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2. Política y necesidad en Programas de Transferencias CondicionadasLa Asignación Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Social con Trabajo “Argentina Trabaja”

Rodrigo Zarazaga S.J.*

introducción

Tras los resultados adversos en las elecciones legislativas de 2009, el Poder Ejecutivo Nacional creó dos programas de protección so-cial: la Asignación Universal por Hijo (AUH) y el Programa de Inversión Social con Trabajo “Argentina Trabaja” (PRIST). Para la mayoría de las familias pobres de la Argentina, uno de estos dos programas resulta fun-damental en sus estrategias de supervivencia. Considerados en conjunto, alcanzan alrededor de dos millones de hogares. Sus diseños institucio-nales y sus mecanismos de implementación revisten entonces gran im-portancia; dada su relevancia para una gran cantidad de hogares pobres, estos programas tienen consecuencias no sólo sociales, sino también po-líticas. El presente trabajo se propone precisamente explicar la creación, el diseño institucional y la implementación de ambos programas no sólo como innovaciones que buscan dar protección social a una población desprotegida, sino también como respuestas a una necesidad política del gobierno que los creó.

La AUH y el PRIST se pueden encuadrar dentro de la ola de Progra-mas de Transferencias Condicionadas (PTC) que, desde mediados de la década de los noventa, se han implementado en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Estos nuevos programas de protección so-cial transfieren recursos, monetarios o no, a familias pobres o indigentes bajo la condición de que cumplan con ciertos compromisos que tienen por objetivo de sarrollar su capital humano. Su propagación por el con-tinente se debió sobre todo al impacto positivo que se les atribuyó a los programas PROGRESA (llamado luego Oportunidades), en México, y Bolsa Familia, en Brasil. En la actualidad se implementan PTC en diecio-cho países de la región, y alcanzan aproximadamente al 19% de su po-

* Centro de Investigación y Acción Social (CIAS).

72 el estado en acción

blación total. Los programas con más beneficiados son Bolsa Familia en Brasil (cincuenta y dos millones de personas), Oportunidades en México (veintisiete millones) y Familias en Acción en Colombia (doce millones) (Cecchini y Madariaga, 2011).

La innovación de los PTC en materia de programas sociales está dada por la condicionalidad que implican. Los PTC exigen compromisos, co-nocidos también como “condicionalidades”, que los beneficiarios deben cumplir para recibir la ayuda. Aunque las condicionalidades varían se-gún el programa, los PTC incluyen por lo general la certificación de metas de salud y/o educación para los niños del hogar, ya que se centran sobre todo en familias con menores en edad escolar. Otras condicionali-dades frecuentes consisten en la capacitación y la formación de los bene-ficiarios. La combinación del incentivo que las transferencias significan para los beneficiarios con las condicionalidades busca generar cambios en el comportamiento de quienes reciben los programas llevándolos a una mayor inversión en capital humano. Si bien se discute el impacto de las condicionalidades, está claro que los PTC son la mayor innovación de las últimas dos décadas en materia de protección social.

En la Argentina, los primeros programas de alcance masivo de trans-ferencias condicionadas con el objetivo de paliar la pobreza se iniciaron hacia mediados de los noventa. En 1995, se lanzó el Plan Trabajar para mitigar los efectos del contagio de la crisis financiera originada en Mé-xico. Durante cinco años el Plan Trabajar mantuvo un promedio anual de ochenta mil beneficiarios que realizaban tareas básicas de manteni-miento en las municipalidades a cambio de una transferencia monetaria. Desde entonces hasta la actualidad se sucedieron una gran cantidad de programas, de los cuales el más masivo fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH). Implementado en 2002 para aminorar los estragos que causaba la colosal crisis económica de 2001, alcanzó alrededor de dos millones y medio de beneficiarios en 2003 (Ronconi, 2009).

En la actualidad, los dos PTC principales en la Argentina, tanto por cantidad de beneficiarios como por partida presupuestaria, son la AUH y el PRIST.1 Ambos fueron creados en 2009 con el objetivo principal

1 Dado que el PRIST exige una contraprestación laboral y no condicionalida-des en educación o salud, se lo podría considerar un plan de empleo en vez de un PTC. Sin embargo, como es un sistema no contributivo cuyo objetivo principal consiste en paliar la pobreza y no la intervención activa en el mer-cado laboral, en este trabajo lo consideraremos dentro del grupo de los PTC. Su importancia y las condicionalidades (laborales y de capacitación) que

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de paliar la pobreza. Para 2012, el primero preveía un presupuesto de $ 11 691 millones, y el segundo, uno de $ 5020 millones (Cogliandro, 2012). Junto con la AUH y el PRIST, existen otros planes de transferen-cias condicionadas, tanto de alcance nacional (por ejemplo, el Plan de Empleo Comunitario –PEC– o el Programa Familia por la Inclusión So-cial), como subnacional (el Programa Ciudadanía Porteña en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o el Plan de Inclusión Social en la provincia de San Luis). Sin embargo, por relevancia presupuestaria y cantidad de beneficiarios, la AUH y el PRIST son los de mayor impacto y por lo tanto los casos de estudio del presente trabajo.

Para examinar la relación entre estos programas y sus objetivos po-líticos, en las siguientes páginas se analizarán no sólo las formas jurí-dicas e institucionales que adoptaron según consta en decretos y otros documentos oficiales, sino también las prácticas de implementación. Para ello, se recurrió a evaluaciones previas elaboradas por otros au-tores y, sobre todo, a ciento veinte entrevistas con referentes barria-les, llamados habitualmente “punteros”, realizadas por el autor.2 Dado que, como atestiguan varios autores (Brusco, Nazareno y Stokes, 2004; Nichter, 2008; Calvo y Murillo, s.d.; O’Donnell, 2005; Levitsky, 2003; Zarazaga, 2014), en la historia político-social de la Argentina los bene-ficios sociales han sido distribuidos con frecuencia a través de las redes de punteros, estas entrevistas en profundidad nos permiten conocer las prácticas de implementación de los programas, más allá de la letra escrita.

Debido a que el PRIST fue implementado principalmente en el Conurbano Bonaerense, y a que por razones logísticas resulta difícil entrevistar punteros en todos sus municipios, se seleccionaron cuatro distritos representativos para realizar las entrevistas: La Matanza, Malvi-nas Argentinas, Merlo y San Miguel. Estos municipios poseen caracte-rísticas de los tres cinturones del Conurbano, en especial del segundo, y presentan índices cercanos a la media del Conurbano en educación,

establece hacen, por otra parte, pertinente su inclusión. Otros autores han considerado programas de empleo como PTC: Cecchini y Madariaga (2011) lo hicieron con el PJJH, mientras que Díaz Langou (2012a), con el PJJH y el Seguro de Capacitación y Empleo.

2 Los referentes barriales fueron seleccionados con la técnica de la bola de nieve: se preguntó a vecinos en cada barrio de los municipios seleccionados si conocían representantes partidarios y si podían dar sus nombres. Las entrevistas duraron en promedio dos horas y fueron realizadas entre 2009 y 2010.


de sempleo y pobreza.3 Por otra parte, la importancia política y social del Conurbano está fuera de toda duda. Con una población de más de diez millones, concentra alrededor del 27% del electorado en menos del 1% del territorio nacional. Compuesto por los treinta y tres muni-cipios que rodean la Capital, el Conurbano posee índices de pobreza superiores a los de la totalidad del país. Por ejemplo, de acuerdo con la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del último trimestre de 2011, mientras el de sempleo y el subempleo a nivel nacional alcanzaba el 15,2%, en el Conurbano era del 19,2%. Dada la concentración de po-blación pobre, el impacto de los PTC en esa zona resulta fundamental para su evaluación.

El presente artícu lo está organizado entonces de la siguiente manera: primero, se resume el contexto político y socioeconómico en que se im-plementaron ambos programas. Luego, se analiza la AUH: desde su dise-ño e impacto social, por una parte, y desde su objetivo y manejo político, por la otra. Los siguientes dos puntos hacen lo propio con el PRIST. Por último, se brindan algunas recomendaciones prácticas de cara al futuro de los programas sociales en la Argentina.

3 Existe una gran confusión en cuanto a los municipios que integran el Conurbano Bonaerense, derivada en parte de que se utilizan indiscrimi-nadamente, incluso en documentos de organismos oficiales, los conceptos de “Conurbano Bonaerense”, “Gran Buenos Aires” y “Área Metropolitana de Buenos Aires”. Esto lleva a que algunos limiten entonces el Conurbano Bonaerense a los veinticuatro municipios que incluye el Indec, y que forman, junto con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Gran Buenos Aires, cuando en realidad la Ley 13 473 de 2006 reglamenta que los municipios del Conurbano Bonaerense son treinta y tres: Avellaneda, Quilmes, Berazategui, Florencio Varela, Almirante Brown, Berisso, Ensenada, La Plata, Presidente Perón, San Vicente, Esteban Echeverría, Ezeiza, Lanús, Lomas de Zamora, La Matanza, Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tigre, Escobar, Merlo, Moreno, General Rodríguez, Pilar, San Martín, Tres de Febrero, San Miguel, Malvinas Argentinas, José C. Paz, Morón, Hurlingham, Ituzaingó y Marcos Paz. La confusión es tal que, por ejemplo, en muchas dependencias oficiales se sigue considerando la zona del Gran La Plata (La Plata, Berisso y Ensena-da) fuera del Conurbano, cuando en realidad forma parte de él desde 1992 (Ley 11 247). El problema no es sólo semántico, ya que muchas veces existen presupuestos, tanto nacionales como provinciales, destinados al territorio del Conurbano Bonaerense.


contexto político y socioeconómico de la implementación del prist y la auh

El kirchnerismo enfrentó en 2009 una situación económica desfavorable. Desde 2003, el país había gozado de una tasa de crecimiento altamente positiva, pero a inicios de 2009 comenzó a estancarse. El PBI creció en-tonces menos del 1%, luego de haberlo hecho entre el 7% y el 9% duran-te los seis años anteriores. Como correlato inevitable, avanzaron –aunque levemente– las tasas de pobreza y de sempleo. La AUH y el PRIST podrían interpretarse, entonces, como una respuesta a las consecuencias sociales del estancamiento económico. Sin embargo, fueron también respuesta a otra crisis, que era de naturaleza política y no socioeconómica. Mientras que el repliegue económico de 2009 estaba lejos de asemejarse al colapso del la crisis de 2001, la crisis política sí resultaba acuciante para el gobier-no. En este sentido, las dos mayores iniciativas kirchneristas en materia de PTC –el PRIST y la AUH– fueron lanzadas, respectivamente, cuarenta y ciento veinticinco días después de la derrota del oficialismo en las elec-ciones nacionales del 28 de junio de 2009. Si bien los lineamientos de ambos programas existían con anterioridad, su implementación estuvo marcada por el escenario postelectoral de 2009.

