Post on 24-Apr-2018
SEMINARIOS DE ECONOMIacuteA PUacuteBLICA
Instituto de Estudios Fiscales
Estabilidad presupuestaria y autonomiacutea financiera
iquestdisyuntiva o conjuncioacuten necesaria
ROBERTO FERNAacuteNDEZ LLERA
Madrid 21 de abril de 2005
SUMARIO
Paacuteg
1 Introduccioacuten 2
2 Los pactos internos de estabilidad 4
3 Experiencias comparadas en la Unioacuten Monetaria Europea 8
31 Alemania 8
32 Austria 11
33 Beacutelgica 16
34 Italia 22
4 Valoracioacuten criacutetica de la normativa de estabilidad presupuestaria en Espantildea 25
5 Propuestas para un nuevo modelo de coordinacioacuten financiera 28
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria 28
52 Reparto vertical 31
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas 33
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia 35
6 Conclusiones 38
Anexo El nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento 40
Referencias bibliograacuteficas 41
1
[] precisamente porque forman parte de una unioacuten monetaria no pueden
disponer de toda la flexibilidad que podriacutean necesitar [] Es imprescindible
establecer mecanismos de coordinacioacuten aunque sean del tipo de
coordinacioacuten negativa como los del Pacto de Estabilidad para evitar los
efectos negativos del laxismo presupuestario de un paiacutes sobre el conjunto
[]
Josep Borrell Cinco Diacuteas 6 de marzo de 2003
1 INTRODUCCIOacuteN
La estabilidad presupuestaria es un importante valor para conseguir que el Sector
Puacuteblico pueda contar con un margen de maniobra suficiente en su poliacutetica fiscal a medio
plazo ademaacutes de ser una exigencia derivada de los compromisos asumidos por Espantildea
como Estado Miembro integrado en el aacuterea euro Desde el punto de vista interno la
estabilidad presupuestaria asegura que en el medio plazo el Sector Puacuteblico podraacute contar
con un margen de maniobra suficiente para implementar las poliacuteticas de gasto deseadas
sin que una acumulacioacuten continua de deuda genere un efecto ldquobola de nieverdquo que
obligue a un ajuste brusco de la poliacutetica presupuestaria Asegura tambieacuten una posicioacuten
maacutes soacutelida ante posibles subidas de los tipos de intereacutes que aumentan notablemente la
carga de la deuda en paiacuteses con una elevada ratio deudaPIB
En una perspectiva a largo plazo un saneamiento presupuestario y una reducida
proporcioacuten de deuda puacuteblica permiten tambieacuten afrontar con maacutes solidez las posibles
tensiones del gasto asociadas al proceso de envejecimiento que sufre la poblacioacuten
espantildeola proceso que originaraacute incrementos importantes en el gasto sanitario y de
pensiones maacutes allaacute de 2015 Como restriccioacuten externa la pertenencia al aacuterea euro
implica un compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria que viene dado
por el liacutemite fijado respecto a un deacuteficit (necesidad de financiacioacuten) maacuteximo del 3 del
PIB y que se concreta en la senda presupuestaria a medio plazo contenida en el
Programa de Estabilidad de Espantildea
2
Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones
en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal
o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra
dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten
flexible del principio de subsidiariedad1
Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001
con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica
52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)
Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente
en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit
en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas
plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por
su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de
los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la
Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado
desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las
cuentas de la Seguridad Social
En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de
anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como
instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se
enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las
ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes
experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente
cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad
presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar
seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE
en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un
uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las
reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en
marzo de 2005
1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)
3
2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD
En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el
respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los
requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de
estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una
creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los
gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del
Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor
que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente
ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no
hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para
los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema
Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal
asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad
presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno
(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno
(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros
de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC
En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para
ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el
teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos
e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del
endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten
han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos
alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los
niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de
supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas
cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del
deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito
federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus
operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que
4
el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de
reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados
bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas
nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los
gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal
vertical y horizontal
Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las
responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas
por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia
Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos
posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de
gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La
alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales
y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina
fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que
generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal
Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)
como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten
tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de
amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles
de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad
Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El
primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea
de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de
este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el
mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que
preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del
endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central
(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase
la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En
5
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
SUMARIO
Paacuteg
1 Introduccioacuten 2
2 Los pactos internos de estabilidad 4
3 Experiencias comparadas en la Unioacuten Monetaria Europea 8
31 Alemania 8
32 Austria 11
33 Beacutelgica 16
34 Italia 22
4 Valoracioacuten criacutetica de la normativa de estabilidad presupuestaria en Espantildea 25
5 Propuestas para un nuevo modelo de coordinacioacuten financiera 28
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria 28
52 Reparto vertical 31
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas 33
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia 35
6 Conclusiones 38
Anexo El nuevo Pacto de Estabilidad y Crecimiento 40
Referencias bibliograacuteficas 41
1
[] precisamente porque forman parte de una unioacuten monetaria no pueden
disponer de toda la flexibilidad que podriacutean necesitar [] Es imprescindible
establecer mecanismos de coordinacioacuten aunque sean del tipo de
coordinacioacuten negativa como los del Pacto de Estabilidad para evitar los
efectos negativos del laxismo presupuestario de un paiacutes sobre el conjunto
[]
Josep Borrell Cinco Diacuteas 6 de marzo de 2003
1 INTRODUCCIOacuteN
La estabilidad presupuestaria es un importante valor para conseguir que el Sector
Puacuteblico pueda contar con un margen de maniobra suficiente en su poliacutetica fiscal a medio
plazo ademaacutes de ser una exigencia derivada de los compromisos asumidos por Espantildea
como Estado Miembro integrado en el aacuterea euro Desde el punto de vista interno la
estabilidad presupuestaria asegura que en el medio plazo el Sector Puacuteblico podraacute contar
con un margen de maniobra suficiente para implementar las poliacuteticas de gasto deseadas
sin que una acumulacioacuten continua de deuda genere un efecto ldquobola de nieverdquo que
obligue a un ajuste brusco de la poliacutetica presupuestaria Asegura tambieacuten una posicioacuten
maacutes soacutelida ante posibles subidas de los tipos de intereacutes que aumentan notablemente la
carga de la deuda en paiacuteses con una elevada ratio deudaPIB
En una perspectiva a largo plazo un saneamiento presupuestario y una reducida
proporcioacuten de deuda puacuteblica permiten tambieacuten afrontar con maacutes solidez las posibles
tensiones del gasto asociadas al proceso de envejecimiento que sufre la poblacioacuten
espantildeola proceso que originaraacute incrementos importantes en el gasto sanitario y de
pensiones maacutes allaacute de 2015 Como restriccioacuten externa la pertenencia al aacuterea euro
implica un compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria que viene dado
por el liacutemite fijado respecto a un deacuteficit (necesidad de financiacioacuten) maacuteximo del 3 del
PIB y que se concreta en la senda presupuestaria a medio plazo contenida en el
Programa de Estabilidad de Espantildea
2
Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones
en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal
o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra
dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten
flexible del principio de subsidiariedad1
Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001
con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica
52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)
Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente
en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit
en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas
plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por
su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de
los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la
Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado
desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las
cuentas de la Seguridad Social
En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de
anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como
instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se
enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las
ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes
experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente
cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad
presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar
seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE
en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un
uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las
reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en
marzo de 2005
1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)
3
2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD
En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el
respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los
requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de
estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una
creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los
gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del
Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor
que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente
ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no
hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para
los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema
Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal
asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad
presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno
(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno
(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros
de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC
En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para
ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el
teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos
e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del
endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten
han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos
alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los
niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de
supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas
cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del
deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito
federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus
operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que
4
el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de
reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados
bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas
nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los
gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal
vertical y horizontal
Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las
responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas
por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia
Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos
posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de
gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La
alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales
y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina
fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que
generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal
Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)
como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten
tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de
amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles
de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad
Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El
primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea
de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de
este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el
mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que
preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del
endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central
(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase
la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En
5
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
[] precisamente porque forman parte de una unioacuten monetaria no pueden
