Alimentos y reforma agraria. El futuro de una crisis (1981)*

Arturo Warman**

Las vacas flacas

A principios de la década de los setenta se hizo evidente la existencia de una

severa crisis en la producción agrícola mexicana. Pese a diversos esfuerzos

gubernamentales, han transcurrido diez años sin que la producción alcance ritmos

constantes y satisfactorios de crecimiento. La gravedad y duración del hecho han

conducido al reconocimiento generalizado de que no se trata de un fenómeno

cíclico provisional, sino de un problema estructural del sector agrícola y de la

economía mexicana, aunque no se haya obtenido un consenso respecto a su

naturaleza y sus causas. El abastecimiento suficiente de alimentos básicos, en

especial granos, parece ser el problema central y la expresión más aguda de la

crisis. Hasta 1970, y desde mediados de los cincuenta, el país había sido

básicamente autosuficiente. En los setenta, el abasto interno empezó a depender

en forma creciente de las importaciones que llegaron a representar entre una

cuarta y una tercera parte del consumo nacional como promedio en los años

finales de ese lapso, lo que implica entre cuatro y cinco millones anuales de

toneladas de granos. Vale anotar que el volumen de las importaciones

corresponde en términos gruesos, ya que no se dispone de un análisis más

detallado, a la demanda del sector moderno . Bajo este confuso término me

refiero al consumo directo en las grandes ciudades industriales, especialmente la

de México y secundariamente a las de Guadalajara, Monterrey y

excepcionalmente a otras ciudades de más de cien mil habitantes, así como a la

demanda industrial de las fábricas de harinas, aceites y otros derivados, y de

* Nexos, núm. 43, julio 1981, pp. 3-14. ** Arturo Warman. Antropólogo, investigador del Centro de Investigaciones Superiores del INAH. Autor de ... Y venimos a contradecir, y Ensayos sobre el campesinado mexicano (1980). Es colaborador de Nexos y editorialista del periódico unomásuno.

2

alimentos balanceados para consumo animal. Aparentemente se ha conformado

un mercado dual en el que el México moderno se abastece de importaciones,

mientras que el mercado tradicional, ciudades provincianas y el medio rural, sigue

dependiendo de la producción nacional.

Pese a las declaraciones oficiales, que siempre mencionaron la

autosuficiencia como un objetivo nacional, parece claro que las acciones del

Estado propiciaron y favorecieron esta situación. El análisis de las políticas

gubernamentales se ha hecho parcialmente en otras partes, por lo que sólo

mencionaré algunos de sus efectos.1 La política de precios de garantía no

favoreció la producción de alimentos básicos frente a otros productos agrícolas. El

precio del maíz permaneció fijo en términos absolutos por un decenio (1963-1972)

y los aumentos posteriores fueron tardíos y por debajo del rezago inflacionario

acumulado, de tal forma que no se ha recuperado el nivel relativo de precios de

principios de la década de 1960. Lo mismo sucedió con el trigo, cultivado por

agricultores comerciales a diferencia del maíz, que se cultiva mayoritariamente por

campesinos.2

El deterioro en los precios desalentó el incremento de la producción

comercial y provocó que las unidades de producción empresariales abandonaran

estos cultivos ya que era imposible obtener una ganancia o ésta era demasiado

baja en comparación con otras actividades posibles. Así se modificó la estructura

de cultivos, sobre todo en las tierras irrigadas con mayor potencial productivo, que

implicaba el descenso de la producción de alimentos frente al incremento de otros

cultivos, entre ellos algunos también protegidos por precios de garantía pero

destinados al consumo industrial o forrajero en los que el deterioro era menor. La

política de precios oficiales no opera como reguladora de la producción para las

unidades no comerciales o campesinas, aunque indudablemente las afecta con

severidad. Los campesinos no han abandonado la producción de alimentos, sobre

todo de maíz y acaso de frijol en la misma proporción que los agricultores

comerciales. Una parte importante de la producción campesina se dedica al

autoabasto de los productores para satisfacer el consumo alimenticio directo. La

producción para autoabasto se ha mantenido pese a la rentabilidad negativa del

3

cultivo del maíz, ya que para los campesinos la dependencia del mercado siempre

ha sido más riesgosa que el cultivo autónomo. Por otra parte, los recursos

territoriales en poder de los campesinos, que son los más pobres y que ofrecen los

mayores riesgos, con frecuencia no facilitan técnicamente la sustitución por otros

cultivos. A esto debe sumarse la dificultad o hasta la imposibilidad de obtener

trabajo remunerado durante el ciclo agrícola de temporal, el bajo nivel de los

salarios medios rurales, las muy altas variaciones estacionales en los precios del

maíz y del frijol en los mercados rurales y en fin, los objetivos y la organización

campesina, que convierten en racional y ventajoso el cultivo autónomo para el

autoconsumo pese a que desde el punto de vista de la ganancia, resulte

negativo.3

La estabilidad campesina

Por diversos factores, la producción campesina para autoconsumo requiere por lo

general de un apoyo crediticio externo, casi siempre aportado por usureros y

acaparadores locales. Estos préstamos particulares que el campesino paga al

doble por concepto de interés, se saldan con la cosecha que obtiene el productor.

De esta forma, el crédito usurero contribuye a regular la producción autónoma de

los campesinos, quienes procurarán, muchas veces sin lograrlo, cosechar un

volumen suficiente para cubrir la deuda y el autoconsumo familiar. El volumen

entregado como pago por la deuda sirve para abastecer a los mercados

tradicionales en primer lugar, ya que en ellos los acaparadores pueden obtener

precios más altos que los nacionales, y sólo los excedentes se destinan al abasto

del mercado moderno .

