02 Catastro-multiproposito Complemento

CATASTRO Y DESARROLLO RURAL

MANUEL-G. ALCZAR MOLINA

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EVENTO: CATASTRO Y DESARROLLO RURAL. Quito, Ecuador. ORGANIZADOR: PROGRAMA SISTEMA NACIONAL DE INFORMACIN Y GESTIN DE TIERRAS RURALES E INFRAESTRUCTURAS TECNOLGICAS, SIGTIERRAS TTULO: CATASTRO MULTIPROPSITO SOSTENIBLE: UNA NECESIDAD INAPLAZABLE PONENTE: D. MANUEL ALCZAR MOLINA NDICE

0.- PRESENTACIN _______________________________________________ 2 1.- CONSIDERACIONES____________________________________________ 2 2.- CONTENIDOS _________________________________________________ 3 3.- SITUACIN ACTUAL Y NECESIDAD _______________________________ 7

3.1.- RECOPILACIN DE INFORMACIN ____________________________ 7 3.2.- NORMATIVA TCNICA _______________________________________ 8 3.3.- MARCO JURDICO __________________________________________ 8 3.4.- CONTEXTO INTERNACIONAL _________________________________ 9

3.4.1.- Coordinacin catastral ____________________________________ 9 3.4.2.- Modelo _______________________________________________ 11

4.- USOS Y APLICACIONES________________________________________ 12 5.- EQUIPO _____________________________________________________ 19 6.- MARCO INSTITUCIONAL _______________________________________ 21 7.- CONCLUSIONES ______________________________________________ 23



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CATASTRO MULTIPROPSITO SOSTENIBLE: UNA NECESIDAD INAPLAZABLE

0.- PRESENTACIN El Catastro multipropsito sostenible es la herramienta fundamental para consolidar el Pas como un territorio articulado, integrado y cohesionado en los mbitos fsico, econmico y social, dentro de su entorno geogrfico natural. Ello repercutir en un desarrollo social equilibrado que mejore la calidad de vida de sus ciudadanos, estimulado por una mejor y ms eficaz gestin de los recursos pblicos. 1.- CONSIDERACIONES Como cualquier iniciativa tcnico-administrativa rigurosa que se ponga en marcha, en primer lugar hay que identificar los objetivos que se persiguen, los plazos de ejecucin y los recursos econmicos, personales y polticos disponibles. De la mano de un plan estratgico se pueden organizar y definir el futuro de la institucin catastral; especialmente cuando se estn replanteando procesos de implantacin catastral o de un cambio sustancial del existente por no satisfacer las necesidades previstas. Este plan debe ir seguido por otro-s operativo-s que detallen los objetivos y metas, establezca una temporalizacin viable y defina las estrategias a seguir; sin olvidar las fuentes de financiacin y los procesos de control y seguimiento. Los proyectos catastrales son complejos. A su concepcin y diseo se une la gestin y explotacin de una informacin muy sensible en determinados aspectos, como es el reconocimiento de derechos sobre inmuebles y su puesta en tributacin; lo que, en ocasiones, ha sido el motivo de su fracaso. Si se estudia la historia catastral son ms numerosas las iniciativas fallidas que las culminadas, y no por cuestiones tcnicas, sino ms bien por la presin de colectivos perfectamente identificados:

1. Aquellos titulares de numerosos y valiosos inmuebles que gozan de una cmoda situacin fiscal encubierta en registros tributarios obsoletos, incompletos o, simplemente, falseados.

2. Aquellos profesionales que se benefician de largos y costosos procesos de titulacin inmobiliaria.

3. Aquellos responsables polticos que no quieren enfrentarse con sus votantes ni destinar recursos econmicos a proyectos que servirn para nutrir las arcas de rivales que los reemplazarn.

4. Aquellos otros, por ltimo, que pueden ver mermadas sus influencias y sus ingresos al existir bases de datos fiables, universales y pblicas, al servicio de las instituciones, empresas y particulares.

En realidad el grupo anterior no es numeroso, pero s influyente; por lo que tiene capacidad de presin para abortar los proyectos, antes incluso de nacer; o para



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ahogarlos al impedir que les lleguen los apoyos econmicos y tcnicos necesarios cuando estn en marcha. Por otra parte, el temor al incremento de la presin fiscal, favorecido por falta de formacin e informacin (cultura catastral), invita a los pequeos propietarios a no declarar sus inmuebles; sin ser conscientes de las limitaciones que tienen las propiedades no formalizadas y del pequeo grado de fraude que supone esta decisin. La mayor parte de las administraciones tributarias recaudan sobre las bases imponibles existentes, y para alcanzar los niveles de ingresos previstos pueden incrementar los gravmenes sobre aquellas. Identificando todos los bienes y asignndole un valor equitativo y coordinado, el fraude se reducira, se incrementaran las bases imponibles totales y habra justicia tributaria, con lo que podran reducirse las deudas tributarias individuales; a la vez que se cumpliran con los preceptos legales establecidos a travs de las leyes tributarias. Una vez aceptada la base imponible, y su correspondiente deuda tributaria en concepto de impuesto predial (que a nadie agrada), los beneficios directos e indirectos de un catastro fiable, moderno, transparente y gil son mltiples; especialmente en materia de titulacin de tierras, reforma agraria, usos civiles y medioambientales de la documentacin grfica, polticas sociales, ordenacin territorial, urbanismo, recuperacin de plusvalas,... No queda, por tanto, ms lnea de actuacin que la de perseguir la implantacin de un modelo catastral acorde con las necesidades propias de cada pas, que est en consonancia con los de su entorno, huyendo, a corto plazo, de diseos excesivamente perfeccionistas y rigurosos que pueden llevar al suicidio del proyecto; as como de tambin deben obviarse proyectos milagro, que solo generan un simulacro catastral cuya vida til coincidir con el plazo de garanta fijado por el promotor-ejecutor. 2.- CONTENIDOS Como paso previo a la identificacin de los objetivos hay que ser consciente de que los registros de inmuebles y derechos deben adecuarse a las necesidades y tradiciones de la sociedad en la que van a estar inmersos. No respetar ni asumir las costumbres de la poblacin1, especialmente indgena, sin una previa y decidida formacin que ponga de manifiesto las ventajas de un nuevo modelo, supondr el enfrentamiento directo a una trayectoria histrica que debe merecer todo el respecto de quin, en ese momento, puede tomar decisiones. Hay que intentar asumir e integrar los marcos agrcolas, urbanos, legislativos, histricos, religiosos, etc., y slo una vez plenamente justificadas las decisiones implantarlas de manera no traumtica. No es correcto, ni til a largo plazo, intentar identificar un nico propietario cuando la comunidad considera que los bienes son del conjunto de pobladores; de uno slo que les permite al resto aprovecharlos; o de nadie, pues el Amo es un ser superior anterior a ellos mismos. La legislacin es flexible, cuando los gobernantes lo son, para

1 Complementariamente estos trabajos deberan servir para modernizar la sociedad en algunas lneas especficas: integracin de la mujer en el mercado laboral e igualdad en todos los mbitos. No debe impedirse que pueda figurar como propietaria, pueda vender e hipotecar sus bienes, etc.