Los números de las elecciones legislativas de 2009 sembraron preocu-pación en el kirchnerismo, a pesar de que tanto en los resultados nacio-nales como en la composición del Congreso el oficialismo se mantenía como la primera minoría. A nivel nacional, luego de haber ganado las elecciones presidenciales con el 45,28%, perdía algo más de 14 puntos porcentuales, y empataba en torno al 31% con el Acuerdo Cívico y Social. En el Congreso, perdía veinte diputados y cuatro senadores nacionales.

La derrota se debió fundamentalmente a los malos resultados en los cinco distritos más importantes del país (Cicciaro, 2011). El kirchnerismo perdió en las provincias de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe, lugares donde había triunfado en 2007, y también en Córdoba y Capital Federal. En Córdoba y Santa Fe, apenas logró el 10% de los votos. Pero no sólo había perdido cerca de tres millones de votos a nivel nacional con respecto a la elección presidencial de 2007, también su máximo líder, Néstor Kirchner, había sido derrotado en el tradicional bastión del peronismo, la provincia de Buenos Aires. Su contrincante, Francisco de Narváez, un empresario de centrodere-cha devenido político, le ganó por algo más del 2%, y aparecía como un rival a temer. El valor simbólico de la derrota de Kirchner se manifestó tanto en la de sazón del oficialismo como en la euforia con que la oposición y la pren-sa se precipitaron en presagiar el fin del kirchnerismo. Después de todo,


Kirchner había perdido, con respecto a la elección de Cristina Kirchner en 2007, casi un millón de votos en la provincia de Buenos Aires.

Tabla 2.1. Diferencias resultados elecciones 2009

MunicipiosConcejales FPV (%)

Kirchner diputado

(%)

Diferencia (pp)

Berazategui 58,89 42,25 16,64

Ensenada 47,93 33,45 14,48

Tigre 53,21 39,12 14,09

La Plata 34,74 21,34 13,40

Ezeiza 60,16 49,29 10,87

Alte. Brown 53,36 43,14 10,22

Pilar 46,78 38,08 8,70

Escobar 46,51 38,43 8,08

Hurlingham 40,25 33,68 6,57

Esteban Echeverría 47,51 41,52 5,99

Tres de Febrero 34,93 30,90 4,03

Berisso 35,55 31,57 3,98

Presidente Perón 49,93 46,15 3,78

Avellaneda 37,01 33,81 3,20

José C. Paz 55,26 52,73 2,53

Ituzaingó 30,90 28,38 2,52

Malvinas Argentinas 44,33 41,90 2,43

San Vicente 33,43 31,54 1,89

La Matanza 44,32 42,63 1,69

San Fernando 31,28 29,75 1,53

Quilmes 37,42 35,90 1,52

Lanús 33,07 32,16 0,91

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio del Interior.


En el resultado electoral adverso para el gobierno fue determinante el conflicto con el sector agrario.4 Sin embargo, la derrota en el distrito cla-ve de la provincia de Buenos Aires se debió no sólo a la pérdida de apoyo de los sectores rurales en el interior de la provincia, sino también al corte de boleta en el Conurbano. En veintidós municipios, las listas del Frente para la Victoria (FPV) con los candidatos para los consejos deliberantes apoyadas por los intendentes obtuvieron porcentajes mayores a los ob-tenidos por Néstor Kirchner como candidato a diputado nacional por la provincia de Buenos Aires. La tabla 2.1 muestra estas diferencias en esos veintidós municipios.

En los meses previos a la contienda electoral de 2009, el resultado en la provincia de Buenos Aires era incierto. Dado que el rival del ofi-cialismo en esa jurisdicción, Francisco de Narváez, reunía el respaldo del peronismo disidente, el gobierno se encontró con el serio riesgo de que los intendentes del Conurbano no apoyaran decididamente la candidatura de Néstor Kirchner. Fue por eso que el ex presidente in-tentó forzar su lealtad mediante lo que se conoció como “candidatu-ras testimoniales”. A través de esta estrategia, los intendentes se veían obligados a encabezar en sus distritos las listas para concejales del FPV, aunque luego no tuvieran, obviamente, intención alguna de asu-mir ese cargo. Con la imposición de las candidaturas testimoniales, Kirchner buscaba que los intendentes jugaran fuerte en su favor. Si no lo hacían, corrían el riesgo de perder la elección y el control de los concejos deliberantes de sus propios distritos. El ex presidente aspira-ba a que, por efectos de la lista sábana, los intendentes tuvieran que compartir suerte con él. Sin embargo, demostraron que no estaban dispuestos a acompañarlo de manera incondicional. Si bien muchos aceptaron ser candidatos testimoniales por temor a represalias en el envío de fondos y en la financiación de obras públicas, encontraron maneras de resguardarse de la posible derrota de su supuesto jefe po-lítico. En algunos municipios, los intendentes repartieron boletas con la lista de sus candidatos unida tanto a la de Kirchner como a la de

4 Cuatro meses antes de las elecciones, el gobierno había protagonizado un fuerte conflicto con los sectores agrarios por la introducción de la Reso-lución 125, que establecía un sistema de retenciones móviles a la soja, el girasol, el trigo y el maíz. La medida significaba un fuerte aumento de las retenciones a los productores agrarios, que reaccionaron en contra y con-siguieron que fuera rechazada en el Congreso con el voto “no positivo” del vicepresidente Julio Cobos.


De Narváez, de modo que los votantes pudieran elegir el candidato a diputado que quisieran sin dejar de votar por ellos a nivel municipal. Otros, por su parte, no tomaron claro partido y repartieron a los vo-tantes sus listas para concejales sin boleta alguna para diputados. No faltó quienes se las ingeniaran para poner no sólo a los candidatos a concejales de la lista del FPV, sino también a los candidatos de la lista opositora que encabezaba De Narváez. Jugaban así a dos puntas.

Con estos ardides, muchos de los intendentes del Conurbano se se-pararon de los magros resultados obtenidos por Néstor Kirchner. Las mayores diferencias entre la lista del FPV para diputados, encabezada por Kirchner, y las listas para concejales patrocinadas por los intenden-tes, las obtuvieron el intendente de Berazategui, Juan José Mussi; el de Ensenada, Mario Carlos Secco; el jefe de Gabinete, Sergio Massa, en Tigre, y el intendente de La Plata, Pablo Bruera. Algo atrás, pero con diferencias significativas de todos modos, se ubicaron el intendente de Ezeiza, Alejandro Granados; el de Almirante Brown, Darío Giustozzi, y el jefe comunal de Pilar, Humberto Zúccaro (véase tabla 2.1). El in-tendente kirchnerista de José C. Paz, Mario Ishii, furioso con sus pares, renunció a su cargo para “ir a verles la cara a los traidores”.5

La derrota de 2009 implicaba para el kirchnerismo, entonces, no sólo una pérdida importante de votos, sino también la pérdida de control político sobre muchos de los jefes municipales del Conurbano –acto-res cruciales para cualquier contienda electoral, ya que en el territorio bajo su poder se concentra el 27% del padrón nacional–. El electorado de La Matanza, por ejemplo, con alrededor de un millón de votantes, es mayor que el de diecisiete provincias argentinas.

La derrota en la provincia de Buenos Aires era, desde todo punto de consideración, un mal presagio para el kirchnerismo en vistas a las elecciones de 2011. Retomar el control sobre los intendentes del Conurbano y recuperar caudal de votos se transformaron en los de-safíos fundamentales para Kirchner en el escenario postelectoral de 2009. Es en este contexto político que se implementaron la AUH y el PRIST.

5 Alfredo Gutiérrez, “Ischii presentó la renuncia y afirma que hubo ‘traidores’”, Clarín, 3/7/2010.


la auh como respuesta a problemas sociales

El Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1602/09, con fecha del 29 de octubre de 2009, estableció la Asignación Universal por Hijo para Pro-tección Social que otorga una prestación monetaria no contributiva a los grupos familiares de socupados. Como el propio decreto lo aclara, se trata de “un paliativo” para proteger

a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la Repú-blica Argentina que no tengan otra asignación familiar previs-ta por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren de socupados o se de sempeñen en la economía informal.6

Del decreto mismo emana una clara tensión. A pesar de su nombre, la Asignación Universal por Hijo no es universal en su cobertura. Con el foco puesto en los trabajadores informales y los de sempleados, y al plan-tear condicionalidades en cuanto a salud y educación, la AUH establece claros límites a los beneficios y a su alcance poblacional. Quedan fuera, por caso, los trabajadores formales y los trabajadores informales con re-muneraciones por encima del salario mínimo vital y móvil (aunque esta limitación es de hecho impracticable). Tampoco lo perciben los extran-jeros con menos de tres años de residencia legal. En tanto programa de transferencia condicionada, la AUH encarna más la visión que entiende la protección social como paliativo para las poblaciones en riesgo que aquella que la concibe como un derecho de todos. Muchos autores han criticado la distancia entre lo que proclama el título de esta protección social y el universo al que está destinada (Lo Vuolo, 2010b; Gasparini y Cruces, 2010). Fuera del sistema de asignaciones familiares, contribu-tivas o no, quedaría el 24% de los niños, niñas y adolescentes del país (Straschnoy, 2011).

De todos modos, y dado su alcance, la AUH no deja de ser una de las iniciativas de protección social más importantes de las últimas décadas. Como puede verse en el cuadro 2.1, la AUH tiene una cobertura mayor que la de cualquiera de los programas con contraprestaciones laborales creados anteriormente –aun mayor que la del PJJH, que llegaba en 2003 a cerca de dos millones y medio de beneficiarios–.

6 Véase <www.argentina.ar/advf/documentos/4ae9de593aafd.pdf>.


Cuadro 2.1. Beneficiarios por programa social

AT

4 000 000

3 500 000

3 000 000

2 500 000

2 000 000

1 500 000

1 000 000

500 000

3 542 736

250 000273 603

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

PJJH

AUH

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Trabajo, Ministerio de Desarrollo Social y ANSeS.

