02-evolución y tendencias - BINASSS

1.- ENSAYOS

EVOLUCION Y TENDENCIAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.- INTRODUCCION Como ha dicho J. MOCTEZUMA BA-

RRAGAN, "Un reto constante y ciertamente complejo del Derecho, es sin duda su capaci-dad para mantenerse lo más cercano posible a las exigencias de los tiempos; por ello, las normas que derivan de sus distintas ramas deben ser disposiciones susceptibles de adap-tarse a la dinámica y a la evolución misma de las materias que procura regular. De lo con-trario, están condenadas al rezago y a la ino-perancia". (1)

Pero, por otra parte, la sociedad misma es la materia prima del derecho, de modo que la evolución de aquélla es la que debe determinar los contenidos de éste. De no ser así, puede que un esquema normativo muy hermoso resulte inoperante en la realidad práctica. Tenemos entonces que ver la legislación social como "una materia viva, en evolución continua, que se transforma con el desarrollo de la civiliza- ción y de la situación económica", (2)

De lo expuesto se deriva la necesidad de estar permanentemente remozando los conceptos filosóficos, las normas jurídicas y las vivencias sociales prácticas, que conforman el Derecho Social en general.

El Derecho Social, hoy por hoy, está integrado por el Derecho Agrario, el Derecho de Trabajo, el Derecho Económico, el Dere-cho Social disperso en distintos ordenamien-tos jurídicos de diversa naturaleza, y el Dere-cho Procesal Social (Laboral, Agrario y de la Seguridad Social). (3) En general, el Derecho Social, cuyas ramificaciones son amplísimas, "se inspira no en la idea de igualdad de las personas, sino en la idea central de nivelación o equilibrio de las desigualdades"; (4) lo que

Oscar Arias Valverde

busca es la protección jurídica de aquellas personas social y económicamente débiles.

Analizar la Seguridad Social en el corto espacio de este trabajo es como pretender vaciar en un hueco el contenido de un océano. Es tanto lo que abarca la teoría y la praxis de este tema, que bien puede llenarse muchos tomos reconstruyendo sus antecedentes his-tóricos, rememorando las dramáticas situa-ciones humanas en que se inspiró, especulan-do sobre hipotéticas alternativa para que la sociedad enfrentara con mayor éxito las ne-cesidades colectivas de abrigo, vivienda, ali-mentación, educación, esparcimiento, des -canso y otros, comparando distintos modelos y valorando sus implicaciones prácticas, cri-ticando sus desviaciones teleológicas, cues -tionando algunas de sus tendencias.

El tema ha sido objeto de tal número de producciones científicas y de tantas reflexiones filosóficas, que difícilmente se puede imaginar el tiempo y el espacio que se requerirían para recopilar y sistematizar ese arsenal informati-vo. Hoy día la Seguridad Social, entendida como una materia autónoma adscrita al Dere-cho Social, abarca uno o varios cursos univer-sitarios. Y bien se sabe que nunca un curso universitario comprende todo lo que puede de-cirse sobre una determinada materia.

Sólo desarrollar la evolución y las ten-dencias contemporáneas de la Seguridad So- cial dentro de los límites de un ensayo resulta, más que imposible, pretencioso. A lo sumo, se puede trazar un bosquejo rápido, una pe-queña caracterización del concepto que ha permitido, con pocas excepciones, lograr en las democracias modernas una de las más apreciadas añoranzas: la paz social.

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Más difícil resulta tratar de resumir la Seguridad Social, para quien ha vivido limi-taciones propias de la pobreza rural, en un país como éste que se precia de democrático e igualitario. Por ejemplo, si este autor tuvieraque hablar con toda sinceridad, tendría que reconocer la imposibilidad de haber progre- sado en la escala social, hasta el nivel de profesional universitario, si no fuera por la Seguridad Social costarricense, con su siste-ma de protección a la niñez de rango constitucional, la educación gratuita y obligatoria desde hace más de un siglo, el sistema médico asistencial, y todo lo que un hombre necesita para desarrollarse hasta la dimensión de un verdadero ser humano.

Dicho en otros ténninos, si no fuera por la Seguridad Social, este autor no habría po-dido imaginar siquiera la posibilidad de for-marse, estudiar, investigar e inclusive exponer en esta tribuna, temas tan apasionantes como la misma Seguridad Social. En el caso contrario, si hubiera tenido la suerte de seguircon vida, probablemente estaría con un ma- chete o un hacha en la mano, o con un canastode coger café, tratando de ganarse el sustento de cada día.

Consciente de esa limitación objetiva, y también consciente de las limitaciones per-sonales, circunscribo el presente trabajo a formular un resumen de la evolución que ha sufrido esta joven rama del Derecho, y una breve mención de las tendencias que parecieran perfilarse con mayor claridad en el pensamiento moderno.