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disear modelos especficos capaces de asumir las situaciones existentes; y slo es cuestin de tiempo, esfuerzos y buena voluntad (a veces incluso es ms econmico) buscar alternativas viables a realidades concretas. Dentro de un marco especfico propio es conveniente identificar y distinguir algunos de los contenidos que deben incluirse en un proyecto catastral unificado multipropsito genrico; entre otros:

1.- Estudio de la situacin actual y justificacin de su necesidad: Recopilacin de toda la informacin literal y grfica disponible. Recopilacin de la normativa tcnica y legal vigente. Identificar las diferentes instituciones y/o particulares que tengan

competencias en esta materia. Anlisis de los distintos modelos catastrales existentes. Anlisis de los derechos de la propiedad establecidos y formas de

defenderlos. Justificar la necesidad de implantar un nuevo modelo de catastro, revisar el

existente o modificar sustancialmente el vigente. 2.- Identificar, de manera ambiciosa, los usos y aplicaciones que tendra:

En una primera fase. En fases posteriores, ya plenamente implantado y totalmente operativo;

sustentado en un proceso de conservacin, actualizacin y coordinacin reglado, eficaz y eficiente.

3.- Localizar el equipo humano y tcnico necesario: Identificar los tcnicos locales capaces de colaborar. Seleccionar los tcnicos forneos de acuerdo con un perfil previamente

fijado. Seleccionar los centros universitarios, locales o no, vlidos para impartir

programas de capacitacin, asesoramiento especfico y mantenimientos peridicos.

Contactar con empresas reconocidas y solventes capaces de suministrar los equipos tcnicos necesarios y el mantenimiento continuado.

4.- Disear un marco institucional sencillo, preciso y operativo: Institucin encargada de liderarlo. Instituciones coordinadas y complementarias. Instituciones que sean futuros usuarios/clientes, que se convertirn

progresivamente en proveedores de informacin. 5.- Redactar un marco legal acorde con las necesidades:

Definir el carcter universal, limitado, autonmico, municipal,... Distribucin de competencias y responsabilidades. Fijacin principios, unidades catastrales y derechos. Diseo de procesos que deban estar enmarcados dentro de este mbito. Rgimen de sanciones y penalizaciones por los incumplimientos o

ilegalidades que se detecten. Establecer una metodologa sencilla, fiable, transparente, confiable y eficaz

para resolver los litigios que se originen. Establecer con claridad los procesos de gestin catastral, gestin tributaria

y gestin recaudatoria; as como las instituciones responsables.



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6.- Diseo del modelo de valoracin a implantar: Estudio de los modelos existentes y empleados regularmente. Diseo y eleccin de un modelo o modelos: sencillo, gil, preciso,

automatizable, sistemtico, universal, fcilmente actualizable, transparente, confiable, comprensible, que cuente con la confianza y respeto del contribuyente.

7.- Documentacin grfica a elaborar: Recopilacin de la documentacin grfica disponible y estudio de su

validez. Seleccin del soporte grfico a emplear: cartografa levantada por

topografa clsica, restitucin, ortofotomapa, imagen satlite, video, etc. Eleccin de las escalas/definicin en funcin del objeto a registrar. Eleccin de la informacin a incluir, en el soporte elegido, imprescindible

para cubrir los objetivos previstos en las fases establecidas. Viabilidad de la gestin automatizada de todo el conjunto. Anlisis del proceso de conservacin y actualizacin que se desarrollar. Redaccin de los pliegos de condiciones tcnicas. Integracin de la cartografa en los WMS2. Establecimiento de un sistema de control de calidad efectivo.

8.- Documentacin literal a captura: Recopilacin de la documentacin literal disponible y estudio de su validez. Seleccin de la informacin imprescindible para cubrir los objetivos

previstos en las fases establecidas. Titular del-los derecho-s. Rgimen de confidencialidad que debe emplearse. Viabilidad de la gestin integrada e interrelacionada con las bases de datos

grficas. Diseo y fomento de los procesos de reutilizacin de la documentacin. Anlisis del proceso de conservacin y actualizacin que se desarrollar. Redaccin de los pliegos de condiciones tcnicas. Establecimiento de un sistema de control de calidad efectivo.

9.- Estrategias y calendario: Implicacin de todos los agentes afectados, en un marco de total

consonancia con la sociedad. Disear una estrategia de elaboracin e implantacin realista, capaz de ser

evaluada cuantitativamente. Fomento de los procesos de reutilizacin de la documentacin. Establecer un rgimen de responsabilidades. Elaborar un calendario para disear los modelos, implantarlos, estimar su

validez, incluir modificaciones y estimar los plazos para aplicarlo de forma universal, dentro de las coordenadas poltico-administrativas existentes.

10.- Financiacin:

2 WMS: Web Map Service. Es un estndar para publicar cartografa en Internet y las especificaciones estn recogidas en OGC (Open Geoespatial Consortium). Es un servicio y no una pgina web. Se ha de utilizar desde un navegador que admita este servicio. A modo de ejemplo, en la Direccin General del Catastro de Espaa la direccin del servicio es: http://ovc.catastro.meh.es/Cartografia/WMS/ServidorWMS.aspx



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Localizacin de fuentes de financiacin interna, externa e, incluso, privada. Estimacin los recursos econmicos que podran obtenerse a travs de la

puesta en tributacin de los inmuebles identificados. Venta de los productos elaborados.

11.- Gestin y conservacin: Diseo del sistema de conservacin de la documentacin grfica y literal

elaborada. Identificacin de la informacin a capturar, en diferentes fases posteriores a

la implantacin, de forma masiva, automtica, econmica y fiable, con garantas de permanencia en el tiempo.

Diseo del proceso de gestin coordinada del Catastro-Registro apoyndose en las instituciones existentes, tcnicos especializados y experiencias en otros pases.

Diseo de sistemas de difusin y relacin con la sociedad. Bsqueda de alianzas que garanticen el uso y la retroalimentacin de la

informacin catastral Integracin de la sociedad en la bsqueda de una e-administracin: hay

que hacerla cmplice del proyecto. Con estos contenidos el Catastro se convertir en la institucin de referencia, una infraestructura de informacin territorial que permitir el uso del territorio, en su concepto ms extenso, favoreciendo la toma de decisiones sobre datos objetivos, normalizados y fiables. Con un marcado perfil de e-administracin se establece un flujo continuado, seguro y eficaz entre las diferentes partes implicadas, garantizando el acceso a los datos catastrales a todos aquellos que gocen los correspondientes permisos. La disponibilidad de esta informacin y la accesibilidad a las bases de datos catastrales por los titulares, administraciones y empresas para su empleo en todo tipo de actuaciones no es slo una finalidad catastral, sino que sta institucin tambin se beneficia de la misma al fomentar la colaboracin de todos los agentes que actan sobre inmuebles para actualizar su base de datos (Figura 1).



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Figura 1.- Procesos de creacin y conservacin de un catastro multipropsito sostenible, a travs de clientes-proveedores, empleando procedimientos normados,

bien directamente (entidades generadoras de catastro), bien a travs de convenios de colaboracin, o bien mediante declaraciones de los interesados.

3.- SITUACIN ACTUAL Y NECESIDAD Para conocer la situacin actual hay que actuar en varias lneas complementarias que comienzan por la recopilacin de la informacin catastral disponible (grfica y literal), la investigacin de la normativa tcnica, los marcos jurdicos establecidos y el escenario administrativo que est implantado o en fase de desarrollo; aspectos, todos ellos, que se van a analizar a continuacin: 3.1.- RECOPILACIN DE INFORMACIN Recopilar la informacin literal y grfica disponible y, en su caso vigente, no es una de las labores ms atractivas; pero es, sin duda alguna, una de las prioridades dado que es imprescindible conocer la situacin catastral actual para proceder en consecuencia: en ocasiones es recomendable dar un paso hacia atrs para tomar fuerzas y poder saltar ms lejos. Por recopilar no debe entenderse recoger masiva e inconscientemente los listados, fotografas, planos, planillas, etc., existentes en las diferentes municipalidades, delegaciones de agricultura, hacienda, reforma agraria, notaras, registros y otras instituciones pblicas y privadas; se trata de localizar lo que haya, dnde est, cual es su estado de actualizacin, que informacin contienen y para qu se emplea. De esta manera siempre se podrn rescatar aquellos datos que:



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puedan servir de referencia para solventar posteriores litigios en materia de titularidad y lindes;

emplearse en la cumplimentacin de la documentacin exigible en los nuevos trabajos pues, sin la existencia previa de un comunicado o una reclamacin sobre sus contenidos, formalmente estarn en vigor;

utilizarse para intentar localizar al titular que figura, o a sus descendientes, con objeto de conocer los posibles derechos que an mantengan sobre los bienes.

