INTEGRALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

¿CONDICIÓN O EXPRESIÓN DE LA GESTIÓN

POR RESULTADOS?

Desafíos en materia de gestión por resultados

AGEV - OPP

Taller 4: Políticas transversales y coordinación

interinstitucional

Fabián Repetto

Montevideo, 24 de junio de 2015

COORDINACIÓN PRO-INTEGRALIDAD EN EL MARCO DE

LA GESTIÓN POR RESULTADOS

• La Gestión para Resultados (GpR) es una estrategia de gestión pública que conlleva tomar decisiones sobre la base de información confiable acerca de los efectos que la acción gubernamental tiene en la sociedad.

• La GpR se presenta como una estrategia integral que toma en cuenta los distintos elementos del ciclo de gestión: planificación, presupuesto, gestión financiera, gestión de proyectos, monitoreo y evaluación.

• Responsabiliza a los gestores ya no sólo por el cumplimiento de funciones o respeto por los procedimientos, sino también por el logro de resultados que generen valor público.

LA GESTIÓN POR RESULTADOS:

TRES RASGOS TÍPICOS

García López y García Moreno (2010)

¿CUÁL ES EL LUGAR DE LA COORDINACIÓN?

Si bien la coordinación (particularmente la que llamaremos “pro-integralidad”) no es un pilar de la gestión por resultados, se presenta como un elemento transversal.

¡Más importante que la estructura para la

coordinación, lo que se necesita es que se ejerza dicha función!

LA COORDINACIÓN COMO FUNCIÓN ESTATAL

La coordinación es una función estatal que constituye una “condición necesaria” para avanzar en la integralidad, más allá del tipo de diseño institucional que la operacionalice y actor o conjunto de actores que la lideren.

La otra función crítica es la de rectoría/gobierno.

(Acuña y Repetto, 2009)

¿QUÉ IMPLICA LA COORDINACION PRO-INTEGRALIDAD?

LA DIMENSIÓN BIFRONTE DE LA INTEGRALIDAD

Muchas decisiones y acciones de gestión públicas (no todas!) requieren de un complejo abordaje integral, en dos planos:

• en la definición de los problemas a enfrentar; y

• en las intervenciones a coordinar y gobernar.

EL CLASICO ASUNTO DE LAS RELACIONES CAUSALES

• La clave está en definir las relaciones causales entre los componentes de la problemática pública a enfrentar.

• ¿Cómo transitar desde la sumatoria de problemas sectoriales a una problemática integral?...

• Centralidad del acuerdo político-técnico (y del vínculo planificación-presupuesto) en cuanto a los objetivos y las metas de la intervención transversal.

•Por lo general, los problemas públicos son entendidos y abordados de manera fragmentada, prestándose poca atención a su integralidad (medio ambiente, procesos familiares, territorio, persona).

•Las causas asociadas a cada uno de los principales problemas sociales son variadas y están interrelacionadas.

•Los problemas sociales que adquieren “status público” (y sobre todo protagonismo en la agenda gubernamental) no son compartimentos estancos, ni están aislados entre sí (Ej.: deserción escolar, desigualdad en el ingreso, desarrollo infantil temprano).

LA MULTIDIMENSIONALIDAD DE LOS PROBLEMAS SOCIALES (EN

TERRITORIOS MUY HETEROGÉNEOS)

ESPECIALIZACIÓN Y AMENAZA

• Muchas problemáticas requieren abordajes integrales: aunque cada

actor, grupo u organización mantenga un propio espacio de acción, hay interdependencia porque actúan sobre la misma realidad (aunque diseccionada en varias dimensiones).

• La evolución institucional genera organizaciones especializadas en determinadas dimensiones de los problemas a resolver y auto-referidas.

• Desde esta perspectiva, la coordinación es vista como una amenaza ya que implica compartir objetivos, metas, procesos, información, recursos, etc.

ATRIBUTOS QUE SE REQUIEREN PARA AVANZAR

EN LA INTEGRALIDAD

• Atención a la heterogeneidad y especificidad de situaciones a nivel individual, familiar, comunitario, territorial. Central la importancia de un buen diagnóstico acerca de los problemas a afrontar.

• Marcos analíticos y operacionales multidimensionales y multidisciplinarios.

• Apropiadas relaciones entre los diversos niveles de gobierno.

• Objetivos compartidos por todos los operadores.

Martínez Nogueira, 2007

TRES CUESTIONES CRÍTICAS QUE AFECTAN LA INTEGRALIDAD DE

LA POLÍTICA PÚBLICA

La fragmentación de las intervenciones (proyectos, programas, políticas, planes).

