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INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL 2008154

8La revolución verde duplicó la producción de cereales en Asia entre1970 y 1995, a pesar de lo cual el área total cultivada se incrementóúnicamente en 4%.1 Tal intensificación de la agricultura ha satisfe-cho la demanda mundial de alimentos y reducido el hambre y lapobreza (capítulos 2 y 7). Mediante la dramática reducción de laexpansión del área cultivada, la intensificación agrícola también hapreservado los bosques, tierras pantanosas, la biodiversidad y losservicios que éstas proveen a los ecosistemas.2

Pero la intensificación ha traído sus propios problemas ambien-tales. En los sistemas intensivos de cultivo, el excesivo e inapropiadouso de agroquímicos contamina las fuentes de agua, envenena lagente y degrada los ecosistemas. La irrigación no controlada ha con-tribuido a la creciente escasez del agua, al insostenible bombeo deaguas subterráneas y a la degradación de la mejor tierra agrícola.Los sistemas intensivos de cría de animales, parte de la continuarevolución ganadera, también presentan problemas ambientales yde salud. Las altas concentraciones de ganado en o cerca a las áreasurbanas, producen desperdicios y pueden diseminar enfermedadesanimales, como la tuberculosis y la gripe aviar, con riesgos para lasalud humana.

En áreas no afectadas por la revolución verde ha habido poca, sialguna, intensificación; en cambio, la agricultura ha crecido a travésde la extensificación –vinculando más tierra a los cultivos. Esto hallevado a problemas ambientales de una naturaleza diferente –prin-cipalmente a la degradación y pérdida de bosques, tierras pantanosas,suelos y pasturas. Cada año alrededor de 13 millones de hectáreasde bosques tropicales son degradados o desaparecen, principalmen-te a causa de la agricultura. Alrededor de 10% o 20% de las tierrassecas pueden sufrir de degradación de los suelos (o desertización).3

La degradación local del capital natural tiene impactos directossobre la productividad de la agricultura, debido a que degrada labase para la futura producción agrícola a través de la erosión delsuelo y el agotamiento de los nutrientes de éste (cuadro 8.1). Esti-mativos sobre la magnitud e impacto de la degradación del suelosobre la productividad son sujeto de debate, pero en lugares críticos,como las zonas altas de Etiopía, la degradación puede ser suficiente-mente elevada para anular las ganancias del cambio tecnológico.

Los problemas que surgen de la producción agrícola se extiendenfuera de los campos de cultivo o de las pasturas: contaminación delagua, decantación de los reservorios ocasionada por la erosión delsuelo, explotación de yacimientos acuíferos subterráneos, defores-tación, pérdida de biodiversidad y difusión de enfermedades anima-les. Aunque los agricultores y los pastores tienen fuertes incentivospara enfrentar problemas locales, tienen débiles incentivos para mi-

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Hacer los sistemas agrícolas mássustentables ambientalmente

capítulo

tigar los efectos que se producen fuera de éstos. Evitar tales externa-lidades requiere mecanismos regulatorios, soluciones negociadas y/opagos de transferencias entre aquellos que causan el daño y aquellosque son afectados por éste, posiblemente involucrando números ele-vados de personas separadas en el espacio, el tiempo e intereses. Estoha probado ser bastante difícil en la mayor parte de países pobres,debido a la debilidad general de las instituciones públicas y del sis-tema legal. Algunos problemas, como la difusión de enfermedadesanimales y el cambio climático, requieren cooperación a nivel global(capítulo 11). Externalidades intergeneracionales negativas, aúnmenos tratables, surgen cuando los agricultores utilizan en la actua-lidad los recursos con muy poca consideración por la herencia deéstos que dejan para las futuras generaciones.

Los problemas ambientales se manifiestan de diferentes manerasen los sistemas agrícolas intensivos y extensivos. (Ver capítulo 2 paradefiniciones y mapas sobre los mayores sistemas agrícolas). Los sis-temas intensivos en áreas de alto potencial tienen una ventaja: suambiente natural es usualmente muy resistente y no se daña fácil-mente. Sin embargo, el elevado uso de insumos externos con fre-cuencia hace que estos sistemas sean fuentes de contaminacióncorriente abajo, a través de la escorrentía de fertilizantes, pesticidasy desechos animales, e incrementan los niveles de salinidad del agua.Por el contrario, las áreas que poseen sistemas extensivos son frágilesy se dañan con facilidad. Un bajo uso de insumos significa que lossistemas extensivos no son una fuente mayor de contaminación, peroel cultivo en pendientes pronunciadas y suelos frágiles puede ocasio-nar una sustancial erosión, ocasionando daños en las áreas corrienteabajo.

Determinantes de la degradación de los recursos

Parte de la degradación de los recursos en zonas rurales tiene pocoque ver con la agricultura. La tala de bosques, la minería y el turis-mo también degradan los recursos a través de la deforestación, con-versión de ecosistemas naturales a otros usos y contaminación.Adicionalmente, muchos agricultores y pastores no degradan su tie-rra o manejan inadecuadamente sus recursos naturales. Buena partede la producción agrícola es sustentable y en algunos casos extensasáreas han estado bajo cultivo continuo durante siglos, si no milenios.En otros casos, como en la región de Machakos en Kenya, las áreasque alguna vez estuvieron degradadas han sido restauradas y losrendimientos de los cultivos se han recobrado.4 Aún en áreas que sehabía pensado que no eran adecuadamente manejadas, con frecuen-cia un análisis más detallado revela que los agricultores realizan una

155Hacer los sistemas agrícolas más sustentables ambientalmente

ginales, reduciendo los rendimientos promedio, degradando los re-cursos y empeorando la pobreza. Sin embargo, cuando hay disponi-bles tecnologías e instituciones adecuadas, el crecimiento poblacionalpuede llevar a su adopción y a sostener mejoramientos en las condi-ciones de los recursos y en los rendimientos. Debido a que muchastécnicas para la administración de los recursos naturales son intensi-vas en trabajo (por ejemplo, construir terrazas o curvas de nivel, oconstruir estructuras de irrigación), el crecimiento poblacional pue-de en realidad permitir su implementación debido a que disminuyelos costos de la fuerza laboral.7

Cuando se combinan la presión de la población con altos nivelesiniciales de pobreza y pocas opciones de tecnología para incrementarla productividad, la degradación y la pobreza pueden incrementarsecontinuamente.8 Esto está sucediendo en algunas áreas de África,donde muchas granjas son en la actualidad muy pequeñas para sos-tener una familia, el crecimiento de los rendimientos se ha estanca-do y las oportunidades no agrícolas son escasas. Estas áreas bajopresión pueden convertirse en los campos de cultivo para el conflictocivil, desplazando refugiados ambientales y dificultando los esfuer-zos para llegar a los muy pobres y vulnerables.9

Con estos antecedentes, tornamos ahora hacia estrategias paralograr un desarrollo más sustentable en los sistemas agrícolas inten-sivos y extensivos. Los desafíos clave en las zonas irrigadas son utili-zar menos agua, frente a la creciente escasez de ésta; suspender laexplotación no sostenible del agua subterránea, y prevenir la degra-dación de la tierra irrigada a través de la saturación, salinización yagotamiento de los nutrientes. En las áreas de agricultura intensivaen general (áreas irrigadas y áreas de alto potencial dependientes delas lluvias), es necesario administrar los insumos modernos como se-millas, fertilizantes, pesticidas y agua para mantener altos rendi-mientos sin perjudicar el medio ambiente. En los sistemas intensivosde explotación animal, particularmente en áreas urbanas y periurbanas,el manejo de los desechos animales y de los riesgos de enfermedadnecesita mejorarse. En las regiones menos favorecidas, con sistemasagrícolas extensivos, el desarrollo debe apoyar las formas de subsis-tencia de los habitantes locales y ser aún compatible con otros servi-cios ambientales sobre una frágil base de recursos. Tanto en las áreasde alto potencial como en las menos favorecidas, se pueden utilizarlos pagos por servicios ambientales cuando los beneficios socialesnacionales y globales exceden el costo de oportunidad del uso actualde la tierra y los costos de administración de los programas.

variedad de acciones de conservación. Sin embargo, la agricultura ylas actividades pastoriles con frecuencia son los principales determi-nantes de la degradación.

La superación de los problemas ambientales en la agricultura,requiere de una buena comprensión de los incentivos privados de losusuarios individuales de los recursos y de las formas para manejarlos recursos de una manera más exitosa desde el punto de vista de lasociedad. Muchos factores afectan los incentivos privados para laadministración de los recursos, incluyendo información, precios, sub-sidios, tasas de interés, acceso a mercados, riesgo, derechos de pro-piedad, tecnología y acción colectiva (ver cuadro 8.1). Resultandocon frecuencia en degradación de los recursos, tanto localmente comoen otros lugares, estos factores pueden ser modificados a través decambios de política e inversión pública, aunque fuerzas globales es-tán cambiando los determinantes de la degradación de los recursosen nuevas formas. Los mercados globales pueden dejar una impron-ta ambiental global, como el impacto de la demanda asiática porsoya para la alimentación animal sobre la deforestación en el Ama-zonas (capítulo 2). Adicionalmente, el cambio climático está aumen-tando los riesgos de la producción para muchos sistemas agrícolas,reduciendo la capacidad de los agricultores y de las sociedades rura-les para manejar estos riesgos por su propia cuenta.

Dos determinantes que son difíciles de manejar son la pobreza yla población. Es más probable que la pobreza sea un determinantede la degradación de los recursos en las regiones menos favorecidas,donde suelos frágiles y de baja calidad deben proporcionar la basepara unas crecientes densidades de población. Pero aún en estas áreas,la relación puede ser compleja e indeterminada.5 En otros contextos,los pobres típicamente controlan solamente una pequeña porción delos recursos totales y por tanto son contribuyentes menores a la de-gradación. En su propio derecho, entonces, reducir la pobreza muyraramente revertirá la degradación de los recursos. A pesar de esto,los pobres y las mujeres son típicamente los más afectados por ladegradación de los recursos donde quiera que ésta ocurra, debido aque tienen menores activos y opciones para enfrentarla y dependenmás de la propiedad común de los recursos.6

La presión de la población tiene impactos mixtos sobre la degra-dación de los recursos, dependiendo fundamentalmente de la tecno-logía disponible. Como observó Malthus en la Inglaterra del sigloXVIII, la presión de la población, en ausencia de avances tecnológi-cos, lleva a la intrusión de la agricultura en áreas cada vez más mar-

Cuadro 8.1 Los problemas ambientales de la agricultura en la localidad y fuera de ella

Efectos en la localidad Efectos fuera de la localidad (externalidades) Efectos globales (externalidades)

Agricultura intensiva (áreas de alto potencial) Degradación del suelo (salinización Agotamiento del agua subterránea Emisión de gases tipo invernadero

pérdida de materia orgánica) Contaminación con agroquímicos Enfermedades animales

Pérdida de biodiversidad local Pérdida in situ de diversidad genética

de cultivos

Agricultura extensiva (áreas menos Agotamiento de nutrientes Efectos corriente debajo de la erosión del suelo Reducción de la capacidad de captura

favorecidas) (sedimentación de reservorios) de carbono por deforestación

Efectos locales de la erosión del suelo Cambio hidrológico (por ejemplo, pérdida de retención y emisiones de dióxido de carbono

del agua en las áreas corriente arriba) de fuegos forestales

Degradación de las pasturas en áreas de Pérdida de biodiversidad

propiedad común

Nivel de cooperación típicamente Ninguno (individual u hogar) Comunidad, fuente de agua, cuenca, nivel local, Global

requerido regional, nacional


Mejorar la administración del agua de uso agrícola

La agricultura utiliza el 85% del agua consumida en los países endesarrollo, principalmente en irrigación. Aunque la agricultura irri-gada representa únicamente alrededor de 18% del área cultivada enel mundo en desarrollo, produce alrededor del 40% del valor delproducto agrícola.10

El mantenimiento de una elevada productividad de la tierra irri-gada es clave para alimentar buena parte del mundo en desarrollo;no obstante, las trayectorias futuras son preocupantes (capítulo 2).Muchos países han experimentado serias y cada vez peores escasecesde agua. En muchas cuencas acuíferas la oferta de agua fresca es hoydía completamente utilizada y la demanda urbana, industrial y am-biental por el agua está aumentando, incrementando el estrés poragua. Mundialmente, se estima que entre el 15% y el 35% de lautilización del agua para la agricultura irrigada es insostenible –eluso del agua excede su oferta renovable.11 Se estima que 1.400 mi-llones de personas12 viven en cuencas con un alto estrés ambiental,donde el uso del agua excede los niveles mínimos de recarga (mapa8.1). Como resultado de los usos excesivos, ríos importantes como elGanges, el Amarillo, el Amu Darya, el Syr Darya, el Chao Phraya,el Colorado y el Grande, es posible que no lleguen al mar duranteparte del año. Otras consecuencias bien conocidas de la irrigaciónno sostenible son la degradación del mar Aral en Asia central y ladisminución del lago Chad en África occidental y del lago Chapalaen México central.