das de la necesidad de adaptar la protección de las contingencias y demás necesidades vitales a los cambios que va experimentando la realidad social y económica”. (6) La legislación social “es el resultado de aportaciones sucesivas que incluyen tanto la yuxtaposición de elementos nuevos, como un esfuerzo de coordinación que trata de simplifi-car, unificar y completar las realizaciones ante-riores”, (7) aunque razones fuertes hay para pensar que la Seguridad Social es algo sustan-tivamente ligado al derecho natural, es lo cierto que su vivencia práctica, como el resultado del esfuerzo del legislador por dotar a una comuni-dad de un sistema de protección que le permita satisfacer sus necesidades más elementales con un mínimo de dignidad, no surge por genera-ción espontánea. El Derecho de la Seguridad Social va apareciendo poco a poco en la histo-ria, a veces con mayor aceleración, a veces en forma sumamente lenta, dependiendo de una serie de circunstancias. En la antigua Grecia, madre de una singular forma política que propició la parti-cipación activa de los ciudadanos en las cues-tiones políticas (8) ARISTOTELES afirmó: “Se entiende necesariamente formada, la ciu-dad, en el momento en que la masa asociada puede proveer a todas las necesidades de su existencia”. (9) Roma dejó un legado impotente a la humanidad, con el Código de Justiniano, que ha servido de inspiración al derecho occiden-tal. Pero ahí se contemplaron solamente ins-tituciones de derecho privado (familia, pro-piedad, derechos patrimoniales, entre otros). Tan impresionante legislación contras-taba con la lacerante realidad social: la es-clavitud civil. Los romanos no se ocuparon de prever medidas adecuadas para los hom-bres más necesitados. Esa omisión de tutela estatal, paulatinamente dio paso a institucio-nes precursoras de la cobertura de contingen-cias sociales. Ejemplo de ello son los “Colle-gia”, que congregaban a personas de un mis-mo oficio, dándoles una cierta protección ante necesidades derivadas de la enfermedad y de la suerte de cualquiera de sus miembros.

II.- EVOLUCION DOCTRINARIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Como ha dicho G. TAMBURI "La Se-guridad Social no surge y no funciona en el vacío: es el fruto de los numerosos y comple-

jos factores históricos, políticos y culturales que contribuyen a darle a cada país, a cada colectividad, un matiz propio y que determi- nan la política social nacional". (5) Además, según HÜNICKEN, "La Seguridad Social está sujeta a periódicas mutaciones, deriva-

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que dichosamente hoy tienen, no existían en las monarquías absolutas. Fue con la Revolución Francesa que se dio un expreso reconocimiento del papel del Estado en la protección social. Como dice ALADAR, “La gran revolución secularizó y socializó la previsión, separándola de la a menudo hipócrita esfera de la conmiseración, sustituyéndola a la degradante e insuficiente beneficencia, transformándola en obligación pública”. 813) En efecto, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789, proclamó “que la asistencia pública es un deber sagrado; y que la sociedad debe la subsistencia a los ciudadanos desgracia-dos, sea procurándoles trabajo, sea asegurán-doles medios de subsistencia a los que están incapacitados para el trabajo (14) En el Siglo XIX apareció el “maquinis-mo”, que transformó el ritmo de la produc-ción. El trabajador agrícola pasó a la indus-tria; la producción artesanal pasó a ser meca-nizada, las pequeñas aldeas se trasladaron a las grandes urbes, (15) Surgió una masa tra-bajadora nueva, que dependía de su jornal. Las retribuciones eran insuficientes. Había muy poca estabilidad. Y si alguien no podía trabajar por enfermedad, accidente, vejez, primero, no recibía subsidio alguno; después, perdía el empleo. Sin puesto de trabajo, llegaba la insegu-ridad, la pobreza, las angustias existenciales, hasta el deseo de morir. Para algunos, nunca el hombre se vio tan solo e indefenso, ni nunca se sintió tan dramáticamente necesita-do del apoyo de los demás. En tal estado era de esperar la aparición de movimientos cues-tionadores del orden establecido, huelgas y protestas. La suma de esos conflictos dio como resultado final un malestar social, que engendró precisamente la idea de seguridad (16) Por algo se ha dicho y se seguirá dicien-do que “no hay mal que por bien no venga”. Los principios concernientes a los de-rechos individuales, especialmente el de igualdad entre los hombres que sustentó la Revolución Francesa, poco a poco fueron consagrándose en la mayoría de los países del mundo, pero paradójicamente se partía de

El Cristianismo, que para muchos no habría sido posible de no haber nacido al cobijo del imperio romano, trajo un profundo y perenne mensaje. La fraternidad humana se estableció como un deber: “Un mandamiento nuevo os doy; Que os améis los unos a los otros. Como yo os he amado, amaos también vosotros los uno a los otros”. (10) El cristia-nismo, que aparece y se desarrolla en la so-ciedad, pagana del imperio romano –imperio que cifra su desarrollo en la esclavitud- sig-nificó la más grande revolución social y mo-ral que registran los anales de la humanidad. Como ha dicho DEVEALI: “Existe para el cristianismo, el deber de ayudar a los necesi-tados y a los pobres, y el dominio sobre sus bienes y está subordinado a la obligación de hacer caridad”. (11) La Edad Media permitió, en el ámbito político el inicio de una organización estatal (Cortes españolas y Estados Generales de Francia). En el orden social, surgió una orga-nización corporativa o por gremios. Como lo ha dicho JELLINEK, “las admirables corpo-raciones de la Edad Media nos muestran que muchas de las atribuciones del Estado que hoy consideramos esenciales a su administra-ción, hace unos siglos no pertenecía a él sino a las corporaciones”. (12) Los principios de tales organizaciones (cofradías, gremios, co-montepíos) fueron la fraternidad, la caridad o la solidaridad entre sus miembros. Al mo-mento de estallar la Revolución Francesa, a fines del siglo XVIII, esas organizaciones se ocupaban de lo que hoy llamamos “contin-gencias sociales”. En la Edad Moderna, en la etapa previa a la Revolución Francesa, la protección era una gracia real. Si alguien llegaba a la vejez sin recursos propios, el rey podía retirarlo del ser-vicio otorgándole una pensión vitalicia. El be-neficio no respondía a un derecho. Y por no responder a un derecho sino a una prodigalidad real con recursos ajenos, se incurrió en múlti-ples abusos, pues muchas personas, sin edad, ni servicios, ni antecedente alguno para pretender el amparo, solicitaban la protección y la obte-nían. Las contralorías generales, con el poder

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Aunque el trabajo humano es funda-mental para la producción, el capitalismo lo subordina a la obtención de lucro. Olvida que la empresa es una institución social llamada a ofrecer bienes y servicios donde convergen, en igualdad de circunstancias, el capital y el trabajo. Consecuentemente el trabajo es fuen-te y causa del lucro o riqueza, y por ende, el capital debiera estar en función del bienestar social de quienes con su esfuerzo coadyuvan al progreso material.