Mientras que el alcance la AUH es definitivamente amplio, sus beneficios son por cierto menos generosos. La AUH confiere, a julio de 2012, $ 270 por hijo y $ 1080 por hijo con discapacidad. Mensualmente se liquida el 80% ($ 216 por hijo y $ 864 por hijo con discapacidad), y el resto una vez al año si se cumple con el requisito de escolaridad y el control sanitario. Se cobra hasta por un máximo de cinco hijos menores de 18 años.

Los montos de la AUH, a pesar de los temores de los críticos de este programa, distan de ser exorbitantes. Al contrario, se podría decir que la AUH es “más ancha que profunda”. De hecho, teniendo en cuenta la inflación, el valor real de los beneficios que otorga es semejante al que ofrecía el PJJH. La prestación para una familia promedio representa cer-ca del 30% de la Canasta Básica Total.7 Más aun, se puede criticar que no esté prevista una escala de aumentos que evite que la inflación erosione el incremento real de los ingresos de los hogares más pobres. Si bien desde su creación hasta octubre de 2012 el monto por hijo ha crecido en un 66%, la inflación en el mismo período rondó el 95%.8 Como señalan Repetto y Díaz Langou (2010), faltan criterios objetivos fijados con ante-lación para la actualización de los montos.

7 Cálcu lo propio hecho para una familia promedio con dos hijos de 5 y 10 años sobre la base de EPH Valores Mensuales de la Canasta Básica Total y Tabla de necesidades energéticas y unidades consumidoras junio 2012.

8 De todos modos, dada la falta de claridad sobre datos inflacionarios a causa de la intervención en el Indec, es de notar que algunas fuentes llegan a calcular, para ese período de tres años, hasta un 192% (véase <www.infla-cionverdadera.com>).


En cuanto a su impacto, de acuerdo con un informe del mismo ANSeS los efectos inmediatos de la AUH habrían reducido la pobreza en 4,2 puntos porcentuales (del 13,9% al 9,7%) y la indigencia en 2,1 puntos porcentuales (del 4% al 1,9%). Esto significaría una reducción del 30% de la pobreza y de algo más del 50% en los niveles de indigencia (ANSeS, 2011). Sin embargo, estos números deben tomarse con cautela, ya que es difícil establecer el impacto de la AUH sobre la pobreza. Por lo pronto, no contamos con el término de comparación contrafáctico; es decir, ig-noramos cuál sería el nivel de pobreza si no existiera la AUH. Las irregu-laridades que han caracterizado al Indec en los últimos tiempos también dificultan las estimaciones, ya que subestimar la inflación implica subes-timar el nivel de pobreza. Por ejemplo, si siguiéramos los datos del Indec sobre pobreza, resulta que cerca del 60% de las AUH no son percibidas por hogares pobres. De todos modos, aun cuando ignoremos el grado de la mejoría, todas las estimaciones hechas indicarían que la medida ha tenido un impacto positivo, tanto en la disminución de la pobreza como de la de sigualdad (véase Gasparini y Cruces, 2010).

Es más dudoso, en cambio, el efecto de las condicionalidades del pro-grama sobre la salud y la escolaridad. No se poseen –a la fecha– estudios que arrojen una conclusión definitiva sobre el tema. Incluso cuando haya pruebas de que los índices mejoran, no está claro que esto sea fruto de la imposición de las condicionalidades y no del aumento en el ingreso, que sabemos que influye de manera positiva en los índices de educación y sa-lud. Más allá del incierto impacto de las condicionalidades en escolaridad y salud, algunos autores critican –con cierta justicia– la estigmatización de los pobres que suponen estas medidas (Lo Vuolo, 2010b). No está claro por qué motivo es necesario exigir condicionalidades a los de socupados y a los trabajadores del sector informal, cuando a los del sector formal no se les impone ninguna para recibir la asignación familiar. El diseño mismo de cualquier PTC implica que se debe comprometer a los pobres a invertir en el de sarrollo del capital humano.

A pesar de estas críticas válidas, la AUH es reconocida como un instru-mento útil en la lucha por paliar la pobreza, ya que alcanza en la actualidad a más de tres millones y medio de niños. El decreto que la crea reconoce que la AUH “no implica necesariamente el fin de la pobreza, pero inocul-tablemente ofrece una respuesta reparadora a una población que ha sido castigada por políticas económicas de corte neoliberal”. Pero si bien es una respuesta a un problema social, también lo es –claro está– a un problema político que se relaciona más con el escenario postelectoral de 2009 que con las políticas neoliberales. El siguiente punto estudia dicha relación.


necesidad política y diseño institucional de la auh

Que no fuera una coyuntura económica repentina o particularmente crítica la que impulsó la AUH plantea la pregunta por las causas que llevaron a establecerla por decreto y no por ley. Hacía una década que diversos actores sociales y políticos venían reclamando iniciativas para la universalización de las asignaciones familiares o el establecimiento de un ingreso ciudadano o renta básica universal. La CTA, la Red Ar-gentina del Ingreso Ciudadano y la Iglesia apoyaron diversas propuestas desde 1997. En el Congreso, presentaron proyectos en esta dirección el ARI (1997), la Coalición Cívica (2008), el Partido Socialista (2008), la UCR (2009), Proyecto Sur (agosto de 2009) y De Narváez (agosto de 2009). Incluso diputados del FPV habían presentado una iniciativa en 2008 (Díaz Langou, 2012b). Claramente el tema estaba instalado en la agenda pública al momento de tomarse la decisión, sobre todo por una oposición que buscaba aventajar al gobierno en sus propuestas para combatir la pobreza. Al establecer la AUH por decreto, la presidenta Cristina Kirchner despojaba a sus opositores de una bandera que rec-lamaban como propia, a la vez que concentraba todo el crédito en sus manos. En su discurso en la ANSeS con motivo de la firma del convenio por la AUH, Cristina Kirchner reconocía que dicha asignación “es un reclamo que viene de lejos” y “ha sido muy bien recibida por toda la so-ciedad y, fundamentalmente, por quienes van a ser sus beneficiarios”.9 Más allá de su legalidad, fue hábil.

Ya en marzo de 2010, la AUH alcanzaba a un millón ochocientos mil hogares en todo el país, con un total de 3 518 245 niños, niñas y adoles-centes cubiertos (ANSeS, 2010). Luego de la pérdida de tres millones de votos en la elección de 2009, la AUH surge como una de las estra-tegias principales para reposicionar al kirchnerismo en vistas a 2011. De hecho, la imagen del gobierno mejoró notablemente después de la implementación de la AUH, y en las elecciones presidenciales de 2011 Cristina Kirchner recuperaría –sólo en la provincia de Buenos Aires– dos millones cuatrocientos veintitrés mil votos con respecto a la elección de 2009. Desde luego que la AUH no fue el único factor determinante en

9 Discurso de la presidenta de la Nación Argentina, doctora Cristina Fernán-dez de Kirchner, en el acto de firma de convenio de cooperación en el marco de la Asignación Universal por Hijo de la ANSeS, 9 de noviembre de 2009.


el aplastante triunfo del FPV en 2011, pero ciertamente contribuyó de manera relevante.

En cuanto se anunció el decreto de creación de la AUH, la reacción inmediata de la prensa y los partidos opositores fue denunciar su dimen-sión clientelar y demagógica. Mientras en los diarios de mayor tirada se multiplicaban los artícu los que advertían sobre el potencial uso cliente-lar de la AUH, Claudio Lozano (Proyecto Sur) advertía que el decreto oficial “es un plan más que se agrega a los existentes”. Federico Pinedo (PRO), Elisa Carrió (Coalición Cívica) y Felipe Solá (PJ disidente) res-pondieron con una propuesta para instrumentar una renta básica, “ter-minar con el clientelismo e impedir que el Ejecutivo utilice a los pobres a través de la dádiva”.10

Sin embargo, que la preocupación electoral estuviera detrás del decre-to de la AUH no la transforma necesariamente en un plan clientelar. No hay nada sorpresivo en que quienes resultan beneficiados por una medi-da apoyen a quienes la han tomado. No actúan así sólo las clases bajas, sino también las medias y las altas. ¿Acaso los ruralistas no se mostraron entusiastas ante una potencial candidatura de Julio Cobos a la presiden-cia luego de que los beneficiara votando en contra de la Resolución 125?

La mayoría de las decisiones políticas tienen consecuencias electora-les; suponer que la AUH es clientelar por su impacto electoral es un mero prejuicio. Para establecer el uso clientelar de la AUH es necesario analizar su diseño institucional y las prácticas de implementación. Hay que tener especialmente en cuenta dos aspectos institucionales:

1. el organismo de implementación, y2. la selección de beneficiarios.

organismo de implementación: la ansesLa implementación de la AUH recayó sobre la ANSeS. Se trata de un organismo burocrático estatal, básicamente imparcial, que tiene pene-tración territorial en todo el país y un nivel de gestión lo suficientemente sofisticado. Disponía –al momento de la creación de la AUH– de la ca-pacidad técnica y la estructura para llevar adelante el programa. Desa-rrolló un manual de operaciones y centralizó la información de manera

10 Laura Serra, “Para la oposición se mantiene el clientelismo”, La Nación, 30/10/2009.


relativamente eficiente (Repetto y Díaz Langou, 2010). Al nombrar a la ANSeS como órgano ejecutor, se eligió que la AUH adoptara sistemas de implementación más cercanos a los de las asignaciones familiares de los asalariados formales que a los planes de transferencias condicionadas como el PJJH. La de signación de la ANSeS respondió, entonces, a la necesidad de que el programa llegara a todo el país y no sólo a objetivos clientelares.

selección de beneficiariosAl no tener la AUH tope de beneficiarios o fecha límite para la inscrip-ción, y al presentar criterios claros de selección, no se presta a la discre-cionalidad que sí evidenciaron otros planes de transferencias condicio-nadas. A diferencia de planes como el Trabajar o el PRIST, la AUH es lo suficientemente universal como para que el acceso a este beneficio no resulte manipulable con facilidad. Al no haber un cupo limitado, no se puede presionar al beneficiario con el temor a ser excluido, por lo que resulta más difícil exigir contraprestaciones políticas como la asistencia a actos o el voto. Tampoco es posible para ciertos actores políticos –como los intendentes y sus punteros– amenazar con dar la baja, como sí sucedía en otros planes, ya que es la ANSeS quien tiene la responsabilidad sobre altas y bajas, y existen criterios objetivos para ambos procesos.

