FUNCIVA DOCUMENTOS

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El convenio de aplicacin del acuerdo Schengen,

facilita en la Unin Europea los ataques del terrorismo internacional?

Febrero 2015

Jos Joaqun Gom

La Fundacin Ciudadana y Valores como institucin independiente, formada por profesionales de diversas reas y variados planteamientos ideolgicos, pretende a travs de su actividad crear un mbito de investigacin y dilogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperacin y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social

Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundacin.

Sobre el autor

Jos Joaqun Gom Inspector del Cuerpo Nacional de Polica es Analista de la Direccin General

de la Polica en la Divisin de Cooperacin Internacional. Politlogo y experto en materia de derechos

fundamentales, en su dilatada trayectoria profesional, entre otras actividades, ha sido profesor titular

de Tcnicas de Intervencin Policial en el Centro de Promocin de la Direccin General de la Polica;

jefe del grupo de Cooperacin Policial Internacional de la Direccin General de la Polica; experto en

materia de polica y justicia de la Comisin Consultiva del Racismo y la Xenofobia del Consejo Europeo;

y representante del Reino de Espaa ante el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de

Naciones Unidas.

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El convenio de aplicacin del acuerdo Schengen,facilita en la Unin Europea los ataques del terrorismo

internacional?

La pregunta tiene su inters, ya que a travs del Acuerdo de Schengen y de su Convenio de

Aplicacin se establecieron los mecanismos para garantizar el pleno ejercicio del derecho

fundamental a la libre circulacin de personas entre los Estados miembros de la Unin

Europea.

En primer lugar es necesario hacer dos consideraciones previas. La primera es que los

ataques terroristas, obviamente, tienen una finalidad concreta. Los terroristas, se llamen

como se llamen, saben que adems del impacto meditico y, en parte, como consecuencia

del mismo, nos sacuden a todos y cada uno de nosotros. La sociedad en su conjunto sufre

las consecuencias de los ataques indiscriminados y asume que, en la prxima accin, que

se sabe que se producir pero no ni cuando, ni como, ni donde, cualquiera podemos ser

vctima, extendiendo entre la poblacin una buena dosis de temor e indefensin. La fuerza

del impacto sacude adems la naturaleza de las instituciones polticas. Dejan al descubierto

su debilidad ante el enemigo, su incapacidad para garantizar nuestros bienes y derechos, y la

empobrecen y le restan capacidad para prestar los servicios pblicos. Muchos de los recursos

se tienen que destinar no slo a prevenir, reducir y, en su caso, suprimir las amenazas,

sino a tambin, en el caso de que se produzcan, a aumentar la capacidad de respuesta para

minimizarlos y superar los daos.

La segunda consideracin previa es que, en el mismo momento en el que se desprecia la

vida humana, la argumentacin, discurso, ideologa o creencia que utilicen los terroristas

para amparar sus acciones no son ms que una cortina de humo para esconder su autntica

finalidad: imponer su ley por la fuerza; que todos les debamos obediencia; robarnos nuestra

libertad utilizando el miedo. El terror impuesto de forma regular, sistemtica, manifiesta sus

efectos en una tremenda sensacin de temor e indefensin, de inseguridad, de perdida de la

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proteccin del grupo, en la amenaza constante. En ese momento olvidamos nuestros propios

fines y objetivos, los que hacen que vivamos en el primer mundo, en el mundo civilizado,

y reclamamos de las instituciones medidas de seguridad, las que sean, con tal de garantizar

nuestra seguridad, aunque para ello cedamos un tanto en nuestras libertades.

Grosso modo, llegados a este punto, nos situamos una vez ms en el inconcluso debate sobre

libertad y seguridad. Parece que ante los ataques terroristas los poderes pblicos dan como

respuesta inmediata la revisin de las normas jurdicas que regulan el ejercicio de nuestras

libertades, como el acervo Schengen plenamente integrado en la Unin Europea. As, en

los medios de comunicacin se han visto recientemente titulares del tipo Se controlar la

frontera aunque haya que cambiar Schengen, Espaa defiende ms controles en el espacio

Schengen, e incluso manifestaciones de una poltica francesa en las que considera que

Schengen es un paraso yihadista. En una entrevista se le pregunta al ministro de Interior

espaol: P. De qu hablarn o qu medidas van a adoptar usted y los otros ministros que

se van a reunir este domingo en Pars? R. Estamos ante el eterno debate entre libertad y

seguridad. Hasta ahora tenamos un determinado equilibrio entre libertad y seguridad.

