Organizações da Sociedade Civil -OSCs- e a de defesa de direitos: análise das

transformações e desafios futuros

Civil Society Organizations (CSOs) and the fight for rights in Brazil: analysis of an

evolving context and future challenges

Organizaciones de la Sociedad Civil -OSCs- y el derecho de defensa : análisis de las

transformaciones y los retos del futuro

Patricia Maria E. Mendonça

Universidade de São Paulo/ USP

pmendonca@usp.br

Mario Aquino Alves

Fundação Getulio Vargas/ FGV

mario.alves@fgv.br

Fernando do Amaral Nogueira

Fundação Getulio Vargas/ FGV

fernando.nogueira@fgv.br

*A versão em inglês do trabalho a ser apresentada na Conferencia do ISTR Puerto

Rico encontra-se e processo de tradução

Resumo

O campo das OSCs, se é possível chamá-lo dessa forma, é constituído de enorme

diversidade de organizações, no que tange a sua atuação, estrutura e formas de

financiamento. Nele estão contidas organizações religiosas, associações de bairro,

ONGs mais profissionalizadas, organizações de base empresarial (associações ou

fundações empresariais), cooperativas de produção de base solidária entre outras.

Mudanças profundas vêm acontecendo desde a década de 90 e se aprofundado

na última década, no campo de atuação da sociedade civil no Brasil, especialmente para

um grupo de organizações que são foco deste estudo: as OSCs que trabalham pela

promoção e defesa de direitos, que aqui denominamos OSCsDD.

1

Este artigo analisa o cenário de mudanças pelo qual tem passado o campo de

defesa de direitos no Brasil, buscando detalhar as principais limitações e possibilidades

impostas ás organizações do campo.

Palavras-Chave: Organizações da Sociedade Civil; Advocacy; Direitos

Humanos

Abstract

CSO field , if you can call it that way , consists of enormous diversity of

organizations, with respect to its performance, structure and forms of financing, ranging

from religious organizations , neighborhood associations , more professionalized NGOs,

enterprise -based organizations ( associations or corporate foundations ), to joint

production base of cooperatives among others.

Profound changes have been going on since the 90s and deepened over the

past decade in the civil society organizations’ (CSOs) field in Brazil , especially for a

group of organizations that are the focus of this study: CSOs working for the promotion

and defense of rights, here we call Advocacy CSOs.

This article examines the changing landscape for which has passed the

advocacy and human rights CSO field in Brazil, seeking to detail the main limitations

and conditions imposed to these organizations.

Key Words: Civil Society Organizations; Advocacy; Human Rights

Resumen

El campo de las OSC, si se puede llamar así, se compone de una enorme

diversidad de las organizaciones, con respecto a su desempeño, estructura y formas de

financiación. En ella figuran las organizaciones religiosas, asociaciones de vecinos,

organizaciones no gubernamentales más profesionalizadas, organizaciones de base de la

empresa (asociaciones o fundaciones corporativas ), base de la producción conjunta de

las cooperativas, entre otros.

Profundos cambios se han sucedido desde los años 90 y profundizaron en la

última década en las OSCs en Brasil, especialmente para un grupo de organizaciones

que son el foco de este estudio: OSC que trabajan para la promoción y defensa de los

derechos , aquí llamar OSCsDD .

2

Este artículo examina la evolución del panorama para el que ha pasado el

campo de la promoción de los derechos en Brasil, buscando al detalle las principales

limitaciones y condiciones impuestas a las organizaciones del campo .

Palabras clave : Organizaciones de la Sociedad Civil ; Advocacy; Derechos

Humanos

Introdução

Desde o início da década de 1990, observa-se um crescente interesse no debate

acadêmico sobre as Organizações da Sociedade Civil (OSCs). O campo das OSCs, se é

possível chamá-lo dessa forma, é constituído de enorme diversidade de organizações, no

que tange a sua atuação, estrutura e formas de financiamento. Nele estão contidas

organizações religiosas, associações de bairro, ONGs mais profissionalizadas,

organizações de base empresarial (associações ou fundações empresariais), cooperativas

de produção de base solidária entre outras.

Mudanças profundas vêm acontecendo desde a década de 90 e se aprofundado

na última década, no campo de atuação da sociedade civil no Brasil, especialmente para

um grupo de organizações que são foco deste estudo: as OSCs que trabalham pela

promoção e defesa de direitos, que aqui denominamos OSCsDD.

Este artigo analisa o cenário de mudanças pelo qual tem passado o campo de

defesa de direitos no Brasil, buscando detalhar as principais limitações e possibilidades

impostas ás organizações do campo.

As OSCsDD tiveram um papel fundamental na abertura e consolidação da

democracia brasileira, tendo sido atores centrais no processo de ampliação dos direitos

sociais no Brasil. Na última década o país passou por importante transformações nos

campos econômicos e sociais, que contrastaram com o persistente cenário de

desigualdades em que muitos cidadãos ainda permanecem sem acesso á direitos básicos

e onde recorrentes desrespeitos aos direitos humanos tem sido denunciados (Nader,

2014; Mendonça, 2014).

Concomitante com este período se intensificam as transformações que tem

afetado as OSCsDD, com a diminuição do financiamento da cooeração internacional

para o desenvolvimento- CID. Ao mesmo tempo, algumas importantes inovações e

3

experimentações tem ocorrido (Milani, 2013; Biekart, 2013; Dora & Pannunzio, 2013;

Durão, 2013).

Um primeiro desafios abordado neste artigo é o de definir e caracterizar as

OSCsDD no Brasil. As definições oficiais podem informar pouco sobre quem são estas

organizações, predominando para o seu entendimento e delimitação as definições dos

praticantes do campo, que refletem uma construção identitária coletiva das

organizações(Landim, 1988; Iorio, 2002; Romano & Antunes, 2002). Apesar disso,

dados oficiais demonstram que as OSCsDD tem sofrido um declínio no número de

organizações, e outros estudos apontam também uma baixa renovação no setor (IBGE,

2012; Nogueira, 2014).

