sobre las pol í ticas estatales. La pol í t i ca transnacional y transgubernamental aparece en r e g í m e n e s y organismos internacionales altamente institucionalizados, cuyos actores desarrollan u n a i d e n t i d a d colectiva al internal izar las normas de l r é g i m e n . A l mismo t i empo , estas redes t a m b i é n par t ic ipan en la po l í t i ca i n terna y en este caso pueden ut i l izar las normas de l r é g i m e n para fomenta r u n a conducta de observancia de las mismas. Si b i en es posible que en los discursos internos se discutan las normas, las coaliciones transnacionales que promueven la f o r m a c i ó n de r e g í m e n e s se encuentran p o r lo general en u n a p o s i c i ó n ventajosa, ya que p u e d e n presentarse como in térpre te s autorizadas de lo que constituye u n a conducta apegada a las normas de l régim e n . Esto no significa necesariamente que éstas siempre ganen en los debates internos , pero la congruencia de sus demandas con las normas de las inst i tuciones internacionales contr ibuye a que sean atendidas.

C O N C L U S I O N E S

La tesis que se presenta en este ar t ícu lo puede resumirse de la siguiente manera: p r i m e r o , las relaciones transnacionales sí i m p o r t a n en la pol í t ica m u n dia l y el debate de los a ñ o s setenta d io p o r conc lu ido este tema en f o r m a prematura . Segundo, las estructuras de gob ierno institucionalizadas —nacionales e internacionales— m e d i a n la in f luenc ia po l í t i ca de los actores transnacionales. E l " m u n d o de los Estados" y el " m u n d o de la sociedad" se necesitan el u n o al o t r o . 5 4 Mientras m á s " d é b i l " es el Estado en lo i n t e r n o e i n t e r n a c i o n a l y m á s déb i l e s son las inst i tuciones internacionales, menos i m portantes son los actores transnacionales. Pero los Estados t a m b i é n necesi-

5 2 V é a s e Brysk, " T u r n i n g Weakness I n t o S t r e n g t h " , op. cit.; B iysk , " F r o m A b o v e a n d Bel o w " , op. cit.; K e c k y S i k k i n k , Transnational Advocacy Coalitions in International Politics, op. d £ . ; R i s -se et al, The Power of Human Rights, op. cit.; S i k k i n k , " H u m a n Right s , P r i n c i p l e d Issue N e t w o r k s a n d Sovere ign ty i n L a t i n A m e r i c a " , op. cit.

5 3 Para u n a d i s c u s i ó n sobre este t e m a v é a s e Y o u n g , International Governance, op. cit. ° 4 Sobre estos conceptos v é a s e E r n s t - O t t o C z e m p i e l , Weltpolitik im Umbruch, M u n i c h , Beck ,

1 9 9 1 .

tan de és tos (para fomentar el c rec imiento e c o n ó m i c o , generar ideas i n n o vadoras en materia de pol í t icas púb l i ca s , crear instituciones internacionales y vigi lar la observancia de los r e g í m e n e s ) . Tercero , si consideramos las estructuras internas y las instituciones internacionales como las principales variables que de te rminan la in f luenc ia po l í t i ca de los actores transnacionales obtenemos una me jor c o m p r e n s i ó n de este f e n ó m e n o , que si só lo enfatiza-mos las estructuras de poder in ternac iona l , la n e g o c i a c i ó n interestatal o la po l í t i c a interna .

Estos planteamientos cont r ibuyen a los debates c o n t e m p o r á n e o s sobre la t eor í a de las relaciones internacionales . Pr imero , existe u n interés renovado en el papel que d e s e m p e ñ a n en la po l í t i ca exter ior las ideas que se construyen a par t i r de convicciones o de conocimientos . 5 5 Los estudiosos h a n d i r i g i d o su a t e n c i ó n al papel de los actores sociales n o tradicionales —"comunidades e pis té micas", movimientos sociales y O N G I , entre o tros— en la p r o m o c i ó n de valores y creencias. Así , los actores transnacionales son importantes transmisores de ideas nuevas para las pol í t icas de gobierno . Las teor ía s cognitivas pueden decirnos m u c h o sobre c ó m o y en q u é casos u n d i r igente es tá dispuesto a aceptar nuevos valores y conocimientos , 5 6 pero estos enfoques cor ren el riesgo de sobrevalorar el papel de los indiv iduos en el cambio pol í t ico , porque la l iber t ad de acc ión de los l íderes depende tamb i é n de la estructura ins t i tuc iona l en la que operan. E l a rgumento de que las estructuras internas y las inst i tuciones internacionales tamizan la i n fluencia pol í t ica de los actores transnacionales es, p o r tanto, i m p o r t a n t e para el debate sobre las ideas y la po l í t i ca exter ior en general . Los resultados c o n f i r m a n que cuando los enfoques que at ienden a la estructura i n t e r n a se c o m b i n a n con las teor ía s cognitivas es posible avanzar m u c h o en el establec i m i e n t o de las condiciones que p e r m i t e n que las ideas in f luyan en la política exter ior .

