1. DISEÑO 1.1 Características generales del Programa. · 2014-10-20 · El Programa opera a...

Evaluación externa del “Programa 3x1 para migrantes 2007” Informe Final

24 de marzo de 2008 5

1. DISEÑO 1.1 Características generales del Programa.

El Programa 3x1 para Migrantes, creado por la SEDESOL en 2005, fue precedido por

el Programa Iniciativa Ciudadana 3x1 desde el año 2002 y por experiencias pioneras, de

alcance regional, en Zacatecas y Michoacán desde la década de los ochenta. Actualmente,

el Programa opera a nivel nacional y se encuentra a cargo de la Unidad de Microrregiones de

la SEDESOL, bajo la coordinación de Germán Palafox Palafox.1

El propósito del Programa es incrementar “la cobertura y la calidad de infraestructura

social básica y productiva en localidades con alta concentración de población en condiciones

de pobreza, marginación, rezago social o alta migración, a partir de las iniciativas de

inversión de los migrantes que viven en el extranjero”. Mientras que su fin es “contribuir al

mejoramiento de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza, marginación o

rezago social que habita en localidades con alta migración, con la participación de la

diáspora mexicana”.

El Programa opera a solicitud expresa de un club u organización de migrantes, que es

la encargada de seleccionar el proyecto y la localidad beneficiaria, así como de gestionar la

solicitud de los fondos gubernamentales para co-financiarlo concurrentemente con los tres

órdenes de gobierno. Los proyectos deben ser aprobados por el Comité de Validación y

Atención a Migrantes (COVAM) --presidido por la Delegación de SEDESOL correspondiente-

- y formalizados mediante Convenio de Concertación entre los tres órdenes de gobierno y el

club de migrantes. Las partes, incluidos los beneficiarios del proyecto, pueden participar en la

ejecución del proyecto, y deberán reportar el grado de avance físico-financiero

trimestralmente. Las tareas de auditoria, control y seguimiento están a cargo de las

autoridades competentes de cada nivel de gobierno y las instancias de contraloría social

creadas para tal fin en los términos de la Ley General de Desarrollo Social.

Los apoyos consisten en aportaciones financieras de la SEDESOL, de los gobiernos

estatales y municipales, y de los migrantes. Generalmente, la primera cubre hasta el 25% del

costo total del proyecto, los segundos el 50% y el club de migrantes el 25% restante.2 El

monto máximo de financiamiento federal por proyecto es de 800 mil pesos. 1 El Programa cuenta con reglas de operación y lineamientos actualizados (2007). A su vez, su operación debe observar leyes federales como son la Ley General de Desarrollo Social, la Ley de Fomento de Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil, la Ley de Obras Públicas, entre otras. 2 Para el ejercicio fiscal del 2007, el Programa a nivel federal cuenta con un presupuesto de 220 millones de pesos, al cual se le debe agregar el monto de las aportaciones de los migrantes y los otros niveles de gobierno.



Independientemente de si la aportación es monetaria o en especie, los beneficiarios de los

proyectos no tienen que pagar los apoyos recibidos a través del Programa, bajo ningún

esquema.

Dado que el Programa funciona a iniciativa y/o preferencia de los migrantes, sus áreas

de atención son tan diversas como las necesidades de cada localidad. Sus apoyos pueden

ser utilizados para proyectos de infraestructura social básica; salud, vivienda, educación,

agrícola y comunicaciones; proyectos ambientales, deportivos, culturales y recreativos; o

bien, proyectos productivos o de impulso a la actividad económica comunitaria y la

promoción social vinculada al Programa, entre otros.

Para participar en el Programa, lo proyectos deben contar con el apoyo financiero de

los migrantes3 y contribuir a resolver carencias de infraestructura básica, servicios y/o

generar fuentes de ingreso para la población. Las Reglas de Operación del Programa indican

que para ser beneficiaria, la localidad debe de haber sido seleccionada por los migrantes,

estar en condiciones de pobreza y requerir tanto infraestructura básica como la

implementación de proyectos productivos.

El Programa busca operar en zonas con tasas elevadas de migración, marginación y/o

pobreza y ofrece apoyo a municipios y localidades marginadas (tanto urbanas como rurales)

en las 31 entidades federativas. A pesar de esto, durante 2006, el Programa no tuvo

demanda de sus servicios en los estados de Baja California Sur, Coahuila, Quintana Roo y

Tabasco. En vista de que la operación del Programa requiere de la acción concurrente de

tres órdenes de gobierno y los migrantes organizados, hay múltiples restricciones

estructurales y coyunturales que pueden deprimir la demanda por el Programa a pesar del

atractivo esquema de financiamiento de obras. La problemática precisa a nivel estatal debe

de investigarse. Sin embargo, entre las posibles causas se encuentran: la falta de difusión en

dichos estados, los bajos niveles de migración o de capital social de los migrantes de estas

comunidades.

3 En algunos casos la aportación que realizan lo migrantes puede ser en especie si así lo autoriza el Comité de Validación y Atención a Migrantes (COVAM)



1.2 Análisis de la contribución del Programa a los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad, así como a los objetivos nacionales. 1. ¿El problema o necesidad prioritaria al que va dirigido el Programa está correctamente identificado y claramente definido?

No. El problema general en el que se inserta el Programa es la resolución de

problemáticas comunitarias en zonas de marginación y rezago social en zonas de alta

migración. Aunque la atención prioritaria a dichas localidades se justifica por la lógica de

operación del Programa (el co-financiamiento de obras de infraestructura social básica y

proyectos productivos por parte de clubes de migrantes), ésta no se justifica necesariamente

por las características de marginación y rezago social de las localidades de alta migración

per se. Al menos no en los términos formulados por los documentos del Programa, ya que no

se conceptualizan explícitamente las necesidades particulares de las localidades con altas

tasas de migración como eje central del Programa, sino que se plantean la marginación y la

migración como características intercambiables (i.e., altamente correlacionadas) de las

localidades. En los términos de la Ley General de Desarrollo Social, las Zonas de Atención

Prioritaria deben obedecer los criterios definidos por el CONEVAL (índice de rezago social).

Por esta razón, y por el tipo de primacía que corresponde por ley al Ramo 20, la atención

prioritaria a localidades de alta migración no se justifica en sentido estricto en la medida en

que dichas comunidades no coincidan con aquellas de mayor rezago y marginación en el

país.

El diagnóstico del problema del Programa incluye, como consideración, el deseo

expreso de grupos de mexicanos en el exterior de colaborar en acciones sociales para el

desarrollo de sus comunidades de origen. Con esta vertiente adicional, la incidencia que

persigue efectivamente el Programa es otra: reducir los rezagos de infraestructura social

básica y promover proyectos productivos en zonas de alta migración, con el apoyo de los

migrantes. Esta orientación, per se, es un objetivo legítimo y relevante de política pública,

pero no asegura, en ausencia de incentivos adicionales, una atención prioritaria a las zonas

más marginadas del país (zonas de alta y muy alta marginación). El Programa considera

varios objetivos (fortalecer lazos de identidad, capitalizar el interés de los migrantes y atender

sus preferencias de inversión, atención prioritaria a zonas marginadas y/o en condiciones de

rezago social, etc.) que, bajo el diseño actual, resultan difíciles de perseguir de manera

simultánea y simétrica, en ausencia de una conceptualización más clara de las prioridades

y/o el peso relativo que debe atribuirse a cada uno de éstos.



2. ¿Existe un diagnóstico actualizado y adecuado, elaborado por el Programa, la dependencia o entidad, sobre la problemática detectada que sustente la razón de ser del Programa?

No. El Programa no surge directamente de un diagnóstico situacional nacional del

problema. El 3X1 resulta de la experiencia exitosa de programas pioneros implementados en

los años noventa en el estado de Zacatecas y la demanda expresa de grupos de migrantes

que lograron captar importantes montos de divisas para el desarrollo local y presumiblemente

contribuyeron a la reducción en los índices de marginación (CONAPO 2002)

La información disponible indica que el diagnóstico y la lógica del Programa son una

extrapolación de la experiencia zacatecana. Este hecho podría ser problemático porque, en

cuanto a las variables de interés que el Programa se refiere, dicho estado es excepcional en

el contexto mexicano. Zacatecas cuenta con la intensidad migratoria y la percepción de

divisas más altas del país (25.5% del ingreso de los hogares4), y presenta al mismo tiempo

un importante rezago en el desarrollo de infraestructura derivado de la gran dispersión de la

población (55% de la población vive en localidades muy pequeñas). Igualmente, el grado de

organización de los grupos de migrantes zacatecanos y sus vínculos con sus comunidades

de origen es muy alto (Lindstrom y Lauster 2001, Muro 2004). En ese contexto, las

condiciones preexistentes son muy adecuadas para la implementación de un Programa como

el 3X1, con impacto directo en las comunidades marginadas y en condiciones de pobreza.