Após este esforço de delimitação do campo das OSCsDD são discutidos algumas

características das OSCsDD: seu histórico e trajetória, características organizacionais e

cultura, contrastando-os com as transformações ocorridas no campo e os desafios a

serem enfrentados.

As considerações finais apontam para a necessidade de mudanças na cultura e na

forma de atuação destas organizações, para que elas possam garantir não apenas a sua

sustentabilidade de recursos, como também sua capacidade de dialogo e intervenção

social.

OSCs: Principais definições e classificações

Os anos 1990 foram profícuos na produção de uma literatura sobre ONGs ,

dedicada quase sempre às questões do envolvimento destas organizações com o

desenvolvimento econômico (Farrington & Bebbington, 1993; Korten, 1990; Smillie,

1994; Carrol, 1992), com a assistência humanitária internacional (Hulme & Edwards,

1997) ou com a transformação social (Clark, 1991; Fisher, 1994). Para esta literatura,

independente do local-sedes das organizações (Londres, Estocolmo ou Katmandu),

seriam apenas designadas como ONGs aquelas organizações que atuassem nos países

em desenvolvimento (países "do Sul"), voltadas para questões de desenvolvimento

local, para a luta por direitos, para a assistência e ajuda humanitária (Lewis, 1998). As

demais organizações seriam simplesmente chamadas de organizações voluntárias, sem

fins lucrativos, caritativas etc.

Na América Latina, o termo ONG foi adotado para designar organizações que

surgiram dos movimentos sociais e das lutas contra as ditaduras que se instalaram no

4

continente durante as décadas de 1960 e 1970 (Landim, 1988; Fernandes, 1994).

Segundo Fernandes e Piquet Carneiro (1991) a denominação ONG passou a ser

empregada por volta dos anos 1980, para designar várias entidades que, originárias dos

vários movimentos sociais dos anos 1970, vinham agregando quadros de matrizes

ideológicas diversas, como o marxismo e o cristianismo, e passaram a contar com uma

estreita cooperação com entidades humanitárias ou progressistas internacionais. O mote

principal destas organizações era a defesa de direitos e a transformação social por meio

da educação, com inspiração sobretudo nas obras de Paulo Freire, em contrapartida à

visão assistencialista caracterizada pela ação das entidades beneficentes até então

(Lehmmann, 1990).

Isso fez com que o termo ONG tenha nessa região uma conotação muito mais

politizada do que em outras partes do mundo. Garrison (2000) aponta que as ONGs

figuram como um dos segmentos de maior visibilidade dentre as OSCs na América

Latina, que compreende associações comunitárias, movimentos sociais, entidades

beneficentes, igrejas, associações profissionais, fundações,

Muitas ONGs nasceram com a agenda de defesa de direitos e construção da

democracia (Landim, 2002). Existiam também ONGs com objetivos ligados ao

desenvolvimento econômico, social e comunitário; defesa e preservação, do meio

ambiente; assistência social a segmentos marginalizados; saúde e educação; e etc.

Neste trabalho, preferimos, no entanto, nos referir a um termo mais genérico-

OSCs- tendo em vista que “ONG” no Brasil, desde a Conferência Rio-92, passou por

uma banalização no seu uso cotidiano, sendo usado como um “termo guarda-chuva”

que envolveria desde organizações dos movimentos populares até organizações

filantrópicas e de caridade. Assim, diferentes organizações tais como fundações,

entidades sem fins lucrativos, Organizações Sociais, associações e ONGs passaram a ser

tratadas como sinônimos.

No marco jurídico brasileiro não existe uma qualificação específica para a maior

parte destas denominações. O que existem são associações civis sem fins lucrativos ou

fundações, que podem assumir características de diferentes tipos de OSCs, como

entidades de bairro, organizações de movimentos sociais, entidades de assistência e

prestação de serviços á comunidade, entre outras.

Diante da diversidade das OSCs e da difícil caracterização objetiva acerca de sua

atuação para fins de classificação, há carência de estudos que mostrem números

consolidados precisos sobre as OSCs como um todo. O estudo mais difundido e aceito é

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o levantamento do IBGE denominado FASFIL – Fundações e Associações Sem Fins

Lucrativos. Existem 3 estudos FASFIL, um de 2002, com base de dados que vai até o

período de 1998, um publicado em 2008, com base de dados até o ano de 2005, e o

último de 2012, com a base de dados até 2010.

Para retirar da base de dados do CEMPRE - Cadastro Central de Empresas - as

organizações que interessavam á pesquisa FASFIL, foram utilizados critérios da divisão

de estatísticas da ONU, objetivando, além de uma definição operacional para a

pesquisa, visando garantir a comparabilidade dos dados. Assim, foram consideradas

FASFIL as organizações existentes no CEMPRE como entidades sem fins lucrativos,

que se enquadram nos seguintes critérios:

Privadas, não integrantes no aparelho do Estado;

Sem fins lucrativos;

Legalmente constituídas;

Auto administradas;

Voluntárias, podendo ser constituídas livremente.

Além destes critérios, foram excluídos outros 10 grupos presentes no cadastro do

CEMPRE (caixas escolares; partidos políticos; sindicatos, confederações e federações;

condomínios; cartórios; Sistema S; entidades de mediação e arbitragem; comissões de

conciliação; conselhos, fundos e consórcios municipais; cemitérios e funerárias).