En esas condiciones, los campesinos han tratado de regular su producción

de alimentos básicos para que se aproxime a los requerimientos definidos por el

consumo directo y el pago de la deuda. Al mismo tiempo trataron de regir la

creación de un excedente para el mercado ya que en éste se volvía concreta y

manifiesta la rentabilidad negativa del cultivo, o en términos más estrictos, la

ínfima retribución para el trabajo invertido. Así, la producción campesina de maíz

4

dejó de crecer pero no hay evidencias de que una vez estabilizada haya

descendido en proporciones importantes.

La relativa estabilidad en la producción y en la oferta campesina del maíz

que mal que bien satisface la demanda de consumo directo de las tres cuartas

partes de la población, permitió que el Estado sostuviera el deterioro de los

precios de los alimentos básicos y que concentrara su acción en el abasto de

mercado moderno, contribuyendo a su separación del tradicional. El abasto del

mercado moderno ha contado con un subsidio que permite entregar los granos a

precios bajos y constantes, inferiores a los precios de compra, manejo y

almacenaje. El subsidio alimenticio a los centros urbanos ha sido piedra angular

de la política económica del desarrollo industrial, ya que incide en la fijación de los

salarios mínimos que recibe la mayor proporción de la población ocupada y a

partir de los cuales se fija toda la escala de salarios en las actividades modernas .

Desde el punto de vista del Estado, el abasto a los centros urbanos y al

sector moderno ha sido más importante que las necesidades de los productores,

especialmente de los campesinos. En función de esta prioridad se adoptaron las

políticas sucesivas y combinadas para deprimir los precios internos de los

alimentos básicos recurriendo a la oferta externa para el abasto del mercado

moderno .4

Las limitaciones y contradicciones de la política de precios cuando

concurren diferente tipo de productores en el mercado pueden ilustrarse con el

caso del frijol. En 1974 se presentó una severa escasez de este producto. El

deterioro de los precios del frijol hasta 1973 fue incluso más acentuado que el del

maíz. En el caso de esta leguminosa no existe un mercado internacional ni una

oferta externa constante por lo que no pudo recurrirse a las importaciones de este

elemento esencial de la dieta popular de México. La población más pobre, para la

que el consumo de frijol es más crítico pues constituye la más importante fuente

de proteínas, tuvo que renunciar a ese alimento pues se presentaron, junto con el

desabastecimiento, el acaparamiento, la especulación y el ocultamiento.

El Estado decidió enfrentar la crisis del frijol usando de su instrumento más

ágil y flexible, y que se suponía más poderoso: la política de precios. Para 1975, el

5

precio de garantía del frijol se elevó de dos mil a seis mil pesos por tonelada, un

300%, de un solo golpe. El nuevo precio hizo atractivo el cultivo de frijol para los

productores comerciales dotados de mejores recursos territoriales y de capital. Los

productores campesinos, con severas limitaciones físicas en su territorio,

reaccionaron más débil y lentamente al incremento de los precios. Los productores

empresariales pudieron, en el plazo de un solo ciclo agrícola, saturar la oferta de

frijol obteniendo magníficas utilidades. Pero la población más pobre resintió

severamente los nuevos precios y redujo el consumo de este alimento esencial. El

Estado se encontró con excedentes que no podía colocar en un mercado

internacional inexistente. El incremento en el precio se volvió una ganancia

especulativa para los grandes productores. La demanda no había sido satisfecha

sino apenas artificialmente restringida por los precios. El excedente almacenado

por el Estado se sustraía de la dieta popular.

El episodio del frijol pudo haber mostrado los riesgos y la relativa ineficacia

de la política de precios como reguladora de la producción cuando en el mercado

concurren productores de diferente tipo y no sólo de diferente velocidad frente a

un estímulo único. La advertencia fue ignorada y se incrementó, constante y

regularmente, la dependencia del país de la importación de alimentos.

El secuestro de la frontera agrícola

La opción de importar alimento básicos estuvo ligada, si no es que integrada, a las

otras políticas del Estado en el medio rural. Todas ellas contribuían a la

polarización creciente entre las clases sociales en el campo a través de la

concentración y acumulación de recursos y poder en un grupo proporcionalmente

cada vez más reducido y más directamente ligado a los intereses de los grandes

capitales transnacionales.

La política agraria de redistribución territorial se mantuvo estancada desde

1938. Pese a distintas acciones políticas los campesinos recibieron nuevas

dotaciones territoriales con potencialidad para la producción agrícola. El episodio

expropiatorio de 1976 no cambió esta tendencia, aunque tuviera y tenga todavía

6

consecuencias políticas de la más alta importancia. El estancamiento en el reparto

legal no implicó un congelamiento de la estructura agraria real. Por una parte un

número importante de nuevos campesinos se incorporaron a la misma superficie

que el grupo controlaba, con lo que aumentó severamente la presión sobre la

tierra. Adicionalmente, por invasión, renta y otros procedimientos ilegales, los

grandes propietarios expropiaron tierras campesinas. Este proceso está

esencialmente ligado a la expansión de la ganadería extensiva, controlada por

grandes propietarios, que creció más que las otras actividades agropecuarias. La

expropiación de hecho de la tierra campesina por grandes propietarios es selectiva