3.2.- NORMATIVA TCNICA Para conocer la normativa tcnica vigente habr que recabar informacin de todos los organismos que tengan competencias en la formacin, conservacin y gestin en materias relacionadas con el catastro y los bienes inmuebles: institutos geogrficos; centros estadsticos; instituciones tributarias; ministerios de agricultura, obras pblicas y vivienda; municipalidades; registros pblicos de diversa ndole, etc. Durante esta fase no ser extrao identificar normativas y pliegos de condiciones obsoletos, faltos de rigurosidad e, incluso, que presenten contradicciones entre las atribuciones y exigencias a cada responsable. Tampoco ser extrao detectar rigurosas exigencias en algunos procesos que no encuentran su lgica tcnica en una segunda fase de los trabajos: precisiones milimtricas en cartografa 1/5.000, y valoracin rstica empleando mapas de usos del suelo a 1/500.000; inclusin como variable explicativa el nmero de cuartos de bao que tiene una vivienda, y valores de suelo generalizados por manzana, que no tengan en consideracin las peculiaridades de fachada, esquineros, irregularidades geomtricas, etc. Toda la informacin debe localizarse y analizarse, sin pretender anular cualquier actuacin o decisin anterior sin un conocimiento previo sobre la cualificacin profesional del equipo que lo redact y el contexto social, econmico, poltico y administrativo en el que se adopt. En ocasiones habr sido el conocimiento real de la situacin lo que motiv que tcnicos cualificados dirigiesen sus actuaciones por determinados senderos, que quiz un ojo experto forneo slo detecte despus de aos de trabajo sobre el terreno. 3.3.- MARCO JURDICO Por su parte, los marcos jurdicos vigentes en materia catastral suelen proceder de situaciones en las que se tom conciencia de la necesidad de implantar un catastro y se redactaron rigurosas leyes y reglamentos que, en ocasiones, no se llegaron ni a desarrollar formalmente; pues el impulso catastral se abort antes de poder hacerlo. En cambio, la legislacin en materia de derechos de propiedad s suele ser ms precisa y estar plenamente desarrollada y consolidada: clases de derechos, defensa de los mismos, forma de acceso a la propiedad, sistemas de transmisin, hipotecas,... dado que la propiedad es la base de todo estado moderno y su defensa uno de los pilares que lo sustenta.



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Cierto es que el marco jurdico puede variar de un estado a otro, y que la reglamentacin puede haberse desarrollado durante siglos apoyndose en sistemas tradicionales que, en ocasiones, reflejen y respeten costumbres tribales; pero de lo que no hay duda es de que est regulada y que la Administracin fomenta y avala su formalizacin en la medida en que la misma ofrece numerosas ventajas y reduce el nmero de litigios. Hay que resaltar que, aunque todos los implicados son conscientes de esta necesidad, a veces es el propio sistema el que ha convertido la formalizacin y la defensa de los derechos en un proceso complejo y costoso, del que depende el ejercicio de numerosos juristas y tcnicos que slo buscan favorecer sus intereses personales. Tan importante como la regulacin del proceso tcnico es la regulacin jurdica de la actividad catastral: contar con una legislacin actual, verstil y autnoma que permita ejecutar, gestionar y explotar los catastros. Independientemente de quin tenga las competencias cartogrficas, de titularidad, en materia de valoracin, o gestione los procesos de coordinacin, conservacin y actualizacin; as como la explotacin, venta, reutilizacin o cesin de la informacin, es imprescindible para tener un catastro universal fiable contar con un marco legal autnomo, en el que queden claramente establecidas las competencias en materia de gestin catastral, tributaria y recaudatoria, y fortalezca los procesos de conservacin, actualizacin y coordinacin nacionales; tan importantes o ms que los de implantacin. 3.4.- CONTEXTO INTERNACIONAL 3.4.1.- Coordinacin catastral Todo lo anterior debe de enmarcarse dentro de un contexto internacional en el que numerosos pases estn inmersos: la descentralizacin administrativa. En Iberoamrica se detectan numerosos procesos de delegacin de competencias y responsabilidades desde los rganos de gobierno nacional hacia las provincias, departamentos, municipalidades, etc.; competencias que pueden no llevar asociadas sistemas de financiacin que les permitan asumirlas plenamente. Por este y otros motivos, la gestin tributaria y recaudatoria de la informacin catastral (que no debe confundirse con la gestin catastral) han sido delegadas y asumidas por las entidades locales. Pero hay que tener presente que son gestiones diferentes, que no tienen por qu coincidir en la misma administracin o institucin. El mbito de la gestin tributaria es ms amplio, y utiliza la informacin catastral para sus actividades en materia de impuesto predial, a la que podrn sumarse: impuesto de alcabalas, recuperacin de plusvalas, tasas, contribuciones especiales, etc. Esta clara tendencia encuentra en cada nacin su justificacin, y cada vez es ms sencillo defender la existencia de una institucin de mbito nacional encargada de regular la integracin y unificacin de los procesos tcnicos de las diferentes entidades que han asumido, o podrn asumir la implantacin, conservacin, coordinacin, actualizacin, gestin y explotacin del Catastro. De esta forma conviven coordinadas



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una institucin catastral encargada de normar, asesorar y facilitar los procesos de infraestructuras territoriales, con el resto de administraciones, empresas y particulares, que sern los sujetos pasivos del-los impuesto-s, y sus usuarios finales; a la vez que proveedores de informacin. Con lo que el sistema que se establece presentar las siguientes caractersticas:

Abierto.- Permite el intercambio de la informacin entre quienes la generan y aquellos que la solicitan.

Desconcentrado.- Permite el acceso al mismo a travs de las distintas entidades pblicas del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Locales.

Dinmico.- Es objeto de actualizacin permanente por los cambios fsicos y legales inherentes al predio.

Normalizado.- Permite la uniformidad en los procedimientos de gestin, obtencin y tratamiento de la informacin que genera.

Estandarizado.- Contiene estndares tcnicos, informticos, administrativos y legales en los procesos y datos que conforman el Sistema.

Seguridad.- Otorga seguridad jurdica a los actos jurdicos referidos a predios y a sus derechos.

Todas estas entidades, pblicas o privadas, nacionales o extranjeras, lucrativas o benficas, deben localizarse e identificarse sus actividades. En ocasiones la creacin de una nica institucin que lidere el Catastro, perfectamente coordinada con todas las implicadas, puede ser considerada como un enemigo a los intereses individuales de determinados colectivos; en concreto:

Algunos abogados que se dediquen a legalizar y titular los derechos sobre los inmuebles. Una institucin gubernamental que lo haga de forma rpida, eficaz, segura y gratuita, o con un coste testimonial, puede no ser de su agrado.

Las entidades financieras podrn ofrecer crditos hipotecarios ms econmicos cuando el bien inmueble est identificado e inscrito. En este caso los centros alternativos que ofrecan crditos a ms alto inters podran no ilusionarse con los proyectos catastrales.

