20 Informe de Evaluación - oecd.org · Marzo de 2005 Evaluación ex-post del programa de...

20 Informe de

Evaluación

Evaluación ex-post del Programade desarrollo local y fortalecimientomunicipal de Honduras

Marzo de 2005

Evaluación ex-post del programa de desarrollo local y fortalecimiento municipal de honduras PRODEMHON

Informe de

Evaluación20

Edición: Noviembre 2005

Fotografías: AECI

© Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2005

Secretaría de Estado de Cooperación Internacional

Dirección General de Planificación y Evaluación de políticas para el Desarrollo

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Lista de acrónimos.......................................................................................................................................................... 5

Prólogo .............................................................................................................................................................................. 7

Resumen ejecutivo.......................................................................................................................................................... 9

1. Introducción................................................................................................................................................................ 15

1. 1. Antecedentes de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

1. 2. Objetivos y resultados de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

1.2.1. Objetivo General de la Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

1.2.2. Objetivos específicos de la Evaluación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.2.3. Componentes temáticos de la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.2.4. Áreas geográficas que abarcó la evaluación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.2.5. Período bajo estudio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1. 3. Estructura de la documentación presentada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1. 4. Metodología empleada en la evaluación (Resumen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1. 5. Condicionantes y limitantes del estudio realizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1. 6. Descripción de los trabajos realizados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2. Descripción de la intervención ................................................................................................................................ 21

2. 1. El contexto del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

2.1.1. Situación regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

2.1.2. Situación del país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

2.1.3. El contexto institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.1.4. La Estrategia de la Cooperación Española . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.1.5. La Asociación de Municipios de Honduras (AMHON). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

2.1.6. La Alianza Nacional de Mujeres Municipalistas de Honduras (ANAMMH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2. 2. Antecedentes del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2.2.1. Trayectoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 6

2.3. La evaluación intermedia del programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 8

3

Indice

3. Criterios de evaluación y factores de desarrollo ................................................................................................. 51

3.1. Análisis de pertinencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

3.2. Análisis de impacto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

3.3. Análisis de viabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

3.4. Análisis de eficacia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

3.5. Análisis de eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

4. Conclusiones y enseñanzas obtenidas ................................................................................................................. 59

4.1. Sobre la pertinencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 0

4.2. Sobre el impacto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

4.3. Sobre la viabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

4.4. Sobre la eficacia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

4.5. Sobre la eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

4.6. Sobre los factores de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9

4.6.1. Políticas de apoyo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9

4.6.2. Aspectos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9

4.6.3. Aspectos socioculturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9

4.6.4. Enfoque de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9

4.6.5. Factores tecnológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

4.6.6. Factores ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

4.6.7. Factores económicos - financieros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

5. Recomendaciones...................................................................................................................................................... 73

5.1. Sobre la pertinencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

5.2. Sobre el impacto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

5.3. Sobre la viabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

5.4. Sobre la eficacia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

5.5. Sobre la eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

6. Anexos .......................................................................................................................................................................................................................................... 81

Anexo I. Términos de referencia para la evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

Anexo II. Presentación del equipo de trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Anexo III. Documentación utilizada en el informe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Anexo IV. Metodología: valor de los indicadores por criterio de evaluación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Anexo V. Mapa de Honduras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Anexo VI. Tablas de valoración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

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ACU Análisis Costo Utilidad

AECI Agencia Española de Cooperación Internacional

AMHON Asociación de Municipios de Honduras

AMUPROLAGO Asociación de Municipios del Lago de Yojoa

ANAMMH Alianza Nacional de Mujeres Municipalistas de Honduras

ASDI Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CAD Comité de Ayuda al Desarrollo

CME Comisión de Modernización del Estado

CN Congreso Nacional

CNCh Mancomunidad de Municipios del Cono Norte de Choluteca

CRA Consejo Regional Ambiental

ERP Estrategia para Reducción de la Pobreza

FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social

FUNDEMUN Fundación de Desarrollo Municipal

GTZ Cooperación Técnica Alemana

IDH Índice de Desarrollo Humano

IE Informe de Evaluación

IG Informe de Gabinete

MANCORSARIC Mancomunidad de municipios de Copan Ruinas, Santa Rita,

MAMBOCAURE Mancomunidad de las Montañas de la Botija y el Cerro Guanacaure

5

Lista de acrónimos

MAMUCA Mancomunidad de Municipios del Centro de Atlántida

MAMUGAH Mancomunidad de Municipios Garífunas de Honduras

MAVAQUI Mancomunidad del Valle de Quimistán, San Jerónimo y Cabañas

MC Memoria de Campo

OCDE Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

OTC Oficina Técnica de Cooperación

OTR Oficina Técnica Regional

PAAR Programa de Administración de Áreas Rurales

PMRT Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POA Plan Operativo Anual

PRODDEL Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local

PRODEMHON Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local en Honduras

REDUMA Red Intermunicipal de Unidades Municipales Ambientales

SETCO Secretaría Técnica de Cooperación

SGJ Secretaría de Gobernación y Justicia

SGPEPD Subsecretaría General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo

SIERP Sistema de Información de la ERP

SIG Sistema de información geográfica

SINAMUN Sistema Nacional de Información Municipal

SNV Agencia Holandesa de Cooperación Internacional

SWAP Sector Wide Approach

UE Unión Europea

UNITEC Universidad Tecnológica Centroamericana

USAID Agencia norteamericana de Ayuda al Desarrollo

UTI Unidad Técnica Intermunicipal

6

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La Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo (DGPOLDE) de la Secretaría deEstado de Cooperación Internacional (SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, realizaperiódicamente evaluaciones de las diferentes actuaciones e instrumentos de la Cooperación Española, deacuerdo con lo establecido en el artículo 19.4 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo. En cumplimiento de su Plan de Evaluación para el año 2004, la DGPOLDE coordinó la rea-lización de una evaluación externa del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local en Honduras(PRODEMHON).

La evaluación tuvo por objetivo hallar lecciones aprendidas en cuanto al diseño, la cobertura, la participaciónde las contrapartes y la administración de los recursos del Programa y, sobre todo, insumos de cara a la formu-lación del próximo programa plurianual de la AECI de fortalecimiento municipal en Honduras. Asimismo, la eva-luación también procuró identificar las principales limitaciones del Programa, mostrar una ruta crítica para losproyectos y emitir recomendaciones para una mejor complementariedad con otros instrumentos de fortaleci-miento municipal.

El proceso de evaluación comenzó en septiembre de 2004 y se completó en julio de 2005 y fue realizada porla Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM).

La DG POLDE pretende contribuir con esta evaluación aportar insumos para la siguiente etapa de este progra-ma y de las actuaciones en el ámbito del fortalecimiento municipal y desarrollo local que se implementen por laCooperación Española.

Prólogo

Resumen ejecutivo

La Subdirección General de Planificación de Políticasde Desarrollo (SGPEPD) ha previsto en su Plan deEvaluación 2004 la realización de una evaluaciónexhaustiva del Programa de Fortalecimiento Municipaly Desarrollo Local en Honduras (PRODEMHON).Para tal cometido ha contratado a la Unión Iberoame-ricana de Municipalistas (UIM).

La evaluación tuvo por objetivo hallar lecciones apren-didas en cuanto al diseño, la cobertura, la participa-ción de las contrapartes y la administración de losrecursos del Programa, y sobre todo, insumos de caraa la formulación del próximo programa plurianual de laAECI de fortalecimiento municipal en Honduras.

En el CAPÍTULO I: DESCRIPCIÓN DE LA INTER-VENCIÓN se analiza, en primer término, la situaciónregional centroamericana destacándose los avances,aunque todavía insuficientes, que ha experimentadoAmérica Central desde mediados de los 90 en mate-ria de descentralización y fortalecimiento municipal.

A continuación, se considera la situación del país y el con-texto institucional en el que se desenvuelve el PRODEM-HON. En el ámbito normativo se hace referencia a la ERPhondureña, donde, entre otros aspectos, se estableciócomo un área estratégica el logro de un proceso efectivode descentralización y desarrollo municipal; al Plan deGobierno 2002-2006 que permitió la formulación delPRODDEL, que constituye la política gubernamentaldiseñada para estimular el desarrollo local de manera des-centralizada; a la Ley de Municipalidades que dotó a losgobiernos locales de autonomía para el ejercicio de susfunciones y abrió espacio para la participación ciudadana;y a los programas de la cooperación internacional queincidieron en la aparición de buenas prácticas. También, seanaliza un actor de particular interés para ésta evaluación:las mancomunidades, las mismas que a pesar de habertenido una gran acogida, son todavía instituciones “inma-duras” en términos institucionales y financieros.

En cuanto a la estrategia de la Cooperación Española,como referencia del PRODEMHON se comentan elPlan Director 2001-2004 y la Estrategia para la Pro-moción de la Democracia y el Estado de Derecho. Encuanto a la estrategia específica para Honduras, sedestaca la participación de la Cooperación Españolaen el Grupo Consultivo para la Reconstrucción yTransformación de América Central, en la actualidadconocido como G17, que ha contribuido a la elabora-ción y puesta en marcha de la ERP y actúa como ins-trumento de coordinación entre los donantes para darapoyo al proceso de desarrollo nacional. Por otraparte, se señala que, de acuerdo a la V Reunión de laComisión Mixta celebrada en 2002, la cooperaciónentre ambos países planteó establecer una sinergiaentre todos los instrumentos disponibles y determinarprioridades geográficas que posibilitaran fortalecer lossectores sociales prioritarios. Esto influyó en el cam-bio de estrategia de intervención del PRODEMHON.

Finalmente, para contextualizar adecuadamente elPrograma se hace referencia a la AMHON y a sucapacidad técnica, propositiva y de incidencia política.También se hace una breve descripción de laANAMMH, relacionada con la perspectiva de génerodel Programa.

Con relación a los antecedentes del Programa seseñala que PRODEMHON es una iniciativa promovi-da por la AMHON y financiada por la AECI, que pre-tende impulsar el fortalecimiento de institucionesmunicipales e intermunicipales, de modo que éstaslogren tener la capacidad suficiente para trazar políti-cas propias y estrategias de desarrollo local sosteni-bles a largo plazo.

La duración del Programa abarcó más de cuatro años,desde enero del 2000 a octubre del 2004, compren-diendo más de 60 municipios, con los que trabajó através de instancias mancomunadas. Para ello contócon un apoyo presupuestario de aproximadamente

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Resumen ejecutivo

11

Resumen ejecutivo

304.026.458 euros, de los que el 85% fue aportadopor la AECI y el restante 15% por las contrapartes dePrograma (AMHON y alcaldías).

El documento reconstruye la trayectoria del Programapor medio de la Matriz de Objetivos, Resultados y Acti-vidades (lo programado), la relación de las actuacio-nes del Programa (lo realizado), los resultados alcan-zados por eje de actuación y la presentación sintéticade sus aspectos presupuestarios.

Finalmente, se hace referencia y se recuperan lasconclusiones y recomendaciones de la EvaluaciónIntermedia realizada por la Fundación DEMUCA afines del año 2000.

En el CAPÍTULO II: METODOLOGÍA se señala que losfactores de desarrollo y los criterios de evaluación pro-puestos son los recogidos por la Metodología de Evalua-ción de la Cooperación Española referidos a los análisisde pertinencia, impacto, viabilidad, eficacia y eficiencia.

En relación a la pertinencia, el análisis procuró obte-ner lecciones sobre como aumentar la coherencia delPrograma con la estrategia de la Cooperación Espa-ñola, como armonizarlo mejor con las necesidades delpaís y de los gobiernos locales y mancomunidades; ycomo aprovechar sinergias y complementariedadescon los otros donantes.

En relación al criterio de impacto, se buscó obtenerlecciones sobre la mejor manera de contribuir a redu-cir la pobreza y mejorar la calidad de vida de la pobla-ción en general. Un aspecto importante consideradoen éste análisis fue la medida en que los beneficiariosdirectos aumentaron la dotación y cobertura de losservicios públicos básicos.

El estudio de la viabilidad partió de la idea de que esconveniente que la AMHON, la ANAMMH, las manco-munidades y los municipios se hagan cargo de conti-nuar cumpliendo con los efectos positivos de la actua-ción ejecutada una vez que la cooperación se retire.Las lecciones aprendidas que se procuraron hallarcomo consecuencia de la investigación tienen que vercon las mejores maneras de promover la apropiacióndel Programa por parte de los beneficiarios.

