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Revista Temática delDerecho Procesal y Procesal InformáticoNº 3 / junio 2021Director: Nicolás Ignacio Manterola
ISSN 2718- 8345
PRESENTACIÓN DOCTRINAENTREVISTA
PODCASTJURISPRUDENCIA
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Doctrina Lacuestióncapital LauraKarschenboim
Revista Temática del Derecho Procesal y Procesal InformáticoNº 3 / Junio 2021
Constitucional - Reforma Constitucional - Autonomía Municipal - Ciudad De Buenos Aires
8-junio-2021
1 Abogada(UCA)especializadaenDerechoTributario.ProfesoradelaDiplomaturaenGes-tióndeTributosLocales(UA)acargodelasmaterias«Ladistribuciónconstitucionaldelapotes-tadtributaria»y«Coordinacióninfraconstitucionaldelaspotestadesfinancierasytributarias.Lapotestadtributariamunicipal.Federalismofiscalyrégimendecoparticipación».DiplomadaenDerechoProcesalConstitucional(UA,2020)yenDerechoyGestiónMunicipal(UM,2020).Estu-diantedelaEspecializaciónenDerechoConstitucional(UBA)yLLMCandidateconorientaciónenDerechoConstitucional(UA).Fundadorayeditoradelapágina«DoctrinadelaCorte»(https://laurakarschenboim.com.ar).Autoradeartículosdedoctrinapublicadosenrevistasespecializa-dasenlamateriatributaria.2 «(...)Detodosestosríosquedebieranllevarlacivilización,elpoderylariqueza,hastalasprofundidadesmásrecónditasdelcontinenteyhacerdeSantaFe,EntreRíos,Corrientes,Cór-doba,Salta,TucumányJujuy,otrostantospueblosnadandoenriquezasyrebosandopoblaciónycultura,sólounohayqueesfecundoenbeneficioparalosquemoranensusriberas:elPlata,
La cuestión capital: de la federalización a la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la función de la Corte Suprema Por laura karscHeNboiM1 (*)
MJ-DOC-15918-AR | MJD15918
Sumario: I. Introducción. II. La cuestión capital: la Revolución del 80. III. La federali-zación de la Ciudad de Buenos Aires. IV. Status jurídico de la Municipalidad de Buenos Aires. V. La autonomía de la Ciudad a partir de la reforma constitucional de 1994. V.1. Características de la autonomía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. VI. La Corte Suprema concede a la ciudad el privilegio federal de litigar en su instan-cia originaria. VI.1. La Corte vuelve a afirmar que la Ciudad de Buenos Aires resulta un sujeto aforado a su competencia originaria. VII. La función de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. VIII. Conclusiones y cuentas pendientes para que la Ciudad alcance su autonomía plena.
I. INTRODUCCIÓN
«Señoradelanavegacióndecienríosquefluyenasuspies»DomingoFaustinoSarmiento2.
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El presente trabajo tiene comoobjetivo analizar la evolucióndel status jurídico de laCiudaddeBuenosAiresycómoelmismohasidointerpretadoydefinidopornuestroMáximoTribunal.
EsquetalcomoloafirmaelpropioRosatti,«ladoblecondicióndemetrópolisydecapitalfederalhanconvertidoalaCiudaddeBuenosAiresenunareferenciainsoslayableparaentenderlasmarchasycontramarchasdelahistoriaargentina»3.
Setomarácomopuntodepartidalaúltimaguerracivil,queculminóconlafederalizacióndelaCiudad,yquetambiénfueraconocidacomola«revolucióndel80».Botanarelataqueaquelepisodiodenuestrahistoriahasidodescriptopor«escritoresdesencantados[que]evocaronlatragediay,consombríaprosa,proclamaronlamuertedelaciudad»4.
Másadelante,serecorrerálaevolucióndelstatusdelaCiudadparaasíllegaralaúltimareformaconstitucionalde1994.
Porúltimo,seseñalarálaformaenquelaCorteSupremadeJusticiadelaNacióndecidióejercer,comoellamismalodenomina,«sujurisdicciónconstitucionalmáseminente»encuestionesrelacionadasconlaCiudad,enposdepreservara lossujetospolíticosquecomponennuestrofederalismodeconcertación.Esasíqueconfecha4deabrilde2019decidió en los autos «Gobiernode la CiudadAutónomadeBuenosAires c/ Córdoba,Provinciades/ejecuciónfiscal» (Fallos:342:533)que laCiudadresultabaaforadaasuinstanciaoriginaria.SedejaasentadoqueentodaslasoportunidadesenqueseciteelprecedenterecaídoenFallos:342:533seharáreferenciaexclusivamentealvotoconjun-todeRosatti,MaquedayLorenzetti(queintegraronlamayoría).
quelosresumeatodosjuntos.Ensuembocaduraestánsituadasdosciudades:MontevideoyBuenosAires,cosechandohoy,alternativamente,lasventajasdesuenvidiableposición.BuenosAiresestállamadaaser,undía,laciudadmásgigantescadeambasAméricas.Bajounclimabe-nigno,señoradelanavegacióndecienríosquefluyenasuspies,reclinadamuellementesobreuninmensoterritorio,ycontreceprovinciasinterioresquenoconocenotrasalidaparasuspro-ductos,fuerayalaBabiloniaamericana,sielespíritudelapampanohubiesesopladosobreellaysinoahogaseensusfuentes,eltributoderiquezaquelosríosylasprovinciastienenquellevarlesiempre.Ellasola,enlavastaextensiónargentina,estáencontactoconlasnacioneseuropeas;ellasolaexplotalasventajasdelcomercioextranjero;ellasolatienepoderyrentas.»Facundo,SarmientoDomingoF.,EditorialEudeba,2015,pp.35y36.3 TratadodeDerechoMunicipal, Rosatti,Horacio, Rubinzal-Culzoni Editores, 5aedición,2020,TomoII,p.3154 Elordenconservador.Lapolíticaargentinaentre1880y1916,Botana,NatalioR.,Edhasa,2019,p.15.AllíelautorcitacomoobramásrepresentativaaLamuertedeBuenosAiresdeGutierrez.
II. LA CUESTIÓN CAPITAL: LA REVOLUCIÓN DEL 80
«Corrales,5delamañana.Hemossidoatacadosporelejércitoenemigo.Haceunahoraquepeleamosa fuegovivo.Manderefuerzosymuniciones.DomingoRebución»Tele-
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gramaenviadoporelComandanteRebución,JefedeDetall(LamuertedeBuenosAires.Epopeyade1880,GutiérrezEduardo,ImprentadelaPatriaArgentina,p.136).5.
NuestroMáximoTribunalenFallos:342:533seemprendeenunviajeeneltiempoyrela-tacómolacuestióncapitalresultóserunodelosconflictosmásarduosqueenfrentólaorganización de nuestro estado nacional.
Enefecto,estecomplejoescenario,quepormomentosnoparecierahabersesuperado,fuedescriptoporpolitólogoscomoBotanadelasiguientemanera:
Trasestoshechosdesangreseescondíaunenfrentamientoentredosregionesquerei-vindicabaninteresescontrapuestos:BuenosAiresyelinterior.Elprimertérminodelcon-flictoteníaunaclaradeterminaciónespacial.Setratabadeunaciudad-puertoabiertaalexterior,asientohistóricodelvirreinato,conunhinterlandquecrecíaamedidaqueseganabalatierrasalvaje.Elinterior,encambio,cubríalarealidadgeográficamuchomásextensa, en la cual se erguían sistemasdepoder embrionarios, constituidos sobre laautoridadtradicionaldecaudillosquesedesplazaban,segúnlacoyunturaparticulardecadaépoca,desdeelLitoralhastalosLlanosdeLaRioja6.