El uso intensivo de aguas subterráneas para la irrigación se ex-pandió rápidamente con la adopción de tecnologías de extracción ybombeo mecánico. En el subcontinente indio, la utilización de aguassubterráneas ha aumentado de menos de 20 km cúbicos a más de

250 km cúbicos por año desde la década de 1950.13 Las más grandesáreas bajo irrigación con agua subterránea en los países en desarrollose encuentran China e India. En relación con el área total cultivada,la dependencia del agua subterránea es mayor en el Medio Oriente yAsia meridional (gráfico 8.1). Pero debido a la naturaleza de accesoabierto del agua subterránea, ésta sufre de agotamiento; contami-nación por parte de usuarios municipales, industriales y agrícolas; eintrusión de agua salina. En los lugares donde el uso del agua subte-rránea es más intensivo, la recarga de las fuentes acuíferas tiende aser muy pequeña para hacerla sostenible.14

Los recursos de agua subterránea están siendo sobreutilizados enuna medida tal que los niveles freáticos en muchas fuentes acuíferashan caído a puntos en los cuales el bombeo es difícil y muy costoso.Los pequeños agricultores con poco acceso a mecanismos costososde bombeo y frecuentemente con derechos inseguros de acceso alagua, son los más afectados. La intrusión de sal, resultante del exce-so de bombeo –la forma más común de contaminación del aguasubterránea– lleva a pérdidas de grandes áreas agrícolas. En el acuíferocostero de Hermosillo en México, la utilización anual de agua, 3 a 4veces superior a la tasa de recarga, resultó en una disminución de 30metros en el nivel freático y la intrusión de agua salinizada aumentóa una tasa de 1 km por año, llevando a que las grandes firmas deagronegocios se relocalizaran en otras regiones.15 La disminución enlos niveles freáticos aumenta la vulnerabilidad de las fuentes acuíferascosteras ante el cambio climático, en la medida en que la intrusiónsalina se hace peor en las fuentes acuíferas agotadas a medida que elnivel del mar aumenta.

La inadecuada administración del agua está llevando también ala degradación de la tierra en zonas irrigadas a través de la salinización

Fuente: Datos de Smakhtin, Revenga y Döll 2004; mapa reimpreso con autorización del programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 2006.Nota: El indicador ambiental de estrés por agua es el uso total de agua en relación con la disponibilidad de ésta, después de tomar en consideración los requerimientos de agua ambiental (los flujosmínimos para mantener las especies de peces y acuáticas y el mantenimiento del canal de los ríos, la inundación de las tierras pantanosas y la vegetación riparia).

Mapa 8.1 La sobreexplotación ha causado un severo estrés por agua en muchas cuencas de ríos


y la saturación. La saturación usualmente ocurre en ambientes hú-medos o en áreas irrigadas con excesiva irrigación e insuficiente dre-naje (por ejemplo, la irrigación no medida del valle y el delta delNilo en Egipto). La salinización es un problema importante en áreasáridas y semiáridas (por ejemplo, los grandes perímetros irrigadosde Pakistán y de la cuenca del mar Aral). Cerca del 40% de la tierrairrigada en las áreas secas de Asia se piensa que está afectada por lasalinización.16 El resultado es una disminución en la productividad yuna pérdida de tierra agrícola. Una mejor administración del agua einversiones en las granjas, como la nivelación del suelo y los drena-jes, pueden rectificar estos problemas, pero esto con frecuencia re-quiere de sustanciales inversiones públicas en infraestructura fuerade las granjas, fuertes instituciones para la administración del agua,acción colectiva y una buena comprensión de la hidrología. Con elaumento de la competencia por el agua, el espacio para una mayorexpansión de la irrigación es limitado (con pocas excepciones, comoen África subsahariana). Por tanto, la agricultura debe satisfacer lafutura demanda de alimentos a través de mejoramientos en la pro-ductividad del agua, tanto en áreas irrigadas como dependientesde la lluvia (capítulo 2). Las proyecciones indican que las mejoras enlos rendimientos en las áreas irrigadas existentes, antes que una mayorexpansión, serán la mayor fuente de crecimiento en la agriculturairrigada (capítulo 2).17 Enfrentar el desafío de la escasez de agua,requerirá un manejo integrado del uso de ésta a nivel de las cuencasde los ríos para conseguir una mejor asignación entre sectores y unamayor eficiencia en su uso al interior de los sistemas de irrigación.Los detalles de las políticas deben adaptarse a las condiciones loca-les, pero en general deben incluir una combinación de enfoques deadministración integrada del agua, mejor tecnología y reforma insti-tucional y de política.

Hacia un manejo integrado del agua en la agriculturairrigada

Durante buena parte del siglo XX, el énfasis se colocó en la construc-ción de infraestructura para aumentar la utilización del agua. A par-tir de entonces, la creciente interconexión entre usuarios que compitenpor el agua y los ecosistemas acuáticos, ha llevado a un severo estrésambiental en muchas cuencas, donde el flujo que queda después delos desvíos que se hacen hacia el uso industrial, municipal y agríco-la, han sido con frecuencia insuficientes para mantener la salud delos ecosistemas ribereños y de los acuíferos subterráneos. Un máseficiente uso del agua en la irrigación y una mejor asignación de éstason clave para satisfacer estas demandas en crecimiento.

Las intervenciones locales pueden tener consecuencias inesperadasen otros lugares de las cuencas. Por ejemplo, los mejoramientos eneficiencia, como el alineamiento de los canales y la microirrigación,pueden reducir la cantidad de agua disponible para los usuarios co-rriente abajo y el tamaño de los flujos ambientales, debido a que losmejoramientos en la eficiencia con frecuencia resulta en una expan-sión de las áreas irrigadas.18 Un mayor uso del agua y una mayor uti-lización del agua subterránea pueden tener efectos similares sobre otrosusuarios en la cuenca. Para evitar inversiones y políticas mal orienta-das, se está haciendo cada vez más importante la cuantificación delimpacto de las intervenciones locales al interior de la más ampliahidrología del sistema en su conjunto.19

El manejo adaptativo –un enfoque para la restauración de losríos que reconoce explícitamente la incertidumbre acerca de la res-puesta de los ecosistemas naturales ante las intervenciones de políti-ca– puede ayudar a mitigar la degradación ambiental y la pérdidade pantanos y hábitat para las especies salvajes, aun en cuencas bajosevero estrés. Por ejemplo, la restauración de los flujos ambientalesha tenido resultados prometedores en la parte norte del mar Aral, apesar de la sinigual complejidad hidrológica y masivo daño ambien-tal generado por el excesivo uso pasado del agua para la irrigación(recuadro 8.1).

El aumento en la incertidumbre climática y la variabilidadhidrológica incrementan la urgencia de los enfoques de planificaciónintegrada, la cual es evidente en las regiones áridas con irrigación degran escala. En Marruecos, las represas fueron diseñadas sobre la basede los patrones de lluvias pasados, pero en un inusualmente intensoperíodo de sequía el volumen del agua almacenada fue insuficiente,resultando en una importante escasez de ésta.20 Los esquemas costososde irrigación son por tanto utilizados sustancialmente por debajo desu potencial y su modificación para permitir la utilización de tecnolo-gías que ahorran agua, como la irrigación por goteo, aumentan loscostos. Debido a que se espera que los cambios en las lluvias, origi-nados en el cambio climático, tengan efectos similares en otras par-tes de África, la experiencia de Marruecos se constituye en una formade precaución para países que planifiquen hacer nuevas inversiones enirrigación en áreas que son proclives a la sequía. De acuerdo con re-cientes predicciones, una mayor variabilidad en la precipitación afec-tará significativamente la superficie de agua a lo largo de una cuartaparte del continente.21

Debido a que el cambio climático está disminuyendo las monta-ñas glaciares, los sistemas de irrigación en el corto plazo no recibiránsuficiente escorrentía de agua glaciar en los Andes, Nepal y parte deChina –o pueden recibirla en el momento inadecuado debido a undescongelamiento temprano. Se requieren inversiones adicionales paraalmacenar y ahorrar agua. La inclusión del riesgo climático en eldiseño de sistemas de irrigación y en la planificación de largo plazo

Gráfico 8.1 La dependencia de la irrigación con aguas subterráneas es mayor

en Medio Oriente y en Asia meridional

Fuentes: FAO Aquastat, base de datos disponible en http://www.fao.org/ag/agl/aglw/aquastat/main/index.stm y Comisión Internacional de Irrigación y Drenaje disponible en http://www.icid.org/index-e.html.


puede reducir significativamente la necesidad de ajustes posterioresmás costosos.

Mejorar la productividad del agua de irrigación

La escasez física del agua puede ser un hecho normal en las regionesmás áridas, pero es acentuada por las políticas que inducen a unmayor uso del agua y al desarrollo exagerado de infraestructura hi-dráulica. En particular, con frecuencia la expansión de la agriculturabajo irrigación se ha hecho a expensas de otros usuarios del agua, dela biodiversidad y de los servicios de los ecosistemas, dañando lapesca y las zonas pantanosas. Las rigideces burocráticas, las subven-ciones a los precios del agua provista a los agricultores y el fracaso enreconocer o en tomar en consideración las externalidades contribu-yen al problema.

Muchos sistemas grandes de irrigación padecen de inflexibilidaden los sistemas de distribución del agua, que restringen la respuestade los agricultores a las oportunidades cambiantes de los mercados yde los ingresos e incentivan un uso insostenible del agua subterráneay superficial. La modernización de estos sistemas requiere una com-binación de inversiones físicas, incentivos económicos y cambioinstitucional. La reingeniería de muchos esquemas de irrigación ba-sados en canales, para facilitar una administración más flexible delagua en el campo, puede incentivar a los agricultores a sembrar unamayor diversidad de cultivos y ajustar mejor la oferta de agua a lasnecesidades de éstos. Con una más confiable oferta de agua, los agri-cultores estarán más dispuestos a compartir el costo de los servicios.Las lecciones derivadas de la experiencia mundial muestran que losmodelos descentralizados de gobernanza en el sector de irrigación,usualmente a través de asociaciones de usuarios del agua, son másexitosos que las agencias gubernamentales en la recuperación de loscostos. Aunque la descentralización tiende a resultar en un mejormantenimiento, sus resultados de eficiencia y productividad han sidoambiguos.22

La reforma institucional de los esquemas de irrigación a granescala es un desafío en todas partes, pero hay algunas experienciaspositivas. En la década de 1970, la Oficina del Níger, un gran es-quema de irrigación en Mali, estaba desorganizada como resultadode una administración jerárquica altamente centralizada.23 En la dé-cada de 1980, el gobierno se embarcó en un conjunto de reformasque tuvieron éxito únicamente cuando se redefinió la misión de laagencia de irrigación –introduciendo fuertes incentivos para el sec-tor privado en su administración, empoderando los agricultores y

construyendo una fuerte coalición de los usuarios (capítulo 11). Lamayor eficiencia del esquema cuadriplicó los rendimientos y la pro-ducción total aumentó en un factor de 5,8 entre 1982 y 2000. Atraídapor las oportunidades de empleo, la población del área aumentó enun factor de 3,5 y la pobreza cayó más que en otras áreas.24

Con frecuencia las políticas económicas crean incentivos inade-cuados para los agricultores, en la escogencia de tecnología y deprácticas de administración del agua. En la agricultura irrigada, lossubsidios a la energía han incentivado la explotación del agua subte-rránea y la subvención al agua conducida por canales lleva a losagricultores a utilizar cultivos menos eficientes en el uso del agua.