Sin embargo, a nivel nacional, hay evidencia de que las zonas de mayor migración no son

aquellas con mayores índices de marginación (PNUD 2006), por lo que la orientación de

recursos inducida por la autoselección de grupos de migrantes puede atenuar la incidencia

del Programa en zonas de muy alta marginación, rezago social o con tasas altas de

población en condiciones de pobreza. Por esta razón, es importante contar con información

nacional que identifique la población objetivo del Programa en función de la yuxtaposición de

niveles altos tanto de migración como de marginación y/o rezago social y diseñar

mecanismos mediante los cuales se puedan aumentar la incidencia en zonas de alta y muy

alta marginación mediante el fomento a la organización y canalización de demandas de los

migrantes.

4 Es importante notar que los flujos de remesas familiares y colectivas (estas últimas necesarias para la operación del 3X1), no son equivalentes. Sin embargo, es razonable pensar que las localidades de alta intensidad migratoria sean más propensas a recibir transferencias del exterior por cualquiera de estas vías.



3. ¿El Fin y el Propósito del Programa están claramente definidos?

No. El Fin del Programa es “contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la

población en condiciones de pobreza, marginación o rezago social que habita en localidades

con alta migración, con la participación de la diáspora mexicana”. Esta concepción refleja

efectivamente la incidencia que puede esperarse de la implementación del Programa. Al ser

las preferencias de los migrantes organizados la puerta de entrada para la aplicación del

Programa, es lógico que los recursos sean canalizados primordialmente en zonas de alta

migración; por el tipo de obras y proyectos que apoya el Programa, también puede esperarse

que éste contribuya a mejorar la calidad de vida de los habitantes de dichas localidades.

Sin embargo, el Propósito del Programa es: “Incrementar la cobertura y calidad de la

infraestructura social básica y productiva en localidades con alta concentración de población

en condiciones de pobreza, marginación, rezago o alta migración, a partir de las iniciativas de

inversión de los migrantes que viven en el extranjero.” Esta concepción plantea los criterios

de alta migración y aquellos de rezago, pobreza y marginación como grupos alternativos

susceptibles de atención. Sin embargo, la lógica del Programa hace poco probable la

canalización prioritaria de recursos a zonas marginadas o con alta concentración de

población en condiciones de pobreza en ausencia de altos niveles de migración.

En la redacción del Fin queda claramente establecido que la intervención del

Programa está orientada a mejorar la calidad de vida de un subconjunto de las localidades

pobres: aquellas con alta migración. Sin embargo, en la redacción del Propósito se reinserta

el objetivo dual del Programa: fomentar la canalización de recursos a zonas de alta

marginación y pobreza (criterio de progresividad) y capitalizar las iniciativas de los grupos de

migrantes (es decir, canalizar recursos a zonas de alta migración, con independencia de sus

niveles de pobreza y/o marginación).



4. ¿El Fin y el Propósito corresponden a la solución del Problema?

No. Los elementos del Programa contribuyen a la consecución del Fin, pero sólo

contribuyen de manera parcial al cumplimiento del Propósito ya que, dado el diseño del

Programa, éste no puede atender en forma equilibrada las dos dimensiones del Propósito, a

saber, la atención a localidades de alta marginación, rezago social o pobreza y aquellas de

alta migración.

El planteamiento del problema general que atiende el Programa es de naturaleza dual:

por un lado, la prevalencia de importantes rezagos en infraestructura productiva y social en el

país y la necesidad de focalizar esfuerzos en las localidades más necesitadas; por otro lado,

la necesidad de encauzar y apoyar la oferta de recursos de clubes de migrantes hacia la

provisión de bienes públicos y proyectos productivos en sus comunidades de origen.

A menos de que se canalicen recursos de los migrantes a zonas distintas a las de su

de origen (las de mayor rezago y marginación), es improbable que el Programa pueda

permanecer atender simultánea y simétricamente estos dos objetivos. Finalmente, es

importante notar que con independencia de la distribución territorial de las obras realizadas,

la participación corresponsable de tres órdenes de gobierno y los migrantes organizados

incide positivamente en el fortalecimiento de los vínculos de los migrantes con sus

comunidades de origen y la generación de confianza y aprendizaje sociales que permitan

detonar una mayor demanda y participación en el mediano plazo.



5. ¿El Programa cuenta con evidencia de estudios o investigaciones nacionales y/o internacionales que demuestren que el tipo de servicios o productos que brinda el Programa es adecuado para la consecución del Propósito y Fin que persigue el Programa?

No. Aunque la entrevistas con los operadores sugieren que éstos están familiarizados

con la literatura sobre migración y desarrollo y el papel fundamental de la infraestructura

social, la documentación oficial del Programa no hace alusión directa a estudios o

investigaciones que justifiquen que la inversión en infraestructura social básica y en

proyectos productivos conduzca a una mejora de la calidad de vida de la población. Tampoco

se hace referencia directa al valor agregado de la corresponsabilidad social en el

financiamiento y la selección de las obras. Esta discusión está implícita en el Programa. Sin

embargo, esto no afecta la adecuación y pertinencia de los productos del Programa, ya que

hay una literatura muy amplia que sustenta la lógica de intervención del Programa.

Actualmente, existe consenso en la economía del desarrollo en señalar la importancia

de la inversión en infraestructura local (Gramlich 1994) y la generación de proyectos

productivos de pequeña escala (Morduch 1999) como detonadores de un patrón de

desarrollo que beneficie a los pobres. En 2005, el reporte de PNUD Making Infrastructure

Work for the Poor presentó argumentos persuasivos sobre la importancia de la inversión en

infraestructura social de pequeña escala en el combate a la pobreza. El reporte sugiere que

la inversión en infraestructura a nivel local –basado en iniciativas de las comunidades– puede

tener mayor incidencia en el bienestar y desarrollo de capacidades de la población en

condiciones de pobreza y marginación que la realización de grandes obras públicas (trickle

down). La literatura sobre proyectos productivos y microfinanzas señala la importancia de las

iniciativas comunitarias en la formación de capital humano, la innovación y el desarrollo

económico (WHO 2003).

Las iniciativas centradas en la comunidad resaltan la corresponsabilidad social en el

financiamiento y selección de los proyectos como un factor de éxito y el fortalecimiento del

capital social. El Programa 3X1 tiene todos estos elementos para mejorar la calidad de vida

de la población. A partir de esta literatura, habría que identificar el tipo de obras de mayor

incidencia en el bienestar social. En lo relativo a la lógica transnacional del Programa, única

en su tipo, se sugiere que el Programa realice estudios sobre el impacto en la generación y el

fortalecimiento de los lazos de identidad de los migrantes con sus comunidades de origen.



6. Con base en los objetivos estratégicos de la dependencia y/o entidad que coordina el Programa, ¿a qué objetivo u objetivos estratégicos está vinculado o contribuye el Programa?*

El Programa 3X1 está relacionado con el Objetivo 3 de los objetivos estratégicos de la

Secretaría de Desarrollo Social: “Disminuir la disparidad regional a través de un patrón

territorial ordenado e infraestructura social que permita la integración de las regiones

marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas”.

Concretamente, a las estrategias de apoyar a las regiones más marginadas del país para

reducir la brecha regional de desarrollo humano (estrategia 3.1), e impulsar el ordenamiento

territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre los tres

órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil (estrategia 3.3). La igualdad de

oportunidades para el desarrollo humano sustentable, y el desarrollo de capacidades de los

grupos vulnerables y/o marginados para convertirse en agentes de su propio desarrollo son

los ejes básicos de la política social actual (PND). En ese marco, el énfasis puesto en la

participación y la corresponsabilidad (solidaridad) social, así como la participación coordinada

de los tres órdenes de gobierno, está correctamente plasmado en el Programa.

