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ENCARGO Y ALCANCE DE LA EVALUACIÓN DE LAS LÍNEAS IC O – PYME: LAS
POLÍTICAS AUTONÓMICAS DE FINANCIACIÓN DE LA PYME
Línea 2: La Evaluación de las Políticas Sectoriales
José María Ivañez Gimeno
Doctor en Ciencias Económicas y Licenciado en Sociología, Máster en Gestión y
Análisis de Políticas Públicas. Director de la División de Evaluación de Políticas
Económicas de la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas Públicas y Calidad de los
Servicios (AEVAL).
Carmen Gómez de Marcos Pérez
Licenciada en Derecho, Máster en Evaluación de Programas y Políticas Públicas por la
Universidad Complutense de Madrid. Evaluadora especializada de la Agencia Estatal
de Evaluación de Políticas Públicas y Calidad de los Servicios (AEVAL).
1. El encargo y el alcance de una la evaluación
El proceso de evaluación en los principios orientadores y directrices de actuación en la
evaluación de políticas y programas de AEVAL se estructura en cinco etapas, análisis
del encargo, diseño y planificación de la evaluación, ejecución, resultados y
comunicación y utilización de la evaluación.
Estas fases lógicas en un organismo público que realiza evaluaciones de políticas y
programas públicos tiene algunos matices que la diferencian de lo que podrían ser las
etapas cuando la evaluación se encarga a un consultor externo, en cuyo caso faltaría
una etapa previa en la que se formularía el encargo de la evaluación y desde el punto
de vista del equipo evaluador sobraría la última etapa, la comunicación y utilización de
la evaluación que correspondería al que formula el encargo.
FASES DEL PROCESO DE EVALUACIÓN SEGÚN LOS PRINCIPIO S
ORIENTADORES Y DIRECTRICES DE AEVAL
Fase 1. Análisis del encargo. � Se concreta en el estudio preliminar y � Designación del equipo de evaluación. Fase 2. Diseño y planificación de la evaluación. � Se desarrolla la lógica de la evaluación y se concr eta en
los términos de referencia (documento que acota el
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objeto, presenta el enfoque de la evaluación y reco ge el acuerdo entre las partes interesadas), y en su caso ,
� Plan de trabajo (elemento fundamental para la gesti ón) si éste figura como documento independiente del anteri or.
Fase 3 Ejecución. � Se desarrolla el trabajo de campo: se aplican las
técnicas seleccionadas, se recopila la información y se analizan e interpretan los datos.
Fase 4 Resultados: el informe. � Se describen los principales elementos de la
intervención y el proceso de evaluación, se present an las evidencias y hallazgos, y se aportan las conclusiones y recomendaciones.
Fase 5 Comunicación y utilización de las evaluaciones. � Se comunican los resultados de la evaluación, se le s da
publicidad y se desarrollan actuaciones para la promoción de la utilización del informe. Asimismo, se lleva a cabo un seguimiento del informe y se extrae n lecciones aprendidas del proceso.
Fuente: AEVAL
El objeto y objetivos de la evaluación deben de coincidir salvo casos de fuerza mayor
exactamente con el contenido del encargo de evaluación. Puesto que la evaluación es
el resultado de un proceso contractual por el que el evaluador se compromete ante
quien encarga la evaluación a realizar una evaluación en las condiciones establecidas
en el encargo de la evaluación. En el caso de evaluadores públicos como AEVAL la
evaluación puede no ajustarse exactamente al encargo de evaluación.
Tres son las razones que justifican esta posible discrepancia entre encargo y objeto y
objetivos de la evaluación:
• El carácter político de la evaluación tanto en sus orígenes, el encargo, como
en su finalidad, servir de instrumento al policy maker para mejorar y aumentar
la eficacia y eficiencia de la política o el programa público. Como afirma
Monnier, evaluación y política no son dos realidades fácilmente separables. La
política debe considerarse como algo central en evaluación y los evaluadores
deben ser más conscientes del dinamismo político que rodea cualquier
situación evaluativa y reconocer su centralidad para la práctica profesional.