Los subsidios a la irrigación por canales, la energía y los fertili-zantes en la India, conjuntamente con la compra de los productospor parte del Estado a precios garantizados, llevaron a los agriculto-res a sobreproducir arroz, trigo y cultivos de bajo valor, utilizandotécnicas de cultivo intensivas en agua y haciendo un excesivo uso delagua subterránea (capítulo 4).25 Más de una quinta parte de los ya-cimientos acuíferos subterráneos son sobreexplotados en tres de loscuatro Estados líderes de la revolución verde, afectando desproporcio-nadamente a los pequeños agricultores y ocasionando daños en laoferta de agua potable (gráfico 8.2). Unos cobros más realistas porel agua y la energía no sólo ayudarían a corregir los incentivos parautilizar el agua eficientemente, sino que también posibilitarían a lasagencias que proporcionan estos recursos el cubrir de una mejormanera sus costos de operación y mantenimiento, y mejorar la cali-dad del servicio.

Sin embargo, la remoción de las subvenciones a los servicios deirrigación ha demostrado ser difícil. Una mejor determinación deprecios y recuperación de costos son objetivos explícitos de muchaspolíticas y proyectos de irrigación, pero ha habido escaso progresoen este campo.26 El uso de tasas por volumen para el agua de irriga-ción ha enfrentado obstáculos en muchos países en desarrollo –lasexcepciones son Armenia, Irán, Jordania, Marruecos, Sudáfrica y Tú-nez. Aun en los lugares donde el precio por volumen ha sido acepta-do como principio, la recuperación de los costos es menor a la esperadadebido a la evasión de los pagos, la alteración de los medidores y aproblemas de medición.27

El uso de tecnologías innovadoras puede mejorar la calidad delos servicios de irrigación y facilitar la recuperación de los costos. Porejemplo, actualmente es posible una medición más confiable del usodel agua en la irrigación, con la automatización de los canales28 ocon datos satelitales. El cambio del control manual de los canales alcontrol automatizado para la irrigación, como se aplica en Austra-

RECUADRO 8.1 Restauración del mar Aral del norte, mediante la duplicación del flujo del Syr Darya

La expansión insostenible del cultivo de algodón yel inadecuado manejo del agua en la cuenca delmar Aral, produjeron un desastre ambientalimportante. A finales de la década de 1980, el marAral se había disminuido tanto que estaba divididoen dos, y en la década de 1990 buena parte de latierra alrededor del mismo estaba salinizada.

En 1999, Kazajstán comenzó a restaurarlo.Se construyó un dique de 13 kilómetros al sur delrío Syr Darya para elevar el nivel de la partenorte del mar y reducir su salinidad. Se creyó quetomaría 10 años aumentar el nivel del agua.

Sin embargo, sólo 7 meses después de haberterminado la construcción del dique, el nivel objetivose había alcanzado y el agua sobrante comenzó afluir por los escapes hacia el sur. Los niveles del aguahan aumentado en promedio 4 metros. Los peceslocales, los cultivos y la ganadería han comenzado arecuperarse, y el microclima se ha hecho menosárido. Las perspectivas económicas para lascomunidades locales lucen positivas de nuevo –porprimera vez en más de 30 años.

La clave para esta transformación: un manejointegrado para la restauración del río Syr Darya.

La rehabilitación de represas, drenajes y bancadasa lo largo del río en Kazajstán, las cuales sehabían degradado a continuación del colapso de laUnión Soviética, duplicaron el flujo del río ymejoraron su potencial para la generación deenergía eléctrica. Para la parte norte del Aral, eléxito dependía de la identificación de inversionesnacionales puntuales que contribuirían a planesregionales o multipaís más amplios.

Fuente: Pala 2006; Banco Mundial 2006q.


lia, puede ser una posibilidad en algunos países en desarrollo.29 Lastecnologías de sensores remotos pueden medir las cantidades de aguaefectivamente aplicadas en los campos, bien sea desde aguas superfi-ciales o desde fuentes subterráneas.30 Aunque estas tecnologías re-quieren inversiones iniciales sustanciales, pueden ser más eficientesque otras alternativas.31

Las reformas económicas que ocurren en sectores diferentes al delagua y tienen influencia sobre los precios relativos de los productos,con frecuencia tienen un impacto importante en la productividaddel agua en la agricultura. En la región de Punjab en la India, bienconocida por la sobreexplotación del agua subterránea, las políticasde apoyo a los precios mínimos del arroz aumentaron el atractivofinanciero de éste en relación con cultivos que son menos intensivosen agua. De la misma manera, muchos países escasos en agua en elMedio Oriente y África septentrional, apoyan la producción de trigoirrigado, a expensas de otros cultivos hortícolas que podrían generarun más alto retorno al uso del agua. El empleo de políticas comer-ciales más liberales podría incentivar también una especializaciónmás eficiente –productos con altos requerimientos de agua seríanimportados de lugares con una mayor disponibilidad de ésta y lasregiones con escasez de agua se especializarían en cultivos menosintensivos en agua y de más alto valor. La secuencia de las reformasen el sector del agua y unas más amplias reformas económicas sehacen decisivamente importantes si se busca que unas más ampliasreformas transformen la constelación de fuerzas políticas y generenapoyo para reformas en el sector del agua, que de otra manera seestancan.

Uso de los mercados de agua cuando los derechosa ésta son seguros

Teóricamente, los mercados para la asignación del agua entre secto-res y al interior de esquemas de irrigación, son el instrumento eco-nómicamente más eficiente para mejorar la productividad del agua.Con frecuencia los mercados locales del agua se han desarrolladonaturalmente en los sitios donde el control social y la infraestructurahidráulica lo hacen posible (por ejemplo, turnos transables para elagua en los sistemas de irrigación tradicional en Asia meridional o elcomercio de agua subterránea en Jordania y Pakistán). Sin embargo,

es improbable que los mercados reasignen el agua en gran escala enlos países en desarrollo en el futuro cercano.32 Hasta el momento,los grandes mercados para el agua han estado restringidos a los paí-ses que cuentan con fuertes marcos institucionales y derechos segu-ros al agua (esto es, derechos individuales o colectivos al agua), comoen Chile y México. El comercio de agua por Internet, especialmenteentre agricultores y usuarios urbanos, es posible en la actualidad enCalifornia.

En la medida en que el agua se hace más escasa, es probable queaumente el interés en los merados de agua debido a que éstos pue-den asignarla de manera eficiente entre sus diferentes usuarios. Laexperiencia temprana con mercados formales de agua muestra quese necesita utilizar una variedad de enfoques, dependiendo de lasinstituciones locales, las normas culturales, las condiciones hidroló-gicas y la capacidad de mover el agua a grandes distancias. El diseñode los mercados de agua también debe tomar en consideración lacreciente frecuencia de las sequías, como consecuencia del cambioclimático y la posibilidad del racionamiento del agua. Un procesoflexible de asignación de ésta, a través del cual las asignaciones delagua dependan de su disponibilidad real puede ser necesario.

La existencia de derechos al agua que sean percibidos como jus-tos y respondiendo a las necesidades de todos sus usuarios, son unaprecondición para la introducción exitosa de los mercados de agua.La inequidad en los derechos al agua con frecuencia está implícita enlos derechos tradicionales a ésta, en la distribución de los derechos ala tierra y en el acceso a la irrigación. Por ejemplo, las mujeres soncon frecuencia excluidas de la construcción y mantenimiento de lasobras de irrigación, una forma común a través de la cual los partici-pantes obtienen derechos en el sistema.33 Con una mayor presiónsobre los recursos de agua, se hace particularmente importante elasegurar los derechos a ésta por parte de los grupo nativos, pastores,pequeños agricultores y mujeres.

Los intereses conflictivos de los usuarios en las partes altas y ba-jas en la corriente, complican la asignación de los derechos al agua.Los desacuerdos locales pueden ser resueltos mediante enfoques co-munitarios para la administración de los recursos compartidos, perolograr un acuerdo entre los usuarios arriba y abajo en la corriente enuna gran escala, particularmente en el contexto de cuerpos de aguatransfronterizos, es bastante más complicado. De manera similar,hacer cumplir los derechos al agua subterránea es desafiante debidoa la dificultad para monitorear su extracción.

Aprovechar las ventanas de oportunidad para hacerposibles las reformas

Muchos cambios en la administración de la irrigación –desde la asig-nación de los derechos al agua hasta las reformas de las agenciasadministradoras– son políticamente discutidos. Intentos pasados dereforma han fracasado con frecuencia, o han quedado incompletos,debido al exceso de optimismo acerca de la voluntad o de la capaci-dad de las burocracias locales para adelantar las reformas y acercadel tiempo y el costo de las inversiones necesarias. En Indonesia,Madagascar y Pakistán, las estrategias de reforma que ignoraron larealidad política tuvieron un muy lento avance.34

La reforma de los sistemas de irrigación y de la asignación delagua es inherentemente un proceso político. Por ejemplo, las buro-cracias para la administración del agua se pueden oponer a la devo-lución de la responsabilidad y a tener una mayor rendición de cuentascon respecto a los usuarios de ésta. Cuando las reformas tienen líde-

Gráfico 8.2 Las fuentes de agua subterránea en la India están siendo agotadas

100806040200Porcentaje

OrissaMadhya PradeshAndhra Pradesh

West BengalKarnataka

BiharMaharashtra

Uttar PradeshGujarat

Tamil NaduRajasthan

HaryanaPunjab

Agua subterráneadesarrolladaYacimientossobreexplotados

Fuente: Banco Mundial 2003d.Nota: Agua subterránea desarrollada “es el porcentaje de toda el agua subterránea disponibleen el Estado”. Yacimientos sobreexplotados “es el porcentaje de los bloques administrativos enlos cuales la extracción de agua subterránea excede su recarga”.


res políticos, así como técnicos, tienen una mayor probabilidad detener éxito. En Chile, Mali, Namibia y Sudáfrica, las reformas institu-cionales para el agua tuvieron éxito en una buena medida debido aque eran parte de un más amplio paquete de reformas políticas yeconómicas con un fuerte apoyo político.35 En Mali el presidentelideró la reforma de la Oficina del Níger (capítulo 11). En Marrue-cos, el liderazgo de los ministerios de finanzas y de asuntos económi-cos fue instrumental en la construcción de consenso y en la creaciónde una ventana de oportunidad para llevar a cabo las reformas.36

Aun Estados centralizados con limitados mecanismos de rendiciónde cuentas en el sector (Argelia, la República Árabe de Egipto y laRepública de Yemen, por ejemplo) están comenzando a liberar in-formación hacia el público, a involucrar a grupos de ciudadanos y ainstaurar cambios que incrementan la rendición de cuentas de lossistemas de irrigación administrados públicamente.37

Un adecuado marco legal y una clara división de responsabilida-des entre el sector público y privado y los usuarios del agua, es esen-cial para una exitosa devolución de la administración a los usuariosde la misma, incluyendo la capacidad de establecer presupuestos,definir el tipo de servicios que se proveerán y recolectar los pagos.38

La representación de las mujeres agricultoras en las asociaciones deusuarios y la capacitación por género de los empleados de las asocia-ciones, pueden mejorar su desempeño. El apoyarse en las organiza-ciones no gubernamentales femeninas y en la participación de lasmujeres en los trabajos de construcción y rehabilitación, ha ayudadoa lograr una activa participación de éstas en las asociaciones de usua-rios del agua en algunos casos exitosos, como en República Domini-cana.39

Hacer verde la revolución verde

Un notorio cambio hacia la agricultura con alto uso de insumos seencuentra detrás de la intensificación de la agricultura en las áreasirrigadas y en las áreas de altos potenciales que son dependientes dela lluvia en los países en proceso de transformación y urbanizados.Ejemplificada por la revolución verde, la agricultura con alto uso deinsumos típicamente involucra el uso de monocultivos y de un pa-quete de semillas de variedades modernas, fertilizantes y pesticidas.

Aparte de su éxito en el aumento dramático de la producción dealimentos y en evitar la conversión de enormes cantidades de tierraadicional hacia la agricultura, la agricultura intensiva en insumos hagenerado serios problemas ambientales. La mala administración delagua de irrigación ya fue discutida. Problemas adicionales fuera de laslocalidades surgen del uso poco juicioso de los fertilizantes y los pestici-das: contaminación del agua, daño indirecto a ecosistemas mayores cuan-do el exceso de nitrato de la agricultura entra en los sistemas de aguas;inadvertido envenenamiento con pesticidas de humanos, animales y plan-tas e insectos a quienes no están dirigidas las fumigaciones.40 La escorrentíade nutrientes de los fertilizantes empleados en la agricultura se ha con-vertido en un problema importante en los sistemas intensivos de Asia,generando un florecimiento de las algas y destruyendo las zonaspantanosas y el hábitat de la vida salvaje.