disponer de toda la flexibilidad que podriacutean necesitar [] Es imprescindible
establecer mecanismos de coordinacioacuten aunque sean del tipo de
coordinacioacuten negativa como los del Pacto de Estabilidad para evitar los
efectos negativos del laxismo presupuestario de un paiacutes sobre el conjunto
[]
Josep Borrell Cinco Diacuteas 6 de marzo de 2003
1 INTRODUCCIOacuteN
La estabilidad presupuestaria es un importante valor para conseguir que el Sector
Puacuteblico pueda contar con un margen de maniobra suficiente en su poliacutetica fiscal a medio
plazo ademaacutes de ser una exigencia derivada de los compromisos asumidos por Espantildea
como Estado Miembro integrado en el aacuterea euro Desde el punto de vista interno la
estabilidad presupuestaria asegura que en el medio plazo el Sector Puacuteblico podraacute contar
con un margen de maniobra suficiente para implementar las poliacuteticas de gasto deseadas
sin que una acumulacioacuten continua de deuda genere un efecto ldquobola de nieverdquo que
obligue a un ajuste brusco de la poliacutetica presupuestaria Asegura tambieacuten una posicioacuten
maacutes soacutelida ante posibles subidas de los tipos de intereacutes que aumentan notablemente la
carga de la deuda en paiacuteses con una elevada ratio deudaPIB
En una perspectiva a largo plazo un saneamiento presupuestario y una reducida
proporcioacuten de deuda puacuteblica permiten tambieacuten afrontar con maacutes solidez las posibles
tensiones del gasto asociadas al proceso de envejecimiento que sufre la poblacioacuten
espantildeola proceso que originaraacute incrementos importantes en el gasto sanitario y de
pensiones maacutes allaacute de 2015 Como restriccioacuten externa la pertenencia al aacuterea euro
implica un compromiso permanente con la estabilidad presupuestaria que viene dado
por el liacutemite fijado respecto a un deacuteficit (necesidad de financiacioacuten) maacuteximo del 3 del
PIB y que se concreta en la senda presupuestaria a medio plazo contenida en el
Programa de Estabilidad de Espantildea
2
Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones
en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal
o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra
dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten
flexible del principio de subsidiariedad1
Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001
con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica
52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)
Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente
en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit
en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas
plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por
su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de
los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la
Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado
desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las
cuentas de la Seguridad Social
En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de
anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como
instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se
enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las
ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes
experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente
cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad
presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar
seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE
en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un
uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las
reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en
marzo de 2005
1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)
3
2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD
En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el
respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los
requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de
estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una
creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los
gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del
Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor
que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente
ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no
hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para
los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema
Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal
asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad
presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno
(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno
(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros
de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC
En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para
ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el
teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos
e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del
endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten
han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos
alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los
niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de
supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas
cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del
deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito
federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus
operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que
4
el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de
reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados
bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas
nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los
gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal
vertical y horizontal
Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las
responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas
por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia
Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos
posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de
gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La
alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales
y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina
fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que
generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal
Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)
como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten
tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de
amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles
de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad
Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El
primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea
de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de
este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el
mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que
preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del
endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central
(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase
la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En
5
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Entre las numerosas criacuteticas que suscita el Pacto de Estabilidad y Crecimiento
(PEC) una de las habituales hace referencia a la excesiva vaguedad de sus disposiciones
en teacuterminos de su implementacioacuten dentro de los Estados Miembros de estructura federal
o descentralizada dejando a eacutestos la libertad de organizacioacuten interna si bien entra
dentro de lo que se podriacutea considerar razonable en teacuterminos de una interpretacioacuten
flexible del principio de subsidiariedad1
Espantildea como Estado ampliamente descentralizado cuenta desde finales de 2001
con la Ley 182001 General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP) y la Ley Orgaacutenica
52001 Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LOCLGEP)
Esta normativa formula un objetivo interno de estabilidad maacutes exigente que el vigente
en la Unioacuten Europea y define la estabilidad como equilibrio presupuestario o superaacutevit
en teacuterminos nominales antildeo a antildeo Las Leyes de estabilidad presupuestaria aplicadas
plenamente desde el ejercicio presupuestario de 2003 han recibido criacuteticas teoacutericas por
su dogmatismo en el modo de entender la estabilidad presupuestaria En el terreno de
los hechos se ha demostrado que frente al proclamado objetivo de equilibrio tanto la
Administracioacuten Central como diversas Comunidades Autoacutenomas han registrado
desviaciones de cierta magnitud que han sido compensadas por la buena marcha de las
cuentas de la Seguridad Social
En los apartados que siguen a esta introduccioacuten se presenta el marco general de
anaacutelisis construido a partir del concepto de pacto interno de estabilidad (PIE) como
instrumento que implica a todos los niveles de gobierno en la disciplina fiscal Se
enunciaraacuten sus principales elementos y los argumentos que los sustentan asiacute como las
ventajas e inconvenientes que implican Tambieacuten se describiraacuten las recientes
experiencias de los Estados Miembros con estructura federal valorando criacuteticamente
cada una de ellas En el apartado siguiente se analiza la normativa de estabilidad
presupuestaria (NEP) a la luz de los planteamientos anteriores para presentar
seguidamente en el apartado final una propuesta concreta para la aplicacioacuten de un PIE
en Espantildea tomando como marco de referencia la propia NEP Cierran el trabajo un
uacuteltimo epiacutegrafe con las principales conclusiones y un anexo con el resumen de las
reformas introducidas en el PEC y aprobadas en el Consejo Europeo de Bruselas en
marzo de 2005
1 A este respecto puede consultarse EEAG (2003)
3
2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD
En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el
respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los
requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de
estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una
creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los
gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del
Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor
que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente
ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no
hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para
los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema
Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal
asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad
presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno
(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno
(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros
de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC
En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para
ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el
teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos
e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del
endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten
han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos
alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los
niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de
supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas
cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del
deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito
federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus
operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que
4
el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de
reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados
bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas
nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los
gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal
vertical y horizontal
Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las
responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas
por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia
Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos
posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de
gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La
alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales
y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina
fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que
generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal
Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)
como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten
tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de
amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles
de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad
Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El
primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea
de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de
este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el
mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que
preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del
endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central
(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase
la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En
5
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
2 LOS PACTOS INTERNOS DE ESTABILIDAD
En todos los Estados Miembros con independencia de su estructura interna el
respectivo gobierno central es el responsable inmediato y uacutenico del cumplimiento de los
requerimientos establecidos en el PEC Ante esta situacioacuten en los Estados Miembros de
estructura federal se plantea una evidente asimetriacutea de responsabilidades entre una
creciente y ya elevada laquoimportancia financieraraquo (Comisioacuten Europea 2001) de los
gobiernos subcentrales y su corresponsabilidad en el control del endeudamiento del
Sector Puacuteblico Aunque los gobiernos subcentrales generan un deacuteficit agregado menor
que sus respectivos gobiernos centrales estos uacuteltimos pueden generalmente
ldquocompensarrdquo sus saldos negativos con los de la Seguridad Social y de este modo no
hacer peligrar el equilibrio presupuestario agregado Esto parece bastante injusto para
los gobiernos subcentrales y poco eficiente para el conjunto del sistema
Desde una oacuteptica de eficiencia parece recomendable la correccioacuten de tal
asimetriacutea de responsabilidades de tal forma que los objetivos de estabilidad
presupuestaria ndashy las sanciones- se asignen entre los diferentes niveles de gobierno
(reparto vertical) y a cada entidad individual dentro del mismo nivel de gobierno
(reparto horizontal) Esta forma de proceder ha sido habitual en los Estados Miembros
de estructura federal desde la entrada en vigor del PEC
En los uacuteltimos antildeos han ido surgiendo diferentes propuestas teoacutericas para
ldquointernalizarrdquo el PEC en los Estados Miembros de estructura federal acuntildeando el
teacutermino de pacto interno de estabilidad para definir el conjunto de normas mecanismos
e instituciones que deberaacuten regir esta responsabilidad compartida en el control del
endeudamiento puacuteblico Unos de los primeros autores en emplear esta denominacioacuten
han sido Balassone y Franco (1999) distinguiendo en su propuesta entre dos
alternativas La primera uacutenicamente se limitariacutea a la traslacioacuten del PEC a todos los
niveles de gobierno sin cuestionar sus objetivos numeacutericos ni los sistemas de
supervisioacuten y sancioacuten En cambio la segunda alternativa entrariacutea de lleno en sendas
cuestiones tratando de articular del modo maacutes eficiente cualquier reparto interno del
deacuteficit y la deuda sobre la base de limitaciones establecidas mediante normas de aacutembito
federal Por su parte Salmon (2000) advierte de la amenaza que supone este modus
operandi sobre la autonomiacutea financiera de los niveles inferiores de gobierno dado que
4
el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de
reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados
bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas
nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los
gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal
vertical y horizontal
Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las
responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas
por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia
Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos
posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de
gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La
alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales
y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina
fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que
generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal
Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)
como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten
tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de
amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles
de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad
Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El
primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea
de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de
este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el
mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que
preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del
endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central
(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase
la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En
5
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
el gobierno central suele disfrutar de mayores facilidades para imponer sus criterios de
reparto En tal caso esta tendencia hacia controles directos impliacutecitos enmascarados
bajo una supuesta negociacioacuten paritaria se manifestariacutea en la aparicioacuten de normas
nacionales muy restrictivas comprometiendo la capacidad de gasto e inversioacuten de los
gobiernos subcentrales y conduciendo hacia perniciosas praacutecticas de competencia fiscal
vertical y horizontal
Von Hagen et al (2001) y Von Hagen (2003) comparten la idea de que las
responsabilidades financieras de un Estado Miembro ante la UE deben ser compartidas
por todos los niveles de gobierno con competencias de gasto y capacidad fiscal propia
Para Fischer y Giudice (2001) un PIE en la praacutectica podriacutea articularse en torno a dos
posibles escenarios Uno estariacutea basado en un acuerdo formal entre todos los niveles de
gobierno y se sustentariacutea sobre reglas fiscales con diferentes grados de severidad La
alternativa pasariacutea por la suscripcioacuten de un compromiso entre los gobiernos subcentrales
y el gobierno central de cada Estado Miembro para compartir los costes de la disciplina
fiscal En cualquier caso el PIE deberiacutea internalizar los efectos externos negativos que
generariacutea cualquier violacioacuten unilateral de los acuerdos de disciplina fiscal
Desde el aacutembito institucional europeo tanto la Comisioacuten Europea (2001 2003)
como el Comiteacute de la Regiones (2001) han insistido en la necesidad de alcanzar alguacuten
tipo de PIE en los Estados Miembros cuyos niveles inferiores de gobierno disponen de
amplias potestades presupuestarias Inciden en la coordinacioacuten entre todos los niveles
de gobierno como garantiacutea adicional para el cumplimiento de los objetivos
presupuestarios y financieros establecidos en los respectivos Programas de Estabilidad
Con todo los PIE adolecen de diversos problemas para su implantacioacuten El
primero de ellos ndashya se ha apuntado- se refiere a su posible intromisioacuten en la autonomiacutea
de los gobiernos subcentrales El resto de dificultades tiene que ver con la factibilidad de
este tipo de instrumentos en la praacutectica Asiacute debe tenerse en cuenta que el
mantenimiento del statu quo favorece a los gobiernos subcentrales toda vez que
preferiraacuten continuar sin asumir responsabilidades excesivas en el control del
endeudamiento maacutes allaacute de un mero compromiso informal con el gobierno central
(Wendorf 2001) En consecuencia la aplicacioacuten efectiva de cualquier norma que variase
la situacioacuten anterior podriacutea quedar bloqueada por parte de los gobiernos subcentrales En
5
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
segundo lugar la escasez de informacioacuten fiable y armonizada en el aacutembito subcentral
dificulta enormemente el seguimiento continuado de cualquier pacto de estabilidad o en
el mejor de los casos los costes de informacioacuten y supervisioacuten se multiplicariacutean de tal
forma que seriacutean inasumibles (Monacelli 2001) Bien es cierto que el verdadero
problema se dariacutea en el aacutembito local y no tanto en el aacutembito de los gobiernos intermedios
(Estados Regiones Comunidades Autoacutenomas) dado que el nuacutemero de los primeros es
considerablemente mayor y sus medios financieros y materiales mucho maacutes modestos
En tercer lugar las sanciones ejemplares como las planteadas en el PEC (hasta el 0rsquo5
del PIB del Estado Miembro) podriacutean resultar inasumibles para los gobiernos
subcentrales maacutes pequentildeos y con menor capacidad fiscal propia Ello implica un riesgo
moral evidente sustentado en la confianza de que seraacute finalmente el gobierno central
quien pagaraacute la multa y por tanto las sanciones pierden absolutamente su credibilidad y
efectividad
Planteada la necesidad objetiva de implementar un PIE en los Estados Miembros
federales el siguiente paso debe ser la definicioacuten concreta de las normas que regiraacuten su
funcionamiento tanto en el aspecto formal como en el material El cuadro 1 sintetiza las
principales condiciones a tener en cuenta para un oacuteptimo disentildeo de un PIE
CUADRO 1 Disentildeo oacuteptimo de un pacto interno de estabilidad
REQUISITOS FORMALES REQUISITOS MATERIALES
- Acordados en negociaciones multilaterales
entre todos los niveles de gobierno
- Rango normativo maacuteximo (Constitucioacuten)
- Oacutergano de control independiente
- Variables y magnitudes de referencia
- Objetivos expliacutecitos (asignacioacuten vertical y
horizontal)
- Claacuteusulas excepcionales detalladas
- Definicioacuten y atribucioacuten de sanciones creiacutebles
- Estadiacutesticas homogeacuteneas y fiables
- Supervisioacuten perioacutedica y transparente
Fuente Elaboracioacuten propia
En el aspecto formal constituye una condicioacuten necesaria para el eacutexito del PIE su
discusioacuten previa y posterior aprobacioacuten en un foro multilateral en el que participen
activamente todos los niveles de gobierno implicados en el proceso de control del
endeudamiento sin perjuicio de que se reconozca de alguna forma la conduccioacuten de la
poliacutetica de estabilizacioacuten por parte del gobierno central Dicho foro podriacutea integrarse en
6
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
el seno de la Caacutemara Parlamentaria Federal de representacioacuten territorial (caso del
Bundesrat alemaacuten) o de manera complementaria dentro de un organismo
independiente compuesto por representantes de todas las administraciones (caso del
Consejo Superior de Finanzas de Beacutelgica) La exigencia de rango normativo maacuteximo ndash
presumiblemente a traveacutes de una enmienda o ley constitucional- se requeririacutea para la
ldquointernalizacioacutenrdquo de los principios baacutesicos de corresponsabilidad coordinacioacuten y
estabilidad presupuestaria si bien los aspectos maacutes teacutecnicos del PIE quedariacutean
detallados en una norma de menor rango por la propia dinaacutemica del proceso que obliga
a revisar los acuerdos perioacutedicamente
La eleccioacuten de la variable de referencia asiacute como la magnitud considerada como
objetivo deben estar recogidas expliacutecitamente en la letra del PIE Asimismo debe
contemplarse con el mayor grado posible de detalle la asignacioacuten de la cifra global de
endeudamiento entre todos los niveles de gobierno (reparto vertical) y la que
corresponde a cada una de las administraciones de manera individual (reparto
horizontal) Tambieacuten deben explicitarse las claacuteusulas de excepcioacuten que permitiriacutean
sobrepasar el liacutemite siempre que eacutestas respondan a motivaciones exoacutegenas ndashesto es
imprevisibles- y tengan un caraacutecter transitorio Por otra parte se procuraraacute delimitar con
claridad la responsabilidad de cada administracioacuten fiscal a la hora de tomar acciones
correctoras ya sean debidas a incumplimientos individuales o colectivos Para evitar
posibles comportamientos de free rider financiero las sanciones deben estar previstas
tanto para el caso de que el Estado Miembro incurra en un deacuteficit excesivo a efectos del
PEC como para el caso contrario Por uacuteltimo el PIE debe estar referido a un periodo
temporal tras el cual seraacute revisado Durante su vigencia uacutenicamente seraacute modificable
bajo determinadas circunstancias que tambieacuten se especificaraacuten en el contenido del
acuerdo Para garantizar un adecuado funcionamiento de todos los mecanismos del PIE
Monacelli (2001) apunta la necesidad de disponer de una contabilidad puacuteblica que
permita realizar comparaciones y anaacutelisis homogeacuteneos en todos los niveles de gobierno
y entre eacutestos respetando al mismo tiempo la idiosincrasia propia de cada administracioacuten
fiscal El Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95) cumple dicha funcioacuten si bien en la
praacutectica existen importantes deficiencias en la disponibilidad de estadiacutesticas en el
aacutembito subcentral y maacutes en concreto en el local debido a la atomizacioacuten existente
7
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
3 EXPERIENCIAS COMPARADAS EN LA UNIOacuteN MONETARIA
EUROPEA2
31 Alemania
Entre los paiacuteses federales de la UE Alemania ocupa el primer lugar en teacuterminos
demograacuteficos con maacutes de 82 millones de habitantes mientras que Austria y Beacutelgica no
alcanzan conjuntamente los 20 millones de personas Por su parte Espantildea es el uacutenico
Estado Miembro de estructura fiscal federal cuya renta per capita medida en paridad de
poder de compra no alcanza todaviacutea la media de la UE-25 Por lo que respecta al disentildeo
institucional los cinco Estados Miembros comparten una estructura similar basada en
tres niveles de gobierno con uno intermedio de aacutembito territorial3 y un Sector Puacuteblico
Local bastante atomizado (cuadro 2)
CUADRO 2 Comparativa de los Estados Miembros de estructura federal ALEMANIA AUSTRIA BEacuteLGICA ITALIA ESPANtildeA
Poblacioacuten en 2004 (millones) 825 81 104 579 422
PIB per capita en PPA
(UE-25=100 media 2000-2002) 1102 1249 1170 1099 929
Gobiernos estatales o regionales 16 9 3+3 20+2 17+2
Gobiernos provinciales 323 --- 10 100 50
Gobiernos municipales 14865 2351 589 8100 8078
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de EUROSTAT y Comiteacute de las Regiones (2001)
En Alemania hasta la entrada en vigor del PEC existiacutea un acuerdo informal
entre el Gobierno Federal y los Estados reconociendo que la disciplina fiscal de la
federacioacuten constituiacutea un asunto de intereacutes comuacuten (common task) para todos los niveles
de gobierno El endeudamiento del Gobierno Federal y los Laumlnder estaba limitado
constitucionalmente a la cuantiacutea de las inversiones realizadas (regla de oro) Para el
primero se contemplaba una excepcioacuten a esta norma por razones de ldquoequilibrio
econoacutemico generalrdquo lo suficientemente amplia como para permitir la dotacioacuten de
fondos especiales o incluso para ldquosacarrdquo determinadas partidas del presupuesto
ordinario4 Ademaacutes la amplia definicioacuten del concepto de inversiones permitiacutea artificios
2 Para consultar experiencias comparadas veacuteanse los trabajos de Von Hagen et al (2001) Dafflon (2002) OCDE (2002) y Balassone et al (2004) 3 En el caso de Beacutelgica territorial propiamente dicho (Regiones) y linguumliacutestico (Comunidades) 4 Esta claacuteusula fue utilizada en su momento para la dotacioacuten de fondos especiales para financiar la reunificacioacuten alemana
8
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
contables para cumplir la regla Las exigencias para los gobiernos locales eran auacuten maacutes
duras y ademaacutes de someterse igualmente a la regla de oro el endeudamiento deberiacutea ser
utilizado uacutenicamente cuando los demaacutes recursos se hubiesen agotado y siempre que el
Ministerio del Interior del respectivo Estado autorizase la operacioacuten basaacutendose en las
condiciones financieras objetivas del gobierno local
El primer intento del Gobierno Federal para articular un PIE en Alemania data
de 1996 Esta propuesta inicial consistiacutea en repartir el techo maacuteximo de deacuteficit exigido
por el Tratado de Maastricht (3 del PIB) de manera proporcional a los niveles
anteriores de deacuteficit5 o alternativamente seguacuten el porcentaje del gasto puacuteblico total en
manos de cada nivel de gobierno La propuesta no fructificoacute por la falta de acuerdo
entre los Estados y el Gobierno Federal y por tanto continuaron rigiendo los esquemas
anteriores de limitacioacuten del endeudamiento
Como sentildeala Wendorf (2001) la aprobacioacuten del PEC en 1997 ndasha propuesta de
Alemania todo sea dicho de paso- obligoacute a reabrir el debate sobre la conveniencia de un
PIE de nuevo a iniciativa del Gobierno Federal como responsable de las finanzas
puacuteblicas de la federacioacuten ante la UEM La mayoriacutea de sus propuestas fracasariacutean antes
de llegar a ser aplicadas por la negativa de los Laumlnder a endurecer las vigentes
restricciones al endeudamiento sin poder lograr por ello ninguna contrapartida El statu
quo era una situacioacuten preferida para eacutestos ya que les permitiacutea eludir cualquier
responsabilidad directa ante la UEM y al mismo tiempo no se violentaba su autonomiacutea
financiera Desde una oacuteptica juriacutedico-poliacutetica Rodden (2001) recuerda que la
implantacioacuten de un PIE en la forma que se proponiacutea resultaba poco menos que
imposible ya que requeririacutea de la aprobacioacuten por parte de 23 de los Laumlnder como
miacutenimo Los Estados maacutes pobres temiacutean perder las generosas transferencias por parte
del Gobierno Federal mientras que los Laumlnder con mayores niveles de renta veiacutean con
preocupacioacuten que sus obligaciones con los primeros podriacutean crecer sustancialmente en
virtud del principio de confederacioacuten (confederate principle) traducido en la praacutectica
como equidad interterritorial y freno a cualquier medida fiscal que incida negativamente
en los demaacutes gobiernos A todo ello se antildeadiriacutea la situacioacuten de relativo saneamiento
presupuestario del Sector Puacuteblico en Alemania hasta el antildeo 2000 por lo que la
5 En aquel momento un 64 de deacuteficit total del Sector puacuteblico era generado por el Gobierno Federal y el resto por los Laumlnder y gobiernos locales De esta forma el liacutemite maacuteximo del 3 del PIB se repartiriacutea en dos partes de 1rsquo92 y 1rsquo08 respectivamente
9
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
implantacioacuten de un PIE era apreciada por algunos Laumlnder como una restriccioacuten
innecesaria y por tanto no suponiacutea en modo alguno una prioridad poliacutetica ni econoacutemica
Sin embargo en el Programa de Estabilidad de Alemania 2002-2005 remitido a
la Comisioacuten Europea en diciembre de 2001 se alertaba de la peligrosa situacioacuten
presupuestaria de Alemania cuyo deacuteficit podriacutea superar de manera inminente el techo
del 3 del PIB tal y como ocurririacutea efectivamente Entre otras medidas en dicho
documento se explicita la necesidad de revisar el sistema de financiacioacuten territorial y de
ampliar el aacutembito de los compromisos entre el Gobierno Federal y los Laumlnder para
contribuir a la reduccioacuten conjunta del deacuteficit La primera medida tomada el 21 de
diciembre de 2001 seriacutea la reforma de la Ley de Principios Presupuestarios para dotar
de mayores competencias al Consejo de Planificacioacuten Financiera (CPF o
Finanzplanungsrat) En este oacutergano multilateral participan los tres niveles de gobierno
(federal estatal y local) y sus funciones ndashhasta entonces maacutes formales que reales- pasan
a centrarse en cuatro aacutembitos muy concretos
- Promulgacioacuten de objetivos de deacuteficit a corto plazo (un antildeo) para cada nivel de
gobierno El saldo presupuestario de cada nivel de gobierno deberiacutea tender al
equilibrio de tal forma que se alcanzase el equilibrio presupuestario agregado en
2004
- Publicacioacuten de las razones que han llevado a un gobierno a incumplir sus objetivos