Los ú l t imos estudios sobre las relaciones transnacionales son t a m b i é n importantes para el así l l amado "g iro constructivista" en el estudio de las re-

5 5 V é a s e , p o r e j e m p l o , M a r k u s J a c h t e n f u c h s , " I d e e n u n d i n t e r n a t i o n a l e B e z i e h u n g e n " , Zeitschrift für internationale Beziehungen, v o l . 2, n ú m . 2, 1995, p p . 417-442; A l b e r t S. Yee, " T h e Causal Effects o f Ideas o n Pol ic ies " , International Organization, v o l . 50 , n ú m . 1 ,1996 , p p . 69-108; J u d i t h G o l d s t e i n y R o b e r t O . K e o h a n e ( c o m p s . ) , Ideas andForeign Policy. Beliefs, Institutions and Political Change, I thaca , N.Y. , C o r n e l l U n i v e r s i t y Press, 1993.

5 6 V é a s e , p o r e j e m p l o , G e o r g e Bres l auer y P h i l i p T e t l o c k ( c o m p s . ) , Learning in US and Soviet Foreign Policy, B o u l d e r , C o l . , Westv iew, 1 9 9 1 ; Jack S. Levy, " L e a r n i n g a n d F o r e i g n Pol icy : S w e e p i n g a C o n c e p t u a l M i n e f i e l d " , International Organization, v o l . 48, n ú m . 2, p r i m a v e r a de 1994, p p . 279-312; J an ice G. S t e i n , " P o l i t i c a l L e a r n i n g by D o i n g : G o r b a c h e v as U n c o m m i t t e d T h i n k e r a n d M o t i v a t e d L e a r n e r " , International Organization, v o l . 48 , n ú m . 2, p r i m a v e r a de 1994, p p . 155-184.

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laciones internacionales . 5 7 Para analizar el papel que d e s e m p e ñ a n los actores transnacionales n o tradicionales que promueven valores o conoc imientos debe tomarse en serio la rac ional idad de la c o m u n i c a c i ó n , m á s que la ins t rumenta l , y la l óg i ca de la p e r s u a s i ó n m á s que la de l cá lcu lo de costos y beneficios. La c o m u n i d a d transnacional de estadounidenses y soviéticos que a b o g ó p o r el c o n t r o l de armas, los movimientos disidentes de Europa del Este, y las O N G I que promueven los derechos humanos y la p ro tecc ión del m e d i o ambiente probablemente log ra ron tener impacto al persuadir a otros de que vale la pena perseguir ciertas metas y de que las po l í t icas p o r las que abogan const i tuyen el m e d i o apropiado para alcanzarlas. Debemos saber m á s sobre la f o r m a c i ó n de coaliciones que a pa r t i r de la p e r s u a s i ó n y la c o m u n i c a c i ó n t rans forman los intereses y preferencias de los actores, que sobre la f o r m a c i ó n de coaliciones ganadoras que se m a n t i e n e n unidas p o r intereses e x ó g e n a m e n t e dados y preferencias ins t rumenta lmente definidas.

La invest igación de los constructivistas in tenta identi f icar los mecanismos causales mediante los cuales las normas internacionales afectan o conducen a cambios internos . Dicha invest igación sostiene, b á s i c a m e n t e , que las normas internacionales t ienen m á s posibilidades de ser tomadas en cuenta si hacen eco con las instituciones pol í t icas internas y con la cu l tura pol í t ica prevaleciente. 5 8 C o m o se a r g u m e n t ó antes, las redes transnacionales sirven com o transmisoras importantes al á m b i t o i n t e r n o de normas internacionales y de conocimientos . Pueden incluso verse como "maestras" que e n s e ñ a n normas. 5 9 Sin embargo, las instituciones pol í t icas internas, así como los valores y los conocimientos que f o r m a n parte de las culturas pol í t icas de te rminan en gran medida la pos ib i l idad de éxi to de tales " enseñanza s " .