Sin embargo, cabe señalar que la lógica de ordenamiento territorial de los Objetivos

Estratégicos de SEDESOL –como es el caso de la estrategia Microrregiones- sugiere una

forma de focalización de recursos distinta a la del Programa. El marco de ordenamiento

territorial para la atenuación de las desigualdades regionales se basa en una lógica de

desarrollo regional fundado en ventajas comparativas, complementariedad y mayor

conectividad entre polos locales de desarrollo. El Programa 3X1, en cambio, está orientado a

la inversión en infraestructura social y productiva en función de las preferencias de los clubes

de migrantes, lo que imprime una lógica distinta a la canalización de recursos y permite al

Programa operar en forma complementaria a la estrategia Microrregiones.



7. Con base en lo anterior, analizar y evaluar si existe una relación lógica del Programa con los objetivos nacionales del Plan Nacional de Desarrollo.*

El Programa tiene una clara conexión lógica con los objetivos nacionales. El Programa

se inserta en los Ejes 3 (Igualdad de oportunidades) y 5 (Democracia efectiva y política

exterior responsable) de los Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Concretamente, en

los objetivos de ayudar a la población más pobre a elevar sus ingresos y mejorar su calidad

de vida impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos (3.2) y abatir la

marginación y el rezago que enfrentan grupos sociales vulnerables para proveer igualdad de

oportunidades que les permitan desarrollarse con independencia y plenitud (3.17), y el de

construir una nueva cultura de la migración (5.10).

En lo que a la lógica de operación del Programa se refiere, ésta refleja los principios

básicos de la política de desarrollo social del país adecuadamente, por su énfasis en la

coordinación intergubernamental de los tres órdenes de gobierno y el componente

participativo y de corresponsabilidad de los beneficiarios.



1.3 Evaluación y análisis de la matriz de indicadores De la lógica vertical de la matriz de indicadores 8. ¿Las Actividades del Programa son suficientes y necesarias para producir cada uno de los Componentes?

No. El único Componente del Programa es la ejecución de obras y acciones para el

desarrollo de infraestructura social, productiva y de servicios básicos, en las localidades

determinadas conjuntamente con los migrantes y los tres órdenes de gobierno. Dichas obras

y acciones incluyen: suministro de agua, instalaciones para el saneamiento ambiental y las

conservación de los recursos naturales, mejoramiento de vivienda, infraestructura en salud y

educación , obras de electrificación, centro públicos de computación, apertura o rehabilitación

de caminos, y obras de desarrollo urbanístico, así como proyectos productivos. Estos

últimos, por tratarse de un producto cualitativamente distinto que requiere de la realización de

actividades específicas abocadas a lograr la sustentabilidad y los efectos multiplicadores de

los proyectos, corresponderían idealmente a un segundo componente del Programa (cfr.

Anexo 6 sobre la matriz de indicadores propuesta).

Las actividades del Programa son necesarias para producir el componente porque

contemplan el ciclo completo de implementación del Programa, desde la fase de promoción

de la organización y participación de los clubes en el extranjero hasta el seguimiento y el

control de ejercicio presupuestal, pasando por la capacitación de todas las instancias

participantes. Sin embargo, para que las actividades sean también suficientes, se sugiere

incluir la provisión de los fondos como una actividad adicional, e incluir el indicador de

ejercicio correspondiente (tasa de subejercicio, en su caso). La formulación actual da por

sentado que los recursos se canalizan oportunamente en función de las propuestas

autorizadas y que la demanda de participación de los clubes agota los recursos disponibles

para un año fiscal, cuando este puede no ser el caso. En ese sentido, resulta pertinente

incluir un indicador de consistencia entre lo presupuestado y lo efectivamente ejercido por

entidad federativa.



9. ¿Los Componentes son necesarios y suficientes para el logro del Propósito?

No. El Componente es necesario para lograr el Propósito; sin embargo, es posible que

no sea suficiente. Como se mencionó anteriormente, la redacción del Propósito incluye dos

poblaciones objetivo potenciales (las zonas de alta migración y aquellas marginadas o en

condiciones de rezago social)5. El proceso de selección de obras asegura la incidencia en la

calidad de vida de las localidades efectivamente atendidas, mas no asegura que éstas sean

principalmente localidades de alta y muy alta marginación.

Los efectos netos del Programa dependen de la sustentabilidad y calidad de las obras

y acciones. En ausencia de una provisión expresa para asegurar el mantenimiento de las

obras por parte del gobierno municipal, o el propio grupo de migrantes, es posible que los

beneficios sociales decrezcan con el tiempo y que los esfuerzos del Programa no se reflejen

en los indicadores quinquenales de ampliación de cobertura. Igualmente, en el caso de los

proyectos productivos, la ausencia de acompañamiento y apoyo continuos puede erosionar

sus beneficios sociales.

En suma, la intervención del Programa asegura la realización de las obras de acuerdo

a las preferencias de los migrantes en un marco de corresponsabilidad, pero no asegura que

las obras sean sostenibles en el tiempo ni que éstas tengan la calidad suficiente como para

mejorar la calidad de vida de población de las localidades beneficiarias de forma sostenida.

Dada la amplitud del Propósito, se sugiere explorar la posibilidad de crear dos

componentes adicionales: uno referente al apoyo a proyectos productivos, y otro más

referente al apoyo de acciones de naturaleza distinta a los proyectos de obra o proyectos

productivos (cfr. Anexo 6 sobre la matriz de indicadores propuesta).

5 Y posiblemente, la intersección de estas dos características.



10. ¿Es claro y lógico que el logro del Propósito contribuye al Fin?

No. El Propósito considera una población objetivo más amplia que el Fin: mientras que

éste está circunscrito a mejorar las condiciones de vida en localidades de alta migración,

aquél busca mejorar coberturas en localidades marginadas o de alta migración, lo cual afecta

la lógica del Programa entre estos dos niveles.

Por otro lado, el diseño del Programa permite que el logro del Componente en efecto

contribuya al Fin. Sin embargo, como ya se dijo en la pregunta 9, el Componente no está

completamente alineado con el Propósito, pues éste sólo contribuye parcialmente al logro de

aquél. Dicho de otro modo, el componente y actividades del Programa están correctamente

alineados con el Fin, pero en menor medida con el Propósito.



11. Considerando el análisis y la evaluación realizados en este punto, ¿la lógica vertical de la matriz de indicadores del Programa es clara y se valida en su totalidad? Es decir, ¿la lógica interna del Programa es clara?

No. Existe cierta tensión en la lógica del Programa, que radica en un supuesto implícito:

que las zonas de alta migración son también las de alta marginación y rezago social, o bien,

que las localidades seleccionadas por los migrantes serán de alta marginación. En la medida

en que esta correlación no sea muy alta, como sugieren varios estudios sobre migración y las

características socioeconómicas de las comunidades de origen (PNUD 2007), la operación

del Programa podría dificultar el cumplimiento del Propósito dual del mismo.



12. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse en el diseño del Programa y en su lógica interna. Estos cambios deberían reflejarse en la matriz de indicadores definitiva del Programa.*

El principal reto del Programa es atenuar la tensión existente que produce cierto sesgo

hacia zonas de media y baja marginación (vs. aquellas de alta y muy alta marginación).

Existen muchas variables exógenas al Programa, como la disponibilidad y capacidad

presupuestal de las entidades federativas y los municipios, así como la capacidad de gestión

y negociación de las partes, incluidas la población beneficiada a través de sus clubes de

migrantes que pueden representar barreras de entrada al Programa para las localidades de

alta y muy alta marginación. Tomando dichas restricciones como dadas, en el ámbito federal

de acción puede atenderse esta problemática mediante la generación de incentivos

adicionales para aumentar la participación de las localidades de mayor marginación. Se

sugiere hacer alguna de las siguientes modificaciones (cfr. Propuesta de MML):

• Establecer, en un segundo componente, mezclas financieras diferenciadas expresamente

según el grado de marginación de la localidad, i.e.: 35% para localidades en municipios

de alta y muy alta marginación, y 25% o menos para el resto de las localidades. Esta

modificación permitiría fortalecer el carácter progresivo del Programa y alinearlo mejor

con los objetivos estratégicos de la dependencia.

• Establecer cuotas de participación en las Reglas de Operación, i.e.: al menos 50% de los

recursos deberán destinarse a localidades en municipios de alta y muy alta marginación,

y el resto a la demanda libre de los clubes de migrantes. Esta modificación garantizaría

que la mayoría de los recursos llegaran a las zonas más marginadas sin desatender por

completo el resto de las localidades seleccionadas por los migrantes. Actualmente, se

asignan cuotas a municipios microrregiones en los Acuerdos de Coordinación, pero no se

ha logrado, a nivel nacional, que se destine más del 30% de los fondos a dichas

localidades.

