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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
Documento de Trabajo Nº 1
La Políca Cluster. El caso de los Sistemas Producvos
Locales promovidos por la SEPYME
Dr. Alejandro Naclerio
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
Documento de Trabajo Nº 1
La Política Cluster.El caso de los Sistemas Productivos Locales
promovidos por la SEPyME.
Agosto de 2011
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
La Política Cluster.El caso de los Sistemas Productivos Locales
promovidos por la SEPyME.
Documento de Trabajo Nº 1
Dr. Alejandro Naclerio
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
Equipo de Trabajo
Coordinador General:Dr. Alejandro Naclerio
Equipo de trabajoDr. Enrique Arceo
Lic. Pablo Trucco
Lic. Romina Tomé
Lic. Julieta Salas
Lic. Juan Manuel LabancaLic. Matías Ciminari
Lic. Matías Davini
Lic. Nicolás Marín
Lic. Mariana Sanhuesa
Lic. Verónica Fernández Perrota
Lic. Natalia García
Lic. Francisco Guerra
Lic. Carolina Hernández
Lic. Gabriela MaraschioLic. Milena Muñoz
Lic. Juan Manuel Padín
Lic. Gonzalo Peña
Lic. Eva Rabey
Ing. Cristina Costa
Lic Natalia Aprigliano
Lic. Inés Arancibia
Cdra. Laura de Cano Funes
Cdor. Luciano Lopez Pessi
Abog. Sandra Torres
Abog. Arnaldo Bona
Lic. José Infante Camaño
Gonzalo Piotti
Maximo Aimare
Pablo Silva
Nadia Stix TucciLic. Diego Colombres
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
Índice
La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos
Locales promovidos por la SEPyME ________________
Introducción ___________________________________
Deniciones y Disparadores Teóricos________________
Clave teórica que sustenta a los sistemas productivos
locales________________________________________
Redes, Complejos y Sistemas Productivos ___________
Redes y Sistemas _______________________________
De las Redes Sistémicas a los Sistemas Productivos
Locales y a una política de promoción de Clusters _____
Un caso concreto de intervención estatal para el fomento
a la asociatividad entre MiPyMEs ___________________
Líneas de asistencia del Programa SPL ______________
Metodología y Selección de Proyectos ______________
Conclusiones __________________________________
Bibliografía ___________________________________
pág. 7
pág. 7
pág. 8
pág. 11
pág. 16
pág. 19
pág. 22
pág. 25
pág. 29
pág. 32
pág. 38
pág. 40
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
Introducción
El diseño y la implementación de políticas industriales por parte del
Estado son condición sine qua non para conducir la economía so-
bre un sendero de desarrollo sostenible. En particular, el avance en
las cadenas de valor y en los procesos de eslabonamiento requiere
de políticas activas que contemplen tanto a las economías secto-
riales como al desarrollo armónico y equilibrado entre las regiones.
Ello es posible cuando el desarrollo se asienta sobre el capital so-
cial; el cual canaliza sus fuerzas a través de un conjunto articulado
de instituciones públicas y privadas que alimentan los procesos deinnovación. En esta línea, las políticas productivas y más espe-
cícamente la promoción de clusters constituye una herramienta
invaluable para el fortalecimiento económico local. A su vez, las si-
nergias positivas provenientes de la asociación deben articularse
con la inversión pública nacional; la que debe ampliar y mejorar la
infraestructura y el sistema de innovación. Estos esfuerzos institu-
cionales se traducirán en aprendizaje tecnológico, lo cual permitirá
a las regiones y localidades generar valor agregado y empleo de
calidad.
A continuación se presentan algunas dimensiones teóricas relacio-
nadas con el paradigma de clusters, para luego observar su apli-
cación en el Programa Sistemas Productivos Locales (SPL)1,
el cual constituye un valioso instrumento de política industrial y de
desarrollo económico desde una perspectiva sistémica. Por último,
se presentan conclusiones.
1
La Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional ejecuta desde junio de 2006 el Programa Sistemas Productivos Locales. Se trata del programa PNUD ARG/05/024 “Promoción deClusters y Redes Productivas con Impacto en el Desarrollo Regional”
La Política Cluster.
El caso de los Sistemas Productivos Localespromovidos por la SEPyME
Documento de Trabajo Nº 1: Dr. Alejandro Naclerio
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
Defniciones y Disparadores
Teóricos
Antes de adentrarnos en el
debate teórico en torno a los
clusters es preciso considerar
la ambigüedad conceptual del
término cluster . Especíca-
mente, al querer adaptar una
política surgida en sistemas
industriales de países desarro-llados a políticas en economías
emergentes, quedan al descu-
bierto fallas conceptuales2 . El
problema de los contextos es-
paciales e históricos, así como
el de la combinación de las
realidades socioeconómicas
con las capacidades tecnoló-
gicas territorializadas, consti-
tuye una evidencia difícilmente
transferible y aún más difícil
de sistematizar genéricamente
para elaborar una herramienta
útil para la implementación de
políticas públicas.
El término Cluster signica“grupo que se distingue del
resto”. Uno de los sinónimos
comúnmente utilizados es “ra-
cimo”, el cual hace referencia
2 Fernández, Vigil et al. (2008) sostienencuatro fallas de origen: conceptos borrosos,la desaparición de las dimensiones meso-regionales y macro regionales, armonía y
heterogeneidades de los clusters, cualifcacióny cohesión social desde el interior al exterior de los clusters.
a un conjunto o a una masa que
puede ir evolucionando o mu-tando para adaptarse a un es-
pacio determinado. La ciencia
astronómica utiliza este con-
cepto para distinguir racimos de
estrellas o galaxias, con carac-
terísticas comunes, agrupadas
en el cosmos. En estadística
el análisis de cluster sirve para
distinguir variables que se dife-rencian del resto en un espacio
factorial. A partir de estos usos
de los mencionados términos
se han capturado algunas de-
rivaciones para aplicar en cien-
cias sociales.
Los clusters sociales con lógica
y nes económicos remiten a laaglomeración de instituciones
y unidades productivas que in-
teractúan en un espacio deter-
minado. Dicho espacio incluye
la dimensión territorial (como
cercanía, conectividad, etc.),
pero se extiende además sobre
otros aspectos constitutivos del
contexto de interacción, tales
como las dimensiones deriva-
das de la historia, el contexto
político, la infraestructura físi-
ca y tecnológica y las capaci-
dades cientícas y educativas,
que refuerzan el vínculo del
capital social con la generación
de valor. Como resultado de laconformación de clusters dicho
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
contexto se ve modicado.
La estructura y la evolución
de los clusters industriales
(Iammarino y McCain 2008)
depende de la dinámica del
régimen tecnológico y las prác-
ticas organizacionales que van
adaptándose a los paradigmas
tecnoproductivos (Dosi 1982).
Asimismo, el entorno comuni-cacional (incluyendo las TICs)
que se va gestando alrededor
de las urbes constituye un factor
central. Por su parte la crecien-
te interconexión de las relacio-
nes comerciales y nancieras3
determina una tendencia a la
especialización de los clusters.
En un mundo globalizado, lasindustrias de los países desa-
rrollados subcontratan y exter-
nalizan actividades (Williamson
1985), lo cual se ve traducido
en la conformación de redes de
proveedores, exibles y adap-
tables, en los países emergen-
tes. La combinación del nivel
global y el nivel local, que algu-
nos denominan glocalización,
va adquiriendo una relevancia
cada vez más sustantiva a la
hora de recongurar el espacio
productivo. En este sentido, la
tradicional explicación de las
aglomeraciones marshallianas
3 Tomamos el concepto de mundialización
fnanciera (Chesnais 1997).
que dotaban de economías de
escala a las industrias se vebastante complejizada en el ac-
tual escenario productivo (y so-
bre todo nanciero) mundial. El
desafío consiste en identicar
el vínculo entre los clusters y la
innovación. Los programas de
investigación sobre las políticas
clusters se encuentran encua-
drados en esta línea (ver Piteliset al. 2006).
Recongurando la línea de
Porter con sus hipótesis de
las ventajas competitivas de
las naciones, varios autores4
entienden a los clusters como
aglomeraciones territoriales
de industrias estrechamenterelacionadas que coinciden
en una etapa histórica. Aquí
es posible distinguir dos
perspectivas sobre los enfoques
de aglomeración: por un lado,
una visión clásica asociada a las
economías de escala y ventajas
de externalidades en la que los
enfoques ortodoxos aceptan la
intervención del Estado debido
a que el óptimo de mercado
resulta inferior al óptimo social;
por otro lado, un enfoque que
4 Ver por ejemplo Meyer –Stamer y Harmes
Liedtke (2005), Torré (2008) entre otros. Ver también Pitelis y Pseiridis (2006) donde se
presenta un marco conceptual basado en el impacto sobre la productividad de la cooperaciónentre frmas.
