LA POLÍTICA DE SUBSIDIOS AL TRANSPORTE URBANO POR AUTOMOTOR

EN LA REPÚBLICA ARGENTINA

II SEMINARIO INTERNACIONAL EXPERIENCIAS EN SISTEMAS DE TRANSPORTE

Ing. Guillermo Krantzer

Quito - Ecuador Diciembre de 2008

1. Introducción

En condiciones de operación normal debe existir un equilibrio entre los ingresos y los costos empresarios cumpliéndose que:

Im = Cm

Tm * IPK = Cm

Im : ingreso medio de la empresa (por Km) Cm : ∑ costos/km de explotación Tm : Tarifa media por pasajeroIPK :Coeficiente de renovación (pas/km)

Al producirse un desequilibrio (típicamente un aumento en los costos)

Tm * IPK < Cm

En un ambiente regulado la restitución del equilibrio impone intervenir sobre alguno de los tres términos. Si suponemos que la empresa opera en condiciones de eficiencia (costos eficientes) la recomposición impondría:

• Intervenir sobre la tarifa;• Intervenir sobre el IPK; o• Contribuir a la reducción de los costos

• El IPK en general sólo puede mejorarse racionalizando la oferta, lo cual no siempre es factible y tiene un límite en la calidad del servicio.

• En general la solución pasa, entonces, por el ajuste tarifario.

• El problema surge cuando la nueva tarifa de

equilibrio resulta socialmente inviable debido a la insuficiencia del poder adquisitivo de la población.

Aparece entonces la necesidad de aplicar políticas públicas conducentes a restituir el equilibrio.

• Bien completando el ingreso de las empresas (subsidio a la oferta) de forma que la expresión de equilibrio pasa a ser:

Tm * IPK + Subsidio = Cm

• Bien completando el presupuesto de los usuarios necesitados (subsidio a la demanda).

• Bien reduciendo los costos empresarios (compra de buses por parte del estado, precio diferencial el gas oil, créditos blandos, etc.) de forma que :

Cm’ < Cm

En el contexto del derrumbe de la economía argentina durante los años 2001/2002, el Gobierno Nacional adoptó como política pública el otorgamiento de subsidios indiscriminados a la oferta del transporte urbano por ómnibus cuyas consecuencias han persistido y se han profundizado desde entonces.

El presente trabajo expone las causas que llevaron a tal determinación, sus principales consecuencias para el conjunto de los actores sociales y pone a consideración posibles cursos de acción para revertir las consecuencias negativas referidas.

2. El final de un paradigma de explotación

La Región Metropolitana de Buenos Aires

• Con cerca de 13 millones de habitantes, es el aglomerado urbano más importante de la Argentina;

• Es el asiento del sistema de control y decisión

nacional, el mayor centro financiero y el mayor mercado de producción y consumo del país;

• Concentra:– un tercio de la población, – el 50% de la mano de obra industrial,

• Explica el 55% del PBI nacional

DELTA

RÍO DE LA PLATA

AMBA

PAMPA

Ciudad, territorio y estructura urbana

50 km

15%

25%

37%

La Oferta de Transporte Público

•Red de siete subsistemas de ferrocarriles de cercanías con 840 kilómetros de longitud.

•Red de subterráneos de 50 kilómetros de extensión en cinco líneas.

•Sistema de Buses con 14.000 unidades

•Unos 40 mil taxis

•600 vehículos charter (vans y minibuses).

Buses

40,2%

Trenes Suburbanos

5,8%Metro

4,0%Taxi

4,5%

Charters

0,9%

Auto Particular

44,6%

22,4Total

10Auto

Particular

0,2Charters

1Taxi

0,9Metro

1,3Trenes

Suburbanos

9Buses

Millones de pax/díaModo

Partición Modal de la Demanda

• Más de trescientas rutas con 25 mil kilómetros • 14 mil unidades (40% adaptadas para discapacitados)• 182 empresas privadas.