En las ciento veinte entrevistas realizadas con punteros, no encon-tramos ninguna evidencia de uso clientelar de la AUH. Mientras que todos los punteros entrevistados reconocen el uso clientelar de los planes que exigen contraprestaciones laborales (como el PJJH o el PRIST), ninguno cree que la AUH sea utilizada de ese modo. Si bien cuarenta punteros reconocían el uso de las cooperativas del PRIST para movilizar gente a actos políticos, ninguno declaraba haber po-dido utilizar la AUH para dicho fin. Sólo en algunos pocos casos los punteros lograban algún reconocimiento al brindar en sus barrios la información básica sobre la AUH y acompañar a la gente a realizar el trámite. En ningún caso parecen haber sido imprescindibles para acceder al beneficio.

Si bien no parece que a nivel individual los beneficiarios fueran esco-gidos o discriminados sobre la base de criterios clientelares, podría ser que las provincias sí lo fueran y se favorecieran a algunas sobre otras. Analicemos si es el caso con la ayuda de la tabla 2.2.


Tabla 2.2. Porcentaje de niños pobres (NP) con AUH por provincias

Provincias(1) Niños pobres(2) AUH(3) AUH/

NP(4) Gobernador(5) Partido político(6)

CABA 22 807 71 391 313 Mauricio Macri Comp. para el cambio

Buenos Aires 392 429 1 156 093 294 Daniel Scioli PK

Catamarca 12 620 37 644 298 Eduardo Brizuela UCR

Chaco 51 413 152 120 295 Jorge Capitanich PK

Chubut 5 939 26 464 445 Mario Das Neves PJ Disidente

Córdoba 87 985 268 443 305 Juan Schiaretti PJ (independiente)

Corrientes 46 635 125 485 269 Ricardo Colombi PK

Entre Ríos 31 594 100 866 319 Sergio Urribarri PK

Formosa 14 006 76 631 547 Gildo Insfrán PK

Jujuy 18 481 74 710 404 Walter Barrionuevo PK

La Pampa 3 830 23 935 624 Oscar Mario Jorge PK

La Rioja 5 036 28 862 573 Luis Beder Herrera PK

Mendoza 23 268 151 198 649 Celso Jaque PK

Misiones 47 245 133 603 282 Maurice Closs PK

Neuquén 10 402 39 412 378 Jorge Sapag MPN (independiente)

Río Negro 12 928 46 183 357 Miguel Saiz UCR

Salta 30 417 145 359 477 Juan Urtubey PK

San Juan 25 937 69 078 266 José Luis Gioja PK

San Luis 7 713 23 761 308 Alberto Rodríguez Saá PJ disidente

Santa Cruz 1034 9 880 955 Daniel Peralta PK

Santa Fe 72 340 250 624 346 Hermes Binner Socialista

S. del Estero 24 289 124 345 511 Gerardo Zamora PK

T. del Fuego 916 4 404 480 Fabiana Ríos ARI (independiente)

Tucumán 35 775 157 980 441 José Alperovich PK

Fuente: La cantidad de niños pobres por provincia es de elaboración propia a partir de datos del Indec del Censo 2010 y de la EPH del primer semestre de 2011. La cantidad de AUH por provincia corresponde a Emilia Roca y Lautaro Lafleur (cit. en Cicciaro, 2011).

En la columna 2 de la tabla 2.2 se aprecia la cantidad de niños menores de 18 años en hogares bajo la línea de pobreza, y en la columna 3 la can-tidad de niños con AUH por provincia. La columna 4 expresa el ratio en-tre el número de niños beneficiarios de la AUH y el número de niños po-bres. Esta información disponible presenta un problema, ya que a simple


vista los resultados indican que entre el 294% (Buenos Aires) y el 955% (Santa Cruz) de los niños pobres recibirían la AUH. Esto querría decir que –en promedio– tres de cada cuatro niños que se benefician con la AUH no serían pobres. Por supuesto no es así: al estar subestimada la pobreza por el Indec, obtenemos resultados según los cuales muchos hogares que reciben la AUH no son pobres cuando en realidad sí lo son.

La columna 6 clasifica las provincias según el grado de adhesión al kirch nerismo (en gris oscuro las provincias con gobernadores kirch-neristas, en gris claro las provincias con gobernadores opositores y en blanco las provincias con gobernadores que han mostrado cierta inde-pendencia ante el gobierno). Si promediamos los porcentajes de niños pobres cubiertos por la AUH por provincia según el grado de adhesión al kirchnerismo de sus gobernadores, encontramos que las provincias con gobernadores kirchneristas cubren en promedio el 460% de los niños pobres con la AUH, las provincias con gobernadores independientes el 388% y las provincias con gobernadores opositores el 345%. Si bien los porcentajes de AUH sobre el total de niños pobres por provincia son más altos para las provincias con gobernadores oficialistas que para las pro-vincias gobernadas por opositores, estas diferencias no son estadística-mente significativas.11 Los porcentajes más bajos para las provincias con gobernadores opositores pueden encontrar explicación en tres causas:

a) la precariedad de los datos, que no resultan lo suficientemente adecuados, entre otras causas por la subestimación de la pobreza;

b) la existencia de programas en algunas de las provincias con gobernadores independientes u opositores al kirchnerismo que impedían, al menos en teoría, a sus titulares acceder a la AUH (en San Luis la AUH es incompatible con el Plan de Inclusión Social; en Capital Federal, con el programa Ciudadanía Porteña, y en Neuquén lo fue con el programa de sempleo conocido como la “Ley 2128”; por otra parte, en Chubut y Santa Fe existieron problemas de compatibilidad con programas alimentarios), y

11 Se realizaron diferentes pruebas T y ninguna resultó estadísticamente signi-ficativa.


c) es posible que la cooperación entre la ANSeS y las provincias resultara más fluida en aquellas con gobernadores kirchneristas, lo cual facilitó el acceso de los beneficiarios.

Si bien es posible que, como lo enuncia la última causa, se haya busca-do beneficiar a algunas provincias facilitando allí el acceso a la AUH, la manipulación del programa a nivel provincial parece exigua. Las dos primeras causas podrían explicar mejor las diferencias en los promedios entre grupos de provincias. Un hecho que apuntala esta interpretación es que no se multiplicaron las protestas ni los piquetes para reclamar una distribución más equitativa y menos clientelar de la AUH, como sí aconteció con el PJJH y el PRIST.12

Más allá de lo ocurrido en alguna provincia, la AUH no parece haber seguido criterios arbitrarios en su distribución, lo que no significa que no haya beneficiado al kirchnerismo durante las elecciones. Como seña-la Cicciaro (2011), la AUH siguió criterios técnicos objetivos, y al hacerlo se volvía políticamente redituable para un gobierno que había perdido en 2009 en los cinco distritos más importantes del país (2012). La Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires, y las provincias de Buenos Aires, Córdo-ba, Santa Fe y Tucumán concentraron alrededor del 54% de las AUH, y justamente estas provincias aglutinan cerca del 60% de los votantes del país. Como afirma Cicciaro,

en el marco de una derrota impulsada por el mal rendimiento electoral en los grandes distritos, un criterio de política social cuasiuniversal se convierte en un criterio electoralmente redi-tuable (2011: 74).

Desde el punto de vista político, el lanzamiento de la AUH fue una las medidas más hábiles del gobierno. Cristina Kirchner actuó con veloci-dad y se apropió de una de las principales banderas de sus opositores, lo que le permitió ganar un apoyo fundamental de cara a la elección presi-dencial de 2011. De este modo, y más allá de su objetivo social, la AUH responde entonces a una de las dos necesidades políticas fundamentales del kirchnerismo en el escenario postelectoral de 2009: recuperar votos.

12 Franceschelli y Ronconi (2009) analizan empíricamente la relación entre clientelismo y piquetes. Candelaria Garay (2007) detalla la relación entre piquetes y planes.


Sin embargo, debido a su escasa dimensión clientelar y al inexistente rol de las municipalidades en su distribución, no es funcional a la segunda necesidad política del oficialismo tras la derrota de 2009: controlar a los intendentes del Conurbano. Más vinculado con este objetivo surge el PRIST, que analizamos a continuación.

el prist como respuesta a problemas sociales

La Resolución 3182 del Ministerio de Desarrollo Social con fecha 9 de agosto de 2009 creaba al PRIST como programa de cooperativas dentro de la línea Argentina Trabaja. Según el propio ministerio, el PRIST

es una decisión política del gobierno nacional, que por interme-dio del Ministerio de Desarrollo Social tiene como objetivo la crea-ción de puestos de trabajo, la capacitación y promoción de la or-ganización cooperativa, a través de la ejecución de obras de baja y mediana complejidad en mejora de la infraestructura local.13

En una etapa inicial, este programa se proponía distribuir cien mil pues-tos en cooperativas creadas sobre todo en municipios del Conurbano Bonaerense (cabe mencionar que se excluyó a los municipios de La Plata, San Isidro y Vicente López, y se incluyó a Zárate, Luján, Campa-na, Cañuelas, Mercedes y General Las Heras). En una segunda etapa, el programa agregaba otros cincuenta mil puestos en los mismos munici-pios del Conurbano, pero según criterios nuevos que debían corregir la distribución de acuerdo con la experiencia de la etapa inicial. En un tercer momento, se agregaban cien mil puestos en cooperativas para las provincias del NOA, NEA y Cuyo.

Las cooperativas son organizadas con el objetivo de realizar obras de baja y mediana complejidad en los barrios de los distintos municipios. Entre otras, las tareas incluidas son: infraestructura urbana (veredas, pa-vimentos, cordones, iluminación, de sagües), mejoramiento de espacios verdes (limpieza de plazas y parques, márgenes de arroyos, etc.), mejora-

13 Véase <www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/ArgentinaTrabaja/2.%20Proceso%20de%20aprobaci%C3%B3n%20para%20la%20incorpo-raci%C3%B3n.pdf>.


miento habitacional (viviendas) y mejoramiento del hábitat. El plan des-tina el 70% del presupuesto al pago de los sueldos y el 30% a la compra de los insumos necesarios para realizar las tareas.

El PRIST establece los siguientes requisitos a sus beneficiario: pertene-cer a hogares en situación de vulnerabilidad socioeconómica y estar de-socupado, no recibir prestación monetaria proveniente de ningún otro programa o plan social, domiciliarse en las localidades definidas para la implementación del Programa y prestar cuarenta horas de trabajo sema-nal (cinco de ellas dedicadas a la capacitación) en una cooperativa con-venida a los fines del Programa. En un inicio, los beneficiarios recibían $ 1200 mensuales. A comienzos de 2012 se le sumaron $ 300 por mes por productividad y $ 250 por mes por presentismo. En la actualidad habría algo menos de doscientos cincuenta mil cooperativistas que reciben in-gresos de entre $ 1200 y $ 1750.