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una base errónea al regular las relaciones de trabajo, pues se consideraba iguales a quienes económicamente eran desiguales: el emplea-dor y el trabajador. Un edicto del ministro Turgot, en 1776, disolvió los gremios; la Ley Chapelier disolvió las asociaciones.

Nació la llamada cuestión social. El trabajador creativo del taller tranquilo, devi-no en una especie de robot repitiendo movi-mientos monótonos. La máquina impuso al individuo su propio ritmo. Se concentraron los obreros. Se formaron los tugurios y los anillos de miseria. Hubo marginamiento, fal-ta de confort, falta de educación que propició el incontrolado crecimiento poblacional. Todo ello provocado por un desenfrenado materialismo.

Al provocar la masificación, el capita-lismo dio origen a una clase social que aún subsiste y que sirvió de inspiración para con-cebir una ideología política que apenas acaba de iniciar su cuestionamiento histórico en cuanto a ser una panacea social. Me refiero al proletariado, al marxismo y al comunismo.

La desprotección estatal, o la no interven-ción de los poderes públicos, se funda en los principios del liberalismo económico, entre los que destaca el "laisser faire, laisser passer". (17)

El marxismo resumidamente propone la socialización de los instrumentos de pro-ducción, la unificación de los trabajadores del mundo y la lucha de clases. A la par tenemos los diferentes socialismos. Las escuelas so-cialistas clásicas, socialistas democráticas o socialistas de Estado, trataron de encontrar solución a la "cuestión social" sin revolucio-nes, mediante la colectivización de los me-dios productivos por la intervención del Es-tado. Comenzó a perfilarse el "Estado provi-dencia" que anula al individuo, pues interviene en la vida social hasta en sus as-pectos más personales. El paternalismo rele-ga al individuo y a la familia. El error del planteamiento es evidente. La reacción con-tra un individualismo exagerado, no produjouna buena medicina.

En ese contexto nació el socialismo de cátedra, formado en el congreso de universi-

tarios alemanes de Eisenach, que se celebró hace mas de cien años, en 1892. ahí se pro- clamo al Estado como la gran institución moral de educación de la humanidad, siendo el aspecto básico de la doctrina el reconoci-miento del Estado como órgano supremo del derecho, sobre la base de la solidaridad so-cial. Este principio de solidaridad contrasta con el marxismo que propicia la división y la lucha de clases. Respeta la propiedad priva-da, aunque la controla. La propiedad privada debe tener una función social para poder jus-tificarse. Uno de los más reconocidos repre-sentantes de esta corriente es el profesor ale-mán A. E. Wagner, quien sostiene la necesi-dad de implementar los seguros sociales. Es el precursor ideológico de tales seguros.

Históricamente el capitalismo surgió como el sistema social posterior al feudalis-mo. Se sustenta básicamente en la propiedad privada de los medios de producción.

Sus principios se resumen así: a) El orden económico sigue leyes de la naturaleza. La principal de ellas es la ley de la

oferta y la demanda; b) La economía es independiente de la moral; c) El móvil de la economía es el afán de lucro en beneficio del interés privado; y su fin último, lograr el máximo de bienestar; ch) La propiedad privada es un derecho ab-

soluto e incondicionado; d) La condición esencial es la libertad; e) En toda situación debe imperar la libre concurrencia.

DOCTRINA SOCIAL DE LA IGLESIA León XlII, llamado el Papa Obrero, en

1878, fustigó -en el documento Quod Apos- to1ici Muneris- las injusticias del materialismo, y protestó por la explotación de los eco- nómicamente débiles. Hace ya más de un siglo en 1891, dio a conocer la encíclica Rerum Novarum, según la cual nadie tiene derecho a lo superfluo, mientras alguien ca- rezca de lo estrictamente indispensable. En ella se prohija el salario justo y la dignidad de la persona de los obreros; el derecho al descanso, el derecho a constituir asociaciones profesionales. Por primera vez se habla de cubrir las contingencias sociales. Ello consti-tuiría un andamio fundamental de la Seguri- dad Social, pues León XlII propugnó por medidas tendientes a que al obrero no le falte lo necesario, en caso de enfermedad, paro forzoso, accidentes de trabajo y vejez.

En 1931, Pío Xl celebró el aniversario cuarenta de la Rerum Novarum. Su encíclica Quadragesimo Anno, conocida como la encí-clica de la justicia social, critica al individua-lismo absoluto y el colectivismo; y sostiene la tesis de que, para evitar excesos en ambos, el Estado tiene que intervenir como gestor delbien común. El criterio de que el capital y el trabajo no se oponen sino que son dos ele-mentos que se necesitan y complementan, es reiterado; y se plantea la sustitución de la lucha de clases por la armonía entre ellas.

En 1961, el Papa Bueno, Juan XXlII,emitió su encíclica Mater et Magistra, en la cual, con meridiana claridad se explica el fundamento de la doctrina social de la Iglesia y se destacan las principales enseñanzas so-ciales de las anteriores encíclicas.

El Concilio Vaticano II, el 7 de diciem-

bre de 1965, produjo un documento llamado Gaudium et Spes, que expone la antropología social cristiana, a partir de la cual hace apli- caciones concretas a distintos aspectos de la vida de los hombres.