Algunas implicaciones de esta centralidad política son la necesidad de
credibilidad para la práctica evaluativa, de flexibilidad en los procesos de
evaluación y de atender a la temporalidad de los mismos.
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• La importancia del contexto como organizador previo y motor de la
evaluación. La evaluación es y debe ser contextual. La adaptación al contexto
concreto es necesaria si se quiere que la evaluación sea relevante y útil para el
programa o política concreta que se va a evaluar. El contexto de una
evaluación es de donde debe partir la evaluación y la realidad concreta y
específica a la que la evaluación debe responder. Por lo tanto el diagnóstico de
la situación evaluativa es el primer paso necesario de todo diseño evaluativo.
Hacer una lectura ajustada de dicha situación permitirá contestarse a las
preguntas de PARA QUÉ (razón de ser de la evaluación, objetivos y propósitos
concretos de la misma atendiendo a las necesidades concretas de información)
y PARA QUIENES (agentes críticos y destinatarios de la misma), determinar
qué tipo de evaluación se va a realizar (formativa o sumativa de diseño,
proceso y/o resultados, interna o externa, previa, intermedia y/o final) y adoptar
el enfoque de evaluación más adecuado para dicha ocasión.
• La evaluación de políticas y programas tiene como una de sus características
principales la de ser útil. Desde una agencia pública como AEVAL la utilidad
de una evaluación viene determinada por su capacidad de mejorar la eficacia
eficiencia de la política o el programa objeto de la evaluación.
Como afirma Carol H. Weiss en un artículo titulado “Donde la política y la investigación
evaluativa se encuentran” la evaluación es una tarea racional pero que se lleva a cabo
en un contexto político en el que hay que tener en cuenta tres consideraciones: la
primera, que las políticas y programas que se evalúan son resultado de decisiones
políticas; segundo, la evaluación al llevarse a cabo para alimentar el proceso de toma
de decisiones entra, inevitablemente, en la arena política; tercero, la evaluación en sí
misma adopta una postura política ya que, por su misma naturaleza, expone
implícitamente cuestiones tales como la naturaleza problemática o necesidad de
algunos programas, la legitimidad de las estrategias y objetivos.
La necesidad de tener en cuenta el contexto de la evaluación a la hora de definir su
objeto y objetivos viene establecido en el caso de AEVAL cuando en sus principios y
directrices de evaluación se afirma que: “AEVAL desarrollará un proceso de consultas
con los organismos cuyos programas o políticas sean posible objeto de evaluación,
con el fin de fomentar la mayor eficacia de las evaluaciones. Desde la propuesta inicial
se promoverá la precisión del objeto y objetivos de la evaluación y la consideración de
la evaluación como herramienta de aprendizaje y mejora”.
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Por otra parte la evaluación debe de ser útil lo que implica el contestar previamente a
la pregunta de ¿útil para quién? por lo que es necesario identificar a los agentes
críticos o stakeholders implicados en la política o programa que se evalúa. En el caso
de AEVAL se pueden establecer cuatro categorías de los posibles agentes críticos o
stakeholders de un programa o política a evaluar:
• Los patrocinadores, formuladores de políticas y responsables políticos, el
Gobierno
• Los directores de programas, gestores públicos y profesionales en general y en
particular los que aplican la política o programa objeto de evaluación.
• Los destinatarios directos e indirectos, usuarios potenciales del servicio,
programa o política evaluada y el público o comunidad en general, y
• Otros: profesionales y responsables políticos de programas similares, expertos
del sector o política que se evalúa, científicos sociales en general.
Todo ello puede llevar y de hecho en algunos casos lleva a que en determinadas
evaluaciones el contenido del encargo no coincida totalmente con el objetivo y
objetivos de la evaluación. Un ejemplo de esta diferencia de contenido entre el
encargo y el objeto y objetivos de la evaluación es la evaluación de las “Líneas ICO –
PYME”
2. Encargo, objeto y objetivos de la evaluación de las “Líneas ICO – PYME”
La evaluación de las Líneas ICO – Pyme es un ejemplo claro de ampliación del
encargo original, que aconsejó, por los cambios en el contexto y por conseguir que la
evaluación fuera útil, ampliar el alcance de la evaluación incluyendo un análisis, entre
otros aspectos, de las políticas autonómicas de financiación de la Pym e.