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
procura superar la lógica de
optimalidad económica estrictosensu y entender las lógicas del
desarrollo social. En relación a
esta última perspectiva, resulta
necesario acudir a un abanico de
hipótesis que superen el simple
paradigma de la producción
eciente y pasar a un esquema
más complejo donde se valorice
el funcionamiento sistémico y la construcción política que
lo posibilita. Es a partir de
un sistema de instituciones
articulado que se alcanza el
desarrollo, a partir del aumento
de capacidades productivas
y sociales que posibiliten la
independencia tecnológica
(Naclerio et al. 2010).
La independencia tecnológica
constituye una dimensión clave
en nuestro análisis. Una socie-
dad (o un país) es tecnológica-
mente independiente cuando
ha logrado potenciar la diná-
mica de su Sistema Nacional
de Innovación5 . Si un país es
capaz de reproducir y vincular
sus instituciones cientícas y
técnicas a los actores produc-
tivos, generando aprendizaje
tecnológico y nuevos conoci-
mientos, entonces será capaz
de retroalimentar el desarrollo
5 En particular nos referimos a la visión amplia
de los SNI de Lundvall (Lundvall 1992).
y forjarlo de manera sostenible
en el tiempo.
Para abordar y reexionar so-
bre esta temática, es preciso re-
currir a un bagaje teórico com-
plejo relacionando la economía
industrial, la economía de las
innovaciones, los enfoques en
términos de redes y Sistemas
Nacionales de Innovación y losenfoques de desarrollo local.
En tal sentido, en Naclerio et
al. (2010) se presenta un marco
teórico para identicar y con-
ceptualizar a los sistemas pro-
ductivos locales. A continuación
se retoman algunas reexiones
vertidas en dicho texto.
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
Clave teórica que sustenta a
los sistemas productivos lo-cales
Los enfoques teóricos dedica-
dos a la producción conjunta
de diferentes unidades produc-
tivas se han reproducido asen-
tados en dos ejes clave. Uno de
ellos se centra en la economía
de las innovaciones, donde la
innovación deviene un acto
colectivo superando el esfuer-
zo aislado de los individuos y
donde intervienen los diversos
actores de la cadena producti-
va6 . El otro eje se centra en el
estudio y constante referen-
cia a casos paradigmáticosde aglomeraciones, donde los
más resonantes son la Silicon
Valley y los distritos industriales
italianos (ver por ejemplo Bian-
chi y Lee 1994 y Bianchi et al.
1997). Las realidades históricas
de tales experiencias requieren
análisis especícos, debiendo
considerarse los condicionan-tes que cambian los contextos
del desarrollo. En este marco,
las estrategias de la rma se
insertan en un entramado com-
6 La innovación como acto colectivo es enfocada
como tal a partir del seminal artículo de Kliney Rosenberg, (1986). Dicho artículo implica
en la teoría económica de las innovacionesla superación del tradicional modelo lineal deinnovación.
plejo donde las instituciones
formales se complementan coninstituciones gestadas social-
mente en localidades caracte-
rizadas por sus especicidades
e idiosincrasias productivas. Es
así que la rma deja de ser el
centro del análisis; los enfo-
ques sobre la empresa remiten
a un contexto más amplio. En
particular, el foco analítico deeste documento se centra en
la rma no sólo como entidad
generadora de conocimientos7
sino además como “institución”,
la cual aprende en un colectivo
sistémico. La economía de las
innovaciones y en especial los
enfoques de los Sistemas Na-
cionales de Innovación advier-ten que la vinculación de insti-
tuciones es pro activa cuando
se solidican las relaciones
productivas.
El modelo interactivo de in-
novación (Kline y Rosenberg,
1986) representa la primera
formalización que da cuenta de
la producción conjunta de dife-
rentes unidades productivas,
superando a la cadena lineal de
innovación sustentada en los
enfoques schumpeterianos.
7 Los autores evolucionistas analizan a lafrma como generadora de conocimientos (por
ejemplo Cohendet 1998; 2003) Para un análisisde las teorías de la de la frma y su inserción
institucional ver Coriat y Weinstein (1995).
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
El célebre informe V. Bush
(1945) dio origen a la políticaindustrial asociada al desarrollo
de la ciencia. En dicho informe,
realizado como producto de un
trabajo encargado a una comi-
sión del Senado estadouniden-
se, se destaca que la ciencia,
al igual que en el modelo lineal
tradicional, se traduce casi au-
tomáticamente en mayor pro-ducción y agregado de valor.
La limitante crucial de los mo-
delos lineales es la falta de in-
teracción y por tanto de reforza-
miento sistémico. En efecto, la
investigación cientíca genera
un benecio privado y social.
Consecuentemente, conside-rando el criterio clásico de op-
timización debemos calcular,
en esta óptica, el diferencial de
costos que genera la inversión
en ciencia y seguir la regla de
invertir en ciencia siempre que
el benecio marginal resulte
positivo. Además, para que sea
aceptable invertir en ciencia, no
deben existir riesgos demasia-
do altos en el proceso de in-
versión. Deben existir indicios
bastante seguros de que la in-
versión se va a concretar sobre
el mercado. A partir de aquí se
establece un doble juego.
Por un lado, la inversión en
ciencia es socialmente ventajo-
sa (empuje de la ciencia) ya quelos descubrimientos cientícos
serán utilizados y el conjunto
de la sociedad dispondrá de un
mayor nivel de conocimientos e
innovaciones que luego se tra-
ducirán en mejores productos y
procesos y, con ello, en mayor
bienestar. El fundamento cen-
tral que da impulso al cientícoinventor es la cuasi-renta tec-
nológica (Schumpeter 1935). El
inventor en búsqueda de renta
empuja al sistema productivo a
producir más y mejores bienes
y servicios.
Por otro lado, la dirección de
la innovación debe obedecer auna lógica racional de mercado
(Schmoookler 1962), es decir
que se invertirá en ciencia pero
la misma será orientada hacia
las actividades que el mercado
juzgue más rentables.
Estas dos visiones, por un lado
hacia adelante o empuje de la
ciencia y la invención hasta el
desarrollo tecnológico y la in-
novación (Schumpeter 1935) y,
por el otro, hacia atrás o de ti-
rón de demanda (Schmoookler
1962), pueden verse en la re-
presentación interactiva del
proceso de innovación en eldiagrama 1. Según la lógica
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
lineal, el proceso innovativo
sigue una secuencia de fasesbien delimitadas: la investiga-
ción básica-fundamental, la
investigación aplicada, el de-
sarrollo, la producción y la co-
mercialización o marketing. El
impacto del proceso avanza de
izquierda a derecha y en cada
punto se produce un “output”
que es utilizado como “input” enla etapa siguiente. La investiga-
ción básica tiene como objetivo
la producción de publicaciones
que deriven en evoluciones y/o
descubrimientos cientícos ta-
les como fórmulas, teoremas
matemáticos, etc., los cuales
pueden ser utilizados por otras
disciplinas que los aplican paramejorar o cambiar sus proce-
sos. La investigación aplicada
produce patentes y derechos
de autor, luego del descubri-
miento de nuevos productos o
procesos. La fase de desarrollo
tiene como objetivo la produc-
ción de nuevos procesos y la
de producción apunta a la ela-
boración de nuevos productos.
Por último, el marketing es la
conquista de nuevos mercados.
El “proceso” está construido de
tal forma que cada participante
tiene que cumplir un rol espe-
cíco bien denido. La innova-
ción tecnológica es entendidacomo una sucesión de hechos
que dan cuenta de una situa-
ción novedosa y es un procesoque toma en cuenta no sólo la
investigación y desarrollo (I&D)
realizado originalmente en un
laboratorio sino también las
progresivas fases hasta su nal
aceptación comercial.
En cambio, en un modelo inte-
ractivo se encuentran los mis-mos actores que en las esque-
matizaciones lineales, o sea la
investigación básica, la investi-
gación aplicada, etc. pero que
en este caso se reorganizan de
manera diferente. Se conside-
ran vínculos que son signica-
tivamente más extensos entre
los diferentes actores, superan-do los vínculos cortos entre los
intervinientes en el proceso. La
idea fundamental es que, por
ejemplo, la producción puede
interactuar directamente con la
investigación aplicada e inclusi-
ve con la investigación básica.