A FASFIL, com seus critérios questionáveis pode ser de fato, considerado, o

estudo mais completo sobre OSCs no Brasil, e o único capaz de dar uma panorama geral

mais preciso deste universo de organizações. A FASFIL de 2012 apontou a existência

de 290.692 mil OSCs. A classificação de acordo com a sua atuação está assim

distribuída:

Tabela 1- Classificação das FASFIL Por Área e Atuação

Total Participação %

Habitação 292 0,1

Saúde 6029 2,1

Cultura e recreação 36921 12,7

Educação e Pesquisa 17664 6,1

Assistência Social 30414 10,5

Religião 82853 28,5

Associações Patronais e Profissionais 44939 15,5

Meio Ambiente e Proteção Animal 2242 0,8

6

Desenvolvimento e Defesa de Direitos 42463 14,6

Outras 26875 9,2

Fonte: IBGE-FASFIL 2012

De acordo com a pesquisa de 2012 houve uma desaceleração do crescimento das

OSCs com relação ás pesquisas anteriores. Entre 2006-2010 o crescimento foi de 8,8%,

no período 2002-2005 foi de 22,6%. Os segmentos que mais cresceram foram as

entidades religiosas, com 47,8% do total de novas OSCs criadas no último período da

pesquisa.

Cabe destacar que o grupo de organizações que obteve o menor crescimento no

grupo da FASFIL foi o de Desenvolvimento e Defesa de Direitos, tendo crescimento

negativo de 1,7% entre 2006-2010.

OSCs e Defesa de Direitos: de quem estamos falando?

De forma geral, falar de organizações de defesa de direitos, em especial no

campo da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento- CID e dos movimentos

sociais, significa remeter à discussão ao termo rights based approach -RBA. Não há um

conceito fechado sobre o que implica RBA (UNCHR, 2002), mas é certo que se trata de

um conceito amplo calcado tanto na luta pelos direitos humanos e pela igualdade de

gênero (Harris-Curtis, 2003), quanto na luta pelas liberdades, no mesmo sentido

atribuído por Amartya Sen (2000), que destaca a intrínseca importância dos seres

humanos, o seu papel e consequência no desenvolvimento econômico e o seu papel

construtivo, na gênese de valores e prioridades.

Kidornay, Ron & Carpenter (2012) fazem um extenso levantamento sobre todo o

sistema CID e sua relação com a abordagem a RBA.

A RBA emerge a partir da década de 90 como um novo paradigma de

desenvolvimento e guia para a atuação de organizações envolvidas com a cooperação

para o desenvolvimento: agências bi e multilaterais; ONGs, agências de

desenvolvimento, consultores e conselheiros sobre desenvolvimento. Sua principal

contribuição é relacionar as agendas de desenvolvimento com a agenda de direitos

humanos, combinando princípios internacionalmente reconhecidos sobre direitos

humanos com estratégias de redução da pobreza.

7

Além de buscar injetar os princípios de direitos humanos na formulação de

planos, programas e projetos, as diretrizes desta abordagem também apontam para a

realização participativa das ações, o fortalecimento de mecanismos de accountability,

foco nos processos e nos resultados, e principalmente, engajar atores locais e

internacionais em esforços de promoção dos direitos dos grupos mais vulneráveis. Isto

levou ao estabelecimento de estratégias que pudessem articular grupos locais e

internacionais para realizar campanhas globais de advocacy.

Romano e Antunes (2002) num documento produzido pela Action Aid, discutem

a relação entre a abordagem do empoderamento e RBA, enfatizando que a segunda

estratégia está muito mais presente nas OSCs envolvidas na promoção do

desenvolvimento alternativo e o combate á pobreza desde a década de 70. As discussões

sobre a RBA também estão presentes nas políticas públicas, movimentos sociais e no

mundo acadêmico em geral, devido à importância que têm assumido as análises de luta

pela cidadania e de construção de direitos sociais (Spink, 2000).

Já as discussões com enfoque em empoderamento são mais incipientes e

associadas a propostas de agências de cooperação e à organismos multilaterais, como o

Banco Mundial. Por este motivo há certas ressalvas de alguns setores da sociedade e do

mundo acadêmico quanto a esta abordagem.

Número crescente de OSCs passam a adotar RBA para promover a luta pelo

reconhecimento e a promoção conjunta de direitos humanos (sociais, políticos,

econômicos, culturais). Um exemplo é a OXFAM, que desenvolveu uma abordagem

baseada em direitos que retorna a pontos importantes de diversos tratados internacionais

sobre direitos humanos. Em seu plano estratégico de ação, desenvolvido por 12

organizações da rede OXFAM em 2012 ficou conhecido como uma das pioneiras na

RBA.

A abordagem da OXFAM, bem como a abordagem de muitas outras OSCs

(notadamente ONGs e Fundações privadas internacionais) que priorizam a agenda dos

direitos humanos, faz constantes referências a tratados, acordos e outros documentos

internacionais, que frequentemente orientam suas ações. Iorio (2002) aponta que a RBA

busca a conexão entre os diferentes direitos, equidade, igualdade, prestação de contas

em sentido amplo, empoderamento, participação e a não discriminação e atenção a

grupos vulneráveis.

Até a década de 90 era possível identificar as organizações de direitos humanos

como as organizações de advocacy “puras”. A partir do advento da RBA OSCs de

8

diferentes atuações e portes passaram a se engajar em diferentes estratégias de advocacy

articulando sua atuação com a defesa de direitos.

A abordagem das OSCs e fundações internacionais, bem como de organizações

locais e movimentos sociais voltadas para a defesa e promoção dos direitos refletem-se

nas práticas alternativas de desenvolvimento que enfatizam a necessidade de um

processo de globalização mais justo, se contrapondo ao ideário neoliberal.