Los Buses (El colectivo)

Organización empresaria: sociedad de componentes

•Socio mantiene relación directa con su unidad; •Caja común con reparto de utilidades en función de los Km. recorridos por la unidad;

•Empresa: abona gastos de personal; gastos comunes; programa servicios; fondo de renovación; etc.

Los Buses (El colectivo)

Previo a la crisis de 2001/2002:

•No requerían subsidios

•Tarifa moderada

•Flota moderna (promedio 4 años)

•Muy buena cobertura espacial

•Excelente frecuencia

Los Buses (El colectivo)

El derrumbe de la economía argentina durante los años 2001/2002, conllevó una crísis política, institucional y social sin precedentes.

Para el transporte urbano por ómnibus, los míticos “colectivos” de Buenos Aires y del resto del país, la crísis significó el fin de un paradigma de explotación de servicios caracterizado por una autosuficiencia empresaria, capaz de afrontar sus costos de explotación exclusivamente con el producido por la venta de pasajes.

Nunca, desde su privatización en los años ’50, el transporte urbano había requerido el auxilio del Estado de una manera explicita

Y no precisamente porque faltasen momentos de crisis en la economía: devaluaciones, planes económicos fallidos, inflación, hiperinflación, en fin, el transporte urbano de Argentina presenció a lo largo de su existencia casi todos los males que puedan pensarse en materia económica y sin embargo mantuvo su autosustentabilidad.

El hecho novedoso fue, entonces, que la posibilidad de plantear tarifas de equilibrio que respondieran a los costos reales de explotación se evidenció impracticable ante la pérdida de poder adquisitivo de la población.

De esta forma el supuesto que fuera base de sustentación de la actividad, por más de 40 años, desaparecía y con él la etapa de autosuficiencia empresaria.

Sin embargo, la extinción del modo clásico de explotación y el surgimiento de un nuevo escenario demandante de subsidios de magnitud cada vez más significativa, no resultó un hecho meramente coyuntural.

Por el contrario se transformó en una situación crónica, difícilmente reversible en el mediano plazo, aún cuando su continuidad en el tiempo implica el sostenimiento de un esquema de asignación de recursos de dudosa eficiencia social y de perceptibles consecuencias negativas para la continuidad del transporte público.

3. La crisis y sus vísperas

Las consecuencias sociales de la crísis fueron muy duras: la tasa pobreza subió del 38% en 2001 hasta un pico del 58% hacia fines del 2002; la tasa de indigencia prácticamente se duplicó en el mismo período; el desempleo trepó al 21% y el subempleo casi al 20%; y el número de viajes en los “colectivos” cayó 14,6% sólo durante el primer cuatrimestre del 2002.

Evolución de la Pobreza Octubre 2001/Mayo 2002

Indicador Octubre de 2001 Mayo de 2002Población bajo la línea de Pobreza 38.3% 53.0%Población bajo la línea de Indigencia 13.6% 24.8%

Fuente: Encuesta Permanente de Hogares (INDEC)

Producto Interno Bruto a precios de mercado, serie trimestral (1998-2002)

210.0

230.0

250.0

270.0

290.0

310.0

I-98

III-98 I-9

9III-

99 I-00

III-00 I-0

1III-

01 I-02

III-02

Trimestre - Año

PIB

a preciosconstantes de 1993

seriedesestacionalizada

Evolución del desempleo y el Subempleo(1998/2002)

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

May1998

Ago1998

Oct1998

May1999

Ago1999

Oct1999

May2000

Oct2000

May2001

Oct2001

May2002

Oct2002(1)

Mes - Año

%

Desocupación

Subocupación

Desocup +Subocup

Evolución del Empleo FormalSerie mensual (Jun 01 - Jun 02)

80828486889092949698

100

Jun-01

Jul-01 Ago-01

Sep-01

Oct-01

Nov-01

Dic-01

Ene-02

Feb-02

Mar-02

Abr-02

May-02

Jun-02

mes

Ju

nio

01

= 1

00

Pero para los ómnibus de Buenos Aires, la crisis agravó mortalmente la declinación que venían experimentando durante el período 1992-2001 en el que se verificó una retracción de su demanda que llevó el volumen de sus pasajeros transportados a aproximadamente la mitad, lo que trajo como consecuencia una aguda caída en su rentabilidad y la consiguiente descapitalización.