Igualmente alarmante ha sido la creciente evidencia de que laproductividad de muchos de estos sistemas intensivos no puede sersostenida utilizando los actuales enfoques de manejo. Hay una cre-ciente evidencia de que la degradación del suelo y de la salud, y elcrecimiento de plagas y malezas están disminuyendo el crecimientode la productividad. Estas tendencias han sido mejor documentadas enlos sistemas intensivos arroz-trigo de Asia meridional (recuadro 8.2).

La agricultura intensiva en insumos también ha reducido labiodiversidad en los ambientes locales y la diversidad genética en eltipo de cultivos que se utilizan.41 Las variedades modernas de culti-vos con frecuencia conllevan fuentes similares de resistencia genéticaal estrés en la producción, aunque esto está siendo contrarrestadopor una más rápida rotación de variedades y por un mayor nivel degasto en enfoques para el desarrollo de plantas que amplían la basegenética o adaptan materiales para mantenerse adelante de las pla-gas y enfermedades en continua evolución (capítulo 7).42 La preser-vación de los recursos genéticos vegetales y animales a través debancos genéticos ex situ, es apoyada a través de iniciativas mundiales(capítulo 11) y se ha convertido en una aún mayor prioridad debidoa la necesidad de adaptarse al cambio climático.

Enfrentados a estos problemas relacionados con los recursos, losagricultores necesitan asistencia para afinar sus sistemas de cultivo ysus prácticas de manejo de éstos a las condiciones locales. El uso desistemas más diversificados puede con frecuencia reducir la necesi-dad de fertilizantes y pesticidas químicos (por ejemplo, sistemas in-tercalados de leguminosas y cereales); no obstante, los subsidios a laenergía, fertilizantes y al producto, desincentivan un cambio haciapatrones alternativos de cultivo, como en el Punjab en la India.43

También se necesitarán inversiones complementarias en infraestruc-tura de mercado y en instituciones, así como en la diseminación dela investigación y el conocimiento en los lugares donde los benefi-cios ambientales de la diversificación pueden inclinar el balance afavor del uso de patrones alternativos de cultivo.

El costo ambiental de la contaminación por fertilizantes y pesti-cidas puede ser reducido con un mejor manejo de estos insumos, sinsacrificar los rendimientos. El manejo integrado de plagas, que com-bina principios agroecológicos con un juicioso uso de los pesticidas,puede aumentar los rendimientos y reducir el daño ambiental (re-cuadro 8.3).44 Otras mejoras basadas en el conocimiento del manejode los cultivos que son de tipo gana-gana para los agricultores, in-cluyen el uso de variedades resistentes a las plagas, una mejor opor-

RECUADRO 8.2 Degradación de los recursos en los sistemasarroz-trigo de Asia meridional

El sistema arroz-trigo cubre 12 millones de hectáreas en la planicie Indo-Ganges de la India y Pakistán, proporcionando una porción significativa delos granos alimenticios comercializados en los dos países. Sin embargo, elmonocultivo intensivo y continuo del arroz (estación de verano) y trigo(estación de invierno) ha llevado a una seria degradación del suelo y delagua, que ha impedido muchas de las ganancias de productividad de larevolución verde. La salinización del suelo, la extracción de nutrientes deéste y la disminución de la materia orgánica, son exacerbadas por elagotamiento de los yacimientos subterráneos de agua y el crecimiento de laspoblaciones de plagas y hierbas, y la resistencia a los pesticidas. En elPunjab, en la India, el uso extensivo de fertilizantes de nitrógeno ypesticidas, ha aumentado también la concentración de nitratos y residuos depesticidas en el agua, alimentos humanos y alimentos para animales, confrecuencia por encima de los límites tolerables. Los resultados deexperimentos a largo plazo en la India y de análisis econométricos de datosde productividad en el tiempo y entre distritos en el Punjab de Pakistán,revelan que la degradación del suelo y de la calidad del agua puede habereliminado muchas de las ganancias generadas por la adopción de variedadesmejoradas y otras tecnologías

Fuente: Ali y Byerlee 2002; Kataki, Hobbs y Adhikary 2001.


tunidad y aplicación de fertilizantes y agua, la agricultura de preci-sión (utilizando sistemas de información geográfica [SIG]), y agricul-tura de labranza cero (capítulo 7).45

A pesar de la promesa involucrada en las prácticas integradas demanejo, los agricultores han sido lentos para adoptarlas. Una razónpara esto son los subsidios al agua y fertilizantes que algunos go-biernos aún proporcionan para los sistemas intensivos. Al hacer losinsumos menos costosos, los subsidios incentivan a los agricultores adesperdiciar en su uso. Otra razón es que muchas de las prácticasmejoradas son intensivas en conocimiento y requieren de sistemasde investigación y extensión que puedan generar y transferir conoci-mientos y destrezas de toma de decisiones hacia los agricultores,antes que proveerles con una receta de recomendaciones a lo largode extensas áreas.46 Los agricultores también necesitan una mayoralfabetización ecológica para tener una mejor comprensión de lasinteracciones que hay en los ecosistemas complejos –un objetivo demuchas escuelas de campo de agricultores sobre los enfoques demanejo integrado (capítulo 7). Una tercera razón es la externalidadnegativa de buena parte del daño ambiental producido en los siste-mas agrícolas intensivos en insumos. Mediante la creación de unabrecha entre los intereses privados de los agricultores y el más am-plio valor social de los servicios ambientales que degradan, los siste-mas pueden llevar a una significativa degradación fuera de laslocalidades, a menos de que se cambien los incentivos mediante lascargas fiscales a los pesticidas o una efectiva regulación de la conta-minación, por ejemplo.

Sin embargo, hay nuevas fuerzas en acción induciendo a muchosagricultores a utilizar sistemas intensivos de una manera más sus-tentable. Hay una demanda en rápida expansión por productos or-gánicos o con otro tipo de certificados ambientales (capítulo 5). Losaltos estándares de salud, calidad y ambientales de las cadenas deoferta y de los supermercados que han surgido, también compelen alos agricultores a cambiarse hacia prácticas agrícolas mejores y mássustentables. La gobernanza descentralizada permite un mayor ac-ceso a la información local y al uso del capital social local para regu-lar las externalidades. La sociedad civil tiene la capacidad de proveerasistencia técnica y ayudar a organizar a los agricultores y comunida-des para satisfacer los más altos estándares ambientales. Las organiza-ciones comunitarias y las cooperativas de productores se encontraronen el corazón de la reciente expansión de la exportación de produc-tos orgánicos en África oriental.47

Administración de sistemas ganaderos intensivos

Determinado por el crecimiento en la demanda por carne, leche yhuevos, los sistemas ganaderos intensivos han florecido en el mundoen desarrollo, como consecuencia directa del creciente ingreso percápita y la urbanización (capítulo 2). Esta intensificación ha sidoasistida por el cambio tecnológico, particularmente en el desarrollode animales, la nutrición y la salud. Los resultados –animales másproductivos; mayores unidades de producción que capturan econo-mías de escala y una mayor integración a lo largo de la cadena demercadeo, mejorando la calidad y disminuyendo los costos de mer-cadeo y transporte. La intensificación de la ganadería también hagenerado problemas ambientales, ligados al movimiento desde unaproducción dispersa en áreas rurales hacia unidades ganaderas espe-cializadas en las áreas urbanas y periurbanas, como sucede ahora agran escala en buena parte de Asia. Las mayores amenazas ambien-tales son la contaminación del agua y el suelo con residuos animales,especialmente nitrógeno, fósforo y metales pesados altamente tóxi-cos, como cadmio, cobre y zinc. Las densas poblaciones de animalestambién añaden significativamente a los riesgos de diseminar enfer-medades animales y altas pérdidas económicas. Algunas de estasenfermedades son también una amenaza para los humanos, espe-cialmente en los lugares donde las densas poblaciones de animales yde humanos entran en contacto cercano.

Es necesario que las estrategias para administrar los problemasambientales y de salud de los sistemas ganaderos intensivos altereneste patrón de concentración urbana. Las áreas que pueden absorberlas más altas densidades de ganado se identifican mediante tecnolo-gía SIG, sobreponiendo los actuales sistemas agrícolas y sus balancesnutricionales con zonas ecológicamente sensibles, con presencia dedensidades de población humana e infraestructura.48 Inducir a lasempresas a reubicarse hacia áreas más adecuadas ambientalmente,requiere tanto instrumentos del tipo de “regulación y control” como“basados en el mercado”. Las medidas de regulación y control pue-den incluir limitar el tamaño de las granjas ganaderas (Noruega),limitar la densidad de animales por granja (Alemania) e introducirdistancias mínimas entre granja (España) o entre granjas y el flujode agua más cercano (Brasil). Los instrumentos basados en el merca-do, incluyen devoluciones de impuestos por reubicación (Tailandia,recuadro 8.4), impuestos ambientales sobre las granjas ganaderasurbanas y apoyo a la inversión para la construcción de infraestructu-ra en las granjas con el fin de reducir las fugas de nutrientes (países

RECUADRO 8.3 Manejo integrado de plagas para el control del gusano andino de la papa en Perú

Un pulgón nocturno y el gusano andino de lapapa son amenazas mayores para la producciónde papa, reduciendo los rendimientos entre unatercera parte y la mitad. Para ayudar a losagricultores, el Centro Internacional de la Papay asociados peruanos, iniciaron unainvestigación adaptativa en granja, en doscomunidades cultivadoras de papa en los Andesen 1991.

La investigación introdujo varias prácticasde manejo integrado de plagas:

• Control químico con insecticidas seleccionados.

• Control agronómico, ajustando el tiempo decosecha, el manejo del suelo y la labranzadespués de la cosecha.

• Control mecánico, tal como cubiertas para eltransporte, zanjas alrededor de los campos depapa, barreras vegetales y la eliminación deplantas espontáneas

• Control biológico, utilizando el hongo Beauveria

• Captura manual de insectos adultos y utilizaciónde pollos para comer las larvas.

Aunque los agricultores no adoptaron todaslas prácticas, un estudio hecho antes y después

mostró que los agricultores podrían reducirsustancialmente el daño y aumentar su ingresoneto en promedio en US$154 por hectárea. Unanálisis de costo-beneficio utilizando datos deencuestas mostró una tasa interna de retorno de30%, incluyendo todos los costos de investigacióny desarrollo y una vida del servicio durante 20años.

Fuentes: Panel para la evaluación de impacto de TAC, Spia1999. Waibel y Pemsl 1999.


de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos[OCED]). Sistemas de cuotas transables para la producción de dese-chos animales, conjuntamente con sistemas de compra por parte delos gobiernos para reducir la presión animal en conjunto, han fun-cionado en Holanda.49

Una causa del reciente surgimiento de enfermedades como la gripeaviar, es la mezcla de sistemas de producción tradicionales e intensi-vos en zonas que son densamente pobladas por personas y animales,como ocurre en las zonas urbanas y periurbanas (ver En foco H).50

Aunque la epidemiología de la gripe aviar aún no es suficientementeclara, su difusión en Asia oriental parece haber sido acelerada poresta mezcla. Los sistemas tradicionales de crianza de aves, concen-trados alrededor de áreas urbanas, permiten la circulación continuadel virus –aunque a un bajo nivel–, en tanto que las más grandesoperaciones intensivas cercanas a las áreas urbanas, con un conside-rable movimiento de alimentos, animales y personas, permiten queel virus crezca y se disperse.