Así, esta representación involu-
cra a todas las cadenas largas
y separadas correspondientes
a todas las vinculaciones posi-
bles entre los diferentes actores
del proceso de innovación. Lo
novedoso es que, en este mo-
delo, a diferencia de las pers-
pectivas lineales, los outputs delas distintas etapas pueden ser
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Diagrama 1: Modelo Interactivo de Innovación (Kline y Rosenberg 1986)
A: Cadena central de la innovación; b: Bucles cortos de retroacción ; B: Bucles largos de retroacción ; P: Resolución de
problemas por la interacción de la investigación y los diseños de nuevos conceptos ; L : Vínculo entre la base social de
conocimientos y la investigación útil en el proceso de innovación; S: Apoyo a la investigación en cada dominio científco
estudiado para producir una novedad y valorizar la innovación, V : cadena de valorización.Fuente : Naclerio (2004). Modifcado y Adaptado de Kline y Rosenberg (1986), p. 290
utilizados como insumos por
todos los actores del proceso.
Para que ello ocurra debe existir
una vinculación sistémica dado
que todos los actores y la socie-
dad en general reposan sobre
un conjunto de conocimientos
en ujo constante. Es decir, a
partir de la mecánica asociativase realiza un uido intercambio
con el stock existente de cono-
cimientos al mismo tiempo que
se elaboran y agregan otros
nuevos.
Los procesos asociativos gene-
ran una retroalimentación uida
entre la ciencia y la tecnología
y las demandas y propuestas
productivas de los sectores. El
proceso innovativo y la acumu-
lación social de conocimientos,
no sólo son el resultado del
departamento de investigación
de una empresa; se deben
también al esfuerzo coordina-
do de los miembros de la rma
en sus distintos niveles, de lasdemás rmas con las cuales se
pueda planicar una estrategia
conjunta y, especialmente, a la
interacción con las instituciones
que promueven y articulan el
Sistema Nacional de Innova-
ción.
Kline y Rosemberg indican
cinco claves, relacionadas a
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
la asociación de actores que
forman parte del sistema pro-ductivo, que son de suma im-
portancia en la visualización
del proceso de innovación y
producción colectiva. Estas son
(ver diagrama 1):
1) Numerosos feedbacks en la
cadena y coordinación de la I&D
con la producción y el marke-ting.
2) Cadenas laterales de investi-
gación a lo largo de la cadena
central de innovación.
3) Largos encadenamientos ge-
néricos de investigación como
backup de la innovación.
4) Potenciación completa de los
nuevos procesos desde la in-
vestigación.
5) Un mayor soporte de la cien-
cia en sí misma de los produc-
tos provenientes de activida-
des innovativas, por ejemplo,
a través de las herramientas einstrumentos disponibles en la
tecnología8 .
El proceso de innovación
y producción asociativa
representado en el diagrama 1,
se asienta sobre la investigación
y depende fundamentalmente
de la base social de8 Ver Kline y Rosemberg (1986) pp 302-303.
conocimientos. Este concepto,
desarrollado en Naclerio (2004),se basa en una visión amplia
de los Sistemas Nacionales
de Innovación (Lundvall
1992) donde el rol productivo
crucial es desempeñado por
las interacciones entre las
instituciones de la ciencia y la
educación con los sectores
productivos localizados. Laciencia, la tecnología y la
producción, se derraman
cuando la sociedad en su
conjunto ha desarrollado
capacidades de absorción. En
otros términos, el desarrollo de
la base social de conocimientos
implica que la sociedad es capaz
de incorporar y aprehender conocimientos históricamente
acumulados, utilizarlos,
adaptarlos, mejorarlos y
transferirlos productivamente.
Los procesos asociativos deben
incuestionablemente fundarse
en instituciones que promuevan
estos procesos virtuosos.
En denitiva, el pasaje de la vi-
sión lineal de innovación a su
concepción interactiva es un
hito teórico trascendental para
entender las ventajas de los
procesos asociativos. El co-
nocimiento puesto en valor en
un conjunto de unidades pasaa multiplicarse a través de una
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amplia base que eleva la capa-
cidad social de reproducir co-nocimientos. Es a partir de ello
que el desarrollo de los clusters
puede recongurar un para-
digma productivo fundado en
la eciencia estática hacia otro
fundado en la innovación y en
la dinámica industrial.
Redes, Complejos y Sistemas
Productivos
El modelo interactivo es un
paso inicial para entender la
causa por la cual los procesos
de asociación potencian la
competitividad sistémica(Naclerio 2010). Un punto
clave es entender por qué las
rmas deciden emprender
estrategias en conjunto.
¿Por qué se forman redes de
empresas donde se comparte
infraestructura y conocimientos?
Subsiguientemente ¿Por qué
el Estado impulsa o deberíaimpulsar políticas de promoción
de Clusters?
El estudio de redes deriva en
una multiplicidad de conceptos
(cluster , complejo, asociación,
sistema, acuerdo de coopera-
ción) que muchas veces se uti-
lizan como sinónimos. Los con-ceptos utilizados pueden tener
diferentes alcances, pero todos
remiten a un funcionamientoconjunto de diferentes actores
productivos. Nos referimos a:
acuerdos de cooperación, red
productiva, red de proveedores,
red de conocimientos y de in-
novación, distritos industriales,
complejos productivos, cluster ,
sistemas productivos locales,
arreglos productivos locales,consorcios de exportación, en-
tre los conceptos más destaca-
dos en el estudio de redes y sis-
temas. Conceptos todos, que
se vinculan desde su origen a
la teoría económica de la inno-
vación. Desde los inicios en los
estudios en el campo de la eco-
nomía industrial, la visión mar-shalliana contempla las aglo-
meraciones como importantes
portadoras de economías de
escala que posibilitan el apren-
dizaje y, consecuentemente,
aumentos de productividad. Las
visiones más modernas, desde
la concepción porteriana de los
clusters, ponen el acento en el
rol de las instituciones como
articuladoras del espacio y del
desarrollo local. En el diagrama
2 se presenta una síntesis de
deniciones útiles para nuestro
marco teórico.
Las conformaciones de estasredes surgen de las nuevas
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prácticas de política industrial
bajo el cambio de paradigma
tecnológico (Dosi, 1982). El
marco analítico es, especíca-
mente, el de una nueva organi-
zación industrial donde Política
Industrial es igual a PolíticaTecnológica9.
Por otro lado, en términos
teóricos, las redes productivas
surgen frente a la insuciencia
de los análisis en términos
del mercado como “asignador
9 Concepción de la bibliografía industrialista-heterodoxa- y de la OCDE (1992).
eciente de recursos” y de los
enfoques de fallas de mercado
(Nelson, 1959 y Arrow, 1962),
es decir, de la teoría Neoclásica,
para explicar el benecio social
de los ajustes que se producen
por externalidades positivasmás allá del óptimo paretiano.
El cambio fundamental que
motiva su creación es que
la política económica no se
reduce a asignar recursos
sino que, como explica la
teoría Evolucionista (Nelson
y Winter, 1982; Cohendet,
1998), implica crear recursos.
A ello se suma que la política
Diagrama 2: Defniciones utilizadas en la Teoría Económica de
Redes y Sistemas
Fuente: Naclerio et al. 2010.
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económica cumple una función
de coordinación alternativa ocomplementaria del mercado,
como se fundamenta en la teoría
Económica de la Innovación
y en la teoría Sociológica de
Redes. La complementariedad
institucional entre actores tales
como organismos públicos de
investigación, universidades
y empresas (Callon 1992,Rosenberg y Nelson 1994)
deviene un foco sustancial que
motoriza el interés tanto de la
academia como de la gestión.
Las redes están constituidas
por rmas y por las institucio-
nes que las conectan. En este
entramado institucional las r -mas se enriquecen y dinamizan
el proceso de desarrollo. Espe-
cícamente, las rmas inyectan
conocimientos en la base social
de conocimientos y, al mismo
tiempo, nutren y agrandan di-
cha base. Por lo tanto, la rma
deja de ser una caja negra, ya
que genera una serie de rela-
ciones que explican los eslabo-
nes de las redes productivas.
Los enfoques evolucionistas
apuntan a desmenuzar el inte-
rior de la rma explicando las
construcciones sociales y tec-
nológicas “inside the black box ”
(Rosenberg 1982). Las rmasson entonces consumidoras y
productoras de conocimientos;
no de información. La diferen-cia entre información y conoci-
miento es sustancial para com-
prender el proceso social de
producción de bienes, servicios
e innovaciones. En particular,
la teoría Evolucionista (ver por
ejemplo Cohendet 1998) esta-
blece claras diferencias entre el
conocimiento y la información.La información uye libremente
y es accesible a quien la solicite
o pague por ella; mientras que
el conocimiento exige un es-
fuerzo para ser incorporado y,
si bien puede codicarse, una
parte importante del mismo es
tácito.