Para Diniz e Mattos (2002), algumas das principais referências das OSCsDD no

Brasil são:

a) fortes orientações ideológicas ligadas á concepções do welfare state,

participação cidadã e a defesa dos valores democráticos;

b) orientações religiosas, notadamente vinculadas à Igreja Católica e às igrejas

Evangélicas. Destacam-se as ideias advindas da Teologia da Libertação.

c) ideias desenvolvimentistas, baseadas no modelo de desenvolvimento

preconizado pela cooperação internacional, em que a transformação social ou no

desenvolvimento transformador são instrumentos de mudança social;

d) voluntariado

e) informalidade da ação

f) independência em relação ao estado e ao mercado igualdade e participação

democrática na gestão

g) caráter reivindicativo e denunciador, caracterizado por uma postura crítica e

propositiva em relação às políticas públicas e à ação governamental.

A pesquisa FASFIL do IBGE (ver Tabela 3) apresenta em sua classificação o

grupo de defesa de direitos, que compreende 43.211 mil organizações (IBGE, 2012).

TABELA 3- Organizações de Defesa de Direitos dentro das FASFIL em 2005

Total 43.211

Associação de moradores 13.541

Centros e associações comunitárias 20.546

Desenvolvimento rural 1.446

Emprego e treinamento 505

Defesa de direitos de grupos e minorias 5.008

Outras formas de desenvolvimento e defesa de

direitos

2.145

9

Fonte: IBGE (2012)

O grupo classificado “Defesa de direitos de grupos e minorias” tem sido

apontado pelos próprios praticantes do campo como representativo das OSCsDD no

Brasil. No entanto, esta classificação carece de melhor especificação e apuração e ainda

está longe de ser um consenso tranquilo para apontar os limites do campo. A definição

oficial do IBGE aponta que estas organizações compreendem: associações que são

criadas para atuar em causas de caráter social, tais como a defesa dos direitos humanos,

defesa do meio ambiente, defesa das minorias étnicas, etc., sendo excluídas desta

classificações as organizações que realizam as atividades de assistência social prestadas

em residências coletivas e particulares ou os serviços de assistência social sem

alojamento.

Uma das principais questões que dificultam um consenso e u retrato preciso do

setor é que estas atividades não são excludentes com outros tipos de ações, por isso na

listagem desta categoria aparecem também Associação de Moradores, Centros e

Associações Comunitárias, Desenvolvimento Rural e Emprego e Treinamento. Estas

organizações muitas vezes podem prestar serviço de assistência, mas também atuarem

com defesa de direitos ao produzirem denúncias ou promovendo mobilizações e

campanhas educativas. Desta forma, podemos estar falando de diversas “organizações

híbridas” que podem estar se dedicando a realização de diferentes atividades, incluindo

prestação de serviços de assistência social, de saúde, educação, capacitação profissional,

entre outros.

Com frequência é apontado pelos praticantes do campo que as organizações que

compõe a rede ABONG- Associação Brasileira de ONGs- reflete uma parte

significativa das OSCsDD no Brasil. A ABONG tenta vincular seu perfil de associados

com as organizações “puras” do campo de defesa de direitos. Atualmente tem adotado a

denominação organizações de defesa de direitos e promoção do bem comum, que

sempre aparece nas comunicações da entidade.

É neste grupo de OSCsDD que nossas descrições e análises irão recair nas

próximas sessões. São de fato organizações bastante representativas do campo no

Brasil, mas estão longe de encampar sua totalidade. Além das organizações “híbridas”

já mencionadas, existem organizações com trajetória e perfil distintos, mas que

certamente também se consideram e são reconhecidas como OSCsDD, como é o caso da

Fundação ABRINQ, que recentemente se associou com a Save the Children, além de

10

outras grandes OSCs, como as mais profissionalizadas na área de meio ambiente, como

o Greenpeace, SOS Mata Atlântica, e organizações de constituição mais recente, como é

o caso da Repórter Brasil, que trabalha no combate ás formas de trabalho escravo

contemporâneo, ou a Conectas Direitos Humanos, estas últimas com uma aproximação

mais forte com o setor privado e com novos atores da cooperação internacional como

Fundações e fundos de investimento privados.

A OSCsDD brasileiras e os Desafios a serem enfrentados

Bases de Criação e Sustentação e mudanças no cenário internacional

Nogueira (2014) realiza em sua pesquisa de doutorado uma revisão sobre o

histórico da ABONG, que desde sua criação tem se pautado por orientações ideológicas

que preconizam uma postura reivindicativa, cobrando do Estado e dialogando com o

governo sobre as políticas públicas e a ampliação da cidadania. Desde o início buscou

se diferenciar de outros segmentos da sociedade civil, como as entidades filantrópicas

que se concentravam historicamente na prestação de serviços na área de educação,

saúde e assistência social, bem como de um campo de organizações de base empresarial

que passou a se estruturar em especial a partir da década de 90.

Na ocasião da sua fundação a ABONG excluía da categoria “ONGs” entidades

representativas, como sindicatos, associação de moradores, associações profissionais,

enfatizando que as associadas mantinha autonomia frente ao Estado, aos partidos

políticos, á Igrejas e aos movimentos populares. Os critérios de admissão na rede eram

descritos como “compromisso com a construção de uma sociedade democrática” e

“compromisso com o fortalecimento dos movimentos sociais”(Mendes, 1999).

Com tais critérios, desde sua fundação a ABONG nunca ultrapassou o número

de 300 associadas, um número pequeno, se contrastado com o “universo” de 5 mil

organizações do campo, ainda que jamais tenham se chegado a estes números exatos.

Apesar disso diversos autores apontam a representatividade da voz da ABONG

do campo das OSCsDD no Brasil (Landim, 1993; Mendes, 1999; Nogueira, 2014). Esta

representatividade advém da sua trajetória, incluindo a trajetória de suas associadas, das

suas lideranças, das relações com a academia, com a cooperação internacional e com

diversos fóruns do governo e da mídia.