En Populorum Progressio, Pablo VI ex -

pone profundos conceptos sobre el capital, la propiedad y el trabajo. Exalta la necesidades

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del desarrollo integral de todos los hombres, fundado en la solidaridad y la justicia social. Juan Pablo II, en Labores Excerces establece que la cuestión social ya no es un problema de la “clase” sino del mundo, cen-trando la consideración en el trabajo del hom-bre, que lo convierte en el protagonista de toda la vida socieconómica. Destaca la es-piritualidad del trabajo, haciendo notar que cualquier trabajo tiene el sentido de participar en la obra creadora; que Cristo es el modelo del hombre que trabaja; y que este, al asumir su cansancio, porta su cruz como vehículo de santificación. Ideas todas estas que supo de-sarrollar con magistral excelsitud don José María Escrivá de Balaguer. Posteriormente han tratado el tema otras encíclicas como Sollicitud Rei Socialis, proclamada el 30 de diciembre de 1987, al cumplirse el aniversario de la Populorum Progressio. EL DERECHO DEL TRABAJO: HIJO PRI-MOGENITO DE LA CUESTION SOCIAL (18) Regresamos al maquinismo y a la revo-lución industrial, cuando la concepción jurí-dica que imperaba era la de la libre contrata-ción o de la autonomía de la voluntad, con total prescindencia de normas de orden públi-co que la regularan. Ello desencadenó una situación conflictiva. Las protestas, huelgas y choques violentos, hicieron que el Estado comenzara a preocuparse, ya no por las ma-nifestaciones sino por las causas del malestar social. El Estado se percató entonces de que no podía dejar en manos de las partes atribucio-nes que son de su incumbencia. Comenzó el intervencionismo, dictando disposiciones le-gales que partían de la desigualdad económi-ca de las partes y trataban de contrarrestarlas. La legislación estableció después mejores condiciones de trabajo, limitación de las jor-nadas y regímenes de descanso. Poco a poco se fueron agregando leyes sobre accidentes de trabajo, protección contra el despido injus-to o arbitrario, tutela de los menores y las

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mujeres, fijación de salarios mínimos, y sobre otros aspectos similares.

Su inspiración en principios de justicia social es indudable. Su propósito de evitar el sometimiento del hombre por el hombre es indiscutible, aunque tengamos que lamentar-nos de que todavía hoy falte tanto para lograr esa añoranza. El nacimiento de la Organiza-ción Internacional del Trabajo (OIT) en 1919 vino a dar el espaldarazo definitivo al Dere-cho Laboral. El propósito es que sus normas no sólo tengan vigencia dentro de las fronte-ras nacionales, sino que se expandan en el mundo.

LOS PRIMEROS SEGUROS SOCIALES

Como se sabe, en los años 1883, 1884 y 1889 aparecieron en Alemania los seguros de enfermedad, accidentes de trabajo, invali-dez y vejez. Los sujetos de protección fueron todos los trabajadores de la industria. El pa-dre de esos logros fue Otto von Bismarck, asesorado por Wagner.

Al principio hubo resistencia de patro-nos y de trabajadores. No gustó la obligato-riedad ni el sistema de financiamiento. El trabajador, ya agobiado de penas, vio más limitada su capacidad económica por el apor-te compulsivo de una cuota. Sólo cuando el Estado subvenciona el régimen u obliga a los patronos a participar en su contribución, to-man fuerza los sistemas de seguro social.

El fenómeno de la oposición pareciera haberse repetido en muchos lugares. En Fran-cia, a pesar de ella, se dictó la ley para los trabajadores mineros en 1894; en 1905 la ley de protección a ancianos e inválidos; en 1910, la ley de jubilaciones obreras y agrícolas.

Los precedentes alemán y francés fue-ron posteriormente receptados en Austria, y 30 años más tarde, en Gran Bretaña y el resto de los países europeos, Unión Soviética y Japón.

CARACTERISTICAS MAS IMPORTANTES DE LOS SISTEMAS INICIALES

Los primeros sistemas de seguridad so-cial fueron concebidos exclusivamente como un derecho de y para los trabajadores.

Subsistieron y se ensayaron ideas alter-nativas que procuraban la protección de los trabajadores a cargo de los particulares bajo las formas de mutualismo y cooperativismo. La idea central en que se basaron fue la cooperación y la ayuda mutua entre los inte- grantes de una misma actividad laboral, con el propósito de "repartir el impacto de las necesidades provocadas por los infortunios". La idea positiva de mejorar el nivel de vida general, aún era remota.

LOS PRIMEROS TEORICOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Se dice que uno de los más importantes y decisivos pensadores de la seguridad social es el español Severino Aznar, quien publicó en 1925 diversos trabajos referidos a retiros obreros, asignaciones familiares, seguro de enfermedad y otros temas similares, que se han reunido en un libro titulado "Los seguros sociales".

El otro pensador que contribuyó a sen-tar las bases doctrinales fue W. William Be-veridge. En 1941, en Gran Bretaña se creó una comisión interdepartamental de seguros sociales, bajo la presidencia de sir William. Los trabajos culminaron con el llamado Plan Beveridge, cuyos postulados trascendieron el ámbito de la corona británica. Sus pilares fundamentales son: a) Se requiere una reforma radical, que ponga

en ejecución un plan general y orgánico de la seguridad social.

b) Existen muchos medios para liberar la necesidad, entre los que están el asegura-miento obligatorio, contra los riesgos más comunes, el voluntario para afirmar una previsión básica, y un aseguramiento nacio-

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nal gratuito contra las necesidades prove- nientes de cualquier otra causa. c) El bienestar colectivo debe ser el fruto de una estrecha colaboración entre el Estado y los individuos a nivel internacional.