Nótese que el criterio de selección sugerido se refiere al nivel de marginación del

municipio, lo cual deja abierta la posibilidad de apoyar obras en localidades de marginación

media o baja, pero en municipios de alta y muy alta marginación—lo cual es justificable si se

trata de obras con un efecto multiplicador. Cualquiera de estas sugerencias, que no son

mutuamente excluyentes, implican una revisión de la lógica del Programa para contribuir

mejor al objetivo general de la política social de promover la igualdad de oportunidades

mediante la asignación prioritaria de recursos en las zonas de alta marginación y con alta

concentración de población en condiciones de pobreza.



De la lógica horizontal de la matriz de indicadores

13. En términos de diseño, ¿existen indicadores para medir el desempeño del Programa a nivel de Fin, Propósito, Componentes y Actividades e insumos? Sí. Cada uno de los niveles de diseño del Programa cuenta con indicadores que

permiten medir de manera periódica el impacto de cada una de las acciones realizadas en

los niveles de Actividades, Componentes, Propósito y Fin. Los indicadores y las fichas

técnicas del Programa cumplen con los criterios de CONEVAL relativos a la relevancia,

claridad, economía y monitoreabilidad de los mismos. Dos de los cinco indicadores

reportados por el Programa en fichas técnicas son de medición periódica externa al

Programa y cuentan con línea base (índices CONAPO de marginación a nivel localidad y

municipio).6 El resto es de fácil cálculo a partir de la información operativa del Programa.

NIVEL INDICADOR FRECUENCIA

FIN Porcentaje de localidades atendidas que mejoraron su índice de marginación absoluta por localidad.

quinquenal

PROPÓSITO Variación de variables (sic) de infraestructura social

básica y productiva que componen los índices de

marginación y de rezago social en las localidades

atendidas.

quinquenal

COMPONENTE Tasa de aprobación de proyectos; orientación a obras

de impacto social y multiplicador de la inversión federal

anual

ACTIVIDADES Atención a organizaciones de migrantes (talleres y

asambleas informativas); porcentaje de clubes

capacitados y con proyectos aprobados; porcentaje de

clubes que presentan proyectos; porcentaje de

instancias ejecutoras capacitadas; del personal

capacitados, tiempo promedios entre aprobación del

proyectos e inicio de obra y poercentaje de acciones

validadas por COVAM respecto a presentadas.

trimestral

(sin fichas

técnicas).

6 Sin embargo, cabe señalar que las fichas técnias elaboradas por el Programa no cuentan con dicha línea base, a pesar de que se trata de información disponible.



14. ¿Todos los indicadores son claros, relevantes, económicos, adecuados y monitoreables? No. A pesar de que cada uno de los niveles de diseño del Programa cuentan con

indicadores, algunos son poco claros o poco relevantes para capturar el avance de cada

tarea. En el nivel de Actividades, la “proporción de talleres realizados en relación a los

solicitados” no es un indicador relevante para medir la “organización, difusión y coordinación

de actividades en el extranjero”, pues sólo captura la capacidad administrativa de satisfacer

la demanda de migrantes que ex ante saben de la existencia del Programa y desean ampliar

su conocimiento sobre él. Por otra parte, el “porcentaje de clubes que recibieron capacitación

y tienen proyectos aprobados” es un indicador demasiado agregado para medir la

“realización de sesiones informativas”, la “recepción de propuestas de inversión” y la

“organización de sesiones de los COVAM en el extranjero”, ya que sólo captura la eficacia de

la realización de los talleres para la elaboración de Proyectos, mientras que las demás

actividades carecen de indicadores adecuados.

Existen indicadores que son más adecuados para actividades distintas a las cuales

pretenden medir. El indicador “porcentaje de clubes que por primera vez presentan proyecto

en relación al total de clubes que presentan un proyecto” es un indicador más adecuado para

medir el éxito de la tarea “organización, difusión y coordinación en el extranjero”. El indicador

“tiempo promedio entre la aprobación del proyecto y el inicio de la obra”, correspondería

mejor a una actividad (no especificada en la MML) de planeación de la obra.

En el nivel de Componentes los indicadores permiten verificar el logro de los objetivos

de creación de infraestructura social básica, no así los relativos a la productiva. Además, el

enunciado pretende medir la “ejecución de obras… en las localidades determinadas

conjuntamente por los migrantes y los tres órdenes de gobierno”, pero el indicador sólo mide

la “orientación a las localidades de alta y muy alta marginación”, siendo ésta sólo una

característica posible de las localidades beneficiarias. Sin embargo, el indicador quizá no

deba de ser modificado, pues es útil para el Propósito y Fin del Programa. Los indicadores

deberían referirse, además del número de obras, a los montos destinados a localidades de

alta y muy alta marginación. Finalmente, el nivel de Propósito carece de indicadores que

midan el incremento en la infraestructura productiva. Ver Anexos 7 y 8 sobre indicadores.



15. De no ser el caso, la institución evaluadora, en coordinación con el Programa, deberá proponer los indicadores faltantes y necesarios para cada ámbito de acción o las modificaciones a los indicadores existentes que sean necesarias.*

En el nivel de Actividades, medir: (1) “organizar, difundir y coordinar actividades del

Programa con los migrantes en el extranjero”, a través de los recursos invertidos en

promoción, el número de nuevas organizaciones contactadas en el año, cambio en el

porcentaje de organizaciones que participan en el Programa en relación a las organizaciones

de migrantes existentes, el número de representantes de Sedesol en los consulados, y/o el

porcentaje de clubes que por primera vez presentan una propuesta en relación al total de

clubes que presentan una; (2) las “sesiones informativas sobre la operación del Programa”

con el número de sesiones organizadas en relación al número de sesiones solicitadas.

Agregar indicadores que midan el monitoreo y contraloría social, así como la tasa de sub-

ejercicio en la provisión de fondos por entidad federativa.

En el nivel de Componentes, crear indicadores que midan el porcentaje de obras de

infraestructura social que se realizan en localidades con alta y muy alta marginación

(respecto del total de obras), el porcentaje de localidades beneficiarias que tienen alta y muy

alta marginación (respecto del total de localidades), a fin de valorar si el componente tiene

impacto en las localidades objetivo del Programa, así como el porcentaje de proyectos

productivos realizados (en relación al total de proyectos realizados). Estos indicadores

también deberían considerar porcentajes de recursos y no sólo porcentajes de obras.

En el nivel de Propósito, agregar un indicador que mida el cambio en las variables de

infraestructura productiva. Esto podría hacerse a través un indicador de empleos generados,

o de productividad a nivel municipal. Véase Anexo 9 sobre algunos indicadores sugeridos.



16. ¿Los indicadores incluidos en la matriz de indicadores tienen identificada su línea de base y temporalidad en la medición? Sí. Todos los indicadores tienen una temporalidad explícita de medición. Aunque en

las fichas técnicas no se incluye la información sobre línea base, la información está

disponible, por tratarse de índices de medición periódica (quinquenal) de CONAPO. Las

Actividades y Componentes carecen de línea base. Sin embargo, esto es justificable debido

a que su enunciado establece que se refieren, no a una comparación periódica, sino al

cumplimiento de metas anuales (línea base cero).

Véase Anexo 8 para el detalle de cada indicador de la matriz.



17. ¿El Programa ha identificado los medios de verificación para obtener cada uno de los indicadores? Sí. La matriz establece cada uno de los medios de verificación de los cuales deben

obtenerse los indicadores. A pesar de ello, se recomienda reformular algunos para facilitar su

claridad y comprensión, en especial en los niveles de Propósito y Fin.

En el nivel de Propósito, el medio de verificación es “indicadores de rezago social”.

Sin embargo, se debe de especificar a qué hacen referencia. El enunciado del indicador dice

“variación de las variables de infraestructura social básica y productiva que componen los

índices de marginación”. La Sedesol debe aclarar qué variables pretende utilizar y de qué

fuentes. La institución evaluadora propone que el medio de verificación sea INEGI, pues es la

fuente original de los índices de Conapo. Cada una de las variables que deseen ser

consideradas debe de ser enunciadas de manera independiente y clara. Además, se tendrá

que especificar el nivel de agregación de los indicadores (municipio, localidad, etc.).

En el nivel de Fin, el medio de verificación dice “los indicadores del Índice de

marginación de localidad Conapo”. Sin embargo, es necesario que se aclare a qué

componentes se hace referencia.