y se concentra en las superficies con un potencial productivo más grande, por lo

que su efecto cualitativo es mayor de lo que puede suponerse. Mientras que un

número mayor de campesinos tiene que producir en menos tierras y más pobres,

la gran propiedad se consolidó y se fortaleció frente a un número creciente de

minifundios. La parálisis del reparto agrario implica un aumento en la desigualdad,

en la distancia relativa y absoluta entre los diversos tipos de productores en el

campo mexicano. Entre 1950 y la fecha, el fenómeno agrario dominante es la

concentración, que ha alcanzado niveles similares o hasta más acentuados que en

países latinoamericanos que nunca tuvieron una reforma agraria, por no hablar de

una revolución social.5

Desde mediados de la década de los cuarenta y hasta 1965, la producción

agrícola creció a un ritmo sensiblemente superior al incremento demográfico y

sustentó el llamado milagro mexicano . El factor más importante en ese proceso

fue el crecimiento sostenido de la superficie cultivada, es decir la ampliación de la

frontera agrícola. Este proceso tuvo dos componentes principales: la apertura de

nuevas tierras como resultado de las inversiones públicas en irrigación, que se

dedicaron íntegramente a la agricultura comercial, y a la incorporación al cultivo

por los campesinos de las superficies dotadas por el radical reparto cardenista,

que fueron utilizadas en la producción de alimentos básicos para el autoconsumo

y el mercado, que fue adecuadamente abastecido. Mientras que el primer proceso

requirió fundamentalmente de altas inversiones de capital, el segundo se hizo a

7

base de trabajo campesino. En ese periodo la población campesina casi se

duplicó en números absolutos.

Las condiciones en que los campesinos agotaron la frontera agrícola en su

territorio, a partir de la incorporación de fuerza de trabajo con la remuneración más

baja, produjeron efectos complejos y paradójicos. Los grandes propietarios

privados en las zonas de temporal se orientaron hacia la actividad ganadera en su

modalidad extensiva de pastoreo libre. En la ganadería extensiva es posible

obtener altas tasas de ganancia en las empresas de gran tamaño. Las utilidades

en estos latifundios son más altas por unidad de superficie que las que pudieran

obtenerse en las actividades agrícolas. En grandes extensiones, la ganadería

quedó a salvo de las limitaciones que afectan a la agricultura empresarial en

zonas de temporal: el control estatal sobre los precios de los productos agrícolas

básicos, la competencia campesina en las mismas líneas de producción, y la

presión campesina por el reparto, del que está protegida por los certificados de

inafectabilidad ganadera. Las tierras dedicadas a la ganadería contienen una

amplia frontera agrícola, acaso igual a la superficie bajo cultivo, que sus

propietarios no quieren abrir.

La clausura de la frontera agrícola no es un problema técnico sino

socioeconómico. Es un resultado complejo y contradictorio del fenómeno de

concentración de la propiedad derivada de la suspensión del reparto agrario frente

al crecimiento de la población campesina.

El campo que quiso el Estado

La concentración, que caracteriza a la tenencia de la tierra, se manifiesta más

agudamente en los otros recursos para la producción. En la disposición de capital,

tanto fijo como de operación, la desigualdad es extrema. Las acciones del Estado

han sido una variable de gran importancia en la configuración de esa tendencia.

La formación de capital fijo en las actividades agropecuarias ha dependido

mayoritariamente de la inversión pública, que ha contribuido con más de la mitad

del total. La construcción de grandes obras de irrigación, que hasta 1975 absorbió

8

más de las tres cuartas partes de la inversión pública en total en el sector, explica

esa proporción que revela una muy baja inversión privada en el campo.6

Los beneficios de las grandes obras de irrigación fueron capturados

mediante diversos mecanismos legales o ilegales aunque oficialmente tolerados

y hasta favorecidos

por un número muy reducido de grandes empresas

agropecuarias, muchas de las cuales actúan como agentes productores de las

compañías transnacionales. La apropiación fue gratuita y continua, ya que el

Estado ha subsidiado cuantiosa y sistemáticamente el déficit de operación de los

grandes sistritos nacionales de riego, que originalmente habían sido entregados

sin costo a sus beneficiarios.

Los grandes beneficiarios agropecuarios también se apropiaron de la mayor

proporción de otras inversiones públicas, como el crédito, el subsidio a los precios

de los fertilizantes, los resultados de la investigación agrícola y su divulgación y

extensión. Estos recursos públicos suplían y complementaban al capital de

operación de los empresarios y contribuían al incremento de sus utilidades y a la

disminución de los riesgos. Estas enormes ventajas y subsidios, que implican

miles de millones de pesos, no se orientaron ni condicionaron para dirigir la

producción de los empresarios en función del abasto alimenticio del país. Por el

contrario, las políticas del Estado se concentraron en las líneas de producción más

redituables y que las utilidades se transfirieran a otros sectores de la actividad

económica. La transferencia de capital de los empresarios agropecuarios hacia

otros sectores de la economía exigió un subsidio constante a través de las

inversiones públicas que reponían el faltante para asegurar la continuidad de la

actividad empresarial.

Dos ejemplos sirven para ilustrar cómo la acción del Estado propició y

consistió la concentración de la producción empresarial en los renglones más

rentables de la producción agropecuaria. El primero es el manejo del agua en los

grandes distritos nacionales de riego. El plan de cultivos que sirve para normar la

distribución del agua se formula por el Comité Directivo, en el que los funcionarios

federales tienen una posición dominante. La disponibilidad de agua es por lo

general limitada por lo que el plan de cultivo establece una definición respecto a

9

cuáles productores recibirán agua, en qué cantidad y con qué propósito específico.