El análisis de la eficacia se orientó a intentar determi-nar la medida en que se fortalecieron técnicamente

las asociaciones intermunicipales, y por esta vía, lamejora en la capacidad política y técnica de las muni-cipalidades para planificar y gestionar el desarrollolocal integral durante la segunda y tercera fase delPRODEMHON (2001-2004). Las lecciones aprendi-das que se buscaron en este plano se refieren a lasmaneras de lograr el mayor beneficio social de lasactuaciones realizadas.

El criterio de eficiencia, intentó determinar si la combi-nación de recursos materiales, financieros, técnicos yhumanos empleados por el PRODEMHON paraalcanzar los resultados previstos fue la más adecuada.Con la investigación de este aspecto se intentó esta-blecer lecciones aprendidas relacionadas con las bue-nas prácticas en materia de maximización de losrecursos humanos, técnicos y financieros del Progra-ma.

Estos criterios de evaluación fueron hechos operati-vos por medio de indicadores. En primer lugar, setuvieron en cuenta los diseñados en el documento deformulación del Programa. No obstante, al considerar-se inadecuados para la investigación se diseñaronotros que pudieran aportar mayores precisiones a lasinterrogantes planteados sobre cada uno de losaspectos bajo análisis. Para cada criterio se elaboróuna matriz en la que se presenta el aspecto bajo aná-lisis, los indicadores propuestos y las fuentes de infor-mación a utilizar para obtener los correspondientesdatos. (Ver Anexo C)

Finalmente, se hace una descripción de las herra-mientas utilizadas para la obtención de la información,tanto cualitativas –análisis documental y entrevistas yreuniones grupales - como cuantitativas, especial-mente las encuestas dirigidas a Alcaldes Municipalesy a Técnicos de las UTIs., cuyos contenidos y resulta-dos pueden apreciarse en los Anexos G y H, respecti-vamente.

En el CAPÍTULO I I I. CRITERIOS DE EVALUA-CIÓN Y FACTORES DE DESARROLLO se pre-sentan los valores de los indicadores obtenidoscomo resultado del empleo de las herramientascualitativas y cuantitativas antes mencionadas.Tales valores se presentan en el Anexo E en tablasorganizados por criterios de evaluación y aspectosanalizados.

En el CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES Y ENSE-ÑANZAS OBTENIDAS se recogen los resultados dela investigación y las lecciones aprendidas, organiza-dos siguiendo cada uno de los criterios de evaluación.Entre las conclusiones y lecciones aprendidas mere-cen desatarse las siguientes:

Respecto a la Pertinencia, se destaca que el Progra-ma ha tenido una gran adaptabilidad a las circunstan-cias cambiantes del contexto, lo cual ha repercutidoen la vigencia del Programa y en el alto reconocimien-to alcanzado. Dicha adaptabilidad se ha debido atener un objetivo general consistente con la realidaddel país, un conjunto de actividades acordes a lasnecesidades de la Agenda Local y una adecuada ges-tión del programa con el entorno por medio de la acti-va participación en foros, mesas y todo tipo de reunio-nes con las contrapartes, los beneficiar ios einstituciones relacionadas con el quehacer local.

No obstante, existen posibilidades de aumentar aúnmás la coherencia del Programa con la actual realidadhondureña, especialmente en lo que respecta al aline-amiento con las estrategias del país y a la adecuacióna las necesidades de los beneficiarios existentes en elmomento actual.

Sobre el Impacto, se establece que según el informede avance de la ERP 2003 los indicadores de impac-to han mejorado respecto a la situación del año ante-rior. En la medida en que PRODEMHON ha contribui-do en la mejora en la gestión de los servicios públicosbásicos a cargo de las mancomunidades y municipiosy en la definición de planes de desarrollo local comovía para lograr mejores condiciones de vida de losbeneficiarios indirectos del Programa, el impacto delmismo es lógicamente positivo.

No obstante, un desafío importante es encontrardatos suficientes para determinar con informaciónestadística la relación del Programa con las mejorasen la calidad de vida de la gente. Otro desafío impor-tante es ajustar el Programa a las particularidades cul-turales, educativas y étnicas de los beneficiarios. Paraello es imprescindible generar instancias de participa-ción a lo largo del ciclo del proyecto y fortalecer lacapacidad de las mancomunidades y de los munici-pios para promover eficazmente la participación ciu-dadana.

El impacto del Programa con relación al aumento dela capacidad de gestión municipal ha sido bajo. Esnecesario desarrollar acciones de fortalecimiento ydesarrollo de esa capacidad en el ámbito municipal,ligándolas con la prestación de servicios mancomuna-dos y con acciones de desarrollo local. En este senti-do, el asociacionismo municipal como vía para estimu-lar los procesos de desarrollo local y la mejora de lascondiciones de vida de la población será un caminoexitoso en la medida que las mancomunidades asu-man una visión estratégica de su accionar, lo llenen decontenidos y puedan liderar y apoyar las acciones delos municipios en esa dirección.

El impacto del Programa con relación al fomento de laparticipación y promoción de la mujer en institucionesmunicipales e intermunicipales ha sido bajo. Sinembargo, ha mejorado la posición de la mujer pero nose han encontrado relaciones con el accionar del Pro-grama.

En cuanto a la Viabilidad, se enfatiza que el Programaha logrado un gran reconocimiento entre los actoresdel fortalecimiento municipal, tanto del gobierno comocooperantes. Su acción ha sido pionera y es una refe-rencia en el campo del fortalecimiento municipal,habiendo inaugurado una modalidad de cooperaciónluego imitada por otros cooperantes. Asimismo, el for-talecimiento de la capacidad técnica de la AMHON ysu consolidación institucional constituyen una sólidabase para la continuidad del Programa. Sin embargo,las aportaciones de las contrapartes son insuficientepara asegurar en el futuro su sostenimiento sin elaporte de la cooperación.

Las mancomunidades y municipios beneficiarios delPrograma otorgan una alta valoración a las actuacio-nes del mismo y consideran muy importante la conti-nuidad de las acciones del PRODEMHON. No obs-tante, el grado de apropiación de las mismas ha sidobajo y no han previsto mecanismos para garantizar sucontinuidad. A pesar de ello, la mayor experiencia y elfortalecimiento técnico alcanzado por algunas manco-munidades hace que se encuentren en mejores con-diciones de apropiarse del Programa. También existenprocesos de fortalecimiento de las finanzas municipa-les y mancomunadas que, en la medida en que seresuelvan positivamente, permitirán un mayor nivel deapropiación y aporte de contraparte.

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Sobre la Eficacia, se señala que ha sido alta en el nivelnacional, se ha fortalecido adecuadamente la capacidadtécnica y de incidencia de la AMHON; ha sido satisfac-toria en el nivel medio, al punto de que puede conside-rarse que los objetivos y metas fijadas con relación a laconstitución y fortalecimiento institucional de las manco-munidades ya se han alcanzado; y ha sido baja a nivellocal, ya que las acciones orientadas al fortalecimientode los municipios han sido más bien escasas.

En relación a la eficiencia del Programa según eje deactuación merecen destacarse las siguientes conclu-siones: En el Eje 1 Fortalecimiento Institucional, lasmancomunidades han sido fortalecidas desde elpunto de vista institucional y técnico. No obstante,éstas no han actuado como correas de transmisión decapacidades a los municipios; en el Eje 2 Planificacióny Gestión Territorial y Ambiental las acciones más exi-tosas han sido las vinculadas con la formulación y eje-cución de los Planes Estratégicos, que por su integra-l idad abarcan toda la problemática de lamancomunidad; y en el Eje 3 Apoyo y Seguimiento ala Formulación de Políticas, Proyectos e IniciativasLocales de Desarrollo, la actuación del Programa seorientó más a la formulación y gestión de proyectosantes que a la formulación de políticas e iniciativaslocales de desarrollo económico local.

Finalmente, sobre la Eficiencia, se subraya que elnúcleo de gestión del Programa está correctamenteestructurado, como así también la coordinación inter-na. Sin embargo, falta claridad en la delimitación delas funciones del personal técnico. Asimismo, tener enplantilla asesores y contratar consultores externospara un mismo tipo de tareas puede afectar negativa-mente la eficiencia del Programa.

La supresión de las OTR, si bien mejoró algunos aspec-tos de la gestión del Programa, debilitó su presencia enel territorio, especialmente en los más alejados de laCapital, incidiendo negativamente en la coordinacióncon los beneficiarios. Las UTIs no reemplazaron a lasOTR, ya que son instrumentos de gestión de las manco-munidades y no del Programa. No todas las Mancomu-nidades han tenido la capacidad técnica para producirlos resultados que se esperaban.

Las deficiencias técnicas (definición de objetivos,diseño de indicadores) en la formulación del Progra-ma, la ausencia de un sistema de evaluación y monito-

reo interno, y el sistema contable impiden la asigna-ción de costes a los resultados han incidido negativa-mente en su operativización, seguimiento y evaluación

Finalmente, se presentan las Recomendaciones quederivan de las conclusiones y enseñanzas obtenidasen la investigación realizada, entre las que destaca-mos las siguientes.

Recomendaciones sobre la pertinencia. Es primordialestablecer un vínculo más estrecho entre el objetivogeneral del Programa y la ERP; alineando los objetivosespecíficos y resultados esperados del Programa con laestrategia de ejecución descentralizada de la ERP y conlos del PRODDEL. Para ello es necesario mejorar lacoordinación con la SGJ, apoyarla en la tarea de produc-ción de normativas técnicas y metodologías, colaboran-do en su difusión y utilización; y ajustar la oferta de asis-tencia técnica y capacitación del Programa a lasnecesidades de las mancomunidades y municipiosteniendo en cuenta la información disponible en los Pla-nes Estratégicos Municipales y de las Mancomunidades.

Asimismo, se debería seguir fortaleciendo técnica-mente a la AMHON y la ANAMMH para aumentar sucapacidad de incidencia política en defensa de laautonomía y el fortalecimiento municipal y manteneradecuados niveles de coordinación con otros donan-tes y con las ONGD españolas.

Recomendaciones sobre el impacto. Es necesarioalinear los objetivos específicos y resultados del Pro-grama con la estrategia de ejecución descentralizadade la ERP y con los del PRODDEL, como ya se habíaindicado, y en base a ello establecer indicadores deimpacto válidos, objetivos, verificables y confiables;que permitan establecer líneas de base en las zonasde actuación y efectuar el seguimiento de los indica-dores de impacto del Programa.

La estrategia de intervención del Programa deberíasustentarse en una visión integral del desarrollo local,donde lo sustantivo sea el aumento de la oferta deservicios públicos básicos desde una óptica manco-munada y la promoción mancomunada del desarrolloeconómico. Las acciones de capacitación y asistenciatécnica deben adecuarse a la satisfacción de lasnecesidades derivadas del aumento de la capacidadde gestión de los servicios públicos básicos y de lapromoción del desarrollo económico local.

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Resumen ejecutivo

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A fin de aumentar el impacto del Programa se deberíaapoyar la ejecución de los Planes Estratégicos y el des-arrollo de la capacidad municipal para gestionar los ser-vicios mancomunados que ya se están prestando. Asi-mismo, se deben considerar en las actuaciones y en eldiseño de instrumentos las particularidades culturales,educativas y étnicas de los destinatarios de las accio-nes del Programa e incorporar la promoción de la parti-cipación ciudadana en todo el ciclo del proyecto comoun eje transversal de las actuaciones del Programa.

Recomendaciones sobre la viabilidad. Convendríaseguir apoyando el fortalecimiento técnico e institucio-nal de AMHON, especialmente lo referido a su capaci-dad de incidencia política en defensa de la autonomíamunicipal, generando condiciones para la apropiaciónde los resultados que se produzcan. En este plano sepodría aprovechar la experiencia española de desarro-llo de la autonomía municipal y adecuar sus instrumen-tos a las particularidades del país y la región en la quese desarrolla la acción del programa.

Asimismo, se debería convertir el apoyo a la ejecuciónde los Planes Estratégicos en el núcleo central delPrograma y asignar al fortalecimiento institucional unrol adjetivo, que contribuya al aumento de la capaci-dad de ejecución y gestión de los Planes. De igualforma debería preverse en la formulación del Progra-ma mecanismos que garanticen su continuidad luegoque se retire la cooperación, como establecer desdeel inicio aportes y obligaciones explícitas a los benefi-ciarios y aumentarlas gradualmente y sistematizar ydifundir adecuadamente los logros del Programa.

Recomendaciones sobre la eficacia. Fortalecer lacapacidad de las mancomunidades más exitosas paraque contribuyan a mejorar la capacidad política y técni-ca de las municipalidades que las componen, y en unanueva fase del Programa prestar atención al fortaleci-miento de la capacidad de gestión local, especialmen-te de servicios públicos básicos y de políticas localesde desarrollo económico susceptibles de ser enfoca-dos mancomunadamente.