Consecuentemente, el esfuer-
zo es indispensable para es-
timular la innovación y las ca-
pacidades de absorción. Más
aún, el esfuerzo de aprendizaje
tecnológico es la piedra angu-
lar del desarrollo productivo.
Dicho esfuerzo, o esfuerzo por
innovar, es diferente al de incor-
porar tecnología. Por ejemplo,
comprar una máquina o una
licencia pueden ser sólo el pun-
tapié inicial del proceso de inno-
vación pero de ninguna manera
implica que se esté innovando.
Incorporar tecnología es sólo
una condición necesaria perono es condición suciente para
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
que se lleve a cabo el proceso
innovativo.
Para estimular la innovación y
apropiarse del aprendizaje, las
redes, complejos y sistemas
productivos ponen en práctica
rutinas10 con objetivos comu-
nes, principalmente objetivos
de innovación. Por lo tanto, es-
tablecer un cluster implica reali-zar una innovación organizacio-
nal (una nueva rutina), la cual
abre la puerta a innovaciones
de productos y procesos. Este
debería ser el efecto buscado
cuando se implementa una po-
lítica de cluster.
Redes y Sistemas
Desde una perspectiva histó-
rica puede considerarse rele-
vante al concepto de red y, en
particular, al concepto de red
productiva, a partir de las prác-
ticas posfordistas de subcontra-tación. La caída del fordismo en
1� Las rutinas asociadas al estudio de redesexigen una noción sistémica de la red. Lared implica un ordenamiento alternativo al ordenamiento de mercado; la coordinación entre
los participantes no considera estrictamentela variable precio. Así, por ejemplo, la teoríaEvolucionista de la Firma (Nelson y Winter,
1982) considera la rutina organizacional y el aprendizaje tecnológico como formas decoordinación alternativa al precio de mercado.
términos organizacionales y el
advenimiento del posfordismocon prácticas innovativas, como
por ejemplo el toyotismo (Coriat
2000), implicaron un cambio
de esquema de control de los
procesos. Las grandes rmas
fordistas se transforman y redu-
cen sus estructuras, habitual-
mente radicadas en una enor-
me planta, pero mantienen sucapacidad de control en el esla-
bón clave de la cadena. Es de-
cir, conservan su conocimiento
fundamental (Chandler 1992),
lo cual les permite controlar a
sus proveedores y clientes. Es
así que una red de proveedores
de una gran empresa implica
que la empresa (Multinacional)está transformando costos que
durante el fordismo eran -
jos en costos variables (en un
contexto de globalización -que
favorece la externalización y la
subcontratación-). En efecto, a
partir de la recurrencia de las
crisis internacionales pari pasu
la mundialización nanciera
(Chesnais 1997) la estrategia
de las multinacionales consiste
en armar redes de subcontra-
tistas para “variabilizar” costos
que antes eran jos. De esta
forma, transeren el impacto de
las crisis a las redes conforma-
das. Muchas veces, dichas re-des surgen a partir de políticas
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
públicas de desregulación im-
plementadas por países (emer-gentes, particularmente latinoa-
mericanos durante la década
de 1990), cómplices o sumisos
a la mundialización nanciera.
Estas circunstancias deben
ser tomadas en cuenta por las
políticas públicas dirigidas a la
gestión de clusters y de redes.En particular, deben generarse
redes capaces de interactuar
pro activamente en un sistema
productivo diversicado, lo
cual contrasta con las clásicas
políticas del Consenso de
Washington y de desregulación
de mercados tan mentado
durante la última década delsiglo XX.
Las redes organizadas conu-
yen a uno o a varios sistemas
y, cuando se direccionan insti-
tucionalmente, se constituyen
en poderosas herramientas de
desarrollo. En este sentido, el
desarrollo productivo y/o tec-
nológico es la nalidad de la
literatura en términos de los
Sistemas Nacionales de Inno-
vación (SNI) (Lundvall 1992,
Nelson 1992) que ha construido
un robusto marco teórico estos
últimos años. Los SNI remiten
a redes de actores y de institu-ciones que inuencian el proce-
so de innovación de un país a
partir del aprendizaje y la apli-cación de nuevas tecnologías.
En líneas generales, los auto-
res del enfoque SNI (Freeman
1987, Lundvall 1992, Nelson
1993) destacan las diferencias
en las trayectorias instituciona-
les entre los países y, desde un
enfoque más normativo, los au-
tores tienden a contemplar he-rramientas públicas destinadas
a fomentar las interacciones
y el entramado entre actores
productivos. Una de esas he-
rramientas es el fomento de la
asociatividad, la cual expresa,
o debiera expresar, una diná-
mica sistémica. En tal sentido,
“la asociatividad o cooperaciónentre empresas es un rasgo
crucial, siendo la innovación un
proceso acumulativo que impli-
ca un aprendizaje en la prácti-
ca, el uso y la interacción, y a
menudo produce un rendimien-
to creciente” (Meyer-Stamer y
Harmes-Liedtke, 2005).
Por otra parte, una amplia li-
teratura pone el acento en los
vínculos entre individuos (r -
mas) que forman un conjunto
que se encastra en un determi-
nado ambiente político, cultu-
ral e institucional (Granovetter,
1985). Las redes productivas(de innovación) pueden ser
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
formales y/o informales. Estas
redes tecno-económicas (Bell yCallon, 1994; Callon, 1999) son
formalizadas por acuerdos que
suscriben empresas no relacio-
nadas (Chesnais, 1998) que
pueden tener mayor o menor
poder para imponer sus estrate-
gias y sus capacidades (Zanfei,
1994). Dichas redes, en parti-
cular los Productores-Usuarios(P-U) de tecnología (Lundvall,
1988; 1992), constituyen el ele-
mento primario de los SNI, a
través de la acumulación con-
junta de conocimientos. Las
relaciones P-U pueden caracte-
rizarse por asimetrías de poder
al interior de la red, que depen-
den del sector o rama industrial.Por ejemplo, en la industria au-
tomotriz las relaciones son de
tipo vertical y prevalecen las
necesidades de diseño; por lo
tanto el eslabón de diseño im-
pone condiciones al resto de
la cadena. Las redes aquí se
conguran con un objetivo de
costo y mercado siguiendo un
esquema de sub-contratación.
Se crean conocimientos, pero
los mismos son apropiados por
los actores que controlan la
red. Por tal motivo, las transfe-
rencias de tecnología requieren
la posibilidad y capacidad de
realizar esfuerzos. Esta idease refuerza cuando tenemos
en cuenta que las tecnologías
desarrolladas son activos espe-cícos que las rmas protegen
permanentemente (Chesnais,
1986, 1992, Chandler 1992).
Las relaciones y los acuerdos
de cooperación entre rmas
caracterizan a la organiza-
ción industrial, sobre todo en
el mundo desarrollado desde1980 (Chesnais, 1988; OCDE,
1992). Ello ocurre hasta tal pun-
to que resulta extraño que las
rmas innoven individualmente
(OCDE, 1999). Estos acuerdos
constituyen una estrategia para
producir mejores innovaciones
y, sobre todo, para defenderse
de la competencia. Los pro-blemas que se suscitan en la
reorganización industrial son
los modos de coordinación ins-
titucional que conguran tales
relaciones de intercambio de
información y conocimiento.
Especícamente, estos modos
son: la cooperación, la jerarquía
y la conanza. De esta mane-
ra, en las redes productivas se
imponen determinadas rutinas
(Johnson y Lundvall, 1994) o
comportamientos estabilizados
que operan como reglas. Este
tipo de rutina sugiere una or-
ganización con objetivos que
sobrepasan los objetivos de larma individual.
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
In fne, tomando como base
esta lógica sistémica, deberíaplantearse una centralidad insti-
tucional que congure sectores
capaces de promover el desa-
rrollo económico. Tales congu-
raciones pueden emprenderse
localmente potenciando a los
actores capaces de llevar ade-
lante el proceso asociativo. De
esta manera, la asociatividadsistémica se inserta en el desa-
rrollo local. Pero dicho desarro-
llo se inscribe en la perspectiva
de la construcción del Sistema
Nacional de Innovación.