Las instituciones crediticias oficiales siguen el plan de cultivos y sólo abren líneas

de crédito para los productos y superficies especificados en el plan. Pues bien: el

maíz ha ocupado el último lugar entre las prioridades establecidas para los

distritos de riego e incluso se intentó desterrar oficialmente su cultivo en los

distritos nacionales de riego. Esta decisión se justificó en la baja rentabilidad del

cultivo, que a su vez se originaba en los precios de garantía fijados para este

cereal. La preferencia que otorgan los comités directivos a los cultivos más

remunerativos es básica en el proceso de pérdida territorial por parte de los

campesinos dotados en los grandes distritos de riego, que carecen del capital y de

las relaciones políticas para usar los medios de producción aportados por el sector

público, y que con frecuencia se ven obligados a rentar su tierra a los grandes

empresarios a cambio de un precio equivalente a lo que hubieran ganado

cultivando su maíz. Por eso el cultivo del maíz prácticamente ha desaparecido de

los grandes distritos nacionales de riego, que generan cerca de la mitad del

producto agrícola.7

En el caso del trigo, fueron los productores empresariales los que

abandonaron su cultivo frente al estancamiento de los precios de garantía.

Cuando éstos fueron favorables y permitieron altas tasas de ganancia, los

empresarios de los distritos de riego no sólo saturaron la demanda nacional sino

que produjeron un excedente equivalente a la mitad del consumo interno. El

excedente tuvo que exportarse con grandes pérdidas, en virtud de la diferencia

entre el elevado precio interno y el bajo precio internacional. La pérdida fue

totalmente cubierta por el Estado y no repercutió en los productores. La capacidad

y el volumen de producción de los empresarios de los distritos de riego provocaron

que los productores de trigo de temporal, muchos de ellos campesinos, que nunca

recibieron apoyos comparables a los de los grandes productores, abandonaran el

cultivo de este grano. El cultivo de trigo de temporal prácticamente ha

desaparecido en México. El Estado enfrentó sus pérdidas abatiendo el precio

oficio real para el trigo. Los empresarios abandonaron su cultivo y adoptaron la

10

siembra de oleaginosas, subsidiadas con precios de garantía atractivos. El país no

tuvo más alternativa que recurrir otra vez a las importaciones.8

La razón del sorgo

La orientación y el manejo del crédito oficial también han favorecido a los

empresarios y han contribuido de manera importante a la incapacidad del país

para satisfacer su demanda de alimentos. En 1976 se realizó una encuesta

nacional entre los productores de granos. Para entonces, la necesidad de recurrir

a las importaciones de maíz ya era evidente y tenía tres años de practicarse.9 La

encuesta mostró que mientras uno de cada cinco productores de maíz tenía el

apoyo del crédito oficial, más de la mitad de los productores de sorgo gozaban de

este beneficio. En buena medida, el cultivo de sorgo en México debe atribuirse a la

activa promoción que en su favor desarrolló la banca oficial. El sorgo es un cultivo

que puede competir, por su adaptación ecológica, con el maíz y el frijol asociado,

pero a diferencia de éstos es un cultivo totalmente comercial que no se consume

directamente por los productores. La naturaleza mercantil o comercial del sorgo,

que ingresa íntegramente en el mercado, fue interpretada como una ventaja por la

banca oficial de crédito a la agricultura. Por un lado, la centralización del mercado

y el hecho de que no se retuviera por los productores para el autoconsumo,

facilitaba el control bancario de la recuperación de los préstamos. En el mismo

sentido concurría el hecho de que el cultivo del sorgo es totalmente mecanizado.

La producción del sorgo requiere de insumos comerciales y al participar totalmente

en el mercado, genera un mayor movimiento monetario que el cultivo tradicional

del maíz, lo que también se interpretaba como ventaja evidente en los términos del

desarrollo económico nacional. Adicionalmente, se sostuvo que el sorgo tenía un

rendimiento más elevado que el maíz y un precio menos castigado, aunque la

incorporación de insumos modernos con un sistema de cultivo diferente hacía

intrascendente la comparación en los rendimientos físicos, mientras que el precio

era el resultado de una decisión de política económica. Con estos criterios, desde

11

mediados de la década de los sesenta el cultivo de sorgo tuvo una prioridad más

alta que el cultivo del maíz en los programas crediticios del gobierno mexicano.

Lo que se percibió como ventaja con la óptica del crédito y del desarrollo

económico entendido como simple crecimiento, era contradictorio con las

necesidades campesinas. Para lo productores campesinos el sorgo no generaba

ocupación ni satisfactores. En el mejor de los casos, que nunca fue frecuente, el

cultivo de sorgo significaba un modesto ingreso monetario que no compensaba la

separación efectiva entre la tierra y el trabajo que la siembra de sorgo implicaba

para los productores campesinos. En términos agregados, la expansión del cultivo

del sorgo, que cubre cerca de un millón y medio de hectáreas y ocupa el segundo

lugar después del maíz, implica una sustracción importante de los alimentos

básicos y una sustracción de enorme magnitud a los recursos territoriales bajo el

control campesino.

Las políticas de Estado, que implican el control de la mayor proporción de

recursos de la agricultura mexicana, permitieron y propiciaron la concentración de

recursos y su transferencia como capital hacia las actividades económicas

privilegiadas por la política económica de la industrialización. Como consecuencia

produjeron una acentuación de la polarización económica y social en el campo y

una severa agudización de las limitadas condiciones para producir y para subsistir

de los campesinos.