Ahora hay un incremento de la amenaza por el terrorismo yihadista y hay que conseguir

un nuevo equilibrio. Ese es el debate.1

Con independencia de ese debate, la cuestin que se plantea es, por una parte, si Schengen, al

permitir la libre circulacin de personas, facilita que se cometan atentados yihadistas y, por

otra parte, si al reforzar los controles fronterizos se recorta o limita el derecho a esa libertad

de circulacin establecida en la Unin Europea. En cualquiera de los casos entiendo que

hay que conocer los principios en los que se establece el Acuerdo de Schengen, firmado en

1985, cuando el terrorismo nacional golpeaba con fuerza en varios pases (p.j. Espaa), no

exista la Unin Europea (Espaa se adhiere en 1986 a la Comunidad Econmica Europea),

Alemania se encontraba dividida y la guerra fra no haba concluido.

A travs del Acuerdo Schengen y su posterior Convenio de Aplicacin se crea el espacio sin

fronteras interiores, en el que la libre circulacin de las personas esta garantizada, y se hace

adoptando una serie de medidas compensatorias para evitar en las fronteras exteriores la

entrada ilegal y la inmigracin irregular en el espacio Schengen; los trficos ilcitos de drogas,

armas, explosivos, obras de arte, vehculos robados, etc.; controlar los periodos de estancia y

la circulacin de los extranjeros por el territorio Schengen; luchar contra los delitos graves,

la criminalidad organizada y el terrorismo a travs de la cooperacin policial y judicial; la

1 http://politica.elpais.com/politica/2015/01/10/actualidad/1420913494_005340.html

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construccin de un potente sistema de intercambio de informacin sobre personas buscadas,

objetos robados, visados expedidos, documentos de viaje falsos o falsificados.; y proteger

el orden pblico y la seguridad del Estado.

Un conjunto de potentes medidas que crean formas novedosas y muy operativas de

cooperacin policial (persecuciones y vigilancias en caliente, oficiales de enlace, comisaras

conjuntas, equipos conjuntos) con la finalidad de mantener y en su caso incrementar el

nivel de seguridad de que gozamos los ciudadanos de todos y cada uno de los pases Schengen.

Desde el principio se estableci que la lucha contra el crimen era algo que cada Estado debera

hacer en todo su territorio; se constat que cada uno de los Estados ya luchaba contra los

trficos ilcitos y controlaba tanto la entrada de extranjeros por sus fronteras exteriores

como la criminalidad en el interior de sus propias fronteras; que, por tanto, la supresin de

los controles en las fronteras internas no poda significar un incremento de la delincuencia

en el conjunto de los pases partes del Acuerdo; que con las capacidades de todos puestas

en comn la lucha contra los delincuentes sera mucho ms eficaz; que con los recursos y

medios liberados de las fronteras interiores se reforzara el control de la frontera exterior y,

adems, se aumentaran las capacidades para combatir los delitos.

Desde esas premisas, Schengen, creando el espacio de libre circulacin de personas, permiti

la creacin del espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unin Europea, as como la

de las agencias encargadas de llevarlo a cabo (Europol, Eurojust, Frontex), motivo por

el que me atrevo a afirmar que Schengen no facilita en absoluto que se cometan ataques

del terrorismo del tipo que sea en nuestras ciudades, sino ms bien todo lo contrario. A

travs de la cooperacin policial internacional y, en este caso concreto, a travs de la

cooperacin Schengen, se potencian las capacidades de cada una de las policas, dotndolas

de procedimientos uniformes conforme a las mejores prcticas, modernizando los equipos

de comunicacin, investigacin e intercambios de informacin y elevando las competencias

tcnicas de las fuerzas y cuerpos de seguridad.

Respecto a si el refuerzo de los controles fronterizos recorta o limita el ejercicio del derecho a

la libre circulacin de personas, hay que sealar que Schengen se aplica tanto a los ciudadanos

de la Unin como a los que no lo son, por lo que los extranjeros tambin pueden circular ya

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que no existen los controles en las fronteras interiores. Nada impide que un extranjero cruce

esas fronteras y se desplace libremente por el conjunto del territorio de los pases firmantes

del Convenio. Obviamente Schengen establece las condiciones de circulacin respecto a la

duracin de la estancia, medios de subsistencia, alojamiento, etc. As mismo contempla

determinadas situaciones y acontecimientos en los que los Estados pueden acogerse a

clusulas de salvaguardia por motivos de orden pblico y seguridad nacional, y reintroducir

los controles en sus fronteras interiores.

Hay que decir que la dificultad real, prctica, para establecer la libre circulacin de personas

nunca estuvo en el campo de la lucha contra el delito, la criminalidad organizada y el

terrorismo, sino en el del control de las condiciones de entrada de los extranjeros en el

territorio Schengen y de su circulacin por el mismo. El refuerzo del control de la frontera

exterior, la poltica de admisin de extranjeros, el establecimiento de procedimientos

comunes y uniformes de control, la garanta de que los controles fronterizos pasaban de ser

controles de acceso al territorio nacional a convertirse en controles de acceso a todo el espacio

Schengen, que los controles efectuados en cualquier punto de la frontera exterior, sea la del

pas que sea, se realizan conforme a lo establecido en el Convenio y en el manual comn de

fronteras que lo desarrolla, garantizando en toda la frontera exterior el mismo trato a los

ciudadanos extranjeros fue, y continua siendo, una condicin necesaria e indispensable para

el espacio sin fronteras interiores.