Los problemas propios de la implementación sectorial.

Los modelos organizacionales inadecuados (falta de programación estratégica, debilidades en materia de seguimiento y evaluación, etc.).

LAS FUNCIONES DE COORDINACIÓN Y DE GOBIERNO

Creación de sinergia: Se espera que el resultado de la coordinación sea superior al que se hubiera logrado si se hubiera actuado en forma separada.

ELEMENTOS DEL CONCEPTO DE COORDINACIÓN

No sólo acciones sino también recursos: Implica definir tanto las funciones de cada actor y del conjunto, así como también qué recursos aporta o comparte cada uno.

Incentivos: La coordinación no se da en forma espontánea ni siempre es un juego donde “todos ganan”.

No sólo reglas formales sino también informales: No basta con normas escritas que ordenen la coordinación, sino que se debe prestar atención a culturas organizacionales, saberes disciplinarios, relaciones interpersonales.

COORDINAR… ¿SUPONE SIEMPRE LO MISMO?

Coordinar puede representar diferentes situaciones dependiendo de: - el tipo de programa/política. - la etapa de la política pública en la que se pretende

coordinar. - los recursos que se coordinan. - los niveles en los cuales se coordina (intersectorial,

intergubernamental, con los privados y la sociedad civil, etc.).

La consideración conjunta de todas estas variables hace que el vínculo entre la coordinación y la gestión por resultados resulte sumamente

complejo.

MECANISMOS Y HERRAMIENTAS PARA GESTIONAR LA

COORDINACIÓN

1) Lineamientos estratégicos y su correlato en planificación.

2) Organismos específicos (Gabinetes, Comités, Consejos).

3) Sistemas de información (social, demográfica, territorial).

4) Gerencia de redes.

5) Ventanilla única.

6) Mecanismos intra e inter-organizacionales: adaptación mutua,

supervisión directa, estandarización.

7) Habilidades personales y grupales: liderazgo, trabajo en equipo y

negociación.

Insistiendo…No alcanza con la coordinación para llegar a la integralidad de las intervenciones, sino que es necesario que se ejerza en última instancia la rectoría (función de gobierno). ¿Qué implica? Que determinado actor marque el rumbo estratégico en determinadas cuestiones y políticas transversales. Y que tenga la última palabra en caso de parálisis ante posiciones encontradas o por responsabilidades difusas.

FUNCIÓN DE GOBIERNO

• Fijar objetivos y metas perseguidos por la política que guiará al sistema.

• Definir prioridades y estrategias de intervención.

• Asignar responsabilidades y funciones a las áreas y organismos.

• Incidir en la distribución de los recursos necesarios para el cumplimiento de las actividades.

• Monitorear el avance de las actividades, cumplimiento de la metodología de intervención y alcance de metas en tiempo y forma.

• Sistematizar la información pertinente y evaluar la marcha de la implementación de la política.

• Redefinir la política (sus alcances, objetivos, metas y metodología de intervención) en función de las conclusiones de la evaluación.

(Acuña y Repetto, 2009)

FUNCIÓN DE GOBIERNO

TRES PROBLEMAS TÍPICOS PARA

AVANZAR HACIA LA INTEGRALIDAD

Los mayores problemas se observan por: • ausencia de un “agente catalítico” con credibilidad y autoridad

formal.

• escasez y baja calidad de los incentivos destinados a que los diversos sectores estatales decidan coordinar una estrategia común y consensuada en materia de política social.

• falta (o al menos debilidad) de expertise técnica capaz de traducir decisiones de coordinación en diseños y acciones que la materialicen.

Y UN PROBLEMA ADICIONAL

“...es necesario considerar que si bien las diferencias entre

los sectores proveen la racionalidad para trabajar juntos, las

diferencias percibidas de poder son uno de sus obstáculos.

De allí la importancia de promover la influencia mutua en la

toma de decisiones, de manera de balancear las diferencias

de poder”.

(Cunill Grau, 2005)

¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES DESAFÍOS PARA AVANZAR HACIA

LA INTEGRALIDAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS?

(A PARTIR DE LOS APRENDIZAJES DE EXPERIENCIAS

LATINOAMERICANAS)

(1) LA COORDINACIÓN COMO MEDIO, LA INTEGRALIDAD COMO FIN

Debe evitarse la tentación de coordinar todo y todo el tiempo.

La coordinación es costosa en múltiples sentidos, por lo

que sólo debe intentarse avanzar en ella cuando se

requiere para lograr la integralidad ante problemáticas

que no sean resolubles desde “el saber hacer” sectorial y

que implique interdependencia entre las áreas y niveles

de gobierno involucrados.