Comoantecedentesdoctrinariosdelacuestióncapitalresultaimprescindiblemencionarlasdosprimerasedicionesdelas«BasesypuntosdepartidaparalaorganizaciónpolíticadelaRepúblicaArgentina»(enadelante,«LasBases»)deJuanB.Alberdi,demayoysep-tiembrede1852respectivamente,endondeexplicólosmotivosporloscualesBuenosAiresdebíaserlacapitaldelaentoncesConfederación.Asídecía:
LacapitalenBuenosAiresesunsíntoma,enefecto,unsíntomadelpoderquehaejercidoenlopasadoyloejerceráenloveniderolaaccióncivilizantedelaEuropaeneldesiertocontinentequehabitamos.SilacapitaldelaRepúblicaArgentinanoexistieseenBuenosAires,porelinterésdelprogresodelpaís,seríanecesariocolocarlaallí.EssingularquelosreyesdeEspañasehubiesenperjudicadoasímismosdejándolaahí,yquelosameri-canosquieranhoydañarseensusinteresesdeprogresollevándolaaotraparte.
Sinembargo,luegodelasancióndelaconstituciónhistóricade1853,traslasecesióndelaProvinciadeBuenosAires,dichoautormodificósuobraen1858yseñalóenelcapítu-loXXVIdelaterceraedición(titulado«DelacapitaldelaConfederaciónArgentina.TodogobiernonacionalesimposibleconlacapitalenBuenosAires»)que:
Enlasdosedicionesdeestaobra,hechasenChileen1852,sostuvelaopinión,entoncespertenecienteamuchos,dequeconveníarestableceraBuenosAirescomocapitaldeConfederaciónArgentinaenlaconstituciónqueibaadarse.
EsaopiniónestabafundadaenalgunoshechoshistóricosyenpreocupacionesafavordeBuenosAires,quehancambiadoyquesehandesvanecidomástarde.
5 TelegramaenviadoporelComandanteRebución, JefedeDetall (LamuertedeBuenosAires.Epopeyade1880,GutiérrezEduardo,ImprentadelaPatriaArgentina,p.136).6 Elordenconservador.Lapolíticaargentinaentre1880y1916,Botana,NatalioR.,Edhasa,2019,pp.27y28.
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Taleseran:
1º Quesiendodeorigentransatlánticolacivilizaciónanteriorylaprosperidadfu-turadelospueblosargentinos,conveníahacercapitaldelpaísalúnicopuntodelterritorioargentinoqueenaqueltiempoeraaccesiblealcontactodirectoconlaEuropa.EsepuntoeraBuenosAires,envirtuddelasleyesdelaantiguacoloniaespañola,queseconservabanintactasrespectoanavegaciónfluvial;
2º OpinábasequehabiendosidoBuenosAires lacapitalseculardelpaísbajotodoslossistemasdegobierno,noestabaenlamanodelCongresoelcam-biarladesituación;
3º Queesaciudaderalamásdignadeserlaresidenciadelgobiernonacional,porserlamáscultaypopulosadetodaslasciudadesargentinas.
Másadelante,Alberdidecidióextendersealolargodevariaslíneasalosfinesdejustifi-caraquelcambiodepostura.Noobstanteello,resultanecesariocompletarlalecturadelasBasescon«Larevolucióndel80».Enefecto,enelPrefaciodeaquellaobra,defecha24deabrilde1881,Alberdisepropusofundamentarlasrazonesquelohabíanllevadoaescribiraquellibro.Asísostuvoqueelmismoesuna«especiedesegundamitadcomple-mentariadellibrodelasBases»paraasíalcanzar«laconsolidacióndelEstadoargentino,conlaCiudaddeBuenosAiresporbaseycapital»7.
Estafuesujustificación:(...)hancreídoalgunosqueelautorhabíaincurridoenabiertacontradicción,sosteniendoensusprimerasedicionesdelasBases,en1852,quelaCiu-daddeBuenosAireseralacapitalnaturaldelaRepúblicaArgentina,yenlaedicióndeesamismaobrahechaenBesancon,en1858,sosteniendo,alcontrario,quetodogobier-nonacionaleraimposibleconlacapitalenBuenosAires.Nohaycontradicciónalgunasisenotaqueelautorsosteníaestoúltimohablandodelaprovinciaenteraparacapital,locualsostienehoymismocondoblefirmezaqueen1858,comolopruebaeltenorente-rodeestelibro;ybastaleerconatenciónelsegundodeloscapítulosdelasBases,quequedantranscriptos,paraverqueenélsehablabadeBuenosAirescomoprovincia-ca-pital,nocomociudad-capital.Lacapital-provincia,oprovincia-metrópoli,erainstituciónmonarquistaquenosquedabadelantiguorégimen,formandounanegaciónenteradelsistemarepublicano8.
TaleralaconviccióndeAlberdiacercadequeBuenosAiresteníaqueserlacapitaldenuestropaísquesostuvoensuobraque«elgobiernoargentinoquenoposeeaBuenosAiresnoessolamenteungobiernosincapital,es,además,ungobiernosinestómago,sinabdomen,sinpulmonesnicorazón,sinfuerzanipodervital,enunapalabra,sincabeza»9.
Yagregó:darelgobiernonacionalporcapitalyresidencialaCiudaddeBuenosAiresescompletarelpoderquenecesitaparadejardeserunpoderdemeronombre,pueslaCiudaddeBuenosAiresquieredecirelpuerto,eltráficodirecto,laaduana,elmercado,
7 Larevolucióndel80,Alberdi,JuanB.,EditorialClaridad,2015,pp.7y88 Ibid.p.1659 Ibid.p.44
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elcrédito,eltesorodelanacióntodaentera.Lacapitalexistía,estabahechaydeclarada,yestacapitaleraBuenosAires.
Estabahechaportodoslosmediosdeconstituirunpaís,quereconoceelderechopú-blicocivilizado,Porlasituacióntopográficadelosrecursosyelementoseconómicosdelpoderdegobernarlanación,colocadosysituadosenlaCiudaddeBuenosAires,desdeelorigenorgánicodelpaís;puerto,tráfico,mercado,impuestodeaduana,créditopúblico,tesoronacional,surtidoporestadosfuentes10.
10 Ibid.,p.4611 “LaPrensa”,6-XII-1880,cita23de«LaCapitaldelaNaciónArgentinaen1880»,Martiré,Eduardo,RevistaColegiodeAbogadosdelaCiudaddeBuenosAires,15/05/1989,citaIJ-XXXVI-98312 LaCiudadAutónomadeBuenosAiresyelfortalecimientodelfederalismoargentino,Her-nández,AntonioM.,EditorialJUSBAIRES,2017,pp.25y26
III. LA FEDERALIZACIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Finalmente,lafederalizacióndelaCiudaddeBuenosAiresseconcretóatravésdelaley1029,sancionadael21deseptiembrede1880conquórumestricto.ElentoncesPresiden-te JulioA.Rocaanunció lacesióndel territorio federalizadocon lassiguientespalabras:Elevemosnuestrosespíritus,levantemosnuestroscorazones,incorporemosconregocijospúblicosestedíaenlosmemorablesyclásicosdenuestravidaycorramosadargraciasalAltísimoporquealfinnosesdadoinaugurarlacapitalcantadaporlospoetas,consagradaporlahistoriayaclamadaporlospueblos,enelmismoasientodelosvirreyes,donde70añosha,echaronnuestrospadreslosfundamentosdelanacionalidadargentinaylanza-ronelgritoquediolibertadeindependenciaamediocontinenteamericano11.