11

Para compreender a trajetória da ABONG é necessário ir bem antes da data da

sua criação, em 1991, olhando para o contexto e a história das suas associadas.

Consideramos como representativo para este resgate o estudo realizado por Mendes

(1999) que analisou 3 organizações que compõe desde o início a ABONG: a FASE, o

CEDAC e o IBASE.

O autor aponta que aponta nas 3 organizações analisadas é possível encontrar a

subordinação das histórias de vida dos seus respectivos fundadores, e decisiva ligação

com a igreja católica e redes internacionais de OSCs formadas principalmente por

entidades ligadas á solidariedade das igrejas, fundações independentes e agencias de

desenvolvimento da Europa, Canadá e Estados Unidos.

Entre as décadas de 60 e 80 as ligações dos grupos informais e OSCs de defesa

de direitos brasileiras com a rede de cooperação internacional era muito forte. Landin

(2002), aponta que em entre 1960 e 1980 houve um crescimento de 68% na ajuda

externa para países em desenvolvimento, vido de agências não governamentais da

Europa, Canadá e estados Unidos, variando 2,8 bilhões de dólares para 4.7 bilhões de

dólares. Boa parte destes recursos ajudaram na criação, estruturação de OSCsDD no

Brasil e de certa forma tiveram um impacto na construção do campo de defesa de

direitos no Brasil (Mendonça&Araújo, 2009).

Ao analisar o perfil de acesso a recursos das OSCs ligadas á rede ABONG

(Mendonça et.al,2009) observa-se que em 1993 as associadas ABONG tinham cerca de

75% dos seus recursos advindos da cooperação internacional. Este número cai para

40% a final do ano de 2003.

Já no final da década de 90, o estudo de Mendes (1999) apontou que as

OSCsDD brasileiras já identificavam como desafios a serem enfrentados a alto grau de

dependência externa em relação aos recursos da Cooperação internacional, bem como o

caráter difuso do movimento de defesa de direitos.

De fato, os desafios outrora identificados se materializam de forma contundente

a partir dos primeiros anos de 2000. O contexto global da cooperação internacional para

o desenvolvimento – CID- se transforma radicalmente, tendo tais mudanças se

intensificado nos últimos anos (ABONG, 2014; Milani, 2013; Biekart, 2013).

Desta forma, a soma de um contexto de crise, de reordenamento de prioridades

programáticas e geográficas, e a ênfase em eficiência resultam em um cenário

claramente diferente do que as OSCsDD conviveram por décadas, com impactos

significativos para o seu financiamento.

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Conforme destacado a seguir, as características organizacionais e formas de

atuação das OSCsDD tem contribuído para que as mudanças se processem de forma

lenta, havendo dificuldades para lidar com um novo contexto de financiamento, as

construção de relações com os novos atores da CID e as necessidades de reestruturação

organizacional.

Características Organizacionais e os desafios da transparência e da

eficiência

Como características organizacionais as OSCsDD nascem e se estabelecem com

destaque para sua forte orientação para a missão e objetivos institucionais, refletindo

em modelos organizacionais que combinam ao mesmo tempo uma estrutura orgânica e

funcional. Mendes (1999) aponta que estas organizações, se auto-denominavam

organizações de educação popular e desenvolvimento, sendo as atividades de educação

popular as mais frequentes entre suas atividades.

Essas entidades possuem estatutos e regimentos internos registrados por

exigência legal, e mesmo com suas sucessivas atualizações, não foi possível transformar

estes documentos em instrumentos de referência para o trabalho cotidiano das entidades.

O registro formal não acompanha as mudanças que são processadas no seu dia a dia.

Ao analisar a ABONG em 2014, Nogueira chega á uma conclusão similar,

apontando que a preocupação principal é com a democracia interna, de forma a ser

coerente com os valores das associadas. Apesar de existirem estruturas formais, como

Assembleias, Conselho Diretor, Diretoria Executiva, Conselho Fiscal, grande

importância é dada as diretorias regionais e a formas de democracia direta.

Assim como nas 3 organizações analisadas por Mendes (1999), na ABONG as

estrutura formal não acompanha as mudanças nas práticas internas e nos processos de

tomada de decisão, até porque a aprovação interna dos instrumentos legais requer a

convocação de assembleias gerais previstas naqueles documentos, por vezes de difícil

realização, em face da disponibilidade dos membros e das despesas decorrentes.

Outra característica é a presença de informalidade nestas estruturas. Mendes

(1999) destaca principalmente as práticas adotadas nos processos internos de comando e

decisão, hierarquias de responsabilidades, mas as características de informalidade

também podem ser encontradas nas relações externas com os parceiros, nos processos

internos e na gestão de pessoas.

13

Ao longo de sua criação e desenvolvimento, as OSCsDD pouco desenvolveram

registros e controles internos, a não ser quando determinados por exigências de

financiadores. Todo o sistema de prestações de contas foi desenvolvido de acordo com

as regras definidas por cada agência patrocinadora, nacional ou internacional. Ao fim,

as OSCsDD brasileiras acabaram não desenvolvendo processos e uma cultura interna de

promoção de accountability mais ampla

Este tem sido um dos principais desafios a serem enfrentados pelas OSCsDD no

Brasil. Em 2014, Eduardo Pannunzio publica um artigo em um jornal cujo título é “Dá

para confiar na Sociedade Civil?”. Neste texto ele cita os episódios envolvendo

denúncias sobre as transferências de recursos governamentais para as OSCs. Apenas no

governo federal houve três Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) em 1993, 2002

e 2008. Em 2011, após mais um escândalo vir a público, a Presidente Dilma Rousseff

determinou a suspensão das transferências de recursos a todas as OSCs que mantinham

parceria como Governo Federal. Ficou claro que estes escândalos envolveram um

número reduzidíssimo de entidades, nenhum delas com peso histórico e

representatividade social.