Los custodios de documentacin grfica y literal que, en ocasiones, podran poner a la venta de forma fraudulenta algunos de estos productos no encontrarn un aliado en una institucin que tienda al establecimiento de una relacin seria y formal con el ciudadano-cliente a travs de la e-administracin.

Los responsables de la estimacin de la carga fiscal y de la recaudacin, que favoreciesen determinados beneficios fiscales y exenciones en aras de un beneficio propio, encontrarn en las bases de datos automatizadas y confiables una clara oposicin a sus intereses.

La relacin anterior podra ser una de las ms extensas de este texto, pero no es ste su objetivo. Baste decir que la capacidad de invencin del ser humano es infinita, y especialmente productiva en aquellos aspectos que le reporten un beneficio importante y rpido, an a costa de otros conciudadanos menos agraciados. Por este motivo es imprescindible contar con una administracin eficaz y rigurosa que se apoye en datos fiables, procesos objetivos y principios consolidados.



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3.4.2.- Modelo El conocimiento preciso de la situacin actual del catastro de un pas no se consigue nicamente con un anlisis interno. Es necesario contrastarlo con otro ms amplio: preciso, profundo, riguroso, sistemtico y exhaustivo, de los modelos catastrales vigentes en el mundo y de los sistemas diseados para defender los derechos sobre los bienes. Lamentablemente no abundan las referencias bibliogrficas sobre modelos catastrales, y son pocos los especialistas que puedan ofrecer un asesoramiento de conjunto y contrastado que complemente la visin local con aportaciones que enriquezcan los proyectos dentro del contexto tcnico, econmico, social, tributario y legal vigente. Aunque recomendable la consulta de pliegos de condiciones tcnicas de otros pases, la recopilacin de informacin de empresas especializadas en catastro y la ayuda de instituciones encargadas de ofrecer prstamos para la implantacin de catastros, hay que ser conscientes de las limitaciones de cada una de ellas:

Existen pliegos de condiciones sumamente precisos, rigurosos y completos que permitiran implantar un catastro de gran calidad, pero hay que tener presente que las instituciones que los redactaron se encuentran inmersas en sociedades que no tienen los mismos problemas ni son comparables sus necesidades. La formalizacin de la propiedad no es una inquietud en Francia, en donde la mayor parte de los inmuebles estn ya registrados; en cambio, s es interesante favorecer la defensa de los derechos inscritos y la gestin automatizada de la informacin catastral para, por ejemplo, poder cobrar las ayudas destinadas a la agricultura, concedidas dentro de la Poltica Agraria Comunitaria vigente en la Unin Europea.

El acceso a las empresas encargadas de elaborar documentacin grfica o de vender equipos y programas informticos es interesante, pero deben tenerse en cuenta los objetivos de las mismas, pues han de responder ante sus accionistas. Es recomendable la bsqueda generalizada y tener los conocimientos suficientes en las respectivas materias como para no dejarse llevar por llamativas presentaciones, buenas palabras o favores personales. Al final estos productos se van a convertir en la herramienta base del catastro, y cuanto mejor diseados y adaptados a las necesidades propias estn, menor nmero de problemas y mayor nmero de aplicaciones presentarn en el futuro.

No es difcil acudir a algunas de las instituciones que tienen competencias en materia de catastro o desarrollan programas divulgativos sobre el mismo; entre ellas puede citarse: Direcciones Generales de Catastro, Grupo de Trabajo de Administracin del Territorio (WPLA), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Federacin Internacional de Gemetras (FIG), etc., pero hay que ser conscientes de que en ninguna de estas se encontrar un modelo catastral trasladable ntegramente; aunque s informacin rigurosa y precisa, as como (en ocasiones), experiencias exitosas concretas.

Conocidos los modelos, las ventajas que tienen sobre el propio, las dificultades de implantacin y conservacin, los litigios que han conllevado, etc., se est en situacin de tomar la decisin de disear uno nuevo o adecuar el existente a las necesidades actuales y a los requerimientos que se le exigir en el futuro. En esta fase hay que ser



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lo suficientemente juicioso, flexible y riguroso para no dejarse influenciar por presiones interesadas y dirigir las actuaciones en la lnea de obtener un Catastro moderno, fiable, eficaz y simple. Para ello se debe contar con un equipo pluridisciplinar propio, en su caso asesorado por expertos forneos, que sean capaces de identificar los recursos humanos disponibles para llevar a cabo el proyecto que se va a acometer. No es lgico disear un proyecto puntero si no se dispone de tcnicos cualificados para elaborar la documentacin grfica, recopilar los datos alfanumricos, asignar un valor a todos los inmuebles, informatizar los datos e interrelacionarlos, procesarlos y ponerlos en valor, conservarlos, implementar nuevas aplicaciones, etc. Adquirir los equipos fsicos y los programas informticos puede ser un problema econmico, de ms o menos difcil solucin, pero, hasta cierto punto, rpido. En cambio, la formacin de un personal cualificado capaz de, no slo usar aplicaciones, sino de desarrollar los trabajos con conocimientos en materia de Geomtica, Valoracin, Fiscalidad y Derecho, no es sencillo ni inmediato. ste es el principal problema (el capital humano) con el que se enfrentar quin decida acometer proyectos de este tipo. Un problema que, en ocasiones se complica cuando los gestores locales de catastro se cien a modelos, tambin locales. El Catastro ha evolucionado enormemente en las ltimas dcadas, y el padrn de los recibos prediales sigue siendo un objetivo inmediato; pero no es el nico producto que puede generar y que pueden demandarle. Los usos y aplicaciones del dato catastral, entendido el catastro como una infraestructura territorial multipropsito, son muy numerosos. Y cada vez son ms pues sobre la base de su utilidad se apuntala la concepcin, diseo y puesta en ejecucin de nuevos servicios. 4.- USOS Y APLICACIONES 4.1.- VIGENCIA CATASTRAL El nmero y la naturaleza de las aplicaciones que puede tener un catastro multipropsito son enormes, tanto durante sus primeras fases de implantacin como en otras posteriores, cuando est plenamente consolidado. Un catastro nunca muere y uno de los ejemplos ms ilustrativos de esta afirmacin se encuentra en el denominado Catastro de Ensenada, confeccionado en Espaa durante el siglo XVIII (y eso a pesar de que no entr nunca en tributacin). La informacin en l recopilada es de extrema utilidad para conocer la realidad agrcola, forestal y urbana de esta poca; pero no slo esto, sino que es la referencia natural para cualquier estudio que se quiera emprender relacionado con la sociologa, estadstica, de tipo censal, agronmico, estimacin de valores, relacin de topnimos, etc. Esta documentacin (que se reedita en ediciones monogrficas de diferentes municipios3) continan siendo la referencia natural para conocer la trayectoria histrica de muchos inmuebles con distintos objetivos: investigacin, estimacin de rentas, ..., y, especialmente antes de adquirirlos para levantar nuevas edificaciones; conocer el origen y la trayectoria del inmueble para soslayar posibles problemas que pudieran derivarse de una catalogacin del bien como de inters cultural. Salvo testamentaras privadas o censos