Ahorabien,resultainteresantemencionarloresaltadoporAntonioM.Hernándezres-pectoaesteepisodiodenuestrahistoria.Cuentaelprofesorque:elgrandebatesobreestacuestiónfundamentalnosedaríaenelCongresodelaNaciónsinoenlaLegislaturade laProvinciadeBuenosAires,dondeseenfrentaríandoshombresextraordinarios:LeandroN.Alem(...)yJoséHernández(...).AlemseopusoalafederalizacióndelaCiudad,señalandolospeligrosdelacentralizacióndelpaís.(...)JoséHernándezsostuvoqueconBuenosAirescapitalsecerrabaelcicloabiertoen1810(...)12.
Sinduda,lomásinteresantededichodebateesque,apesardehabersellevadoacabohace141añosatrás,elmismonohaperdidoactualidad.Yclaramente,lahistoriahasidotestigodequelacuestióncapitalnoparecieraseruntemadeltodozanjadoparalaso-ciedad argentina.
IV. STATUS JURÍDICO DE LA MUNICIPALIDAD DE BUENOS AIRES
LaCorteSupremaenelrecientefallocitado,continúarelatandolahistorialuegodelasancióndelaley1029.Asíseñalóque:
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Apartirdeentonces,sedioinicioaunanuevaetapaenlaquelaCiudaddeBuenosAi-resseerigióenunamunicipalidadsuigenerisconunintendentequeseríaelegidoporelPresidentedelaNaciónconacuerdodelSenado,unconcejodeliberantecondelimitadasfacultades legislativas,yconlayaconstitucionalmentegarantizadarepresentaciónenlaCámaradeDiputadosydeSenadoresdelCongresodelaNación(confr.arts.32,33y42delaConstituciónde1853yarts.37y46dela1853/60,yleyesnacionales1260de1882sobrelaOrganizacióndelaMunicipalidaddelaCapital,5098de1905,y19.987de1972).Enestostérminossefueconformandolaconstrucciónpolíticaquesupusoformularunaadecuacióninstitucionalparamantenerlaunidadnacional.Comoseadvierte,esteequili-brioreposójustamenteenlaausenciadelaciudadcomoparticipantedeldiálogofederal13 .
Enelmismosentido,BadenidescribióelstatusjurídicodelaCiudaddeBuenosAiresdelasiguientemanera:
1) disfrutabadeunaautarquíadelegada,nooriginaria,alhabersidoorganizadosurégimenmunicipalporleydelCongreso.
2) Comoconsecuenciadeesaley,BuenosAiresestabasujetaadosgobiernos.Unodeíndolepolítico,acargodelCongresoNacionalydelPresidentedelaRepública.Otrodecarácteradministrativo,acargodelasautoridadesmuni-cipales.
3) Lassucesivas leyesqueregularon laestructuramunicipaldeBuenosAiresaplicaronladoctrinadelaseparacióndelasfuncionesgubernamentalesparasugestiónadministrativa.Preveíanunórganoejecutivoacargodelintenden-tedelaCiudad,queestabacontempladoexpresamenteenelentoncesart.81de laConstituciónbajoelnombrede«presidentede laMunicipalidad»;unConcejoDeliberanteconlafuncióndesancionarnormasadministrativasmunicipalesdecaráctergeneral;yunaautoridadjudicialdefaltasencargadaderesolveralgunosdelosconflictosquesesuscitabanconlosparticularesdebidoalaaplicacióndelosactosmunicipalesemanadosdelConcejoDelibe-rante y del intendente.
4) LaregulaciónmunicipaldeBuenosAiresporelCongresoestababasadaso-breelentoncesart.67,inc.27,delaConstitución,quelofacultabaparaejer-cerunalegislaciónexclusivasobretodosuterritorio.
5) Pordisposicióndelosentoncesarts.37y46delaConstitución,yensucondi-cióndeCapitaldelaRepública,BuenosAireseraundistritopolíticoelectoral.SupoblaciónestabarepresentadaenlaCámaradeDiputadosylaCiudadenlaCámaradeSenadores,sobrelasmismasbasesrepresentativasquelaLeyFundamentalestablecíaparalasprovincias.
6) Encuantoalaeleccióndesusautoridades,laleyorgánicadelMunicipiodeBuenosAiresestablecíaquelosmiembrosdelConcejoDeliberanteeranele-
13 GobiernodelaCiudadAutónomadeBuenosAiresc/Córdoba,Provinciades/ejecuciónfiscal»,(Fallos:342:533).
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gidosporlosciudadanosdomiciliadosenlaCiudad;quelosintegrantesdelórgano jurisdiccional eran nombrados por el intendente con acuerdo delConcejoDeliberante;yqueelintendenteeraelegidoporelPresidentedelaRepública14.
14 Tratado de Derecho Constitucional, Badeni, Gregorio, Editorial La Ley, 2006, Tomo I pp.388y389.15 Conf.TratadodeDerechoMunicipal,Rosatti,Horacio,Rubinzal-CulzoniEditores,5aedi-ción,2020,TomoII,pp.315a321.16 TratadodeDerechoMunicipal, Rosatti,Horacio, Rubinzal-Culzoni Editores, 5aedición,2020,TomoII,p.321.17 Conf.TratadodeDerechoMunicipal,Rosatti,Horacio,Rubinzal-CulzoniEditores,5aedi-ción,2020,TomoII,p.322.
V. LA AUTONOMÍA DE LA CIUDAD A PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994
ResultamásqueinteresantelaformaenqueRosattiexplicaelstatusjurídicodelaCiu-dad.Esasíque,enprimerlugar,señalaquénoeslaCiudaddeBuenosAires:(i)noesunmunicipioasimilablealosmunicipiosdeprovincia,(ii)noesunaprovincia,y,porúltimo,(iii)noesunaciudad-Estado15.
DeestaformaelautorprecisaquelaCiudadrevisteelstatusde«ciudadconstitucionalfederada».Elloimplicaqueestacategoríanoresultaasimilablealasanterioresmencio-nadas.Esdecir,enfuncióndesucriterio,laspalabras«ciudad»,«constitucional»y«fede-rada»describen—enconjunto—elactualstatus.Ellodebidoa:
1) Quesetratadeunacategoría«nueva»paranuestrosistemaconstitucional(aunquereconoceanalogíasenotrasconstitucionalesestatales),y
2) Quenodebecompararse con las categorías tradicionales (vgr.:provincias,municipiosdeprovincia).La«ciudadconstitucionalfederada»noes«igual»,«más», «menos», ni está «enmedio de» las categorías tradicionales. Estascomparaciones resultan irrelevantes para elmundo jurídico y ciertamenteirritantesparaelmundoextrajurídico16 .
Porlotanto,BuenosAires:(i)esuna«ciudad»porsuscaracterísticasdemográficasyporsu trayectoriahistórica, (ii)es«ciudadconstitucional» todavezquees laúnicaciudaddesignadaporsunombreenlaConstituciónNacionaly,finalmente,(iii)esuna«ciudadconstitucionalfederada»yaqueintegra«directamente»,comosujetoinexorable,elsis-temafederativoargentino,juntamenteconelgobiernofederal,lasprovinciasylosmu-nicipios17.
Estaposiciónsepuedeverplasmadaensuvotoendisidenciaenlacausa«TransneaSAc/CABAs/procesodeconocimiento»(expte.CAF1665/2008/1/RH1)defecha12demarzode2019.AllíRosattisostuvoque«laConstitucióndelaCiudadAutónomadeBuenosAi-
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res,enelmarcodelascompetenciasasumidascomoconsecuenciadelreconocimientodelrangode«ciudadconstitucionalfederada»provenientedelareformadelaLeyFun-damentalde1994».
