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Políticas Públicas para Viviendaen LatinoAmerica [1]
Políticas Públicas para Viviendaen LatinoAmerica [1]
[1] “Derechos de propiedad 2004, Banco Mundial. Se puede fotocopiar este material por el Lincoln Institute y la Universidad Rafael Landívar en Guatemala para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor, y no deben atribuirse al Banco Mundial.
Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y Municipal“Buscando una Gestión Urbana Inclusiva”
Ciudad de Guatemala, Guatemala, Mayo 9 al 19, 2004
Vitor Serra, Banco Mundial
Vitor Serra, Banco Mundial
Políticas Públicas para Viviendaen Latinoamérica
• Temas de la presentación:
(i) Políticas de Vivienda para Latinoamérica– Políticas para Vivienda Formal– Programas de Vivienda Progresiva - definida como
vivienda no-comercial, informal• Soluciones nuevas y su relación con políticas de suelo.• Mejoramiento del abastecimiento (“stock”) existiente de
vivienda progresiva.
(ii) De la perpectiva del Banco Mundial – pero, una interpretación algo personal
Políticas Públicas para ViviendaBanco Mundial
• Documento básico de política de vivienda del Banco Mundial: “Enabling Housing Markets to Work” (Permitiendole a los mercados de vivienda trabajar).– Marco legal que permita el refuerzo de los sistemas de financiación
privada a la vivienda– Proteción de derechos de propiedad (tal como la extinción del derecho
de redimir una hipoteca o “ Foreclosure”)– Dereglamentación (“Deregulation”)– Definición de sistemas de subsidios claros y transparentes (para los
grupos de bajos ingresos)– Apoyo a soluciones de vivienda progresiva – incluso nuevas.
• Pasados 10 años, que críticas se puede hacer a este documento? – ya que se prepara una revisión.– Es abstracto (no considera las condiciones particulares de cada país)– Énfasis en los mercados formales
Los Mercados de Viviendason Segmentados
• Los mercados de vivienda son duales:– El mercado formal
• Ingreso mínimo, financiación, producción comercial, formalización
– Mercados de vivienda progresiva (informal)• Bajísimos ingresos, autoprodución y progresividad,
informalidad• Flujos y surtido de existencias (“Stocks”)
Un ejemplo de mercados dualesBrasil - Demanda
Table 2.1 Brazil: Household Formation and Housing Affordability for the Year 2000(2000)
(1)Monthly
household income
(R$)
(2)Total
households(%)
(3)Number of households
(000)
(4)Housing demand per year
(000)
(5)Maximum amount to
pay
(6)Affordabilityat 10% (and
19%) interest rate (R$)
(7)PotentialMarkets
> 3,020>20MW
8.6 3,351.4 133.3 > 906 >84,279(>53,836)
Finished Housing
Progressive Formal
1,510-3,020
10-20MW
12.8 4,988.2 198.4 453-906 42,140 to 84,279(26,918 to
53,836)
Finished Housing
Progressive Formal
755-1,5105-10MW
21.5 8,378.6 333.3 226-453 21,023 to 42,140(13,429 to
26,918)
Finished Housing
Progressive Formal
302-755 2-5MW
29.9 11,652.0 463.4 91-226 8,465 to 21,023, (5,408
to 13,429)
Progressive Informal
Up to 302<2MW
23.4 9,119.0 362.7 up to 91 up to 8,465(up to 5,408)
Progressive Informal
Without income
statement
3.8 1,480.8 58.9 n.a. - Progressive Informal
Total 100.0 38,970.0 1550.0 - - -
Un ejemplo de mercados dualesBrasil - Oferta
Table 2.3 Brazil: Housing Supply, 1970-98(1000 units p.a.)
1970-1974
1975-1979
1980-1984
1985-1989
1990-1994
1995-1998
SFH Finished HousingUnits
150 280 350 160 180 133
... of which SBPE
65 80 174 96 59 40
Change in Urban Housing Stock
1041 854 830 850
SFH Finished Housing Production as % of Change in Urban Stock
33 191 21.6 15
...of which SBPE
17 11 7 5
Mercados de Viviendasegmentados
¿Qué conclusiones sacamos del caso brasileño? (¿Es parecido a toda Latinoamérica?)