Revertir la degradación en áreas menos favorecidas

Muchas áreas menos favorecidas han ganado poco de los pasadoséxitos agrícolas para aumentar los rendimientos. Las áreas menosfavorecidas incluyen tierras con un bajo potencial agrícola debido aun mal clima, suelo y topografía; también cubren áreas que puedentener un alto potencial agrícola pero que son subexplotadas debidoal limitado acceso a la infraestructura y a los mercados, la baja den-sidad de población o la marginalización social o política (capítulo2). Las áreas menos favorecidas representan el 54% del área agrícolay el 31% de la población rural de los países en desarrollo (capítulo2). Muchas de estas áreas son regiones de colinas y montañas (zonasaltas) o zonas áridas o semi-áridas (zonas secas). En su mayor parteestán caracterizadas por la agricultura extensiva, la degradación derecursos y la pobreza. Las áreas de asentamientos en los bosquestropicales, aunque menores en su extensión y población, son tam-bién otra importante categoría desde el punto de vista ambiental,en las que la deforestación contribuye a la reducción de la capturamundial de carbón y al cambio climático.

Las regiones menos favorecidas comprenden un amplio conjuntode sistemas agrícolas poco intensivos en insumos, incluyendo el pas-

toreo migratorio en las áreas áridas, los sistemas agropastorales enlas áreas secas, la producción integrada de cultivos, árboles y gana-do en áreas montañosas y altas; y el cultivo administrado secundariode tipo bosque-barbecho en las márgenes de los bosques.53 Muchosson ambientalmente frágiles, sus suelos, vegetación y apariencia fá-cilmente degradadas. Algunos, especialmente las áreas altas y debosques, también protegen las fuentes de agua, regulan los flujos deagua en los más grandes sistemas de cuencas de los ríos, capturangrandes cantidades de carbono por encima y debajo del suelo y sonel hospedaje de una rica variedad de biodiversidad. Muy pocos deestos beneficios ambientales son valorados por el mercado.

La degradación del suelo y la deforestación en las áreas menosfavorecidas reduce la productividad agrícola y genera la pérdida deotros valiosos servicios de los ecosistemas, incluyendo el hábitat parala biodiversidad. La degradación de la tierra es más severa en luga-res claves como las cimas de las montañas de los Himalayas; lasáreas pendientes de los Andes, el sur de China y el sureste de Asia.Las áreas de pastos en África y Asia central y occidental, y las tierrasáridas del Sahel. La mayor parte de la degradación del suelo es elresultado de la erosión por viento y agua.54 La extracción de nutrientesdel suelo, resultante del acortamiento de los períodos de descanso ydel muy bajo uso de fertilizantes, es endémica a través de la mayorparte de África subsahariana. El sobrepastoreo y la degradación delas áreas de pastoreo es amplio en buena parte de la estepa de África,en el Medio Oriente, en Asia central y el Sahel.

Los estimativos acerca de la extensión mundial de la degradacióndel suelo y de su impacto sobre la productividad son escasos y deba-tidos. Para África subsahariana, los estimativos sobre pérdida deproductividad se encuentran generalmente en el rango del 1% poraño o menos,55 pero en áreas extensas de Kenya, Etiopía y Uganda,son más elevados. De acuerdo con datos de espectrometría casiinfrarroja, alrededor del 56% de la tierra está entre moderada y se-veramente degradada en la cuenca del río Nyando en Kenya.56 Auna escala nacional, el costo de la degradación de la tierra en Kenyase puede traducir en pérdidas de 3,8% del producto interno bruto.57

La degradación del suelo tiende a ser un problema mayor en lascuencas altas con pendientes pronunciadas. El pastoreo intensivo hallevado a la erosión y a la pérdida del 5% del área productiva enLesoto en el curso de alrededor de 30 años58 y en la región del este de

RECUADRO 8.4 Administrando la intensificación avícola en Tailandia

Tailandia, un jugador importante en el mercadomundial de carne de aves (más de 500 millonesde toneladas de exportaciones en 2003), hacontrolado muchos de los riesgos deenfermedad. Un sistema de zonificación eimpuestos redujo significativamente laconcentración de la avicultura en las áreasperiurbanas en menos de una década (gráfico).Los agricultores cercanos a Bangkok tienen quepagar impuestos altos, en tanto que aquellosfuera de la zona gozaron de un estatus libre deimpuestos.51

La influenza aviar altamente patogénica fuetambién controlada, aunque no ha sido

completamente erradicada. A continuación de unbrote a finales de 2003, el gobierno tailandésdesarrolló zonas libres de enfermedad con uncontrol a la movilidad de animales de 24 horas yuna alta bioseguridad –con miles de inspectoresyendo puerta a puerta en busca de animalesenfermos.52

Los grandes exportadores se movieron hacia lacarne cocinada. La incidencia de la influenza aviaraltamente patogénica disminuyó, pero dos brotesen agosto de 2006 –en aves de crianza tradicionaly en una pequeña unidad comercial con una bajabioseguridad– enfatizan la necesidad de mantenerla vigilancia.

Fuente: Steinfeld y otros 2006.

Tailandia está moviendo la concentración

de la avicultura lejos de Bangkok


Anatolia en Turquía, la erosión afecta a más del 70% de la tierracultivada y de las pasturas.

La erosión del suelo en las cuencas altas genera la sedimentacióncorriente abajo y la salinización secundaria (mediante sales en el aguade irrigación) en muchas zonas irrigadas. Por ejemplo, en la regiónde Tigray en Etiopía, la erosión del suelo en las zonas altas produc-toras de agua, disminuyó a la mitad la capacidad de almacenamien-to de los reservorios en un plazo de 5 años después de su construcción.En Marruecos, la erosión del suelo redujo la capacidad de almacena-miento de 34 grandes reservorios en alrededor de 0,5% por año. Deacuerdo con un conjunto de estimativos, el costo de reemplazo de lacapacidad de almacenamiento perdida por la sedimentación a nivelmundial, podría alcanzar US$13.000 millones por año.59

La expansión de la frontera agrícola es la causa principal de ladeforestación, aun cuando no toda la conversión y degradación de lacubierta forestal está asociada con la agricultura extensiva. La defores-tación ocurre más rápidamente en las selvas húmedas tropicales quepermanecen en el Amazonas, oeste de África y partes del sureste deAsia (mapa 8.2). La deforestación en tierras mixtas60 (donde peque-ños núcleos de bosques están rodeados por sistemas agrícolas de cul-tivos extensivos, frecuentemente cerca de la proximidad de los centrosurbanos) es una pequeña contribución a la pérdida general de bos-ques, pero éstos son importantes hábitats para la biodiversidad ycorredores biológicos.61

Debido a que la mitad de todas las especies subsisten primor-dialmente en escenarios agrícolas fuera de las áreas protegidas, ladiversidad puede ser preservada únicamente a través de iniciativasde los agricultores. Esta dependencia de la biodiversidad en el pai-saje agrícola es explícitamente reconocida en el concepto de ecoa-gricultura (un enfoque integrado para la agricultura, la conservacióny la subsistencia rural en el contexto del escenario rural y los ecosis-temas).62

En muchas regiones menos favorecidas el crecimiento poblacionalestá ejerciendo enorme presión sobre la base de recursos naturales.Hasta hace unas pocas décadas, los recursos naturales eran común-mente abundantes y, una vez utilizados, podían recobrarse a travésdel barbecho y la agricultura itinerante. Muchas de las tierras másfrágiles no eran cultivadas en absoluto o eran pastoreadas por pasto-res nómadas. Los bosques dispersos proporcionaban formas de vidade caza y recolección para las poblaciones nativas. En la actualidad,muchas de estas tierras soportan densidades de población modera-das a altas, proporcionando alimento, combustible, agua y aloja-miento. Sin incrementos adecuados en la productividad de la tierrao de los animales para asegurar su supervivencia, los agricultoresexpanden su área de cultivo mediante el acortamiento de los perío-dos de descanso y la limpia de nuevas tierras –buena parte de la cuales ambientalmente frágil y fácilmente degradable– y agregan gana-do a las ya sobrecargadas áreas pastoriles. Algunas veces la intensifi-

Mapa 8.2 Muchos lugares críticos de deforestación se encuentran en áreas tropicales

Fuentes: Lepers y otros 2005. Reimpreso con autorización © Instituto Americano de Ciencias Biológicas.Nota: Las áreas se definen como lugares críticos cuando las tasas de deforestación exceden unos valores críticos, estimados a partir de los datos disponibles de deforestación y de opinión deexpertos.


RECUADRO 8.5 Cuatro trayectorias: bosques en desaparición o resurgimiento, miseria o crecimiento

La expansión de la frontera agrícola hacia lasáreas boscosas ha sido generada por diversosfactores, incluyendo la presión poblacional,pobreza, condiciones de mercado, construcción devías y oportunidades de empleo no agrícola. Laconstrucción de nuevas vías importantes son otrapoderosa fuerza determinante de la deforestación.La intensificación de la agricultura puede ayudar areducir la presión sobre la cubierta forestal, pero elresultado depende de la forma como estos factoresinteractúan. Algunas veces las oportunidades delmercado hacen rentable continuar la expansiónhacia las áreas boscosas, a pesar de laintensificación de los campos existentes. Cuatrotrayectorias son posibles.

Deforestación con intensificación. Laintensificación puede ayudar a desacelerar ladeforestación si la geografía o unos mercadoslaborales inflexibles impiden una mayor expansiónhacia las áreas boscosas. Por ejemplo, laintensificación del cultivo del arroz en los vallesen Filipinas absorbió el exceso de fuerza detrabajo de las granjas en las laderas, permitiendoque los bosques se recuperaran.65 Pero la

deforestación puede continuar aún con laintensificación. El área boscosa siguió disminuyendoen la zona india de Terai cuando la revolución verdeaumentó el valor de colocar una mayor cantidad detierra en uso agrícola, hasta que hubo unaprohibición en 1980 para cortar bosques para usoagrícola. La expansión de los cultivos de soya en losmárgenes de las selvas brasileñas es otro ejemplo defuerzas económicas globales en acción.

Deforestación con empobrecimiento. Cuando eluso de la tierra demuestra ser insostenible –lafertilidad del suelo disminuye y el ingreso agrícoladecae– el recrecimiento natural de los bosques puedeno ocurrir. En consecuencia, la población abandona latierra, como sucedió con millones de hectáreas depasto imperata en el sureste de Asia y grandes áreasde pasturas aparentemente abandonadas cerca deBelem, Brasil. Si este tipo de uso insostenible del usose combina con un alta presión poblacional, elresultado es empobrecimiento y aumento de lamiseria como en Madagascar.

Reforestación con intensificación. Es probableque la reforestación acompañe a la intensificacióncuando el agotamiento de los bosques lleva a la

escasez de madera, aumentando el valor de éstos;y cuando las mejores condiciones de tenenciahacen posible que los hogares y las comunidadesadministren los bosques. El resultado: un mosaicode zonas de cultivos y bosques administradoscomo en algunos lugares de Kenya, Tanzania y elSahel.

Reforestación con abandono de las áreas

rurales. Los bosques están resurgiendo en algunasregiones, combinados con la emigración (Europaoriental, Japón, Norteamérica y másrecientemente Europa oriental y central). Variospaíses en desarrollo parecen estar haciendo estatransición de la conversión a la agricultura y haciael recrecimiento de los bosques, incluyendo partesde Asia (China, República de Corea, Malasiapeninsular y posiblemente partes de la India yVietnam), América Central (Costa Rica y RepúblicaDominicana), Cuba y Marruecos.66

Fuente: Banco Mundial 2007i.

urbanizados con dinámicos sectores no agrícolas –y menos en paísespobres basados en la agricultura con economías estancadas.

El desarrollo agrícola en las regiones menos favorecidas está res-tringido en diferente grado por suelos frágiles, pendientes y ya de-gradados; lluvias erráticas y escasas; pobre acceso a los mercados yaltos costos de transporte. Típicamente se requiere un cambio haciasistemas de producción agrícola más intensivos, que puedan aumen-tar la productividad y reducir o revertir la necesidad de una mayorexpansión del área de cultivo. El desafío es hacer esto de una manerarentable en tanto que se asegura el uso sustentable de los recursos anivel local y se evitan las externalidades ambientales negativas a unaescala más amplia.

Las estrategias para estas áreas necesitan basarse en dos interven-ciones centrales: (1) mejorar las tecnologías para el manejo sustenta-ble de la tierra, el agua y los recursos de biodiversidad; y (2) colocara las comunidades locales en la silla del conductor para administrarlos recursos ambientales. Ambos enfoques necesitan un ambientepropicio de política para tener éxito.

Mejorar las tecnologías para el manejo sustentable de los recursos.