Evolución del Tráfico en Ómnibus

2107.42036.5

18651727 1686.4

1589.81487

14011327

1208

0

500

1000

1500

2000

2500

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Año

Pa

sa

jero

s e

n m

illo

ne

s

Comparación Evolución del Tráfico en Modos Guiados y Ómnibus

2107.4 2036.51865

1727 1686.41589.8

14871401

13271208

355.6 357.4 417.2533.9

612.6 678 731.3 739.6 734.7 671.9

0

500

1000

1500

2000

2500

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

año

Pa

sa

jero

s e

n m

ilon

es

Participación Relativa entre Omnibus y Modos Guiados - Año 1992

86%

14%

Omnibus

ModosGuiados

Participación Relativa entre Omnibus y Modos Guiados - Año 2000

64%

36%

Omnibus

ModosGuiados

En este escenario, previo a la crisis, gran parte del sector ya veía seriamente comprometida su solvencia patrimonial produciéndose una masiva convocatoria de acreedores y no pocas quiebras. lo que implicó que, en realidad, a fines del 2001 existieran solamente 70 grupos empresarios, habiendo desaparecido el 43% de los operadores históricos

123

70

0

50

100

150

1992 2001

Evolución del Número de Empresas de Buenos Aires

4. El contexto de la decisión

Sin duda el subsidio a los colectivos resulta una medida controversial y la eficiencia de sus resultados es una cuestión muy opinable, no obstante es justo contextualizar la decisión y analizar, inicialmente, las alternativas reales disponibles por el Poder Concedente al momento de adoptarse esa decisión.

La necesidad de buscar alguna solución era apremiante y, a priori, podían visualizarse 4 posibles alternativas:

• Intentar una optimización de la oferta que se hallaba ostensiblemente sobredimensionada.

• Incrementar las tarifas, compensando la diferencia entre los costos operativos, disparados por la inflación post-devaluación, y los ingresos, limitados por la retracción incremental de la demanda en la fase aguda de la crisis. A su vez subsidiar monetariamente a la población con ingresos insuficientes (subsidio a la demanda).

• Aplicar un beneficio del tipo del “Vale Transporte”, utilizado en diversas ciudades de Brasil (subsidio a la demanda).

• Implementar un subsidio a la oferta que cubriera los desequilibrios costo/ingreso de los operadores,.

Posibilidad 1: Racionalizar la oferta

Idealmente, desde una perspectiva netamente técnica, podría haberse intentado una optimización de la oferta dado que se operaba con igual número de unidades que 10 años antes, cuando se transportaba el doble de pasajeros.

Por otra parte la racionalidad de los recorridos operados por las diferentes líneas, era (y es) francamente cuestionable (los trazados fueron “pensados” en los años 50 para una realidad absolutamente distinta) esta alternativa, que hubiera podido reducir los costos globales del sistema, enfrentaba sin embargo al menos tres obstáculos significativos

Dificultades

c. la ausencia de estudios técnicos solventes, que permitieran sustentar el cambio, lo cual requería de tiempos incompatibles con las urgencias de la crisis;

e. las restricciones legales emergentes de los permisos vigentes de los operadores, que representaban derechos adquiridos que no podían ser ignorados y;

g. la lógica oposición del sector trabajador que perdería numerosos puestos de trabajo en momentos en que el desempleo aumentaba de manera alarmante.

Posibilidad 2: Incremento de Tarifas y Subsidio Focalizado a la demanda

Esta solución, claramente, tornaba más eficiente el gasto social aplicado a la movilidad urbana, toda vez que concentraba los beneficios en la población con ingresos insuficientes.