Luego,suposturafuecompartidaenelacuerdodel4deabrilde2019porelvotodelamayoríaenFallos:342:533.AllílaCortesostuvo:
(...)lareformade1994nosolamenteintroducealaciudadcomounactorautónomodelsistemafederalsinoquealhacerlomodificaradicalmentelahistóricapremisasegúnlacuallauniónnacionalrequeríasuspenderlaparticipacióndelaciudadcomosujetoau-tónomo.
Enefecto,elartículo129citadofueincorporadoenlareformaconstitucionaldelaño1994,reconociendoalaCiudaddeBuenosAireselstatusde«ciudadconstitucionalfederada».
Esciudad,porsuscaracterísticasdemográficas.Esciudadconstitucional,porquees laúnicadesignadaexpresamenteporsunombreyconatributosespecíficosdederechopúblicoenlaConstituciónNacional,adiferenciadelasotrasciudadesquesonaludidasgenéricamentealtratarlosmunicipiosdeprovincia.Yesciudadconstitucionalfederada,porqueintegrademododirectoelsistemafederalargentinoconjuntamenteconlosres-tantessujetospolíticosquelocomponen,tantolosde«existencianecesaria»o«inexo-rables»,cuyaidentificaciónyregulación—olaprevisióndesuregulación—obraenlapropiaLeyFundamental(elEstadoNacional,lasprovincias,losmunicipiosdeprovinciaylaCiudadAutónomadeBuenosAires),comolosde«existenciaposible»o«eventuales»,aquelloscuyaexistenciadependedelavoluntaddelossujetosinexorables(talelcasodelasregiones).
Así,lareformaconstitucionalde1994dotaalaciudaddeautonomía«delegislaciónyju-risdicción»,yporestavíalaincluyeeneldiálogofederal.LaConstituciónmodificada,porejemplo,prevéladistribuciónderecursosdelacoparticipaciónimpositivaconlaciudad(art.75,inc.2delaConstituciónNacional)olaposibilidaddelaintervenciónfederalensuterritorioparagarantizarlaformarepublicanadegobierno(art.75,inc.31).Esarefor-malereconocelafundamentalatribucióndedictarseun«estatutoorganizativodesusinstituciones»(art.129delaConstituciónNacional)quecumplelafuncióndeunaCons-titución,talcomoseríaposteriormentedenominadaporlaConvenciónConstituyentedelaciudad.Deesamanera,laConstituciónNacionalde1994transformaradicalmentelanaturalezapolíticayjurídicadelaCiudaddeBuenosAiresquepasaagobernarseporunaLegislaturayunJefedeGobiernoelegidodirectamenteporelpropiopueblodelaciudad.
Apartirdeesatrascendentedecisióncomienzaelprocesodeinstitucionalizacióndesusmandatosconstitucionales.En1996sesancionala«ConstitucióndelaCiudaddeBuenosAires»;enelaño2000laCiudadylaNacióninicianelprocesodetraspasodelajusticiaordinariaalalocal(Conveniocelebradoel7dediciembredelaño2000,aprobadoporleynacional 25.752 ypor ley 597de laCiudadAutónomadeBuenosAires;Convenio14/2004,aprobadoporleynacional26.357yporley2257delaCiudadAutónomadeBue-nosAires;transferenciadedelitoscomplementariosaaquellostransferidosenlosdosconveniosanterioresespecificadosenelanexodelaleynacional26.702,ratificadopor
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laley5935delaCiudadAutónomadeBuenosAires;Convenio3/17,ratificadoporlare-soluciónN°26/17delaLegislaturadelaCiudadAutónomadeBuenosAires.Esteúltimoconvenio,pendientederatificaciónporelCongresoNacional,previótransferir—ademásdedelitos—juzgados,vocalíasdeTribunalesOralesenloCriminalyCorreccional,vocalíasdeTribunalesOralesdeMenores,defensoríasyfiscalías)18.
18 «GobiernodelaCiudadAutónomadeBuenosAiresc/Córdoba,Provinciades/ejecuciónfiscal»,(Fallos:342:533),considerando12).19 Ibid.,p.391
V.1. CARACTERÍSTICAS DE LA AUTONOMÍA DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
Elartículo129delaConstituciónNacionaldisponequelaCiudaddeBuenosAirestendráunrégimendegobiernoautónomo,confacultadespropiasdelegislaciónyjurisdicción,ysujefedegobiernoseráelegidodirectamenteporelpueblodelaciudad.Unaleygaran-tizarálosinteresesdelEstadoNacionalmientraslaCiudaddeBuenosAiresseacapitaldelaNación.Enelmarcodelodispuestoenesteartículo,elCongresodelaNaciónconvoca-ráaloshabitantesdelaCiudaddeBuenosAiresparaque,mediantelosrepresentantesqueelijanaeseefecto,dictenelEstatutoOrganizativodesusinstituciones.
Ahorabien,esteartículodebesercomplementadoconlaDisposiciónTransitoria7ªquesostieneque«ElCongresoejerceráenlaCiudaddeBuenosAires,mientrasseacapitaldelaNación,lasatribucioneslegislativasqueconserveconarregloalartículo129».
EsporelloquelaCiudadensuConstituciónde1996establecióenelartículo3que:
Mientras laCiudaddeBuenosAiresseaCapitalde laRepública,suGobiernocooperaconlasautoridadesfederalesqueresidenensuterritorioparaelplenoejerciciodesuspoderesyfunciones.LoslegisladoresyfuncionariosdelasProvinciasargentinasgozanenelterritoriodelaCiudaddelasmismasinmunidadeseindemnidadesquelapresenteConstituciónotorgaalosdesuGobierno.
Asimismo,elartículo7disponequeelEstadodelaCiudadAutónomadeBuenosAiresessucesordelosderechosyobligacioneslegítimasdelaMunicipalidaddelaCiudaddeBuenosAires,ydelEstadoNacionalenlascompetencias,poderesyatribucionesqueseletransfierenporlosartículos129yconcordantesdelaConstituciónNacionalydelaleydegarantíadelosinteresesdelEstadoFederal,comotodaotraqueseletransfieraenelfuturo.
Porlotanto,noexistendudasacercadequelaCiudaddeBuenosAiresesautónoma,perosedebetenerpresentequeesaautonomíanoresultaoriginariacomoladelaspro-vincias.Respondeaunacreacióndelareformaconstitucionalde1994.Y,comoconse-cuenciadeello,«noconservalospoderesquenohubieratransferidoalaNación,comoenel casode lasprovincias, sinoque tiene sólo aquellos atributosque le confiere laConstitución19.
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Porúltimo,resultacuriosotraeralacolaciónlodestacadoporBadenirespectoalafun-cióndelJefedeGobiernodelaciudadencuantono«tienelafunciónqueelart.128delaConstituciónconfierealosgobernadoresprovinciales»20.Sinembargo,caberesaltarqueeldecreto297/2020establecióensuartículo10quelasprovincias,laCiudadAutónomadeBuenosAiresylosmunicipiosdictaránlasmedidasnecesariasparaimplementarlodispuesto en el presente decreto, comodelegadosdel gobierno federal, conforme loestableceelartículo128delaConstituciónNacional,sinperjuiciodeotrasmedidasquedebanadoptartantolasprovincias,comolaCiudadAutónomadeBuenosAires,comolosMunicipios,enejerciciodesuscompetenciaspropias.