El encargo realizado a la AEVAL por el Consejo de Ministros fue evaluar durante el
año 2011 las, “Líneas ICO – Pyme”. En principio, el equipo evaluador debía de
ajustarse al contenido del encargo, al objeto y a los objetivos que determinaran el
alcance de la evaluación. No obstante, una vez realizado el análisis del contexto fue
aconsejable modificar y ampliar el alcance de la evaluación.
El proceso para establecer las evaluaciones que anualmente debe de realizar AEVAL
se produce en dos fases. En la primera se establecen contactos previos entre AEVAL
y el organismo del que depende la política o programa a evaluar. En estas reuniones
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se establece el posible objeto y objetivos de la evaluación y en caso de llegar a un
acuerdo en una segunda fase se propone la evaluación al Consejo de Ministros que en
el caso de estar de acuerdo incorpora la nueva evaluación al Plan de Trabajo de
AEVAL aprobado anualmente por el propio Consejo de Ministros.
El 23 de abril del año 2010 el Consejo de Ministros encargó a la Agencia Estatal de
Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios la evaluación de las
“Líneas ICO – Pyme” el objeto de evaluación en las conversaciones preliminares entre
el ICO y AEVAL eran las líneas del mediación que el Instituto destina a la financiación
de las Pyme españolas. En el mismo mes de abril, el día 9, el Consejo de Ministros
había encargado al ICO la realización de operaciones directas de financiación a la
Pyme con asunción de riesgo. Las operaciones directas, “ICO – Directo” ampliaban de
una forma sustancial las actividades financiadoras de la Pyme del Instituto obligando a
una ampliación del objeto de la evaluación que ante las nuevas circunstancias
forzosamente debía comprender tanto las líneas de mediación como las operaciones
directas de financiación de la Pyme.
Como consecuencia AEVAL realizó la evaluación en dos fases , en la primera,
realizada en 2010, se evaluaron las líneas de mediación y se contemplaron los
primeros desarrollos de las líneas del ICO - Directo y en la segunda, desarrollada
durante el 2011 y primer trimestre de 2012, se contempló la evolución producida en las
líneas de mediación y se evaluó con la experiencia de año y medio de aplicación las
líneas del ICO - Directo.
En el diseño de la evaluación en su primera fase en el año 2010 se decidió contemplar
en la evaluación tres aspectos esenciales: los efectos de la crisis económica
internacional en la financiación de las Pyme, evaluar las líneas clásicas de mediación
destinadas a financiar a la Pyme y realizar una evaluación previa de los seis meses de
funcionamiento de las nuevas líneas del Instituto para hacer frente a la crisis
económica, “ICO – Directo”. .
A lo largo de la evaluación se evidenció que la financiación de la Pyme no es solo
función del Instituto de Crédito Oficial. En el mercado financiero, aportando
financiación directa a la Pyme o facilitando su acceso a las entidades financieras,
existen una serie de instituciones que se interrelacionan con el ICO. Entre ellas se
encuentran las instituciones crediticias privadas, bancos y cajas de ahorro, las
sociedades de garantía reciproca, el Banco Europeo de Inversiones y sobre todo las
Comunidades Autónomas mediante sus agencias financieras, sus acuerdos con las
instituciones de crédito y sus medidas especificas de financiación de la Pyme. Se
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puede hablar de un sistema español de financiación de la Pyme que actúa de una
forma interrelacionada y cuyo comportamiento, eficacia y eficiencia es el resultado de
las actividades interdependientes de sus miembros.