La baja productividad de la mayor parte de áreas menos favoreci-das requiere de avances mayores en la tecnología para asegurar larentabilidad, revertir la degradación de los recursos y mejorar lasformas de sustento. Después de años de abandono, las regionesmenos favorecidas han atraído recientemente una mayor atenciónpor parte de la I&D agrícola realizada por agencias públicas, no gu-bernamentales y privadas (capítulo 7). Los esfuerzos iniciales se orien-taron a las prácticas para el manejo de los recursos naturales queconservaran el agua escasa, controlaran la erosión y restauraran lafertilidad del suelo, utilizando pocos insumos externos (fertilizan-tes). Muchas de estas prácticas son complejas y específicas a la loca-lidad.

cación puede ayudar a reducir esta presión (recuadro 8.5). En lospaíses en proceso de transformación y urbanizados, la emigración esuna importante opción de supervivencia, pero dos consecuencias deésta son el aumento del número de mujeres agricultoras y un enve-jecimiento general de la fuerza de trabajo agrícola en muchas deestas áreas (capítulo 3).

Estrategias para las áreas menos favorecidas

Las intervenciones de política pública para reducir la pobreza y pre-servar el medio ambiente son necesarias en muchas regiones menosfavorecidas. Muchas de tales intervenciones han sido despreciadasdebido a la percepción de que las tasas de retorno a la inversiónpública son más altas en áreas de alto potencial –como fue cierto enla etapas tempranas de la revolución verde en Asia y puede ser ciertoen África actualmente. Pero las inversiones públicas en vías, educa-ción, irrigación y algunos tipos de investigación y desarrollo puedengenerar tasas de retorno competitivas63 y producir resultados positi-vos para la pobreza y el medio ambiente en las áreas menos favore-cidas. Sin embargo, algunas intervenciones de política orientadas ala reducción de la pobreza pueden resultar en importantes efectoscruzados entre la pobreza y el medio ambiente –el desarrollo de nuevasvías es una causa importante de la deforestación.64

Las formas de intervención política deben depender del tipo deregión menos favorecida a la que se focalizan y del contexto eco-nómico nacional. La diversidad en varias áreas es considerable. Lasopciones incluyen incentivar una mayor emigración, promover ladiversificación del ingreso hacia actividades no agrícolas, aumentarel gasto recurrente en redes de seguridad social, el apoyo al desarro-llo de la agricultura más intensiva donde es rentable hacerlo e intro-ducir pagos por servicios ambientales. Las opciones no agrícolas songeneralmente más viables en países en proceso de transformación y


El desarrollo de plantas se ha centrado en variedades que son mástolerantes a las sequías y a las pobres condiciones del suelo y tienenuna mayor resistencia a plagas y a enfermedades. Estas mejoras pue-den introducir significativas ganancias en la productividad y seránmás importantes en la medida que los agricultores tratan de adap-tarse al cambio climático. El mejoramiento de la resistencia a lasplagas y las enfermedades es particularmente importante para esta-bilizar los rendimientos y hacer que los sistemas agrícolas sean másperdurables.

El manejo integrado del suelo y el agua en las cuencas ha recibi-do insuficiente atención de política, a pesar de que puede resultar enun notable mejoramiento en la productividad agrícola en muchasáreas menos favorecidas.67 Un mejor manejo del agua, los suelos y loscultivos, puede más que duplicar la productividad en las áreas depen-dientes de las lluvias que actualmente tienen bajos rendimientos.68 Lainversión en la producción de agua y en la irrigación de pequeña esca-la son, en muchas circunstancias, de carácter catalítico –reduciendolas barreras a la adopción de prácticas para el manejo del suelo y loscultivos, que de otra manera son costosos, a través del incrementode su rentabilidad.

La aparición de la tecnología de bombeo accionado por viento ypor electricidad en la década de 1990, se encontraba detrás de laexitosa transformación del triángulo de pobreza de Asia meridional–Bangladesh, la zona oriental de la India y la región de Terai en Nepal.El control de la irrigación por parte de los agricultores, utilizandotecnologías de bajo costo –desviación de corrientes fluviales, ascensocon bombas pequeñas (manual o por cuerdas) desde ríos o fuentesde agua pandas y la inundación estacional– también ha gozado deéxito local en África, especialmente para la horticultura de alto va-lor (en Burkina Faso, Nigeria y Tanzania, por ejemplo). Sin embar-go, estos proyectos requieren capital social y acción comunitaria.

Los grupos de agricultores usuarios fueron clave para el éxito delSegundo Proyecto de Desarrollo Nacional Fadama en Nigeria, elcual invirtió en equipo de irrigación, otros activos agrícolas, infraes-tructura rural y servicios de asesoría. Los ingresos de los participan-tes en este proyecto, liderado por las comunidades, han aumentadoen más de 50% en promedio entre 2004 y 2006. En la zona de lassabanas secas, donde los agricultores invirtieron principalmente enirrigación de pequeña escala, los ingresos promedio aumentaron encasi 80%.69

La incorporación de los árboles en los sistemas agrícolas (agro-forestería) es otro enfoque prometedor que ha tenido ya impactosimportantes en muchas áreas montañosas y agropastoriles de Áfri-ca. Nuevas oportunidades de mercado han llevado a la expansiónde la producción de frutas y nueces por parte de pequeños agricul-tores. En Kenya, los árboles frutales contribuyen alrededor del 10%al ingreso total del hogar independientemente de su riqueza y al-rededor del 60% de toda la leña y el carbón provienen de granjas.Los sistemas de fertilidad del suelo basados en la agroforestería(principalmente a través de un barbecho rotacional o de un cultivopermanente intercalado de árboles fijadores de nitrógeno) han másque duplicado los rendimientos y han aumentado los retornosnetos a la tierra y el trabajo en la región del sur de África (capí-tulo 7).

La intensificación ganadera utilizando producción integradaagroforestal-ganadera en áreas menos favorecidas, es otro enfoquecon elevados retornos potenciales. La restricción común para la in-tensificación de los sistemas tradicionales de ganadería es la carenciade alimento.70 Para enfrentar esto, los agricultores están mejorando

el manejo de los pastos (rotación de áreas, sistemas silvopastoriles),produciendo cultivos leguminosos para cobertura y utilizando resi-duos de los cultivos y subproductos industriales (pacas en Áfricaseptentrional, semilla de algodón en el occidente de África y árbolesforrajeros en Nigeria). Ya se han adoptado arbustos forrajeros dealta calidad que son fáciles de cultivar y generan retornos netos deUS$40 por cabeza de ganado por año, por parte de alrededor de100.000 pequeños productores de lácteos en África oriental; existeel potencial para expandir esta práctica a otros 2 millones de peque-ños productores.71 En Nigeria, las áreas de parques bajo agroforesteríahan llevado a una notoria recuperación de los suelos degradados yproporcionado alimento para animales en alrededor de 5 a 6 millo-nes de hectáreas (recuadro 8.6).

La agricultura de conservación es otra tecnología de manejo sus-tentable de la tierra que ha sido adaptada a un amplio rango decondiciones (capítulo 7). En el Sahel, la plantación de árboles y elsimple arreglo de bajo costo de rocas (colocar rocas alrededor de loscontornos de las pendientes para retener el agua de lluvia y el sueloal interior del área cultivo) retienen los nutrientes del suelo y redu-cen la erosión, llevando a más altos y más elevados rendimientos eingresos.72 En las laderas pendientes en la región de Chiapas en Méxi-co, la combinación de labranza de conservación y el uso de broza haincrementado los retornos netos a la tierra y al trabajo.73

La adopción de estas diferentes prácticas ha sido mixta.74 Algu-nas prácticas de manejo de los recursos naturales, simplemente noofrecen suficientes ganancias en productividad de la tierra y el tra-bajo para justificar la inversión.75 Muchas son intensivas en trabajo eincompatibles con la escasez estacional de trabajo, la población enproceso de envejecimiento y el creciente papel de las mujeres agri-cultoras. Los barbechos, terrazas y desechos verdes (cultivos sembra-dos especialmente por su materia orgánica y nutrientes, que sonplantados en lugar de cosechados) mantienen tierra fuera de la pro-ducción de cultivos y la producción de compost y el manejo de losdesechos compite con las necesidades del hogar por energía obteni-da de una escasa materia orgánica. El manejo de los recursos natura-les es también intensivo en conocimiento y los agricultores puedenno tener acceso a un servicio de extensión agrícola o capacitaciónapropiados. El aprendizaje de los vecinos resulta ser no muy efectivoen el caso de las prácticas complejas de administración de los recur-sos naturales.76

Las inversiones en el manejo de los recursos naturales, a diferen-cia de aquellas realizadas en insumos para una sola estación, como elfertilizante y las semillas mejoradas, son de largo plazo y requierenderechos de propiedad seguros de largo plazo sobre los recursos. Losagricultores serán reticentes a plantar árboles, por ejemplo, si tienenincertidumbre acerca de su capacidad para retener la posesión deéstos y capturar los eventuales beneficios (como sucede en Nigeria).Es más probable que las comunidades inviertan en el mejoramientode áreas comunes de pastoreo y de producción de madera si tienenderechos seguros al uso de estos recursos y pueden excluir o contro-lar el acceso a extraños (como en las zonas altas de Tigray en Etio-pía).77 La formalización de los derechos individuales o comunitariosde la tierra es importante, como lo es el acceso al crédito para lasinversiones a largo plazo (capítulo 6).

Colocar a las comunidades locales en la silla del conductor. La adop-ción de muchas prácticas de manejo de los recursos naturales requie-re acción colectiva al nivel comunitario o a niveles más altos. Hahabido una verdadera explosión de organizaciones comunitarias para


RECUADRO 8.6 La agroforestería en los parques en Níger hace retroceder el desierto y restaurar los medios de subsistencia

Una serie de sequías en el Sahel en las décadasde 1970 y 1980, acompañadas por un fuertecrecimiento de la población, llevaron a una severadegradación de la tierra y a la pérdida de árboles,animales y formas de subsistencia en Níger. Lacrisis ecológica y económica incentivó labúsqueda de soluciones, involucrandoautoridades, expertos técnicos y comunidades,con resultados sorprendentes. La densidad deárboles y de arbustos ha aumentado entre 10 y20 veces desde 1975 en varias aldeasencuestadas en las zonas de Maradi, Tahoua yZinder en Níger. En los últimos 20 años, lacobertura boscosa ha aumentado en alrededor de5 a 6 millones de hectáreas sin recurrir acostosas plantaciones de árboles en gran escala.(Al costo anterior de US$1.000 por hectárea,

la agroforestería en los parques a esta escala hubieracostado de US$5.000 a US$6.000 millones).

Una clave para esta transformación fue latransición de la propiedad estatal de los árboles alreconocimiento de facto de los derechos de propiedadindividual. En lugar de cortar los árboles en suscampos, que en el pasado pertenecían al Estado, losagricultores comenzaron a tratarlos como activosvaliosos. Se desarrollaron parques de agroforesteríaintegrada (sistemas de producción cultivo-leña-ganado), incluyendo Gao (Faidherbia albida) baobab yotros árboles y arbustos. Los habitantes de lasaldeas reportaron mejoras en la fertilidad del suelo yen las formas de subsistencia a pesar del débildesempeño económico del país. El número de ovejas ycabras aumentó gracias al forraje obtenido del Gao.Las mujeres han sido las principales beneficiarias

debido a que poseen la mayor parte del ganado.El tiempo dedicado a la recolección de leña, unatarea tradicionalmente femenina, ha disminuido dealrededor de 2 y media horas por día a mediahora. En las aldeas en donde los hatos de ganadono aumentaron, la disponibilidad de agua –no lacarencia de alimentos– es la principal restricciónreportada. Las ventas de madera se hanconvertido en una fuente importante de ingresosen las zonas rurales en las aldeas encuestadas,especialmente para los pobres.

Fuentes: Larwanou, Abdoulaye y Reij 2006; Polgreen 2007;Mc Gahuey y Winterbottom, comunicación personal, 2007,Rei j , comunicación personal, 2007.

la administración de recursos naturales en años recientes, determi-nada en buena medida por ONG que se han vuelto activas en muchasregiones menos favorecidas. También ha sido incentivada por algu-nas agencias de desarrollo internacional (como el Fondo Internacio-nal para el Desarrollo Agrícola [IFAD]) para empoderar a los pobres,particularmente a las mujeres y asegurar que participen de las nue-vas oportunidades de crecimiento, como sucede en el muy exitosoproyecto de las zonas altas del sur de Perú.78 Algunos gobiernos hantornado a las comunidades locales para que tomen papeles queanteriormente eran cumplidos –usualmente de forma inadecua-da– por el Estado, tal como la administración de bosques en laIndia, las sabanas en el Medio Oriente y África septentrional y laspasturas en el período de transición de la planificación centralizadaen Mongolia.