Esdecir,aquelDecretoutilizólafiguradelartículo128paraempoderartantoalosin-tendentescomoalJefedeGobiernodelaCiudad(másalládequeestoenlaprácticanohayaocurrido).
20 Ibid.,p.39621 «GCBAc/PropietariodelInmuebleAv.ScalabriniOrtiz1350s/Procesodeejecución»CSJexpte.893.XL.,23/11/2004-véasetambiéneldictamendelaPGNdel25/8/2004-.
VI. LA CORTE SUPREMA CONCEDE A LA CIUDAD EL PRIVILEGIO FEDERAL DE LITIGAR EN SU INSTANCIA ORIGINARIA
Hastaelaño2019,continuabafirmeladoctrinadelaCorteSupremaquesosteníaquelaCiudadnoeraunaprovinciaargentinaenfuncióndelosdispuestoporelartículo129ylaCláusulaTransitoriaSéptimadelaConstituciónNacional.Comoconsecuenciadeello,nuestroMáximoTribunallaconsiderabaexcluidadesucompetenciaoriginaria21.
Noobstanteello,ycomoyafueraadelantadoenla introduccióndelpresentetrabajo,recientementelaCortehamodificadosudoctrinamediantelacualhabía«negadoalaCiudadAutónomadeBuenosAireslacondicióndeaforadaalacompetenciaoriginariaregladaporlosarts.116y117delaConstituciónNacional»(Fallos:330:5279).
En efecto, con fecha 4 de abril de 2019 nuestro Máximo Tribunal se pronunció en Fallos:342:533,endondeexpresó,medianteelvotodelamayoría,que«enestaopor-tunidadsepresenta[ba]unodelossupuestosexcepcionalesqueexigequeestaCortemodifiqueladoctrinadeunprecedente».
Asíconcluyóque:asícomoestaCortesostuvoen«Nisman»quelas limitaciones juris-diccionalesalaCiudadAutónomadeBuenosAiressonelproductodeunasituacióndehechotransitoria,tambiénseimponequeestaCortesedesliguede25añosdeinstitu-cionesporteñasinconclusasy,enelámbitodelacompetenciaoriginaria,lereconozcaalaciudadelderechoanosersometidaantetribunalesajenosalaplenajurisdicciónquelegarantizalaConstituciónNacional,yaquelaCiudadAutónoma,talcomosucedeconlasprovincias,seveafectadaensuautonomíacuandoesforzadaalitigarantetribunalesdeextrañajurisdicción.
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Porúltimo,agregóque:paranoafectarlacontinuidaddesuprocesodeinstitucionaliza-ción,laciudaddebegenerarunautogobiernoentendidocomoelderechodesancionaryaplicarsusleyessinsometerseaningunaotraautoridad,perotambiéndebecontarconlamismaposibilidadquetienenlasprovinciasdecontarconuntribunalimparcialquepudieratenerconellas.
Asílascosas,elvotodelamayoríareconocióquelaCiudadAutónomadeBuenosAirestieneelmismopuestoquelasprovinciasenelsistemanormativoquerigelajurisdiccióndelostribunalesfederalesy,porlotanto,elmismoderechoalacompetenciaoriginariadelaCorteSupremadeJusticiadelaNación(arts.116,117y129delaConstituciónNa-cionalyart.1°,inc.1°delaley48yart.24,inciso1°deldecreto-ley1285/58,ratificadoporlaley14.467).
TambiénlaCorteseñalóque«laCiudadAutónoma,talcomosucedeconlasprovincias,seveafectadaensuautonomíacuandoesforzadaalitigarantetribunalesdeextrañajurisdicción»; y espor ello que «debe contar con lamismaposibilidadque tienen lasprovinciasdecontarconuntribunalimparcialparadirimirlascontroversiasquepudieratenerconellas».Deestaformaconcluyóque«tienesentidoentoncesdespejardesigual-dadesoasimetríasdelaciudadrespectodelasprovincias,estadosconquieninteractúaconelobjetodelograrhacerunsolopaísparaunsolopueblo»(Fallos:178:9)».Porlotanto,manifestóque«elcarácterestrictoconelqueestaCorteinterpretaelart.117delaConstituciónNacionalnodebeyapostularsecomounobstáculoparaconcederalaCiudadAutónomadeBuenosAireselprivilegiofederaldelitigareninstanciaoriginaria».
Porúltimo,sedebedestacar laposturadeRosattimediante lacualseñalóque«lanoinclusióndelaCiudaddeBuenosAireseneltextodelartículo117delaCNnodebeclau-surartodaposibilidaddegenerarlacompetenciaoriginariadelaCortecuandoaquéllaseaparte»22.
22 TratadodeDerechoMunicipal, Rosatti,Horacio, Rubinzal-Culzoni Editores, 5aedición,2020,TomoII,p.328.23 AccióndeamparointerpuestaporelGobiernodelaCiudaddeBuenosAirescontraelEs-tadoNacional,conelobjetodequesedeclarelanulidadeinconstitucionalidaddeldecreto735/PEN/2020yserestablezcaenformainmediataelderechodelaCiudadapercibirelporcentajedeparticipaciónequivalenteal3,50%originadoenelConsensoFiscalde2017.24 AccióndeclarativaplanteadaporelGobiernodelaCiudadcontraelEstadoNacionalalosfinesdequesedeclarelainconstitucionalidaddelaley27.606,mediantelacualseaprobóel«ConveniodeTransferenciaProgresivaalaCiudadAutónomadeBuenosAiresdeFacultadesyFuncionesdeSeguridadenTodaslasMateriasNoFederalesEjercidasenlaCiudadAutónomadeBuenosAires»celebradoentreelEstadoNacionalyelGobiernodelaCiudadel05/01/2016.
VI.1.- LA CORTE VUELVE A AFIRMAR QUE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES RESULTA UN SUJETO AFORADO A SU COMPETENCIA ORIGINARIA
Cabe señalarqueel EstadoNacional sepresentóen las causasCSJ1141/202023 y CSJ 1865/202024y,entreotrascuestiones,opusolaexcepcióndeincompetencia.Aquellafue
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rechazada in liminepor laCortecon fecha20deabrilde2021, todavezque la reglasentadaenFallos:342:533«dio lugarapronunciamientosposterioresen loscualesseadmitiólacompetenciaoriginariadelTribunalparaentenderencausasqueteníancomopartesadversasalaCiudadAutónomadeBuenosAiresyelEstadoNacional».
NuestroMáximoTribunalvolvióapronunciarseel4demayode2021sobreelstatusjurídicodelaCiudadAutónomadeBuenosAiresenelcaso«GCBAc/EN»CSJ567/2021.EnaquellacausalaCiudaddemandóalEstadoNacionalantelainstanciaoriginariadelaCortealosfinesdeobtenerladeclaracióndeinconstitucionalidaddelart.2ºdeldecretodenecesidadyurgencia241/2021delPoderEjecutivoNacionalqueestableciólasuspen-sióndeldictadodeclasespresencialesenelAMBA.LaCortehizolugaralademandaalconsiderarqueelEstadoNacionalviolólaautonomíadelaCiudadenmateriadeeduca-ciónysaludpública25.