Los convenios entre el ICO y las CCAA son fundamentales para abaratar el coste del
crédito para la Pyme y en el caso de los Institutos de Finanzas Regionales que
conceden créditos directos pueden ser un complemento a la actividad mediadora de
las instituciones crediticias. Por ello y para conocer las sinergias en el sistema
crediticio español en la primera fase de la evaluación, efectuada en 2010, se
realizaron veinticinco entrevistas en profundidad a representantes de organizaciones
implicadas en el sistema de financiación de la Pyme y en concreto a cuatro
responsables de políticas de financiación de las Pyme en las CC.AA. de Madrid,
Castilla y León, Valencia y el País Vasco. Como resultado se constató que dentro del
sistema de apoyo financiero a la Pyme, las CCAA, realizan un importante papel porque
instrumentan un amplio paquete de medidas financieras que de alguna forma compiten
o complementan a las del Instituto de Crédito Oficial.
En la segunda fase de la evaluación y como resultado de las conclusiones obtenidas
en la primera fase y tras una discusión tanto con los responsables del ICO y del
Ministerio del entonces Ministerio de Economía y Hacienda para aumentar la utilidad
de la evaluación se decide contemplar en la segunda fase además de la evaluación de
las líneas de mediación destinadas a financiar a la Pyme y el ICO – Directo los
siguientes aspectos:
• La evolución de la crisis económica y su incidencia en la financiación de la
Pyme en 2011 como continuación del análisis realizado en la primera fase de la
evaluación.
• El análisis de las Sociedades de Garantía Reciproca (SGR) como instrumentos
utilizados por el ICO para la financiación de la Pyme con especial atención a
las posibles medidas que permitan potenciar sus actividades.
• Las políticas autonómicas de financiación de la Pyme al considerar al ICO y a
las instituciones financieras de las CCAA como componentes de un sistema
interrelacionado que incide directamente en la financiación de la Pyme.
• Las encuestas a las pequeñas y medianas empresas existentes para conocer
sus opiniones sobre su interrelación con el ICO y el resto del sistema
financiero.
A modo de ejemplo vamos a ver cuál fue el desarrollo, metodología, conclusiones y
resultados de la evaluación de las políticas autonómicas de financiación de la Pyme.
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3. Evaluación de las políticas autonómicas de finan ciación de la Pyme
En esta segunda fase de la evaluación (2011 – 2012) se extiende el estudio de los
sistemas autonómicos de financiación de la Pyme al resto de las Comunidades
Autónomas con la excepción de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Con este
análisis la evaluación pretende responder a las siguientes preguntas:
• ¿Son homogéneas las políticas autonómicas de financiación de la Pyme?
• ¿Cuáles son sus elementos diferenciadores ?
• ¿Pueden definirse tipologías de políticas autonómicas de financiación de la
pyme?
Para responder a estas preguntas se ha utilizado una doble metodología. Por una
parte se ha diseñado un mapa de los programas de financiación a la Pyme de las
Comunidades Autónomas mediante la base de ayudas que recopila la DGPYME. Por
otra parte dicha información ha sido contrastada y completada con entrevistas
individualizadas con los principales gestores de las políticas de financiación de la
Pyme en los gobiernos autonómicos.
En total se han contabilizado 132 medidas que se distribuyen entre las distintas
Comunidades Autónomas de la siguiente forma:
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Medidas de financiación de Pyme en cada Comunidad A utónoma
Comunidad Autónoma Medidas
Andalucía 14
Aragón 6
Asturias 4
Canarias 4
Cantabria 4
Castilla y León 5
Castilla-La Mancha 4
Cataluña 15
Comunidad Valenciana 4
Extremadura 9
Galicia 13
Islas Baleares 8
La Rioja 5
Madrid 9
Murcia 8
Navarra 6
País Vasco 15
TOTAL 132
Fuente: Instituto de Crédito Oficial (ICO)
La media es de 7,70 medidas por Comunidad con una desviación estándar de 4,12 y
un coeficiente de variación del 55,5%.
De los datos anteriores no cabe obtener otra conclusión que la no homogeneidad de
los sistemas de financiación de la Pyme de las Comu nidades , pues la mayor o
menor bondad de un sistema de financiación no depende del número de medidas que
lo desarrollan sino de la eficacia, eficiencia e impacto del conjunto de los programas
considerados.