Los enfoque participativos, involucrando a los agricultores y lascomunidades, son especialmente importantes para la administraciónde los recursos naturales, debido a la enorme biodiversidad agroeco-lógica de las áreas menos favorecidas y a la necesidad de seleccionary adaptar la tecnología para satisfacer las necesidades y condicioneslocales. Los enfoques comunitarios pueden proporcionar derechosde propiedad seguros y facilitar la acción colectiva para mejorar elmanejo de los recursos naturales. También pueden ayudar a admi-nistrar las externalidades locales y a mediar entre la población localy las actividades de los proyectos del gobierno, donantes y ONG.

Las organizaciones comunitarias que representan los intereses deun diverso grupo de participantes, incluyendo los pastores, mujeresy grupos nativos, tienden a ser más efectivas para la resolución delos conflictos relacionados con el uso de los recursos naturales quelas autoridades centrales.79 Algunas de las más exitosas organizacio-nes son lideradas por mujeres. La participación activa de las mujereses importante debido a que ellas tienden a depender más de los re-cursos naturales de las áreas comunales, tanto como agricultoras comorecolectoras de leña, forraje y agua.80 La participación de las mujeresen organizaciones comunitarias para la administración de los recur-sos naturales mejora su efectividad. Los resultados de encuestas para33 programas rurales en 20 países, encontraron altos niveles de co-laboración, solidaridad y resolución de conflictos en organizacionescomunitarias que incluían a las mujeres.81

Con frecuencia, la acción colectiva para el manejo de los recursosnecesita darse a nivel local, requiriendo la colaboración de gruposlocales o aun de comunidades enteras.82 Por ejemplo, hacer contor-nos a las laderas de las montañas para controlar la erosión del sueloy mantener el agua, requiere una inversión coordinada y la celebra-ción de acuerdos para compartir el agua por parte de todos los agri-cultores en la misma ladera. El desarrollo de las cuencas requiere lacolaboración de todos los beneficiarios en ésta y eso puede involu-crar a una o más comunidades completas. Sin embargo, aseguraruna amplia participación y resultados sustentables es desafiante,debido a que los programas de administración de cuencas con fre-cuencia generan ganadores y perdedores. Las intervenciones paraconservación, como el cierre de áreas comunes, pueden generar pér-didas de ingresos al menos en el corto plazo, particularmente paralos pobres (como sucede en Turquía, recuadro 8.7). El crecimientode las organizaciones comunitarias está probando ser un desafío paralos ministerios de gobierno responsables de la agricultura y los re-cursos naturales, debido a que éstos muy raras veces cuentan con lacultura organizacional o los recursos humanos necesarios para apo-yar enfoques participativos. Puede necesitarse crear nuevas estruc-turas de especialistas, que actúen transversalmente entre disciplinasy ministerios relevantes. Alternativamente, se pueden contratar orga-nizaciones del sector privado y de la sociedad civil para enla-zar las políticas y procedimientos centrales con las prácticas en elcampo.

El apoyo a la capacitación y al liderazgo por parte de actoresexternos (ONG) ha sido exitoso con frecuencia para llenar el vacío deconocimientos de liderazgo y técnicos en la comunidad, y en losministerios de gobierno, aun en el contexto de un vacío institucionalen el período de transición en Mongolia (recuadro 8.7).

Intervenciones bien intencionadas para disminuir la pobreza enáreas menos favorecidas, pueden, en ocasiones, producir resultadosindeseables y socavar las formas tradicionales de administrar los re-cursos naturales de propiedad común. Por ejemplo, los intentos delgobierno por ayudar a las comunidades de pastores a manejar lassequías y las áreas de pastoreo en los sistemas agropastoriles delMedio Oriente y África septentrional, terminaron en una mayor de-gradación de la tierra de cultivo y de pastoreo (recuadro 8.8).


Así, a pesar de ser prometedores, los enfoques comunitarios noson una panacea en sí mismos. La pérdida aguda de recursos, elconflicto social irreconciliable, la falta de capacidad, o simplementela ausencia de una comunidad válida, con frecuencia hacen necesa-rias intervenciones más centralizadas o al menos el apoyo de agen-cias externas. La resolución de los intereses conflictivos de los pastoresy los agricultores en muchas zonas secas (como en Sudán, Líbano yMongolia), o la administración y control de los recursos del aguamás allá de la cuenca inmediata, puede requerir más de lo que losenfoques comunitarios pueden proporcionar. Es mucho lo que que-da por aprender acerca de las condiciones para que éstos sean exitososy puedan ser implementados a mayor escala.

Dadas las grandes externalidades en las regiones menos favoreci-das, la promoción de la agricultura sustentable y la reducción de lapobreza no siempre generan degradación ambiental. Hay pocos en-foques tecnológicos o liderados por la comunidad para resolver lascontradicciones que con frecuencia se dan entre la reducción de lapobreza y la degradación ambiental –las soluciones requieren demecanismos mucho más efectivos para administrar las externalidadesambientales, incluyendo el pago por los servicios ambientales.

Pago por los servicios ambientales

Los paisajes agrícolas, tanto en las áreas menos favorecidas como enlas de alto potencial, producen un amplio rango de servicios am-bientales valiosos, como la captura de carbono, protección de labiodiversidad, regulación de los flujos de agua y el suministro deagua limpia corriente abajo. Sin embargo, los agricultores no reci-ben compensación por la provisión de estos servicios y, por tanto,tienden a subproducirlos. Muchos enfoques para aumentar los servi-cios ambientales se basan en demostrar a los agricultores “lo que escorrecto hacer” –olvidando esto es “lo que es correcto hacer” paraotros y no necesariamente para los agricultores. Otros enfoques hantratado de regular lo que los agricultores pueden y no pueden hacer.Ningún enfoque ha funcionado bien o ha sido sostenible en el tiem-po. Ocasionalmente, tecnologías de tipo gana-gana pueden generartanto altos retornos para los agricultores como altos niveles de servi-cios ambientales, pero éstas son pocas y poco frecuentes y pueden noseguir siendo de tipo gana-gana en el tiempo a medida que los pre-cios cambian.83

La línea de fondo es que si la sociedad desea que los agricultoreslleven a cabo prácticas de manejo de los recursos naturales que ge-

RECUADRO 8.7 Dos historias de manejo liderado por la comunidad, cuencas y pasturas

Los costos cruzados entre la sostenibilidad

ambiental y el ingreso en la Anatolia oriental

La erosión del suelo es uno de los más seriosproblemas que afectan la sostenibilidad de laagricultura en Turquía, debido a que tanto comouna tercera parte de la tierra cultivada y áreasextensivas para el pastoreo y pasturasmontañosas, tienen fuertes pendientes. Alrededorde 16 millones de hectáreas, o más del 70% de latierra cultivada y en pasturas en Turquía, estánafectadas por la erosión, especialmente en lazona alta de la cuenca del Eufrates en Anatoliaoriental. Los sistemas de ganadería extensiva sonlos principales culpables. El inadecuado manejode las pasturas ha llevado a una extensivadegradación del suelo, limitando la posibilidad dela regeneración natural de los bosques ycontribuyendo a un importante aumento de lasedimentación del suelo.

El proyecto para la rehabilitación de la cuencade Anatolia oriental, que cuenta con una fuerteparticipación de la comunidad, ha ayudado adisminuir la degradación del suelo y de losbosques en la región. El proyecto cerró elpastoreo en los bosques, construyó terrazas yreforestó las laderas degradadas, intensificó laproducción de ganado y de productos hortícolasen el Valle y compensó por la pérdida de ingresogenerada por el abandono de los sistemas deganadería extensiva. Sin tomar en consideraciónlos eventuales beneficios de una menorsedimentación corriente abajo, el proyecto tuvouna tasa estimada de retorno de alrededor del16% y es ampliamente considerado como exitoso.

Muchos hogares vieron aumentar susingresos, pero el impacto del proyecto sobre lapobreza ha sido ambiguo. Los principales

beneficiarios de la irrigación en pequeña escala sonhogares con acceso a los manantiales, la principalfuente de agua en el área del proyecto. La mayoríadel ganado es de propiedad de los hogares más ricos,que cuentan con una mayor cantidad de tierra y unamayor habilidad para cambiar hacia los sistemas deganadería intensiva. Los beneficios inmediatos delproyecto han sido vinculados a la propiedad de latierra y de las fuentes de agua, en tanto que elingreso generado en los bosques por la recolección deleña y las ventas de madera –del cual los pobres sebenefician en cierta medida– será recibidoúnicamente en el largo plazo, después de larestauración de la cubierta forestal en las laderas delas montañas.

La reconciliación de la sostenibilidad ambientalcon la generación de ingresos para los pobres ha sidodifícil debido a la incertidumbre acerca del tamaño yel horizonte de tiempo de los beneficios finales de laconservación y del acceso desigual a los recursosproductivos en áreas de agricultura intensiva.Después de la disposición inicial de las comunidadespara acordar cerrar los bosques a cambio de unosbeneficios compensatorios inmediatos, se espera quela presión para reabrir las áreas cerradas para pastarse incrementará.

La coadministración de las pasturas aumenta

el ingreso de los pastores en Mongolia

Mongolia tiene el área de pastura comunitariacontigua más grande que queda en el mundo –hogarpara 172.000 familias de pastores. Las pasturasnunca han sido de propiedad privada, pero las normastradicionales determinaban el sistema deadministración tradicional de éstas, antes del períodode la planificación centralizada. Con la transiciónhacia la economía de mercado, se reintrodujo

la propiedad privada del ganado pero no fueadministrada a través de las institucionestradicionales. El rápido crecimiento del númerode familias de pastores (más que duplicándoseentre 1992 y 1999) y del ganado, en alrededorde 30%, han ocasionado una severa degradaciónde las pasturas. El sobrepastoreo y ladesertización pueden afectar alrededor del 76%de las áreas de pastura. Un exitoso enfoque decoadministración entre el Estado y lascomunidades ha recibido apoyo legal ytecnológico activo por parte del gobierno y de lasONG (utilizando SIG y mapeos comunitarios) y hacomenzado a llenar el vacío institucional en laadministración de las pasturas.

La adopción de prácticas de administración delas pasturas basadas en la comunidad, tiende aser mayor en las áreas con una limitada capacidadde pastoreo, lejanas de las ciudades y de loscentros de mercado y en comunidades de pastorescon fuertes relaciones sociales. El temaproblemático es la resolución de las disputas entrelos pastores de diferentes comunidades. Como hasugerido una encuesta de algunos sitiosseleccionados, los ingresos han aumentado entre9% y 67% durante los tres años transcurridosdespués del inicio del proyecto. Se reportaigualmente que el mejoramiento y la protección delos campos comunitarios de heno, elestablecimiento de fondos para el heno y losforrajes y la preparación de forrajes adicionalespara el invierno han ayudado a reducir las pérdidasde animales en un promedio de 6% a 12%.

Fuentes: Banco Mundial 2004f; Ykhanbaid y Bulgan 2006.


neren beneficios fuera de las zonas agrícolas, la sociedad necesitacompensarlos. Esto ha sido intentado en pequeñas escalas mediantela provisión de préstamos condonables para la inversión, utilizandoprogramas de alimentos por trabajo para actividades de conserva-ción, como la plantación de árboles, y proveyendo insumos comosemillas sin costo. Sin embargo, usualmente estos esfuerzos pro-porcionan únicamente recompensas de corto plazo y los incentivosque crean desaparecen tan pronto como la recompensa termina.Los beneficios de estos programas de corto plazo han sido, en elmejor de los casos, temporales. El enfoque que ha surgido parapagar por los servicios ambientales (PSE) intenta solucionar esteproblema.