Asimismo, se debería continuar con el fortalecimiento delas UTIs, pero en aquellas actuaciones sustantivas comola ejecución de proyectos en función del Plan Estratégi-co, el diseño de políticas de desarrollo emergentes delas necesidades identificadas en el Plan, el apoyo a losgobiernos municipales que la conforman, etc.

En relación al diseño y formulación del Programa, sedebería incorporar de manera transversal objetivos yresultados claros de promoción de la igualdad de género.

Articular los Ejes 2 y 3 del Programa, tomando comopunto central los Planes Estratégicos, su formulación yejecución; y definir instrumentos de orientados a apoyara los beneficiarios a partir de sus propias necesidades ydemandas y hacer el seguimiento a su implementación.

Recomendaciones sobre la eficiencia. Se sugieremantener como plantilla permanente del programa elpersonal del núcleo de gestión y contratar externa-mente la asistencia técnica necesaria. En caso que ellono resulte posible debido a limitaciones del mercadoprofesional, mantener en plantilla un núcleo técnico,especificando claramente las funciones y responsabili-dades que competen a cada uno.

Asimismo, debería formularse el Programa respetan-do convenientemente la Metodología del Marco Lógi-co. Se debería incidir en realizar un adecuado análisisde los factores externos; establecer objetivos preci-sos, cuyo logro sea verificable en cada caso; definirresultados específicos, con metas identificables yadecuadamente relacionados entre sí; contemplar larelación recursos – actividades y cuantificarlos; y for-mular indicadores de buena calidad.

Finalmente, se sugiere la reformulación del sistema deregistro contable desagregando el tipo de gasto porresultados y actividades para poder asignar costos aresultados y efectuar el análisis costo – utilidad; y sedebería prever el seguimiento del Programa en base amecanismos de evaluación y seguimiento interno, a finde realizar los ajustes que resulten convenientes paralograr el mayor beneficio social y la mayor eficiencia.

Introducción1

1.1. Antecedentes de la evaluación

La Subdirección General de Planificación de Políticasde Desarrollo (SGPEPD) ha previsto en su Plan deEvaluación 2004 la realización de una evaluaciónexhaustiva del Programa de Fortalecimiento Municipaly Desarrollo Local en Honduras (PRODEMHON).Para tal cometido se ha contratado a la Unión Iberoa-mericana de Municipalistas (UIM).

1. 2. Objetivos y Resultados de laevaluación

1. 2.1. Objetivo General de la Evaluación.

Tal como se establece en los Términos de Referencia,la evaluación tiene por objetivo hallar lecciones apren-didas en cuanto al diseño, la cobertura, la participa-ción de las contrapartes y la administración de losrecursos del Programa, y sobre todo, insumos de caraa la formulación del próximo programa plurianual defortalecimiento municipal en Honduras.

Para ello, siguiendo la matriz de formulación del pro-grama y la metodología del marco lógico, fue necesa-rio comprobar si las actuaciones del PRODEMHONcontribuyeron al objetivo general de impulsar la demo-cracia y promover el desarrollo humano y sostenible através del fortalecimiento de las instituciones munici-pales y en qué medida lo han hecho.

El fortalecimiento de las instituciones municipales seentenderá en el marco de la evaluación como elaumento de su capacidad para trazar políticas pro-pias y estrategias de desarrollo local y sostenible alargo plazo, así como de articular dichos procesosjunto con otros actores comunitarios, públicos, de la

sociedad civil y privados. Igualmente, el fortalecimien-to de las instituciones municipales, incluidas las man-comunidades y la propia AMHON, será consideradoa la luz de las contribuciones que ese fortalecimientohaya hecho al objetivo de reducir la pobreza y mejorarla calidad de vida de la población en las áreas deactuación.

En este sentido, la evaluación analiza las distintasacciones, políticas, hitos, prácticas y factores que sehan dado en la ejecución del Programa, identificandoespecialmente las buenas prácticas y fortalezas delPrograma, para a partir de aquí y de forma justificaday argumentada obtener recomendaciones y leccionespara el futuro.

La evaluación también procuró:

� Identificar las principales limitaciones en el trans-curso del Programa.

� Mostrar una ruta crítica para los proyectos de laAMHON y la AECI que trabajan con los actoresprincipales de los municipios y las mancomuni-dades.

� Marcar pautas posibles para definir una nuevaetapa de trabajo en el fortalecimiento institucionalpor parte de la Cooperación Española, vinculado ala gestión pública local y al desarrollo local endóge-no, dentro de un marco integrado a la estrategia depaís de la AECI, y complementario con otras accio-nes o proyectos de desarrollo de otros donantes eneste sector en Honduras.

� Emitir recomendaciones para una mejor sinergia ycomplementariedad entre el trabajo de la OTC deHonduras con sus distintos proyectos en el marcode la estrategia país y las estrategias regionales dela zona norte y occidente, y los planes y estrategiasde desarrollo de las contrapartes locales.

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1 Introducción

1. 2. 2. Objetivos Específicos de laEvaluación

Se realizó una investigación exhaustiva y rigurosa sobreel diseño, la proyección del Programa, la participaciónde las contrapartes, la administración y gestión derecursos y el impacto sobre la población beneficiaria.

� Diseño del Programa. La evaluación proporcionainformación sobre el diseño de las intervencionesfinanciadas por el Programa en relación con susobjetivos generales y específicos. Para ello, dacuenta del diseño y la calidad de la formulación delas intervenciones, el respeto de las distintas fasesdel Ciclo del Proyecto y la documentación respecti-va. Igualmente se analiza la consistencia de losobjetivos perseguidos con las estrategias y políticasde desarrollo que lleva adelante el Gobierno hondu-reño con el apoyo de la cooperación internacionalcon vistas a la reformulación del programa.

� Proyección del Programa. La evaluación establecesi PRODEMHON ha contribuido a fortalecer las insti-tuciones municipales contempladas en su formula-ción y si ese fortalecimiento se ha traducido en mejo-ras en la calidad de vida de la población involucrada.

� Participación. Se evalúa el grado de implantación yapropiación de los proyectos ejecutados analizandoel nivel de implicación de las instituciones contrapar-te, teniendo en cuenta el compromiso de las autori-dades locales de asumir las reformas y compromisosdel Programa para garantizar su continuidad.

� Administración de recursos. La evaluación propor-ciona información sobre la administración de losrecursos con cargo al Programa, tanto en lo queconcierne a recursos humanos y técnicos, como alos financieros.

1. 2.3. Componentes temáticos de laevaluación

Se analizaron los tres ejes o componentes temáticosprincipales definidos desde la formulación inicial dePRODEMHON:

a) Fortalecimiento de la Institución Municipal: Articulalas acciones de apoyo a los municipios y a las manco-

munidades para que sean promotores del desarrollolocal y para que eleven su capacidad de:

– Elaborar políticas municipales y planes estratégicos.

– Gestionar recursos eficientemente.

– Prestar eficazmente los servicios públicos, deforma más ordenada, sistemática y sostenible.

– Mejorar la organización y fortalecimiento adminis-trativo y financiero para la mejora de las diversasáreas de gestión municipal y de prestación de ser-vicios básicos.

b) Planificación en el territorio: Este eje articula lasacciones de apoyo para la ordenación y planificaciónen el territorio.

c) Apoyo a Políticas y Proyectos Municipales de Des-arrollo Local: Las acciones estructuradas en torno aeste eje buscaban apoyar:

– La definición de políticas municipales e intermunicipa-les que marquen pautas claras de los objetivos a lograr.

– La formulación de proyectos coherentes y la bús-queda de financiamiento para su ejecución.

– La gestión, ejecución y seguimiento de proyectosen diversas áreas: infraestructuras y equipamientode servicios básicos, promoción del sector turístico,desarrollo agro productivo, incentivo y apoyo a lamicro y pequeña empresa, etc.

Para cada uno de los componentes temáticos se tie-nen en cuenta los tres niveles de actuación del PRO-DEMHON:

� Nivel Local: que corresponde a las actuaciones diri-gidas directa o indirectamente a los municipios par-ticipantes.

� Nivel Medio: que comprende los esfuerzos paraconsolidar las diversas iniciativas de asociacionis-mo intermunicipal.

� Nivel Nacional: que comprende los apoyos a la Aso-ciación de Municipios de Honduras (AMHON) en eldesarrollo de su agenda programática para fortale-cer la autonomía del régimen municipal, impulsar ladescentralización, potenciar el papel de la adminis-tración pública local dentro de la estructura delEstado y lograr ofrecer mejores servicios a sus afi-liados, los municipios.

17

1. Introducción

1. 2.4. Áreas geográficas que abarcó laevaluación

La evaluación comprendió el área de influencia dePRODEMHON, que abarcó tres zonas geográficasque comprenden más de 60 municipios y a una pobla-ción beneficiaria, directa e indirectamente, de más de1.000.000 de habitantes.

� Zona Sur, que comprende municipios de los depar-tamentos de Valle y Choluteca.

� Zona Centro, que comprende municipios de losdepartamentos de Comayagua, La Paz, Santa Bár-bara, Cortés y Yoro. (Ampliada a Francisco Morazán,Occidente).

� Zona Norte que abarca municipios de los departamen-tos de Colón y Gracias a Dios. (Ampliada Atlántida)

1. 2. 5. Período bajo estudio

Si bien el ámbito temporal en el que se inscribe PRO-DEMHON se inicia en el año 2000 y se extiende hasta2004, la evaluación se enfocó, con particular atención,en el período que se inicia con las transformaciones quesufriera el programa entre los años 2001 y 2002, en lasque se enfatizó el perfil institucional del Programa.

1. 3. Estructura de ladocumentación presentada

El presente informe contiene inicialmente un Resu-men Ejecutivo; posteriormente una Introduccióndonde se presentan los antecedentes y objetivos de laevaluación entre otros aspectos; y a continuación sedivide el documento sustantivo en cuatro capítulos. ElCAPÍTULO I contiene la descripción de la interven-ción, es decir, el contexto regional, nacional e institu-cional en el que se desenvuelve el Programa; asícomo los antecedentes del mismo.

El CAPÍTULO II presenta la metodología y la descrip-ción de las herramientas utilizadas en la presente eva-

luación, la misma que siguiendo las consideracionesde la Metodología de Evaluación de la CooperaciónEspañola analiza los criterios de pertinencia, impacto,viabilidad, eficacia y eficiencia, además de los factoresde desarrollo transversales a los criterios descritos.

En el CAPÍTULO III se analizan los criterios de evalua-ción y los factores de desarrollo definidos en el capí-tulo anterior, sobre la base de la información recopila-da a través de encuestas a técnicos de las UTIs y aalcaldes; y de entrevistas realizadas a técnicos ydirectivos del PRODEMHON, a directivos de laAMHON y de la ANAMMH, a funcionarios del gobier-no, a otros donantes y ONGDs. españolas que traba-jan en el ámbito del fortalecimiento institucional muni-cipal, las valoraciones propias de los evaluadores araíz de las visitas in situ y de la revisión de los docu-mentos del Programa.

El CAPÍTULO IV presenta las conclusiones y ense-ñanzas obtenidas de la evaluación del Programa.Finalmente, se plantean al recomendaciones orienta-das a la mejora del Programa.

El informe contiene una serie de anexos complemen-tarios del cuerpo principal: Prescripciones técnicas ytérminos de referencias para la evaluación, Calenda-rio, Entrevistas y reuniones realizadas, Documentaciónutilizada, Modelos de encuestas utilizadas, Resultadosde las encuestas aplicadas, Matriz resumen lógico dela evaluación y Mapa de Honduras.

1. 4. Metodología empleada en laevaluación (resumen)

Los criterios de evaluación son los recogidos por laMetodología de Evaluación de la Cooperación Espa-ñola referidos a pertinencia, impacto, viabilidad, efica-cia y eficiencia.

La pertinencia es la adecuación de los objetivos yresultados del Programa al contexto local, regional ynacional en el que se desenvuelve1, destacando dequé manera las actuaciones del Programa se hanadaptado a la realidad del país y a las necesidades dela población beneficiaria, así como a las estrategias

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1 Oficina de Planificación y Evaluación MAE-SECIPI, Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación Universidad Complutense de Madrid.. Metodología deEvaluación de la Cooperación Española, Enero 1998 Madrid (España)

del donante. Como consecuencia del análisis de estecriterio se procuró obtener lecciones sobre comoaumentar la coherencia del Programa con la estrate-gia de la Cooperación Española, como armonizarlomejor con las necesidades del país y de los gobiernoslocales y como aprovechar sinergias y complementa-riedades con los otros donantes.