De las Redes Sistémicas a
los Sistemas Productivos Lo-
cales y a una política de pro-
moción de Clusters
Tras las nociones de red
productiva y de sistema subyace
la asociatividad sistémica como
concepto rector capaz de
dotar de contenido a la políticade generación de sistemas
productivos locales. Los
enfoques del modelo interactivo
de innovación y de los Sistemas
Nacionales de Innovación
se acoplan con los enfoques
del desarrollo local y de las
aglomeraciones productivas.
En el mismo sentido, la
conceptualización de desarrollo
local (por ejemplo Alburquerque
1997; 2004, Vázquez Barquero1986; 2000) no queda limitada
a la articulación de actores
locales sino, sobre todo, resalta
el rol del Estado Nacional (y
en algunos casos provincial)
en la contribución al desarrollo
armónico y la equiparación de
las regiones. A su vez, la noción
de distrito industrial (por ejemploPyke y Sengenberger, 1993;
Becattini, 1993) subraya las
ventajas de las aglomeraciones
donde la incorporación conjunta
de conocimientos implica un
aprendizaje y absorción social
de tecnologías.
La producción conjunta de bie-nes y servicios se sustenta so-
bre una conguración particular
del entramado productivo. Di-
cha conguración depende de
varias dimensiones que tras-
cienden un criterio meramente
ecientista. Asimismo, es posi-
ble concluir que las considera-
ciones de optimización, stricto
sensu , se modican a partir del
análisis de la complejidad inhe-
rente a las diferentes versiones
de los sistemas de producción.
Tomando en consideración es-
tas nociones, resulta indispen-
sable identicar un objeto que
no se rija por criterios estáticosde mercado sino más bien por
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
criterios dinámicos de cons-
trucción política (industrial). Enparticular, nos referimos a los
Sistemas Productivos Loca-
les (SPL), consistentes con la
construcción institucional del
Sistema Nacional de Innova-
ción.
Los Sistemas Productivos Lo-
cales son :
“sistemas que vinculan uni-
dades productivas -en parti-
cular micro, pequeñas y me-
dianas empresas (MiPyMEs)
e instituciones localizadas
en un territorio- para desa-
rrollar acciones o estrategias
conjuntas” 11.
Las empresas asociadas pue-
den ser del mismo sector o
pertenecer a una misma cade-
na de valor. Los SPL surgen
como herramienta de política
industrial para potenciar las ca-
pacidades tecnológicas de las11 Defnición adoptada por el Programa
Sistemas Productivos Locales – Promoción deClusters y Complejos Productivos Regionales,desarrollado en la SEPyME -Subsecretaría dela Pequeña y Mediana Empresa-, Ministerio deIndustria, República Argentina. Proyecto PNUD05/024, Revisión 2009-2011.
Diagrama 3: Creación de Sistemas Productivos Locales
Fuente: Naclerio et al . 2010.
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
regiones más desarrolladas y
para reorientar las fuerzas pro-ductivas en las regiones menos
desarrolladas. La idea fuerza
detrás de los SPL es que la
construcción de capacidades
productivas no depende del
desempeño aislado de cada
uno de sus actores.
La creación de Sistemas Pro-ductivos Locales puede inducir
a que las empresas lleven ade-
lante procesos de aprendizaje
e investigación conjuntos en los
que divulguen el conocimiento
tácito que poseen y, aún en el
caso de que las capacidades
regionales sean difíciles de re-
producir en otros lugares, pue-den dar lugar al surgimiento de
ventajas competitivas dinámi-
cas basadas en ellas. Los SPL
deben reforzar la Base Social
de Conocimientos y el Sistema
Nacional de Innovación.
Frente al interrogante de por
qué y para qué sirve que las
rmas se asocien, se conclu-
ye que las redes productivas,
que cumplimentan alguna for-
ma de asociatividad sistémica,
son una herramienta del desa-
rrollo productivo. Se requiere
la conformación de Sistemas
Productivos Locales para lo-grar el desarrollo de la región,
dado que el mercado no desa-
rrolla espontáneamente a lasregiones postergadas (enfoque
desarrollo local). Asimismo, la
asociatividad permite innovar
y, por tanto, desarrollar nue-
vos eslabones y/o reforzar los
existentes para consolidar la
cadena de valor constituyendo
una de las dimensiones clave
de los Sistemas Nacionalesde Innovación. Más especí-
camente, la asociatividad es
una forma de realizar proyectos
no realizables individualmente
para poder acceder de manera
más uida a la base social de
conocimientos y, a su vez, re-
forzar el acervo tecnológico de
las empresas asociadas y susvínculos institucionales con la
sociedad en su conjunto.
In fne, crear y promocionar SPL
a través de la política industrial
implica dotar al sistema econó-
mico de nuevas capacidades y
potenciar su desarrollo.
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
Un caso concreto de inter-
vención estatal para el fo-mento a la asociatividad entre
MiPyMEs: el Programa “Sis-
temas Productivos Locales
- Promoción de Clusters y Re-
des Productivas con Impacto
en el Desarrollo Regional”
El desarrollo basado en la aglo-
meración de micro, pequeñas y
medianas empresas (MiPyMEs)
posee una importancia crucial.
El entramado PYME enfrenta
varios desafíos, principalmente
sobrevivir en términos darwi-
nianos (Nelson y Winter 1982)
y crecer sujeto a regulacionesque con frecuencia son desfa-
vorables. Sin embargo, el aná-
lisis de la PYME requiere sumo
cuidado, ya que el mismo se
torna difuso al incluirse en una
misma categoría actores con
características muy divergen-
tes. No obstante las limitacio-
nes derivadas de las desigual-dades entre las empresas que
constituyen grupos asociativos
(según tamaño, posición de
mercado y capacidad de impo-
ner condicionantes) una parte
importante de las limitaciones
al crecimiento de las MiPyMEs
no se relacionan con esas dife-
rencias sino con el aislamientoen que se encuentran. El ais-
lamiento no tiene solamente
consecuencias negativas entérminos de escala y estructura.
La barrera clave a sortear para
la PYME es su capacidad para
acumular y desarrollar tecnolo-
gías. Abandonar el aislamiento
para pasar a tomar riesgos y
establecer estrategias conjun-
tas constituye un desafío tanto
para las empresas involucradascomo para los actores institu-
cionales locales, regionales y
nacionales.
Sin embargo, a pesar de que el
desarrollo de redes resulta cla-
ve para los procesos de inno-
vación y para el fortalecimiento
de la capacidad competitiva delas MiPyMEs, muchas de estas
empresas que comparten el
mismo espacio geográco y la
misma especialización produc-
tiva no cooperan entre sí, ni se
asocian, ni establecen los vín-
culos que les posibilitarían -a
través de acciones en común-
mejorar su desempeño.
Es así que un gran número de
economías regionales no han
podido aprovechar integral-
mente las oportunidades que
el nuevo contexto macroeco-
nómico les ha ofrecido; sus
estructuras productivas pre-sentan importantes grados de
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
desarticulación (originados en
las políticas macroeconómicasde la década de 1990) que se
evidencian en retrasos tecnoló-
gicos y baja capacidad de inno-
vación (Naclerio 2004, 2010).
En numerosas zonas del país,
persisten deciencias en las
capacidades técnicas, produc-
tivas y empresariales que afec-
tan la posibilidad de generar undesarrollo regional o local sus-
tentable.
En este contexto, es menester
valorizar la ejecución de políti-
cas públicas que apunten a la
promoción y al fortalecimiento
de los lazos asociativos entre
MiPyMEs considerando la he-terogeneidad existente. Para
ello, es necesario analizar en
profundidad la realidad produc-
tiva de las diversas regiones
y contar con instrumentos de
apoyo que se caractericen por
la exibilidad, la sencillez de
los procedimientos, la rapidez
de la puesta en marcha de los
proyectos y el acompañamien-
to de los productores a lo largo
de todo el ciclo de vida de los
mismos.
En esta línea, la Secretaría de
la Pequeña y Mediana Empresa
(SEPyME) ejecuta, en el marcode sus políticas de desarrollo
productivo local, el Programa
“Sistemas Productivos Loca-les - Promoción de Clusters y
Redes Productivas con Impacto
en el Desarrollo Regional” (ver
recuadro 1). El objetivo de este
programa es promover el de-
sarrollo regional sustentable a
través de la formulación y eje-
cución de proyectos colectivos
que conformen o puedan cons-tituir SPL. El propósito es forta-
lecer e integrar los distintos teji-
dos productivos a nivel regional
mediante el fomento del trabajo
asociativo de empresas, sector
público (nacional, provincial,
municipal), instituciones aca-
démicas y de investigación y
desarrollo (públicas y privadas).