El programa parece exitoso en alcanzar con estos beneficios a la po-blación objeto. De los inscriptos hasta junio de 2011, la totalidad son de sempleados o empleados temporarios, el 69% es menor de 40 años, el 30% es menor de 25 años y el 77,7% no terminó la escuela secundaria. Esta es la población con menores oportunidades laborales. Si bien se podría suponer que los ingresos que el PRIST destina a estos sectores tienen un impacto importante sobre la pobreza, esto resulta difícil de estimar por varios motivos. El primero de ellos es la falta de información disponible. El ministerio brinda muy pocos datos. Tanto los informes como las evaluaciones de impacto que ofrece tienen un tono netamente propagandístico y carecen de toda intención técnica. En la página web del Ministerio de Desarrollo Social abundan los folletos ilustrativos gene-rosos en gráficas, fotos y, en el mejor de los casos, en números agregados, pero no se brinda información detallada sobre la cantidad de cooperati-vistas por ente ejecutor, cooperativa y municipio. Como dato relevante, sólo se informa que la mejora inmediata en las condiciones de vida por incremento de los ingresos de los grupos familiares comprende, en ju-nio de 2011, a 693 326 personas.14 No se nos dice cómo se llega a dicho dato. De hecho, a comienzos de 2012 se anuncia bajo el título “Rendi-mos cuentas” que desde 2009 los beneficios alcanzaron directa e indirec-tamente a medio millón de personas.15 Difícil entender cómo 193 326 personas ya beneficiadas en junio de 2011 se esfuman en 2012. En este

14 Véase <www.de sarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/PRISTresultados2011.pdf>.15 Véase <www.de sarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/1803%20(3).pdf>.


informe sólo se habla de la cantidad de basura recogida (5 869 699 m3), espacios pintados (123 777 m2), veredas realizadas (5596 manzanas) y otras medidas similares que resultan difíciles de verificar y comparar. Las complicaciones para acceder a la información relevante hacen que también escaseen evaluaciones del impacto sobre la pobreza realizadas por entes no gubernamentales.

Como sucedía con la AUH, tampoco poseemos el término de compa-ración contrafáctico que nos permita evaluar el impacto del PRIST sobre la pobreza. En el caso del PRIST, sin embargo, el problema es más grave, y por dos motivos. Primero, muchos de los beneficiarios del PRIST reci-bían previamente otros planes de transferencia condicionados en el tra-bajo como el PJJH, por lo que en parte se da un efecto de sustitución que implica que no todo el ingreso dado por el PRIST se traduce en mejoría económica para el grupo familiar. Segundo, las cooperativas realizan ta-reas que de hecho corresponden a empleados municipales o a obreros de la construcción, con lo cual sustituyen una fuente de trabajo legítima. Analicemos estos dos puntos, ya que no sólo afectan la medición del im-pacto del programa, sino también sus objetivos mismos.

Respecto del primero, junto con el problema de la medición se plan-tea el inconveniente adicional del PRIST como continuación de los pro-gramas de transferencias condicionales en lo laboral. En su intención de distinguir el PRIST de esos programas anteriores, sus organizadores destacaban que “este programa no es comparable a un plan de ingresos, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar”, dado que “su objetivo es generar y recuperar la dignidad del trabajo para la promoción de la familia”. Afir-maban que, a diferencia del Plan Jefes,

este modo de trabajo fomenta la solidaridad entre los trabaja-dores y genera relaciones sociales más horizontales. Las coo-perativas de trabajo son una forma de participación social en la cual se privilegia el trabajo colectivo por sobre el esfuerzo individual. Promover estos espacios de organización en la co-munidad es un modo de empezar a generar autonomía y orga-nización popular.16

16 Véase <www.de sarrollosocial.gob.ar/Uploads/ArgentinaTrabaja/informativa.pdf>.


Si bien en la teoría existen tres elementos capaces de diferenciar al PRIST del PJJH –la dignidad del trabajo, la horizontalidad de sus relacio-nes y la autonomía propia de las cooperativas–, la realidad es que en la práctica comparten muchos rasgos. Resulta difícil descubrir en el PRIST una fuente de la que emane una dignidad que lo distinga del PJJH. De hecho, una gran mayoría de los beneficiarios del PRIST recibían el PJJH, y realizan en general el mismo tipo de tareas de mantenimiento que an-tes. No es raro ver a miembros del PRIST cortando el pasto en las plazas con cuchillas improvisadas, o limpiando zanjas con palas precarias. Du-rante el transcurso de una de las entrevistas elaboradas para este trabajo, una mujer de 54 años explicó que su labor consistía en llevar al colegio al hijo de un concejal. Cabe preguntarse de qué dignidad del trabajo se estará hablando.

Por otra parte, al estar generadas desde el Estado, las cooperativas del PRIST tampoco logran alcanzar ni la horizontalidad ni autonomía pro-puestas. Mientras que las cooperativas se caracterizan por la asociación horizontal y voluntaria de sus miembros, y por una toma de decisiones participativa, las del PRIST –en cambio– están conformadas verticalmen-te, y las decisiones son impuestas por los entes ejecutores. Sus miembros no se asocian de manera voluntaria, ni tienen un proyecto en común, sino que son enrolados por los entes ejecutores de signados por el Esta-do. La autoorganización, característica fundamental de las cooperativas, es nula. Los consejos de administración son entidades inexistentes o abs-tractas, y las asambleas de asociados, ficticias. Como afirma Lo Vuolo,

pese al uso del término “anticipo de excedentes” para de signar la remuneración que perciben los beneficiarios, lo cierto es que la figura de estas supuestas cooperativas de trabajo oculta la presencia de una relación asalariada entre los beneficiarios y el Estado, que es el que fija las reglas del contrato laboral (2010a: 11).

Las supuestas cooperativas replican de tal modo las dinámicas de los anteriores programas con contraprestaciones laborales, que punteros y beneficiarios no dejan de llamarlas “planes”. En este sentido, uno de los impactos del PRIST es –sin lugar a dudas– haber depreciado el significa-do de los términos “cooperativa” y “trabajo digno”.

En cuanto al segundo punto –la sustitución de obreros de la construc-ción y de empleados públicos con cooperativistas–, el problema es grave. A poco de lanzado el programa, la Unión Obrera de la Construcción


(UOCRA) y la Cámara Argentina de Construcción (CAC) emitieron un comunicado conjunto en el que denunciaban que el uso de las coopera-tivas para la construcción de obras públicas dejaba de sempleados a obre-ros del sector. Por otra parte, si bien el programa declaraba que “bajo ningún concepto, las cooperativas suplirán con sus trabajos el que reali-zan de manera permanente los trabajadores municipales”, los intenden-tes eliminaron costos reduciendo la cantidad de empleados municipales y encomendando muchas de sus tareas a las cooperativas. Basta notar el alto porcentaje de cooperativas dedicadas a tareas de limpieza y mejo-ramientos de espacios públicos para comprobar que realizan, en gran parte, el trabajo que correspondería a empleados municipales. El Secre-tario General de la Federación de Sindicatos Municipales Bonaerenses (FESIMUBO) denunció que las cooperativas “nos hacen acordar cuando en plena crisis se implementaron los planes jefes y jefas de hogar con tareas que afectaron a los municipales, ya que fueron remplazados”.17 En definitiva, no sólo es difícil evaluar el impacto de estos programas sobre la pobreza, sino que además tienen efectos contrarios a los esperados ya que “suelen ser un instrumento para que el Estado contrate empleo público de forma precaria” (Lo Vuolo, 2010a: 13).

Según el informe de impacto del primer semestre de 2011, entre los efectos positivos del PRIST se debe contar que genera autoestima y crea lazos sociales solidarios entre sus miembros.18 Sin embargo, el informe no brinda suficientes datos para demostrar lo aseverado. Se limita a reco-ger expresiones vertidas por algunos de los beneficiarios, sin decir nada sobre el método para evaluar cómo se han alcanzado dichos objetivos. Si bien es posible que algunos de estos efectos sean reales, también cabe preguntarse por las consecuencias negativas, como por ejemplo la de-pendencia y la frustración que podrían generar este tipo de programas. Casi un 58% de los beneficiarios es menor de 35 años, y muchos de ellos no han conocido en su vida un trabajo formal. Más del 70% no ha teni-do oficio ni profesión previa al ingreso al programa, y mientras el 51% estaba de socupado o inactivo, el 49% sólo realizaba changas o trabajos temporarios. Muchos se ven condenados a entender por trabajo la pre-carización laboral que encarnan estos planes. Si la autoestima puede ser

17 Discurso de Carlos García, secretario general de FESIMUBO, 16/6/2010, en la marcha frente a la Federación Argentina de Municipios, disponible en <www.sitramune.com.ar>.

18 Véase <www.de sarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/PRIST%20-Informe.pdf>.


fortalecida, también puede serlo la frustración de sentirse condenado a este tipo de trabajo.

El PRIST prevé asimismo la capacitación de sus beneficiarios: cinco de las cuarenta horas laborables por semana están dedicadas a ella. Aunque los datos disponibles no alcanzan para corroborarlo, es posible que este sea uno de los efectos positivos del programa. El informe del primer se-mestre de 2011 sostiene que

la gran mayoría de los cooperativistas que realizaron cursos (83,3%) consideraron que estos les aportaron conocimientos. Algo más de un tercio (35,1%) afirmó que todo lo que apren-dió fue nuevo, mientras que casi la mitad (48,2%) señaló que aprendió algunas cosas que no sabía. Quienes declaran que todo lo que aprendieron fue nuevo son fundamentalmente mujeres (71,7%), jóvenes (58,8% de 35 años o menos), que previamente tuvieron ocupaciones sin calificación o que nunca habían trabajado (70%).

Otro efecto positivo estaría dado porque el 62% de los beneficiarios ob-tuvo obra social a partir del ingreso en el programa. Sin embargo, es frecuente que los cooperativistas se quejen de que sus aportes no se tra-ducen en una prestación médica concreta.