25 Paraampliarestetematantodesdeelpuntodevista(i)delfederalismo,distribucióndecompetenciayfacultadesconcurrentes,(ii)delaCiudadAutónomadeBuenosAiresycompeten-ciaoriginaria,(iii)delaregiónenelfederalismoargentino,(iv)delascompetenciasenmateriadeeducación,(v)delascompetenciasenmateriadesaludpública,como(vi)delaemergenciaylimitacióndelosderechos,serecomiendalalecturadelenjundiosoanálisisdelaDra.Ábalos.«ConsolidacióndelaCiudaddeBuenosAirescomosujetoautónomodelfederalismoargentino.Principiosinterpretativosrectores»,Ábalos,MaríaGabriela,LALEY31/05/2021,citadigitalTRLA-LEYAR/DOC/1530/2021.TambiénserecomiendalalecturadeunanálisisincisivorealizadoporelDr.CastroVidelaquesecentraenmateriadedecretosdenecesidadyurgencia:«LaCortedecidiódejarpasarunaopor-tunidadúnicaparalimitarelusodelosDNU»,CastroVidela,Santiago,11/05/2021,EnDisidenciahttps://endisidencia.com/2021/05/la-corte-decidio-dejar-pasar-una-oportunidad-unica-para-li-mitar-el-uso-de-lo-dnu/
VII. LA FUNCIÓN DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN Y EL FEDERALISMO
En«Anadon»(Fallos:338:724)laCortedelimitósucompetenciaapelada.Entreloscrite-riosdetrascendenciatendientesapreservaryfortalecersurolinstitucionalparadelimi-tarsujurisdicción,mencionóelcampodelfederalismoylanecesidaddedarleoperativi-dadalartículo123introducidoenlareformaconstitucionalde1994.AsínuestroMáximoTribunalsostuvoque
Enelcampodelfederalismo, lareformade1994introduceelconceptodeautonomíamunicipalenelartículo123,ydeestemodoapareceelmunicipioeneldiseñofederalar-gentinocomoelordendegobiernodemayorproximidadconlaciudadanía.Taldisposi-ciónconstitucionalhamotivadoeldictadodediversasdecisionesdeltribunalparadarleoperatividadalanorma(«SanLuis»,Fallos:324:2315;«Ponce»,Fallos:326:1289 y328:175;«MunicipalidaddeSanLuisc/SanLuis,Provinciades/accióndeclarativadecerteza»,Fallos:330:3126;CSJ150/2012(48-I)/CS1«IntendenteMunicipalCapitals/am-paro»,sentenciadel11denoviembrede2014).
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Mesesmástarde,laCorteenFallos:338:1356declarólainconstitucionalidaddelartícu-lo76delaley26.078(enloatinentealadetraccióndel15%delamasadeimpuestoscoparticipables).PeronosólodispusoelcesedeladetracciónquelecorrespondíaalaProvinciaactora,sinoquetambiénresolvióexhortaralosórganossuperioresdenuestraorganizaciónconstitucionaladarcumplimientoconladisposicióntransitoriasextadelaConstituciónNacional,einstituirelnuevorégimendecoparticipaciónfederal,sobrelabasedeacuerdosentrelaNaciónylasprovincias,yadictarlaconsecuenteley-convenio,enordenalmandatocontenidoenelinciso2°delartículo75.
Surgedelconsiderando8°)delvotodeRosattiyMaquedadelfallo«GCBAc/EN»delpa-sado4demayode2021quenuestroMáximoTribunaldictóapartirde2016unaseriedepronunciamientosenlosqueinterpretólasreglasdelfederalismodemododeevitarfric-cionessusceptiblesdeacrecentarlospoderesdelgobiernocentralendetrimentodelasfacultadesreconocidasalaCABAporlareformaconstitucionaldelaño1994yasímen-cionanloscasos«Nisman»(Fallos:339:1342),«Bazán»(Fallos:324:509)y«GCBA»(Fallos:342:533).Enesteúltimopronunciamiento,comoyafueraexpuesto,elTribunalCimeroagregóunsupuestodeampliacióndesucompetenciaalsumaralaCiudadAutónomadeBuenosAirescomosujetoaforadoasucompetenciaoriginaria.
Porotraparte,sedeberesaltarelvotodeRosattiyMaquedaenlosautos«TelefónicaMó-vilesArgentinaS.A.-TelefónicaArgentinaS.A.c/MunicipalidaddeGral.Güemess/acciónmeramentedeclarativadeinconstitucionalidad»(Fallos:342:1061),endonderesaltaronelalcancedelafuncióndelaCortecomoguardianadelsistemafederalydelossujetosjurídicosquelocomponen(considerandos10),11)y12).
Allícitaroncasosendonde(i)sehizoméritodelasnuevasdisposicionesqueincorporanelmunicipioautónomoalordenfederalargentinocomosujetopolíticodeexistencia«ne-cesaria»(Fallos:342:509cit.);(ii)sesostuvoquelasprovinciasdebencoordinarelejerciciode lospoderesqueconservande forma talquesegarantice«elmayorgradoposibledeatribucionesmunicipales»enlosámbitosdeloinstitucional,político,administrativo,económicoyfinanciero(Fallos:327:4103«Cadegua»);(iii)elaspectoinstitucionaldelaau-tonomíamunicipalseveseriamenteafectadocuandounaprovinciaasumeatribucionesquefueronasignadasexclusivamentealasmunicipalidades,comoes,porejemplo,ladeconvocaralarenovacióndesusautoridades(Fallos:328:175«Ponce»);(iv)elprincipiodeautonomíaquedacondicionadoalacapacidadfinancieradelosmunicipiosparaejercer-la.Porello,lasprovinciasestánobligadasacumplirconlasnormasdecoparticipaciónmunicipalqueellasmismasdictan(Fallos:337:1263«IntendenteMunicipal»,criteriora-tificadoenFallos:341:939«MunicipalidaddelaCiudaddeLaBanda»);y,porúltimo,(v)casosendondelaCortehaadvertidosobrelaimportanciadehacercumplirlos«manda-tosdehacer»establecidosennormasconstitucionalesestructurantesdelfederalismo,referidasnosoloalasquegobiernanlaautonomíamunicipal,sinotambiénaaquellasquehacena lanecesidaddeavanzarenunnuevosistemadecoparticipación federalde impuestosa lasprovincias (Fallos:338:1356«SantaFe», «SanLuis»y«Córdoba»)yalcumplimientodelanormaqueestablecelaautonomíadelaCiudaddeBuenosAires (Fallos:342:509cit.y342:533«GobiernodelaCiudadAutónomadeBuenosAiresc/Cór-doba,Provinciade»).
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SepodríaagregaralosfalloscitadoselrecientepronunciamientodelaCortedel29deoctubrede2020recaídoenlacausa«Asoc.Pers.Munic.lasColoniasc/Fed.Sind.Trab.Munic.Festramyotross/accióndeamparo»(Fallos:343:1389).Laparticularidaddeestasentenciafueque,medianteelvotodelamayoría—compuestaporRosatti,MaquedayLorezentti—,seexhortóa«lasautoridadesdelaProvinciadeSantaFeadictarlasnor-masnecesariasparaeldebidocumplimientodelmandatoqueemergedelart.123delaConstituciónNacional»—ydichaexhortación surgió como consecuenciadeunobiterdictum—26.
Otraparticularidaddeestecasoesque,enpalabrasdeGiuliano,nuestroMáximoTri-bunalreinterpretaelsentidodelart.123delaCNy—prácticamente—innovasobrelosefectosdeunadisposiciónquesurtióunefectotransformadoryautonómicoenalgunasprovincias,peroresultóineficazypuramenteaspiracional(hastaestepronunciamiento)enprovinciascomoBuenosAires,SantaFeyMendoza27.
Porúltimo,ydeformamuyacertada,Rondinaseñalóque«laCorteestáanunciandolainconstitucionalidaddetodaleyprovincialqueimpongaobligacionesorestederechosalaautodeterminacióndeMunicipiosyComunas»28.