En otras palabras, el sustento
conceptual del programa está
conformado por las teorías de
redes locales y de los sistemas
innovativos, abordados más
arriba.
Las acciones del Programa SPL
se extienden a todo el territorio
nacional, previendo un esque-
ma de trabajo integral y exible
que permita adaptar el apoyo a
las circunstancias particulares
de los grupos asociativos. Para
ello, se tienen en cuenta ciertos
lineamientos básicos de acciónque apuntan a lograr el objetivo
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
buscado. Dichos lineamientos
no surgen de una imposición
forzada de axiomas previos a
cualquier acercamiento a la
realidad; lejos de ello, su elec-ción se deriva de las mismas
aproximaciones y de la práctica
cotidiana de trabajo, que obliga
a una dinámica de denición y
redenición de las propias for -
mas de intervención.
Uno de los criterios esencialesdel Programa es la adaptación
de los instrumentos de apoyo
Recuadro 1. El Programa SPL
El Programa SPL es una herramienta destinada a promover gru-
pos asociativos de unidades productivas que operan en determi-
nado territorio y que benecian al conjunto de participantes y a
la comunidad a la cual pertenecen. Se trata de brindar un aporte
técnico y económico para facilitar la integración y el funciona-
miento colectivo. El aporte técnico consiste en asistir a grupos
asociativos de MiPyMES para que formulen planes anuales de
trabajo asociativo incluyendo a proyectos de inversión. El aporteeconómico consiste, por un lado, en remunerar a un coordinador
durante la ejecución de dicho plan de trabajo y, por el otro, en
subsidiar hasta el 60% del proyecto de inversión que permita la
consolidación del grupo.
Podríamos señalar, en este contexto, dos tipos de integración.
Por un lado una integración entre rmas que desarrollan una
actividad y se sirven de un proyecto colectivo para incremen-
tar la escala y/o mejorar sus aplicaciones y aptitudes tecnoló-gicas. Por otro lado, grupos eslabonados en una cadena y que
se complementan gracias a sus integraciones down stream o
up stream.
Asimismo, los grupos pueden ser de dos tipos. Por un lado, em-
presas competidoras que se asocian para fortalecerse y gene-
rar sinergias competitivas que les permita innovar y/o estimular
el aprendizaje tecnológico. Por otro, empresas eslabonadas en
una cadena de valor donde se explotan las complementarieda-
des y se desarrollan los vínculos para mejorar el funcionamiento
sistémico.
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
(para inversión, asistencia téc-
nica, capacitación, comercioexterior, etc.) a las necesidades
y demandas especícas de los
diferentes grupos asociativos.
De esta forma, se revierte la
tradicional lógica de oferta de
productos “enlatados” que,
como la experiencia indica, ha
favorecido en mayor medida a
las empresas o grupos de em-presas de posición dominante
y tamaño relativamente mayor.
Asimismo, el Programa plantea
un esquema superador a una
mera “consultoría” circunscripta
a la formulación de proyectos.
En efecto, desde el Programa
se busca pasar a una nueva
lógica dotada de mayor exibi-lidad y realismo, donde no exis-
ta una “selección natural” en la
que sean las empresas las que
deban adaptarse a los instru-
mentos existentes sino estos
últimos los que se adecuen a
las necesidades y limitantes
que condicionan la evolución
de las rmas.
Otra dimensión a resaltar es
la búsqueda de articulación de
políticas con otros organismos
y programas del sector públi-
co nacional cuya misión fun-
damental sea prestar apoyo
al sector productivo. Con esteaccionar, se intenta establecer
lazos con determinadas áreas
que, a pesar del ostensibledeterioro que han dejado las
políticas de corte neoliberal,
cuentan con cuadros técnicos
y políticos de excelente nivel.
De esta manera, se apunta a
lograr un compromiso conjunto
en la tarea de fomentar la rein-
dustrialización y la generación
de empleo genuino, asociadosa una creciente equidad distri-
butiva en un triple nivel: entre
actores económicos, entre sec-
tores de actividad y entre regio-
nes productivas.
Cabe aclarar que esta articu-
lación intenta llevarse a cabo
bajo una lógica de complemen-tariedad entre las distintas es-
feras estatales (lo que implica
que cada área ofrezca lo que
no puede ofrecer la otra) que
apunta a incrementar la com-
petitividad y mejorar la calidad
de intervención del Estado. En
la práctica, esto se traduce en
propender a la eliminación de la
cobertura desordenada de re-
giones y a la superposición de
programas de apoyo similares
que muchas veces se repro-
ducen gracias al escaso o nulo
intercambio de información
y conocimiento intra-estatal.
Ejemplos de estas experien-cias de “cooperación y asocia-
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
tivismo estatal” han sido las
realizadas hasta el momentoentre el Programa y diferentes
áreas del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social, del
Ministerio de Desarrollo Social,
del Instituto Nacional de Tec-
nología Industrial (INTI) y de la
Secretaría de Educación, Cien-
cia y Técnica (SECyT), entre
otros organismos compenetra-dos con esta iniciativa.
Paralelamente, un criterio or-
denador adicional en el trabajo
que está desarrollando el Pro-
grama consiste en el involucra-
miento activo de las secretarías
de producción y agencias de
desarrollo pertenecientes a losestados provinciales y munici-
pales. En ese sentido, el papel
de las gobernaciones y muni-
cipios cobra una importancia
fundamental debido al contacto
directo y al intercambio uido
que generalmente existe entre
los grupos productivos y dichos
niveles de gobierno. Precisa-
mente por ello, las políticas de
desarrollo de complejos pro-
ductivos regionales carecerían
de consistencia si no mediara
la participación activa de estos
actores locales.
Líneas de asistencia del Pro-
grama SPL
El Programa dispone de dos lí-
neas de apoyo.
1) Fortalecimiento Asociativo
para desarrollar grupos de em-
presas: Esta línea tiene como
objetivo central la conforma-
ción y el desarrollo de nuevos
grupos asociativos. Se trata debrindar apoyo técnico y econó-
mico al grupo para la formula-
ción y ejecución de un Plan de
Trabajo Asociativo (PTA) con
vistas a potenciar a las em-
presas clusterizadas. Los PTA
tienen una duración de un año
e incluyen un cronograma de
actividades que va guiando el
trabajo asociativo. Para la eje-
cución del PTA, el programa
prevé la contratación de un
coordinador 1 que actúa como
interlocutor capaz de gestionar
y dar respuestas a la dinámica
del grupo. Para ello es necesa-
rio que el coordinador sea unprofesional competente en la
materia e inserto en la localidad
donde se realiza el proyecto.
1 Se contempla un aporte monetario mensual para la contratación del coordinador duranteel año de ejecución del PTA. El Programareintegra al grupo el 100% de los honorarios del coordinador durante los primeros seis meses
y el 50% de dichos honorarios durante lossiguientes seis, quedando el resto a cargo del grupo asociativo.
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
Recuadro 2: El rol del Coordinador
El rol del coordinador es medular para la plasmación del cluster.
Su actividad debe garantizar el funcionamiento interactivo de
las empresas asociadas. Concretamente, el coordinador debe:
a) efectuar un diagnóstico del sector y del grupo de empresas;
b) promover y consolidar relaciones de cooperación entre las
empresas e instituciones participantes generando una visión
común y una estrategia compartida; c) asistir en la formulación
de proyectos para la búsqueda de recursos y oportunidades de
negocio para el grupo; d) denir y poner en marcha acciones
estratégicas de cara al desarrollo de mediano y largo plazo del
grupo; e) promocionar al grupo y sus productos.
El coordinador debe tener un perl determinado y reunir cier -
tos requisitos, entre los que pueden destacarse: conocer al
sector productivo al que pertenece el proyecto; tener relación
uida con las principales empresas e instituciones que operan
localmente; contar con capacidad de coordinación de grupos,consensuar y generar una actitud pro activa; formular y adaptar
proyectos. Es posible armar que, en denitiva, la buena reali-
zación de los proyectos depende en gran medida del papel que
juega el coordinador. Cabe destacar que el Programa ha reali-
zado Jornadas de Capacitación para los coordinadores (una en
noviembre de 2009 y otra en noviembre 2010). Esta actividad
de capacitación de coordinadores genera una nueva expertise
que difunde nuevas capacidades. Además, a partir de los víncu-
los institucionales generados, se han conformado espacios deintercambio de experiencias y de construcción de redes entre
los coordinadores y entre los clusters que ellos representan.