presupuestarios
- Emisioacuten de recomendaciones con objeto de restablecer la disciplina presupuestaria
haciendo especial eacutenfasis en la reduccioacuten del gasto puacuteblico Para el periodo 2003shy
2004 se recomendoacute una reduccioacuten media del gasto del 0rsquo5 anual para el Gobierno
Federal y del 1 para los gobiernos estatales y locales
- Supervisioacuten de los presupuestos de los diferentes niveles de gobierno para
comprobar su coherencia con los requerimientos del PEC
En marzo de 2002 y en el seno del CPF se reafirmariacutean los compromisos
establecidos a finales de 2001 para la reduccioacuten mancomunada del deacuteficit acordaacutendose
asimismo reducciones del gasto para todo los niveles de gobierno En el Programa de
Estabilidad de Alemania para el periodo 2003-2006 se pospondriacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado hasta 2006 manteniendo un deacuteficit del 3 en 2003 debido al
10
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
deterioro de las finanzas puacuteblicas por la incipiente recesioacuten econoacutemica y los gastos
extraordinarios causados por las inundaciones del verano de 2002 El Dictamen del
ECOFIN publicado el 21 de enero de 2003 sobre este Programa reconociacutea la ambicioacuten
de los objetivos propuestos pero al mismo tiempo exigiacutea mayores esfuerzos en todos
los niveles de gobierno para incrementar la credibilidad de los compromisos
Finalmente en la uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad alemaacuten correspondiente
al periodo 2005-2008 los tres niveles de gobierno se comprometieron a recudir el
deacuteficit total hasta el 2rsquo9 del PIB en 2005 mediante una limitacioacuten del crecimiento del
gasto al 1 y un reparto vertical del deacuteficit que favorece ligeramente al Gobierno
Federal
La efectividad del PIE alemaacuten basado en acuerdos informales coordinacioacuten
entre gobiernos y ausencia de sanciones expliacutecitas a los gobiernos subcentrales
dependeraacute en buena medida de la capacidad del CPF para imponer sus objetivos y
recomendaciones teniendo en cuenta que este organismo tiene caraacutecter consultivo pero
no ejecutivo Sin embargo la realidad indica que en 2004 Alemania excedioacute por tercer
antildeo consecutivo el liacutemite del 3 del PIB por lo que la Comisioacuten Europea decide
promover el 18 de noviembre de 2003 un procedimiento sancionador por deacuteficit
excesivo contra este Estado Miembro Dicho expediente seriacutea paralizado por el
ECOFIN el 25 de noviembre de 2003 un proceso que ha conducido a que el Consejo
Europeo haya decidido el pasado 21 de marzo de 2005 una reforma del PEC que
flexibiliza algunas de sus claacuteusulas
32 Austria
Austria ingresoacute en la UE el 1 de enero de 1995 y el 5 de mayo de ese mismo antildeo
ya se alcanzariacutea el primer compromiso entre el Gobierno Federal y los gobiernos
subcentrales para reducir el deacuteficit agregado de manera coordinada Aunque este primer
acuerdo no concretaba un reparto vertical de objetivos de deacuteficit la preocupacioacuten por
cumplir los requerimientos del Tratado de Maastricht se hariacutea ya patente incidiendo en
la reduccioacuten del gasto las mejoras de informacioacuten presupuestaria y la creacioacuten de un
grupo de trabajo especiacutefico para avanzar en la materia
11
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
TOTAL 030
En 1997 coincidiendo con la reforma del sistema de transferencias
intergubernamentales se alcanzariacutean los primeros resultados que seriacutean de aplicacioacuten
para ese mismo antildeo Asiacute el deacuteficit agregado ascenderiacutea como maacuteximo al 3 del PIB
En un primer momento se pensoacute en una distribucioacuten vertical del deacuteficit maacuteximo acorde
con el reparto del gasto puacuteblico entre niveles de gobierno en el ejercicio anterior (1996)
De esta forma corresponderiacutea al Gobierno federal una ldquocuotardquo del 61 restando un
39 para los Laumlnder y Gemeinden Sin embargo el Gobierno Federal hizo valer sus
tesis y se reservoacute un 90 del deacuteficit maacuteximo permitido (un 2rsquo7 del PIB) quedando el
restante 10 (un 0rsquo3 del PIB) a disposicioacuten de los gobiernos subcentrales No se
contemplaron acuerdos para el reparto horizontal del deacuteficit entre los Estados y los
Municipios ni tampoco se preveiacutean sanciones expliacutecitas derivadas del incumplimiento
de objetivos
CUADRO 3 Reparto horizontal del deacuteficit en Austria en el PIE de 1999
LAumlNDER GEMEINDEN
del PIB del deacuteficit total del PIB del deacuteficit total
Burgenland 00092 307 00041 137
Kaumlrnten 00116 387 00090 300
Niederoumlsterreich 00269 897 00229 763
Oberoumlsterreich 00188 627 00215 717
Salzburg 00068 227 00080 267
Steiermark 00232 773 00191 637
Tirol 00089 297 00101 337
Voralberg 00047 157 00054 180
Total (sin Viena) 011 3667 010 3333
Viena 009 3000
10000
Fuente Elaboracioacuten propia a partir de los datos de Thoumlni et al (2002)
En diciembre de 1998 se aproboacute el primer PIE que entrariacutea en vigor en el antildeo
1999 junto con el mecanismo de consulta El pacto interno de estabilidad manteniacutea la
misma estructura de reparto vertical del deacuteficit maacuteximo es decir 2rsquo7 del PIB para el
Gobierno Federal y 0rsquo3 para los gobiernos subcentrales La primera novedad
introducida tratoacute de beneficiar esta desigual asignacioacuten permitiendo a los Estados y
Municipios mantener su deacuteficit maacuteximo en el 0rsquo3 del PIB auacuten cuando el objetivo
agregado para Austria quedase por debajo del 3 Ademaacutes y por primera vez se
12
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
introdujo un reparto horizontal entre los Estados y para los Municipios de cada Estado
tal y como se recoge en el cuadro 3 El PIE no contemplaba el reparto intermunicipal
del deacuteficit porque se temiacutea incrementar la rigidez de los presupuestos locales y una
caiacuteda de sus niveles de inversioacuten En consecuencia esta tarea quedariacutea reservada al
criterio de cada Estado en virtud del principio de subsidiariedad
Los liacutemites maacuteximos de deacuteficit seriacutean renegociados cada 4 antildeos o en su defecto
ante cualquier cambio importante en el sistema de transferencias intergubernamentales
Asimismo se introdujo un ldquoseudomercadordquo de permisos de deacuteficit ya que existiacutea la
posibilidad de que los Estados y Municipios negociasen intercambios de sus liacutemites en
funcioacuten de sus necesidades corrientes de endeudamiento Por uacuteltimo se establecioacute
tambieacuten un criterio expliacutecito para distribuir las posibles sanciones a Austria por incurrir
en un deacuteficit excesivo que se recoge en la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = Sα it (δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (1)
donde S es la sancioacuten contemplada en el PEC y Sit es la parte de la sancioacuten total que
corresponde a cada Laumlnder o al Gobierno Federal establecida en proporcioacuten directa (αit)
a su participacioacuten en el exceso de deacuteficit registrado por Austria (δtndash0rsquo03) Los gobiernos
locales dentro de cada Estado se repartiriacutean la sancioacuten solidariamente mediante una
reduccioacuten en las respectivas participaciones en los ingresos del Laumlnder El PIE mostraba
una laguna en este sentido ya que no contemplaba sancioacuten alguna en caso de que
hubiese incumplimientos individuales pero Austria no incurriese en un deacuteficit excesivo
Este comportamiento suponiacutea en la praacutectica un claro incentivo a no respetar los
compromisos previos actuando algunos gobiernos como free-rider financieros
Por su parte el mecanismo de consulta establecido en 1999 tiene como objetivo
la mejora en la coordinacioacuten vertical de las poliacuteticas fiscales y financieras dentro de la
federacioacuten A traveacutes de este procedimiento cada uno de los tres niveles de gobierno
tiene la potestad de emitir un veto sobre las normas que propongan otros niveles de
gobierno ndashespecialmente las que parten del Gobierno Federal- cuando causen un coste a
los primeros Esta foacutermula obliga al consenso en materia de financiacioacuten territorial
13
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
igualando el estatus legal de los tres niveles de la Administracioacuten frenando asiacute las
reformas unilaterales que no conciten un amplio acuerdo El mecanismo de consulta se
aplica en la praacutectica a todo tipo de regulaciones y reformas fiscales y financieras
incluyendo tambieacuten la renegociacioacuten perioacutedica de las asignaciones de deacuteficit maacuteximo
entre niveles de gobierno las orientaciones presupuestarias a medio plazo y las mejoras
en los canales de informacioacuten Para ello existe un Comiteacute Nacional de Coordinacioacuten en
el que participan representantes de los tres niveles de gobierno Paralelamente se ha
creado un Comiteacute con ideacutenticas competencias en cada uno de los Laumlnder en los que
participan los gobiernos estatales y locales de los respectivos territorios
El 16 de octubre de 2000 se aprobariacutea en Austria un nuevo PIE con vigencia
para el cuatrienio 2001-2004 La nueva asignacioacuten de deacuteficit parte de unos escenarios
maacutes optimistas en los que se contempla el equilibrio presupuestario o superaacutevit
agregado En concreto se exigiriacutea al conjunto de los Laumlnder un superaacutevit anual miacutenimo
equivalente al 0rsquo75 del PIB asiacute como una reduccioacuten del gasto corriente
especialmente en el aacutembito de la educacioacuten El reparto horizontal a cada Estado se
realizaraacute a partir del criterio demograacutefico si bien algunos Laumlnder se comprometieron a
alcanzar un superaacutevit presupuestario superior al que les corresponderiacutea estrictamente
seguacuten su poblacioacuten Por su parte los gobiernos locales deberaacuten presentar presupuestos
equilibrados o con superaacutevit anualmente En ambos casos existe una claacuteusula de
excepcioacuten en virtud de la cual se permite incurrir en un determinado porcentaje de
deacuteficit ndashequivalente al 0rsquo15 y 0rsquo10 respectivamente para los gobiernos estatales y
locales- a condicioacuten de que este deslizamiento sea compensado en los ejercicios
siguientes y al final del quinquenio se mantenga el requisito inicial como media El
Gobierno Federal deberaacute reducir progresivamente su deacuteficit con el objetivo de alcanzar
el equilibrio presupuestario a medio plazo Para ello el Programa de Estabilidad 2000shy
2004 recogiacutea una serie de medidas conducentes a la contencioacuten del gasto de personal
asiacute como reformas fiscales y privatizaciones que incrementasen los ingresos del
Gobierno Federal Por uacuteltimo el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para
la Seguridad Social ndashen 1997 se habiacutea anunciado un ahorro del 1rsquo5 del PIB que luego
se desechoacute- deberaacute ser reforzado con medidas tendentes a la reduccioacuten del gasto en
pensiones enmarcadas dentro de una reforma integral del sistema
14
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
El sistema de sanciones por incumplimiento no fue modificado sustancialmente
respecto al establecido en 1999 y basado en la contribucioacuten al deacuteficit excesivo
Uacutenicamente se concretoacute la cuantiacutea de la sancioacuten seguacuten la siguiente formulacioacuten
Sit = 0 si se respeta el liacutemite individual de deacuteficit
Sit = 008δ it + 015(δ t minus 003) si se excede el liacutemite individual de deacuteficit (2)
La sancioacuten siempre es positiva (no se admiten premios o sanciones negativas) y
asciende al 8 del objetivo individual (δit) maacutes el 15 del deacuteficit excesivo de Austria
(δtndash003) Como maacuteximo un gobierno pagaraacute como sancioacuten la cuantiacutea de dicho deacuteficit
excesivo pero nunca una cuantiacutea superior de tal forma que las sanciones estaraacuten
acotadas en los liacutemites que establece la expresioacuten (3)
0 le Sit = 008 + 015(δ t minus 003) le (δ t minus 003) (3)
El procedimiento de pago es similar al establecido en el PEC de tal forma que
en una primera instancia se deposita la cantidad en el Banco Central de Austria que soacutelo
se transformaraacute en una multa efectiva ndasha repartir entre los gobiernos incumplidores en
funcioacuten de su poblacioacuten- si en el plazo de un antildeo no se restablece el objetivo individual
Sin embargo se siguen excluyendo las sanciones cuando se producen incumplimientos
individuales pero Austria no registra un deacuteficit excesivo a efectos del PEC Asimismo
el sistema no opera en caso de cambios en el SEC-95 o ante sentencias de la Corte
Suprema que castiguen financieramente a un determinado nivel de gobierno
En el aacutembito de las mejoras de informacioacuten y transparencia de adoptoacute la decisioacuten
de utilizar el Sistemas Europeo de Cuentas (SEC-95) basado en el criterio del devengo y
no el criterio de caja que hasta entonces se veniacutea aplicando en Austria Por uacuteltimo se
excluyen del coacutemputo general del PIE los gastos extraordinarios ocasionados por
recesiones severas o cataacutestrofes6
La uacuteltima revisioacuten del Programa de Estabilidad traspone el acuerdo del 25 de
octubre de 2004 entre los tres niveles de gobierno con vigencia para el cuatrienio 2005shy
6 Esta claacuteusula fue invocada en 2002 con motivo de las inundaciones acaecidas durante el verano
15
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
2008 El objetivo ahora pasa por alcanzar el equilibrio presupuestario agregado al final
del periodo mediante reducciones paulatinas del deacuteficit del Gobierno Federal (en 2008
seriacutea del 0rsquo75 del PIB como maacuteximo) superaacutevit equivalente en el nivel regional y
equilibrio presupuestario en el aacutembito local (agregado y tambieacuten por Estados) y en la
Seguridad Social Por otra parte se incide en la reforma administrativa con el objetivo
de mejorar la transparencia informativa la eficiencia en la administracioacuten Puacuteblica y la
adopcioacuten de medidas consensuadas para controlar el crecimiento de los gastos
especialmente el sanitario
En resumen las sucesivas renovaciones del PIE austriaco auacuten cuando presentan
algunas deficiencias han sido hasta el momento las maacutes elaboradas y las que maacutes se
aproximan a un modelo teoacuterico eficiente que al mismo tiempo es respetuoso con el
principio de autonomiacutea en una federacioacuten
33 Beacutelgica
El objetivo principal de Beacutelgica desde finales de los antildeos ochenta del siglo XX
habiacutea sido la reduccioacuten del stock de deuda puacuteblica cuya magnitud superoacute durante
muchos ejercicios el umbral del 100 del PIB La idea central seriacutea invertir el llamado
ldquoefecto bola de nieverdquo por el cual la capacidad del presupuesto para generar superaacutevit
era superada por la conjuncioacuten de un escaso crecimiento del PIB y una enorme factura
de intereses de la deuda que en 1990 alcanzoacute el 12 del PIB El periodo de ajuste
iniciado a principios de los antildeos noventa del siglo XX tendriacutea como doble objetivo el
incremento del ahorro primario y el destino prioritario de este mayor superaacutevit a la
amortizacioacuten anticipada de deuda para reducir el stock agregado7 En el cuadro 4 se
describe coacutemo este objetivo se habiacutea logrado con relativo eacutexito a partir de 1997
favorecido asimismo por una reduccioacuten generalizada de los tipos de intereacutes en toda la
Unioacuten Europea y un crecimiento econoacutemico sostenido
7 Bogaert y Pegravere (2001)
16
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
CUADRO 4 La correccioacuten del ldquoefecto bola de nieverdquo en Beacutelgica 1994 1995 1996 1997 1998
Ratio de deuda puacuteblica como del PIB 133rsquo5 131rsquo3 126rsquo9 122rsquo1 117rsquo5
Tipo de intereacutes en (i) 7rsquo8 6rsquo9 6rsquo6 6rsquo4 6rsquo4
Crecimiento PIB nominal en (g) 4rsquo9 3rsquo9 2rsquo9 4rsquo5 4rsquo5
Diferencial (indashg) 2rsquo9 3rsquo1 3rsquo7 2rsquo0 2rsquo0
Saldo primario estabilizador como del PIB (e) 3rsquo7 4rsquo0 4rsquo7 2rsquo4 2rsquo3
Saldo primario efectivo como del PIB (s) 5rsquo2 5rsquo0 5rsquo4 6rsquo0 6rsquo0
Efecto ldquobola de nieverdquo invertido (endashs) 1rsquo5 1rsquo0 0rsquo7 3rsquo6 3rsquo7
Saldo requerido para estabilizar la ratio de deuda puacuteblica en un nivel dado en funcioacuten del tipo de
intereacutes y el crecimiento del PIB nominal Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 1999-2002