Conforme a observação de Mendes (1999) ainda que mobilizassem recursos

consideráveis, não se tem notícia de qualquer dirigente de OSCsDD no Brasil que tenha

ficado rico, o que lhes deu credibilidade crescente junto aos financiadores

internacionais.

No entanto, todos os episódios envolvendo denúncias contribuíram para que uma

nuvem de desconfiança geral pairasse sob o setor, construindo-se um cenário de

criminalização destas entidades, que atingem de maneira mais profunda as OSCs que

realizam um trabalho mais político, como as OSCsDD.

Pannunzio (2014) aponta que as OSCs não são apenas vítima desta situação, são

também parte do problema: “a sociedade não sabe o que fazem as OSCs, não sabe como

elas são geridas e não consegue distinguir as boas das más organizações”. Este déficit

de transparência está instalado tanto das organizações como no setor como um todo, e

pode ser verificado pela ausência de dados e informações sobre as organizações, suas

atividades e seus impactos (Mendonça et al., 2013).

Ainda que produzam documentos sobre o resultado dos seus trabalhos, conforme

aponta Mendes (1999), as OSCsDD veiculavam estas informações de maneira fortalecer

as própria imagem institucional, até por que “era inapropriado fazer nome”, mantendo o

estigma de clandestinidade que remontava o período da ditadura militar.

14

Os desafios aqui estão relacionados com a cultura das OSCs como um todo,

onde não foi cultivada a troca de informações mais amplas com a sociedade, governos e

empresas, ao contrário, a postura predominante sempre foi de enfrentamento. A

construção dos relacionamentos externos e redes das OSCsDD no Brasil sempre esteve

mais voltadas para as causas e o fortalecimento da intervenção da sociedade civil em

processos que exigem denúncias, controle e participação (Nogueira, 2014), refletindo o

seu trabalho de advocacy. Estas articulações continuam sendo fundamentais, no entanto,

com as transformações do campo de defesa de direitos passam a ser necessárias outras

articulações, em especial as que promovam a produção e divulgação de informações e

os processos de comunicação mais amplos com a sociedade.

Numa tentativa de resposta ao desafio da transparência, a ABONG cria em 2012

o Observatório da Sociedade Civil, uma plataforma para “atrair novos parceiros,

ampliar sua atuação e tornar-se referência na relação entre as Organizações da

Sociedade Civil e a população” (ABONG, 2015).

Por outro lado as estruturas e processos organizacionais também nunca foram

voltadas para dar estas respostas, estando alinhadas para atender principalmente as

demandas de informações dos financiadores externos. O desafio é também

organizacional.

Ao longo da década de 90 houve uma readequação de muitas entidades diante de

um primeiro período de crise institucional, refletida nos seus fluxos de financiamentos

(Mendes, 1999), causada principalmente pela paridade cambial do Plano Real. As

OSCsDD precisaram realizar enxugamento de quadros e revisões de missões,

estratégias e programas, repensando papéis dos associados, governança, formas e

abrangência de atuação.

Isto provocou e mudança no perfil da força de trabalho, com maior

profissionalização da força de trabalho nas atividades fim, ainda havendo poucas

mudanças nas áreas meio.

Observou-se também a desvinculação da trajetória inicial fortemente ligada ás

suas lideranças fundadoras, que não ocorreu sem conflitos e uma crise de identidade. As

mudanças adotadas definiram estruturas de menor porte e maior flexibilidade, maior

descentralização e ampliação das redes locais.

O trabalho via projetos é desde o início uma ferramenta de trabalho por

excelência das OSCsDD, que não é abandonada. Os projetos se constituíram numa

15

forma, ainda que precária, dos financiadores internacionais acompanharem a aplicação

dos recursos e a realização de atividades dos seus financiados.

O projeto se coloca para as OSCsDD como um poderoso instrumento de

captação de recursos. Neste documento devem aparecer refletidos os objetivos e

conteúdos dos financiadores. Sua elaboração pode envolver diferentes revisões para

atender exigências, que, não raro, podem se distanciar da proposta inicial da OSCDD.

No início do relacionamento com os atores internacionais estes projetos poderiam cobrir

diferentes atividades de manutenção e desenvolvimento da entidade, com o passar do

tempo e a diminuição dos fluxos de recursos, os projetos passaram a ser cada vez mais

focalizados, seguindo métodos, padrões estandardizados, como modelos de carta, forma

e frequência dos relatórios, entre outras (Carvalho, 2000).

Conforme coloca Fernandes e Piquet Carneiro (1991, p. 22): “As ONG

aprenderam a linguagem dos ‘projetos,’ e fazem dele seu principal instrumento de

reprodução institucional”. Apesar de apontar algumas resistências a esta cultura do

“pragmatismo” apotada pelos ativistas, os autores reconhecem que esta forma de

trabalho insere grande dose de racionalidade nas OSCsDD.

Apesar disto, esta cultura de trabalho por projetos apresentou duas desvantagens

para as entidades. Em primeiro lugar esta racionalização se limita ás atividades fins

relacionadas aos financiadores, convivendo esta estrutura de trabalho com formas mais

orgânicas, especialmente ás relacionadas aos processos decisórios. Não racionaliza a

atuação da entidade como um todo.

Outro problema é que esta forma de atuação ocasionou a manutenção de formas

precárias de trabalho. A maior parte do staff destas organizações se vincula a ela como

prestadores de serviços ocasionais ligadas aos projetos, o que pode ser visto como um

paradoxo para as OSCsDD, que diante da sua extensa agenda de direitos têm na

manutenção dos direitos trabalhistas e nas formas decentes de trabalho uma importante

bandeira.