Si bien los organizadores del PRIST concluyen que el programa ha tenido un “alto impacto social”, la falta de datos impide confirmarlo, e incluso existen indicios claros de efectos contrarios a los buscados. De todos modos, el programa no responde sólo a una necesidad social, sino –sobre todo– a una necesidad política. El siguiente punto analiza el PRIST como respuesta al contexto político de 2009.

necesidad política y diseño institucional del prist

Si la AUH no era funcional a la necesidad del kirchnerismo de retomar el control político sobre los intendentes del Conurbano, distinto será el caso del PRIST. Los puestos en las cooperativas de este programa son un recurso fundamental para los intendentes, ya que con ellos arman y mantienen sus redes de punteros; les sirven para pagarles a un gran nú-mero de punteros y a sus seguidores para que controlen políticamente el territorio. Un tercio de los punteros entrevistados recibía algún tipo


de ingreso desde el PRIST. La relevancia de este programa se vuelve crí-tica cuando tenemos en cuenta que las cooperativas pueden estar tanto bajo la órbita del intendente como de los movimientos sociales, que no siempre están alineados con los jefes comunales. Dada la importancia del PRIST para los intendentes del Conurbano, la distribución de coo-perativas se vuelve una herramienta de influencia del Poder Ejecutivo Nacional. Para analizar cómo se relaciona el PRIST con el objetivo de controlar a los intendentes del Conurbano deben tenerse en cuenta tres aspectos de su diseño institucional:

1. la selección de distritos para implementar el programa, 2. la elección de los entes ejecutores, y 3. la selección de beneficiarios.

selección de distritos: “los distribuidores”La metodología para establecer la distribución de la cantidad de bene-ficiarios entre los distritos está contenida en dos documentos: “Distri-buidor Buenos Aires” y “Distribuidor Provincias Argentinas”.19 Mientras que el primero distribuye en las dos etapas iniciales del programa ciento cincuenta mil puestos en el Conurbano Bonaerense, el segundo asigna en una tercera etapa cien mil puestos entre algunas de las provincias argentinas. Si bien los “Distribuidores” pretenden establecer con crite-rios objetivos y ecuánimes cuántos cooperativistas se emplearán en cada jurisdicción, nada dice acerca de la elección del Conurbano como lugar inicial y fundamental del programa, ni de los tiempos escogidos para llevar adelante cada etapa, ni de los motivos que conducen a incluir o excluir determinadas municipalidades y provincias.

El “Distribuidor Buenos Aires” establece que en las dos primeras eta-pas el programa se implemente en las “zonas aledañas del Conurbano Bonaerense”.20 No se explica nunca cuánto durarán estas etapas, ni por qué se empieza por el Conurbano, y no se incluye la periferia de otras grandes ciudades como Córdoba o Rosario. Tampoco se aclara por qué

19 “Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo, Buenos Aires” y “Distribuidor Programa de Ingreso Social con Trabajo, Provincias Argen-tinas”, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, disponible en <www.de sarrollosocial.gov.ar/AT_Distribuidor.pdf>.

20 Véase <www.desarrollosocial.gob.ar/Uploads/i1/ArgentinaTrabaja/Dis-tribuidorIngresoSocialBuenosAires.pdf>.


algunas municipalidades del Conurbano resultan excluidas del progra-ma, mientras que otras que no pertenecen a él sí están contempladas. Es posible que no se explique nada de esto debido a que la implementación del PRIST estaba condicionada por la imperiosa necesidad del kirchne-rismo de retomar el control político del Conurbano.

Tres municipalidades del Conurbano (La Plata, San Isidro y Vicente López) fueron excluidas del “Distribuidor Buenos Aires” sin explicación alguna a pesar de que su “Primer Componente” establece “un criterio igualador que asegura a las distintas jurisdicciones un umbral mínimo de impacto sobre la problemática del de sempleo y la pobreza, recono-ciendo que este fenómeno afecta a todos los territorios y su abordaje constituye la principal preocupación y de safío para todos los niveles de gobierno”. Si bien San Isidro y Vicente López son municipalidades con mayores ingresos por ciudadano, no era necesario excluirlas directamen-te, dado que el Distribuidor en su “Tercer Componente” pondera “como elemento diferenciador la incidencia de la pobreza al interior de cada Distrito”. Mientras que San Isidro y Vicente López estaban a cargo de intendentes de origen radical que en 2009 habían tomado distancia del kirchnerismo, el intendente de La Plata, Pablo Bruera, se había negado a ser candidato testimonial, y su lista había sacado un 13,4% más que la de Néstor Kirchner.21 Motivos suficientes para excluir a estos municipios, aun cuando La Plata fuera uno de los centros urbanos con mayor con-centración de pobreza, en San Isidro vivieran 42 783 personas en villas y asentamientos, y en Vicente López, 10 255, de acuerdo con la misma fuente que el Ministerio de Desarrollo Social utilizó para determinar la distribución de puestos (Cravino, 2008).

Tampoco se explica en el “Distribuidor Buenos Aires” por qué se agregaron al programa seis municipios que no pertenecen al Conurba-no (Luján, Mercedes, General Las Heras, Cañuelas, Campana y Zárate). Probablemente estos distritos recibieron cooperativas por la decisión de fortalecer a intendentes kirchneristas que habían obtenido resultados preocupantes en 2009 (Mercedes, General Las Heras y Campana), o de apoyar a intendentes con los que Kirchner había establecido fuertes compromisos (Cañuelas y Zárate). Por supuesto no corrieron la misma suerte las municipalidades con intendentes opositores. El intendente de

21 Véase La Politica Online, 6/12/2009, disponible en <www.lapoliticaonline.com/noticias/val/62 016/kirchner-castiga-a-bruera-y-deja-a-la-plata-afuera-de-los-planes-de-empleo.html>.


Necochea, Daniel Molina (UCR), se quejaba de que “los municipios opo-sitores no sólo no fuimos invitados a participar del plan, sino que nos denegaron expresamente los pedidos de ingreso”.22

El “Distribuidor Buenos Aires” establece los porcentajes del total de puestos en cooperativas que le corresponden a cada una de las munici-palidades escogidas. El documento siembra preocupación en el avezado lector desde el inicio, donde declara que la metodología para determi-nar dichos porcentajes se caracteriza “por su celo de rigurosidad a la vez que de flexibilidad”. La flexibilidad en la distribución de planes sociales en la Argentina corre siempre el riesgo de asemejarse a la discreción ar-bitraria. La justificación de la premisa no aleja dicho peligro:

rigurosidad para tomar decisiones pertinentes, oportunas y adecuadas. Flexibilidad, para mejorar los niveles de adecuación a las particularidades y dinamismo de los entornos que las in-tervenciones sociales requieren en tanto sus objetivos de efecti-vidad y calidad.

Cabe preguntarse a qué particularidades terminará adecuándose esta in-tervención social.

En pos de explicitar estos criterios, el “Distribuidor” afirma que

esta estrategia metodológica parte del reconocimiento de que no existe un proceso uniforme de aplicación, sino principios que se adecuan a cada realidad concreta, por lo cual se acepta la flexibilidad metodológica en la escogencia de las modalida-des, técnicas e instrumentos y permite la triangulación de los mismos en un proceso dialéctico de construcción y retroali-mentación en la acción.

Como señala Lo Vuolo (2010a), los enunciados de este tipo oscurecen más de lo que aclaran.

El “Distribuidor Buenos Aires” establece la implementación del pro-grama en dos momentos: el primero distribuía en total cien mil puestos, mientras que el segundo asignaba cincuenta mil. El porcentaje de pues-

22 Marcelo Veneranda, “El plan para coorperativas, bajo sospecha”, La Nación, 19/3/2010.


tos en cooperativas atribuidas a cada municipio proviene en el primer momento del agregado de tres componentes:

El primero, denominado “Cantidad mínima por Distrito”, dis-tribuye una cantidad equivalente al 10% de la totalidad de los puestos de trabajo a crearse de manera homogénea entre los 36 Distritos incluidos en la primera etapa de implementación del Programa. El segundo componente, “Estimación de la pobla-ción de 18-64 años de socupada que habita en hogares con NBI [necesidades básicas insatisfechas]”, distribuye el 50% de la to-talidad de los puestos de trabajo en función de la proporción estimada de población de 18 a 64 años de socupada en hogares con NBI en cada Distrito respecto de la misma estimación para el total de los Distritos. El tercer componente, “Incidencia de población de 18-64 años en hogares con NBI”, distribuye una cantidad equivalente al 40% del total de los puestos de trabajo a crearse en función de la incidencia de población de 18-64 años que habita en hogares con NBI al interior de cada uno de los treinta y seis Distritos.

El primer componente es claro: distribuye diez mil puestos de manera ho-mogénea entre las treinta y seis municipalidades escogidas; es decir, dos-cientos setenta y ocho cooperativistas por municipio. El segundo compo-nente asigna cincuenta mil puestos de acuerdo con una estimación de la población de 18 a 64 años de edad que se encuentra de socupada y habita en hogares con NBI en estas municipalidades. Este componente es más problemático que el anterior, ya que la tasa de de socupados proviene de la EPH, que no discrimina por municipio, y la cantidad de personas de 18 a 64 años en hogares con NBI proviene del Censo Nacional de 2001, año particularmente crítico en cuanto a la situación socioeconómica. El tercer componente reparte cuarenta mil puestos para favorecer a aque-llos distritos con mayor incidencia de NBI entre la población de 18 a 64 años. Esta etapa presenta el mismo problema que la segunda en cuanto a la información que se utiliza para su construcción.

Si bien es posible criticar estos componentes “duros”, al menos re-sultan verificables y menos susceptibles de manipulación que los del se-gundo momento. En la segunda fase, propuesta como “un distribuidor complementario de ajuste”, se proponen dos componentes para la distri-bución entre las municipalidades de cincuenta mil puestos adicionales:


El primero, denominado “Incidencia de villas o asentamientos y déficit extremo de infraestructura urbana”, conforma un nue-vo coeficiente que distribuye el 80% de los puestos de trabajo a crearse de acuerdo con la incidencia de la población que vive en villas o asentamientos y en situación de extremo déficit de infraestructura urbana en los treinta y seis distritos en los cuales el Programa se de sarrolló en la primera fase. El segundo componente, “Evaluación de capacidad logística y gestión”, permite un ajuste complementario de distribución del 20% de los nuevos puestos de trabajo a crearse en función de la experiencia inicial de implementación del Programa, con-siderando la instalación y la efectividad logradas, así como la posibilidad territorial en de sarrollo.