El concepto de la Seguridad Social como meta a lograr se encuentra además en la Carta del Atlántico, de 1941, en la Primera Conferencia Interamericana de Seguridad Social, de Santiago de Chile, de 1942, y en la

Carta de las Naciones Unidas del mismo año. Pero donde se nota más claro el tránsito de la beneficencia, de la asistencia pública y privada y de los seguros sociales a la Seguridad Social, es en la Declaración de Filadelfia, que se dio a conocer después de la conferencia de la OIT celebrada en esa ciudad. Los principios de esa declaración inspiraron la reco- mendación N°67 de la OIT, de 1944, referente a la seguridad social de los medios de vida, en que se propone que la Seguridad Social brinde su protección no sólo a los trabajadores asalariados, sino también a los inde- pendientes y, en ambos casos, a sus familiares. Y la recomendación N°69, también de 1944, en cuanto a la asistencia médica, establece que ella debe garantizarse por igual a todos los miembros de la comunidad nacional.

EL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL

La Seguridad Social, como disciplina jurídica, tiene su registro de nacimiento en los años cuarenta. Lo vivido entre dos guerras mundiales sirvió de alerta. El saldo de la segunda de ellas ha sido decisivo. La desocu-pación, la invalidez y la orfandad, las enfer-medades y la vejez no son sucesos protegibles para la clase trabajadora solamente; menos todavía para un sector de ella. La humanidad se percató de que es el hombre quien ansía, necesita y merece seguridad, y que "con el esfuerzo mancomunado de todos, dentro de un marco recíproco de responsabilidad so-cial, hay que buscar la solución con la deci-dida tutela del Estado". (19)

Desde entonces, el derecho a la seguri-dad social se plantea como un derecho funda-mental, y se considera como una rama autó-noma del derecho, pues se perfilan con niti-dez su objeto y su sujeto, y surgen principios específicos de la materia.

ASPECTOS DOCTRINALES:

Se ha dicho que el objeto de la Seguri-dad Social surge de las necesidades sociales, derivadas de las contingencias sociales y de otras necesidades vitales.

Hay que hacer diferencias entre unas y otras: a) Necesidades sociales: 1.- Materiales: antítesis de la seguridad eco-

nómica (Regulares: alimentación, vestido, alquiler, electricidad, gas, transporte, im-puestos, tasas, etc. Irregulares: vinculadas a la familia (matrimonio, nacimiento, instruc-ción escolar, etc.); vinculadas a otros ries-gos y eventualidades (enfermedad, acciden-tes, vejez, muerte, desocupación, etc.).

2.- Inmateriales: cuya satisfacción depende de la escala de valores de cada persona en la vida (recreación, turismo social, ocupa-ción del tiempo libre, reeducación de ancia-nos e inválidos y otros requerimientos que hacen a una mayor calidad de vida). (20)

b) Contingencias sociales:

Son, según HÜNICKEN, "eventos que normalmente provocan una necesidad econó-mica que se traduce en la disminución o pér-dida de los ingresos habituales, o bien gene-ran gastos adicionales o suplementarios". (21) Esas son las que en la doctrina constitu-yen hoy día el objeto de la Seguridad Social. La expresión ha sido empleada por el Conve-nio 102 de la OIT, "Norma Mínima de Segu -ridad Social".

Las contingencias, según AZNAR, se clasifican asi: 1.- De origen patológico: enfermedad, inva-

lidez, accidente de trabajo.


2.- De origen principalmente biológico: maternidad, invalidez y muerte. 3.- De origen económicosocial: paro forzoso,

excesivas cargas de familia. (22)

DEFINICIONES FUNDAMENTALES

Pero, después de esta resumida refer-encia a los antecedentes y a los más impor-tantes aspectos doctrinarios ¿qué nos queda realmente para permitimos ensayar una defi-nición de la Seguridad Social, y de su corre-lativo derecho?

La Seguridad Social ha sido definida de múltiples modos. Los más estrictos o cautos le trazan limites estrechos, que unas veces lo son por los sujetos y otras veces por el objeto: lo primero, cuando la circunscriben a los trabajadores en un sentido laboral riguroso; y lo segundo, cuando se ciñen a la conservación de las conquistas sociales y del nivel de vida obtenido en virtud de medios personales, la-borales o sociales de distinta índole. (23)

Los criterios amplios le asignan como sujeto de protección a todos los miembros ne-cesitados de la sociedad o a todos ellos, por la posibilidad permanente de mejorar la situación económica y social que se posea; y como obje-tos, la constante elevación del nivel de vida.

Para cualquiera de las vertientes, uno podría ensayar múltiples definiciones. Cual-quiera de ellas, a mi modo de ver, mostraría una añoranza no lograda por las sociedades. Cualquiera de ellas no deja de excluir sus ribetes de utopía.

"El viejo problema de los Estados ha sido procurar protección a los asociados con-tra las contingencias de la vida que a diario se les presentan; las soluciones han estado acordes con la época y su potencialidad eco-nómica, sin encontrar un sistema que encua-dre las aspiraciones humanas". (24) Pareciera materialmente imposible que el hombre pue-da proclamar su liberación del temor a lo desconocido y de la angustia frente a sus necesidades.

La dignidad humana no es posible sin la liberación económica; y esta no es posible sin la gran cuestión de los derechos humanos (25) "No hay una instauración verdadera de los derechos del hombre sin poner fin a 1a explotación, no hay verdadero término de la explotación sin la instauración de los dere-chos del hombres". (26)

Así las cosas, uno podría ensayar en abstracto una definición de la Seguridad So-cial que destaque su instrumentalidad dentro de la política social de toda comunidad civi-lizada, o sea, viéndola como un "conjunto de medidas que garantizan el bienestar material y espiritual de todos los individuos de la población, aboliendo todo estado de necesi-dad social". (27)

Pero esas, o cualquier otra definición, dejarán siempre una distancia entre la realidad y la añoranza. Ello precisamente es lo que conduce a que esta disciplina, habiéndose elaborado en forma tan abundante, habiendo merecido tantas y tantas reflexiones y tantos esfuerzos de legislación, siga pareciendo como algo inacabado. Hay tanto por hacer, que cualquier definición es inseparable de un desiderátum.