Llimitaría los denominados errores de inclusión y exclusión al asegurar que los recursos llegaran a los sectores carentes de capacidad de pago (los legítimos beneficiarios) y evitando a) el mal uso derivado de subsidiar a quien puede afrontar el costo de los servicios; y b) la inequidad de que el gasto social no llegue a todos aquellos que sí lo requieren

Población

No Pobre

Población Pobre

Error de exclusión

Error de inclusión

Beneficiarios del Subsidio

Los indicadores “errores de exclusión e inclusión” nos dan una medida de la eficiencia de un subsidio al cuantificar el grado con el que el mismo alcanza a la población objetivo, en este caso los estratos más pobres..

Dificultades

c. Dificultad para identificar y llegar a la población objetivo dado que los criterios de eligibilidad de los planes sociales dejaban fuera a la mayor parte de la población pobre (en la RMBA 700.000 beneficiarios vs. 6 millones de pobres);

e. Dificultades prácticas para identificar al beneficiario evitando por ejemplo las adulteraciones o el “mercado negro” de pasajes.;

g. Necesidad de generalización a los modos guiados en competencia con los buses ya que, de lo contrario, las diferencias tarifarias inducirían una nueva derivación de tráfico hacia aquellos.

Posibilidad 3: Esquema tipo vale transporte

En este esquema el empleador facilitaría por adelantado al trabajador una cantidad de vales de viaje compatible con los viajes Hogar – Trabajo que el mismo realiza durante el mes, deduciendo de su salario un porcentaje del mismo y haciéndose cargo de la porción que supere dicho porcentaje. De esta forma se aseguraría que los desplazamientos por motivo trabajo no excedieran una proporción limitada del salario.

Dificultades

d. Con un nivel de empleo informal cercano al 50% de la población ocupada y una desocupación cercana al 20%, la mayor parte de la población objetivo carecía de un empleador que pudiera proveerle el vale

f. Entre quienes lo recibirían, buena parte no serían pobres. Evidentemente los errores de inclusión y exclusión alcanzarían una magnitud sensible, resultando en definitiva una asignación de recursos muy lejana al óptimo.

h. Se átendería exclusivamente a los viajes por motivo trabajo que explican sólo el 65 al 70% de los desplazamientos

Posibilidad 4: Subsidio generalizado a la oferta

Se cubriría la diferencia entre los costos operativos, disparados por la inflación post-devaluación, y los ingresos, limitados por la retracción incremental de la demanda en la fase aguda de la crisis, en un contexto de tarifas congeladas.

Las inconveniencias de esta alternativa, pasaban por la evidente presencia de errores de inclusión, en virtud de la generalidad de la medida. Sin embargo aseguraba la llegada a la amplia mayoría de la población objetivo (bajo error de exclusión) que, sin duda, utiliza el colectivo no sólo en sus viajes al trabajo sino también en otros desplazamientos esenciales como los motivados por cuestiones de salud, estudio etc

1. La llegada del subsidio

y sus consecuencias

En las críticas condiciones, de mediados de 2002, la necesidad de introducir cambios sustanciales en el esquema de financiamiento dominante en el sector parecía indiscutible.

Se consolidaba, además, la sensación de que ante laincapacidad de pago de los sectores consumidores de servicios públicos en general, debía recurrirse a la aplicación de tarifas sociales.

En este contexto los impedimentos prácticos que evidenciaban las restantes opciones, tornaban como única vía expeditiva para eludir un incremento tarifario, la aplicación de un subsidio generalizado a la oferta.

Afirmamos entonces que si la aplicación del subsidio al transporte de colectivos es sin duda una cuestión controversial, siguiendo la afirmación, debe admitirse que el foco del debate no pasa por la formulación elegida para materializar el beneficio social: el subsidio a la demanda era la única opción factible de llevarse a la práctica de inmediato.

Las cuestiones a dilucidar pasan, entre otras por:

e) La pertinencia del origen de los fondos aplicados a subsidiar al transporte;

g) Las pautas de asignación adoptadas;

i) La cuestión de los incentivos a la inversión;

k) El rol del Estado;

m) La validez de su sostenimiento en un escenario post-crisis.

a)La cuestión de los fondos aplicados a los subsidios

Deben discriminarse en principio los dos componentes centrales del subsidio aplicado:

• La compensación tarifaria (subsidio operativo directo); y

• El suministro de diesel a precio diferenciado.