En el Primer Programa de Convergencia 1992-1996 se contempla ya
formalmente el proceso de consolidacioacuten fiscal implicando en el miacutesmo a todos los
niveles de gobierno de la federacioacuten Se pretendiacutea alcanzar en 1996 un deacuteficit agregado
del 3 del PIB logrado como diferencia entre un 7 de superaacutevit primario y un 10
de pago de intereses El reparto entre niveles de gobierno no se contemploacute de manera
expliacutecita y uacutenicamente se haciacutea referencia a las recomendaciones que emitiese el
Consejo Superior de Finanzas (CSF) tanto en teacuterminos de objetivos a alcanzar como en
el grado de cumplimiento de eacutestos y las posibles medidas que fuese preciso adoptar
En el Programa de Convergencia 1997-1999 el uacuteltimo antes de la entrada en
funcionamiento de la tercera fase de la UEM Beacutelgica se comprometioacute a lograr un
superaacutevit primario del 5rsquo3 del PIB moderando asiacute las previsiones excesivamente
optimistas del primer Programa de Convergencia Previamente en julio de 1996 se
habiacutea alcanzado un acuerdo tripartito entre el Gobierno Federal las Comunidades y las
Regiones para responsabilizarse solidariamente del cumplimiento de los objetivos En
concreto se exigiriacutea al Gobierno Federal y a la Seguridad Social conjuntamente
(Entidad I) un superaacutevit total del 1rsquo3 Como objetivo intermedio se requeririacutea un 5rsquo3
de superaacutevit primario modulado al alza o a la baja por un factor relacionado con el
crecimiento del PIB y hasta un maacuteximo del 5rsquo7 del PIB La formulacioacuten concreta es
como sigue
minus dt = 0053 + 05(yt minus y ) le 0057 (3)
17
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
donde -dt es el superaacutevit primario exigido yt el crecimiento real del PIB e y el
crecimiento potencial del PIB estimado para el periodo 1997-1999 en el 2 del PIB
Para la Entidad II compuesta por todos los gobiernos subcentrales se contemplaba una
situacioacuten de equilibrio presupuestario consolidado Las Comunidades y Regiones
deberiacutean alcanzar el equilibrio presupuestario en 1999 comprometieacutendose a seguir las
recomendaciones del CSF en este sentido Por uacuteltimo los gobiernos locales estariacutean
obligados a presentar y liquidar un presupuesto anual en equilibrio
El 18 de diciembre de 1998 se aprobariacutea el Primer Programa de Estabilidad para
el periodo 1999-2002 previo informe del CSF sobre el grado de cumplimiento de los
compromisos anteriores La situacioacuten en aquel momento continuaba caracterizaacutendose
por unos elevados niveles de deuda ndashy por ende unos elevados pagos de intereses- asiacute
como por un escaso superaacutevit primario Por otra parte los gobiernos subcentrales
mostraban desiguales grados de saneamiento financiero En concreto el conjunto de
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales presentaba un saldo proacuteximo al equilibrio
presupuestario logrado mediante la compensacioacuten de saldos negativos y positivos muy
dispares El Consejo Superior de Finanzas como oacutergano federal de coordinacioacuten fiscal
y financiera recomendoacute en su Informe Anual de 1999 las siguientes medidas relativas al
endeudamiento de los gobiernos subcentrales en Beacutelgica
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen deacuteficit en sus
presupuestos deberiacutean reducir este saldo negativo de manera constante y sostenida
con el objetivo de alcanzar el equilibrio presupuestario o superaacutevit en 2010
- Los gobiernos subcentrales que en ese momento presentasen superaacutevit (Flandes)
destinariacutean estas cantidades a la amortizacioacuten anticipada de deuda hasta aproximarse
paulatinamente al equilibrio presupuestario
- Elaboracioacuten de un PIE plurianual en cada una de las Regiones y Comunidades
cubriendo al menos el periodo temporal del Programa de Estabilidad de Beacutelgica
- Recomendacioacuten de mejores estadiacutesticas presupuestarias y financieras de los
gobiernos subcentrales
El objetivo para el periodo 1999-2002 se establecioacute en un superaacutevit primario del
6 del PIB como magnitud de referencia correspondiendo un 5rsquo3 a la Entidad I y el
restante 0rsquo7 a la Entidad II La asignacioacuten horizontal dentro de la Entidad II se
18
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
realizariacutea exigiendo equilibrio presupuestario para los gobiernos locales y negociando
los liacutemites individualizados para cada Comunidad y Regioacuten a partir del dictamen del
CSF
Se antildeade ademaacutes una claacuteusula de ajuste en funcioacuten del favorable ciclo
econoacutemico previsto Si el PIB creciese entre un 2rsquo3 (nivel potencial del antildeo 2000) y
un 2rsquo7 anual el superaacutevit primario logrado por encima de los respectivos objetivos
iniciales seraacute dedicado al menos en una tercera parte a la reduccioacuten de la deuda Si el
crecimiento del PIB supera el 2rsquo7 esta reserva se extiende a la totalidad del superaacutevit
generado Al final del periodo contemplado en 2002 el deacuteficit de las Administraciones
puacuteblicas en Beacutelgica deberiacutea ascender al 0rsquo3 del PIB y la deuda puacuteblica no deberiacutea ser
superior al 106rsquo8 del PIB En este PIE no se contemplan sanciones expliacutecitas si bien
se faculta al Gobierno Federal a restringir el endeudamiento de las Regiones durante 2
antildeos en caso de incumplimientos flagrantes de los objetivos siempre previa
recomendacioacuten del CSF en este sentido y escuchando las alegaciones de las propias
Regiones El Dictamen del Consejo Europeo (15 de marzo de 1999) sobre el Primer
Programa de Estabilidad belga valoroacute muy positivamente los esfuerzos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda de manera coordinada entre todos los entes gubernamentales
laquoanimando a las autoridades belgas a proseguir con su cooperacioacuten en este aacutembitoraquo
En la Actualizacioacuten del Programa de Estabilidad para el cuatrienio 2000-2003 se
estableceriacutea un nuevo objetivo de equilibrio presupuestario agregado para el antildeo 2002 y
un superaacutevit del 0rsquo2 para 2003 ampliando los objetivos anteriormente fijados y
teniendo en cuenta que la evolucioacuten econoacutemica habiacutea sido mejor de lo previsto Para las
Regiones Comunidades y Gobiernos Locales se reclamariacutea el logro del equilibrio
presupuestario agregado para lo cual se estimaba necesario un 0rsquo6 de superaacutevit
primario Asimismo la Entidad I equilibrariacutea su presupuesto en 2002 gracias al
incremento del ahorro primario hasta el 5rsquo7 del PIB en 2002 ndashel 5rsquo6 en 2003- y la
reduccioacuten de los gastos financieros
Sin embargo seriacutea a finales de 2000 ndashconcretamente el 15 de diciembre- cuando
el Gobierno Federal las Comunidades y las Regiones alcanzasen el que formalmente se
puede entender como el primer PIE en Beacutelgica Mediante este Acuerdo las diferentes
administraciones delegan la potestad de decidir los objetivos presupuestarios al CSF
19
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
adhirieacutendose a las recomendaciones que eacuteste emita Este oacutergano seraacute ademaacutes el
encargado de emitir informes anuales sobre el grado de cumplimiento de los objetivos
individualizados recomendando las posibles viacuteas de actuacioacuten en caso de desviaciones
En el cuadro 5 se muestran los objetivos que este acuerdo del antildeo 2000 para las
diferentes agrupaciones institucionales En ella se puede observar que la mejora del
saldo presupuestario agregado se debe en gran medida a la reduccioacuten de los gastos
financieros en todos los niveles de gobierno pero no tanto a la mejora del superaacutevit
primario que incluso se deteriora a pesar de mantenerse en niveles que rondan el 6
del PIB Dentro de la Entidad II tanto las Comunidades y Regiones como los Gobiernos
Locales deberaacuten mantener un ligero superaacutevit durante todo el cuatrienio En el caso de
estos uacuteltimos se produce una relajacioacuten de los objetivos a partir del antildeo 2004 para
contemplar el deterioro de los saldos presupuestarios por la influencia del ciclo electoral
local
CUADRO 5 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Beacutelgica del PIB 2002 2003 2004 2005 Variacioacuten 2002-2005
SUPERAacuteVIT PRIMARIO 6rsquo0 6rsquo1 5rsquo9 5rsquo7 -0rsquo3
Entidad I 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo1 5rsquo0 -0rsquo1
Entidad II 0rsquo9 0rsquo8 0rsquo6 0rsquo6 -0rsquo3
INTERESES 6rsquo0 5rsquo6 5rsquo3 5rsquo0 -1rsquo0
Entidad I 5rsquo5 5rsquo1 5rsquo0 4rsquo7 -0rsquo8
Entidad II 0rsquo5 0rsquo5 0rsquo4 0rsquo4 -0rsquo1
SUPERAacuteVIT TOTAL 0rsquo0 0rsquo5 0rsquo6 0rsquo7 +0rsquo7
Entidad I -0rsquo3 0rsquo2 0rsquo4 0rsquo5 +0rsquo8
Entidad II 0rsquo3 0rsquo3 0rsquo2 0rsquo2 -0rsquo1
Comunidades y Regiones 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo1 0rsquo0
Gobiernos Locales 0rsquo2 0rsquo2 0rsquo1 0rsquo1 -0rsquo1
Fuente Programa de Estabilidad de Beacutelgica 2002-2005
La Recomendacioacuten emitida por la Comisioacuten Europea sobre el Programa de
Estabilidad 2002-2005 alababa los esfuerzos de consolidacioacuten presupuestaria asiacute como
la coordinacioacuten entre todos los niveles de gobierno Sin embargo alertaba de una
posible distensioacuten de los objetivos de superaacutevit primario y recomendaba una vigilancia
maacutes estricta en las cuentas de la Seguridad Social y de la Entidad II El Dictamen del
Consejo incidiriacutea en estas liacuteneas proponiendo un mayor detalle de las inversiones
puacuteblicas previstas asiacute como la clara separacioacuten entre las cuentas del Estado y de la
20
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Seguridad Social tal y como se recoge en el Coacutedigo de Conducta para los Programas de
Estabilidad8
En el programa de estabilidad 2003-2005 se mantienen los objetivos de las
Regiones las Comunidades y los Gobiernos Locales pero se flexibilizan ligeramente
para la Entidad I y maacutes en concreto para el Estado al cual no se le exigiraacute un
presupuesto en equilibrio hasta el antildeo 2005 El desglose de las cuentas del Estado y la
Seguridad Social ndashsiguiendo lo establecido en el Coacutedigo de Conducta- permite
contemplar un ligero superaacutevit (en torno al 0rsquo2 del PIB) en la Seguridad Social y un
deterioro de las finanzas puacuteblicas federales durante los ejercicios econoacutemicos 2001 y
2002 por uacuteltimo el programa insiste en la necesidad de reforzar los programas internos
de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad opinioacuten que tambieacuten comparten la
Comisioacuten y el Consejo en sus respectivos dictaacutemenes
El uacuteltimo Programa de Estabilidad hasta el momento (2005-2008) rebaja las
expectativas maacutes optimistas de superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) merced a una
reduccioacuten del saldo primario aunque tambieacuten de una menor carga de intereses de la
deuda La previsioacuten es que se registre equilibrio presupuestario en 2005 y 2006 y
superaacutevit (capacidad de financiacioacuten) a partir de 2007 con una participacioacuten
praacutecticamente ideacutentica de la Entidad I y la Entidad II
En teacuterminos globales el PIE belga estaacute disentildeado respetando escrupulosamente el
principio de autonomiacutea financiera y se basa en una constante coordinacioacuten entre niveles
de gobierno dirigida por un oacutergano independiente y multipartito Sin embargo tiene
importantes carencias en teacuterminos de la asignacioacuten ldquohorizontalrdquo de los objetivos
presupuestarios auacuten cuando los pactos de estabilidad en cada Regioacuten y Comunidad
intentan cubrir esta laguna De igual forma no se contempla un reparto individualizado
de las sanciones que pudiesen recaer sobre Beacutelgica por superar las limitaciones del PEC
Finalmente tampoco se preveacuten sanciones econoacutemicas derivadas de un incumplimiento
puntual en el caso de que Beacutelgica no incurra en un deacuteficit excesivo
8 Aprobado en el ECOFIN del 10 de julio de 2001 e incluido en Comisioacuten Europea (2002)
21
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
34 Italia
En el antildeo 1997 Italia registroacute un deacuteficit puacuteblico equivalente al 3 de su PIB el
maacuteximo permitido por el Tratado de Maastricht para acceder a la Tercera Fase de la
UEM y tras haber realizado muacuteltiples operaciones contables y financieras
cuestionables9 La deuda puacuteblica superaba maacutes que ampliamente el techo del 60 del
PIB e incluso se situaba por encima del 100 del PIB En cualquier caso el Consejo de
la Unioacuten Europea decidioacute en mayo de 1998 que Italia participariacutea desde el primer
momento en la moneda uacutenica argumentando para ello razones histoacutericas y poliacuteticas y
valorando tambieacuten el esfuerzo de ajuste presupuestario realizado en los uacuteltimos antildeos
Con la entrada en vigor del PEC se requeririacutean nuevos y mayores recortes en el
endeudamiento puacuteblico tarea en la que ahora se deberiacutea implicar maacutes directamente a los
gobiernos subcentrales debido al creciente proceso de descentralizacioacuten fiscal iniciado
en los antildeos setenta del siglo XX y retomado con fuerza en la uacuteltima deacutecada del siglo De
esta forma en el Primer Programa de Estabilidad elaborado en diciembre de 1998 ya se
recogiacutea expliacutecitamente la necesidad de compartir las obligaciones derivadas del PEC
entre todos los niveles de gobierno aludiendo a objetivos especiacuteficos de reduccioacuten del
deacuteficit y la deuda El cuadro 6 muestra los objetivos concretos establecidos para los
antildeos de vigencia del PIE
CUADRO 6 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Italia del PIB 1999 2000 2001
Gobierno Central -2rsquo5 -2rsquo0 -1rsquo5
Gobiernos Regionales 0rsquo07 0rsquo0 -0rsquo07
Gobiernos Locales 0rsquo03 0rsquo0 -0rsquo03
Seguridad Social 0rsquo4 0rsquo3 0rsquo3
Capacidad (+) o necesidad (ndash) de financiacioacuten -2rsquo0 -1rsquo7 -1rsquo3
Fuente Elaboracioacuten propia a partir del Programa de Estabilidad
de Italia 1999-2001 y Comiteacute de las Regiones (2001)
Como se puede observar la paulatina reduccioacuten del deacuteficit puacuteblico se caracteriza
por la consolidacioacuten de un superaacutevit en la Seguridad Social en el entorno del 0rsquo3 del
PIB ayudado por el equilibrio presupuestario de los gobiernos subcentrales y un
considerable margen del Gobierno Central para incurrir en deacuteficit entre el 1rsquo5 y el
9 Por ejemplo la obtencioacuten de ingresos mediante la titulizacioacuten de los ingresos futuros de las loteriacuteas estatales
22
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
2rsquo5 del PIB En cierto modo los objetivos reflejan la filosofiacutea de un ldquopactordquo que
parafraseando a Von Hagen (2003) no deja de constituir un laquoeufemismoraquo para esconder
una ley y unos objetivos impuestos por el Estado a todos los niveles de gobierno
Dentro de los gobiernos subcentrales se asignan 23 del esfuerzo de reduccioacuten del
deacuteficit a las Regiones y la restante tercera parte seraacute responsabilidad de las Provincias
Autoacutenomas y los Municipios En uacuteltima instancia la individualizacioacuten de los objetivos
se realizariacutea en proporcioacuten al nivel de gasto corriente primario dada la inexistencia de
datos desagregados de PIB El problema de esta foacutermula reside en que implica un mayor
esfuerzo de ajuste para un gobierno subcentral con superaacutevit y elevado gasto primario
versus otro que presente deacuteficit y un reducido nivel de gasto primario
Para lograr las previsiones de reduccioacuten del deacuteficit se establecieron medidas
tendentes a la moderacioacuten del gasto y a la reactivacioacuten de los ingresos en los gobiernos
subcentrales Por el lado del gasto se preveiacutea incrementar la eficiencia y la
productividad mediante la reduccioacuten en los costes de provisioacuten de los bienes puacuteblicos
locales y la introduccioacuten de mejoras en la gestioacuten Asimismo se apostaba por la
reduccioacuten progresiva de la tasa de crecimiento del gasto corriente Por su parte el
crecimiento de los ingresos puacuteblicos se lograriacutea mediante una ampliacioacuten de las bases
impositivas la reduccioacuten de la evasioacuten fiscal la elevacioacuten de tasas y precios puacuteblicos la
venta de patrimonio y la privatizacioacuten de empresas puacuteblicas locales y regionales
Paralelamente se disentildeoacute un sistema de incentivos que premiaba a los gobiernos
subcentrales que hubiesen respetado sus objetivos de reduccioacuten del endeudamiento En