3 http://www.catastro.meh.es/eng/fondo_editorial.asp



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particulares no hay una visin tan extensa, precisa y sistemtica de esa poca: riqueza existente, habitantes, referencias histricas municipales, etc., como lo recogido en estos inventarios detallados de la realidad. En otras partes del mundo se encuentran ejemplos, de calidad comparable -algunos de ellos con casi mil aos de antigedad- como es el caso de Domesday book, conservado en la catedral de Winchester y mandado elaborar por Guillermo I tras desembarcar en las Islas Britnicas y conquistar las tierras en el ao 1068 (ya comentado). Sin necesidad de remontarse tantos aos, en los catastros elaborados durante el siglo XX se recoge informacin relativa a: vas pecuarias, accesos a fincas, lmites de parcelas, titularidades, servidumbres,..., y son las nicas referencias, en la mayor parte de las ocasiones, de las que puede disponer la Administracin o los particulares para resolver conflictos o intentar evitarlos. Es, por lo tanto, indispensable no arrumbar la informacin disponible sino ordenarla y archivarla para ser utilizada; al fin y al cabo es parte de la historia del pas. Con la vista puesta en un catastro multifinalitario (lo que ofrecer garantas de permanencia al proyecto integral) hay, en primer lugar, que identificar y estructurar todas aquellas utilidades que se estima deber satisfacer. Es decir, los responsables identificarn los usos inmediatos y futuros, el calendario en que se obtendrn estas metas y qu decisiones, herramientas, actividades y procesos deben acometerse para lograrlas. Actividades que no pueden entenderse como independientes, fruto de una nica institucin, pues el catastro no lo es. Deben interpretarse como un proyecto integral, un catastro nico, universal y sostenible, que agrupe a todos aquellas administraciones que tienen al territorio, en su concepto ms amplio, como elemento de referencia. 4.2.- DATO CATASTRAL Y ser el dato catastral la piedra angular de esta infraestructura territorial. El dato, normalizado y fiable, que proceder de su captura en campo, de su declaracin por los titulares, de su inclusin va convenio, de su consulta a otras administraciones, etc. el que servir para nutrir, mantener actualizado y til el Catastro multipropsito. Hay que ser conscientes de que una vez finalizada la captura de la informacin de 50 o 100 millones de unidades inmobiliarias no se pueden volver a visitar para recoger datos relativos a, por ejemplo: estado del acceso, ndice de pedregosidad, nmero de cuartos de bao, cerramientos y carpinteras de las viviendas, etc. para realizar la valoracin inmobiliaria. Pero, por otra parte, tampoco hay que ser excesivamente rumboso con los datos a incluir en las fases de campo, pues su captura, procesamiento, comprobacin, gestin y conservacin cuesta dinero y tiempo; dos aspectos de los que no se suele disponer en abundancia en ningn proyecto. Hay que identificar las demandas de productos y servicios que las administraciones, las empresas y los particulares pueden formular al Catastro e intentar, en la medida de lo posible, disear un modelo multipropsito que las satisfaga, que vaya creciendo y perfeccionndose a la par que crecen y se perfeccionan las demandas (Figura 2).



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Figura 2.- Esquema del proceso, con identificacin de los usuarios-proveedores para

obtener una infraestructura de datos catastrales que reflejen fielmente el territorio Este planteamiento no es filantrpico: tiene una vertiente econmica y otra funcional. La primera se sustenta en el hecho de que la informacin disponible puede ser puesta a la venta y pocas empresas o administraciones elaborarn cartografa o estimarn valores inmobiliarios si ya existe a una escala adecuada a sus necesidades, o se conoce el valor ms probable de mercado que alcanzara el bien si se pusiese en venta. El segundo aspecto es meramente egosta; el hecho de que existan clientes que soliciten los datos fuerza a la propia administracin responsable del Catastro a mantenerlo actualizado; pero tambin son aquellos los que, de manera voluntaria o forzada, suministrar informacin para realizar una adecuada conservacin, convirtindose en clientes-proveedores; por ejemplo:

Las oficinas de notara necesitan datos sobre el titular catastral de una parcela para formalizar una escritura de compraventa. Si se les suministran -de forma gratuita o no-, se les exigir que comunique la alteracin al Catastro para que ste actualice su base de datos con la alteracin notificada y documentada.

Los encargados de realizar obras civiles: carreteras, lneas de ferrocarril, embalses, expropiaciones urbansticas, etc., requieren datos sobre titularidades de fincas, superficies, cultivos, usos y valores para iniciar con las compras de los inmuebles o formalizar los trmites expropiatorios. Se condiciona la venta o cesin de los mismos a cambio de que reflejen las obras nuevas y las mejoras realizadas en la documentacin catastral; por ejemplo: regados implantados, tramos de carretera ejecutados, terrenos destinados a la construccin de embalses, nuevas calles o polgonos industriales,

Los padrones de las riquezas rstica y urbana pueden ser utilizados para establecer recargos tributarios sobre: alcantarillado, recogida de residuos slidos, alumbrado, arreglo de caminos rurales, subvenciones agrcolas, etc.



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De esta forma la administracin o empresa encargada de poner al cobro y recaudar las cantidades fijadas se ocupar y preocupar de que los listados de titulares estn actualizados y de que figuren correctamente las direcciones fiscales.

Las recalificaciones de suelo para usos urbanos, con las consiguientes plusvalas, se podrn repartir y recuperar para usos sociales de la comunidad, a la vez que se actualiza la informacin (datos catastral): parcelacin, nuevos usos y aprovechamientos, nuevos titulares, nuevos valores, y cuantificacin objetiva de la plusvala generada.

En resumen: la venta o cesin de datos es un acicate para que la propia administracin responsable mantenga la base de datos actualizada y fiable; pero a la vez sirve para recaudar fondos e informacin relativa a las alteraciones que se hayan producido y no declarado. 4.1.- UTILIDADES Antes de realizar una breve sntesis de las aplicaciones que tiene o puede tener un catastro multipropsito hay que indicar que el responsable de su puesta en marcha debe llegar a un punto de equilibrio entre lo que le piden las administraciones, particulares y empresas, y lo que la institucin encargada de normarlo podr ofrecer, apoyada en la informacin elaborada, conservada y actualizada por las instituciones generadoras de catastro. Intentar obtener un inventario excesivamente complejo puede conllevar su muerte; bien porque no se vean los frutos de forma inmediata, especialmente los tributarios; o bien porque requiera una enorme cantidad de medios humanos y econmicos para su elaboracin y conservacin. Hay que ser precavido y disear un modelo catastral abierto para que, poco a poco, se puedan incorporar datos, dentro de un proceso natural de conservacin, pero que a la vez pueda estar operativo en un plazo de tiempo prudencial. Los apoyos econmicos y personales pueden cambiar cuando cambia un gobierno y un catastro no se finaliza en una legislatura. Volviendo al espritu de este epgrafe, una vez realizadas las oportunas observaciones, se plasmarn algunas de las utilidades que pueden encontrarse en este inventario detallado de bienes y derechos, aunque se reitera que no es exhaustivo y que en cada pas, regin o municipio, se podran formular algunas que, por qu no, pueden ser totalmente vlidas y dignas de incluir. Los responsables locales, autonmicos o nacionales son quienes mejor conocen la realidad y las necesidades de su territorio y de su sociedad; por lo tanto, son ellos los que deben completar esta escueta relacin. Pero, para que estas utilidades se manifiesten y puedan explotarse es imprescindible que el catastro multifinalitario, o mejor dicho, los datos catastrales, sean fiables y universales. Si el catastro no es nico y universal, ser una recopilacin de datos, ms o menos fiables, que ir perdiendo las escasas utilidades que se identificaron en su implantacin, para convertirse en una base de datos destinada a elaborar anualmente



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padrones de las riquezas urbanas y rurales en las que figurarn los titulares catastrales que no hayan podido evadirse: vctimas catastrales. Entre otras, y de forma esquemtica, se incluyen algunos de los usos que se extraen de algunos modelos catastrales implantados.