Para caracterizar los diferentes sistemas de políticas de financiación de la Pyme en las
Comunidades Autónomas se han elegido cuatro tipos de indicadores :
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• Instituciones . Se definen los diferentes sistemas según el tipo de instituciones
implicadas en la implementación de las políticas de financiación de las Pyme.
Se han clasificado las instituciones en cinco categorías:
o Administración directa de las CCAA a partir de direcciones generales
y organismos integrantes de las Consejerías competentes.
o Agencias financieras y de desarrollo de las CCAA , las Agencias
financieras suelen llamarse institutos de finanzas. Las agencias de
desarrollo son organismos especializados en el desarrollo de la Pyme.
La diferencia entre unos y otros suele estribar en que los institutos de
finanzas gestionan además de las políticas de financiación de la Pyme
las finanzas de la CCAA.
o Empresas públicas de las CCAA, financieras o de des arrollo . Son
empresas especializadas en el capital riesgo que además pueden
conceder préstamos participativos y en algunos casos préstamos
directos. Suelen provenir de las antiguas Sociedades de Desarrollo
Industrial (SODIS), del antiguo INI, o ser de nueva creación por la
Comunidad Autónoma correspondiente.
o Otras instituciones públicas de ámbito más reducido que la
Comunidad Autónoma como pueden ser las Diputaciones Vascas.
o Otras instituciones privadas colaboradoras de la CC AA. Como
ejemplo puede citarse a instituciones financieras como la Caixa en el
caso de los microcréditos y sus programas de colaboración con alguna
Comunidad.
• Beneficiarios. A quién están dirigidos los diferentes programas y medidas
contempladas en la política de financiación de la Pyme de la Comunidad. Se
distingue entre Pyme en general e independientemente de su tamaño;
Autónomos ; Economía social; Emprendedores o creadores de empresas y
Pyme avaladas por las SGR que pueden recibir determinados apoyos de la
Comunidad Autónoma.
• Actividades financiables . Recoge las actividades más significativas de la
empresa que son objeto de apoyo por parte del programa analizado. Se
contempla, la inversión ; las actividades propias de un determinado sector
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económico ; las políticas empresariales especializadas ; la liquidez y el
circulante , la creación y puesta en marcha de nuevas empresas ; las
empresas en dificultades y las novaciones de préstamos .
• Instrumentos financieros . En concreto se han tenido en cuenta los
préstamos directos que son aquellos concedidos directamente por la
institución que gestiona el programa y en los que ésta asume el riesgo de la
operación; los préstamos de instituciones de crédito colaborad oras de la
CCAA. independientemente del riesgo que asuman; los préstamos de otras
entidades colaboradoras de la CCAA , que no son instituciones de crédito; las
bonificaciones y subvenciones de tipos de interés o en su caso de
determinados costes de la operación de crédito, los préstamos cofinanciados
con el Banco Europeo de Inversiones ; los préstamos participativos ; el
otorgamiento de garantías realizado por la propia Comunidad o una de sus
instituciones integrantes, los anticipos reintegrables ; los prestamos
avalados por una SGR y las subvenciones al coste del aval de una SGR .
En base a estos indicadores y a partir de los perfiles de los programas de financiación
a la Pyme se ha evaluado la posible heterogeneidad de los sistemas institucionales de
implementación de las políticas autonómicas de financiación a la Pyme.
Conviene señalar las limitaciones del trabajo de análisis realizado en cuanto a la
fiabilidad de los datos utilizados para la evaluación. Las principales limitaciones son las
siguientes:
• Al no ser el objetivo principal de la evaluación las políticas de financiación de la
Pyme en las Comunidades Autónomas las fuentes utilizadas han sido
secundarias, las bases de datos de la Dirección General de Pyme (DGPYME)
del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
• Las fuentes primarias de la base de datos de ayudas de la DGPYME son las
medidas publicadas en los boletines oficiales de las Comunidades Autónomas,
luego las medidas no publicadas en boletín no se consideran a efectos del
estudio1.