La fiebre importadora

Cuando las contradicciones de la estructura de la producción agrícola se

manifestaron en una oferta insuficiente para cubrir las demandas nacionales en el

área de los alimentos básicos se recurrió a las importaciones. Las compras en el

exterior se manejaron no sólo como una medida de emergencia de corta duración

sino como una práctica permanente, como lo demuestran los volúmenes

significativos y crecientes de granos importados a partir de 1972. Algunas

circunstancias favorecían la elección. A partir de la eliminación de las restricciones

a la producción en los Estados Unidos en 1973, la oferta internacional parecía

abundante y con perspectivas de crecimiento.10 Los precios de los granos básicos

12

aparecían como similares o ligeramente inferiores a los precios internos. Las

exportaciones agropecuarias mexicanas habían crecido a ritmos acelerados y la

balanza comercial agropecuaria registraba saldos positivos que daban pie a

pensar en términos de ventajas comparativas. El manejo de las importaciones,

centralizado y en gran escala, parecía más fácil que los esfuerzos por aumentar

las dispersas compras internas, por lo que se creyó que el monto del subsidio al

consumo urbano e industrial se reduciría. Pero sobre todo, las importaciones

permitían posponer decisiones sobre el sector rural que afectarían al precario

equilibrio político en el campo: se compraba tiempo para dejar que las políticas de

desarrollo agrícola tradicionales cambiaran la situación en el campo.

Al cabo de casi un decenio de importaciones de alimentos, las ventajas de

importar se han desvanecido. La oferta internacional no fue suficientemente

grande para impedir que México tropezara con dificultades crecientes para

garantizar su abasto, y no parece ventajosa en el futuro porque la necesidad de

recurrir a importaciones crecientes de alimentos se presenta no sólo en México

sino en muchos otros países dependientes, como una nueva forma de división

internacional del trabajo: frente a una demanda que se multiplica, la posibilidad de

exportar granos está concentrada en muy pocos países, con la excepción de

Argentina todos con un alto desarrollo, y con una participación muy desigual en la

oferta, de la que dos terceras partes se originan en un solo país: los Estados

Unidos. La dependencia de México respecto a la oferta norteamericana está

acentuada no sólo por los lazos económicos y políticos, sino también por la

limitada capacidad portuaria de México, que obliga a que una parte importante de

las importaciones tengan que hacerse por vía terrestre.

Los precios favorables también han cambiado y previsiblemente lo harán

más intensamente en el futuro. Desde 1972, los precios promedio de las compras

en el exterior han sido más elevados que los precios internos en México. La

agricultura de los países exportadores, altamente mecanizada, con uso intensivo

de fertilizantes y otros productos petroquímicos y con movilizaciones masivas a

grandes distancias, depende en alto grado de los hidrocarburos y sus precios se

elevan proporcionalmente con los precios del petróleo. Es irónico que México

13

tenga que vender crudo para comprar trigo y maíz como productos elaborados con

su propia materia prima. Por otra parte, la agricultura norteamericana está

resintiendo un intenso proceso de concentración en un número menor de unidades

productivas de mayor tamaño. Algunos estudios afirman y muestran que de ese

proceso se derivará un incremento de los precios de los productos agrícolas.11

Adicionalmente los procesos inflacionarios que afectan a los países exportadores

de granos, en particular a Estados Unidos, no permiten ningún optimismo sobre el

comportamiento de los precios de los productos agrícolas de exportación.

El incremento de los precios de los granos importados debe analizarse en

una condición nueva: la balanza comercial agrícola de México ha dejado de ser

favorable o lo es, cuando se analizan los promedios por lapsos prolongados, en

montos insignificantes.12 En algunos años, el saldo ha sido negativo y si la

tendencia al crecimiento de las importaciones continúa, el déficit será un problema

constante y regular. Las importaciones de alimentos en el futuro gravitarán sobre

otros sectores de la economía, es decir sobre el petróleo. Si las tendencias al

aumento de los precios internacionales de los alimentos siguen su curso, la

previsión enunciada por el Plan Nacional de Desarrollo Industrial de que el

excedente petrolero sería consumido por las importaciones agrícolas antes del

final del siglo debe tomarse en serio.13

En el plazo inmediato, son otros problemas de las importaciones los que se

presentan con mayor urgencia. El más severo es la insuficiencia de la

infraestructura portuaria, de transporte ferroviario, de almacenaje y de distribución

interna para manejar los volúmenes de importaciones de alimentos.

Se han elaborado planes para reconstruir la infraestructura que implican

una inversión gigantesca. Si la importación de alimentos se elimina, la

infraestructura disponible, con algunas mejoras modestas, es de tamaño

adecuado para el tráfico de los demás productos. Esta consideración, que casi

nunca se hace, debe tomarse en cuenta al hacer la evaluación de los costos de la

dependencia del abasto alimenticio del exterior. Las cuentas de redituabilidad a

nivel parcelario, la microeconomía de empresa que ha servido al análisis de las

ventajas comparativas, no pueden dar cuenta de las complejas consecuencias

14

económicas en el plano nacional e internacional. Menos puede dar cuenta de los

efectos sociales en una condición donde la mayoría de las unidades productivas

en las actividades agropecuarias no son empresas que persigan la reproducción

de un capital por la ganancia sino unidades sociales en busca de su preservación

y reproducción en mejores condiciones.