(2) INCORPORAR LA FUNCIÓN DE GOBIERNO EN

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS TRANSVERSALES

Se requiere que un actor organizacional que asuma la rectoría de los procesos y tenga la última palabra. Debe combinar alto respaldo político, mecanismos de incidencia en la asignación presupuestaria y liderazgo técnico-institucional.

¿Existe decisión de invertir parte del capital político de la Presidencia en la tarea de conseguir integralidad?

¿Cómo priorizar los temas transversales para semejante esfuerzo?

(3) CONTAR CON OBJETIVOS CLAROS Y METAS PRECISAS…

Se requiere contar con objetivos claros y metas precisas que le den un sentido sostenible a los esfuerzos de coordinación, en tanto objetivos y metas ordenan las prioridades, establecen con precisión quien hace qué (tanto sectores de políticas como niveles de gobierno) y permiten avizorar resultados concretos en un tiempo aceptable políticamente.

Estos objetivos y metas deben ser consensuados en el plano político y bien comunicados al ámbito operativo.

(4) … Y PLANTEAR UNA COORDINACIÓN ACORDE A LAS

CONDICIONES DE CADA REALIDAD

Resulta fundamental plantear una coordinación de la

política pública en cuestión cuyos alcances sean

consistentes con las condiciones (y restricciones) fiscales,

organizacionales y político-institucionales propias de esa

realidad (nacional, sub-nacional, municipal).

El peligro de copiar diseños institucionales descontextualizados.

(5) EL RESPALDO DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

Para la coordinación de las políticas públicas que así lo

requieran, es fundamental contar con el respaldo de quien

administra el presupuesto, en tanto su compromiso

constituye un elemento político de singular relevancia para

promover acción colectiva entre organismos sectoriales con

intereses en conflicto y responsabilidades específicas.

Es clave la voluntad de estas autoridades para lograr

presupuestos que faciliten la integralidad.

(6) CONSIDERAR LA COORDINACIÓN DE UN SISTEMA Y NO SÓLO

DE LA IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS

Se requieren diseños institucionales y el desarrollo de

capacidades institucionales que permitan combinar ambas

funciones de modo exitoso, en sintonía con la función de

gobierno. Asunto crítico en la política social.

Se trata de tareas diferentes que demandan una clara

división de tareas entre sectores y niveles de gobierno.

¿Cumplen ese rol la nueva generación de

Ministerios de Desarrollo Social?

(7) CONJUGAR VIRTUOSAMENTE LO TÉCNICO Y LO POLÍTICO

La importancia de dotar a los mecanismos y ámbitos de

coordinación de una apropiada confluencia de solidez

técnica y autoridad política, en tanto una sin la otra

quedan limitadas a simples “condiciones necesarias”,

más no “condiciones suficientes”.

(8) SE NECESITA DE SÓLIDOS INSTRUMENTOS DE

GESTIÓN PÚBLICA ORIENTADA A RESULTADOS

Para lograr la coordinación efectiva, se necesitan al menos los

siguientes instrumentos:

• planificaciones intersectoriales con carácter participativo y de horizonte

temporal meso o largo;

• presupuestos con partidas específicas de carácter intersectorial;

• sistemas integrados de información públicas; y

• sistemas de seguimiento y evaluación orientados a políticas y sistemas,

no sólo a programas.

Se requiere que estén enmarcados en un plan de gobierno general,

que de la “hoja de ruta estratégica”.

(9) AVANZAR HACIA POLÍTICAS TRANSVERSALES MÁS EFICIENTES,

CON ENFOQUE TERRITORIAL

Progresivamente emerge un claro interés por las potenciales ganancias en términos de ahorro de tiempo y presupuesto que se derivan de la coordinación.

Se requiere que los acuerdos político-técnicos en el nivel central de gobierno “permeen” las capas jurisdiccionales y político-operativas en el nivel local.

Relevancia de contar con protocolos de intervención, instrumentos técnicos legitimados y recursos humanos especializados en el abordaje de la cercanía.

(10) EL RECURSO HUMANO COMO FACTOR CRÍTICO A

FORTALECER

Los espacios y ámbitos destinados a generar coordinación requieren de personal técnico altamente sofisticado e innovador, porque los retos de integralidad implican transitar desde el saber especializado a un saber que, sin perder la experticia de cada sector, debe sumar conocimientos y herramientas de gestión más transversales, no propios de una disciplina o sector en particular.

¡MUCHAS GRACIAS!