• El año base ha sido 2011, año en el que se produjeron cambios de gobierno
importantes en las Comunidades Autónomas por lo que la situación reflejada
en el análisis con toda seguridad ha variado a día de hoy. 1 Por esta razón no se consideraron las actividades de capital riesgo porque al ser incompleta la
información obtenida podían distorsionarse las conclusiones de la evaluación al no recogerse todas las actividades de capital riesgo en los boletines de las Comunidades.
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• La fiabilidad de los indicadores utilizados es relativa pues al basarse en fuentes
secundarias ha habido que interpretar las mismas ya que la información
suministrada por dichas fuentes no es homogénea y en muchos casos es
insuficiente.
No obstante y pese a los posibles errores de interpretación y las lagunas de
información existentes, se considera que la información utilizada es suficiente,
relevante y adecuada para responder a las preguntas de evaluación planteadas.
Instituciones que implementan las políticas autonóm icas de
financiación de la Pyme
Administración de la
Comunidad
42%
Agencia Financiera o de
Desarrollo
41%
Empresa Fnanciera Pública
5%
Otras Instituciones Públicas
9%
Otras Instituciones Privadas
3%
Fuente: elaboración propia
Las medidas que conforman las políticas de financiación de la Pyme de las
Comunidades Autónomas están gestionadas fundamentalmente por órganos de la
Administración Central Regional, Consejerías, 42% de los casos. El modelo alternativo
es la implementación de las políticas por organismos especializados, Institutos de
Desarrollo o Institutos de Finanzas, el 41% de los casos. Además un 9% de los
programas de financiación de la Pyme los implementan otras instituciones públicas, un
5% lo hacen empresas financieras públicas y un 3% otras instituciones privadas.
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Desarrollan programas de financiación de las Pyme un total de veinte consejerías de
quince CCAA, nueve institutos de desarrollo y cuatro institutos de finanzas desarrollan
programas de financiación de la Pyme en un total de doce Comunidades. En cuatro
Comunidades actúan cuatro sociedades públicas de desarrollo. Además en el País
Vasco con un sistema financiero de apoyo a la Pyme muy desarrollado, intervienen no
solo empresas financieras públicas sino también diputaciones forales e incluso
instituciones privadas.
Beneficiarios de las políticas autonómicas de finan ciación de la Pyme
Pymes en General
53%
Autónomos
18%
Economía Social y
Autoempleo
11%
Emprendedores
8%
Pymes con Aval de SGR
10%
Fuente: elaboración propia
La mayoría de las medidas tienen como destinatarios a las Pyme de cualquier tamaño
e independientemente de su forma jurídica, el 53% de las medidas. Los autónomos, el
18% de las medidas, el fomento de la economía social y el autoempleo, el 11%, la
Pyme con aval de SGR, el 10% y los emprendedores, el 8%, son otros de los
colectivos apoyados por las políticas de fomento de la financiación de la Pyme de las
CCAA.
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Actividades financiadas por las políticas autonómic as de
financiación de la Pyme
Inversión
35%
Financiación Políticas
Empresariales Especificas
14%Actividades Sectoriales
13%
Liquidez y Circulante
16%
Creación y Puesta en
Marcha Empresas
18%
Novaciones de Préstamos
0%
Empresas en dificultades
4%
Fuente: elaboración propia
Fundamentalmente la actividad financiable por las políticas de financiación de la
Pyme, el 80% de las medidas, es la inversión en cualquiera de sus modalidades: la
inversión en general, 35% de las medidas, la inversión de las empresas de un
determinado sector, el 13%, las inversiones en determinadas actividades de la
empresa, desarrollo tecnológico, internacionalización, nuevas tecnologías, etc. el 14%
y las inversiones necesarias para la creación y puesta en marcha de empresas, el 18%
de las medidas.
Asimismo, hay medidas probablemente creadas a raíz de la crisis, destinadas a
financiar la liquidez y el circulante, el 16%, la novación de préstamos, un 0% o el
apoyo a empresas en dificultades, el 4%. Parece evidente que las políticas
autonómicas de financiación de la Pyme no han reaccionado con demasiada agilidad a
los efectos de la crisis que han situado a la liquidez y la financiación del circulante
como las necesidades prioritarias de las Pyme españolas en la actualidad.