La compensación tarifaria, se origina en una tasa específica aplicada al diesel utilizado por el transporte no público. El criterio luce razonable, toda vez que tiende a subsidiar al transporte masivo a expensas del automóvil privado, mejorando su competitividad.

No obstante al resultar insuficiente e incorporarse posteriormente fondos del tesoro existe un desequilibrio regional ya que parte del subsidio lo terminan solventando habitantes de ciudades pequeñas y medianas que no poseen transporte público.

El precio diferenciado del diesel, es financiado mediante la reducción de las retenciones por exportación a las empresas petroleras. En definitiva, es el conjunto de la Nación quien se hace cargo del subsidio al dejar de percibir impuestos. Al aplicarse a todas las empresas del país, cualquiera sea su jurisdicción, al menos en teoría no encerraría grandes desequilibrios regionales, si bien gran parte de los beneficiarios se concentran en la RMBA.

b) La cuestión de las pautas de asignación adoptadas

En el caso del precio diferencial del gas oil, resultan claras: debe ser proporcional al consumo de cada empresa y consecuentemente a los kilómetros recorridos por sus unidades.

En el caso de la compensación tarifaria, las opciones para la asignación resultan diversas y la elección del criterio no tiene efectos neutros sobre el sistema.

La aproximación al problema de la forma de asignación del subsidio directo debe, por otra parte, efectuarse desde distintos puntos de vista, ya que presenta no sólo una dimensión económica, sino que posee también implicancias legales y, por supuesto, se evidencia como una poderosa herramienta de política de transporte.

Desde una perspectiva estrictamente legal los contratos que rigen la relación estado-operador definen que “La retribución del permisionario por la prestación del servicio estará a cargo exclusivo de los usuarios a través el pago de la tarifa establecida por la Autoridad de Aplicación”. Es decir que un ingreso distinto al derivado de la venta de pasajes, directamente no se halla contemplado por la normativa.

La ficción legal susceptible de ser aplicada es la subdivisión del precio del pasaje en dos partes, una a abonar por el pasajero y, otra, por el estado a la empresa por cada pasajero transportado, de allí la denominación “Compensación Tarifaria”.

Este razonamiento llevaría a la aplicación de un monto por pasajero transportado que en su formulación más simple sería un valor fijo.

Esta alternativa tendería a beneficiar a las líneas que poseen recorridos más cortos y tarifas medias menores en detrimento de las líneas de recorridos más largos, mayormente utilizadas por la población de menores ingresos.

Por ello para obtener un efecto de mayor neutralidad se optó por establecer coeficientes de distribución en función no solamente de la cantidad de pasajeros transportados, sino también de la recaudación y de la cantidad de kilómetros recorridos.

En este punto es importante considerar que al existir tarifas únicas para el conjunto de operadores, basadas en un costeo medio del sistema, existen naturales rentabilidades diferenciales en función de la mayor o menor intensidad de la demanda de cada recorrido .

Uno de los potenciales beneficios derivados de la aplicación de un subsidio diferenciado sería la posible compensación de rentas, que limite la presión sobre las tarifas de parte de las empresas menos rentables.

Esta oportunidad se perdió y en definitiva el actual esquema mantiene las diferencias que existían, previas a la entrada en escena de los subsidios.

Veamos el siguiente cuadro:

Año

Ingreso por KM

PromedioDesvío

estándarDesvío

estándar %2002 (sin subsidio) 1.97 0.32 15.50%2002 (con subsidio) 2.33 0.35 15.10%

c) La cuestión de los incentivos

No menos significativo resulta el hecho de que, por su concepción, el monto del subsidio a distribuir entre las diferentes empresas y jurisdicciones, depende del mantenimiento de la recaudación por la imposición al diesel aplicada a los vehículos particulares.