concreto se facilitaba el acceso al creacutedito puacuteblico a traveacutes del Fondo de Depoacutesitos y
Preacutestamos a un tipo de intereacutes inferior al de mercado Para ello se exigiacutea al gobierno
local o regional la elaboracioacuten de un plan financiero a 5 antildeos en el que se detallasen
objetivos expliacutecitos de reduccioacuten en su stock de deuda viva con relacioacuten al PIB En
cualquier caso el Gobierno central seriacutea el encargado de supervisar mensualmente la
verificacioacuten de los compromisos contraiacutedos proponiendo asimismo las oportunas
acciones correctoras en caso de incumplimiento Formalmente se crearon unos Comiteacutes
mixtos Estado-Regiones y Estado-Municipios con el propoacutesito de coordinar las poliacuteticas
de endeudamiento y facilitar el seguimiento de los objetivos si bien el control de facto
ejercido por el Gobierno Central desvirtuaba la existencia de estas reuniones
23
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Las sanciones por incumplimiento soacutelo se contemplaron en caso de deacuteficit
excesivo en teacuterminos del PEC En tal caso las multas seriacutean cargadas a los gobiernos
que superaren sus liacutemites individuales y en proporcioacuten a su contribucioacuten al deacuteficit
excesivo de Italia Formalmente la ecuacioacuten seriacutea similar a la recogida con anterioridad
para el caso de Austria De nuevo en esta situacioacuten quedan sin penalizar los gobiernos
que excedan sus liacutemites individuales pero ello no provoque un deacuteficit excesivo A todo
ello se antildeade la peacuterdida de credibilidad de una sancioacuten tipo-PEC por la imposibilidad de
ser asumida por un gobierno subcentral con limitados recursos propios
El PIE italiano presentoacute importantes lagunas y defectos en su disentildeo En primer
lugar contablemente es incoherente con el PEC ya que mientras eacuteste utiliza el criterio
del devengo el PIE italiano estaacute construido a partir del criterio de caja Tampoco
coinciden en la definicioacuten de deacuteficit aproximaacutendose el PIE italiano maacutes al concepto de
ldquoregla de orordquo pero incluso desnaturalizando a eacutesta por la exclusioacuten de los intereses en
el coacutemputo dado su componente intergeneracional En las siguientes foacutermulas se
explicita la diferencia entre ambas magnitudes y la imposibilidad en la praacutectica de
evaluar la conducta financiera de los gobiernos locales
δ e = G minus I (4a)
δ i = G minus I minus T + K + F = δ e minus T + K + F (4b)
donde δe es el deacuteficit computable para el PEC y δi es el deacuteficit computable para el PIE
italiano Se denota por G al gasto total no financiero I al ingreso total no financiero T a
las transferencias recibidas del Estado K a las inversiones reales y F a los gastos
financieros (intereses)
Los resultados de la poliacutetica de control del endeudamiento en Italia y por ende
el resultado del PIE han sido bastante decepcionantes El deacuteficit consolidado alcanzoacute el
2rsquo2 del PIB en 2001 el 2rsquo3 en 2002 y llegoacute hasta el 2rsquo9 en 2004 acercaacutendose
peligrosamente al umbral maacuteximo del 3 que establece el PEC Las uacuteltimas previsiones
de la Comisioacuten Europea fechadas en la primavera de 2005 indican que este Estado
Miembro podriacutea superar dicho umbral en 2005 y 2006 circunstancia que contrasta con
el exagerado optimismo de los datos contenidos en el Programa de Estabilidad 2005shy
2008 Las expectativas del gobierno italiano descansan sobre unas reformas futuras que
24
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
seguacuten sus propios caacutelculos generariacutean un superaacutevit que oscilariacutea entre el 1rsquo3 y el
1rsquo9 del PIB entre 2006 y 2008 La propia Comisioacuten Europea y el ECOFIN han puesto
muy en entredicho estas valoraciones en su parecer y su opinioacuten respectivamente del
citado Programa de Estabilidad
4 VALORACIOacuteN CRIacuteTICA DE LA NORMATIVA DE ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA EN ESPANtildeA
A finales de 2001 fue aprobada en Espantildea la NEP una suerte de pacto
domeacutestico de estabilidad cuyo objetivo seriacutea internalizar los requerimientos del PEC
para hacerlos extensibles al aacutembito autonoacutemico y local Desde el primer momento la
NEP fue criticada por una gran parte de Comunidades Autoacutenomas y Corporaciones
Locales tanto en sus aspectos formales como materiales10 Respecto a los primeros la
principal objecioacuten ha sido su tramitacioacuten y aprobacioacuten como proyectos de ley del
Gobierno Central sin mediar un pacto previo con las Comunidades Autoacutenomas y
Corporaciones Locales toda vez que su autonomiacutea financiera podriacutea verse parcialmente
invadida En el aspecto material los reproches a la NEP se dirigieron hacia su excesiva
rigidez que supera a la que impone el PEC a los Estados Miembros y no tiene en cuenta
la situacioacuten presupuestaria previa de cada gobierno Algunos autores como Monasterio
Escudero (2002a) han alertado del peligro que supone cercenar la viacutea del
endeudamiento para financiar las inversiones de los gobiernos subcentrales dadas las
limitaciones del ahorro corriente y la tendencia decreciente de las transferencias de
capital por la ampliacioacuten de la Unioacuten Europea hacia el Este Por otro lado tambieacuten se ha
cuestionado la ventaja relativa que la NEP otorga al Gobierno Central en todas las
discusiones de los objetivos presupuestarios por entender que excede el aacutembito estricto
de la funcioacuten de estabilizacioacuten econoacutemica encomendada a este nivel de gobierno
10 Para una descripcioacuten detallada y una criacutetica razonada de la NEP puede consultarse Valleacutes Gimeacutenez (2002) En defensa de la NEP y con una visioacuten en perspectiva resulta muy recomendable la obra de Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001)
25
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Administraciones Puacuteblicas 032 -028 040 01 02
CUADRO 7 Asignacioacuten vertical de objetivos presupuestarios en Espantildea
Capacidad (+) o necesidad (ndash)
de financiacioacuten en del PIB
Liquidacioacuten
2003
Liquidacioacuten
2004
Objetivos plurianuales
aprobados por las Cortes
Generales (junio 2004)
Resultado Resultado Resultado por
operaciones recurrentes 2005 2006 2007
04
Estado y Organismos
Seguridad Social
Comunidades Autoacutenomas
Corporaciones Locales
-033
108
-034
-009
-127
102
-002
-002
-027
102
-035
-002
-05 -04 -03
07 07 07
-01 -01 00
00 00 00
Fuente Programa de Estabilidad de Espantildea 2004-2008 y Ministerio de Economiacutea y Hacienda
Las cifras que se presentan en el cuadro 7 muestran que en el antildeo 2004 segundo
ejercicio de aplicacioacuten efectiva de la NEP la Administracioacuten Central generoacute casi en
exclusiva todo el deacuteficit aunque en el coacutemputo global el saldo positivo de la Seguridad
Social y los ligeriacutesimos deacuteficit de las Haciendas Territoriales permitieron que el deacuteficit
total fuese solamente del 0rsquo28 del PIB Con respecto a 2003 la Seguridad Social
empeora ligeramente su saldo aunque sigue disponiendo de un amplio superaacutevit Las
Corporaciones Locales reducen su deacuteficit conjunto hasta rozar el equilibrio En el caso
de las Comunidades Autoacutenomas ocurre algo parecido pero se debe tener en cuenta que
en este caso la llamada ldquodeuda histoacutericardquo pagada a Andaluciacutea por el Gobierno Central en
concepto de liquidacioacuten del anterior sistema de financiacioacuten autonoacutemica equivale a un
0rsquo31 el PIB espantildeol En la Administracioacuten Central ademaacutes de ese ajuste (de suma cero
en el coacutemputo global) se deben computar un deacuteficit del 0rsquo35 por ajustes de
contabilidad nacional otro 0rsquo68 por la asuncioacuten de la deuda de RENFE y un superaacutevit
del 0rsquo56 por otras operaciones que supusieron mayores ingresos menores intereses y
otros gastos extraordinarios (indemnizaciones por el Prestige y un aval a Argentina
entre otras menores) Si uacutenicamente se toman en cuenta las operaciones recurrentes las
Administraciones Puacuteblicas habriacutean cerrado el ejercicio 2004 con un superaacutevit
equivalente al 0rsquo4 del PIB si bien se mantendriacutea ldquoocultardquo una importante bolsa de
operaciones financieras relevantes a afectos de la NEP y el PEC algo que no parece muy
deseable
Al final del trienio 2005-2007 se preveacute que las Comunidades Autoacutenomas y las
Corporaciones Locales equilibren sus respectivos presupuestos en teacuterminos agregados
26
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Si a ello se une la paulatina reduccioacuten del deacuteficit de la Administracioacuten Central (hasta el
0rsquo3 en 2007) y un superaacutevit previsto en la Seguridad Social del 0rsquo7 en cada ejercicio
las Administraciones Puacuteblicas en Espantildea podraacuten acumular saldos positivos crecientes
durante todo el periodo
Por uacuteltimo con respecto a los mecanismos sancionadores establecidos en la
NEP se puede afirmar que soacutelo cumplen parcialmente su objetivo Asiacute la obligacioacuten de
elaborar un Plan de Saneamiento Econoacutemico-Financiero a tres antildeos sometido a la
aprobacioacuten de los Oacuterganos competentes (artiacuteculos 22 LGEP y 8 LOCLGEP) parece una
exigencia excesivamente blanda y maleable La publicacioacuten por la Intervencioacuten General
del Estado de un Informe Anual que registre el grado de cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria (artiacuteculo 9 LGEP) mejora los cauces de informacioacuten y en
cierto modo constituye una alerta para el mercado financiero aunque su efectividad
dependeraacute del grado de profusioacuten y difusioacuten de dicho Informe En tercer lugar y
retomando la regulacioacuten que hacen la LOFCA y la LRHL la NEP vincula directamente
la concesioacuten de autorizaciones para el endeudamiento en divisas y la emisioacuten de deuda
puacuteblica (artiacuteculos 23 LGEP y 9 LOCLGEP) al cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria Endurece este requisito al extender dichas autorizaciones a
cualquier tipo de endeudamiento en el caso de las CCAA incumplidoras (artiacuteculo 143
LOFCA) Tal requisito podriacutea interpretarse como una intromisioacuten excesiva en la
autonomiacutea financiera local y autonoacutemica y una ventaja antildeadida para el Gobierno
Central Por uacuteltimo la NEP establece que las CCAA y CCLL que excedan sus objetivos
de estabilidad presupuestaria y con ello contribuyan a producir el incumplimiento de las
obligaciones asumidas por Espantildea frente a la UE (artiacuteculos 11 LGEP y 4 LOCLGEP)
deberaacuten asumir laquoen la parte que les sea imputableraquo la sancioacuten correspondiente La
excesiva vaguedad del precepto desnaturaliza en gran medida este hipoteacutetico castigo
financiero y por tanto dantildea gravemente su credibilidad
27
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
5 PROPUESTAS PARA UN NUEVO MODELO DE COORDINACIOacuteN
FINANCIERA
51 Determinacioacuten del objetivo global de estabilidad presupuestaria
Para fijar un objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las
Administraciones Puacuteblicas existen tres opciones principales todas las cuales aseguran
al menos en teoriacutea la no acumulacioacuten de deuda y la preservacioacuten de un amplio margen
de maniobra presupuestaria en el medio y largo plazo Las tres opciones para anclar la
estabilidad presupuestaria son la exigencia (como regla general) del equilibrio
presupuestario el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo o la fijacioacuten de un
objetivo presupuestario (deacuteficit o superaacutevit) que sea compatible con el mantenimiento o
reduccioacuten paulatina de la ratio deudaPIB
Adoptar la regla general del equilibrio presupuestario ndasho de deacuteficit cero nominal
antildeo a antildeo- tiene como inconveniente principal que introduce una enorme rigidez en el
funcionamiento presupuestario y supone ademaacutes una actuacioacuten prociacuteclica del
presupuesto puesto que en los momentos de bonanza con buena marcha recaudatoria
existe maacutes facilidad para expandir el gasto que por el contrario debe contraerse en las
fases recesivas De otro lado si no se preveacute una senda realista del ajuste del deacuteficit sino
que se pretende una aplicacioacuten dogmaacutetica del equilibrio estaacute el peligro de ser
desmentido repetidamente por los hechos con la consiguiente peacuterdida de reputacioacuten
La segunda alternativa que se ha venido sosteniendo desde aacutembitos poliacuteticos y
acadeacutemicos aboga por el establecimiento de un objetivo de equilibrio presupuestario a
lo largo del ciclo econoacutemico de tal forma que se permita un cierto deacuteficit en las fases de
menor crecimiento compensado con un superaacutevit durante las eacutepocas de bonanza
econoacutemica De este modo se pretende combinar mayor flexibilidad de la poliacutetica
presupuestaria con equilibrio a lo largo del ciclo algo sobre lo que ya se han
pronunciado expliacutecitamente las Cortes Generales y en tal sentido el Gobierno de
Espantildea prepara ya una reforma de la NEP
El principal problema de adecuar el principio de estabilidad presupuestaria al
ciclo econoacutemico reside precisamente en la determinacioacuten del crecimiento potencial de la
28
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
economiacutea o en otras palabras la longitud y alcance del propio ciclo econoacutemico Las
diferentes teacutecnicas que existen para tratar de solventar esta dificultad se pueden
sintetizar en dos tipos La primera de ellas se basa en un anaacutelisis estadiacutestico de las series
temporales de PIB (el filtro de Hodrick-Prescott es el maacutes conocido) y pretende ajustar
las tendencias de crecimiento potencial y real del PIB El segundo tipo de teacutecnica usa
funciones de produccioacuten tratando de llegar a una estimacioacuten del diferencial de
crecimiento (output gap) tomando como referencia un pleno empleo de los factores
productivos La Comisioacuten Europea ha apostado claramente por la teacutecnica de las
funciones de produccioacuten para estimar el crecimiento potencial de las economiacuteas y por
tanto para interpretar el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria
contemplados en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento El meacutetodo desarrollado
riguroso y ampliamente aceptado constituye un buen marco de referencia analiacutetica
A efectos praacutecticos la instrumentacioacuten del objetivo de estabilidad presupuestaria
a lo largo del ciclo econoacutemico podriacutea instrumentarse en tres estadios diferentes El
primero en el que se aceptariacutean y validariacutean en exclusiva las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre crecimiento potencial de la economiacutea asiacute como sus previsiones de deacuteficit
estructural y ciacuteclico La eleccioacuten de estos indicadores no es casual sino que responde a
criterios teacutecnicos (solvencia rigor credibilidad e independencia) y poliacuteticos (han sido
aceptados por un amplio consenso y sirven de base para la elaboracioacuten de las
Perspectivas Econoacutemicas de los Estados Miembros de la Unioacuten Europea) En la segunda
etapa el Gobierno Central deberiacutea ser capaz de definir los objetivos globales de deacuteficit
de Espantildea por periodos miacutenimos de tres antildeos a partir de las previsiones de la Comisioacuten
Europea sobre el output gap y en coherencia con los Programas anuales de Estabilidad
y las Grandes Orientaciones de Poliacutetica Econoacutemica Para evitar la natural ldquotentacioacutenrdquo se
debe explicitar que en ninguacuten caso el ciclo econoacutemico puede ser asimilado a la
legislatura parlamentaria de cuatro antildeos Por uacuteltimo el objetivo anual de estabilidad
presupuestaria seriacutea remitido por el Gobierno Central para su ratificacioacuten por las Cortes
Generales en un plazo razonable de tiempo que no seriacutea deseable que superase los 6
meses Asimismo si existe discrepancia entre los dictaacutemenes del Congreso de los
Diputados y del Senado prevaleceraacute el primero cuando sea aprobado por mayoriacutea
absoluta dado que estamos ante la competencia exclusiva del Estado sobre laquobases y
coordinacioacuten de la planificacioacuten general de la actividad econoacutemicaraquo (artiacuteculo 149113ordf
de la Constitucioacuten Espantildeola)
29
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Ante la posibilidad real de que las estimaciones de crecimiento potencial puedan