Finanzas: Soporte para la recaudacin inmobiliaria directa a travs de un tributo cuyo hecho imponible sea el ejercicio de un derecho sobre el predio.

Recaudacin a travs de la venta de los diversos productos elaborados.

Favorecer la transparencia en otros impuestos que tengan como referencia el valor catastral o la renta inmobiliaria.

Incrementar la generalidad y la justicia tributaria. Inventario de recursos energticos. Promover una equitativa asignacin de los recursos

pblicos.

Agricultura: Inventario de cultivos por calidades, zonas, comarcas, etc.

Proyectos de reforma agraria. Ordenacin de los aprovechamientos, localizacin de

riegos, etc. Fomentar la mejora del sector agrario a travs de

polticas de apoyo econmico directo o bonificaciones tributarias.

Jurdicos Base para identificar un derecho4 de posesin sobre un

inmueble como paso previo a la emisin de un documento de propiedad.

Ofrecer garanta al notario o registrador de las caractersticas fsicas y econmicas del bien.

Servir de prueba para la resolucin de litigios relacionados con la propiedad, linderos, accesos, arrendamientos, etc.

Perfeccionar la eficacia en la ejecucin de las sentencias judiciales dictadas.

Ofrecer garantas fehacientes de los derechos pretendidos o existentes sobre el inmueble para que pueda ser puesto en tributacin.

Plusvala / Para la recuperacin de plusvalas generadas por las 4 Uno de los principales objetivos del Catastro sera la seguridad en materia de propiedad de la tierra, dado que la inseguridad haba sido una de las principales causas de la reciente guerra civil, Centro Nacional de Registros, El Salvador (Sexta Conferencia, Cartografa Regional de las Naciones Unidas para Amrica, 1997). Ejemplos como el anterior pueden encontrarse en la mayor parte de los proyectos catastrales.



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expropiacin: recalificaciones de los suelos; modificaciones de las normativas urbansticas en los ncleos urbanos consolidados; y los procedentes de la regularizacin-legalizacin de construcciones.

Asignacin del justiprecio en procesos expropiatorios y cuantificacin de las plusvalas generadas en los inmuebles afectados por externalidades positivas derivadas del instituto expropiatorio.

Civil / territorio:

Disponibilidad de cartografa y datos de titularidad, informatizados o no, que puede ser empleados en todo tipo de obras civiles: carreteras, vas de ferrocarril, embalses, etc.

Usos plenos e imprescindibles en materia de ordenacin territorial.

Gestin de los ncleos urbanos sobre cartografa: alcantarillado, luz, abastecimiento de agua, trfico, mobiliario urbano, telfono, etc.

Generalizacin de la cartografa disponible para distintos usos: mapas del territorio, cartografa digital para navegadores, etc.

Identificacin nica y fiable de las direcciones postales y de la ubicacin de los inmuebles: carto-ciudad.

Apoyo para la transformacin de los ncleos urbanos en las nuevas "ciudades inteligentes".

Social: Gestin de ayudas directas derivadas del conocimiento

del patrimonio inmobiliario: subvenciones para la adquisicin de viviendas, prstamos a bajo inters para realizar mejoras en las fincas agrcolas, concesin de ayudas a la agricultura, becas de estudio, etc.

Acometer proyectos de desarrollo, de distinta ndole, en el mbito rstico y urbano.

Inventario detallado de los recursos econmicos. Ordenacin del territorio en los diferentes aspectos. Preservar los derechos de las administraciones sobre

sus bienes. Favorecer el crdito hipotecario. Todo tipo de estudios estadsticos que permitan

conocer con rigurosidad el pas. Lo que repercutir en un incremento de la inversin: ms trabajo y ms riqueza.

Defensa: Disponer de cartografa fiable y actualizada de todas

las zonas del pas.



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Medio ambiente5

Servir de base para la elaboracin de cartografas de usos de suelo, problemas de erosin, escorrentas, ...

Cartografas de ruido, polucin, etc. Inventario de recursos, renovables o no, para la

implantacin de una explotacin ordenada y racional con la vista puesta en su conservacin o, en su caso, preservacin.

Inventarios de recursos mineros. Investigacin sobre diferentes usos alternativos con

posibilidad de realizar simulaciones. En definitiva: todo tipo de actuacin que favorezca el

desarrollo sostenible.

Proteccin civil:

Servir de base para la elaboracin de cartografa de riesgos de terremotos, desplazamientos de tierras, ciclones, riegos volcnicos, etc.

Estimar las incidencias sobre los bienes inmuebles ocasionadas por desastres naturales, bien de forma simulada o a posteriori.

Privado: Planos parciales, de conjunto, temticos,... que puedan

necesitarse para cualquier actividad. Conocer el valor aproximado de los inmuebles para su

venta, arrendamiento o declaracin a efectos impositivos.

Favorecer la seguridad del mercado e incrementar los precios al disminuir los riesgos y hacer posible el crdito hipotecario.

Todos los derivados del cada vez ms pujante sector infomediario.

Dentro del mbito de la ordenacin del territorio las actuaciones en las que puede ser utilizada la informacin grfica y literal de un catastro son inmensas. Hay que entender la ordenacin territorial no slo como una actuacin a nivel de los ncleos urbanos consolidados que se encargue de definir las naturalezas de los inmuebles y aquellos usos prioritarios o preferentes en determinadas zonas de la ciudad. La ordenacin territorial es la herramienta fundamental para establecer las grandes lneas de los desarrollos futuros; los criterios para regular la evolucin de las ciudades y sus entornos; las inversiones en materia de infraestructuras (transporte, agua, energa, telecomunicaciones, etc.) y espacios productivos; la estimacin, cuantificacin y modelizacin de desastres naturales (catstrofes); la proteccin del patrimonio histrico-artstico; atraer y fomentar la inversin productiva; promover el desarrollo turstico, etc. Hay que conseguir consolidar el Pas como un

5 En la Declaracin de Bogor (Naciones Unidas, Indonesia 1997) se resalta la importancia del Catastro en la ordenacin del medio ambiente y en el desarrollo sostenible. Tambin se destac la importancia del catastro en la "Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo", celebrada en la ciudad de Ro de Janeiro" (1992).



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territorio articulado, integrado y cohesionado en los mbitos fsico, econmico y social dentro de su entorno geogrfico natural; de tal forma que ello repercuta en un desarrollo social equilibrado que mejore la calidad de vida de sus ciudadanos, estimulado por una mejor y ms eficaz gestin de los recursos pblicos. De una manera muy especial hay que resaltar la importancia de un catastro multipropsito en el desarrollo social y econmico de un pas en su conjunto. La identificacin precisa del bien y de su titular beneficia el crdito hipotecario en diferentes vas complementarias:

reduce el riesgo para la entidad financiera, incorpora miles-millones de nuevos agentes productivos de crdito, favorece la disminucin de los tipos de inters aplicables, incrementa los plazos de reembolso, sustituye el crdito personal por el inmobiliario, dinamiza la economa.