I I I .- TENDENCIAS ACTUALES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Corresponde ahora exponer algunas de las tendencias que parecieran haberse ido perfilando con mayor claridad respecto del Derecho de la Seguridad Social. Esta elabo-ración es totalmente intuitivas y no tiene ne-cesariamente un basamento empírico. Pero en lo medular están tomadas de observaciones que de alguna manera están ancladas en la realidad.

1.- UNIVERSALIDAD O GENERALlZACION

El destinatario inicial de la Seguridad Social fue el obrero y el trabajador, en rela-ción de dependencia. Hoy día los países han

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2.-INTEGRALlDAD

La Seguridad Social tiende al amparo de todas las contingencias que acechan al hombre, desde el nacimiento hasta la muerte. Ello signi-fica que en materia de salud debe incluir tanto la prevención como la curación y la rehabilita-

ción. Parte del supuesto, del cual nadie duda, de que el ser humano es una unidad indivisi-ble. No hay entonces razón ni motivo para seccionarlo para efectos de la protección. No se justifica que una entidad administre la medicina preventiva, otra la curativa o repa-radora, y otra la medicina rehabilitatoria.

En lo que respecta a la protección fami-liar se tiende a la incluir en ella a los hijos menores, los estudiantes mayores, e incluso a los padres.

En cuanto a los beneficios y proteccio-nes económicas periódicas, se tiende a la movilidad de los haberes, o a su indexación, de modo que mantengan el valor adquisitivo en la medida de lo posible; así como la inclu-sión como beneficiarios, de la viuda, de los hijos y de otros familiares. En Costa Rica, por ejemplo, ya ha sido incluida hace mucho tiempo la madre de hecho, así como la com-pañera del causante.

3.- UNIDAD

Se han dado múltiples sistemas de pro-tección, con criterios diferentes, que atentan ni más ni menos que contra un principio fundamental del derecho, principio que va más allá del Derecho de la Seguridad Social, cual es el de la igualdad. La multiplicidad de sistemas se explica en la circunstancia de que inicialmente la extensión de la Seguridad So-cial se hizo en distintos momentos, respecto de diferentes grupos protegidos, y por distin-tas contingencias. Pero hoy día es clara y marcada la tendencia hacia la simplificación administrativa, a la centralización financiera y a la unidad o uniformidad legislativa, todo para eliminar desigualdades, antinomias, ar-bitrariedades y complejidades. El cometido no es sencillo de lograr. Están de por medio muchos privilegios y egoísmos que atentan contra los esfuerzos por la unidad.

La idea de la unidad legislativa no des-carta la posibilidad de que haya una descen-tralización, sobre todo cuando las poblacio-nes protegidas y las áreas geográficas son muy extensas.


ido ampliando el ámbito de aplicación personal, extendiendo los regímenes existentes a personas, grupos o sectores que estaban ex-cluidos de ciertos beneficios. De alguna ma-nera el propósito final ha de ser la protección de todos los individuos contra las contingen-cias sociales, cualquiera que sea la índole de su trabajo y el monto de sus ingresos.

A este respecto ha dicho MOLES: "En lo que respecta al campo de aplicación se ha formulado como principio fundamental la ge-neralización o universalidad de la protección para todas las capas de la población. Este concepto contrasta con la limitación de los seguros sociales clásicos para los trabajado-res, asalariados y en relación de dependencia, según un contrato laboral. En cambio, la teo-ría de la protección colectiva dentro de los nuevos esquemas de la Seguridad Social ha desbordado esta restricción clasista, ya que la necesidad de cobertura de las contingencias no se admite como privativa de ciertas cate-gorías sociales, sino como un derecho que debe extenderse igualmente a los asalariados y finalmente al conjunto de la población sin exclusiones de ninguna índole". (28)

La Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Declaración Universal de los Derechos Humanos, ha incluido entre éstos el derecho a la seguridad.

El desiderátum se encuentra aún lejos de su realización. En este país que se precia de los niveles de cobertura alcanzados a la fecha, aún quedan por fuera muchos ciudada-nos, en particular los que participan del infor-malismo económico. Debe desatarse en mu-cho la imaginación, y superarse eventuales intereses contrarios, para lograr que el ciuda-dano, por el solo hecho de serlo, quede ade-cuadamente protegido.

4.- PARTICIPACION

Una tendencia fundamental es que los beneficiarios participen en la gestión de sus propias instituciones de Seguridad Social. En el Nuevo Modelo de Seguridad Social Parti-cipada se consigna: "La participación de los interesados en el gobierno de los seguros sociales respondía ya a la doctrina jurídica iberoamericana; pero la práctica ha puesto de manifiesto que la participación lograda ha sido insuficiente y no ha generado la respon-sabilidad a que obedecía el principio. Basta considerar cómo se producen la quejas y el descontento en cualquier defecto de gestión o falta de eficacia, para comprobar que los beneficiarios no sienten la responsabilidad compartida de la gestión del seguro social". (29)

Este principio tiene dos formas alterna-tivas de concreción: gestión del Estado con alguna participación de los interesados, o gestión de los interesados con gestión del Estado.

Hoy día existe la certeza de que en América Latina la gestión de la Seguridad Social será tanto más eficaz cuanto mayor sea el grado de participación responsable de los interesados. (30) Pero ello demanda "a prio-ri", con carácter de imperiosa necesidad y urgencia, la adecuada formación política de los ciudadanos, de modo que esa participa-ción sea realmente un factor de desarrollo de la democracia, y no un retroceso por la crea-ción de castas que procuran privilegios para sí y sus familias y amigos. Una participación basada en el favoritismo no es participación en el sentido en que aquí se habla.