ser invocadas ex post como causa o justificacioacuten para hipoteacuteticas desviaciones
presupuestarias podriacutea optarse por una tercera opcioacuten cual es la de vincular el
establecimiento de los objetivos anuales de deacuteficit a la tasa de crecimiento nominal del
PIB y a la ratio de deuda La estabilidad presupuestaria quedariacutea entonces definida
como estabilidad o reduccioacuten de la ratio deuda PIB en niveles por debajo del 60 que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como maacuteximo De este modo hay un
margen para la formulacioacuten de la poliacutetica presupuestaria fijando un deacuteficit maacuteximo
(siempre menor del 3) compatible con el mantenimiento de la ratio de deuda o de una
cuantiacutea menor si el objetivo pasa por reducir dicha ratio La Comisioacuten Europea ha
efectuado recientemente propuestas en este sentido al pedir que se refuerce el eacutenfasis en
la sostenibilidad de la deuda a largo plazo vinculando los objetivos de deacuteficit al
volumen de deuda acumulada en cada Estado Miembro
A modo ilustrativo se puede plantear el siguiente ejercicio de aritmeacutetica
presupuestaria simple A partir de una ratio de deuda situada en el 491 del PIB en
2004 y de acuerdo con las estimaciones plurianuales del Programa de Estabilidad de
Espantildea 2004-2008 donde se contemplan unas tasas previstas de crecimiento nominal
del PIB superiores al 6 se podriacutea plantear un objetivo de deacuteficit maacuteximo que rondariacutea
el 1 del PIB cada antildeo Este resultado seriacutea compatible con una reduccioacuten de la ratio de
deuda a razoacuten de 2 puntos porcentuales cada antildeo alcanzando un 40 en el antildeo 2008
En conclusioacuten se permitiriacutea un cierto grado de flexibilidad presupuestaria al mismo
tiempo que se cumpliriacutea con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y se reduciriacutea la ratio
de deuda lo que resulta deseable en el caso espantildeol teniendo en cuenta la deuda
contingente que a medio plazo se deriva de los costes que acarrea el envejecimiento de
la poblacioacuten
El principal problema del planteamiento anterior reside en su probable caraacutecter
prociacuteclico que viene dado por la definicioacuten de unos objetivos de deacuteficit maacutes generosos
durante los periodos de mayor crecimiento econoacutemico Para mitigar este problema
podriacutea complementarse la regla indicando que en tales periacuteodos se tenderiacutea a una
reduccioacuten maacutes raacutepida de la ratio deudaPIB En su defecto se podriacutea utilizar la ldquoregla de
orordquo que liga el endeudamiento a las inversiones si bien en este uacuteltimo caso se plantea
30
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
el problema de la adecuada definicioacuten de los gastos de inversioacuten y el coacutemputo de las
amortizaciones
52 Reparto vertical
Una vez que se ha fijado el objetivo de estabilidad presupuestaria para el Sector
Puacuteblico espantildeol debe afrontarse la tarea de su reparto entre los diversos niveles de
Administraciones Puacuteblicas El fuerte proceso de descentralizacioacuten registrado en Espantildea
desde la deacutecada de los ochenta del siglo XX ha llevado a que la Administracioacuten Central
que tiene a su cargo poco maacutes de la mitad del gasto puacuteblico sea la responsable ante la
Unioacuten Europea del deacuteficit global Por ello se necesita una actuacioacuten coordinada de
todos los niveles de Administraciones puacuteblicas para asegurar la consecucioacuten del
objetivo
Como cuestioacuten previa habriacutea que decidir si el resultado presupuestario de la
Seguridad Social se compensa o no con el de la Administracioacuten Central Teniendo en
cuenta los postulados del Pacto de Toledo y la conveniencia de acumular un Fondo de
Reserva importante en la Seguridad Social para afrontar el aumento del gasto maacutes allaacute
de 2015 cuando se hagan sentir los efectos del retiro de las generaciones del baby
boom parece que lo maacutes adecuado seriacutea mantener aparte las cuentas de la Seguridad
Social que debe operar con una perspectiva de largo plazo Solventada la anterior
cuestioacuten en el reparto del deacuteficit entre Administracioacuten Central y Administraciones
Territoriales deberiacutea otorgarse una cierta preeminencia a la primera debido tanto a
motivos competenciales (la conduccioacuten de la poliacutetica econoacutemica general es una
competencia del Estado) como a las recomendaciones de la Teoriacutea del Federalismo
Fiscal (seguacuten la cual las tareas de estabilizacioacuten econoacutemica deben ser asignadas al nivel
central de gobierno)
Adicionalmente en el caso espantildeol hay otra serie de razones que aconsejan una
mayor participacioacuten de la Hacienda Central en el objetivo de estabilidad presupuestaria
global En primer lugar el hecho de que la Administracioacuten Central haya traspasado un
importante nuacutemero de competencias y una elevada proporcioacuten del stock de capital
puacuteblico a las Comunidades Autoacutenomas en el curso de los uacuteltimos veinticinco antildeos y al
mismo tiempo se ha quedado a cargo de todo el stock de deuda puacuteblica Es decir ha
31
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
traspasado los activos pero ha retenido los pasivos utilizados en su financiacioacuten que
ademaacutes ahora recaen sobre un presupuesto de menor tamantildeo como consecuencia del
proceso de descentralizacioacuten
Por otra parte la Administracioacuten Central tiene ingresos impositivos maacutes
sensibles a la marcha del ciclo econoacutemico Un ejemplo destacado es el Impuesto de
Sociedades pero tambieacuten otros como el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas
o el IVA que aunque compartidos con las Comunidades Autoacutenomas siguen
repercutiendo en su mayor parte en la Hacienda Central Finalmente la Hacienda
Central asume importantes compromisos financieros frente a otras Administraciones
Puacuteblicas especialmente las territoriales que no puede variar discrecionalmente Tanto
el Fondo de Suficiencia transferido a las Comunidades Autoacutenomas como las
transferencias a Corporaciones Locales suponen compromisos con la solidaridad
interterritorial y la suficiencia financiera de estos gobiernos haciendo maacutes riacutegido el
gasto de la Administracioacuten Central
Todo lo anterior significa que si el objetivo global pasa por un cierto deacuteficit la
Administracioacuten Central podriacutea absorber una mayor cuota que las Administraciones
Territoriales De manera simeacutetrica si la exigencia global es de superaacutevit la
Administracioacuten Central tambieacuten deberiacutea aportar una cuota mayor que la correspondiente
a las Administraciones Territoriales
Para operar en la praacutectica la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad
presupuestaria podriacutea fijarse partiendo de la actual distribucioacuten del gasto puacuteblico por
niveles de Administracioacuten que en la actualidad se acerca al 50-35-15 para el
Estado las Comunidades Autoacutenomas y las Corporaciones Locales respectivamente La
Administracioacuten Central captariacutea el 65 del objetivo de deacuteficit o superaacutevit justificando
esta cuota sobre la base de su peso en el gasto total maacutes un margen adicional que
vendriacutea a compensar la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las tareas de
estabilizacioacuten econoacutemica a su cargo El restante 35 del deacuteficit o superaacutevit se atribuiriacutea
a las Comunidades Autoacutenomas que juegan un papel crucial en la formacioacuten bruta de
capital fijo y tienen tambieacuten ingresos de cierta sensibilidad ciacuteclica Por uacuteltimo para las
Corporaciones Locales el objetivo seriacutea el equilibrio agregado coincidiendo con la
situacioacuten que vienen registrando los uacuteltimos antildeos
32
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Debe advertirse que la tarea de reparto vertical del objetivo de deacuteficit o superaacutevit
no implica una modificacioacuten de las Leyes de estabilidad presupuestaria pues ya estaacute
contemplada en la fase inicial de fijacioacuten de objetivos por el Gobierno del Estado
informado previamente por el Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera No obstante la
aplicacioacuten efectiva del principio de transparencia (proclamado expresamente en las
Leyes de estabilidad presupuestaria pero escasamente desarrollado) aconseja hacer
expliacutecitos los criterios de asignacioacuten del objetivo para asegurar un esfuerzo equitativo
entre los diversos niveles de gobierno implicados en la coordinacioacuten presupuestaria y
del endeudamiento
53 Reparto horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Una vez fijada la distribucioacuten vertical del objetivo de estabilidad queda a cargo
del Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera la distribucioacuten horizontal del tramo de
deacuteficit o superaacutevit autonoacutemico Hasta el momento la discusioacuten en el seno del Consejo
de Poliacutetica Fiscal y Financiera se ha traducido en trasladar a todas y cada una de las
Comunidades Autoacutenomas el objetivo de equilibrio presupuestario establecido para el
conjunto de Administraciones Autonoacutemicas sin que se hayan acordado criterios para la
asignacioacuten individual Con un objetivo de estabilidad presupuestaria que admita maacutes
flexibilidad que la actual norma anclada en el equilibrio estricto cobra mayor
importancia la buacutesqueda de criterios para el reparto horizontal entre Comunidades
Autoacutenomas Los tres criterios baacutesicos para distribuir el objetivo interno de las
Administraciones Autonoacutemicas son el reparto en funcioacuten de la poblacioacuten la renta o la
inversa del stock de capital puacuteblico
Un reparto del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la poblacioacuten presenta las
ventajas de su transparencia actualizacioacuten y no manipulacioacuten siendo ademaacutes coherente
con la forma en que se ha estructurado y funciona actualmente el sistema de
financiacioacuten autonoacutemica Como la determinacioacuten de las necesidades homogeacuteneas de
financiacioacuten de las Comunidades Autoacutenomas se hace fundamentalmente en funcioacuten de
la poblacioacuten (tanto para las competencias comunes y educativas como para las
sanitarias) utilizar este criterio tambieacuten para los ingresos financieros asegura la
tendencia hacia una igualdad global en la financiacioacuten per capita Ademaacutes al requerir
unos miacutenimos requisitos informativos su aplicacioacuten es sencilla
33
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Una atribucioacuten del deacuteficit autonoacutemico en funcioacuten de la renta vendriacutea avalada por
su congruencia con la mayor corresponsabilidad fiscal que permite el actual sistema de
financiacioacuten autonoacutemica donde los tributos cedidos sobre los que se posee capacidad
normativa ocupan el primer lugar en la estructura de la financiacioacuten Si el VAB
autonoacutemico es el mejor indicador global de la capacidad de pago gravable utilizar la
renta para graduar el objetivo de cada Comunidad Autoacutenoma liga el recurso a la deuda
con la capacidad de devolucioacuten de la miacutesma Como es obvio el criterio basado en la
renta favorece a las Comunidades Autoacutenomas de mayores niveles de renta por habitante
con respecto a las maacutes pobres Otro tanto ocurre para las Comunidades Autoacutenomas maacutes
pobladas si se emplea en exclusiva el criterio demograacutefico sin tener en cuenta otras
consideraciones Para evitar esta fuente de distorsiones podriacutea utilizarse una
combinacioacuten de ambos criterios basada uacutenicamente en una media ponderada
Por otro lado el endeudamiento autonoacutemico estaacute sujeto a la ldquoregla de orordquo de
afectacioacuten a la financiacioacuten de inversiones Una derivacioacuten de este criterio para la
atribucioacuten del deacuteficit sugeririacutea que fuera el menor stock de capital puacuteblico (normalizado
respecto a la poblacioacuten la superficie u otro indicador adecuado seguacuten los casos) la
variable empleada para la asignacioacuten horizontal entre Comunidades Autoacutenomas
Indudablemente habriacutea una mayor complejidad en el caacutelculo y en la implementacioacuten de
este criterio frente a los que toman la poblacioacuten y la renta como referencia
Alternativamente el mayor esfuerzo inversor de las Comunidades Autoacutenomas
sustituiriacutea al stock de capital puacuteblico como variable de asignacioacuten operando en este
caso de manera directa
Los tres criterios anteriores podriacutean en uacuteltima instancia ser modulados (aunque
no alterados en lo esencial si no se quiere perder transparencia) en funcioacuten inversa de
los niveles pasados de deacuteficit y deuda De esta forma se estariacutea introduciendo un
incentivo adicional al cumplimiento de los objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
Avanzando en el modelo que se propone habriacutea que estudiar y evaluar dos
cuestiones relacionadas con el reparto horizontal de los objetivos de estabilidad
presupuestaria En primer lugar siendo una de las caracteriacutesticas de la estabilidad
presupuestaria la programacioacuten a medio plazo una vez elegido un criterio de reparto
34
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
entre Comunidades Autoacutenomas podriacutea considerarse la posibilidad de negociar
ldquopermisos de deacuteficitrdquo De este modo las Comunidades Autoacutenomas tendriacutean la
posibilidad de intercambiar deacuteficit de un ejercicio a otro dentro del periodo de
programacioacuten de tres antildeos de manera que pudieran acordar con otra Comunidad
Autoacutenoma un canje de sus posiciones de deacuteficit en funcioacuten de la planificacioacuten de sus
inversiones y respetando siempre los liacutemites globales anuales asignados al sector de
Administraciones Autonoacutemicas
La otra cuestioacuten conexa se refiere a la fijacioacuten de objetivos individuales de
deacuteficit maacutes allaacute del Sector de Comunidades y Ciudades Autoacutenomas representadas en el
Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera para abarcar tambieacuten a las grandes ciudades
Por su peso econoacutemico y demograacutefico y en consecuencia por su posible incidencia en
el deacuteficit seriacutea conveniente que tuvieran un seguimiento individualizado las ciudades
que tienen maacutes de 500000 habitantes con independencia de la definicioacuten que
contempla la Ley 572003 de Medidas para la Modernizacioacuten del Gobierno Local
54 La imperiosa necesidad de una mayor transparencia
El modelo de coordinacioacuten presupuestaria que se acaba de plantear estariacutea
incompleto si no se atiende a una serie de cuestiones de instrumentacioacuten y seguimiento
que la aplicacioacuten de la actual normativa de estabilidad presupuestaria ha revelado como
deficientemente resueltas Seguramente acierta Gonzaacutelez-Paacuteramo (2001 paacuteg 33)
cuando afirma que laquoun presupuesto transparente [] limita los incentivos a la
ldquocreatividadrdquo financiero-contable y constituye probablemente el mejor soporte de los
objetivos de estabilidad presupuestariaraquo Asimismo la evidencia disponible para los
paiacuteses de la OCDE indica que aqueacutellos que presentan mayores niveles de transparencia
han registrado menores deacuteficit y han acumulado un menor volumen de deuda (Alt y
Dreyer 2003) En el caso espantildeol y hasta este momento no se ha prestado la atencioacuten
debida a las cuestiones relacionadas con la transparencia de las finanzas puacuteblicas de tal
suerte que tras una apariencia formal de transparencia informativa se ocultan
numerosos comportamientos que falsean la estabilidad presupuestaria
La conexioacuten entre transparencia fiscal y estabilidad presupuestaria se produce
en diversas parcelas En primer lugar tal como se sentildeala en el trabajo claacutesico de
35
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Lane (1993) un primer mecanismo para controlar el endeudamiento subcentral es el
impuesto por la disciplina del mercado Siendo el endeudamiento un ingreso no
coactivo las entidades financieras pueden racionar el creacutedito o cargar mayores tipos
de intereacutes a los gobiernos regionales maacutes endeudados y para ello la disponibilidad de
datos fiables y puntuales sobre el nivel de endeudamiento y carga de la deuda es una
condicioacuten que soacutelo se daraacute si existe un nivel adecuado de transparencia fiscal Este