La entidad financiera brinda, al empresario agrcola que quiere mejorar su explotacin o al ciudadano que intenta acceder a una vivienda digna, mediante el sistema crediticio inmobiliario, una alternativa real y asumible; pero aquella no se quiere encontrar con elevados ndices de impagados, inmuebles que pasen a su propiedad o interminables procesos de embargo y subasta: su negocio es la gestin de dinero y no la gestin y venta de inmuebles. Las administraciones podran apoyar, mediante subvenciones, determinados proyectos, perfectamente definidos y con un calendario preciso; pero para que el mercado se dinamice es imprescindible la entrada del sector privado. Y, para ello, debern cumplirse los compromisos firmados, en principio fiel reflejo de que se estn consiguiendo los objetivos previstos por cada una de las partes: el banco sus cuotas peridicas, el ciudadano su vivienda y el agricultor la mejora de su explotacin. En consecuencia, no basta slo con identificar el inmueble y los derechos de un titular sobre el mismo para la entrega de dinero avalado por el bien; es necesario informar, formar y concienciar a los implicados de los riesgos y las responsabilidades que se asumen. Hay que ser conscientes de que todo lo expuesto no se puede alcanzar en una primera acometida. Son necesarios muchos aos en los que se vaya avanzando, recabando informacin, creando cultura catastral y, especialmente, confianza en el producto. Si sta se consigue los dems lo demandarn; en caso contrario, cada particular o administracin elaborar su cartografa, indagar los usos, estimar los valores, buscar respaldos para la solicitud de crditos, etc. Si se desea tener un estado moderno, integrado en el marco internacional, se necesita un Catastro fiable y multipropsito; pues qu menos saber lo que hay, donde est, cunto vale y de quin es. 5.- EQUIPO El capital humano es, ha sido y, especialmente, ser una de las prioridades de cualquier sociedad. Los profesionales no se forman en unos das, ni en unas



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semanas de cursos intensivos; son meses lo que se tarda en cualificar un especialista capaz de realizar los trabajos, dirigirlos y aportar ideas o sugerencias que sirvan para resolver problemas o desarrollar nuevas aplicaciones. El experto en catastro debe ser, hasta cierto punto, un hbrido de: topgrafo, agrnomo-forestal, arquitecto, jurista, fiscalista, gegrafo, informtico y economista; pero todo en su justa medida. Lamentablemente no suelen existir centros de formacin integral en Catastro. Lo normal es que en distintos programas reglados de enseanza universitaria se impartan conocimientos superficiales de algunas de estas materias, y profundos de otras, en la lnea del currculo establecido. Obviamente poner en manos de bien intencionados tcnicos una apuesta de esta ndole no es recomendable en ningn sitio; ms an, es francamente desaconsejable en aquellos pases en los que los intentos anteriores hayan fracasado con las consiguientes repercusiones en el ministerio de finanzas, agricultura, institutos geogrficos, etc., y la prdida de prestigio y credibilidad de la administracin responsable. Es conveniente, antes de abordar un proyecto de este tipo, identificar los titulados ms acordes con las necesidades, contar con la experiencia de tcnicos catastrales locales y otros forneos y, dentro de un marco universitario reglado, capacitar un equipo en:

transmitir los conocimientos adquiridos; preparar tcnicos de campo y gabinete que desarrollen los trabajos; fomentar la iniciativa privada local encargada de abordar los proyectos que

se liciten; favorecer la contratacin de tcnicos especializados en catastro en las

municipalidades para que gestionen la documentacin, informen a los contribuyentes y mantengan actualizada las bases de datos;

y, obviamente, convertirlos en responsables administrativos con diverso nivel de decisin.

El programa formativo contemplar una parte general, a la que se aadir otra local que analizar las problemticas especficas del sector inmobiliario en el que est inmerso; por ejemplo: Costa, Sierra y Selva. Y no solo para tramitar el Catastro. Deben estar capacitados e incentivados para aadir, de forma progresiva, automtica, econmica y fiable, informacin complementaria que favorezca el crecimiento paulatino de las bases de datos territoriales. Con ello se conseguirn nuevos logros que incrementarn los usos y aplicaciones del Catastro, con lo que se demandar y todos estarn interesados en conservarlo actualizado, fiable y riguroso. Una vez formados los equipos directivos y los de trabajo, los centros de enseanza podrn seguir colaborando en la lnea de desarrollar nuevas aplicaciones, poner en prctica proyectos concretos y puntuales, mantener programas especficos en materia de valoracin, geomtica, fiscalidad, etc., importando o exportando ideas, proyectos, normativas, pliegos de condiciones,... a otras instituciones nacionales o internacionales. Por otra parte, la colaboracin de las universidades aporta un marcado grado de credibilidad en el nivel de los tcnicos que van a desarrollar los trabajos catastrales, lo que repercutir en la confianza hacia el producto elaborado, disminuir el grado de incertidumbre sobre la informacin y favorecer el uso del



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mismo para el respaldo de compraventas, la solicitud de hipotecas inmobiliarias, la adquisicin de cartografa para proyectos especficos,... y la entrada de dinero extranjero que tendr confianza en que lo que compra: est all, es de esa forma, tiene esta superficie, era de D. Fulano y vale tanto. Por ltimo, y abundando en lo desarrollado anteriormente, es interesante resaltar dos aspectos:

1. Hay que fomentar la permeabilidad de conocimientos, experiencias y metodologas entre los juristas, los tcnicos y los informticos. Estn obligados a entenderse y a coordinarse en aras de obtener un producto til para la sociedad.

2. La Informtica y la Geomtica son herramientas, y son ellas las que deben adaptarse a las necesidades del Catastro; no al contrario.

6.- MARCO INSTITUCIONAL La Administracin y sus trabajadores tienen que estar al servicio de los ciudadanos, en este caso tambin contribuyentes: no se crea un organismo y se le asignan competencias; es la demanda de la sociedad o la justificacin de una clara necesidad de informacin, documentacin o servicios lo que debe motivar la existencia de una determinada direccin general, secretara, consejera, ministerio, instituto, etc. Una vez hecha esta reflexin la institucin que se cree para realizar un determinado trabajo debe ser: fuerte, eficaz, eficiente, moderna, sencilla, accesible y ambiciosa, situacin que se alcanza cuando:

existe un apoyo claro y preciso desde las instancias ms elevadas del gobierno;

quedan claramente definidas las competencias y el mbito territorial de actuacin;

cuenta con un equipo nacional plenamente cualificado, responsable y motivado;

se plantea metas alcanzables articuladas en programas que puedan evaluarse peridicamente.

Teniendo en consideracin estas premisas hay garantas para que el Catastro se "construya" y se convierta en una herramienta multifinalitaria, til para la administracin, las empresas y los particulares, estimulando la recuperacin y el desarrollo econmico perseguido. Para lograr estos objetivos hay que disponer de un escenario adecuado; contexto que no siempre es posible de lograr. Varios son los aspectos a tener en cuenta en gran parte de los pases que incluyen entre sus metas inmediatas la implantacin de un Catastro: A. Algunos se encuentran inmersos en complicados procesos de

descentralizacin administrativa, que bien diseados y puestos en la prctica suelen aportar un importante valor aadido al conjunto. En cambio, si han sido impuestos por presiones polticas; se han abordado sin una reflexin y un



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programa consensuado; se les ha transferido competencias a las administraciones provinciales, departamentales, autonmicas o municipalidades, pero no se las ha dotado de recursos econmicos para que las puedan abordar; no se ha definido un ntido marco de atribuciones para que no se dupliquen o tripliquen las mismas sin que se difuminen las responsabilidades; ... o, simplemente, no se debe este movimiento descentralizador a que: son pocos los puestos polticos-administrativos de relevancia y demasiados los candidatos, el proyecto es coherente dentro de una lnea de aproximacin al ciudadano. Ms administraciones y empleados debe servir para reducir los trmites y facilitar las gestiones; no para complicar an ms cualquier iniciativa: la entidad administrativa debe nacer para cubrir una necesidad; no hay que crear una necesidad para justificar la institucin.