Asílascosas,nuestroMáximoTribunalsepronunciónuevamenteel4demayode2021sobreelfederalismo,yespecialmentesobreelstatusjurídicodelaCiudadAutónomadeBuenosAires,enelcaso«GCBAc/EN»CSJ567/2021.VolviendoalafuncióndelaCortesegún laopinióndesuspropiosMinistros, cabe resaltarel considerando26)del votodeRosatti yMaquedadel fallomencionado, endonde consideran anuestroMáximoTribunalcomoguardiánúltimodelasgarantíasconstitucionales,máximointérpretedelaConstituciónycabezadeundepartamentodelEstado(Fallos:330:4134;338:1575y342:509,584,1417y2389),esteTribunalseencuentraobligadoavelarporqueserespe-teelsistemainstitucionaldedivisióndepoderesqueestablecelaConstitución(art.1°),tantoensuaspectomaterialenelmarcodelsistemarepublicanodegobierno(ramaslegislativa,ejecutivayjudicial),comoensudimensiónterritorialpropiodelsistemafe-deralargentino(enelquesearticulandemaneracoordinadalaspotestadesdelEstadoNacional,provincias,CiudadAutónomadeBuenosAiresymunicipios).
YsibienenelcasocitadolaCortesepronunciócuandohabíafinalizadoelplazodevi-genciatemporaldeldecretodenecesidadyurgencia241/2021objetodelproceso,tantoRosattiyMaquedacomoRosenkrantzdejanasentadoqueaqueldecisorio«dejaestable-
26 Asimismo,sobre labasede losantecedentesmencionados, seespera lasentenciadelaCorte enel planteo formuladopor el Intendentede laMunic ipalidaddeCastelli contra laProvinciadeBuenosAires(expte.CSJ358/2020).AllílaProcuraciónsostuvoensudictamendel08/09/2020que,asucriterio,laCortenoresultabacompetenteparaentenderenlosautosenfuncióndequefueimpugnadatantolaConstitucióndelaProvinciadeBuenosAirescomolasnormas dictadas en su consecuencia.27 «Autonomíamunicipal:últimafase»,Giuliano,DiegoA.,ELDerecho-Constitucional,febre-ro2021-Número½,24/02/2021,citadigitalED-MXII-281.28 «Rivademar intheskywithdiamonds»,Rondina,Domingo,https://www.constitucional.com.ar/rivademar-in-the-sky-with-diamonds/(consultadoel15/03/2021)
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cidouncriteriorectordemáximarelevancia institucionalenelmarcodel federalismoargentino».
29 «SobrelacompetenciadelaSupremaCorteArgentinaysunecesariayurgentemodifica-ción»,Carrió,GenaroR.,CentrodeEstudiosInstitucionalesArgentina,agosto1989.Fallos:286:237;303:1606;306:1113;310:1074;311:1200;312:640;313:575;316:965,entremuchosotros.30 Jornadallevadaacaboel13/12/2013enelSUMdelPalaciodeJusticiadelaprovinciadeMisiones,dictadaporelentoncesSecretariodelaCSJN,Dr.CristianSergioAbritta,sobreJurisdic-ciónextraordinariayoriginaria.Disponibleen:https://www.youtube.com/watch?v=G7oVkw2A-bRo&list=PLpX3Po5gTppX8Jrjai7Zb98VOwhbeOzjn&index=10(fechadeconsulta30/12/2020).
VIII. CONCLUSIONES Y CUENTAS PENDIENTES PARA QUE LA CIUDAD ALCANCE SU AUTONOMÍA PLENA
AlolargodetodoestetrabajosehapretendidoanalizarlaevolucióndelstatusjurídicodelaCiudaddeBuenosAiresycómosehaconvertidoenuna«ciudadconstitucionalfe-derada»apartirdelareformaconstitucionalde1994.
Asimismo,quedaclaroqueladecisióndelaCortedeampliarsucompetenciaoriginariaenposdelfederalismo,alconsideraralaCiudaddeBuenosAiresaforadaasusestra-dos,lahallevadoaasumirmásresponsabilidades.Talesasíqueenvirtuddeestanue-vajurisprudenciaactualmenteexistennumerososconflictosdecompetenciaqueestánsiendodirimidospornuestroMáximoTribunal,endondefinalmentedecideentenderenloscasosendondelaCiudadesparte.Comoconsecuenciadeello,parecieraqueestaríaasumiendomástareasquepodríanconvertirla,enpalabrasdeCarrió,«enalgoparecidoaunDonQuijotejurisdiccional,inmoderadamentejusticiero»29.
Sinembargo,quedaclaroquelaCorteesconscientedeestasituación.Yelloseadvierteporlassiguientesrazones.
NuestroMáximo Tribunal ha sostenido desde antaño que su competencia originaria«esdenaturalezaexcepcionalydeinterpretaciónrestrictiva»30.Asimismo,laCortede-cidiórestringirsucompetenciaoriginariaapartirdepronunciamientoscomo«Barreto» (Fallos:329:759),«Mendoza»(Fallos:329:2316)y«PapelMisionero»(Fallos:332:1007).
Sinembargo,talcomosostieneAbritta,nuestroMáximoTribunalharealizado«creacio-nesinterpretativas»enmateriadecompetenciaoriginaria.Deestaforma,explicaquelaCorte,«saliendodeunainterpretaciónliteral»delaConstitución,ha«creadosupuestosdecompetenciaoriginaria»o,enotraspalabras,«haencontradoenelConstituciónsu-puestosdecompetenciaoriginaria»queledanunpoderquelaconvierteen«unasuertedeárbitroinstitucionaldedeterminadosconflictos».
Asímencionaalgunosejemplos:(i)juiciosentreunamunicipalidadylaprovincia,cuan-doexistencuestionesfederalespredominantes—cfr.caso«Ponce»(Fallos:328:175)—; (ii)juiciosentrevecinosysuprovincia;aquílaCortesevuelve«árbitro»decuestionesdederechopúblicolocalcuandoconsideraquelacuestiónseencuentrafederalizadapor
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lamateria(seplantealainconstitucionalidaddeunaleyprovincialporserdirectamenterepugnantealaConstitución);y(iii)juiciosentreunaprovinciaylaNación—temasvincu-ladosconlaLeydeCoparticipación—31 .
EsteúltimosupuestoesreconocidoporlamismaCorteenFallos:342:533endondesos-tuvoque:
(...)asícomocorrespondeporelpresenterevisarladoctrinaquenegóensumomentoelaccesoalainstanciaoriginariaalaCiudaddeBuenosAires,valeapuntarqueenotrossu-puestosesteTribunalyahaabiertosucompetenciaoriginariaadeterminadossupuestosnoincluidosliteralmenteeneltextodelaConstituciónNacional,enelentendimientodequealhacerlomejorabaelfuncionamientodelfederalismopuesabríaunmecanismodesolucióndeconflictosdelasprovinciasconelestadofederal.Enefecto,entrelosasuntosquetienencomoparteaunaprovincia,elart.116noincluyealascausasqueseplanteanentreunaprovinciayelEstadonacional.SipredominaseelderechodelEstadonacionalalfuerofederal,elcasodeberíacorresponderalosjuecesfederalesdeprimerainstancia.Pero,sisedecidieradeestamanera,lasprovinciasveríancomprometidosuderechoanoversesometidasalostribunalesfederales(salvoalajurisdiccióndeestaCorteSupremadeJusticiadelaNación).ElproblemahasidoresueltoadmitiendoqueestaCortetienecompetenciaoriginariapararesolvercasoscomoelmencionadoenlaconviccióndequeelloeslaúnicaformadeconciliarambasprerrogativasconstitucionales,estoes,elde-rechodelestadonacionalalfuerofederalyeldelasprovinciasanoversesometidasatribunalesfederalesdiferentesaestaCorte(cfr.Fallos:114:315y339;128:106y,másre-cientemente,Fallos:307:2365;308:2054;312:1875;313:825;335:1521,entremuchísimosotros)yelloasíapesardeque,comosedijo,elartículo116noincluyeentreaquellasquetramitaránporlajurisdicciónoriginariadeestaCortealascausasenlasquelasprovin-ciasyelEstadoNacionalsonparte32.