5.- COMPLEMENTARIDAD

Hoy día prácticamente ningún sistema de protección social, ya se trate de previsión social o de asistencia pública, resulta sufi-ciente. Los problemas económicos han llevado a que los esquemas protectores no se ha-

yan podido sobreponer a los fenómenos infla-cionarios. Si los salarios han sufrido grandes disminuciones comparativas, fácil es imagi- narse los efectos de esos fenómenos en las pensiones y otros beneficios similares. Por ello, prácticamente ya no se discute la conve- niencia de establecer sistemas complementa- rios a los básicos, administrados directamen- te por entes auxiliares del Estado o por el Estado mismo.

Pareciera que el consenso mayoritario Se inclina porque tales sistemas complemen-tarios se administren en forma separada a las estructuras de seguridad social tradicionales, en forma privada pero con fuerte control o vigilancia del Estado, para evitar que afanes previsores de la colectividad se pudieran ver frustrados por empresarios desordenados, ve-leidosos, ambiciosos, o inescrupulosos.

6.- LIBRE CONCURRENCIA O PRIVATIZACION

Esta es una cuestión totalmente novedo-sa, que merece muchísimo pensamiento. El resurgimiento del liberalismo o la aparición del neoliberalismo pareciera haber dado pie a la idea de que, sin perjuicio de la universalidad y de la unidad e integridad, se quiebre el principio de solidaridad, se vuelva a la idea del ahorro individual, y se establezcan entidades con cri-terios eminentemente competitivos y empresa-riales, encargadas de administrar las cuentas de la Seguridad Social, en particular de los seguros sociales tradicionales.

Lo importante en la valoración de esas posibilidades, es asegurarse que cualquier es-tructura empresarial asuma las ganancias y corra con las pérdidas de la administración de fondos que son primariamente colectivos. El peligro es que se puedan privatizar las ganan-cias y socializar las pérdidas eventuales de esa inclusión del sector privado. Detrás de esta tendencia, pareciera mantenerse intacta la idea de la subsidiariedad del Estado.

Diferentes ideas intermedias han co-menzado a darse en la práctica. Entre ellas, en nuestro país destaca la llamada medicina

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7.- INDlVIDUALlZACION VERSUS MASIFICACION

La experiencia pareciera haber sugeri- do que el esfuerzo socializador de la Seguri-dad Social no es precisamente el que prodiga valores muy arraigados en nuestra forma de ser colectiva, valores que se inclinan más bien por el individualismo. Es así cómo la masificación, la transformación del ser hu-mano en un número, ha traído su reacción en términos de que se vuelva a la individualiza-ción de la relación, incluyendo el mejora-miento de la relación médico-paciente.

No pareciera existir duda en cuanto a que el quiebre de esa relación, en el área médica, ha sido causa de una serie de incon-venientes, entre los que sobresale el aumento de acusaciones por presuntas mal praxis pro-fesionales. Distintos esfuerzos se hacen para lograr que el paciente se sienta como persona, condición de la cual la masificación le ha privado con no poca frecuencia. Entre esos esfuerzos está el de establecer sistemas de medicina mixta y de capitación, en los cuales el profesional será el responsable de áreas y de personas perfectamente delimitadas "a priori". Sobre este particular queda mucho por hacer.

8.- NUEVOS ESQUEMAS DE ORGANIZACION ESTATAL

Dentro de los inconvenientes que se plantean respecto de la Seguridad Social está el divorcio entre los entes gestores y los entes "rectores". Así, entre comillas, pues, aunque en el esquema de organización estatal están concebidos para dirigi r la política social (sa-lud, educación, vivienda, entre otros), en la práctica no cumplen efectivamente ese papel. La solución seria que esos entes rectores se constituyeran como tales, para lo cual habría que adoptar las reformas legislativas que fueren necesarias.

ctualmente en Costa Rica, bajo la in-fluencia del Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID), se hace un importante esfuerzo por lograr que el Ministerio de Salud asuma su función de rector en el área de la salud. Tal proyecto propende a que el Seguro de Enfer-medad y Maternidad, que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, se ocupe de la atención médica preventiva y curativa, de todos los ciudadanos, y que el Ministerio de Salud se ocupe de las grandes definiciones de política sanitaria.

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9.- EFICACIA, EFICIENCIA Y CALIDAD TOTAL

Aunque por los límites de este trabajo no sea pertinente profundizar en las diferencias conceptuales, pareciera haberse venido for-mando un consenso en cuanto a que los dife-rentes programas y esquemas de previsión y de asistencia social, que conforman la Seguridad Social como instrumentos de política social, deben lograr niveles óptimos de excelencia, que se traduzca en la satisfacción general.

10.-INTERNACIONALlDAD

En cada país, las modalidades de pro-tección social se han establecido en función de los factores económicos, demográficos,


de empresa, que conjuga los afanes de la Seguridad Social con los de la empresa privada. El empresario contrata al médico, y la or Seguridad Social aporta los servicios de apo-yo y tratamiento (exámenes de laboratorio, rayos equis, medicamentos). Se ha elaborado también, aunque sin el éxito por no haberse dado un cambio en la mentalidad del profesional asalariado, el lla-mado sistema de capitación, y se ha iniciado, con aparente buen éxito, la contratación de servicios médicos con cooperativas. Los re-sultados dirán si el camino iniciado es correc-to. Un primer planteamiento crítico que ya seha hecho es el de la desigualdad implícita en tales sistemas, en tanto pareciera no ser posi-ble, con los recursos disponibles, expander sus beneficios a nivel nacional.

sociales y políticos que intervinieron en su realización. (31) Si podemos tener por cons-tatado que todos los países del mundo tienen sus particularidades, es entonces lógico en-tender que existen tantos modelos de protec-ción como países existen. Pero casualmente una de las tendencias de la Seguridad Social es la idea de su internacionalidad.