5 7 V é a s e , p o r e j e m p l o , Peter J. Ka tzens te in ( c o m p . ) , The Culture of National Security. Norms and Identity in World Politics, N u e v a Y o r k , C o l u m b i a U n i v e r s i t y Press, 1996; F r i e d r i c h K r a t o c h w i l , Rules, Norms, and Decisions, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1989; A l e x a n d e r W e n d t , " A n a r c h y is W h a t States M a k e o f I t : T h e Social C o n s t r u c t i o n o f Power Po l i t i c s " , International Organization, v o l . 88, n u m . 2, 1992, p p . 384-396; A l e x a n d e r W e n d t , Social Theory of International Politics, C a m b r i d g e , C a m b r i d g e U n i v e r s i t y Press, 1999; T h o m a s Schaber y C o r n e l i a U l b e r t , "Refle-x iv i tä t i n d e n i n t e r n a t i o n a l e n B e z i e h u n g e n . L i t e r a t u r b e r i c h t z u m B e i t r a g k o g n i t i v e r , r e f l ex iver u n d i n t e r p r e t a t i v e r A n s ä t z e z u r d r i t t e n T h e o r i e d e b a t t e " , Zeitschrifl für internationale Beziehungen, v o l . 1 , n ú m . 1 ,1994 , p p . 139-169; H a r a l d M ü l l e r , " I n t e r n a t i o n a l e B e z i e h u n g e n als k o m m u n i k a tives H a n d e l n . Z u r K r i t i k d e r u t i l i t a r i s t i s c h e n H a n d l u n g s t h e o r i e n " , Zeitschrifl für internationale Beziehungen, v o l . 1 , n ú m . 1 , 1994, p p . 15-44.

5 8 V é a s e , p o r e j e m p l o , Je f f rey C h e c k e l , " I n t e r n a t i o n a l N o r m s a n d D o m e s t i c Pol i t ic s : B r i d g i n g the Rat ional i s t-Construct iv is t D i v i d e " , European Journal of International Relations, n u m . 4 ,1977 .

5 9 M a r t h a F i n n e m o r e , " I n t e r n a t i o n a l O r g a n i z a t i o n s as Teacher s o f N o r m s : T h e U n i t e d N a t i o n s E d u c a t i o n a l , Sc ient i f i c , a n d C u l t u r a l O r g a n i z a t i o n a n d Science Po l i cy" , International Organization, v o l . 47, num. 4, 1993, p p . 565-597; F i n n e m o r e , National Interests in International So-dety, op. at.

E l segundo debate al que la inves t igac ión reciente sobre las relaciones transnacionales ha c o n t r i b u i d o concierne al estudio de la pol í t ica exter ior comparada, es decir, a la in te racc ión entre po l í t i ca in te rna y relaciones internacionales . Existe u n consenso cada vez mayor en cuanto a que las grandes teor ía s de las relaciones internacionales —real ismo, l iberal ismo o ins t i tuc iona l i smo— no pueden explicar las variaciones en la pol í t ica ext e r i o r que se dan como respuesta a las condiciones estructurales internacionales. L a mayor í a de los analistas convienen en que los enfoques que se cent ran en la interacción de los factores internos e internacionales parecen ser los m á s prometedores para llegar a u n a t eor í a de la pol í t ica exter ior comparada . 6 0 La invest igación que se presenta en este ensayo complementa el anál is i s l lamado "juego de dos niveles", al indicar o t ro camino — e l t ransnacional— para estudiar la in te racc ión entre la pol í t ica in terna y las relaciones internacionales.

T r a d u c c i ó n de F R A N C I S C O J. J. C A S T R O Y O R T I Z

6 0 Para u n a r e v i s i ó n exhaus t iva de l a l i t e r a t u r a , v é a s e A n d r e w M o r a v c s i k , " I n t r o d u c t i o n : I n t e g r a t i n g I n t e r n a t i o n a l a n d D o m e s t i c T h e o r i e s o f I n t e r n a t i o n a l B a r g a i n i n g " , e n Peter B. Evans, H a r o l d K. J acobson y R o b e r t D . P u t n a m ( c o m p s . ) , Double-Edged Diplomacy. International Bargaining and Domestic Politics, Be rke ley , U n i v e r s i t y o f C a l i f o r n i a Press, 1993, p p . 3-42.

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