Como síntese das mudanças organizacionais empreendidas neste primeiro

cenário de crise da década de 90 têm-se adoção de práticas regulares de elaboração de

planos e programas institucionais e a utilização de planejamento estratégico. A ABONG

cria o PDI- Programa de Desenvolvimento Institucional- que visa fortalecer

institucionalmente os associados por meio de debates, cursos e publicações. O PDI é

concebido para manter o foco e a missão das OSCsDD criando um conceito sistêmico

que busca articular a dimensão sócio-política com a dimensão gerencial. As entidades

16

reconhecem a importância da dimensão gerencial, enfatizando, no entanto, que ela deve

estar subordinada ao desenvolvimento de capacidades políticas e de intervenção social.

Ocorreu eu nesta leva de mudanças da década de 90, pouca ênfase é dada aos controles

internos e registros, enfocado apenas aqueles exigidos pelos financiadores (Mendes,

1999; Nogueira, 2014).

Na orientação política permanecem a reação negativa e forte resistência com

relação ao relacionamento com o Estado. As OSCsDD não queriam ser vistas como

modelos paraestatais que assumiam funções e responsabilidades do Estado, ao mesmo

tempo em que apontavam a inexistência de politicas publicas norteadores de ações

sociais ás quais estavam ligadas (Mendes, 1999). Há, no entanto, grande variação nas

formas de relacionamento com governos locais, que em alguns casos, proporcionavam

experiências mais frutíferas de cooperação.

Juntamente com o crescimento e institucionalização do movimento filantrópico

empresarial na década de 90, se iniciam, ainda que de forma muito tímida, diálogos

com o mundo empresarial.

Timidamente também, as OSCsDD são forçadas a pensar possibilidades de

mobilização local de recursos e de se tornaram também financiadores de projetos, ou

intermediarias (Armani, 2004).

Desafios que se aprofundam

Na última década a trajetória de mudança que se iniciou nos anos 90 permanece,

tendo alguns desafios se aprofundado diante de respostas ainda insatisfatórias dadas

pelas organizações do campo. A questão da sustentabilidade frente á perda de recursos

da cooperação internacional permanece (Mendonça et al., 2013; Armani, 2004).

Os maiores impactos das mudanças na CID são sentido a partir dos anos 2000,

contribuindo para este cenário alguns fatos importantes (Biekart, 2013; Milani, 2013;

Lewis, 2014):

Melhoria de indicadores sociais brasileiros e sua consolidação democrática

Mudança de foco da CID após atentados de 11 de Setembro com a priorização

de muitas estratégias de segurança, em paralelo com uma ênfase na questão da

eficiência e eficácia a partir da Declaração de Paris em 2005

Concentração de apoios na África, Leste Europeu e Ásia

Diminuição de recursos disponíveis para CID após a crise financeira de 2008

17

É destacada também a emergência de novos atores na CID, é o caso de grandes

fundações empresariais, como a Fundação Bill e Melinda Gates, novos fundos e

mecanismos, como o GAVI (Global Fund Against AIDS), UNITAID (criado em 2006,

para combater a disseminação do HIV/AIDS, da malária e da tuberculose), isto sem

falar de novos doadores emergentes focados na cooperação Sul-Sul. Um cenário que se

torna mais complexo e multifacetado (Milani, 2013). Estes novo atores propõe novas

agendas e formas de atuação.

Localmente estas mudanças produzem para as OSCsDD a necessidade de

aproximação com estes novos atores, notadamente o setor empresarial. Alguns autores

apontam inclusive que esta necessidade vem da pressão dos financiadores internacionais

ainda presentes no contexto brasileiro, que sofrem, eles mesmos pressão similar para

diversificar suas fontes de recursos e estabelecer estas novas conexões (Aragão, 2012).

Apesar destas pressões e dos esforços realizado por algumas OSCsDD, a

aproximação com o setor empresarial, seja diretamente ou através de seus braços

filantrópicos, ainda é delicada. O entendimento das organizações empresariais sobre a

temática de direitos ainda não está consolidado no Brasil, mas observa-se um crescente

interesse por temas como igualdade e inclusão de minorias. O tema de forma geral

também não está consolidado entre investidores corporativos fora do Brasil, embora

possa se acompanhar o crescente processo de envolvimento de empresas em temáticas

de justiça social global, atuando em perspectivas transnacionais (Desai & Kharas,

2010).

Peliano (2013) aponta que apesar das empresas terem dificuldade em internalizar

os conceitos e debates de defesa de direitos em seu cotidiano, é possível observar que

uma perspectiva de defesa e atuação de direitos começa a se incorporar em suas

práticas, principalmente em áreas como educação e cultura.

Já Degenszajn (2013) complementa que o investimento social corporativo tem

um componente importante de construção de imagem, colocando um desafio adicional

em lidar com agendas “não hegemônicas” ou não consensuais. No geral, o que se

observa é uma agenda de direitos vistos como um fator de risco (liability), do que uma

estratégia de fortalecimento da sociedade. Ao mesmo tempo dados do Censo GIFE-

Grupo de Institutos, Fundações e Empresas- de 2012 indicam que houve um aumento

expressivo no número de organizações que investem em defesa de direitos, em especial

nas áreas de direitos das mulheres e diversidade e inclusão.

18

A necessidade de buscar recursos instrucionais, basicamente utilizados para

manutenção, com liberdade de alocação, estando desvinculada a projetos, tem

provocado também algumas OSCsDD a buscarem novas estratégias e modelos de

atuação e mobilização de recursos.

Um novo modelo em experimentação são os fundos independentes da sociedade

civil, que têm apoiado com recursos financeiros, grupos e organizações sociais de

pequeno e médio porte que contribuem com o processo de transformação social,

promoção da justiça social e no empoderamento de populações excluídas do acesso aos

direitos de cidadania em diversas regiões do país. Os Fundos, assim como outras

iniciativas tem sido denominadas pelo GIFE- Grupo de Institutos, Fundações e

Empresas- de Investimentos Social Independente (GIFE, 2014) atuado como ele próprio

um ator do novo campo dos direitos e como um fomentador de novas OSCsDD (Lessa e

Hopstein, 2013), de acordo com o GIFE (2014, p. 13):

Ao apoiarem os mais variados tipos de organizações, em

todas as regiões do país, essas instituições fundos apoiam

o protagonismo social autônomo na base da sociedade.