El impacto hace referencia a los efectos que la inter-vención planteada tiene sobre la comunidad en gene-ral. De este análisis se buscó obtener lecciones sobrela mejor manera de contribuir a reducir la pobreza ymejorar la calidad de vida de la población en general.En tal sentido, fue necesario valorar el papel que cum-plen las mancomunidades y los municipios con esosobjetivos.

La viabilidad puede ser definida como el grado en quelos efectos positivos derivados de la intervención con-tinúan una vez que se ha retirado la ayuda externa.Las lecciones aprendidas en este campo que se pro-curaron hallar como consecuencia de la investigacióntienen que ver con las mejores maneras de promoverla apropiación del Programa por parte de los benefi-ciarios.

La eficacia es una medida del alcance del objetivo yde los resultados de una actividad en una poblaciónbeneficiaria y en un periodo temporal determinado, sinconsiderar los costes en los que se incurre para obte-nerlos. Las lecciones aprendidas que se buscaron eneste plano se refieren a las maneras de lograr elmayor beneficio social.

La eficiencia de una intervención de desarrollo es lamedida del logro de los resultados con relación a losrecursos que se consumen. Es decir que se intentódeterminar si la combinación de recursos materiales,financieros, técnicos y humanos empleados por elPRODEMHON para alcanzar los resultados previstosen la matriz de formulación del Programa fue la ade-cuada. Con la investigación de este aspecto del Pro-grama se intentó establecer lecciones aprendidasrelacionadas con las buenas prácticas en materia demaximización de los recursos humanos, técnicos yfinancieros del Programa.

El análisis correspondiente a cada uno de los factoresde desarrollo propuestos en la Metodología de Eva-luación de la Cooperación Española, políticas de

apoyo, aspectos institucionales, viabilidad financiera yeconómica, factores medioambientales, tecnológicos,socioculturales y de genero, se ha incorporado demanera transversal en los criterios de evaluación defi-nidos anteriormente.

Los criterios de evaluación fueron hechos operativospor medio de indicadores. En primer lugar, se tuvie-ron en cuenta los diseñados en el documento de for-mulación del Programa. Y se añadieron todos aque-llos que pudieran aportar mayores precisiones a losinterrogantes planteados sobre cada uno de losaspectos bajo análisis. Para cada criterio se elaboróuna matriz en la que se presenta el aspecto bajoanálisis, los indicadores propuestos y las fuentes deinformación a utilizar para obtener los correspon-dientes datos.

Finalmente, para la obtención de la información se uti-lizaron herramientas tanto cualitativas – análisis docu-mental, entrevistas y reuniones grupales - como cuan-titativas, especialmente las encuestas dirigidas aAlcaldes Municipales y a Técnicos de las UTIs, cuyoscontenidos y resultados pueden apreciarse en losAnexos E y F, respectivamente.

1. 5. Condicionante y limitantesdel estudio realizado

Existen tres factores principales que han condiciona-do o limitado los resultados de ésta evaluación.

En primer lugar, las deficiencias en la formulación delPrograma. La formulación ambigua de los objetivos,los resultados programados poco específicos y sinmetas claras han incidido negativamente en el estu-dio. Asimismo, la inadecuación en la formulación deindicadores y la falta de asignación programada entreactividades y recursos han determinado que se ten-gan que formular nuevos indicadores para todos loscriterios de evaluación y que no pueda realizarse unanálisis costo utilidad (recomendado para este tipo deevaluación).

En segundo lugar, debido a las restricciones tempora-les y a los escasos mecanismos de articulación entrelas Unidades Técnicas Intermunicipales y la sociedadcivil no se llegó a aplicar la encuesta destinada a

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1. Introducción

20

representantes de esta última, la cual hubiera permiti-do determinar la percepción que tienen estos actoresde los efectos últimos del Programa.

Y en tercer lugar, el número de encuestas aplicadas alos técnicos de las UTIs. y a los Alcaldes de las muni-cipalidades beneficiarias del Programa no ha sido elóptimo. En el primer caso, se tomaron en considera-ción las Mancomunidades con las cuales el PRO-

DEMHON trabajó integralmente. En el segundo caso,la encuesta se aplicó a los alcaldes que asistieron alas reuniones programadas, que solo fue un escasonúmero de los convocados.

No obstante, la información recogida es representati-va y ha sido complementada y contrastada con el aná-lisis de la documentación disponible y con los resulta-dos de las numerosas entrevistas realizadas.

1.6. Descripción de los trabajos realizados

Fase Duración Actividades y resultados Metodología y Equipo de Trabajo

Estudio de gabinete Del 18 de noviembreal 13 de diciembrede 2004

Revisión con la contraparte de los TdR yestablecimiento de un Plan de trabajo,metodología y cronograma.

Análisis de la documentación disponible relativaa la formulación, diseño, funcionamiento ygestión del Programa.

Diseño de las herramientas para la recopilacióny proceso de los datos e identificación de losinformantes clave para el terreno.

Resultado: Informe del Estudio de Gabinete,base para el trabajo de campo.

Entrevistas con la contraparte.

Estudios de Gabinete.

Equipo

Esta fase estuvo a cargo del Coordinador delproyecto y del Consultor Principal Experto enEvaluación de Proyectos y Programas deCooperación.

El Comité de Seguimiento y evaluación revisóy aprobó el plan de trabajo, la metodología y elcalendario.

Trabajo de Campo Se realizaron dosvisitas, la primera del23 de Octubre al 5de Noviembre de2004 y la segundadel 7 de febrero al12 de febrero de2005

Determinación de la percepción que tienensobre el PRODEMHON las instituciones, grupose individuos vinculados con él, incluyendocoordinadores/as y/o funcionarios/as deproyectos de cooperación, de organismos delEstado y no gubernamentales que hayan estadovinculados con el PRODEMHON, incluyendomancomunidades.

Estudio exhaustivo de la documentaciónadministrativa y técnica en la que se basaronlas dist intas actuaciones ejecutadas, ycontraste de los datos y conclusiones convarias fuentes.

Resultado: Informe sobre el Trabajo de Campoque contiene la memoria de las entrevistas yreuniones efectuadas, como así también lamemoria del análisis documental.

Aplicación de cuestionarios a los grupos eindividuos involucrados.

Entrevistas individualizadas con informantesclave.

Reuniones grupales.

Las entrevistas y reuniones grupales tuvieronlugar con una muestra representativa, tantode los actores involucrados como de las zonasde actuación del PRODEMHON.

Análisis documental sobre el terreno.

Equipo

Esta fase estuvo a cargo del del CoordinadorTécnico, del Consultor Principal Experto enEvaluación de Proyectos y Programas deCooperación y del Consultor Local, bajo lasupervisión del Coordinador Técnico.

El Comité de Seguimiento y Evaluaciónanalizó los resultados de la tarea.

Informe final Del 14 de febrero al 11 de marzo de2005.

Elaboración y presentación de borradorInforme Final.

El presente borrador del Informe Final serápuesto a consideración de la contraparte y delos actores implicados que la contraparteestime conveniente consultar. Se recogeránde manera sistemática las opinionesincorporándolas al Informe Final.

Equipo

Esta fase estará a cargo del Coordinador delproyecto y del Consultor Principal Experto enEvaluación de Proyectos y Programas deCooperación, bajo la supervisión del Comitéde Seguimiento y Evaluación.

Descripción de la intervención2

2. 1. El contexto del programa

2. 1. 1. Situación regional2.

Centroamérica ha experimentado importantes avancesen la última década, especialmente en términos de con-vivencia política democrática. No obstante, muchas delas condiciones que dieron lugar a las crisis del pasadosiguen existiendo. Algunos países del área están entrelos que poseen mayor desigualdad de América Latina,que a su vez es la región del mundo con la peor distri-bución del ingreso. La inequidad sigue siendo el rasgomás notable de Centroamérica, por encima de las dife-rencias económicas, culturales o políticas.

Esa característica está estrechamente asociada conel papel del Estado, que tradicionalmente fue muyparco en la promoción del desarrollo social. Los paí-ses centroamericanos tienen el desafío de realizargrandes esfuerzos en la construcción institucional desus Estados nacionales.

En el año 2001, el 50,8% de la población centroame-ricana se encontraba en situación de pobreza, y el23% en pobreza extrema. La incidencia del fenómenoes mucho mayor en el campo, donde vive el 67% delos pobres de la región y el 76,6% de las personas encondición de pobreza extrema. Con importantes dife-rencias entre países, 3 de cada 5 hogares presentanal menos una necesidad básica insatisfecha. Por otraparte, el 26,7% de la población centroamericanamayor de 15 años es analfabeta, y el 46,8% no cuen-ta con educación primaria completa.

La existencia de una fuerte desigualdad en la distribu-ción del ingreso en la región implica que, para reducirla pobreza, se requerirán mayores tasas de crecimien-

to económico. Un estudio relativamente recientesobre el objetivo del milenio de la reducción de lapobreza en América Latina y el Caribe3 ha determina-do que si los 18 países de la muestra siguieran com-portándose como en el decenio de 1990, en 2015sólo 7 cumplirían sus metas: Argentina (antes de lacrisis), Chile, Colombia, Honduras, Panamá, la Repú-blica Dominicana y Uruguay.

En las sociedades centroamericanas, la superación dela inequidad pasa necesariamente por políticas deinversión social que incrementen las capacidades dela población. Empero, la inversión social de Guatema-la, El Salvador y Honduras, como porcentaje del PIB,figura entre las más bajas de América Latina. Consi-derando a la región en su conjunto, el gasto social percápita en 1999 fue de 187 dólares, mientras el pro-medio latinoamericano fue de 540 dólares.

Enfrentar estas agudas desigualdades en el marco desistemas democráticos requiere instituciones públicaseficientes, capaces de impulsar el desarrollo y apega-das a las normas del Estado de derecho. En pocosaños la mayoría de las naciones centroamericanashan tenido que enfrentar simultáneamente el des-montaje de los autoritarismos, la creación de Estadosde derecho y el tránsito de la guerra a la paz. No obs-tante las dificultades que ello implica, los esfuerzos dela región para desarrollar Estados democráticos dederecho han sido importantes.

Casi todos los sistemas de administración de justiciadel área, pese a una notable actualización de los mar-cos constitucionales y jurídicos, continúan con unaprecaria base presupuestaria y sujeta a los embates deotros poderes del Estado y actores de la sociedad. Hayproblemas de acceso a la justicia, al derecho a la debi-da defensa y al goce de una justicia pronta y cumplida.

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2 Descripción de la intervención

2 La situación regional ha sido caracterizada en base al documento Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá, PNUD, Oficina deCosta Rica, 2003.3 Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en América Latina y el Caribe. CEPAL - IPEA - PNUD, febrero de 2003.

El reconocimiento y la protección del derecho de peti-ción y rendición de cuentas es una asignatura en granparte pendiente. No sólo la mayoría de las constitucio-nes y legislaciones nacionales exhibe vacíos, sino quelas entidades especializadas en el control de la admi-nistración pública (cortes de cuentas, fiscalías yOmbudsman) enfrentan serias dificultades.

Costa Rica y Panamá son las economías más desarro-lladas del istmo. En estos dos países vive una quintaparte de la población de Centroamérica, con un PIBper cápita que asciende a 3.278 dólares. Costa Ricaes el mayor exportador del área y, aunque sólo unaparte pequeña de sus exportaciones se dirige hacia laregión, este volumen es lo suficientemente importantepara convertirlo en uno de los principales socioscomerciales de los demás países.

En contraste, el 33% de los centroamericanos vive enlas naciones que concentran gran parte del territorio ymucha más población -Nicaragua y Honduras-, perocon un PIB per cápita que no alcanza los 1.000 dólares.

En síntesis, en Centroamérica, pujanza y tamaño sedistribuyen de manera inversa y desfavorable parauna dinámica regional robusta. La región se encuentraante un doble dilema: por una parte, debe equilibraresas inequidades internas - sin ello los progresos deunos pueden quedar comprometidos por el rezago deotros - pero, por otra parte, como ningún actor local essuficientemente fuerte, ni los mercados suficiente-mente desarrollados, la dinámica necesaria no puedegenerarse sin el aporte extrarregional.

En lo que respecta a la descentralización y el fortaleci-miento municipal, desde mediados de los 90, AméricaCentral ha dado pasos importantes, aunque insuficientes4.

Con la excepción de Panamá, en toda Centroaméricalos gobiernos municipales tienen autonomía en térmi-nos legales, aunque la autoridad efectiva de la quedisponen está limitada por una confusa división deresponsabilidades con los gobiernos locales y por lainsuficiencia de recursos para prestar los serviciosque los municipios deberían proveer.