La dependencia de las importaciones alimenticias tiene otros costos, que no

pueden cuantificarse, en las esferas de la soberanía política y la definición de un

modelo de desarrollo para el país. El poder alimenticio en la esfera internacional,

no es una ficción sino una fuerza que se ejerce ahora y que se volverá más

importante en el futuro. La nueva división internacional del trabajo implica que la

mayoría de la población del mundo dependerá de unos cuantos países poderosos

para subsistir biológicamente. Las nuevas relaciones de poder derivadas de esta

situación son muy complejas y no pueden simplificarse, pero menos pueden

ignorarse. La decisión de la autosuficiencia, que no debe confundirse con la

autarquía, está declarativamente tomada por el Estado mexicano, pero su puesta

en práctica admite estrategias alternativas.

Los agregados del SAM

La adopción del Sistema Alimentario Mexicano (SAM) en marzo de 1980 como

estrategia global del Estado para enfrentar la crisis agrícola, otorga prioridad al

logro de la autosuficiencia en algunos cultivos básicos.14 La estrategia del SAM

tiene implicaciones importantes en varios niveles, que vale la pena analizar

someramente para evaluar su incidencia sobre los factores causales de la crisis y

sobre su evolución futura.

El primer efecto es que el SAM como conjunto, eleva el orden de

importancia para la agricultura, en especial para la que produce alimentos básicos,

dentro de los programas del Estado. Esto se traduce en un incremento de la

inversión pública dedicada a la agricultura. En la década de los sesenta menos del

10% de la inversión pública se destinó al sector agropecuario. Esta proporción se

ha incrementado hasta más de 20% en los años setenta. Parecería que con los

15

descubrimientos petroleros, la transferencia de capital del sector agropecuario a

los otros sectores perdió importancia en la estrategia del Estado y que incluso se

intenta revertir el flujo. Esta percepción puede ser ilusoria. En el pasado, la

inversión pública ha sido uno de los mecanismos más eficaces para transferir

capital del sector agropecuario hacia los otros sectores de la economía al

concentrarse en ciertas ramas de actividad y elegir como beneficiario a cierto tipo

de productor. Consecuentemente, ha sido uno de los factores más poderosos en

el proceso de concentración de recursos y de polarización extrema entre los

productores rurales. Los mecanismos concretos adoptados por el SAM hasta el

momento no parecen tener ni la magnitud ni la orientación para revertir el proceso

histórico que ha propiciado la transferencia de capital.

En nombre del SAM se llevan a cabo las acciones públicas más disímbolas

y a veces contradictorias. Las más de las veces se trata de prolongar y renovar

formas de intervención tradicional en el campo mexicano que, sin cambio, se

revisten con el nombre de la nueva estrategia. Esta suma nominalista no debe

confundirse con las acciones propuestas por el Sistema Alimentario Mexicano.

Pero por otra parte, tampoco debe soslayarse que la estrategia del SAM no

suspende la dinámica previa de la acción del Estado, e incluso la asimila. Para

muchos campesinos el SAM es un nuevo nombre para la misma acción que los

excluye o los separa del trabajo directo en su propia tierra. Puede alegarse con

justicia, que no es lo que la estrategia pretende; pero también puede mostrarse

que eso sucede con frecuencia. El SAM no ha adquirido ni la fuerza ni la claridad

para reorientar la acción pública en su conjunto, constituye un agregado a una

fuerza que tiene su propia inercia.

El agregado específico del SAM a la acción pública para orientar la

producción hacia los granos básicos puede caracterizarse por dos tipos de

acciones. El primero consiste en otorgar subsidios a los insumos comerciales para

producir maíz y frijol: fertilizantes, semillas mejoradas y seguro agrícola. Los

subsidios son en apariencia generales y pueden beneficiar a cualquier productor

de granos básicos. De hecho son regresivos y apoyan con preferencia a los

productores comerciales más grandes. Conforme a datos de 1976, los más

16

recientemente disponibles, apenas la mitad de las superficies sembradas de maíz

usaban fertilizantes, una cuarta parte usaba semilla mejorada y la misma

proporción recibía crédito y seguro asociado. Por lo general estas superficies

estaban bajo el control de los productores más grandes y con más clara

orientación comercial. Aunque en los últimos años el crédito, y la tecnología

obligatoria asociada ha alcanzado a otros productores, no hay evidencia de que la

tendencia a apoyar a los que ocupan posiciones más altas en el campo se haya

modificado.

El segundo tipo de acción concreta derivado del SAM se refiere a la

elevación de los precios de garantía, no sólo en términos absolutos sino relativos a

los de otros productos competitivos como el sorgo. La medida se ha tomado con

timidez y el precio del maíz está lejos de recuperar su nivel de los primeros años

de la década de los sesenta. La limitación del mecanismo de los precios que se

ilustró anteriormente, significa un riesgo severo para el Estado. Sin embargo, el

control de los precios parece la medida más eficaz en el corto plazo para influir

sobre la producción. Su uso y efectos, aún contenidos, serán críticos en el futuro

inmediato.

La modernización como técnica

Otras medidas directas derivadas del SAM, como el riesgo compartido, la

asociación entre particulares y ejidatarios, la incorporación al cultivo de tierras

ganaderas u ociosas y la mecanización, todas contenidas en la Ley de Fomento

Agropecuario, todavía no adquieren contenido concreto ni disponen de

mecanismos institucionales para ser llevadas a la práctica. Sin embargo parece

evidente que todas esas medidas tienen una intención modernizante del proceso

productivo de cultivos básicos. Es decir pretenden elevar la productividad

mediante la incorporación creciente de insumos comerciales y tecnologías

avanzadas . Esto implica la concentración de los recursos territoriales en

unidades de producción complejas que permitan la adopción ventajosa de esa

17

tecnología derivada del modelo de la revolución verde. La misma dirección puede

asignarse a las medidas ya tomadas.