Cabe resaltar el rol clave que
cumple el coordinador para lo-
grar el buen funcionamiento del
grupo (ver recuadro 2).
Las empresas asociadas a n
de consolidarse y funcionar
colectivamente pueden llevar
adelante sus planes de inver-
sión. Para ello se prevén Apor-
tes (monetarios) No Reem-bolsables (ANR) destinados a
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
actividades que se encuadren
en los objetivos del PTA. ElANR se destina a una inversión
y/o activo material o inmaterial
que beneciará al colectivo de
empresas que conforman el
grupo2 .
El rol del coordinador es me-
dular para la plasmación del
cluster. Su actividad debegarantizar el funcionamiento
interactivo de las empresas
asociadas. Concretamente, el
coordinador debe: a) efectuar
un diagnóstico del sector y del
grupo de empresas; b) promo-
ver y consolidar relaciones de
cooperación entre las empre-
sas e instituciones participantes
2 La línea de ANR cuenta con tres modalidades.1) integración, destinada a la adecuación de
procesos, la homogenización de productos,mecanismos de coordinación, introducción desistemas de aseguramiento de calidad, etc. El monto máximo de ANR para esta modalidad es de $ 200.000. 2) expansión, para ampliar:la escala de operaciones, los procesos que
ejecutan o avanzar hacia nuevos eslabones(producción primaria, acopio, transformación,comercialización mayorista, distribuciónminorista, exportación, etc.). El monto máximode ANR para esta modalidad es de $260.000.3) innovación, orientadas al desarrollo deinnovaciones de procesos y/o de productos
para mejorar la capacidad tecnológica. El monto máximo de ANR para esta modalidad es de $300.000. Para las tres alternativas, el
ANR cubre el 60% del total del proyecto. El
40% restante debe ser aportado por el grupoasociativo en forma de contraparte, con al menos un 10% de aportes monetarios.
generando una visión común
y una estrategia compartida;c) asistir en la formulación de
proyectos para la búsqueda de
recursos y oportunidades de
negocio para el grupo; d) de-
nir y poner en marcha acciones
estratégicas de cara al desarro-
llo de mediano y largo plazo del
grupo; e) promocionar al grupo
y sus productos.
El coordinador debe tener un
perl determinado y reunir cier -
tos requisitos, entre los que
pueden destacarse: conocer al
sector productivo al que per-
tenece el proyecto; tener rela-
ción uida con las principales
empresas e instituciones queoperan localmente; contar con
capacidad de coordinación de
grupos, concensuar y generar
una actitud pro activa; formular
y adaptar proyectos. Es posi-
ble armar que, en denitiva,
la buena realización de los pro-
yectos depende en gran medida
del papel que juega el coordina-
dor. Cabe destacar que el Pro-
grama ha realizado Jornadas
de Capacitación para los coor-
dinadores (una en noviembre
de 2009 y otra en noviembre
2010). Esta actividad de capa-
citación de coordinadores ge-
nera una nueva expertise quedifunde nuevas capacidades.
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
Además, a partir de los víncu-
los institucionales generados,se han conformado espacios
de intercambio de experiencias
y de construcción de redes en-
tre los coordinadores y entre los
clusters que ellos representan.
2) Apoyos Económicos No
Reembolsables para Grupos
Asociativos Fortalecidos desti-nada a actividades o proyectos
de Grupos Asociativos (GA) que
ya se han consolidado y traba-
jan conjuntamente. Se trata de
grupos preexistentes y fortale-
cidos, tanto aquellos que hu-
bieran aplicado a líneas de este
Proyecto como aquellos que no
lo hicieron. Al igual que en la lí-nea 1, el ANR se corresponde a
una inversión que mejora la si-
tuación del conjunto del grupo3.
3 Los benefciarios podrán ser: a) Grupos de
Empresas (excluidas las Unidades Transitoriasde Empresas) según la Ley 19.550 o la Ley
26.005. b) Grupos de empresas sin personería jurídica, que justifquen la integración horizontal
y asociativa, consolidada en un plazo no menor de 2 años, y que se conformen jurídicamenteantes del ingreso al Proyecto. c) Cooperativas(excluidas las de trabajo) según la Ley 20.337.
d) Sociedades Comerciales (según la Ley 19.550) que se constituyeron como resultado
de las actividades desarrolladas a través dela línea 1 del Programa. La línea ANR paraGrupos Fortalecidos cuenta con 2 modalidades:expansión y innovación. Se destinan a losmismos ítems que las correspondientes
modalidades de la línea 2 (ver nota pp 13).Los montos para este caso son de $520.000 y $600.000 respectivamente. El Programa aporta
Los desembolsos de esta línea
se destinan a la adquisición demaquinaria, inversiones en acti-
vos jos e inmateriales, proyec-
tos de innovación y organiza-
cionales que serán apropiados
colectivamente. La viabilidad
de los proyectos se analiza en
términos de rentabilidad econó-
mica y también en términos de
las potencialidades productivasdinámicas de los grupos que
conforman los SPLs.
Metodología y Selección de
Proyectos
La metodología de trabajo que
utiliza el Programa reposa en
un proceso de asistencia inte-gral en el cual existe un acom-
pañamiento permanente a las
empresas que comienza con el
primer contacto y se extiende a
lo largo de todo el proceso de
formulación e implementación
del PTA. En general los proyec-
tos siguen los siguientes pasos
(ver diagrama 4):
1) El grupo formula un PTA
que resume las característi-
cas del proyecto y establece
una guía de acciones a rea-
lizar durante un año. En esta
el 60 % del total del Proyecto en concepto de
ANR. La contraparte del grupo será el 40 % del total del Proyecto (al menos un 20% deberáestar integrado por aportes en efectivo).
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
tarea, los técnicos del Pro-
grama participan pro-activa-mente promoviendo sinergias
positivas entre los integran-
tes del grupo -y entre ellos
e instituciones u organismos
de apoyo- que permitan ma-
yores benecios para el con-
junto de los productores y la
región. De esta manera, se
brinda asistencia técnica alos grupos para que formulen
un proyecto equilibrado con
potencial tanto para las em-
presas como para la región.
Al nal de este proceso, se
evalúa y aprueba el proyecto.
2) Paralelamente, el grupo
propone un coordinador queestará encargado de la ges-
tión del grupo y será el inter-
locutor con los técnicos del
Programa.
3) Una vez evaluado y apro-
bado el PTA, se procede a la
formalización a través de la r -
ma de un Convenio Marco de
Cooperación y del Protocolo
que prevé los honorarios del
Coordinador. Seguidamente,
se inicia el trabajo del coordi-
nador y se desembolsan los
honorarios establecidos.
4) El coordinador se convierteen el nexo entre las empre-
sas y el Programa . A través
de éste, el Programa realizael seguimiento del estado del
proyecto y continúa apoyan-
do su desarrollo. El desempe-
ño del coordinador es evalua-
do a través de la presentación
de informes mensuales y de
monitoreos periódicos de los
técnicos.
5) Se formulan los proyectos
de ANR. Los proyectos de in-
versión son evaluados desde
el punto de vista de su viabi-
lidad económica, tecnológica,
regional y social. Para el caso
de grupos ya fortalecidos,
la solicitud de este tipo de
asistencia será acompaña-da y evaluada por el equipo
técnico del Programa, com-
pletando el proceso de clus-
terización ya iniciado con an-
terioridad.
Por lo tanto, el Programa acom-
paña a los grupos previa y pos-
teriormente al comienzo formal
de las actividades desarrolla-
das bajo el mismo. Antes de la
rma, el acompañamiento tiene
lugar mediante la asistencia
técnica en la búsqueda de un
proyecto que tienda a resolver
las necesidades y a aprovechar
y potenciar las oportunidadesdel grupo. Para ello, los técni-
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cos del Programa interactúan
estrechamente con los empre-sarios durante el armado del
proyecto. Después de la rma,
los técnicos controlan que el
proyecto se lleve a cabo y ofre-cen su asistencia para lograr un
mejor desempeño.
Fuente: Naclerio et al. 2010
Diagrama 4: Flujos del Programa: Fortalecimiento Asociativo y Aporteno Reembolsable.
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
Por último, es preciso resaltar
que el trabajo de seguimiento
y de comprensión de la lógica
de clusterización con nes pro-
ductivos y regionales condu-
ce a criterios de selección de
grupos sostenibles y virtuososen términos de su dinámica de
funcionamiento a mediano y
largo plazo. En este sentido, se
considera: el impacto regional
del grupo en lo que se reere a
su representatividad en el sec-
tor productivo y en la región;
en la generación de empleo yvalor agregado; en la mejora
(*) Cabe aclarar que cuando se trata de la Línea de Apoyo Económico para Grupos
Asociativos Fortalecidos, el Proyecto de Inversión no se deriva de un Plan preexisten-
te sino que el grupo preverá los dispositivos necesarios para la formulación.