Entre los logros importantes cabe destacar la eleccióndemocrática de las autoridades locales, el aumento de

la participación de los ciudadanos en los gobiernoslocales y el fortalecimiento de las asociaciones demunicipios. Con respecto al primer aspecto señalado,Nicaragua, Costa Rica y Guatemala han mejorado lossistemas electorales permitiendo a los ciudadanosuna mejor selección de los líderes locales. Los gobier-nos locales también han incorporado prácticas de par-ticipación ciudadana, especialmente en la elaboraciónparticipativa de planes de desarrollo.

El compromiso de los gobiernos de la región con ladescentralización ha sido más bien escaso. Sólo Hon-duras y Guatemala han definido políticas y establecidoinstituciones para llevar adelante procesos de des-centralización. A pesar de ello, muchos gobiernosmunicipales de la región han asumido, de manera for-zada debido a las restricciones presupuestarias de losgobiernos centrales, nuevas responsabilidades, porejemplo, en educación y salud. También debido a lapresión de los organismos internacionales y de otrosdonantes, los gobiernos locales se han involucrado enla selección, diseño, contratación y monitoreo de pro-yectos de infraestructura.

En todos los países centroamericanos existe unaimportante brecha entre los servicios que los munici-pios están obligados a proveer y los recursos financie-ros disponibles para ello. En general, los gobiernoslocales no tienen autoridad para establecer y cobrarimpuestos o su capacidad para hacerlo es insuficiente.Eso determina que la recaudación local sea insignifi-cante en la totalidad de los países de la región. Por otraparte, sólo en Guatemala y El Salvador las transferen-cias presupuestarias del gobierno central a los munici-pios son verdaderamente significativas. No obstante,tanto en Nicaragua como en Honduras, las transferen-cias están incrementándose debido una nueva legisla-ción y a las iniciativas que tienen lugar en el marco delproceso de descentralización, respectivamente.

En toda la región, los ciudadanos perciben que losmunicipios están mejorando su desempeño. No obs-tante, los factores internos que más limitan la capaci-dad de gestión municipal son la alta movilidad del per-sonal , la insuficiente capacidad técnica y lasdeficiencias en materia de administración y controlfinanciero. Una iniciativa para aumentar la capacidadde gestión y provisión de servicios municipales que

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2. Descripción de la intervención

4 Cfr. International City/County Management Association, Trends in Descentralization, Municipal Strethening and Citizen Participation in Central America, 1995-2003, April 2004, Office of Regional Sustainable Development, Bureau for Latin America and the Caribbean, U.S. AID, s/d.

tiene lugar en toda la región son las mancomunidadesde municipios. Hay 124 asociaciones de este tipo, 52en Honduras, muchas de ellas apoyadas por la Coo-peración Española.

Una expresión del avance de los municipios en laregión son las asociaciones municipales, muy activascomo contrapartes de los gobiernos centrales en eldebate de la legislación municipal y también de losdonantes internacionales.

2. 1. 2. Situación del país5.

La República Constitucional de Honduras tiene unapoblación de 6, 4 millones de habitantes, y una exten-sión de 112.491 Km2. Se divide administrativamenteen 18 departamentos y 298 municipalidades. Teguci-galpa, la capital, y Comayaguela, forman el DistritoCentral.

En enero de 1986, el Presidente Roberto Suazo Cór-doba, electo en comicios libres a fines de 1981, reali-za la primera transferencia pacífica del poder en másde 30 años a José Azcona Hoyo, iniciando un ciclodemocrático que se prolonga hasta la actualidad.

Cuatro años más tarde Rafael Callejas ganó la elec-ción presidencial, tomando posesión del cargo enenero de 1990. Callejas se concentró en la reformaeconómica, reduciendo el déficit y tomando medidaspara tratar con una tasa de cambio supervalorada yeliminando barreras estructurales a la inversión. Calle-jas comenzó el movimiento para colocar a los militaresbajo el control civil y puso el trabajo preliminar para lacreación del Ministerio público (la oficina del Ministrode Justicia).

El Programa de Modernización del Estado fue una delas más importantes propuestas de reforma presen-tadas por el Presidente Rafael Callejas (1990-1993).En 1991 se constituyó una Comisión para la moder-nización de estado. Esta identificó cuatro áreas estra-tégicas o componentes, dentro de las que figuraba ladescentralización. Como acciones correspondientesa esta última se indicaban: la formulación de unnuevo régimen de competencias, el diseño de unapolítica de privatización de empresas públicas nacio-

nales y entes descentralizados, definición de unmarco de descentralización y desconcentración delos servicios sociales básicos y el fortalecimiento delgobierno municipal.

A pesar de las reformas económicas de la Administra-ción Callejas, la insatisfacción pública por el coste dela vida y por la corrupción aparentemente extendidadel gobierno condujo a los votantes en 1993 a elegiral candidato del Partido Liberal, Carlos Roberto Reina.

El Presidente Reina, encabezando una plataforma quepedía una Revolución Moral, persigue activamente a lacorrupción y a los responsables de la violación de losderechos humanos en los años 1980. Reina creó unministerio de Justicia moderno y una policía investiga-dora. Fue el principio real de institucionalización de laley en Honduras.

El sello de la Administración Reina era su esfuerzoacertado para aumentar el control civil sobre las fuer-zas armadas, generando un período de cambio fun-damental en las relaciones entre civiles y militares enHonduras. Los logros importantes - incluso la aboli-ción del poder militar y el traspaso de la legislaciónque transfiere la policía nacional de militares a autori-dades civiles - han acercado las relaciones civiles ymilitares a un equilibrio normal en una democraciaconstitucional. Además, el Presidente Reina en 1996nombró a su propio Ministro de Defensa, rompiendoel precedente de aceptar al candidato de las FuerzasArmadas.

Reina restauró la salud fiscal en Honduras. Despuésde un principio complicado en 1994-95, la adminis-tración de Reina aumentó considerablemente lasreservas internacionales netas del Banco Central,redujo la inflación al 12,8% anual, restauró un sanocrecimiento económico (aproximadamente el 5% en1997) y redujo los gastos más importantes para con-seguir un 1,1% de déficit del sector público no finan-ciero en 1997.

En 1994 se propuso un Plan Nacional de Descentra-lización y Desarrollo Municipal y una Comisión Ejecu-tiva para la Descentralización con una Unidad Técnicapara implementarla. Esta Comisión preparó un plan deacción en 1995, aunque sin una unidad técnica y por

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5 Sobre el proceso político reciente consúltese el documento de Posas, Mario: Honduras: una democracia en proceso, PNUD, Colección Visión de País 14,Tegucigalpa, 2003.

falta de una institución líder y coordinadora del proce-so se truncó el proceso.

Carlos Roberto Flores Facusse tomó posesión delcargo el 27 de enero de 1998. Como tres de sus cua-tro precursores, incluso su precursor inmediato, Floreses miembro del Partido Liberal. Las elecciones de1997, probablemente las más limpias en la historiahondureña, reflejaron la madurez de las institucionesdemocráticas de Honduras. Al tomar posesión, Floresinauguró programas de reforma y modernización delGobierno hondureño y de la economía, con énfasis enla ayuda a los ciudadanos más pobres de Honduras,manteniendo la salud fiscal del país y mejorando elespíritu competitivo internacional.

En octubre de 1998, el Huracán Mitch devastó Hondu-ras, marcando un trágico hito en la historia reciente delpaís. No obstante su carácter dramático, el meteorojugó un rol catalizador, ya que al realizarse el diagnósti-co de la situación, los sectores políticos y de la sociedadcivil debieron asumir los problemas históricos y estruc-turales del país, integrándolos en el debate públicosobre el proyecto de futuro para la sociedad hondureña.Las iniciativas resultantes de este proceso de debate yconcertación dieron a la reconstrucción del país unadimensión orientada al cambio y la transformación,cuyos resultados comienzan a hacerse notar. Duranteesta Presidencia se formuló la ERP hondureña.

El actual Presidente, Ricardo Maduro fue elegido en elaño 2002 y gobernará hasta 2006. En sus propiaspalabras el gran objetivo a lograr debe ser disminuir lapobreza en sus distintas manifestaciones: rezago eco-nómico, baja calidad de vida, falta de valores éticos ycívicos y alto grado de vulnerabilidad social y ambiental.

2. 1. 3. El contexto institucional

2.1.3.1. La Estrategia para la Reducción dela Pobreza

La ERP constituye un marco de referencia insoslaya-ble para comprender los procesos que tienen lugaractualmente en la sociedad hondureña. Fue formula-da entre enero de 2000 y mayo de 2001, en unmarco de amplia participación de la sociedad civil.

El documento de formulación de la ERP6 proporcionainformación sobre la situación del país en el momentode su elaboración.

Respecto al tema central, la pobreza, vale destacarque, en 1999, aproximadamente el 66% de los hoga-res hondureños se encontraba bajo la Línea dePobreza y casi un 49% en la categoría de extremapobreza.

Las áreas urbanas y rurales no estaban afectadas porel problema de igual manera: el 59% de los hogarespobres y el 65% de los indigentes eran rurales.

Geográficamente, los departamentos con mayor por-centaje de hogares con necesidades básicas insatis-fechas se localizaban en las regiones sur y occidentaldel país (Copán, Valle, Choluteca, Lempira e Intibucá);aunque en Francisco Morazán y Cortés se localizabael 35% de estos hogares debido a que son los demayor concentración poblacional.

En el documento de formulación de la ERP se seña-lan como causas de la pobreza en el país el lento cre-cimiento económico y al bajo ingreso per cápita; ladesigual distribución del ingreso y de los factores dela producción; el bajo nivel de escolaridad; y la bajaproductividad del empleo. Además, la pobreza se vin-cula con factores como la presión demográfica y susefectos sobre los recursos naturales; el bajo nivel departicipación de los pobres; el deterioro de los valoresculturales y las debilidades de los gobiernos locales.

La ERP estableció cinco grandes lineamientos deactuación para poder reducir la pobreza de manerasignificativa: a) priorizar acciones tendientes a lareducción sostenible de la pobreza; b) priorizar lasacciones en favor de los grupos y zonas más poster-gadas del país; c) fortalecer la participación de lasociedad civil, la descentralización y el desarrollomunicipal; d) fortalecer la gobernabilidad y la demo-cracia participativa y e) disminuir la vulnerabilidadambiental y su impacto en la pobreza.

El liderazgo en la ejecución de la ERP compete alPoder Ejecutivo a través de las instituciones que inte-gran el Gabinete Social, cuya coordinación correspon-de al Presidente de la República.

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6 Estrategia para la Reducción de la Pobreza. Un compromiso de todos con Honduras. Gobierno de la República de Honduras, Tegucigalpa, abril de 2001.

Un elemento fundamental en la ejecución y segui-miento de la ERP es el Consejo Consultivo para laReducción de la Pobreza, integrado por el Coordina-dor del Gabinete Social, quien lo preside, tres repre-sentantes del Gobierno de la República, tres repre-sentantes de organizaciones de la sociedad civil y unrepresentante de la Asociación de Municipios deHonduras (AMHON). Además, se invitan en calidadde observadores dos representantes de la comunidadfinanciera internacional, propuestos por los organis-mos multilaterales y los países cooperantes.

La estructura organizativa de la ERP también consi-dera la creación del Fondo para la Reducción de laPobreza, instrumento financiero para coordinar la ges-tión de los recursos orientados a financiar las accio-nes de la ERP.

Además, se consideran instancias técnicas como la Uni-dad de Apoyo Técnico (UNAT), adscrita a la Secretaría deEstado del Despacho Presidencial, que en su papel deSecretaría Técnica del Gabinete Social proporciona elapoyo necesario en los aspectos relacionados con laimplementación, seguimiento y evaluación de la Estrategia.

La ERP promueve la participación de los diversosactores sociales y la coordinación de acciones a nivelmunicipal y departamental, con el objetivo de involu-crar a la población en la toma de decisiones y segui-miento de la Estrategia.

Así, tras cumplir su primer año, la ERP fue sometida aun proceso evaluación por representantes del sectorgubernamental, la sociedad civil y los organismos decooperación internacional. A continuación se presen-tan algunos hallazgos de esa tarea de evaluación7:

� Pese a que el gobierno no ha recibido los recursospara financiar la ERP8, ya ha puesto en marcha pro-gramas y proyectos muy importantes para reducir lapobreza, adicionalmente ha hecho esfuerzos nota-bles para tratar de consolidar el marco institucionalde la estrategia.