requerimiento de informacioacuten se ampliacutea en el caso de los paiacuteses descentralizados
donde el proceso de coordinacioacuten presupuestaria entre niveles de gobierno es maacutes
complejo y exige para su correcto funcionamiento un alto grado de transparencia
fiscal
Tres son los aspectos concretos en que el principio de transparencia debe
quedar reflejado para que aumenten las probabilidades de eacutexito de la estabilidad
presupuestaria suficiencia y publicidad informativa seguimiento continuado sobre el
grado de cumplimiento e instrumentacioacuten de un mecanismo creiacuteble de sanciones
En cuanto a la transparencia la normativa espantildeola de estabilidad
presupuestaria enuncia este principio como fundamental pero pese al tiempo
transcurrido desde su promulgacioacuten apenas se ha avanzado en este sentido Como
primera medida puramente formal la propia normativa de estabilidad presupuestaria
podriacutea mejorar su denominacioacuten si se antildeadiese el apelativo de Leyes ldquode estabilidad
y transparenciardquo haciendo visible el compromiso de reforzar la apuesta por ambos
principios baacutesicos
De otra parte las centrales de datos de caraacutecter puacuteblico sobre endeudamiento
autonoacutemico y local auacuten no han sido creadas pese a estar previstas en las Leyes de
estabilidad presupuestaria Dado que la experiencia demuestra que la aplicacioacuten de
sanciones es siempre dificultosa un buen mecanismo de control es el derivado de la
transparencia de tal forma que si la ciudadaniacutea puede conocer el incumplimiento de
los gobiernos autonoacutemicos puede tambieacuten ldquocastigarrdquo su comportamiento en las
elecciones Cifras puntuales homogeacuteneas y faacutecilmente accesibles sobre niveles de
deuda son parte del compromiso de estabilidad En este sentido el principio de
transparencia tambieacuten ha de ser desarrollado en lo que se refiere a la publicacioacuten y
difusioacuten de datos sobre deuda contingente ajustes entre contabilidad presupuestaria y
36
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
contabilidad nacional entidades y empresas puacuteblicas que acumulan deuda avales e
inyecciones financieras concedidos por la Administracioacuten compromisos plurianuales
de gasto y mecanismos de financiacioacuten de infraestructuras con pago aplazado entre
otros
Asimismo es deseable conocer en todo momento los diferentes escenarios de
crecimiento econoacutemico con su correspondiente impacto sobre los ingresos los
gastos el deacuteficit y la deuda Seriacutea conveniente desarrollar de modo completo la
necesidad de que cada Comunidad Autoacutenoma estableciera por anticipado el
mecanismo de ajuste a utilizar para evitar que se produjeran desviaciones de su
objetivo de estabilidad en fase de ejecucioacuten Parece preferible por su mayor eficacia
que tambieacuten a nivel autonoacutemico se estableciera un tope de gastos y un Fondo de
Contingencia como el estatal para hacer frente a los posibles compromisos
extraordinarios de gasto Sin embargo las Comunidades Autoacutenomas en el ejercicio
de su autonomiacutea financiera pueden preferir un ajuste viacutea ingreso y no viacutea gasto En
todo caso podriacutea establecerse un plazo para que las Comunidades Autoacutenomas
reformaran sus leyes de reacutegimen presupuestario para introducir de modo expliacutecito el
mecanismo de ajuste a utilizar
El seguimiento del grado de cumplimiento de objetivos por parte de un
organismo independiente puede contribuir a que funcionen mecanismos de alerta
temprana (con sus correspondientes recomendaciones) y tambieacuten a la difusioacuten de
informes sobre cumplimiento individualizados por niveles de gobierno El problema
radica aquiacute en la carencia de un organismo independiente a quien confiar esta labor
El Consejo de Poliacutetica Fiscal y Financiera es un organismo que por su composicioacuten
y a la vista de su trayectoria carece de incentivos para afrontar de modo adecuado
esta tarea La Intervencioacuten General del Estado puede ser vista por las Comunidades
Autoacutenomas como una institucioacuten dependiente de la Administracioacuten Central Por
uacuteltimo el Tribunal de Cuentas y los Oacuterganos de Control Externo de las Comunidades
Autoacutenomas actuacutean con demasiado retraso como para que su labor alcance a ser
efectiva Quizaacute la creacioacuten de una Oficina Econoacutemica adscrita al Senado (por ser la
Caacutemara de representacioacuten territorial) pudiera ser un organismo adecuado que podriacutea
ganar reputacioacuten publicando un informe anual sobre el cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria
37
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
Por uacuteltimo respecto a las sanciones que contempla la vigente normativa de
estabilidad presupuestaria auacuten sin desarrollar cabe una profunda redefinicioacuten
Deberiacutea aclararse que cualquier desviacioacuten debe ir seguida de consecuencias
sancionadoras auacuten en el caso de que el Sector Puacuteblico espantildeol no incumpla el liacutemite
maacuteximo del 3 ante la Unioacuten Europea y por tanto no sea objeto de las sanciones
previstas en el Protocolo sobre Deacuteficit Excesivo Para las Comunidades Autoacutenomas
estas sanciones podriacutean ser calculadas en proporcioacuten a la desviacioacuten del objetivo
individual y seriacutean entregadas como depoacutesito no remunerado que si transcurre un
ejercicio sin corregir tales desviaciones se convierten en multa que seriacutea distribuida
entre las Comunidades Autoacutenomas que hubieran cumplido sus objetivos Para ello el
vigente criterio para interpretar cuaacutendo una Comunidad Autoacutenoma ha incumplido sus
compromisos deberiacutea ser reformado Actualmente se entiende que se produce el
incumplimiento cuando la desviacioacuten excede del 0rsquo049 del PIB espantildeol Este
criterio es adecuado pero sesga el procedimiento en contra de las Comunidades
Autoacutenomas de mayor peso econoacutemico y demograacutefico mientras que hace muy difiacutecil
su aplicacioacuten a aqueacutellas de menor dimensioacuten Para evitar este sesgo habriacutea que
complementar el liacutemite anterior con otro establecido con relacioacuten al VAB
autonoacutemico para asegurar un trato homogeacuteneo entre Comunidades Autoacutenomas Ante
la superacioacuten de cualquiera de los dos liacutemites se entenderiacutea que la Comunidad
Autoacutenoma en cuestioacuten ha incumplido sus objetivos individuales de estabilidad
presupuestaria
6 CONCLUSIONES
La experiencia de los Estados Miembros de estructura federal con la adaptacioacuten
interna del Pacto de Estabilidad y Crecimiento muestra diferentes y muy variadas
estructuras En algunos casos la preeminencia del gobierno central resulta muy
llamativa mientras que en otros se cede a los gobiernos subcentrales amplias
capacidades apara organizar su poliacutetica financiera dentro del respeto a unos liacutemites
agregados La efectividad de unos u otros modelos depende baacutesicamente de la adecuada
definicioacuten de objetivos asiacute como de la continua supervisioacuten de los miacutesmos y la
credibilidad de las hipoteacuteticas sanciones por incumplimiento
38
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
En Espantildea la vigente NEP en su papel como pacto interno de estabilidad se ha
mostrado excesivamente riacutegida y ambiciosa Partiendo de esta misma normativa pero
con aacutenimo de mejorar su eficacia el modelo que se propone queda definido en varias
fases En primer lugar el establecimiento de un objetivo agregado de estabilidad
presupuestaria para el conjunto de las Administraciones Puacuteblicas que bien podriacutea ser un
techo de deacuteficit a lo largo del ciclo o alternativamente un liacutemite de deacuteficit anual
compatible con una senda de reduccioacuten de la ratio de deuda El liacutemite maacuteximo del 3
anual establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento prevaleceriacutea en cualquier
caso
Para el reparto del objetivo global entre los diferentes niveles de las
Administraciones Puacuteblicas el modelo sugiere que a la Administracioacuten Central se le
asigne una cuota en el objetivo agregado que rondariacutea el 65 quedando el restante 35
en manos de las Comunidades Autoacutenomas Esta diferencia se justifica sobre la base del
peso en el gasto puacuteblico total incrementado para la Administracioacuten Central en concepto
de compensacioacuten por la mayor sensibilidad ciacuteclica de sus ingresos y las funciones de
estabilizacioacuten que la Constitucioacuten y la Teoriacutea del Federalismo Fiscal le reservan Por
otra parte las Corporaciones Locales mantendriacutean un equilibrio agregado en coherencia
con su historial reciente de liquidaciones presupuestarias
Para repartir el tramo autonoacutemico de deacuteficit o superaacutevit se han propuesto tres
criterios objetivos y relativamente faacuteciles de implementar poblacioacuten renta y stock de
capital puacuteblico operando eacuteste uacuteltimo de forma inversamente proporcional En cualquier
caso los tres podriacutean ser modulados ligeramente para incorporar los saldos
presupuestarios y la deuda acumulada en periodos pasados
Finalmente es preciso recordar que la vigente normativa de estabilidad
presupuestaria no ha sido desarrollada en todos los aspectos relativos a la
transparencia informativa ni al reacutegimen de sanciones Resulta fundamental que se
avance en este sentido para poder disponer en todo momento de un eficaz
seguimiento sobre el grado de cumplimiento de los objetivos individuales y
agregados
39
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
ANEXO EL NUEVO PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO
En los uacuteltimos antildeos han sido muy numerosas las aportaciones realizadas por
diversos autores y por la propia Comisioacuten Europea propugnando reformas maacutes o menos
radicales del PEC para mejorar su funcionamiento Los trabajos de Pisani-Ferry (2002)
y Buti Eijffinger y Franco (2003) resumen las principales liacuteneas argumentales de esta
profusa literatura asiacute como el sentido de cada una de las diversas propuestas
A la luz de este conjunto de razones y de otras de caraacutecter maacutes poliacutetico la
Comisioacuten Europea (2004) propuso formalmente una reforma del PEC para flexibilizar
su aplicacioacuten adecuarlo a una Unioacuten Europea ampliada a 25 Estados Miembros y
adaptarlo a un mejor logro de los ldquoobjetivos de Lisboardquo sobre empleo y competitividad
y de la ldquoestrategia de Gotemburgordquo sobre desarrollo sostenible Todo ello sin que se
suponga una ruptura de la filosofiacutea general del PEC ni que una alteracioacuten sustantiva de
los liacutemites de referencia del 3 del PIB para el deacuteficit y el 60 para la deuda
En el Consejo Europeo de Bruselas de los diacuteas 22 y 23 de marzo de 2005 se
aprobaron las liacuteneas de esta reforma que de manera sinteacutetica son las siguientes11
- Introduccioacuten de maacutes causas de justificacioacuten para que los Estados Miembros puedan
alegar superaciones coyunturales del 3 de deacuteficit
- Se introducen ldquofactores atenuantesrdquo como la inversioacuten en I+D+i la sostenibilidad de
la deuda y la calidad de las finanzas puacuteblicas asiacute como las aportaciones a la
solidaridad internacional y al presupuesto de la Unioacuten Europea
- Se ampliacutea desde 3 hasta 5 antildeos el periodo en el cual un Estado Miembro podraacute
volver a situar su deacuteficit puacuteblico por debajo del 3 del PIB
- Se suaviza la definicioacuten de ldquocircunstancias econoacutemicas desfavorablesrdquo que
permiten justificar una superacioacuten puntual del umbral maacuteximo de deacuteficit Desde
ahora para evitar la incoacioacuten de un expediente por deacuteficit excesivo bastaraacute con
que el PIB real crezca a tasas negativas (antes se exigiacutea una caiacuteda miacutenima del 2)
11 Consejo Europeo (2005)
40
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
RERENCIAS BIBLIOGRAacuteFICAS
- ALT James y DREYER David (2003) ldquoFiscal Transparency and Fiscal Policy Outcomes OECD
Countriesrdquo Copenhague University of Copenhagen Economic Policy Research Unit (EPRU)
- BALASSONE Fabrizio y FRANCO Daniele (1999) ldquoFiscal Federalism and the Stability and
Growth Pact A difficult unionrdquo Journal of Public Finance and Public Choice Vol XVII paacutegs 137shy
166
- BALASSONE Fabrizio FRANCO Daniele y ZOTTERI Stefania (2004) ldquoEMU fiscal rules and
fiscal decentralisationrdquo Presupuesto y Gasto Puacuteblico vol 35 nordm 22004 paacutegs 63-97
- BANCA DrsquoITALIA (ed) (2001) Fiscal Rules Roma Banca drsquoItalia
- BOGAERT Henri y PEgraveRE Theacuteregravese (2001) ldquoConsolidation of public finances in Belgium an
example of application of European norms in a State with a federal structurerdquo en BANCA DrsquoITALIA
(ed) (2001) paacutegs 769-802
- BUTI Marco EIJFFINGER Sylvester y FRANCO Daniele (2003) ldquoRevisiting the Stability and
Growth Pact Grand Design or Internal Adjustmentrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 180
- COMISIOacuteN EUROPEA (2001) ldquoPublic Finances in EMU 2001rdquo European Economy nordm 32001
- ______ (2002) ldquoPublic finances in EMU 2002rdquo European Economy nordm 32002
- ______ (2003) ldquoPublic Finances in EMU 2003rdquo European Economy nordm 32003
- ______ (2004) ldquoStrengthening economic governance and clarifying the implementation of the
Stability and Growth Pactrdquo COM(2004) 581 final 3 de septiembre de 2004
- COMITEacute DE LAS REGIONES (2001) Regional and Local Government in the European Union
Responsibilities and resources Bruselas Comunidades Europeas
- CONSEJO EUROPEO (2005) ldquoConsejo Europeo de Bruselas de 22 y 23 de marzo de 2005
Conclusiones de la Presidenciardquo 23 de marzo de 2005
- DAFFLON Bernard (ed) (2002) Local Public Finance in Europe Balancing the budget and
controlling debt Northampton Edward Elgar
- EUROPEAN ECONOMIC ADVISORY GROUP (EEAG) (2003) Report on the European Economy
2003 Munich EEAG at CESifo
- FISCHER Jonas y GIUDICE Gabriele (2001) ldquoThe Stability and Convergence Programmesrdquo en
BRUNILA Anne BUTI Marco y FRANCO Daniele (eds) (2001) The Stability and Growth Pact
The architecture of fiscal policy in EMU Basingstoke Palgrave paacutegs 158-182
- GONZAacuteLEZ-PAacuteRAMO Joseacute Manuel (2001) Costes y beneficios de la disciplina fiscal La Ley de
Estabilidad Presupuestaria en perspectiva Madrid Instituto de Estudios Fiscales
- LANE Timothy (1993) ldquoMarket disciplinerdquo IMF Staff Papers vol 40 paacutegs 53-88
- MONACELLI Daniela (2001) ldquoComments Fiscal Rules in a decentralized frameworkrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 803-813
- MONASTERIO ESCUDERO Carlos (2002) ldquoEl laberinto de la financiacioacuten autonoacutemicardquo
Hacienda Puacuteblica Espantildeola Revista de Economiacutea Puacuteblica vol 163 nordm 4 paacutegs 157-187
41
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42
- ORGANIZACIOacuteN PARA LA COOPERACIOacuteN Y EL DESARROLLO ECONOacuteMICOS (OCDE)
(2002) ldquoFiscal sustainability the contribution of fiscal rulesrdquo en OECD Economic Outlook nordm 72
paacutegs 117-136
- PISANI-FERRY Jean (2002) ldquoFiscal Discipline and policy coordination in the Eurozone
assessment and proposalsrdquo Universiteacute Paris-Dauphine mimeo
- RODDEN Jonathan (2001) ldquoAnd the last shall be first Federalism and fiscal outcomes in
Germanyrdquo MIT Cambridge (MA) mimeo
- SALMON Pierre (2000) ldquoDecentralization and Supranationality the case of the European Unionrdquo
ponencia presentada en IMF-Conference on Fiscal Decentralization Washington DC 20-21
Noviembre 2000
- THOumlNI Erich GARBISLANDER Stefan y HAAS Dieter-Joumlrg (2002) ldquoLocal budgeting and local
borrowing in Austriardquo DAFFLON Bernard (ed) (2002) paacutegs 45-73
- VALLEacuteS GIMEacuteNEZ Jaime (2002) ldquoImplicaciones de la normativa de estabilidad presupuestaria en
el aacutembito autonoacutemicordquo en SALINAS JIMEacuteNEZ Javier (dir) (2002) El nuevo modelo de
financiacioacuten autonoacutemica (2002) Madrid Instituto de Estudios Fiscales paacutegs 203-254
- VON HAGEN Juumlrgen (2003) ldquoFiscal Discipline and Growth in Euroland Experiences with the
Stability and Growth Pactrdquo ZEI Bonn Working Paper B06-2003
- VON HAGEN Juumlrgen HUGHES HALLETT Andrew y STRAUCH Rolf (2001) ldquoBudgetary
Consolidation in EMUrdquo European EconomyEconomic Papers nordm 148
- WENDORF Karsten (2001) ldquoThe discussion of a national stability pact in Germanyrdquo en BANCA
DrsquoITALIA (ed) (2001) paacutegs 677-712
42