• La demanda efectiva (frontera de capacidad de pago) y las necesidades por nuevas unidades son determinadas por: – Crecimiento de población y formación de hogares
(household)– Ingresos
• La oferta se limita a la demanda efectiva (y mal)• Las soluciones infomales son necesariamente mayores que las
informales
Mercados de Vivienda Formal:Políticas
• ¿Sería posible acabar con la informalidad y responder a la demanda y las necesidades existentes con vivienda formal?– Políticas por el lado de la oferta
• Financiación eficiente (condiciones macro y microeconómicas adecuadas)
• Deregulación?• Economías de escala en proyectos de vivienda• Avances tecnológicos en la industria de construcción• Mercados de tierra más eficientes
– Políticas por el lado de la demanda• Crecimiento de los ingresos personales• Subsidios
Mercados de Vivienda FormalPolíticas: subsidios
• Subsidios – ¿Sería ésta la respuesta?– El diseño de un programa de subsidios requiere que no sean
distorcivos de otros mercados; que los beneficiarios sepan lo que estan recibiendo, que la sociedad sepa lo que esta pagando, transparentes, alocación/asignación por presupuesto, etc
• El impacto de programas de subsidios.– Otras necesidades (¿comida, educación, salud?)– Niveles de ingreso– Distribución de ingreso– Enfocarse en la presencia de recursos escasos (los más pobres, los
que no tienen cualquier solución de vivienda)– Países con diferentes niveles de ingreso y de pobreza
Vivienda Progresivauna solución y un problema
• Elementos de la solución:• Preferencias individuales
– La localización: compra de suelo, invasión, co-habitación
• Gradualidad y sudar la equidad (“sweat equity”):– La construcción progresiva de la vivienda
(capitalización con el sudor de la familia)
– La instalación gradual de infraestructura
Vivienda Progresivauna solución y un problema
• Elementos del problema– La inadecuada aplicación de los derechos de propiedad:
Invasiones de tierras públicas y privadas y el problema de indefinición de propiedad
– La ausencia de mecanismos de acción colectiva: sus reflejos sobre el uso de la tierra (patrones inadecuados de circulación, externalidades)
– El intercambio (costo) entre pobreza y medio-ambiente
– Mala distinción entre los espacios públicos y privados
Vivienda Progresiva: Midiendo lo que hay que hacer
– Déficits (cualidad de viviendas y características de sus ocupantes – usualmente no espacial)
– Déficit en que se hace la separación entre bienes públicos y privados
• Tipología de las existencias (“stock”) con relación a:– Bienes Públicos (capacidad para sustraer y excluir)– Bienes Semi-públicos– Bienes privados– Externalidades (acciones que afectan una tercera parte)
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”
• Discusiones con los gobiernos federales y centrales– Racionalidad para la intervención
gobernamental: eficiencia y equidad
• Marco de competencias (federalismo fiscal)– El gobierno central o federal y su
responsabilidad con la cuestión de la equidad (la solución técnica más adecuada: subvenciones parejas - “matching grants”)
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”
• Marco de competencias (federalismo fiscal) continua…– Los gobiernos municipales y locales y su
responsabilidad con la provisión de bienes públicos y fallas de mercado.
• Definir la naturaleza de los bienes demandados (públicos, meritorios, caracter extra-local)
• La necesidad de la planificación (reinvención de la planificación),
• Coordinación y liderazgo municipal
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”
• Políticas y proyectos: ¿Son necesarios los proyectos?– ¿No sería mejor tener políticas adecuadas y dejar que
la situación mejorara en el largo plazo?
• Tipos de Proyectos• Proyectos de intervención multi-sectorial
(mejoramiento de barrios) • Proyectos de intervención sectorial (agua,
saneamiento, etc)• Proyectos intermedios
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de proyectos
• Financiación (“funding”)– ¿Quién participa?
• Niveles de gobierno: Central, estados y municipios• Las empresas proveedoras de servicios (“utilities”) • Contribución de los beneficiarios
– Donaciones, subsidios directos y cruzados
• Recuperación de los costos– Impuestos y tarifas– Pago directo por beneficios– Contribución en trabajo y labor
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de proyectos
• Diseño de alternativas – Paquetes de inversiones– En la cuestión de derechos de propiedad (nacional o
local)• Minimización de costos• Definición de ingenieria apropiada (atención a los
requistos de mantenimiento)• Definición de niveles de reubicación (riesgo y otras)• Utilización de instrumentos de análisis económico para
definir el componente del paquete de inversión• Verificación de la demanda por bienes públicos.