14
Instrumentos utilizados por las políticas autonómic as de
financiación de la Pyme
Préstamo Directo
10%
Prestamos de instituciones
de crédito colaboradoras
20%
Prestamos de otras
entidades colaboradoras
1%
Bonificación o Subvención
de Tipos de Interés
30%
Préstamos Cofinanciados
con BEI
4%
Prestamos Participativos
7%
Otorgamiento de garantías
7%
Anticipos Reintegrables
2%
Prestamos Avalados por
SGR
7%
Subvención Coste aval SGR
12%
Fuente: elaboración propia
En cuanto al tipo de instrumento financiero utilizado, la mayoría de las medidas, el
69%, se caracterizan por la no asunción de riesgo directo por la Comunidad
Autónoma. Por ejemplo, la bonificación de tipos de interés, el 30% de las medidas, los
prestamos de las entidades de crédito colaboradoras, el 20%, la subvención del coste
del aval, el 12% o los préstamos avalados por la SGR, el 7%. En menor medida se
contemplan los programas en los que la CCAA asume riesgo, los préstamos directos,
10%, los anticipos reintegrables, 2%, el otorgamiento de garantías, 7%, los prestamos
participativos, 7%, los préstamos cofinanciados con el BEI, 4% y el 1% los prestamos
de otras entidades colaboradoras.
Los préstamos del ICO pueden competir con las medidas de financiación de la Pyme
de las CCAA, tanto si se trata de préstamos directos de las instituciones de crédito
colaboradoras de las Comunidades, los de las entidades colaboradoras, o los
cofinanciados por el BEI. Igualmente, los créditos del ICO pueden ser colaboradores
eficaces de las políticas de financiación de Pyme de las CCAA. De hecho, alguna
Comunidad entre las analizadas, no discrimina el origen de los préstamos que
15
subvenciona aplicando sus bonificaciones a los préstamos de las líneas de mediación
del ICO.
Perfil medio nacional de los políticas autonómicas de
financiación de la Pyme
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
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ras
Fuente: elaboración propia
Con el fin de constatar las diferencias de los sistemas autonómicos de financiación de
la Pyme, se ha calculado el perfil medio nacional de las políticas autonómicas de
financiación de la Pyme que nos servirá de parámetro para realizar las comparaciones
entre sistemas y resaltar las particularidades de cada uno de ellos.
Tipología de las políticas autonómicas de financiac ión de la Pyme según los
perfiles de ayudas
Interesa conocer si existe una tipología que permita clasificar y agrupar los distintos
sistemas autonómicos de políticas de financiación de la Pyme. Para conseguirlo se
utiliza un análisis de clúster que se basa en la suma total de los cuadrados de las
desviaciones entre cada punto (individuo) y la media del clúster en el que éste se
integra. Se han utilizado como variables las que conforman los perfiles de las políticas
de las Comunidades: instituciones que implementan las políticas; beneficiarios de las
mismas; actividades financiables e instrumentos financieros utilizados.
16
A partir de los resultados del análisis de clúster se selecciona la opción de dos
conglomerados con características similares en los sistemas de financiación de la
Pyme de las Comunidades que lo conforman. Los conglomerados o tipos de políticas
autonómicas de financiación de la Pyme son los siguientes:
• Tipo A seguido por las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias,
Baleares, Canarias, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra
• Tipo B seguido por Andalucía, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha,
Cataluña, Comunidad Valenciana, Galicia y País Vasco.
Grupos generados a partir de la aplicación del anál isis de clúster
Tipos CCAA
A B
Aragón X
Asturias X
Baleares X
Canarias X
Extremadura X
La Rioja X
Madrid X
Murcia X
Navarra X
Andalucía X
Cantabria X
Castilla y León X
Castilla-La Mancha X
Cataluña X
Comunidad Valenciana X
Galicia X
País Vasco X
Fuente: elaboración propia
Los perfiles obtenidos para cada uno de los dos conglomerados son los siguientes:
17
Perfil de cada uno de los dos tipos de políticas de financiación de la Pyme
aplicadas por las Comunidades Autónomas
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
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A B Total
Fuente: elaboración propia
Podríamos caracterizar a los dos modelos de perfil por tres característicos que los
definen y que aunque no son exactas para todas las Comunidades incluidas en cada
tipo sí que marcan una tendencia general. Las características son las siguientes:
• Centralización de las decisiones en las Consejerías competentes o en
organismos autónomos especializados. Mientras que en los sistemas
autonómicos de financiación de la Pyme de tipo A predominan los programas
implementados directamente por las Consejerías que son competentes sobre
los mismos, en las de tipo B la implementación está encomendada a
organismos especializados que gozan de una mayor autonomía.