B. De forma general hay que hacer mencin a un hecho de todos conocido, y

estudiado por la organizacin Transparency International6, como es la corrupcin. En un ltimo documento, elaborado y publicado se analiza la situacin asignndole a cada pas un ndice que punta la corrupcin estimada entre un valor de diez, cuando es mnima, y cero, en el caso de que sea mxima. El resultado es francamente desalentador para los pases en vas de desarrollo pues cinco de cada diez de stos no alcanzan un 3 sobre 10; acadmicamente hablando: muy deficientes. Obviamente esta situacin complica desmesuradamente cualquier iniciativa a tomar, repercute en su prestigio y en el nivel de credibilidad y crdito que goce en el extranjero lugar a donde debe recurrir para conseguir financiacin externa-. Admitiendo que la corrupcin puede estar presente en casi todos los niveles, la existencia de un Catastro fiable favorecer la transparencia en la medida en que no ser posible defraudar en el impuesto territorial que se establezca; se reducirn los trmites y los costes en los procesos de formalizacin y transferencia de la propiedad; se garantizar la misma sobre documentos fiables; se podrn gestionar programas sociales con mayores garantas; se recuperaran las plusvalas que se generen a los actos administrativos; y se dispondr de una base de datos nica, universal y verdica con la que contrastar cualquier actuacin de los ciudadanos y de la administraciones.

C. El Catastro no es algo nuevo en prcticamente ningn lugar y, aunque

deficiente e incompleta, existir documentacin antigua elaborada por alguna-s institucin-es nacional o municipal-es. Quien custodia la informacin puede aprovecharse de la misma y justificar parte de su existencia y del personal adscrito sobre la base de su elaboracin, gestin y conservacin. La problemtica se acrecienta cuando no es un nico organismo el que realiza estas actividades, sino que son varios y es necesaria una correcta coordinacin; coordinacin que la realidad se encarga de poner de manifiesto sus dificultades, aunque est perfectamente regulada, cada institucin tiene sus objetivos, sus prioridades y sus intereses. Por lo tanto, la institucin catastral ha de tener un papel de coordinacin y estandarizacin de los procesos, que cada institucin generadora de catastro desarrolle su actividad

6 http://www.transparency.org



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conforme a sus criterios y planes, pero que el producto generado, el dato, sea fiable, accesible y estandarizado para ir construyendo, poco a poco, la realidad territorial nacional, tal y como si fuese un puzle, en el que cada pieza sea un predio que conforma un catastro nico, pues el territorio lo es.

D. Ante la sensacin de desamparo que puede ofrecer la administracin responsable, y la imperiosa necesidad de recaudacin en muchas entidades locales, no es extrao que las municipalidades (o incluso distritos dentro de una ciudad), aborden la confeccin de un catastro urbano incentivado por expertos locales que aportan ideas -ms o menos contrastadas-, pero que en la prctica suelen tener buenas intenciones pero escasa experiencia. El resultado, aunque supuestamente vlido momentneamente, no cumple los niveles de universalidad ni integracin que deben perseguirse en cualquier iniciativa de este tipo, y los costes suelen incrementarse desproporcionadamente a medida que se desarrollan los trabajos, con la creciente posibilidad de suspenderlos en el momento en que se acaben los recursos econmicos destinados a ese fin, cambien el signo poltico la municipalidad o se compruebe que los resultados no son tan espectaculares como se prevean. Esta reflexin no debe entenderse como una oposicin a la iniciativa privada ni al trabajo empresarial, muy al contrario, hay que incentivarla y apoyarla en todos los foros; debe entenderse como una crtica a modelos catastrales personales desarrollados de acuerdo con los criterios, intereses o capacidades tcnicas y humanas de quien los propone. Los catastros elaborados no podrn ser integrados en un nivel de informacin superior, y la modernizacin de los mismos no es una mera informatizacin de los datos; es algo ms: un proceso enfocado al uso pluridisciplinar para alcanzar los objetivos propuestos de forma efectiva y eficiente.

7.- CONCLUSIONES La existencia de instituciones relacionadas con la agricultura, la propiedad, el urbanismo, la tributacin inmobiliaria y la gestin del territorio, etc., en ocasiones plenamente consolidadas y operativas, no debe desaprovecharse. Lo recomendable es establecer o fortalecer la interconexin, apoyada en una estrategia efectiva, entre todas ellas y una nica institucin catastral que las coordine (no que las absorba o suplante), a la que se pueda exigir responsabilidades sobre la base de procedimientos reglados. El catastro de hoy da ha de ser percibido como una infraestructura de informacin territorial. De la misma manera que las infraestructuras clsicas carreteras, ferrocarriles, redes elctricas, etc.- resultan bsicas para la comunicacin y el desarrollo de las actividades humanas, es imprescindible que las sociedades modernas desarrollen sistemas de informacin territorial sobre tecnologas informticas y telemticas, comunicados entre s, que permitan, gracias al conocimiento del territorio, la adopcin de decisiones, contribuyendo de manera eficaz al desarrollo de la actividad humana, la economa y la proteccin del medio ambiente.



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La institucin catastral debe integrarse, ser el catalizador de modernizacin de la administracin tributaria, geomtica y jurdica para el uso mltiple de la informacin por las diferentes administraciones, particulares y empresas. Pero esta modernizacin implica un cambio que, conforme se ha indicado, exige un apoyo gubernamental decidido, una lnea de actuacin definida, un equipo pluridisciplinar cualificado y unos plazos de investigacin, desarrollo y generalizacin perfectamente establecidos. Cierto es que casi cualquier iniciativa que se adopte con este planteamiento tendr xito pero, en este caso, es especialmente necesario tener presente las consideraciones expuestas pues se tardarn muchos aos en elaborar los documentos grficos y literales necesarios; requerir cuantiosos recursos econmicos a lo largo de varios ejercicios presupuestarios; habr que vencer numerosas reticencias de aquellos que se han instalado en una situacin cmoda que les permite enriquecerse con los trmites administrativos para la legalizacin de la propiedad, gestin de impuestos, etc.; superar las reticencias de instituciones que pueden considerar mermadas sus atribuciones en materia de cartografa, titularidad pblica, ...; y formar un equipo humano capaz de abordar los trabajos. Sin duda alguna estos esfuerzos se vern recompensados con una documentacin que la sociedad pueda aprovechar si ella misma colabora en su conservacin y actualizacin. Simultneamente, no debe olvidarse el aspecto fiscal del Catastro, causa de muchas iniciativas abortadas, y por eso es imprescindible fijar un equilibrio entre los deseos -generalizados- de obtener una mxima recaudacin a travs de una fuerte carga impositiva sobre el inmueble, y la obligacin de favorecer la transparencia y la veracidad de los datos que se registren en una primera instancia, y los que se aporten en un proceso de conservacin ulterior. Hay que intentar no obcecarse en la captacin de recursos procedentes de la tributacin inmobiliaria directa, y liberar la imaginacin hacia la identificacin de productos y servicios tiles para la sociedad que puedan comercializarse; independientemente del enorme valor aadido que aporta conocer el territorio para tomar decisiones objetivas pudiendo, en muchas ocasiones, calibrar los efectos antes de ejecutarlas. Sin duda alguna la puesta en marcha de un Catastro Multipropsito Sostenible es una de las mejores decisiones que puede adoptar un responsable poltico. Se ha dejado para concluir este documento la exposicin que realiz D. Zenn de Somodevilla, Marqus de la Ensenada (promotor del conocido como Catastro de Ensenada) al Rey, en 1743: He dejado para lo ltimo lo que en mi sentir debe ser primero que todo, y es catastrar las Castillas... /... La empresa del Catastro ni es breve ni es fcil, pero no es imposible ni costosa para los pueblos,

02 Catastro-multiproposito Complemento

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