� Existen algunas debilidades de proyección macroe-conómica del documento original, tal es el caso del

elevado optimismo que se tenía respecto del creci-miento económico esperado, por lo que las expectati-vas deberán ser ajustadas al comportamiento de laeconomía mundial y el actual contexto socioeconómico.

� En el ámbito interno, la economía hondureña toda-vía sufre de los embates de la problemática fiscal yde los compromisos fiscales que se contrajeron enlos gobiernos anteriores, ello tiene en jaque lasfinanzas públicas del país.

� Uno de los grandes esfuerzos que ha hecho elactual gobierno es elevar el gasto social del total delgasto público, de aproximadamente 37 por cientoen 1998 a un 49 por ciento en el año 2002, lo quesignifica una reconversión y reordenación del gasto.

� Falta capacidad para poder ejecutar de manera efi-ciente los proyectos. Un análisis de los últimos añosdemuestra que el promedio de ejecución del gastoalcanza apenas el 60 por ciento.

� Se plantea la necesidad de avanzar en la descen-tralización de la ERP, considerando una mejor foca-lización y ordenamiento de las intervenciones públi-cas a favor de la población más pobre del país;

� Con relación al conocimiento de la ERP por partede los ciudadanos, existe la necesidad de unamayor difusión y coordinación con la sociedad civilpara la estrategia llegue a conocerse entre susbases.

� Asimismo, se considera esencial el fortalecimientode la coordinación con los cooperantes internacio-nales, para adecuar las ayudas que ellos proporcio-nan o programen a las reales prioridades de la ERP.

2.1.3.2. El Plan de Gobierno 2002- 2006

El Plan de Gobierno 2002-20069, refleja el compro-miso del Presidente Ricardo Maduro fusionando ypriorizando las metas, medidas de política, programasy acciones de la ERP.

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7 Cfr. Alcanzando las metas de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza, Reunión Grupo Consultivo para Honduras, Tegucigalpa, 10 y 11 de junio de 2004. 8 Tras dos años de no contar con un acuerdo con el FMI y tener vedado el acceso a los recursos de ese organismo internacional, a principios de 2004 elGobierno de Honduras firmó una Carta de Entendimiento con el Fondo. Eso le permitió a Honduras beneficiarse con una condonación parial de su deudaexterna y también recibir fondos frescos. Gran parte de esos recursos tienen como finalidad financiar la ERP. 9 Véase el documento Plan de Gobierno 2002-2006, Presidencia de la República de Honduras, http://www.sdp.gob.hn/Plan%20Gobierno.htm

El Plan de Gobierno es el marco de referencia paraque todas las instituciones del sector público, centrali-zado y no centralizado, lleven a cabo el desarrollo desus agendas, planes operativos y presupuestos secto-riales y/o institucionales en función de los grandesintereses nacionales. El Plan también busca ser laguía que oriente la asignación de recursos públicos,incluyendo los provenientes de la cooperación inter-nacional durante el periodo en referencia.

El documento inicia ofreciendo un marco referencial,acerca de la evolución y estado actual de las principa-les variables socioeconómicas del país. Hace unsucinto repaso del comportamiento económico y losavances y retrocesos experimentados por el país en laúltima década. Asimismo, describe un breve panoramade la situación actual y los principales problemas yretos que el país enfrenta en el corto y mediano plazo.

El documento señala los principios orientadores queguiarán el accionar del Gobierno: una visión de largoplazo con énfasis en el combate de la pobreza; el des-arrollo del país centrado en la persona humana; la par-ticipación de todos los sectores de la sociedad en eldesarrollo del plan; la transparencia en todas lasacciones; y la focalización y priorización. del presu-puesto nacional, basado en el contenido del Plan.

También se desarrollan los objetivos, metas y medidas aadoptar para combatir la pobreza y fomentar el desarro-llo del capital humano del país. Respecto a la educación,se otorga especial atención a elevar la cobertura y lacalidad de la enseñanza en todos los niveles, con espe-cial énfasis en las zonas del país con mayores proble-mas de deserción escolar y analfabetismo. En lo atinen-te a la cultura, se busca apoyar los valores nacionales ycrear en la población una mayor conciencia y arraigo alos mismos. En el tema de salud, se enfatiza en la mejo-ra y focalización de la cobertura, así como en la calidadde los servicios prestados. En lo referente a vivienda, seenfatiza en el desarrollo de mecanismos que garanticenel acceso de las familias más pobres a una viviendadigna. Por otro lado, se comprometen esfuerzos paramejorar el acceso de la población en general a los servi-cios de agua y saneamiento. También se aborda la temá-tica relativa a la familia y redes de protección social y suvinculación al desarrollo del capital humano.

Coherentemente con los fundamentos del programa,se da un mayor énfasis a las acciones tendientes a

incrementar las capacidades de la población, por enci-ma de las acciones de alivio y compensación, en elentendido de que son las primeras, las que garantizanel desarrollo sostenible en el largo plazo.

En cuanto a la reactivación económica, generación deempleo y mejora de la competitividad se señalan lossiguientes aspectos: la consolidación de la estabilidadmacroeconómica, como marco adecuado para la gene-ración de una inversión eficiente y sostenible; el desarro-llo de una política de empleo acorde con las metas dedesarrollo del capital humano y que resulte en una políti-ca salarial razonable y consistente con el desarrollonacional. Por otro lado, se consideran acciones tendien-tes a mejorar la inversión en sectores productivos claves,tales como: el sector agroalimentario, forestal, minería,turismo, sector maquilador, y microempresa, como fuen-tes generadoras de empleo y de divisas. También seestablecen directrices para dinamizar el sistema finan-ciero como complemento fundamental de la inversión ymejorar la eficiencia de la infraestructura, sobre todo enlos servicios públicos, carreteras y puertos.

En el capítulo destinado a la profundización de lademocracia y la gobernabilidad se destacan el comba-te a la corrupción en todas sus facetas; las reformasal sector judicial, con el fin de garantizar el accesooportuno de toda la población a la justicia; la reformapolítica, para garantizar una mayor participación y des-arrollo de las instituciones democráticas; la moderni-zación del sector público en todas sus instituciones; laparticipación ciudadana; el desarrollo de los pueblosétnicos; y la equidad de género, en todos los ámbitosy acciones del acontecer nacional.

Un aspecto de relevancia es el referido a seguridadciudadana: la prevención y combate de la delincuenciacomún y del crimen organizado, con un alcance quetrasciende el corto plazo y siente las bases para lacreación de un clima de seguridad, tanto de las perso-nas como de sus bienes.

La descentralización, cuyo propósito es lograr mayoreficiencia en los procesos conducentes al desarrollonacional basados en la participación ciudadana y en eldesarrollo del municipio y de las comunidades, tieneun capítulo especial.

La sustentabilidad ambiental, los objetivos y medidasa tomar para consolidar la inserción exitosa del país

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en el entorno internacional y los aspectos relaciona-dos con la gestión eficiente, efectiva y transparentedel Plan cierran los temas abordados en la propuesta.

2.1.3.3. La Ley de Municipalidades

El artículo 294 de la Constitución de Hondurasseñala que el territorio nacional hondureño se divideen departamentos y éstos a su vez en municipiosautónomos administrados por corporaciones elec-tas, remitiendo la organización y el funcionamientodel municipio a lo previsto en la ley. El artículo 299del mismo texto constitucional especifica que eldesarrollo económico y social de los municipiosdeberá formar parte de los Programas de DesarrolloNacional.

En 1990, con la aprobación de la Ley de Municipali-dades se inicio el camino hacia la descentralizacióndel sector público. La Ley dotó a los gobiernos localesde autonomía para el ejercicio de sus funciones yabrió espacio para la participación ciudadana en lasdecisiones publicas locales, por medio de los cabildosabiertos, plebiscitos y consejos departamentales ymunicipales de desarrollo comunitarios, así comomecanismos de auditoria social.

Entre las atribuciones y competencias de Municipa-lidades se encuentran la elaboración y ejecución dePlanes de Desarrollo; el control y regulación deldesarrollo urbano; la prestación de servicios públi-cos locales, incluyendo la construcción de redes deagua potable, electricidad y alcantarillado, merca-dos, parques, mataderos, recolección de basuras,cementerios, mantenimiento de vías públicas urba-nas y bomberos; la promoción de la cultura, la recre-ación y el deporte; el aseo y la higiene y, en definiti-va, todo aquello que sean necesario para lograr elbienestar de sus habitantes, incluyendo el medioambiente.

Para llevar a cabo sus funciones, el municipio disponede ingresos corrientes - impuestos, tasas, derechos yotras rentas ordinarias - y de ingresos de capital -especialmente las transferencias del Gobierno Cen-tral, los préstamos y la venta de activos. En la práctica,las fuentes de financiamiento más relevantes son elImpuesto sobre Bienes Inmuebles y el Impuesto sobreIndustria, Comercio y Servicios.

En los primeros años de vigencia de la Ley de Municipa-lidades hubo avances significativos en el proceso. Sinembargo, la transferencia de responsabilidades y recur-sos a los gobiernos locales ha sido lenta e insuficientepara lograr un decidido impacto sobre el mejoramientode las condiciones de vida de la población hondureña.

La transferencia del 5% del presupuesto de ingresoscorrientes del gobierno central a los gobiernos localesque establece la Ley de Municipalidades ha alcanzadoun promedio anual de 1.9%. No obstante, la transfe-rencia de recursos del Gobierno Central a los munici-pios es muy importante. Para los municipios de lacategoría B, la transferencia del Gobierno Centralconstituye el 45% de sus ingresos. En el caso de losmunicipios más pobres, categorías C y D, las transfe-rencias del Gobierno Central significan el 85% de susingresos. Estas cifras demuestran la debilidad tributa-ria de los municipios y la necesidad de fortalecer lafiscalidad local.

La insuficiencia en la transferencia a las municipalida-des se ha justificado por la falta de capacidad de ges-tión administrativa, técnica y financiera de las munici-palidades.

En resumen, la situación de las municipalidades secaracteriza por un bajo nivel de desarrollo institucionaly por la insuficiencia de recursos financieros.

Sin embargo, cada vez con mayor frecuencia las muni-cipalidades tienen experiencias exitosas en el manejode su administración tributaria y en la prestación deservicios básicos. A estos éxitos han contribuido losprogramas de fortalecimiento de las capacidadeslocales que se han ejecutado en la última década y alredescubrimiento de la autonomía fiscal que estánhaciendo las municipalidades.

Estos programas de fortalecimiento de las capacidadeslocales son, ante todo, proyectos de la cooperacióninternacional y de los organismos internacionales decrédito. Los donantes internacionales son muy activos ycoordinados en materia de descentralización y fortaleci-miento municipal, destacándose la actuación de lasagencias norteamericana, alemana, sueca y danesa.

La USAID ha desarrollado hasta el año 2003 el Pro-yecto de Desarrollo Municipal (PDM), proporcionandoasistencia técnica a más de 46 municipios a través de

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la Fundación de Desarrollo Municipal (FUNDEMUN),capacitación, a través de la Universidad TecnológicaCentroamericana (UNITEC) y apoyo a las capacida-des de diálogo de políticas para la AMHON. Entre lostemas encarados por la asistencia técnica del PDM sedestacan los sistemas administrativos, la organizaciónmunicipal y muy especialmente la generación deingresos fiscales locales propios. Al concluir el PDM,FUNDEMUN se ha mantenido activa como oferentede asistencia técnica a los municipios y mancomuni-dades, siendo una de las organizaciones más recono-cidas en esta tarea.

La alemana, GTZ, cuenta con el Programa de Descen-tralización y Fortalecimiento Municipal (DFM). Uno delos esfuerzos de GTZ ha sido en pro de la coordina-ción de la capacitación para los municipios y la crea-ción de un registro de entidades capacitadoras y pres-tadoras de asistencia técnica municipal. La promocióny fortalecimiento de las mancomunidades es otra acti-vidad de la GTZ y han sido patrocinadores, junto aPRODEMHON y AMHON, del I y II Foro y Feria deMancomunidades (2002 y 2003). En principio, lasmancomunidades serían, para GTZ, los destinatariosde la actividad de la red de capacitadores y prestado-res de asistencia técnica. Una de sus preocupacionesmás actuales está vinculada con la promoción deldesarrollo económico local, habiendo desarrollado unimportante programa de fortalecimiento de las micro ypequeñas empresas.

La cooperación sueca (ASDI) participa también acti-vamente en materia de respaldo a la descentralizacióny desarrollo municipal. Entre las metas de la coopera-ción sueca figuran el fortalecimiento de la capacidadde las municipalidades, el fortalecimiento de las capa-cidades para planificar y gestionar la descentraliza-ción por parte de la Secretaría de Gobernación y Jus-ticia y el apoyo a la mejora del diálogo entre laAMHON y el gobierno.

El Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo(SNV), por su parte, lleva adelante el Programa Regio-nal de Intibucá (PRI) y el Programa Regional en el Surde Francisco Morazán (FMS). Estos programas hangenerado experiencias de desarrollo sosteniblemediante una articulación de actores de la sociedad y

gobiernos locales para la ejecución de propuestas endesarrollo económico y gestión local. SNV está brin-dando sus servicios de asesoría a diversas organiza-ciones locales y regionales: asociación de patronatosy municipios rurales, municipalidades individualmente,ONG´s, cooperat ivas de crédito, redes deartesanos/as, redes de pequeños/as productores/asde hortalizas, de comercialización y de pequeños pro-ductores de café, y grupos organizados de indígenas.El SNV apoya un programa muy semejante a PRO-DEMHON, PRIDEMUN.

Por su parte, el BID y el Banco Mundial han financia-do proyectos vinculados con la descentralización. ElBID, por ejemplo, ha apoyado un proyecto piloto deaguas y saneamiento en municipalidades de escalamedia. No debe olvidarse que Honduras es aún unpaís fuertemente centralizado y que gran parte delos servicios públicos básicos se prestan a través deorganismos e instituciones del gobierno central. Portal motivo, el desarrollo del proyecto estaba asociadoa la sanción del marco legal que debía posibilitar alos alcaldes ejecutar proyectos de infraestructura deagua y saneamiento y establecer tarifas. También haapoyado junto con otros donantes la realización deestudios sobre la descentralización. Un capítulo muyimportante es el apoyo prestado a la descentraliza-ción del ciclo de proyectos en infraestructura acargo del FHIS10. Entre otras consecuencias, 80municipios realizan actualmente obras con recursosde este Fondo. Una de las consecuencias ha sido elaumento de la capacidad de planificación de losmunicipios , ya que para postular fondos del FHISdeben desarrollar un Plan Estratégico Municipal, elque es asistido y evaluado por el propio fondo comopaso previo a la concesión de los recursos. Las man-comunidades no han sido ajenas a las actividadesdel BID. Un proyecto, que desconocemos si ya haentrado en su fase operativa, tenía por objetivo elfortalecimiento institucional de la Mancomunidad delValle del Sur para la prestación de servicios públicosbásicos con un enfoque regional. Entre los proyectosfinanciados por el Banco Mundial, destaca el deapoyo a la preparación de un catastro nacional, cuyabase de datos sería compartida con los gobiernoslocales, aumentando así su capacidad de gestionarlos tributos locales.

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10 El FHIS es una entidad desconcentrada de la Presidencia de la República cuya finalidad es la de promover el mejoramiento de las condiciones de vida de losgrupos sociales marginados en el área rural y urbana, mediante el otorgamiento de financiamientos para programas y proyectos de infraestructura, de desarrollosocial o económico, con el propósito de aumentar su productividad, sus niveles de empleo y de ingresos y de contribuir a la satisfacción de sus necesidadesbásicas. Los recursos del FHIS provienen de los organismos multilaterales de crédito, especialmente del BID.

No obstante lo anterior, hay coincidencia entre diver-sos actores sobre que las municipalidades hubiesenpodido avanzar más y más rápido si se hubiese supe-rado una de las principales dificultades para acelerarel proceso de descentralización, cual es la rotaciónfrecuente de su personal técnico y administrativo, locual ha frustrado en gran medida los programas parafortalecer sus capacidades. Al parecer, contar con unsistema de carrera pública local es una condición pre-via para cualquier proyecto exitoso y sostenible de for-talecimiento institucional con base en la capacitacióny la asistencia técnica.

2.1.3.4. Las Mancomunidades

De acuerdo a la Ley de Municipalidades11, cualquiermunicipio del país, independientemente de su pobla-ción y potencialidades, está facultado para asociarseo mancomunarse con otros para lograr cualquiera delos fines que la Ley les asigna. Esto ha dado lugar alsurgimiento de un actor de importancia en el ámbitolocal hondureño: las mancomunidades.

De acuerdo a la Ley, para formar una mancomunidad,las municipalidades interesadas celebran un convenioque debe contener la finalidad, las formas de coope-ración y aportes municipales, la forma de organiza-ción, coordinación y seguimiento, la forma de dirimirdiferencias cuando existan, el período de vigencia dela mancomunidad y otros detalles de interés. Presidela mancomunidad el alcalde mayor, que es el alcaldeprocedente del municipio que tiene mayor volumen depoblación entre los municipios que se mancomunan.La ley tipifica que los alcaldes de cada municipio man-comunado forman un Consejo de Mancomunidad quees donde se toman las decisiones.

Actualmente existen en Honduras 58 mancomunida-des. La primera mancomunidad en crearse fue la de laZona Metropolitana del Valle de Sula en el año 1993.Entre los años 2000 y 2003 surgieron la mayoría delas actualmente existentes. La cantidad de mancomu-nidades es bastante elevada si se tiene en cuenta queexisten 298 municipalidades. Ello demostraría la

buena acogida que ha tenido este formato de asocia-cionismo municipal. No obstante, debe anotarse quelas mancomunidades son un fenómeno reciente y queno son instituciones “maduras” en términos institucio-nales y financieros.

Entre los objetivos que han dado lugar a la constitu-ción de las mancomunidades se destacan el mejora-miento de las condiciones socioeconómicas medianteel desarrollo integral y sostenible, el fortalecimientoinstitucional, la protección de los recursos naturales yel mejor aprovechamiento de los procesos de descen-tralización.

Cada mancomunidad cuenta con una Unidad TécnicaIntermunicipal, responsable de los aspectos técnicosdel ente y prestadora de servicios de asistencia a losmunicipios miembros en gestión, planificación, forma-ción de recursos humanos, ejecución de proyectos, etc.

Entre las acciones más frecuentemente desarrolladaspor las mancomunidades la realización de diagnósti-cos a nivel municipal e intermunicipal, la formulaciónde planes estratégicos, la capacitación de líderescomunitarios, funcionarios y empleados municipales,la asistencia administrativa y técnica a los municipiosasociados y la elaboración, gestión y supervisión deproyectos.

En el año 2003, un estudio realizado sobre 50 man-comunidades estableció que 21 habían formulado suPlan Estratégico de Desarrollo12 definido en funciónde la problemática común de los municipios socios.Como consecuencia de la Planificación Estratégica,más de un 30% de las mancomunidades han elabora-do, gestionado y ejecutado proyectos de infraestruc-tura, producción, salud y fortalecimiento municipal.

Con relación a estos Planes Estratégicos de Desarro-llo cabe mencionar que las mancomunidades tienen ladesventaja de no poder participar de los fondos delFHIS13. En estos casos deben ser los municipios losque eleven los planes en aquello que, aún siendomancomunado, cae dentro de sus competencias.

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11 Art. 20: Los municipios, con el voto afirmativo de los dos tercios de los miembros de la corporación municipal, podrán asociarse bajo cualquier forma entre sio con otras entidades nacionales o extranjeras, para el mejor cumplimiento de sus objetivos y atribuciones. Cada asociación emitirá su reglamento y normas parasu funcionamiento. Cuando se trate de asociaciones permanentes, su ingreso, permanencia y retiro serán voluntarios.12 DFM - AMHON - PRODEMHON: “El Asociacionismo Intermunicipal en Honduras: Estado Situacional”, 2da. Edición, Tegucigalpa, 2003.13 Información aportada por Pablo Bähr, Gerente General del FHIS, en entrevista realizada por el Equipo Evaluador el día 5 de noviembre. Cfr. Anexo C.Entrevistas y reuniones realizadas.

Entre las debilidades más relevantes de las manco-munidades debe señalarse que no todas cuentan conlos recursos logísticos y técnicos administrativosnecesarios para un adecuado funcionamiento y queno siempre se producen en tiempo y forma las aporta-ciones que deben realizar los municipios miembrospara su sostenimiento. La aportación que los munici-pios acuerdan como cuota es un porcentaje de lastransferencias que reciben del gobierno central queoscila entre un 1 y un 10 %. Sólo un 20% de las man-comunidades recibían en el año 2003 las aportacio-nes de todos sus miembros. Por otra parte, en general,las mancomunidades no cuentan con un adecuadopresupuesto de ingresos y gastos. No debe olvidarseque no son instituciones de carácter público y gozande cierta discrecionalidad. No obstante, no se han pro-ducido situaciones por mal uso o desvíos de los fon-dos que gestionan.

2.1.3.5. El Programa Nacional deDescentralización y Desarrollo Local(PRODDEL)

Como se ha señalado, el proceso de descentralizacióncomienza en la década de los 90 con la Ley de Munici-palidades y la Ley de Modernización del Estado. En1994 se formuló el Programa Nacional de Descentrali-zación y se constituyó la Comisión Ejecutiva para laDescentralización, dotándola de una Unidad Técnica deDescentralización. Sobre la base de estos anteceden-tes, el Gobierno del Presidente Maduro ha continuadola labor de descentralización trabajando en varios fren-tes simultáneamente: el marco jurídico, la participaciónciudadana, las finanzas y los servicios públicos. La listade los nuevos servicios públicos que se está conside-rando a los efectos de la descentralización - incluidoslos de salud y educación - es amplia, y en todos loscasos contempla la utilización de capacidad local parala gestión de nuevos cometidos. Esto tiene consecuen-cias para el Gobierno y para los donantes que respal-dan la descentralización. El gobierno local se convertiráen un importante asociado en muchos sectores en quetradicionalmente han cumplido un papel secundario ono han cumplido papel alguno.

El PRODDEL14, que se elaboró durante el año 2002con la participación de la sociedad civil, las municipali-

dades, las agencias de cooperación internacional yrepresentantes de otras dependencias del Gobiernosobre la base del Plan Estratégico para la Descentra-lización, 2002-2003 en cuya formulación intervinoPRODEMHON, constituye el marco conceptual ycontiene las acciones a ser ejecutadas por las entida-des del gobierno central, mancomunidades municipa-les, municipios, comunidades y organizaciones nogubernamentales, con el propósito de estimular eldesarrollo local de manera descentralizada, con parti-cipación ciudadana y sostenibilidad.

El PRODDEL busca poner en práctica una estrategiadiferenciada y gradual para emprender acciones dedescentralización y desarrollo local adecuadas algrado de capacidades locales y de las circunstanciaspropias a cada municipio o asociación de municipios.

El Programa es coordinado por la Secretaria deGobernación y Justicia. En él participan distintasSecretarias de Estado, varias instituciones publicasvinculadas al proceso y la AMHON.

El PRODDEL tiene cinco componentes con una seriede subprogramas y objetivos específicos. Los cincocomponentes del PRODDEL son: Fortalecimientopara el Desarrollo Local, Descentralización Fiscal yGestión Financiera Municipal, Descentralización delos Servicios Públicos, Fortalecimiento Institucional,Gobernabilidad y Transparencia y Desarrollo Regionaly Ordenamiento Territorial.

2.1.4. La Estrategia de la CooperaciónEspañola

2.1.4.1. El Plan Director de la CooperaciónEspañola

El Plan Director de Cooperación es un instrumento deplanificación previsto en la Ley 23/1998, de 7 dejulio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo.La finalidad del mismo es ordenar la cooperaciónespañola al desarrollo en su totalidad, tanto la realiza-da desde el Estado como desde los entes descentra-lizados. El primer Plan Director ha sido aprobado parael período comprendido entre los años 2001 y 2004.

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14 Programa Nacional de Descentralización y Desarrollo Local (PRODDEL), Unidad Técnica de Descentralización, Comisión Ejecutiva para la Descentralizacióndel Estado, Secretaria de Gobernación y Justicia. Gobierno de la República de Honduras.

En desarrollo del artículo 7 de la Ley de Cooperaciónal Desarrollo, el Plan Director 2001-2004, establececomo una de sus prioridades sectoriales la participa-ción social, el desarrollo institucional y el fomento delbuen gobierno; asimismo establece como prioridadeshorizontales el enfoque de genero, la sostenibilidadambiental, la lucha contra la pobreza y la identidad cul-tural. Estas prioridades deben acompañar a todo pro-grama o actividad de cooperación desarrollado por lospoderes públicos españoles.

2.1.4.2. La Estrategia para la Promoción dela Democracia y el Estado de Derecho

Esta estrategia, desarrollo de la prioridad sectorialdefinida tanto en la Ley de Cooperación como en elPlan Director 2001-2004, sobre desarrollo institu-cional y buen gobierno, está dirigida al objetivogeneral de lucha contra la pobreza, siendo uno delos principales instrumentos para la consecución deeste fin, el fortalecimiento de las instituciones(tanto las estatales como las regionales y locales) yel establecimiento de un orden jurídico que de esta-bilidad a dichas instituciones y asegure el desarrolloeconómico.