18. Para aquellos medios de verificación que corresponda (por ejemplo encuestas), ¿el Programa ha identificado el tamaño de muestra óptimo necesario para la medición del indicador, especificando sus características estadísticas como el nivel de significancia y el error máximo de estimación? No. Los medios de verificación de la MML del Programa no requieren de un diseño

muestral para su monitoreo. En primer lugar, porque los índices de generación externa al

Programa, como los de CONAPO (Fin y Propósito), ya cuentan con una sólida y probada

metodología estadística. En segundo lugar, porque a nivel de Componentes y Actividades se

requiere la información del universo total de acciones en las unidades de atención

(localidades). Es importante señalar que, en el ámbito del seguimiento operativo, la Dirección

General de Seguimiento cuenta con una metodología de muestreo válida para la inspección

in situ de obras en las que se especifica el nivel de confianza, el error de estimación y las

características del muestreo.



19. ¿De qué manera el Programa valida la veracidad de la información obtenida a través de los medios de verificación?*

La mayoría de la información es obtenida de medios de verificación generados por

INEGI y Conapo que son instituciones independientes a Sedesol y al funcionamiento del

Programa, por lo que se considera que su veracidad es confiable.

Por otra parte, en los niveles de Actividades y Componentes los medios de

verificación hacen referencia a información generada por el personal operativo del Programa

y la Sedesol, a través del sistema de información SIIPSO y la explotación de archivos

administrativos. Esta responsabilidad recae sobre la Dirección General Adjunta de

Programas Sociales. Los indicadores establecidos en las Reglas de Operación son validados

trimestralmente y son reportados a la Dirección General de Seguimiento. La veracidad de

esta información es monitoreable por el órgano interno de control y la fiscalización

presupuestal aplicable, ya que implican la liberación de recursos y la existencia de

expedientes técnicos y reportes de avance físico-financiero de las obras.



20. ¿Se consideran válidos los supuestos del Programa tal como figuran en la matriz de indicadores? No. La matriz de indicadores contiene algunos supuestos no válidos. Se recomienda

reformularlos a fin de facilitar su comprensión. En el nivel de Actividades se sugiere agregar

el supuesto de que los migrantes en el extranjero siguen manteniendo lazos (consanguíneos,

económicos, familiares, afectivos, sociales) con su país de origen, pues son estos lazos los

que los motivan a actuar con responsabilidad social y ser partícipes del Programa.

En el nivel de Componentes se debe modificar el supuesto de que “los clubes de

migrantes deciden apoyar obras orientadas a infraestructura social, de servicios básicos y

productiva”. Esta focalización en el tipo de obras apoyadas es uno de los objetivos centrales

del Programa y su consecución no se puede asumir ex ante ni considerarse como

plenamente exógena al mismo: el Programa podría incorporar mecanismos o criterios para

seleccionar proyectos que cumplan con tales características, más allá de la selección de los

migrantes.

Por otro lado, el supuesto “la población de las localidades seleccionadas acepta el

proyecto propuesto por los clubes de migrantes y se incorpora a trabajos de seguimiento y

contraloría social”, debido que la población no tiene la capacidad de incidir en la realización o

no de algún proyecto. Si lo que se pretende es comunicar la idea de que la población se

haga responsable del seguimiento, se sugiere que se incorporen actividades conducentes a

ello, en vez de suponerlas.

En el nivel de Fin, es necesario aclarar cuáles son las variables a las que se refiere el

supuesto “Ceteris Paribus respecto a las variables del índice de marginación en las que no

incide el Programa de manera directa”, debido a que el índice de marginación incluye tanto

variables de infraestructura básica como social.



21. Considerando el análisis y evaluación realizado en este punto, ¿la lógica horizontal de la matriz de indicadores se valida en su totalidad? No. Existen algunos supuestos, indicadores y tareas que deben de ser reformuladas

o agregadas a la matriz para la total validación de la lógica horizontal.

En el nivel de Actividades se necesita agregar un supuesto relativo al compromiso

social de los migrantes para participar en el proyecto. Además, se sugiere reconceptualizar

algunos indicadores de gestión para medir mejor las actividades. Por ejemplo, la realización

de sesiones informativas con el “número de sesiones organizadas en relación al número de

sesiones solicitadas” y con el “número de sesiones organizadas en relación al número de

proyectos recibidos”. Se requieren indicadores adicionales para las tareas de organizar,

difundir y coordinar actividades en el extranjero. Igualmente, es recomendable pensar en

indicadores que midan el monitoreo y control social, y la tasa de sub-ejercicio en la provisión

de fondos por entidad federativa y el porcentaje de proyectos productivos realizados.

En cuanto a componentes, se requiere reformular el segundo supuesto, “la población

de las localidades seleccionadas acepta el proyecto propuesto por los clubes de migrantes y

se incorpora a trabajos de seguimiento y contraloría social”, pues la población no participa en

la toma de decisión para la elaboración del Proyecto. Se requiere, además, crear

indicadores que midan las obras de infraestructura en localidades con alta marginación

respecto del total de obras de infraestructura; las localidades beneficiarias con alta y muy alta

marginación respecto del total de localidades beneficiadas y, finalmente, el porcentaje de

proyectos productivos realizados.

En el nivel de Propósito se sugiere agregar un indicador relativo a la creación de

infraestructura productiva. Se debe de especificar a qué hace referencia con el concepto de

indicadores el medio de verificación “indicadores de rezago social”

Finalmente, en el nivel de Fin se sugiere que el indicador propuesto por uno que

tenga una mayor frecuencia y capture de manera integral el nivel de vida y bienestar de las

localidades beneficiadas. Es necesario aclarar con mayor precisión a qué se refiere el medio

de verificación de Fin que dice “los indicadores del Índice de marginación de localidad

Conapo”



22. Si no es así, proponer los cambios que deberían hacerse a la lógica horizontal de la matriz de indicadores (indicadores, medios de verificación y supuestos).*

En el nivel de Actividades, agregar el supuesto “Los migrantes en el extranjero siguen

manteniendo lazos (consanguíneos, económicos, familiares, afectivos, sociales) con su país

de origen”. Agregar los indicadores: porcentaje del presupuesto del Programa invertido en

promoción, cambio en el porcentaje de organizaciones que participan en el Programa en

relación a las organizaciones de migrantes existentes, índice de atención de a migrantes en

el extranjero, y/o el porcentaje de clubes que por primera vez presentan una propuesta en

relación al total de clubes participantes. Para la tarea de “organizar, difundir y coordinar

actividades del Programa con los migrantes en el extranjero”: número de sesiones

organizadas en relación al número de sesiones solicitadas para Sesiones informativas sobre

la operación del Programa; número de talleres realizados en relación el número de talleres

solicitados, y el porcentaje de organizaciones que presentaron un proyecto que tomaron el

taller para la elaboración de proyectos; y que se mida el monitoreo y contraloría social in situ,

así como la tasa de sub-ejercicio en la provisión de fondos por entidad federativa.

En el nivel de Componentes, modificar el supuesto “la población de las localidades

seleccionadas acepta el proyecto propuesto por los clubes de migrantes y se incorpora a

trabajos de seguimiento y contraloría social” y cambiar la palabra “población” por “Covam”.

Agregar los indicadores porcentaje de obras de infraestructura social que se realizan en

localidades con alta y muy alta marginación y porcentaje de localidades beneficiarias que

tienen alta y muy alta marginación y que son beneficiarias, y, finalmente, el porcentaje de

proyectos productivos respecto del total de proyectos.

En el nivel de Propósito agregar un indicador de empleos generados, o de

productividad para medir la dimensión de la infraestructura productiva. Se debe de

especificar que los “indicadores de rezago social” hacen referencia a cada uno de los

componentes del índice de marginación de Conapo, considerados de manera independiente

y enumerarlos para mayor claridad.

En el nivel de Fin, hacer más explícito el supuesto “Ceteris Paribus respecto a las

variables del índice de marginación en las que no incide el Programa de manera directa”, es

decir, ausencia de choques exógenos que afecten los índices de marginación en las

variables ajenas a la incidencia directa del Programa. Se sugiere cambiar o añadir al medio

de verificación, índices de mayor frecuencia como el de desarrollo humano del PNUD.



1.4 Población potencial y objetivo. 23. ¿La población que presenta el problema y/o necesidad (población potencial), así como la población objetivo están claramente definidas?