Las dificultades asociadas a la entrada y circulacin de extranjeros hacen referencia a la

lucha contra la inmigracin clandestina, a la poltica de visados, a la poltica de asilo, a las

prohibiciones de entrada en el espacio Schengen o en uno de sus pases, a los documentos de

identidad y nacionalidad vlidos, a los trficos ilcitos, a las actividades contrarias al inters

nacional de uno de los pases Schengen, o al orden pblico, o a la seguridad nacional, motivo

por el que el refuerzo de la frontera exterior forma parte del cdigo gentico de Schengen,

de su ADN, siendo el elemento que permite el desmantelamiento de los controles en las

fronteras interiores y la realizacin del derecho a circular libremente.

Cuando se negociaba Schengen ya se centraban las crticas en la Europa fortaleza encerrada

en su castillo, frente a una Europa de los ciudadanos. Veinte aos despus de la entrada

en vigor de las disposiciones Schengen se puede asegurar que el refuerzo de la frontera

exterior no recorta o limita la libre circulacin de personas establecida entre los Estados

miembros, sino que la genera y permite, toda vez que mantiene las altas cotas de seguridad

que disfrutamos sin necesidad de controles en las fronteras interiores.

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Por ltimo, respecto a Schengen, hay que recordar que establece las condiciones de entrada

y circulacin, tanto de los nacionales como de los extranjeros, por un periodo de corta

duracin, es decir, por una estancia que no puede superar 90 das, por lo que las condiciones

de entrada y residencia de los extranjeros en un determinado pas Schengen quedan fuera

del mbito del convenio Schengen. Las condiciones y los motivos por los que un ciudadano

extranjero reside y, en su caso, trabaja en uno de los pases Schengen corresponden en

exclusiva a ese pas y, al respecto, hay que recordar que en todos los ataques yihadistas que

se han llevado a cabo los autores o bien eran ciudadanos extranjeros residentes en el pas,

personas nacionalizadas en el pas o personas nacidas en el pas. Es decir, ninguna de ellas

se encontraba all en el ejercicio a su derecho a circular en aplicacin de las disposiciones

Schengen.

Por otra parte, si las previsiones Schengen desde su entrada en vigor funcionan

razonablemente bien y, adems, no tienen relacin con la planificacin y ejecucin de los

atentados, entonces es fcil deducir que el problema, por decirlo de alguna manera, no tiene

nada que ver con lo dispuesto en el acervo de Schengen, ni con la cooperacin policial y la

lucha contra el terrorismo, sino con el objeto que trata, con la materia que regula: la libre

circulacin de los ciudadanos extranjeros.

En este punto, en los extranjeros, encontramos una vez ms nuestro chivo expiatorio, la causa

de todos los males que nos aquejan: los abusos del sistema bienestar, el paro y la crisis, la

suciedad de las calles, la inseguridad ciudadana y, cmo no, el terrorismo yihadista realizado

por ciudadanos que son extranjeros o lo parecen. Reclamamos, por tanto, un mayor control

sobre los mismos y la supresin del ejercicio de su derecho a circular libremente y, de paso,

el de todos los dems. Esto, y no otra cosa, es lo que se pide cuando se solicita el refuerzo

de los controles, la aplicacin de las clusulas de salvaguardia, y se seala a Schengen como

fuente de todos los males, de tal suerte que olvidamos que la finalidad del terror es nublar

nuestra capacidad de decidir, minar nuestra capacidad de elegir, robar nuestra libertad.

En estas condiciones no es de extraar la respuesta del ministro del Interior cuando dice que

hay que encontrar un nuevo equilibrio entre libertad y seguridad derivado del incremento

de la amenaza por el terrorismo yihadista. Por mi parte entiendo que no se puede ceder al

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chantaje del del terror y modificar nuestra forma de organizarnos y, en consecuencia, no hay

nuevo equilibrio que encontrar.

Debemos reforzar y, si es necesario, adoptar nuevas medidas para el control en nuestra

frontera exterior (p.j. fronteras inteligentes, PNR, documentos con datos biomtricos

incorporados, etc.), aumentar nuestras capacidades para combatir el terrorismo en todas

partes (desmantelar sus fuentes de financiacin, mercados de armas y explosivos, oficinas

de reclutamiento, campos de adiestramiento, etc.) mejorar los sistemas de intercambios de

informacin y no permitir bajo ningn concepto que el miedo y el terror vayan ganando

la partida obligndonos a reequilibrarnos de forma permanente, es decir, obligndonos a

ponernos permanentemente a la defensiva, adoptando medidas que, no nos engaemos,

no nos dan ms seguridad pero van recortando nuestra libertad. Por decirlo en trminos

deportivos, cada vez que damos una respuesta que modifica nuestra forma de actuar, pero

no la suya, nos meten un gol.