Puede verse esa tendencia, en dos ver-tientes: una que busca igualar los derechos de los nacionales y los extranjeros, lo cual deriva de la aplicación práctica del principio de uni-versalidad. Esta es una cuestión que debiera estar superada, pero en la realidad presenta múltiples problemas, fundamentalmente por las migraciones de trabajadores.

La otra vertiente pretende que el hombre, independientemente del país que ha de-jado en un movimiento migratorio, no se vea despojado de la protección que tenía en su país de origen. En ese sentido se está gestando una verdadera política internacional de la Seguridad Social. Esta posición presenta pro-blemas concretos importantes, pues las con-diciones no suelen ser iguales en todos los países. (32)

IV.- HAY TANTO POR HACER: UN EPILOGO OPTIMISTA

Esta no es una tendencia sino una con-vicción personal que, por ese hecho y según entiendo, no admite discusión alguna. Res-ponde al sincero deseo de lograr una total, completa, absoluta, irrevocable e irrenuncia-ble situación de bienestar general. La utopía se engrandece. Pero debe inspiramos a vivir permanentemente en vigilia, con la imagina-ción despierta, en procura de lograr cada día más, un mundo en que al menos la gran mayoría de los seres humanos alcance unnivel de vida acorde con su dignidad.

San José, agosto de 1992.

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REFERENCIAS 1) MOCTEZUMA BARRAGAN, Javier. Pautas

introductorias a la Seguridad Social y a sus Regímenes Normativos. Ponencia Magis- tral presentada en el II Congreso Interame-ricano Jurídico de la Seguridad Social, Montevideo, Uruguay, octubre de 1998. En:

Memoria, ISSSTE, 1991.

2) NETTER, F.: La Seguridad Social y sus Principios. IMSS, México, 1982, p.11.

3) Así: SANCHEZ LEON, Gregorio: Derecho Mexicano de Seguridad Social. Cárdenas

Editor y Distribuidor, México, 1987, p.4. 4) Idem. p.3.

5) TAMBURI, Geovanny: Reflexiones Irreveren- tes sobre la Seguridad Social en América La-tina. Conferencia dictada en la reunión del Comité Permanente Interamericano de Segu-ridad Social. San José, Costa Rica, noviem-bre de 1989, p.3. (G. TAMBURI es el Direc-tor del Dpto. de Seguridad Social de la OIT).

6) HÜNICKEN, Javier: Manual de Derecho de la Seguridad Social. Editorial Astrea, Bue-nos Aires, Argentina; 1989, p. XIV.

7) NETTER, F.: Op. cit., p.5. 8) La llamada "polis" o "Ciudad-Estado". 9) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.1. 10) Juan, XIII-34. 11) HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.2. 12) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.2.

13) ALADAR MEDALL, Rudolf: Los Precursores de la Previsión Social Moderna. En: Revista de Derecho de Trabajo, Buenos Aires, Tomo IV, año 1944, p.249. Citado por AMADOR SOTO, María Vanessa y otros. La Seguridad Social a Nivel Constitucional (Memoria de Seminario de Graduación para optar al titulo de Licenciado en Derecho) Universidad de Costa Rica, 1991, T.I: p.3

14) AMADOR SOTO; Maria Vanessa y otros. Op.cit. p.55. 15) Así: MOCTEZUMA BARRAGAN, J.: Pautas introductorias a la Seguridad Social y a sus Regímenes Normativos. En: Memoria del II Congreso Interamericano Jurídico de la Se-

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23) ALCALA ZAMORA y CASTILLO, Luis, y CABALLERO DE TORRES, Guillermo: Tra-tado de polltica laboral y social. Heliaslí, S.R.L., Buenos Aires, 1972. p.393.

24) RENGIFO O., Jesús María: La Seguridad Social en Colombia. Tercera Edición. Edito-rial Temis, Bogotá, Colombia, 1989. p.1.

25) BLOCH, Ernst Derecho Natural y Dignidad Humana, Biblioteca Jurídica Aguilar, Primera

Edición, 1980, Madrid, España, p.Xl, 26) Idem. p.XI.

27) CARRILLO PRIETO, Ignacio: Derecho de la Seguridad Social. Mimeo, p.1190. Citado por

MOCTEZUMA BARRAGAN, J. Op.cit. p.25. 28) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.33. 29) Citado por HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.36. 30) Así: HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.37. 31) Así: NETTER, F.: Op.cit. p.37. 32) RENGIFO O., J.M.: Op.cit. p.75.


guridad Social. CIPU, ISSSTE, CISS, Mon-tevideo, Uruguay, octubre de 1990, p. 27.

16) Así: DE FERRARI, Francisco: Los Princi-pios de la Seguridad Social. Citado por HÜ-NICKEN, J.: Op.cit. p.3.

17) Así: NETTER F.: Op.cit p.16; y HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.5. Este último dice: "Los asalaria-dos sienten y sufren la desprotección estatal, ya que el poder público, aplicando los princi-pios del laisser faire, laisser passer, perma-necía ajeno a aquellas desigualdades socia-les tan profundas e irritantes".

18) Esa primogenitura se la otorga HÜNIC- KEN, J.: Op.cit. p.13.

19) HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.17. Cita en apoyo el Tratado de Versalles (1917), parte XIII, y la Declaración de los Derechos Humanos (1948).

20) Así: HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.19. 21) HÜNICKEN, J.: Op.cit. p.20. 22) Idem. p.21.

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