Este esquema se mantuvo inicialmente pero al poco tiempo debió recurrirse a financiamiento del tesoro para cubrir las necesidades de compensación crecientes.

El tema reviste particular importancia por cuanto implica una señal muy poco clara para el operador de los servicios públicos que, mayoritariamente, duda de la continuidad del beneficio, generándose incertidumbre y desalentándose la inversión (piénsese que el Decreto 652/02, que da origen al sistema de compensaciones tarifarias fue modificado o complementado veintisiete veces en los primeros tres años de vigencia).

Es claro que si la incertidumbre inherente al sistema de subsidio desalienta la inversión, la cada vez mayor participación del mismo en el ingreso empresario, genera una progresiva falta de incentivos, hasta ahora desconocida.

En efecto, la seguridad de que una buena porción de su ingreso es casi fija, con independencia de la calidad del servicio, tiende a focalizar la atención del empresario más en asegurar que el subsidio le sea depositado a tiempo que en mejorar el perfil de su negocio.

Relación Subsidio vs Valor de la Flota de Buses

0

100

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300

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

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Estimaciòn Subsidio (millu$s/año)

Valor de la Flota debuses en Millones de u$s

Relación Subsidio vs Valor de la Flota de Buses

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Estimaciòn Subsidio (millu$s/año)

Valor de la Flota debuses en Millones de u$s

Evolución de la Relación subsidio Vs. Valor de la Flota de Buses

d) El rol del Estado en un ambiente subsidiado

Por último, y no menos importante, la cuestión de los subsidios al transporte colectivo en la Argentina no escapa a las evidencias generalmente detectadas en otros ambientes con subsidios “a la oferta”, en cuanto a la instalación de un clima propicio para la desconfianza y la duda sobre el adecuado uso de los recursos, en especial cuando buena parte de las posibilidades de supervivencia de las firmas operadoras depende de la decisión de un limitado número de funcionarios.

6. Conclusiones mirando al futuro

En la siguiente tabla se muestra el sacrificio que implica para el conjunto de la sociedad, los subsidios destinados al transporte urbano por ómnibus:

1350 millonesTotal de Compensaciones

150 millonesPrecio diferencial del Diesel

1200 millonesSubsidio directo

Monto total en U$S - Año 2008Concepto

Media década después de ocurrida la crisis, parece imprescindible replantear el criterio de subvención adoptado para el transporte urbano a partir de la constatación de que:

•Si bien sirvió en la coyuntura, son inocultables sus ineficiencias; y

•Esencialmente ya no da solución real a las necesidades de movilidad de los sectores más pobres de la población.

La asignación que, una más eficiente asignación del gasto social requiere el reemplazo de las compensaciones a los operadores por el subsidio focalizado en la población en situación de pobreza.

En este escenario la tarifa a abonar por el servicio debería volver a ser la que equilibre costos e ingresos empresarios.

Esto supone:

• Superar las dificultades prácticas para llegar a la población objetivo.

La población objetivo podría ser alcanzada:

• Mediante la consideración más precisa de los beneficiarios de planes sociales, cuyo subsidio entregaría directamente el Estado

• La identificación de los trabajadores con ingreso familiar por debajo de la línea de pobreza, para los cuales podría aplicarse un sistema del tipo vale transporte.

• Evitar el uso indebido del beneficio.

Esto requiere la incorporación de tecnologías más modernas para el cobro.

• Reconsiderar la estructura actual de rutas

Tomando en cuenta los cambios pasados y también las transformaciones futuras en especial de los modos competitivos.

• Contemplar a la totalidad de los modos en competencia

Evitando las distorsiones tarifarias que, entre otras causas, llevaron a la decadencia del colectivo en los años ’90.

La aplicación de subsidios es uno de los Instrumentos clásicos de intervención del estado en los mercados de transporte:

• Regulaciones (tarifarias, de la oferta, operacionales);

• Política de subsidios e impositiva;

• Inversión Pública;

• Operación pública de servicios.