El PSE es un enfoque de conservación basado en el mercado, en losprincipios gemelos de que aquellos que se benefician de los serviciosambientales (como los usuarios de agua limpia) deben pagar porello y aquellos que generan dichos servicios deben ser compensadospor proveerlos.84 En un mecanismo PSE, los proveedores del servicioreciben pagos condicionados a la provisión de los servicios ambien-tales deseados (o por la adopción de una práctica que se cree quegenera esos servicios). La participación es voluntaria. El enfoque PSEes atractivo en la medida en que (1) genera nueva financiación, lacual no estaría disponible de otra manera para la conservación; (2)puede ser sustentable, en la medida en que depende del interés mu-tuo de los usuarios y proveedores del servicio y no de la voluntad delos gobiernos o de las agencias donantes; y (3) es eficiente si generaservicios cuyos beneficios exceden los costos para proveerlos.

Ha habido un fuerte interés en los programas PSE en años recien-tes, particularmente en América Latina. Costa Rica tiene el progra-ma más antiguo, creado en 1997, el que al final de 2005 estabapagando por la conservación de los bosques en alrededor de 270.000hectáreas o cerca del 10% del área de bosques. México creó un pro-grama similar en 2002 y a finales de 2005 éste pagaba por la conser-vación de alrededor de 540.000 hectáreas (o cerca del 1% del áreaen bosques).85 La mayor parte de esquemas PSE en los países en desa-rrollo se han enfocado en la conservación de los bosques, pero estácreciendo el interés para aplicar este enfoque en las áreas agrícolas.Un proyecto piloto para las pasturas degradadas en Colombia, Cos-ta Rica y Nicaragua, ha inducido cambios sustanciales en el uso dela tierra, logrando transformar las pasturas degradadas en sistemassilvopastoriles (en los cuales los árboles y el ganado son producidosconjuntamente) (gráfico 8.3).86 A pesar de las prácticas costosas ytécnicamente desafiantes, los hogares pobres están participando ac-tivamente.

Los usuarios del agua son la fuente más significativa de financia-ción para los esquemas de tipo PSA, principalmente a través de es-quemas descentralizados y específicos a cuencas particulares, perotambién a través de programas nacionales (como en México). Losusuarios del agua que pagan por la conservación de cuencas a travésde mecanismos PSE son sistemas de agua doméstica, productores deenergía hidroeléctrica, sistemas de irrigación y embotelladores. Elpotencial para los pagos relacionados con cuencas puede expandirsesignificativamente con una mejor comprensión de los efectos que los

RECUADRO 8.8 Administrando la sequía y el ganado en áreas de pastoreo del Medio Oriente y África septentrional

La mayor parte de la tierra agrícola en el MedioOriente y África septentrional recibe menos de400 milímetros anuales de lluvia y está dedicadaa sistemas de cebada-ovejas que utilizan la tierradisponible para cultivos y las vastas áreas depastoreo de las estepas. Las sociedadesagropastoriles tienen sus propias estrategiaspara enfrentar la sequía, un factor significativodesde hace mucho tiempo en la región. Lasprácticas de pastoreo móvil o trashumante,reducen los riesgos de tener insuficiente forrajeen cualquier localidad. Los acuerdos parapastoreo recíproco con comunidades másdistantes, proporcionan acceso a sus recursos enlos años de sequía. Los tamaños de los hatos yde los inventarios son ajustados al tamañodisponible de los recursos de pasturas. Losanimales adicionales pueden ser fácilmenteliquidados en una sequía, bien sea para obteneralimentos o efectivo. Los agricultores de lacebada y los pastores de ovejas diversifican haciaotros cultivos y hacia ocupaciones no agrícolas,particularmente a lo largo de la migraciónestacional para el empleo no agrícola.

Estas estrategias de riesgo han permitidoadministrar los choques de las sequías y hechoposible que las comunidades de pastoressobrevivan durante muchos siglos. Lasinteracciones entre las sequías y los sistemas deadministración tradicional, también han servido

para mantener el tamaño de los hatos en equilibriocon la productividad de las pasturas, evitando ladegradación de largo plazo de las áreas de pastoreo.Sin embargo, la habilidad para manejar los choquesde las sequías ha disminuido con el crecimiento de lapoblación, en la medida en que una mayor cantidadde gente busca subsistir a partir de los pobresrecursos de estas áreas y también debido a las másfrecuentes y prolongadas sequías asociadas con elcalentamiento global. Las sequías implican ahorasignificativas pérdidas de ganado, llevan a muchosagricultores y pastores hacia la pobreza e impiden lasinversiones en un mejor manejo de los recursosnaturales.

Los gobiernos de la región han intervenido paraayudar a administrar las pérdidas por las sequías,pero usualmente sobre la base de ayuda para la crisisuna vez que la sequía se ha presentado y sin darmucha consideración a las consecuencias de largoplazo. Las intervenciones más importantes sonsubsidios para la alimentación del ganado ycondonaciones de deudas, las dos contribuyendo adegradar los recursos.

Los subsidios a la alimentación (sobre todocebada) han sido bastante exitosos para proteger lacantidad de ganado y la producción durante lassequías. Sin embargo, también han acelerado ladegradación de las pasturas en el largo plazo, através de distorsionar el proceso tradicional deajustar el tamaño de los hatos a las variaciones

climáticas interanuales. El tamaño de los hatos haaumentado fuertemente en los últimos años y lasprácticas de pastoreo han cambiado; muchos delos animales no abandonan las estepas durante laestación seca sino que se les transporta sualimento y agua hacia esas zonas. Esto lleva a unsobrepastoreo durante la estación seca, reduce lasiembra natural de especies anuales de pasturas,perjudica el suelo y contribuye a la erosión eólica,particularmente en las áreas cercanas a loslugares de provisión de agua y alimento. Los altosprecios de compra gubernamental para la cebadatambién han incentivado la intrusión del cultivomecanizado de este producto hacia las pasturasdonde ésta no puede ser sostenida.

En tanto que la reprogramación sistemática delcrédito a los agricultores proporciona un tipo dealivio de corto plazo, este enfoque ha probado serde mayor beneficio para las grandes granjas –ycontribuye al crónicamente débil desempeño derecuperación de los créditos por parte de losbancos de desarrollo agrícola de la región. Mejoresalternativas de intervención que necesitanexplorarse, serían formas simples deaseguramiento para la sequía, avisos tempranosde la llegada de la sequía, y redes de seguridadsocial para los pobres.

Fuente: Hazell, Oram, y Chaherli 2001.


cambios en el uso de la tierra corriente arriba tienen sobre los servi-cios de agua corriente abajo.

Los pagos por captura de carbono –bajo el Mecanismo de Desa-rrollo Limpio o el mercado (detallista) voluntario– son otra granfuente potencial de financiación para los PSE (capítulo 11). Los agri-cultores de pequeña escala se pueden beneficiar de los pagos porcaptura de carbono, pero esto requiere la existencia de organizacio-nes comunitarias locales fuertes, capaces de desarrollar un sistemaadecuado de supervisión y verificación. El proyecto Scolel Té en laregión de Chiapas en México, movilizó organizaciones comunitariaslocales y de agricultores, para comercializar la captura de carbono através de la agroforestería. Del precio de venta de $3.30 dólares portonelada de dióxido de carbono, el 60% iba directamente a losagricultores, aumentando los ingresos familiares en un promedio deUS$300 a US$1.800 por año.87 Sin embargo, muchos obstáculos,incluyendo altos costos de transacción (40% en este caso) y la ne-cesidad de coordinar las actividades de muchos pequeños agricul-tores para generar cantidades significativas de captura de carbono,limitan la participación de los pequeños agricultores en este mer-cado.

Para que los sistemas de pagos se puedan utilizar de manera másamplia, tendrán que asegurar que la base de financiación es sosteni-ble en el largo plazo, ligando directamente a los usuarios y a losproveedores del servicio. Esto es más fácil cuando apenas hay uno odos usuarios del servicio con una amenaza ambiental real o poten-cial –y cuando las causas y efectos entre las actividades agrícolas y elresultado ambiental son suficientemente conocidas. Las cuencas pe-queñas con una planta generadora de energía hidroeléctrica corrien-te abajo (usualmente más vulnerable a la sedimentación) o conoferentes de agua para uso doméstico (afectados por la contamina-ción y la sedimentación), son buenos candidatos. Cuencas grandescon múltiples usuarios, donde el impacto corriente abajo es el resul-tado del impacto acumulado de una enorme cantidad de usos co-rriente arriba no son buenos candidatos. La utilización de las PSEpara la conservación de la biodiversidad es difícil también debido ala carencia de beneficiarios con fuertes intereses financieros.

Conclusiones

Desde la Cumbre de la Tierra en Río en 1992, es generalmente acep-tado que los programas agrícolas y ambientales son inseparables. Ladegradación de los recursos naturales socava la base para la produc-ción agrícola y aumenta su vulnerabilidad al riesgo, imponiendo ele-vadas pérdidas económicas como consecuencia de un uso nosustentable de los recursos naturales. Los programas de agriculturapara el desarrollo no serán exitosos sin un uso más sustentable de losrecursos naturales –agua, bosques, conservación del suelo, cultivosgenéticamente diversos y variedades animales y otros servicios delos ecosistemas. Al mismo tiempo, la agricultura es con frecuencia elprincipal punto de entrada para la realización de intervenciones orien-tadas a la protección del medio ambiente. Es el mayor usuario de latierra y el agua, una fuente importante de emisión de gases de tipoinvernadero y la principal causa de la conversión de los ecosistemasnaturales y de la pérdida de biodiversidad. Los intrincados enlacesentre los programas de agricultura y de medio ambiente requierende un enfoque integrado de política.

La gran impronta ambiental de la agricultura sobre los recursosnaturales sigue siendo extendida; sin embargo, hay muchas opor-tunidades para reducirla. Generar los incentivos correctos es el pri-mer paso hacia la sustentabilidad. El mejoramiento en el manejode los recursos naturales, tanto en áreas agrícolas intensivas comoextensivas, requiere la eliminación de las políticas de precios y subsi-dios que envían señales equivocadas a los agricultores, el fortale-cimiento de los derechos de propiedad, la provisión de apoyo alargo plazo para la administración de los recursos naturales y eldesarrollo de instrumentos que ayuden a administrar los mayoresriesgos climáticos.

Se encuentran disponibles mejores tecnologías y formas de admi-nistrar el agua y los insumos agrícolas modernos para hacer la agri-cultura intensiva más sustentable. Pero su adopción amplia esobstaculizada por las inapropiadas políticas de precios, la insuficien-te capacitación de los agricultores y el fracaso para administrar lasexternalidades negativas. En las regiones menos favorecidas, estánsurgiendo nuevas y prometedoras tecnologías, pero su adopción es

Gráfico 8.3 Con los PSA, las pasturas degradadas se han reconvertido para un uso sustentable de la tierra en Nicaragua

Fuente: Cálculos a partir de datos de mapeo del Proyecto Silvopastoril por Pagiola y otros (en preparación).Notas: Cambios en el uso de la tierra por parte de participantes pobres y no pobres del Proyecto Silvopastoril en Matiguás-Río Blanco, Nicaragua (2003-05). No se muestran las áreas convertidasa otros usos con un cambio en el uso neto de la tierra de menos de 30 hectáreas. Los pobres han sido definidos como hogares por debajo de la línea de pobreza nacional, a partir de datos deencuestas de hogares sobre ingreso originado de cualquier fuente.


complicada por la cantidad de tiempo que transcurre antes de que segeneren sus resultados y por la necesidad de acción colectiva. Unode los desarrollos recientes más prometedores, ha sido la devolucióndel control de la administración de los recursos naturales a las orga-nizaciones locales para su manejo comunitario.

Por el lado positivo, existen muchas oportunidades de orientar elpotencial de la agricultura como proveedor de servicios ambienta-les. El surgimiento de nuevos mercados y programas para pagar porlos servicios ambientales, es un enfoque prometedor que debería serbuscado por los gobiernos locales y nacionales así como por la co-

munidad internacional. La agricultura tiene un papel central para lamitigación del cambio climático y la protección de la biodiversidady la financiación de la captura de carbono puede convertirse en unafuente importante de financiación para estos bienes públicos globales(capítulo 11). Sin embargo, en muchos casos el desarrollo de merca-dos para servicios ambientales al nivel local, en los cuales hay unagran cercanía entre proveedores y consumidores de estos servicios,puede ser un enfoque más prometedor que establecer esquemas na-cionales de pagos cuando la gobernanza y la capacidad fiscal sondébiles.

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