El SAM en sus documentos originales, reconocía la existencia de

problemas socioeconómicos como causales si no es que determinantes de la

crisis. Es sus programas, por el contrario, da prioridad a problemas técnicos de

productividad; sigue haciendo referencia a un aumento en el ingreso de los

campesinos, pero finca esa posibilidad en la mejor distribución de un ingreso

adicional obtenido mediante la modernización del proceso productivo. La

estrategia no ha considerado ninguna medida redistributiva sobre los ingresos y

los recursos que actualmente se usan para generarlos, aunque suponga la mejor

distribución de las ganancias futuras.

La estrategia del Sistema Alimentario Mexicano, conforme su expresión

actual, reitera tácticas ya probadas antes y es posible por ello prever los severos

límites que encontrarán sus proyectos en el camino. Tales límites son de dos

órdenes. La crisis no ha exceptuado a productos plenamente modernizados en

sus aspectos técnicos y de relaciones de producción. El caso del trigo, antes

mencionado, ilustra ese proceso. En ese producto, la autosuficiencia y la creación

de excedentes se consiguió a base de subsidios que cubrieran no sólo costos

elevados sino utilidades muy altas para los productores empresariales que

controlaban los recursos para la producción. El impresionante incremento en la

productividad fue posible por la transferencia de recursos públicos a unos cuantos

particulares. La modernización resultó contradictoria con intereses nacionales,

como también lo fue su solución mediante las importaciones. El aumento de la

producción y de la productividad sobre la base del subsidio, que se traduce en

sobreganancia de empresarios, ofrece muy pocas alternativas y a un plazo muy

corto.

La dimensión contradictoria de la modernización se presenta frente a los

productores campesinos, que son los que han mantenido la producción de granos

básicos. Para ellos la tecnificación sobre modelos empresariales representa una

alternativa costosa y en contra de sus intereses.15 Los campesinos, sin capital y

con bienes de producción en escala diminuta no pueden depender de una relación

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de ganancia que remunere el capital para subsistir. Por el contrario, dependen

del trabajo, que puede obtener una remuneración incluso concurren al mercado

para monetarizar su trabajo y no cristalizar la ganancia. La modernización , frente

a esta relación, no puede darse en los cultivos básicos, que requieren de poca

fuerza de trabajo y ofrecen muy bajas ganancias. La modernización dependería

de una muy alta intensidad, lo mismo para el trabajo que para el capital, para que

la suma de pago por el trabajo y utilidades superara la suma de obtener

directamente la mayor parte de la subsistencia alimenticia y una remuneración

muy pobre para el trabajo. Para lograr esa intensidad, los campesinos no

requieren del capital de operación que se les ofrece y que con frecuencia es

contradictorio con el trabajo, sino de más y mejores bienes de producción. Eso

implica un proceso de redistribución. La otra cosa que demandan los campesinos

es la simple ampliación territorial para reproducir sus relaciones en materia de

subsistencia y remuneración del trabajo, y también exige un proceso de

redistribución, una continuidad y ampliación del reparto agrario. La obtención de

una nueva frontera agrícola es, para los campesinos, la demanda más urgente e

inmediata.

La reaparición de los campesinos

El SAM, de manera reiterada, ha rehuido confrontar el problema agrario que

traba el desarrollo de los procesos productivos. Por otra parte, busca renovar la

alianza política Estado-campesino que estuvo basada en una relación agraria. El

Sistema Alimentario Mexicano, en el plano político, no contiene respuestas a las

demandas centrales de los campesinos y supone su adhesión más que su

participación activa. Pese a esta contradicción y la ausencia de los campesinos en

la arena, que dificulta si no impide la buscada alianza, uno de los efectos

inmediatos del SAM se ha dado en el terreno político. La aceptación de la crisis

agrícola y del problema del campo, así como la dependencia de las importaciones,

reabren la discusión sobre el modelo de desarrollo que se había considerado

terminada. La necesidad de incluir a la clase campesina en el programa de

desarrollo, provoca alineamientos novedosos en el sector público. La dependencia

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alimentaria, con su rigor, introduce una nueva dimensión sobre la perspectiva del

desarrollo nacional en el corto plazo. Autodeterminación, independencia y

seguridad nacional, tienen que discutirse no sólo en barriles de petróleo sino en

toneladas de maíz y de frijol.

La estrategia del Sistema Alimentario Mexicano, conforme a su formulación

y práctica actuales, no contiene los elementos necesarios para modificar en el

mediano plazo las tendencias al incremento de la dependencia externa en el

abasto de alimentos básicos para la población. La deliberada omisión de esa

estrategia para enfrentar los problemas más profundos, en especial el problema

agrario y el de la extrema concentración de los recursos, dan lugar a la hipótesis

de que los programas concretos sirvan mayormente para reforzar la estructura

existente con la inyección de nuevos recursos en escalas sin precedente. Hay

evidencias de que la estructura actual de la producción agropecuaria no tiene ni la

capacidad ni la orientación para resolver el problema del abasto de alimentos

básicos. Los nuevos recursos no son suficientes en magnitud y en su modo de

inversión para producir cambios en las raíces profundas de la crisis.