Si el distribuidor es críptico en cuanto a la elaboración del coeficiente de población en villas y asentamientos y con déficit extremo de estructura urbana para cada municipio, es imposible de sentrañar cómo se llega a los coeficientes del segundo componente. Mientras que se explica, sin que se brinde cita alguna, que “la bibliografía especializada” avala los criterios seguidos, nada se dice sobre cómo se evaluó la capacidad institu-cional y logística de gestión local que decide este segundo componente. Se nos informa que se analiza cada municipalidad de acuerdo con va-rios ejes de condiciones institucionales y logísticas, que se les otorga una puntuación del 0 al 15 (donde 0 significa “inviable” y 15 “muy bueno”), y que con esta puntuación se elabora el coeficiente de distribución. No se nos explica quién atribuye estos puntajes ni cómo se evalúa objetiva-mente cada eje. No es sorprendente, con este nivel de transparencia, que el kirchnerista Mario Ishii haya obtenido para José C. Paz, junto a otras municipalidades, el coeficiente más alto.

La norma institucional que establece la cantidad de puestos para cada municipalidad no tiene la claridad que debiera regir la distribución de planes sociales. Este problema, sin embargo, se ve contrarrestado en im-portancia por una segunda anomalía: en la praxis, los puestos se distri-buyen sin demasiada atención a lo establecido por la norma. Si bien es difícil acceder al número de puestos efectivamente creados en los mu-nicipios (el ministerio no brinda dicha información), para la presente investigación se consiguieron los datos reales sobre diez municipalidades del Conurbano, y sólo en dos casos los números implementados se acer-caron a los previstos por el “Distribuidor”. En cinco casos, las municipa-lidades obtuvieron menos puestos que lo estipulado, y en tres recibieron


más. Por ejemplo, a Quilmes le correspondían –según el “Distribuidor Buenos Aires”– trece mil quinientos cincuenta puestos; sin embargo, su responsable declaraba que a fines de 2011 había seis mil trescientas per-sonas “en el plan”. Por otra parte, en La Matanza hay unas veinte mil personas con puestos en cooperativas, mientras que el “Distribuidor” le atribuye diecisiete mil quinientos cincuenta. Un intendente vecino a José C. Paz se quejaba de Mario Ishii diciendo que “tienen miles y miles de empleados públicos y de cooperativistas, mientras que nosotros tenemos una población mucho más grande y recibimos mucho menos. Es una cuestión de lealtad”.23

Mientras el “Distribuidor Buenos Aires” reparte ciento cincuenta mil puestos entre los municipios del Conurbano en dos etapas, el “Distribui-dor Provincias Argentinas” distribuye en una tercera etapa un máximo de cien mil puestos entre algunas provincias. La introducción metodo-lógica está copiada del primer “Distribuidor”. Los componentes que de-terminan el porcentaje de puestos para cada provincia son similares a los del “Distribuidor Buenos Aires”, con la diferencia de que se agrega una priorización por regiones y se modifica levemente la evaluación de capacidad de gestión de cada distrito, en este caso las provincias. Por razones de espacio, no nos extenderemos en el análisis de este segundo “Distribuidor”. Cabe decir, sin embargo, que en las provincias se da la misma discrepancia que en el Conurbano entre lo que se dictamina y lo que se implementa. Un informe presentado a Poder Ciudadano por el Ministerio de Desarrollo Social señala a Entre Ríos con mil setecientos treinta y cuatro cooperativistas, cuando el “Distribuidor Provincias Ar-gentinas” no le asigna ningún puesto a esta provincia.24 Lo mismo ocurre con San Luis y Santa Fe, que tienen cooperativas aunque no estaban pre-vistas por el “Distribuidor”. Es posible que esto se deba a la intención de fortalecer en esas provincias movimientos sociales y agrupaciones afines al kirchnerismo, como el Movimiento Evita o la agrupación Kolina que lidera la Ministra Alicia Kirchner. A finales de 2010, la provincia de Tu-cumán, gobernada por el ultrakirchnerista Alperovich, concentraba con catorce mil beneficiarios más del 70% de los puestos repartidos entre las provincias, mientras que la vecina provincia de Salta no contaba con ninguno, a pesar de tener el índice de de sempleo más alto del país. Sólo

23 Entrevista personal con el autor.24 Véase <www.poderciudadano.org/pdi/Rta_PDIMDS4nov11.pdf>.


recibiría mil puestos un año más tarde. En resumen, no sólo los criterios establecidos resultan confusos, sino que ni siquiera se los respeta.

El espacio para la manipulación política no se acota a la asignación de puestos entre las distintas municipalidades. Lamentablemente, es más bien allí donde comienza. En teoría, el PRIST establece la firma de con-venios entre entes ejecutores (municipios, provincias, federaciones y/o mutuales) y cooperativas, para que estas últimas realicen obras propues-tas por los primeros. En la práctica, en el Conurbano Bonaerense los intendentes o los movimientos sociales conocidos como piqueteros que-dan a cargo de la conformación de cuadrillas de trabajo bajo el comando de un capataz. El siguiente punto estudia dicho aspecto institucional.

los entes ejecutores: intendentes y piqueterosSi bien el responsable es el Ministerio de Desarrollo Social, el progra-ma “se implementa mediante el otorgamiento de subsidios a gobiernos provinciales, municipales y cooperativas de la Ley 20 337 o Asociaciones Mutuales de la Ley 20 321”. Son estos los entes ejecutores que proponen las obras y firman convenios de locación de obra con cada cooperativa que las ejecuta. Las cooperativas, a su vez, deben inscribirse en el INAES (Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social). Si la ANSeS garantizaba una cierta imparcialidad para la distribución de las AUH, la realidad del PRIST es muy distinta.

Del total de cooperativas en el Conurbano, alrededor del 75% están manejadas directamente por los ejecutivos municipales, y en torno al 25% por los movimientos sociales. Un director del programa explicó la razón de ser de la implementación a través de dos entes ejecutores tan diversos:

El programa tiene, desde su origen, un doble fin: ocupar a los de socupados de la municipalidad –que si no, no tienen qué ha-cer– y controlar a los intendentes. El segundo objetivo se con-sigue dando lugar a los piqueteros. Cuando se quiere debilitar o marcar la cancha a un intendente, entonces las cooperativas van para los piqueteros.25

25 Entrevista personal con el autor.


El PRIST establece que los entes ejecutores pueden ser tanto ejecuti-vos municipales y provinciales como federaciones y mutuales, pero nada dice sobre la cantidad de cooperativas a adjudicar a un ente ejecutor o a otro. Esto da libertad al Poder Ejecutivo Nacional para implementar las cooperativas a través del ente ejecutor que mejor se acomode a sus necesidades políticas. Mientras que en algunas municipalidades el ma-nejo total de las cooperativas fue otorgado a los intendentes, en otras hay un porcentaje considerable en manos de movimientos piqueteros, especialmente del Movimiento Evita.26 Los intendentes que habían de-mostrado lealtad al kirchnerismo recibieron el control de la mayor parte de las cooperativas, como el caso de Mario Ishii en José C. Paz o de Julio César Pereyra en Florencio Varela, mientras que los intendentes que no la habían demostrado debieron aceptar que en sus distritos una porción considerable de las cooperativas estuvieran bajo el control de movimien-tos sociales fieles al kirchnerismo, como le aconteció al intendente Jesús Cariglino en Malvinas Argentinas. Dejar fuera del PRIST a su municipa-lidad no fue el único castigo posible para un intendente considerado poco leal, también se lo podía sancionar otorgándoles cooperativas en sus distritos a los movimientos piqueteros. Este manejo ha dado lugar a infinitas quejas, no sólo por parte de los intendentes amonestados, sino también por parte de los movimientos piqueteros menos favorecidos.

Desde fines de 2009 hasta la fecha, diferentes movimientos piqueteros –como Barrios de Pie, Movimiento Teresa Vive, Polo Obrero y el Blo-que Piquetero Nacional– han organizado protestas frente al Ministerio de Desarrollo Social para pedir una distribución más justa de las coo-perativas. Las pancartas que reclaman “cooperativas sin punteros” y los cánticos contra los intendentes son elementos habituales en estas mani-festaciones. A los pocos meses de lanzado el plan, el líder piquetero Luis D’Elia denunciaba que su movimiento, Federación Tierra y Vivienda, ha-bía sido postergado. Aseguraba haber recibido sólo quinientos puestos, mientras que el líder del Movimiento Evita, Emilio Pérsico, había obteni-do quince mil. Por su parte, el líder del movimiento Corriente Clasista y Combativa, Juan Carlos Alderete, criticaba tanto a los intendentes como a sus pares piqueteros:

26 El Movimiento Evita es una de las agrupaciones piqueteras nacidas con la crisis de fines de los años noventa, cercano al peronismo de izquierda y al kirchnerismo. Su líder, Emilio Pérsico, fue Subsecretario de Comercialización de la Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social.


Los que piden trescientos o cuatrocientos pesos de coima son los punteros… que responden a los intendentes que, por su-puesto, tienen lealtad con el gobierno nacional. En el caso de D’Elía, está también pidiendo el control porque los intenden-tes tienen el control, no sólo del programa social, sino del pre-supuesto para hacer determinada obra pública.27

Las acusaciones cruzadas revelan que la distribución de cooperativas se realizaba de acuerdo con un sistema de premios y castigos que buscaba mantener la lealtad de intendentes y líderes piqueteros. El programa es políticamente importante para los intendentes. Mientras que puede serles útil para reclutar mano de obra al servicio de su gestión, también puede proveer militantes tanto a ellos como a sus opositores. Hacia fines de 2010, en el Conurbano había alrededor de ciento cuarenta mil bene-ficiarios. El programa pone a disposición de los intendentes, o bien de sus detractores, un ejército de trabajadores que puede resultar útil tanto para realizar obras públicas como para llevar adelante actividades prose-litistas. Un director del programa declaraba:

Los intendentes son intendentes porque se han ganado su te-rritorio y porque se lo han comprado. El PRIST les viene como anillo al dedo. Los ayuda a ganarse el territorio porque pueden mantener mejor sus municipalidades; tienen más brazos para limpiar calles, hacer canaletas, pintar escuelas, etc. Y también tienen más recursos para hacer clientelismo y más gente para llevar a manifestaciones.28

Además de brindar a los intendentes la posibilidad de colocar seguido-res en puestos de trabajo, las cooperativas les otorgan también el mane-jo de presupuestos. El 30% del presupuesto del PRIST está destinado a la compra de materiales y equipos para las cooperativas. En muchas municipalidades, estos fondos no sólo financian los materiales para las obras, sino también los materiales para las campañas electorales. Tam-bién son habituales los negocios con los proveedores y las facturas falsas para justificar gastos inexistentes. Esto podría explicar, entonces, por

27 “Alderete denuncia coimas dentro del plan Argentina Trabaja”, InfoBAN, 15/2/2010, disponible en <www.infoban.com.ar/despachos.asp>.