No. La población potencial está definida de manera muy similar a la población

objetivo, la cual está definida como “las personas que habitan en localidades en condiciones

de pobreza que requieran del mejoramiento de la infraestructura social básica y desarrollo de

proyectos productivos, y que sean seleccionadas por los migrantes”. Sin embargo, no existe

una definición específica de la dimensión de pobreza a la que va dirigido el Programa, ni de

cómo cuantificar las necesidades de infraestructura social básica o de proyectos productivos.

Si la prioridad del Programa es marginación, se sugiere la utilización de un grado

específico del índice de marginación de CONAPO, para definir las localidades a las cuales

vaya dirigido el Programa. Por otro lado, no se considera adecuado definir a la población

objetivo como aquella seleccionada por los migrantes. Esto implica que el primer criterio de

acceso al Programa es externo al mismo y, al depender de la selección de los migrantes,

puede generar sesgos entre las localidades beneficiadas. Para empatar la participación de

los migrantes con el Propósito del Programa, se debe de definir a la población objetivo como

aquellas unidades territoriales con índices de migración específicos o que posean un club u

organización de migrantes con ciertas características medibles, además de los grados de

marginación específicos. Sin una mayor precisión en estas definiciones, la población objetivo

y la población beneficiada acabarían siendo idénticas, lo cual dificultaría la evaluación del

desempeño del Programa en cuanto a la cobertura y focalización de recursos.

Existe un problema en las definiciones de población potencial y objetivo en la matriz

de indicadores. A nivel de Fin se define a la población objetivo como “la población en

condiciones de pobreza, marginación o rezago social que habita en localidades con alta

migración” y a nivel de Propósito como “población en condiciones de pobreza, marginación,

rezago social o alta migración” siendo la población del Propósito más amplia que la del fin.

Finalmente, existe una contradicción entre las definiciones de la población objetivo de

las reglas de operación y la matriz de indicadores. Sin embargo, es posible que esta

incongruencia se deba a las definiciones distintas requeridas por CONEVAL para la MML,

por un lado, y la Secretaría de Hacienda para las ROP, por otro.



24. ¿El Programa ha cuantificado y caracterizado ambas poblaciones, según los atributos que considere pertinentes?

No. Debido a que las definiciones de la población potencial y objetivo no son

suficientemente específicas, el Programa no ha cuantificado ni caracterizado de manera

adecuada ambas poblaciones. En cuanto a la población potencial, el Programa se aplica “en

municipios y localidades marginadas, tanto rurales como urbanas, promoviendo la

canalización de los recursos a las microrregiones definidas por la SEDESOL”. Esto sugiere

que entre la población potencial se considera a los 19.9 millones de personas que habitan en

las microrregiones del país. Sin embargo, el Programa no opera exclusivamente en ellas, por

lo que ésta no es una cuantificación adecuada.

La población objetivo tampoco está claramente definida. Se ha sugerido que la

población objetivo sea definida en el momento de la selección por migrantes, pero esto sería

inadecuado pues prácticamente coincidiría con la población beneficiada. Como no existe

una cuantificación ni un diagnóstico ex ante de la población objetivo del Programa, es difícil

evaluar el desempeño del Programa a partir de las cifras de población beneficiada, misma

que sí está disponible en los POA: por ejemplo, se reportó que el Programa ha beneficiado a

1.51 millones de personas durante 2006 y 1.46 millones de personas por año, en promedio,

desde 2002 (Libro Blanco, p. 65). Sin embargo, no se menciona la metodología empleada

para dicha estimación. Tampoco se especifica qué porcentaje de la población objetivo

representan estas cifras.

La caracterización de ambas poblaciones no permite discriminar entre la población

potencial y la población objetivo, lo cual dificulta tanto la evaluación del desempeño como

una adecuada focalización de los recursos. Es necesario definir claramente los conceptos y

niveles de pobreza, migración y necesidad de infraestructura que se pretende atacar. La

caracterización de las poblaciones potencial y objetivo debería hacerse con base en niveles

de marginación específicos, una definición de pobreza, en combinación con un índice de

migración. Hacer uso de estas variables permitirá identificar claramente a las poblaciones

potencial y objetivo, realizar una adecuada cuantificación de éstas, y consecuentemente

mejorar la focalización de los recursos del Programa.

Finalmente, es necesario señalar que no existe un diagnóstico adecuado de la

población objetivo que justifique que la población con altos índices de migración requiera

principalmente de proyectos de infraestructura social, por lo que no se sabe si el Programa

está respondiendo efectivamente a las necesidades de dichas localidades.



25. ¿Cuál es la justificación que sustenta que los beneficios que otorga el Programa se dirijan específicamente a dicha población potencial y objetivo?*

Dado el doble objetivo de apoyar tanto a las comunidades de alta migración como a

las localidades más marginadas, la justificación tiene dos vertientes. En primer lugar, el

Programa responde al creciente interés de los mexicanos radicados en el exterior “de

colaborar en acciones y obras sociales necesarias en sus comunidades de origen”, los

cuales coinciden con los objetivos de desarrollo de los tres órdenes de gobierno

involucrados. Al mismo tiempo, el Programa pretende institucionalizar y fortalecer la

participación de las comunidades en el extranjero que “han alcanzado un importante nivel de

participación e involucramiento en la resolución de la problemática comunitaria”.

En segundo lugar, de acuerdo con el PND y los criterios de focalización aplicables al

Ramo 20, es necesario atender en forma prioritaria a la población en condiciones de pobreza

y marginación, ya que ésta padece en mayor medida la carencia de satisfactores de

bienestar, tales como disponibilidad de servicios públicos en sus viviendas, y muestra niveles

de salud y educación inferiores a la media nacional. El costo de brindar infraestructura social

básica y servicios a dichas poblaciones es muy alto, considerando los limitados recursos de

los gobiernos municipales. En esa lógica, la creación de infraestructura, junto con el apoyo a

proyectos productivos, tendría un impacto directo e indirecto en el nivel de vida de la

población, y un impacto en el abatimiento de la pobreza. Las acciones del Programa buscan

promover la calidad de vida de la población de las comunidades beneficiarias, y fortalecen

los lazos entre los migrantes en el extranjero y sus comunidades de origen. Sin embargo, no

aseguran la atención prioritaria a las localidades de mayor marginación, pobreza y/o rezago

social.

Dado que la población objetivo efectiva del Programa es la conjunción de localidades

de alta migración y marginación, el Programa debería justificar de manera más específica las

carencias particulares de las localidades expulsoras de migrantes: ante la salida de capital

social y humano, la problemática social en estas comunidades es de un perfil distinto.

Aunque puedan no ser las localidades de mayor marginación, sí padecen problemas sociales

específicos, vinculados a la migración, que merecen la atención diferenciada del Estado.



26. ¿La justificación es la adecuada? No. Si la prioridad es atender a las localidades de mayor marginación, como se señala

en las ROP y la MML, la justificación no es adecuada. La justificación de llevar beneficios a

las comunidades de origen de los migrantes no necesariamente es compatible con la

justificación de beneficiar a las zonas más marginadas. Esto, debido a que la migración y la

pobreza no tienen una correlación tan estrecha como supone la lógica del Programa. De

hecho, la población en condiciones de alta y muy alta marginación migra en menor

proporción que las de marginación media—y es, justamente, aquella población a la que

pretende beneficiar el Programa en forma prioritaria. Si bien es cierto que esta población

requiere proyectos productivos e infraestructura básica, es poco probable que ellas cuenten

con una comunidad de migrantes tan organizada como las de localidades con mayor

tradición migratoria y menor marginación.

Si la prioridad del Programa es la conjunción de localidades de alta migración y

marginación, el Programa debería justificar de manera más específica las carencias

particulares de las localidades expulsoras de migrantes. (cfr. respuesta anterior)

Finalmente, el Programa también supone que las organizaciones de migrantes en el

extranjero cuentan con capacidad de organización, disponibilidad de recursos y ciertas

preferencias sobre obras y proyectos que coinciden, de una manera u otra, con los objetivos

de desarrollo social de los tres órdenes de gobierno involucrados. Pero si estos supuestos

no se materializan, valdría la pena considerar una justificación en torno al fortalecimiento de

los vínculos entre migrantes y sus comunidades, más allá de dar prioridad al combate a la

marginación. Es decir, rescatar la primacía de los migrantes y la lógica transnacional del

Programa.



27. ¿Los criterios y mecanismos que utiliza el Programa para determinar las unidades de atención (regiones, municipios, localidades, hogares y/o individuos, en su caso) son los adecuados?