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de Proyectos
• Acuerdos entre beneficiarios (participación comunitaria)– Definición de Demanda por bienes y servicios– Diseño del proyecto– Manejo del proyecto– Mantenimiento
• Dialogo amplio con la sociedad civil
Mercados de Vivienda ProgresivaMejoras en el “stock”Diseño de Proyectos
• Relaciones con el sector privado y la sociedad civil – (complementando, sustituyendo, y mejorando la actuación
del sector público)• Emprendedores de VP
• Empresas prestadoras de servicios (“Utilities”)
• Bancos y micro-credito
• Papel de ONGs y CB
• Ingenieria Social
• Responsabilidad Social
Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y
Políticas de Suelo
• Necesidad de la planificación– Aumentar la oferta de lotes puede tener consecuencias
problemáticas del punto de vista de la ciudad como un todo.
• Crecimiento desordenado (“Sprawl”)
• Calidad de diseño urbano
• Hacer difícil la utilización del transporte público (necesidad de utilizarse modelos de transporte como base de la planificación)
• Necesidad de mejor conocimiento de los mecanismos de expansión urbana
Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y
Políticas de suelo• ¿Cómo facilitar acceso a adquisición de
suelo?– ¿Sería ésta la cuestión básica?– La importancia de lo que dijeron los
conferencistas anteriores con relación al tema del suelo
– Miremos alrededor del problema – soluciones de oferta y demanda
Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y
Políticas de suelo– La Oferta
• Provisión directa: Lotes con y sin servicios, etc
• Asociaciones – (Partnerships) (urbanizador social, reajustes del suelo, etc)
• Adenamiento de barrios de la periferia
• Impuestos progresivos y captura de plusvalía
• Reservas territoriales
Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y
Políticas de Suelo• La oferta• Política con relación a servicios públicos (“utilities”)
– Regulación
– Participación mas intensa del sector privado en servicios públicos (“utilities”)
– Asociaciones con proveedores de servicios
• Política para desarrolladores (“developers”)– La cuestión de estandares mínimos
– La cuestión de titularización apropiada
Mercados de Vivienda ProgresivaAumento de la Oferta y
Políticas de sueloLa demanda
• Subsidios por el lado de la demanda (“land stamp model”)
– Reglas de participación en el programa (tiempo de permanencia en la ciudad, ingresos, primero en llegar-primero en ser servido)
– Niveles de subsidio– Tipo de producto (servicios, localización)– Equivalencia en subvenciones municipales– Consecuencias inadecuadas sobre los precios de tierra
• Apoyo a clubes y asociaciones de beneficiarios
Mercados de Vivienda ProgresivaTitularización
• Titularización– ¿Es la informalidad un problema?– Tipos de titulos– Catastros
• Definiendo regulación apropiada– Reglas para el uso del espacio (convivibles)– Separación de espacios públicos y privados– Reglas para la utilización de servicios
La unidad de vivienda;Facilitando su Mejora
• Provisión de asistencia técnica– ONGs– Industrias privadas de materiales de
construcción
• Micro-credito para Vivienda– Programas especiales o bancos privados se
mueven en dirección a los pobres
AlquilerUn tema olvidado
• Sector Formal
• ¿Incentivos al alquiler en el sector informal?
• Facilitar “doubling up”
Conclusiones - 1• Las políticas de vivienda tienen que considerar todos
los niveles de ingresos, pero…• Los mercados formales no requieren más que
estabilidad macroeconómica y marcos regulatorios, por eso…
• Los gobiernos deben focalizar la planificación y recursos en los mercados de vivienda progresiva (y en los casos de frontera), lo que requiere
• Atención a la produción de nuevas soluciones (con políticas de suelo adecuadas) y mejoramiento de las existencias (“stock”)
Conclusiones - 2
• Soluciones en estas dos áreas tienen que aceptar una perspectiva de exploración y experimentación.
• Y, una fuerte intención de partir para el escalar/ascender (“scaling up”) de las soluciones piloto.
• Las investigaciónes son necesarias para mejorar el conocimiento que tenemos de los procesos por los cuales los pobres obtienen sus soluciones de vivienda
Conclusiones - 3
• Las evaluaciónes de programas y proyectos de vivienda son fundamentales.
• Las soluciónes de los problemas de vivienda deberían incorporar a los gobiernos, el sector privado, las comunidades y los individuos