qué tantas veces los cooperativistas deben desarrollar sus actividades con instrumentos inadecuados o precarios. De todos modos, probablemente no sea este el problema más grave de las cooperativas, sino más bien el criterio de selección de beneficiarios, punto que analizaremos en los siguientes párrafos.

la selección de beneficiarios: punteros y clientesEn lo referido a la incorporación de beneficiarios, el programa preveía reuniones grupales informativas de aproximadamente trescientas perso-nas y entrevistas individuales con los candidatos para verificar los crite-rios de elegibilidad. Sin embargo, en el último eslabón en la cadena de discrecionalidad de Argentina Trabaja se ubica la red de punteros que garantizan a los cooperativistas el acceso al programa y la permanencia. A pesar de que la “Guía informativa” promete que se realizará “el análi-sis de resultados de cruces de bases de datos y la evaluación profesional de condición socioeconómica del hogar de los postulantes con posibles incompatibilidades”, fueron en su mayoría los punteros los encargados de enrolar trabajadores en las cuadrillas municipales. El propio diseño institucional del programa parece estar pensado para hacerle un lugar al puntero, ya que asigna un sueldo más alto a un “capataz” encargado de “articular la cuadrilla”.29

Los punteros arman las cooperativas con sus grupos de seguidores y se nombran ellos mismos como capataces, o bien de signan para ese puesto a alguno de sus seguidores más cercanos. De la totalidad de los punteros entrevistados, más de un tercio (cuarenta y dos) distribuyó puestos en cooperativas, e incluso un 14% (ocho) admitió recibir de los beneficia-rios entre el 10% y el 50% de sus sueldos. Eso sí, casi todos aclararon que los cooperativistas les entregaban voluntariamente este porcentaje del sueldo “para colaborar con la causa”. Todos los punteros acusaron a los demás punteros de quedarse con un porcentaje del sueldo de los coope-rativistas. Uno de ellos declaró: “Peaje cobramos todos; no les crea si le dicen otra cosa. Yo sólo le pido el 10% a los cooperativistas, pero algunos inmorales son capaces de pedir hasta el 50%”.30 Testimonios recogidos por De Sena y Chahbenderian (2012) manifiestan lo mismo desde el

29 “Guía informativa”, disponible en <www.de sarrollosocial.gob.ar/ingresosocialcontrabajo/114>.



lado de los beneficiarios (o tal vez sea más correcto decir “desde el lado de las víctimas”). Un intendente del Conurbano reconoció que la prácti-ca de retener porcentajes de dinero es algo habitual, e incluso la justificó explicando que “para todo lo que hacen los punteros es lógico que se queden con algo más que su simple sueldo”.31

Como capataces o coordinadores, los punteros se encargan de tomar asistencia a los beneficiarios. Puesto que es habitual que los punteros reciban un porcentaje de los sueldos de los cooperativistas a cambio de excusarlos por no acudir a trabajar, el programa Argentina Trabaja es conocido familiarmente como Argentina Descansa. Un directivo del pro-grama indicó que la inasistencia de los beneficiarios estaría en el orden del 50 %, y que “la mayoría de las veces quienes faltan es porque tienen un arreglo con los coordinadores. Les dan parte del salario a cambio de que el coordinador los ponga como presentes cuando faltan”.32

Que los ingresos sean depositados en cuentas personales a las que los cooperativistas tienen acceso mediante una tarjeta bancaria no impide ninguna de estas manipulaciones. Son los punteros quienes confeccio-nan las listas de candidatos al programa, y quienes luego controlan la asistencia. Esto les da poder sobre los beneficiarios, ya que pueden per-der el puesto (o directamente nunca acceder a él) si no cumplen con la contraprestación material o política requerida. Además, los punteros siempre pueden pedir la baja de un beneficiario argumentando que no ha cumplido con sus obligaciones. Uno que exigía a “sus cooperativistas” acudir a los actos políticos del intendente explicaba:

Me parece bien que la gente que está trabajando en las coope-rativas tenga que participar en nuestros actos políticos. El mis-mo nombre “cooperativa” indica que así debe ser, yo coopero con ellos y ellos tienen que cooperar conmigo.33

Otro puntero explicaba que le iba “a cortar el oxígeno” a dos cooperati-vistas que estaban cometiendo la grave falta de trabajar para la campaña de un opositor a su jefe político. De los punteros entrevistados que dis-tribuyeron puestos en cooperativas entre sus seguidores, cuarenta decla-raron que sus beneficiarios asisten a los actos de sus referentes políticos.

31 Íd.32 Íd.33 Íd.


Todos aclararon que los trabajadores lo hacían de manera voluntaria; sin embargo, la mayoría de los punteros considera como traición que uno de “sus” cooperativistas no colabore con la campaña o no asista a los actos.

El propio diseño institucional del PRIST favorece este manejo cliente-lar, ya que otorga a los capataces y coordinadores el poder de decisión so-bre el acceso y la permanencia de los beneficiarios en el programa. A los cooperativistas no les queda otra opción que seguir a sus punteros para conservar el beneficio. Los punteros se encargan de recordarles asidua-mente que para que el plan continúe y ellos sigan recibiendo su sueldo es necesario que su jefe político gane las elecciones.

Así planteadas, las cooperativas son una herramienta clave a disposi-ción de los intendentes, junto con el empleo público temporario, para reclutar punteros y seguidores. Estos grupos son una base de apoyo po-lítico importante para los intendentes. No sólo realizan obras para ellos, sino que también participan en actos y son operarios de sus campañas electorales. Las mismas cooperativas que cuidan las plazas también dis-tribuyen boletas del intendente, pegan afiches y pintan su nombre en las paredes (Zarazaga, 2012). Mario Ishii ponía de manifiesto la importancia de los punteros al presentar su candidatura a gobernador de la provincia de Buenos Aires en 2011:

Quiero participar en una interna para ayudar, porque hay mu-chos que se están yendo. Yo vengo humildemente a decir que voy a presentar una lista para gobernador y en varios distritos para intendente. Hemos ido una, dos, tres veces, amontonados, a llenarles canchas y después quedamos afuera con otros que no tienen ni un puntero en la provincia.34

Las cooperativas son un instrumento del Poder Ejecutivo para premiar y castigar a gobernadores y a intendentes del Conurbano. Hasta el mo-mento, el PRIST no parece haber evitado los muchos problemas que han tenido en general los programas de transferencias monetarias condicio-nadas en el trabajo.35 Algo previsible si tenemos en cuenta cómo fueron diseñados.

34 La Nación, 5/6/2011.35 Franceschelli y Ronconi (2007) analizan el clientelismo en el Plan Trabajar

de la década de 1990, y su incidencia sobre el crecimiento de los grupos piqueteros.


conclusión

El estudio comparativo de la AUH y el PRIST permite llegar a conclu-siones que pueden ser iluminadoras a la hora de avanzar hacia sistemas de protección social más justos y eficaces. De las páginas anteriores se desprende que mientras la AUH ha significado, por alcance y criterios de distribución e implementación, un paso adelante en la Argentina en cuanto a sistemas de protección social, el PRIST continua presentando todos los rasgos de arbitrariedad que caracterizan en la Argentina a los programas sociales que imponen contraprestaciones laborales. Esta di-ferencia es una consecuencia de los objetivos políticos a los que respon-dieron estos programas junto con sus objetivos sociales. Mientras que la AUH estuvo enmarcada por la necesidad de recuperar caudal de votos en el país y de responder a una oposición que pretendía arrebatarle al gobierno la bandera de la justicia social, el PRIST estuvo guiado por la difícil tarea de dominar políticamente al Conurbano, sobre todo a sus je-fes comunales. A continuación se ofrecen algunas consideraciones pros-pectivas que pueden ser de utilidad en vistas a conseguir en la Argentina sistemas de protección social más justos y eficaces.

1. Cuanto más universal es el programa, menor es el espacio para la manipulación. Si las limitaciones son pocas y los cupos ilimitados, como es en general el caso de la AUH, los intermediarios políticos pierden poder sobre la población objeto. Al no haber un cupo limitado, no se puede presionar al beneficiario con el temor a ser excluido, por lo que resulta más difícil exigirle contraprestaciones políticas como la asistencia a actos o el voto.

2. Cuanto más claras sean las normas que determinan quiénes son los beneficiarios y cuándo pierden la prestación, menos espacio habrá para la coerción, ya que esta surge de criterios aplicados según la voluntad de quien maneja el programa a nivel barrial, como en el caso del PRIST.

3. Si bien no está claro aún el beneficio de las condicionalidades en salud y educación de los PCT, sí tenemos pruebas suficientes de que en la Argentina los programas que exigen contraprestaciones laborales se prestan a la utilización política. La contraprestación laboral hace de los beneficiarios mano de obra al servicio del poder de turno.


Es recomendable la eliminación de toda contraprestación laboral de cualquier programa social.

4. Las municipalidades no deberían ser los entes ejecutores de ningún programa nacional, ni tampoco tener autoridad alguna para permitir o negar el acceso de los beneficiarios. Mientras las autoridades municipales puedan dar o recomendar el alta o la baja de los beneficiarios, habrá lugar al negociado y al clientelismo. Si la AUH es administrada con cierta ecuanimidad, se debe a que la implementa la ANSeS, y no los municipios.

5. Es aconsejable que la creación de un PTC vaya acompañada de la de una comisión encargada de su monitoreo. Una comisión parlamentaria que incluya a la oposición podría darle mayor transparencia a los PTC. También la auditoría a cargo de entidades externas al gobierno –universidades, iglesias u ONG– podría ayudar a que los PTC se entiendan como derechos y no como instrumentos de clientelismo.

6. El acceso efectivo a la información haría más transparentes los programas sociales y facilitaría su propia evaluación. Los datos sobre los beneficiarios deberían ser públicos para prevenir su uso clientelar y los errores de inclusión o exclusión.

7. Los PTC deben ir acompañados de la debida inversión en infraestructura, sobre todo en educación y salud. Su eficiencia depende de esto. En nada ayudarán las condicionalidades si sólo sirven para volcar más gente a un sistema ya colapsado.

8. No debe considerarse a los PTC, aun sin desconocer sus potencialidades, como los únicos instrumentos de intervención social. No debe perderse de vista la necesidad en la Argentina de planes que permitan el acceso a la propiedad de la tierra y a viviendas dignas. Tampoco debe perderse de vista el objetivo de una economía capaz de crear puestos de trabajo de calidad.

2. Política y necesidad en Programas de Transferencias ... · cial), como subnacional (el Programa...

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