No. El Programa busca operar en los 31 estados, en los municipios y localidades

marginadas tanto rurales como urbanas, canalizando recursos a las 263 microrregiones del

país, en las que se encuentran integrados los 1,251 municipios más marginados. Se procura

que los proyectos financiados por el Programa contribuyan a “resolver carencias en materia

de infraestructura básica, de servicios o generar fuentes de ocupación e ingreso para la

población” de las localidades o municipios seleccionados.

A pesar de ello, las ROP no incluyen criterios claros y específicos para discriminar

entre unas y otras localidades. Por un lado, el Programa se podría circunscribir a las

localidades con mayores grados de marginación, lo cual permitiría una mejor focalización del

impacto social de los recursos—a expensas de dejar fuera a localidades menos marginadas

pero con mayores recursos disponibles por parte de sus clubes de migrantes. Por otro lado,

si el Programa se concentra solamente en comunidades seleccionadas por los migrantes,

éste podría detonar un mayor número de proyectos en zonas con mayor tradición migratoria

y capacidad de organización—a expensas de dejar fuera a localidades quizá más

marginadas pero cuyos migrantes quizá cuentan con menor organización o recursos

disponibles para obras y proyectos.

Por ello, se sugiere que las ROP incluyan un criterio claro de asignación a

comunidades de alta marginación vs. localidades de alta migración. Por ejemplo, cierto

porcentaje de los recursos del Programa podrían dirigirse exclusivamente a las

microrregiones con migrantes, incluyendo las actividades de gestión necesarias para lograr

su objetivo, y dejar el resto de los recursos a la demanda abierta de las organizaciones de

migrantes. Otra alternativa, si la prioridad son los migrantes, es que el Programa destine

ciertos recursos para ayudar a la formación de organizaciones y clubes de migrantes en el

extranjero.

Finalmente, se señala que las definiciones de las unidades de atención de las reglas

de operación y la matriz de indicadores son distintas, pues en la primera hace referencia a

municipios y localidades, mientras que la seguida sólo a localidades.



28. ¿Existe información sistematizada y actualizada que permita conocer quiénes reciben los apoyos del Programa (padrón de beneficiarios), cuáles son las características socio-económicas de la población incluida en el padrón de beneficiarios y con qué frecuencia se levanta la información?

No. Con excepción del rubro de proyectos productivos, el Programa no cuenta con un

padrón de beneficiarios. Sin embargo, la naturaleza del Programa hace poco viable la

existencia de un padrón de individuos beneficiarios como tal. Una gran parte de los proyectos

financiados por el Programa involucra la creación o provisión de bienes públicos, cuyos

beneficiarios, aunque cuantificables de manera aproximada, no se pueden conocer con

precisión en un momento dado.

Toda vez que muchos de los proyectos apoyados tienen duración e impacto de largo

plazo, si sólo se consideran los beneficiarios en cierto año, se ignoran los beneficiarios

futuros (subestimación). Por otro lado, como el Programa no garantiza beneficios recurrentes

a las poblaciones apoyadas en un período dado, tampoco deben extrapolarse demasiado el

número futuro de beneficiarios (sobreestimación). Esto se traduce en grandes dificultades

(rotación de beneficiarios, duración de los proyectos, etc.) para construir un padrón

actualizado de individuos o localidades beneficiarios, más allá de las localidades

beneficiadas año con año y el tipo de obras y proyectos apoyados.

A pesar de lo anterior, es posible caracterizar a la población beneficiada por el

Programa si observamos el tipo de localidades beneficiadas, sus características socio-

demográficas así como las de las obras y proyectos apoyados por el Programa. Es decir

que, para los fines de este Programa, quizá sea más importante mantener un padrón

sistemático de obras y localidades, que de beneficiarios.

Este padrón podría incluir, al menos, en qué año y localidad se llevó a cabo la obra o

acción, el tipo de obra realizada, la problemática existente antes de su realización, el costo,

qué club o asociación de migrantes la financió, los tipos y montos de inversión recibida por

otros programas, así como un estimado del número de beneficiarios inmediatos, etc. A este

padrón podrían agregarse, además, indicadores socioeconómicos y demográficos de la

localidad beneficiada, lo cual facilitaría la evaluación de su focalización.



1.5 Análisis de la vinculación de las Reglas de Operación (ROP) o normatividad aplicable con los objetivos del Programa 29. ¿El diseño del Programa se encuentra correctamente expresado en sus ROP o normatividad correspondiente?

No. Las reglas ofrecen una descripción completa del Programa y detallan los procesos

internos y la naturaleza y conformación de las entidades participantes. Los criterios y plazos

de la gestión del Programa se describen en forma exhaustiva y clara. Los anexos incluyen

los formatos necesarios para la operación. Éstos son claros, completos y eficientes en el uso

de la información. Sin embargo, además la ambigüedad en la idea de apoyar iniciativas de

migrantes y buscar canalizar recursos a localidades marginadas simultáneamente, hay

ciertas inconsistencias entre las ROP y lo planteado en la MML. Por ejemplo, en la MML

están ausentes las referencias sobre el enfoque de género de las ROP –cuya pertinencia es

algo discutible en este Programa– y no se contempla el objetivo concreto de fortalecer los

lazos de identidad de los migrantes con sus comunidades de origen. Aunque las ROP

contemplan la contraloría social en los términos de los lineamientos de la SFP, la matriz de

indicadores no prevé como actividad la creación de instancias colectivas específicas para su

ejercicio; por otro lado, las ROP no incluyen las tareas de difusión del Programa en el exterior

expresadas en la MML.

Estructura de las Reglas de Operación 2007 del Programa 3x1 para Migrantes

Sección Contenido Introducción Justificación del Programa

Glosario Se definen claramente las instancias ejecutoras, los conceptos e instrumentos jurídicos del Programa.

Objetivos Objetivos general (misión) y específicos. (formulación distinta a la MML)

Lineamientos Cobertura, población objetivo, beneficiarios, requisitos, procedimientos de selección, características de los apoyos, derechos, obligaciones y sanciones y participantes.

Operación Descripción integral del proceso

Auditoría, control y seguimiento

Descripción de instancias facultadas en los distintos ámbitos de competencia y facultades de seguimiento

Evaluación Indicadores y procesos explícitos para evaluaciones externa e interna

Transparencia Principios rectores de la difusión y contraloría social ( esta última ausente en la MML)

Quejas y denuncias

Derecho de los beneficiarios a presentar quejas y denuncias y los mecanismos para hacerlo.



30. ¿Existe congruencia entre las ROP o normatividad aplicable del Programa y su lógica interna?

No. Las ROP no expresan adecuadamente la lógica del Programa tal y como se

representa en la matriz de indicadores. Las ROP parten del supuesto implícito de que las

comunidades de alta migración son también las de mayor marginación, mientras que en la

matriz se habla de una población objetivo más amplia pero sin ningún mecanismo de

focalización explícito. Los migrantes tienen mayor escolaridad que los no migrantes y no

provienen de los hogares de mayor pobreza; la probabilidad de migrar es mayor para niveles

medios de ingreso; únicamente el 29% de la remesas se destina a localidades de alta o muy

alta marginación (PNUD 2007).

El objetivo específico de promover que los recursos se canalicen a las localidades de

alta marginación y pobreza no tiene una conexión directa con el objetivo general y la lógica

operativa del Programa, fundada en las decisiones de los clubes de migrantes. La referencia

a microrregiones como criterio orientador de recursos es insuficiente porque el proceso de

selección de las localidades beneficiarias y los requisitos de aprobación no aseguran que los

fondos se destinen prioritariamente a dichas localidades, aunque se incluya un indicador de

orientación de recursos para tal fin.

Se parte también del supuesto de la disponibilidad de recursos de los migrantes para

la inversión en bienes públicos de sus comunidades (vs. apoyar el consumo privado de sus

familias). Los crecientes flujos de remesas a México se destinan primordialmente al consumo

privado, ya que existen limitantes para su canalización a la inversión, tales como altos costos

de transacción, mercados incompletos, débil bancarización en zonas rurales, ausencia de

capacitación para proyectos productivos, etc. (BdM, 2005). Así, los migrantes en el

extranjero, cuyos excedentes monetarios apenas alcanzan a cubrir necesidades básicas de

sus familias, enfrentan barreras importantes para organizarse y aprovechar el Programa. Por

esta razón, el requisito de que los migrantes aporten recursos destinados a la creación y/o

mejora de bienes públicos puede agregar un sesgo de selección entre los propios grupos de

migrantes, hacia aquellas comunidades de mayores ingresos, donde los hogares han

cubierto sus necesidades básicas de consumo. Aunque el Programa podría incentivar

cambios en la organización de los migrantes hacia la inversión en bienes públicos y

proyectos productivos, estas preferencias o capacidades de los migrantes no deben

asumirse ex ante.