Lo anterior no descarta la previsión de que en el plazo corto y en productos

o ramas concretas, el SAM y sus recursos asociados, produzcan cambios

violentos y hasta profundos. Es probable que algunos de los objetivos concretos

pudieran realizarse y se consiga reducir la dependencia en algunos cultivos

aunque se incremente en otros. La movilización del Estado que el SAM realiza no

es ni muchos menos intrascendente aunque no constituya, como se enuncia, una

estrategia global y coherente. El SAM tiende a fortalecer y a profundizar la

intervención del Estado en el proceso de la producción agropecuaria y la convierte

en uno de sus factores decisivos.

Pero el Estado no se ha convertido en la fuerza dominante. Por una parte

existen en él contradicciones internas, mientras que otros grupos y procesos

actúan en el mismo campo. Dos de ellos merecen destacarse: el proceso de

división internacional del trabajo, el poder alimenticio creciente de los países

industrializados y sus expresiones institucionales; las empresas transnacionales.

La configuración de un nuevo orden en el mercado mundial puede llevar a países

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como México a replantear de manera radical los costos de la dependencia. Lo

mismo están haciendo ahora los grupos campesinos con sus demandas y

movilizaciones. De manera creciente, la presión campesina incide sobre la arena

política nacional. Su presencia no puede ser ignorada sin un elevado riesgo.

Notas:

1 Es amplia, aunque desigual, la bibliografía sobre los efectos de las políticas estatales sobre la producción agropecuaria. Entre las más recientes vales la pena mencionar los libros de Gustavo Esteva et al, La batalla del México Rural, México, Siglo XXI, 1980; el de Cynthia Hewitt de Alcantara, La modernización de la agricultura mexicana, México, Siglo XXI, 1979, y el de Roberto Melvilla, Intervención del estado en el campo mexicano, todavía en manuscrito del Centro de Investigaciones Superiores del INAH, 1979. 2 El concepto de campesino ha sido ampliamente discutido en México durante el último decenio y aunque no se ha obtenido consenso respecto a su definición se han admitido ciertas características comunes: La mejor síntesis para una caracterización teórica de campesino la logró Alejandro Shejtman en Economía campesina y agricultura empresarial: tipología de productores del agro mexicano, borrador de la Comisión Económica para América Latina, julio de 1980. Yo utilizo el concepto en términos del artículo Las clases rurales en México en Arturo Warman: Ensayos sobre el campesinado mexicano, México, Editorial Nueva Imagen, 1980. 3 El análisis de la crisis en la producción de productos básicos, centrada en el cultivo del maíz se ha hecho, entre otros, por Luis Gómez Olivier en Crisis Agrícola, crisis de los campesinos en Comercio Exterior, vol. 28, núm. 6, julio de 1978, Carlos Montañez y Horacio Aburto, Maíz, política institucional y crisis agrícola, México, Editorial Nueva Imagen, 1980, y Arturo Warman et tal, El cultivo del maíz en México: diversidad, limitaciones y alternativas, México, Centro de Ecodesarrollo, 1980. 4 El análisis resume los planteamientos hechos en Arturo Warman et al, El cultivo del maíz en México... 5 El proceso de concentración agraria en México ha sido objeto de muchos análisis. En este caso se utiliza la actualización conforme al censo de 1970 de la clasificación adoptada por Sergio Reyes Osorio et al, Estructura Agraria y desarrollo agrícola en México, México, Fondo de Cultura Económica, 1974. La comparación con otros países de América Latina se hace utilizando a Solon Borraclough, The Latin American Problem, Santiago de Chile, ICIRA, s/f (circa 1972) y Andrew Pearse, Agrarian change trends in Latin American, Santiago de Chile, ICIRA, s/f (circa 1972). 6 La distribución reciente de la inversión pública se basa en los anexos de los informes presidenciales de México. Para el desarrollo histórico se usó el libro de Clark W. Reynolds, La economía mexicana: su estructura y crecimiento en el siglo XX, México, Fondo de Cultura Económica, 1973. 7 Estas y otras cifras se toman del Manual de Estadísticas Básicas Sector Agropecuario y Forestal, de la Secretaría de Programación y Presupuesto, México, 1979. 8 Este proceso se ilustra con claridad en el magnífico libro de Cyntia Hewitt antes citado. 9 La encuesta de productores la realizó la Secretaría de Agricultura y Ganadería de México y sus resultados parciales fueron publicados en su revista Econotecnia, vol. II, núm. 2. Un análisis más completo puede encontrarse en Carlos Montañez y Horacio Aburto, Maíz..., antes citada. 10 Las tendencias puestas a la producción y sus costos se basan en Agricultural production efficiency, de la Nacional Academy of Sciences, Washington, D.C., 1975, Lester R. Brown, By bread Alone, New York, Praeger, 1974, y en el núm. 3 del volumen 235, septiembre de 1976, de la revista Scientific American, dedicado a la agricultura y la alimentación.

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11 Las tendencias a la concentración se encuentran claramente expresadas en libros como el de Dan Morgan, Merchants of grain, Penguin Books, 1980. 12 Confróntese con el Manual de Estadísticas Básicas ... antes citado. 13 Confróntese con el Plan Nacional de Desarrollo Industrial 1979-82, México, Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial, 1979, vol. I. 14 Véase Cassio Luiselli Fernández ¿Porqué el SAM? en Nexos, núm. 32, México, agosto 1980. 15 Una exposición más amplia de estas contradicciones entre campesinos y organización empresarial capitalista se intentó en Arturo Warman, La colectivización en el campo; una crítica , Cuadernos Políticos, núm. 11, México, enero-marzo de 1977.