• Políticas generales o políticas especializadas segú n el receptor de las
mismas. Mientras que en los sistemas de tipo A las políticas son generales,
apoyo a la inversión o a la financiación de la liquidez de la Pyme en las de tipo
B existen más programas que están especializados tanto en los beneficiarios a
los que se dirigen como en el objetivo del programa o el instrumento utilizado.
• Asunción o no asunción de riesgo por la institución que implementa la
política. En los sistemas de financiación a la Pyme de tipo A se opta por
medidas que no implican la asunción de riesgo para la institución otorgante de
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las ayudas como la bonificación de tipos de interés, los préstamos de las
instituciones de crédito colaboradoras que asumen el riesgo de las operaciones
y también la decisión de asumirlo. Por el contrario en las políticas de tipo B
predomina la utilización de instrumentos en las que la institución asume los
riesgos de mora y falencia, aunque sin embargo, tiene la autonomía para
decidir a quién le concede su ayuda financiera.
Los elementos clasificadores de las políticas autonómicas de financiación de la Pyme
en resumen serán los siguientes:
Clasificación de las políticas autonómicas de finan ciación
Tipo A Tipo B
Centralización implementación Descentralización implementación
Políticas generales Políticas especificas
Prima subvención de costes Prima asunción de riesgos
Fuente elaboración propia
Como se decía anteriormente no se puede, sin realizar una nueva evaluación con este
objetivo concreto, conocer qué tipo de sistema es más eficaz y eficiente. Lo único que
la evaluación permite afirmar es que en España existen dentro de una heterogeneidad
de las políticas autonómicas de financiación de la Pyme, dos tipos de sistemas
claramente definidos.
4. Conclusiones
Si en toda evaluación los cambios en el contexto pueden producir que el objeto y
objetivos de la evaluación no sean los mismos que los establecidos inicialmente en el
encargo de la evaluación, en el caso de AEVAL como institución pública dedicada a la
evaluación de políticas y programas públicos estos cambios son más frecuentes
debido al carácter político de la evaluación y a la búsqueda de la utilidad para quien
encarga la evaluación.
Un ejemplo de estas modificaciones en el objeto y objetivos de la evaluación debido al
cambio en el entorno y a la necesidad de hacer útil la evaluación a los responsables
políticos del encargo de la evaluación y de la aplicación de la política es la evaluación
de las “Líneas ICO – PYME”.
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Bibliografía
AEVAL. 2010. "Evaluación de las Líneas ICO-PYME" http://www.aeval.es/es/difusion_y_comunicacion/publicaciones/Informes/Informes_de_Evaluacion/Evaluaciones_2010/E25.html
AEVAL. 2011 "Evaluación de las Líneas ICO-PYME. Segunda fase". http://www.aeval.es/es/difusion_y_comunicacion/publicaciones/Informes/Informes_de_Evaluacion/Evaluaciones_2011/E30.html
AEVAL. (2009). “La función evaluadora. Principios orientadores y directrices de
actuación en la evaluación de políticas y programas”. AEVAL. Madrid
MONNIER, E. (1991-1992). “Objetivos y Destinatarios de las Evaluaciones”.
Documentación Administrativa, núm. 224-225, págs. 131-152.
STUFFLEBEAM & SHINKFIELD, (1995). “Evaluación sistemática. Guía teórica y
práctica. Paidos”. Barcelona.
SUBIRATS, J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la Administración. Colección
Estudios, Serie Administración General, Ministerio para las Administraciones Públicas.