Fuente: Naclerio et al. 2010
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en la distribución del ingreso;
la rigurosa identicación de lasnecesidades y los problemas
que impiden su desarrollo y
la formulación de un proyecto
integral que contemple las ac-
ciones a encarar para enfrentar
dicha problemática; nalmente,
la vinculación con los ámbitos
públicos, académicos, institu-
cionales, etc.
Especifcidades de los
planes de trabajo de losSPL
Los grupos asociativos se
constituyen como tales porque
tienen un trabajo en comúna desarrollar. Las empresas
acuerdan “objetivos comunes”
y plantean un cronograma de
actividades para alcanzar di-
chos objetivos. Existen dos
ejes fundamentales en torno a
los cuales se construye la aso-
ciatividad. Por un lado, planes
individuales que forzosamentese ajustan y socializan en forma
de “objetivos comunes” y, por
otro lado, un funcionamiento
sistémico que identica al gru-
po y le da sustento a través de
sus actividades.
¿Para qué n especíco las
empresas quisieran asociar-se o clusterizarse? A priori, las
empresas se asocian porque
ven en la asociación un bene-cio apropiable. Las intenciones
iniciales que motivan la asocia-
ción van mutando a medida que
se van formulando los PTA. Por
ejemplo, muchos productores
del sector madera–mueble se
ven tentados a asociarse para
obtener un mejor precio de sus
materias primas. Pero luego deun tiempo de trabajar en con-
junto terminan asociándose
con pequeños productores y
adquiriendo maquinarias (por
ejemplo secaderos) para me-
jorar la calidad de los insumos
y productos. Otro ejemplo fre-
cuente remite a empresas que
se asocian para equiparse conun software o incorporar un pro-
ceso -demasiado costoso de
solventar individualmente- que
les permita optimizar su orga-
nización o producción. Es muy
común que luego de profundi-
zar la asociación, las empresas
se animen a desarrollar en con-
junto nuevo software, diseños y
otros activos inmateriales.
Más allá de los objetivos pro-
puestos y las necesarias acti-
vidades para conseguirlos, los
grupos son una construcción
cotidiana que va plasmándose
en diferentes tipos de logrosy resultados. De esta forma,
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
es posible enumerar los prin-
cipales resultados que se hanalcanzado a partir del trabajo
conjunto entre los técnicos, los
coordinadores y los grupos.
Entre los principales objetivos
alcanzados4 por los grupos se
cuentan:
• Fortalecimiento de los GA y
de las empresas que han par-ticipado del programa.
• Mejoras en la capacidad,
escala y dinámica producti-
va, en especial de los GA que
han encarado proyectos de
inversión productivos a tra-
vés de la línea de Aportes No
Reembolsables (ANR).
• Incremento de la calicaciónde los recursos humanos y
promoción de procesos de
formación continua.
• Planes de comercialización
de productos y/o servicios a
nivel nacional/internacional,
superando barreras explícitas
en la faz comercial de mu-
chas pequeñas empresas.
• Desarrollo de nuevos pro-
ductos de acuerdo a estudios
previos de inversión y de mer-
cado.
• Incorporación de mayor va-
4 Resumimos aquí algunos de los objetivosde los más de 100 Clusters conformados por
el programa Sistemas Productivos Locales,Proyecto PNUD ARG/05/024, SEPyME,Ministerio de Industria, Rep. Argentina.
lor agregado a los procesos
productivos y a los productoselaborados.
• Aumento de la competiti-
vidad sistémica de las em-
presas que conforman los
GA, fruto del mayor énfasis
otorgado a los procesos de
aprendizaje e incorporación y
desarrollo conjunto de tecno-
logía.• Obtención de certicaciones
de distinta índole, entre las
que se cuentan: ISO, CMMi,
Euregap, Globalgap, BPA,
BPM, trazabilidad, orgánica,
etcétera, que permiten, entre
otras ventajas, el acceso a
nuevos mercados.
Podemos mencionar los si-
guientes ejemplos concretos
de Grupos Asistidos:
• Diseño y construcción de un
galpón y maquinaria para la
producción de puré deshidra-
tado de mandioca en Puerto
Rico Misiones. Proyecto que
involucra a un nuevo proce-
so de producción y un nuevo
producto.
• Construcción y montaje de
galpones e instalación de
máquinas destinadas a la
elaboración de té orgánico
y convencional, en Ruiz de
Montoya, Misiones.• Incorporación de tecnología
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La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .
incorporada y desincorporada
en capital productivo para lafabricación en serie de nue-
vas estufas alimentadas a
leña, en Coronel Suárez Bue-
nos Aires.
• Compra e instalación de un
secadero de madera para un
GA de carpinteros de la pro-
vincia de Jujuy y otro para un
GA de la provincia de EntreRíos.
• Construcción de un galpón
para acopio y compra e ins-
talación de una máquina es-
tampadora de cera, para un
grupo asociativo apícola de
Chaco.
• Montaje de un centro de ter -
minado de muebles para unconsorcio de madera y mue-
ble de San Martín, Buenos
Aires.
• Capacitación y planes co-
merciales para diversos gru-
pos de software ubicados en
diferentes provincias del país:
Chaco, Jujuy, Corrientes,
Mendoza, entre otras.
• Compra e instalación de una
cabina de pintura para una
cooperativa de carpinteros de
Misiones.
• Compra de un sistema de
riego para un grupo de pro-
ductores agrarios de Trevelin,
Chubut.• Compra de maquinaria para
la fabricación en serie de
puertas placas para un grupode carpinteros de Santa Fe.
Dichas acciones, han permitido
acercar asistencia económica y
técnica a más de 700 empresas
asociadas, lo cual adquiere una
relevancia signicativa teniendo
en cuenta que en términos ge-
nerales las PyMEs argentinas
suelen tener un acceso muyrestringido o nulo a las institu-
ciones públicas. Además, debe
considerarse que la posibilidad
de encarar proyectos conjunta-
mente redunda en el fortaleci-
miento de lazos asociativos en-
tre las empresas y la creación
y consolidación de espacios de
coordinación grupal con fuertecarácter horizontal y democráti-
co, cumpliendo de esa manera
con una de las nalidades del
Programa.
Conclusiones
El Programa Sistemas Produc-tivos Locales constituye una
herramienta de política especí-
ca compatible con una política
industrial activa y la construc-
ción de un Sistema Nacional
de Innovación. La asociatividad
entre unidades productivas e
instituciones es el nudo central
del sistema y apuntala la orga-nización entre actores locales
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Documento de Trabajo Nº 1 - Dr. Alejandro Naclerio
para fomentar el desarrollo.
El Programa promueve la aso-
ciación entre empresas. La
vinculación e interacción entre
las unidades productivas en
un cierto marco institucional se
traduce en una mejora en ven-
tajas competitivas dinámicas
y, en algunos casos, garantiza
su supervivencia. En este sen-tido, los vínculos desarrollados
entre las empresas y el trabajo
en conjunto con técnicos de la
SEPyME adquiere una relevan-
cia fundamental.
Debido al alto grado de comple-
jidad que implica la elaboración
de los Planes de Trabajo Aso-ciativo y los Proyectos de Inver-
sión por parte de las empresas,
que en líneas generales no es-
tán habituadas a trabajar aso-
ciativamente, resulta indispen-
sable una política de formación
de recursos humanos capaces
de transferir experiencias en la
gestión y funcionamiento colec-
tivo.
Por último, cabe destacar el ca-
rácter fuertemente distributivo
que adopta el modo de aplica-
ción del Programa. En primer
lugar, por su fuerte impacto en
las economías regionales dezonas marginales del país (so-
bresalen pequeñas localidades
que se fortalecen gracias a lapráctica asociativa) y, en se-
gundo lugar, por su capacidad
para alcanzar a empresas muy
pequeñas de diversos sectores
productivos, conformadas, en
muchos casos, por individuos
con bajo nivel de ingreso.
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5/10/2018 La Pol tica Cluster. Sistemas Productivos Locales promovidos por la Sepyme - sl...
http://slidepdf.com/reader/full/la-politica-cluster-sistemas-productivos-locales-promovidos44
La Política Cluster. El caso de los Sistemas Productivos Locales promovidos por la SEPyME .