1.6 Posibles coincidencias, complementariedades o duplicidades de acciones con otros Programas federales 31. Como resultado de la evaluación de diseño del Programa, ¿el diseño del Programa es el adecuado para alcanzar el Propósito antes definido y para atender a la población objetivo?

No. El diseño del Programa es adecuado para alcanzar a un segmento de la población

objetivo (las localidades seleccionadas por migrantes). Sin embargo, está débilmente

alineado respecto al resto de los elementos de su población objetivo. Según las ROP y la

redacción del Propósito (ligeramente distinta en su terminología), la población objetivo tiene 3

elementos: A) habitar en localidades pobres; B) requerir del mejoramiento de la

infraestructura social básica y desarrollo de proyectos productivos; C) ser seleccionado por

los migrantes. El objetivo específico es promover que las propuestas de inversión se

canalicen a localidades de alta marginación y pobreza, lo que puede contravenir el destino de

los recursos inducido por el diseño, ya que no existe una fuerte correlación entre las zonas

de alta marginación y/o población indígena (A) y aquéllas con altas tasas de migración (C) y

mayor probabilidad de contar con clubes de migrantes.

Quienes habitan localidades pobres (A) son un subconjunto de la demanda por

infraestructura social básica (B). Si el universo de atención resultante de las decisiones de

los migrantes depende de las características de sus comunidades de origen, el diseño es

inadecuado para atender a un segmento de su población objetivo porque las características

de las localidades de alta migración (C) son distintas a las características de las localidades a

las que se quiere canalizar los recursos. Con este diseño, la población efectivamente

atendida por el Programa (D) será un subconjunto de la población objetivo definida en las

ROP (y en el Fin del Programa (MML)), a menos que el Programa cuente con instrumentos

para ampliar la participación de (A) en el subconjunto (D).

Aunque no se cuenta con datos duros que respalden esta

hipótesis, es muy probable que la autoselección del Programa pueda

generar sesgos a favor de grupos de migrantes de mayor ingreso. Esto

se debe a que la capacidad de organización y canalización de recursos

a las comunidades de origen no es independiente del ingreso promedio

de los migrantes. En esa circunstancia, las preferencias de los

migrantes participantes tenderían a reducir la intersección (D) antes referida.

B

DA

C



32. ¿Con cuáles Programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?* Se consideran complementarios los Programas que por sus objetivos y/o productos

impactan variable(s) de intervención en un mismo sentido; por sinergia, un aumento de los

efectos positivos de un conjunto de Programas que es mayor al de la suma de los efectos

parciales de cada uno.

El Programa 3X1 es complementario con la Estrategia Microrregiones, el Programa de

Desarrollo Local (parte de Microrregiones), el Programa de Empleo Temporal, Opciones

Productivas y Programas estatales y municipales destinados a la infraestructura social

básica. A diferencia de otros programas, el 3X1 no proscribe la yuxtaposición de sus

beneficiarios con los de otros programas en un mismo ámbito territorial, lo cual es

comprensible, dada la naturaleza discreta (no continua) de la intervención del Programa en

las localidades atendidas.

Existe cierta complementariedad subexplotada por el Programa. Las ROP atribuyen la

coordinación institucional a la Unidad Administrativa Responsable (UAR) respectiva, pero no

se incluyen indicadores de coordinación interinstitucional entre Programas, ni se contemplan

instancias para compartir información o incentivos para la colaboración entre Programas (ej.

la generación de empleo temporal en las obras, mediante la concurrencia de los comités de

validación respectivos) y la contraloría social transversal. Tampoco existen mecanismos a

nivel Programa que permitan la concurrencia de instancias participantes en la generación de

proyectos de mayor alcance, como los que competen al Comité de Validación Central del

Programa 3x1.

Además de la creación de representaciones del 3X1 en dos consulados en Estados

Unidos, el Programa ha firmado convenios de colaboración con el Instituto de Mexicanos en

Exterior y la SRE para generar sinergias con el sistema de protección consular. Este paso se

considera un avance muy importante, ya que el fomento directo de la organización de

migrantes en el extranjero es un elemento clave para ampliar el universo de atención del

Programa, como lo contempla la MML.



33. ¿Con cuáles Programas federales podría existir duplicidad?*

La participación de comunidades organizadas de migrantes como condición necesaria

para la operación del Programa es única en su tipo. En este sentido, no existe duplicidad

obvia en el proceso de política pública del Programa. Sin embargo, en lo referente a la

población objetivo y los productos, la distinción entre duplicidad y complementariedad es más

compleja.

Si por duplicidad se entiende la canalización de recursos de distintos Programas al

financiamiento de acciones idénticas en un mismo ámbito territorial, el proceso de selección

de obras por parte de los clubes podría generar duplicidad con proyectos locales y estatales

de creación de infraestructura, inhibiendo esfuerzos autónomos de dichos niveles de

gobierno para invertir en infraestructura y responder las demandas sociales de sus

comunidades. La naturaleza del Programa atenúa este potencial efecto perverso en los

tomadores de decisiones locales porque la realización de obras y proyectos depende de la

iniciativa de los clubes año con año y la concertación de los tres órdenes de gobierno.

Sin embargo, si el Programa 3x1 permite empatar y fortalecer con recursos

adicionales las iniciativas de desarrollo local de municipios y estados, el resultado es de

complementariedad. La respuesta a esta pregunta es una cuestión empírica, no un resultado

directo del diseño del Programa per se, por lo que se espera que existan dinámicas distintas

de complementariedad o duplicidad en las localidades beneficiadas. Entre los Programas que

podrían evaluarse conjuntamente en busca de complementariedades o duplicidades, se

encuentran la Estrategia de Microrregiones (y el Programa para el Desarrollo Local), el

Programa de Empleo Temporal, Opciones Productivas así como Programas estatales y

municipales para la creación y mejoramiento de infraestructura social básica.



34. ¿El Programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas complementariedades y/o posibles duplicidades?

Sí. Las evaluaciones externas reportan al respecto consistentemente. En 2002 se

señala la subexplotación de sinergias y complementariedades del Programa con el Programa

de empleo temporal (PET), Mujeres Jefas de Familia y Programas estatales afines. La

evaluación de 2003 identifica una fuerte complementariedad de acciones del 3X1 con el

Programa de Desarrollo Local (sic) y los Programas de infraestructura de la CNA, y sugiere

que el COPLADE facilita la coordinación institucional y debida canalización de recursos de

Programas complementarios. La evaluación de 2005 concluye que este aspecto de análisis

ha sido agotado, sin identificar duplicidad alguna del 3X1 con Programa federales (dada la

participación de los migrantes). Por duplicidad se entiende la repetición de procesos y/o

apoyos de distintas entidades y Programa para la realización de una misma actividad. En

este sentido, la lógica operativa del Programa es única a nivel federal, aunque pueda haber

yuxtaposición en la población objetivo de Programas de desarrollo social afines.

Cabe mencionar, por ejemplo, que las ROP no contemplan la posibilidad de que se

fomente la concurrencia de recursos de diferentes programas para participar en etapas

distintas de un mismo proyecto con un esquema de co-financiamiento.

En cuanto a la coordinación institucional, las ROP parecen ubicar a cada Programa

como un universo aislado. Esto resulta en la proliferación de “Comités de Validación” por

cada programa, a pesar de que el COPLADE y las delegaciones estatales de SEDESOL

podrían aglutinar esfuerzos de programas afines con una visión más amplia, y emprender

obras de mayor alcance presupuestal. Igualmente, las instancias de contraloría social

parecen estar enfocadas a programas específicos, y no a tareas generales de control social

del gobierno. Esto sugiere que la participación social se concibe como una actividad

episódica específica a cada programa, y no como un ejercicio continuo de transparencia y

rendición de cuentas transversal entre diferentes programas. Este último punto no es un

problema del Programa per se, sino una debilidad común de la coordinación institucional y

entre programas en México. Los operadores del Programa consideran, con razón, que los

límites temporales y espaciales de la intervención del Programa establecen límites naturales

para una mayor complementariedad.

1. DISEÑO 1.1 Características generales del Programa. · 2014-10-20 · El Programa opera a...

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