Quiensuscribeestas líneasnopuededejarderesaltarque leresulta llamativoque,asícomolaCorteensunuevaintegracióndecidiórevisarsudoctrinaquenegóensumomen-toelaccesoalainstanciaoriginariaalaCiudaddeBuenosAires,noconsiderenecesariovolveraevaluar lanaturalezajurídicadelas leyesconveniocomoocurrióenelcaso«ElCóndor» (Fallos:324:4226).AllínuestroMáximoTribunalconcluyó«queelnuevorangoasignadoaltemaporlaConvenciónConstituyentede1994yelampliotratamientoquelaLeyFundamentallededicadespuésdelareforma,conducealaconclusióndequelaafec-tacióndelsistemaasíestablecidoinvolucra,enprincipio,unacuestiónconstitucional»(32).
31 «GobiernodelaCiudadAutónomadeBuenosAiresc/Córdoba,Provinciades/ejecuciónfiscal»(Fallos:342:533),considerando16).32 Paraampliar latemáticade lasconsecuenciasdequelaCorteconsiderequelas leyesconveniohacenparte,aunquecondiversa jerarquíadelderechopúblico local,serecomiendala lecturade«Algunasnotassobre lacompetenciaoriginariade laCorteSuprema:apropósitodelfallo‘LaboratorioBernabó’»,Karschenboim,Laura,«DoctrinaDigital»,Rubinzal-CulzoniRCD19/2021,enero2021.Elartículoseencuentradisponibleen:https://laurakarschenboim.com.ar/wp-content/uploads/2021/02/Algunas-notas-sobre-la-competencia-originaria.pdf
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Ahorabien,volviendoalstatusjurídicodelaCiudadAutónomadeBuenosAires,resultamásqueinteresantedetenerseenlasreflexionesdeÁbaloscuandoafirmaquelaCiudaddebeserreconocidacomounsujetomásqueinteraccionadirectamenteconlaNaciónylasprovincias.Esporelloque,segúnsucriterio,elconvencionalconstituyentedebióhaberrevisadotodoeltextoconstitucionalparaasíagregaralaCiudaddeBuenosAiresencadaartículodondeaparecieseexpresamentemencionadaunaprovinciaenejerciciocompetencial.Deestaforma,señalaquesehubiesenevitadodiscusionesdoctrinalesyjurisprudenciales.
ÁbalostambiénadviertequeelvotodeRosattiyMaquedacomoexconvencionalescons-tituyentesde1994enelfallo«GCBAc/EN»CSJ567/2021suponedealgunaformaescu-charlavozdequienesensumomentotuvieronensusmanoslasancióndetextocons-titucional33(33).
Resulta curiosa aquella apreciación, ya que nos recuerda al caso «Bressani» (Fallos:178:9),endondelaCorteseremitióaunantecedentequeconsideróquecobrabainte-résespecialyaquehabíasidofirmadoporelentoncespresidentedelTribunalJoséB.Gorostiaga,queademáshabíasidounodelosredactoreseinformantesdelproyectodeConstitución.
Ahorabien,yaquenoquedandudasacercadequelaCiudadAutónomadeBuenosAiresresultaaforadaalacompetenciaoriginariadelaCorte,yquerevisteplenaautonomíaenmateriadeeducaciónyensaludpública.
Entonces,¿quécapítuloslequedanpendientesalaCorteparaescribirenloqueserefie-realaautonomíadelaCiudad?
Porun lado, resta la transferenciade la justiciaordinarianacional.Elloen funcióndequeactualmente,elPoderJudicialdelaCiudadseencuentramuydemoradoensucons-titución.Enefecto, laCorte tambiénhamanifestadorecientemente inre«Bazán» (Fa-llos:342:509):elpanoramaactualmuestraqueelGobiernoNacionalyelGobiernodelaCiudadhanavanzadomínimamenteenlasgestionestendientesaconcretardemaneraíntegraydefinitivalatransferenciadelajusticianacionalordinariaalámbitoquecons-titucionalmentelecorresponde.LaCiudadpermaneceporesarazónconsusinstitucio-nesinconclusas;detentaunpoderejecutivoyunalegislaturapropiosenplenofunciona-miento,peronotieneaúnenmarchaunpoderjudicialcompleto.
Asimismo,agregóqueexisteunsupuestode«inmovilismo»enllevaracabolatransfe-renciadelajusticianacionalordinariaalPoderJudicialdelaCiudadAutónomadeBuenosAires,quetambiéndebeserconsideradocomoundesajusteinstitucionalgravedeunodelosmecanismosestructuralesdefuncionamientodelfederalismo,sinquelademora
33 LadisertacióndeÁbalos,MaríaGabriela«LasProvinciasylaCABAenlaEmergencia»fuerealizadael22/05/2021,enelmarcodelciclodeconferenciasorganizadasporelInstitutodeDe-rechoAdministrativodelColegioPúblicodeAbogadosdelaPrimeraCircunscripcióndeCorrien-tes y laAsociaciónMisioneradeDerechoAdministrativo.Disponibleenhttps://www.youtube.com/watch?v=jVsmTt_fiRs(fechadeconsulta01/06/2021).
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enlaconcrecióndelmandatoconstitucionalaparezcademaneraalgunarazonablemen-tejustificada.
EstaomisiónnosolamenteconstituyeunincumplimientoliteraldelaConstituciónNacio-nalconelconsiguientedebilitamientodelafuerzanormativadesutexto.Impacta,ade-más,enladistribucióndelosrecursospúblicosenlamedidaenque—comoconsecuen-ciadedichaomisión—lasveintitrésprovinciasargentinassehacencargodefinanciarlosgastosquedemandaelserviciodeadministracióndejusticiadelrestantedistrito.Enefecto,enelplanodelainterpretaciónconstitucional,estasituaciónresultadifícilmentecompatibleconlasdirectivasdeequidad,solidaridadeigualdaddeoportunidadesquegobiernanlainteraccióndelosEstadosparalograrunprocesodedesarrolloequilibradodeescalafederal(art.75,inc.2,delaConstituciónNacional).Tampocoelpresenteesta-dodecosasparececonformarseconelmandatoconstitucionalde“promoverpolíticasdiferenciadasquetiendanaequilibrareldesigualdesarrollorelativodelasprovinciasyregiones”(art.75,inc.19,delaLeyFundamental).
Podríasuponersequeenestecaso laCorteharecortadosucompetenciaapartirdelcaso«Bazán».YesosecomprobaráenelmomentoenquenuestroMáximoTribunalsepronuncieenlosautos«Levinas»(Expte.N°QTS16374/2019-0),falloendondeelTribunalSuperiordeJusticiadelaCiudadAutónomadeBuenosAiresresolvióserlaalzadaparalostribunalesordinariosnofederalesdelaCiudad,queactualmenteseencuentraapela-doycirculandoporlasvocalíasdenuestroMáximoTribunal.
Porúltimo,ynoporellomenosimportante,restaquelaCortesepronunciesobrelosconflictosrelacionadosconlacoparticipaciónfederalplanteadosporelGobiernodelaCiudad.