(...) esse conjunto de instituições e fundos da sociedade

civil que assume a missão de apoiar os protagonistas

sociais da cidadania, dos direitos humanos e da

democracia é tão importante: eles operam no

fortalecimento e na atualização das condições de

sustentabilidade da sociedade democrática.

No entanto, estas iniciativas ainda permanecem em caráter de experimentarão, e

exigem das lideranças e das organizações do campo de direitos a necessidade de

capacitação e aquisição de algumas capacidades até então não dominadas por elas,

como o conhecimento acerca da gestão de fundos patrimoniais, além do

aperfeiçoamento de ferramentas de avaliação de impactos, elaboração de indicadores

mais sofisticados.

As exigências gerenciais passam a ser mais intensas e muito mais próximas da

lógica de atuação empresarial. A adoção destes modelos gerenciais, ainda que não

venham acompanhadas da aproximação imediata com empresas, ainda provoca

resistências ente os praticantes do campo dos direitos.

19

Considerações finais

Apesar dos avanços dos últimos anos, o Brasil continua sendo um país

desigual, com muitas questões em aberto para o processo ampliação da cidadania, o que

torna ainda mais essencial à participação da sociedade para repensar as continuidades e

descontinuidades do processo de desenvolvimento do país levando em conta ás questões

relacionadas á justiça social (Durão, 2013; Nader, 2014; Mendonça, 2014).

As OSCsDD são elementos fundamentais para questionar como equacionar os

recentes processos de desenvolvimento no país com a agenda da justiça social, pois têm

historicamente representado importantes forças sociais na luta pela democracia e a

garantia de direitos. Por isso a importância de compreender seus novos papéis em uma

sociedade que redefine o engajamento de seus cidadãos com o Estado, as empresas e as

próprias OSCs, num cenário que combina a ampliação do consumo e do mercado tendo

sido alçada á categoria de nação de renda média, vido a compor com outros países, os

chamados BRICS, um modelo de desenvolvimento que não desfaz profundas

contradições sociais internas, ao mesmo tempo em que promove a ascensão destes

países nas agendas internacionais de desenvolvimento Sul-Sul. Vale destacar, que este

modelo já começa a dar sinais de esgotamento, tanto no Brasil, como em outros países

do continente Latino Americano.

Estas transformações provocaram também uma redefinição da própria noção

de direitos ao modificarem as expectativas dos cidadãos, bem como reestruturaram o

campo de atuação das OSCs-DD com a redefinição de fluxos de recursos, e a ascensão

de novos atores na agenda da CID.

Portanto, tornam-se pertinente as análises sobre estas transformações e seus

impactos sobre as OSCsDD. Uma das primeiras dificuldades na análise dessas

organizações é a própria definição de quem são e o que fazem. As formas jurídicas e

definições formais existentes são insuficientes para manter esta distinção.

Neste esforço, o trabalho demostrou o quão fluído e disperso é este campo, em

que organizações diversas empreendem diferentes atividades, apesar de demostrarem

um forte elemento de coalisão identitária. Os dados e informações sobre o setor são

escassos, fazendo com que o caminho para a compreensão de quem são estas

organizações passe pelo mapeamento de suas trajetórias e o entendimento de das bases

que levaram á construção de seus projeto identitário comum (Landim, 1988; Fernandes,

1994; Fernandes & Piquet Carneiro, 1991; Mendes, 1999, Diniz e Mattos, 2002).

20

Este projeto de identidade comum foi obtido principalmente durante o período

da ditadura militar que liga estas organizações a uma ideologia comum, ao mesmo

tempo em que define suas formas de estruturação através das influências dos

financiamentos externos.

A partir daí encontramos os subsídios para definir a cultura "hard" das

OSCsDD bem os elementos para compreender as suas formas organizacionais. As

análise destes fatores demostra que esta trajetória impõe dificuldades o enfrentamento

dos desafios que a mudança de cenário de atuação tem imposto.

Colocamos como os principais desafios organizacionais a criação de estruturas

profissionais capazes de processar, produzir e disseminar informações sobre o campo de

direitos, as organizações e suas atividades. Somente através deste enfrentamento as

OSCsDD conseguirão responder ás demandas por transparência, demostrando para

sociedade sua singularidade perante as OSCs como um todo. Estas novas estruturas

também precisarão dar conta de preparar estas organizações para desenvolver e

consolidar novas estratégias de captação de recursos.

O outro desafio relaciona-se com as questões culturais. Coo as OSCsDD irão

sair de uma coalizão identitária com ressonância interna ao campo para uma coalização

identitária externa ao campo, que possibilite a construção de novos diálogos

considerando as mudanças que se aprofundam rapidamente em seu cenário de atuação,

sem perder de vista seu projeto comum.

Concluímos apontando que apesar das adversidades e desafios, algumas

inovações colocam perspectivas encorajadoras para o campo de defesa de direitos no

Brasil. O surgimento de novos tipos de organizações e novos mecanismos de

mobilização de recursos estão começando a ser mais explorados. No relacionamento

com os doadores corporativos, há sinais de uma possível aproximação em alguns temas

específicos. O impacto que estas alterações terão de campo vai depender de quão

efetivos serão estes diálogos na produção de novas sinergias, bem como da capacidade

de das OSCsDD de influenciarem nas discussões sobre os modelo de desenvolvimento

brasileiro na sua relação com a agenda da justiça social.

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