Dentro de esta estrategia cobra especial importan-cia el apoyo a los procesos de descentralización yfortalecimiento de la administración regional y local,donde resalta el importante papel de las Regiones yde los Ayuntamientos en la mejora de la calidad devida de la población, a través del establecimiento yconsolidación de una serie de servicios públicos,constantemente amenazados por la insuficienciafinanciera al que están constantemente expuestosal no estar dotado el país de un sistema fiscal esta-ble que garantice la viabilidad de los mismos a largoplazo.

La estrategia hace hincapié en la experiencia acu-mulada en España en tiempo muy reciente sobreprocesos de descentralización y fortalecimiento delas instancias subestatales, a través de una serie deinstrumentos jurídicos y fiscales que han aseguradola autonomía financiera de los servicios que prestanlas Comunidades Autónomas y las Entidades Loca-les españolas.

2.1.4.3. La Estrategia País de laCooperación Española para Honduras

Tras el paso del Huracán Mitch por Centroamérica en1998 se constituyó en Washington el Grupo Consultivopara la Reconstrucción y Transformación de AméricaCentral. En ese marco, en 1999 se constituyó el GrupoHonduras. En la actualidad este organismo de segui-miento del proceso de transformación del país es cono-cido como G1715 debido al número de países y organis-mos multilaterales que lo integran, entre ellos España.

El G17 ha contribuido a la elaboración y puesta enmarcha de la ERP y actúa como instrumento de coor-dinación entre los donantes para dar apoyo al procesode desarrollo nacional.

El G17 se divide en 3 niveles: el Grupo de Embajadores yRepresentantes, que representa el nivel político; el GrupoTécnico de Seguimiento y el Nivel Técnico Sectorial en elcual los cooperantes trabajan al nivel de cada sector.

La Cooperación Española asumió un destacado papelen el campo del fortalecimiento municipal y el des-arrollo local. Aplica aquí el conocimiento adquirido enel proceso de transición democrática con relación a ladescentralización y gestión local, combinando enfo-ques de fortalecimiento institucional con accionespara mejorar infraestructuras favoreciendo el accesode la población a servicios públicos de calidad.

Desde el punto de vista geográfico, la CooperaciónEspañola actúa con carácter preferente en aquellaszonas caracterizadas por un bajo Índice de DesarrolloHumano (IDH) o una elevada vulnerabilidad antedesastres naturales. Estas zonas son:

� Zona centro (Tegucigalpa y Comayagua)

� Zona occidental (Copán, Ocotepeque, Lempira, Inti-buca, La Paz y Santa Bárbara)

� Zona sur, (Valle y Choluteca) y

� Zona Norte (Cortés, Atlántida, Yoro y Colón).

Los criterios orientadores de las intervenciones son laadecuación de los ODM y a las metas de la ERP, lasnecesidades de las zonas geográficas de actuación, elimpacto de la Cooperación Española y el valor añadi-do en determinados sectores.

32

15 Desde octubre de 2004, G17.

La reunión de la V Comisión Mixta Hispano-Hondure-ña16 de Cooperación celebrada en junio de 2002 sirvepara contextualizar las actuaciones de la CooperaciónEspañola en Honduras.

Fruto de los acuerdos alcanzados en esta reunión, lacooperación hispano-hondureño se debía orientar alograr un mayor impacto de las acciones aprobadas através de dos mecanismos orientados decididamentea reducir las desigualdades territoriales que actual-mente aún persisten:

� la coordinación entre todos los instrumentos dispo-nibles

� determinando prioridades geográficas que posibili-ten fortalecer los sectores más prioritarios y dentrode ellos a las poblaciones más desfavorecidas

Fundamentado en estos mecanismos de coordina-ción, prioridades geográficas y con la mirada puestaen la reducir las desigualdades, el Acuerdo alcanzadopor la V Comisión Mixta incluyó varios aspectos:

En cuanto a la coordinación: se estableció el compro-miso de fomentar la coordinación del conjunto deactores de la Cooperación Española. Almismo tiempose apostó por estrechar el lazo con el Gobierno en elimpulso a las acciones del Grupo de Seguimiento,compuesto por los 15 principales países cooperantesy organismos multilaterales de desarrollo.

En cuanto a las prioridades geográficas: se estableciórealizar una concentración de acciones con vistas aejercer el mayor impacto posible de las diferentesactuaciones. Por ello, se propuso determinar la zona dellitoral atlántico (eje La Ceiba-Trujillo), la zona occidental(eje La Esperanza-Gracias-Santa Rosa de Copán) y lazona sur (eje Golfo de Fonseca) como zonas de inter-vención prioritaria. Junto a ello, la ciudad de Tegucigal-pa en los programas institucionales y el Valle de Amara-teca, donde se encuentra ubicada Ciudad España, sonzonas de interés especial para la Delegación Española.

Destacar igualmente la apuesta sectorial y estructuralen base a programas realizada en el marco de la VComisión Mixta. Y sobre la cual España aporta suconocimiento y experiencia en materia de descentrali-

zación y fortalecimiento municipal. En este sentido losGobiernos de España y Honduras reconocen la des-centralización como uno de los procesos fundamenta-les que enfrenta la república centroamericana con elobjetivo de acercar las decisiones políticas al ciudada-no y afianzar el desarrollo sostenible, para lo que laCooperación Española se compromete a:

� Dotación de adecuadas herramientas de planifica-ción, fundamentalmente en los aspectos relaciona-dos con el ordenamiento territorial, así como forma-ción para la gestión y utilización de las mismasprincipalmente a nivel local.

� Apoyar el proceso de descentralización de los serviciospúblicos a nivel municipal, relacionados con el aguapotable, el saneamiento y la recolección de basuras afin de proporcionar al ciudadano un mejor servicio.

� Fortalecer el proceso de asociación en mancomuni-dades de los municipios del país, asesorando enaquellos aspectos relacionados con la planificación,la gestión y el financiamiento conjunto de ciertosprocesos fundamentales para mejorar el nivel devida de los ciudadanos.

� Prestación asistencias técnicas especializadas a losactores involucrados directamente en el procesopara la determinación de fases y puesta en marchadel proceso de descentralización a todos sus niveles.

� Colaborar en la consolidación de etapas y en la par-ticipación activa de la sociedad en el proceso a tra-vés de la organización de actividades de capacita-ción y mediante el apoyo a la divulgación y ediciónde materiales formativos.

2.1.5. La Asociación de Municipios deHonduras (AMHON)

La Asociación de Municipios de Honduras(AMHON)17, es una entidad civil representativa decarácter nacional, con fines no lucrativos y no partida-ristas, con plena capacidad para ejercer derechos,contraer obligaciones e intervenir en juicios, con patri-monio propio y libre administración.

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16 Amparada por el Convenio Básico General de Cooperación Científico-Técnica entre la República de Honduras y el Reino de España suscrito el 8 de diciembrede 1981 y del Convenio de Cooperación Cultural, Educativa y Científica entre ambos Gobiernos suscrito el día 19 de julio de 1994.17 Véase el documento Plan de Desarrollo Institucional de la AMHON. Período 2003 - 2006, AMHON, Tegucigalpa, Noviembre de 2002.

La integran los 298 municipios del país18, representa-dos por los alcaldes o alcaldesas o por un miembro dela corporación municipal, durante el tiempo que durenen su cargo.

La AMHON nace en 1962. No obstante, a falta deapoyo gubernamental y recursos humanos, laAMHON no tuvo presencia institucional, sino hastamarzo de 1992, cuando se inicia su transformaciónpara tornarse en lo que es hoy, el único portavoz, ges-tor y defensor de los intereses municipales.

La AMHON esta dirigida por una junta directiva, quees el órgano ejecutivo de la Asociación y la represen-tará y dirigirá, además de velar por ésta y la continui-dad entre asamblea.

La directiva la integran alcaldes en funciones con lossiguientes cargos: un Presidente, dos Vicepresidente,un Secretario General, dos Secretarios, un Fiscal y 11,Los miembros de la junta directiva fungen dos añosen sus cargos y pueden ser reelectos. Al integrar ladirectiva se procura una distribución de cargos entrelos 18 departamentos del país.

Hay además un Comité Ejecutivo de la directiva quese reúne cada mes para conocer y resolver de asun-tos que ocupan atención inmediata y elabora la agen-da de sesiones de la junta directiva. Se le agrega aesto la dirección ejecutiva, órgano superior en materiaejecutiva y administrativa de AMHON, junto al perso-nal necesario de apoyo. Los estatutos señalan la inte-gración de comisiones, ya sean de tipo permanente oespecial. Las primeras contemplan la Comisión Per-manente de Legislación Municipal, la de Comunica-ción y una de Cooperación Municipal. Las de tipoespecial se nombrarán cuando fuese necesario y con-veniente para la AMHON.

En 1995 la AMHON definió sus cuatro agendas bási-cas: la política legislativa, la política ejecutiva, la gre-mial y la técnica, en cuyo impulso y desarrollo ha sidofundamental la cooperación internacional. Además delas Agendas, la AMHON ha venido impulsando en losúltimos años como principales ejes estratégicos: Lareducción de la pobreza; la descentralización y el for-talecimiento municipal; el asociativismo municipal; laparticipación ciudadana, incluido el control social de lagestión pública local; seguridad ciudadana; profundi-

zación de la democracia; transparencia; el desarrolloeconómico local; medio ambiente; participación de lamujer y el tema de la infancia.

2.1.6. La Alianza Nacional de MujeresMunicipalistas de Honduras (ANAMMH)

Tiene sus orígenes en la Asociación de Alcaldesasde Honduras, que fue creada en 1999. Luego seabrió al resto de mujeres, que sin ser alcaldesas oconcejalas tiene vocación municipalista. Su propósitoes lograr una mayor y más efectiva participación ciu-dadana de las mujeres en el desarrollo y fortaleci-miento de los municipios. Para ello brega por la incor-poración de la perspectiva de género en las políticasy en los proyectos de desarrollo concernientes alámbito local.

Es una institución con muchas debilidades, a las cua-les PRODEMHON ha decidido dar apoyo técnico.Otras cooperaciones, como el SNV y el PRIDEMUNconfluyen con PRODEMHON en su apoyo a laANAMMH como estrategia para impulsar las cuestio-nes de género en el espacio municipal.

2. 2. Antecedentes del programa

El Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarro-llo Local en Honduras (PRODEMHON), fue iniciadopor la Asociación de Municipios de Honduras(AMHON), siendo financiado por la Agencia Espa-ñola de Cooperación Internacional (AECI). Su objeti-vo principal es impulsar el fortalecimiento de losMunicipios y Mancomunidades, de modo que logrentener la capacidad suficiente de trazar políticas pro-pias y estrategias de desarrollo local, sostenibles alargo plazo.

El Programa se desarrolló en un período que abarcómás de cuatro años, dando inicio en enero de 2000 yfinalizando en octubre de 2004. Para ello contó conun apoyo presupuestario de aproximadamente304.026.458 euros, donde el 85% fue aportado porla AECI y el restante 15% por las contrapartes dePrograma (AMHON y alcaldías).

34

18 Las Mancomunidades no integran formalmente la AMHON, aunque esta entidad tiene una política de apertura hacia ellas.

El área de influencia del PRODEMHON abarcó desdesus inicios tres zonas geográficas del país (con ofici-nas en Trujillo, Comayagua, San Lorenzo y Choluteca),las cuales comprendieron más de 60 municipios, conlos cuales se trabajó a través de instancias mancomu-nadas, en función de los recursos, las potencialidades,el grado de compromiso y los acuerdos alcanzadoscon ellos; cifrándose la población beneficiaria enaproximadamente 1.000.000 de personas.

PRODEMHON fundamentó su estrategia de desarro-llo en tres ejes temáticos principales:

1. Fortalecimiento de la Institución Municipal:

Este eje actuó como motor del Programa, y, su vez,como vertebrador en relación con los otros dos ejesque veremos a continuación, con la finalidad de incidiren el desarrollo local de una forma integral. Entre losobjetivos específicos de este eje se encuentra elmejorar la capacidad municipal para adquirir compe-tencias y asumir responsabilidades, tanto a nivel localcomo intermunicipal, de modo que la administraciónlocal sea más ágil y eficaz a la hora de prestar y ges-tionar servicios públicos de manera que la ciudadaníaconozca más y valore mejor el papel del municipio enla gestión de sus servicios.

2. Planificación en el territorio:

Este segundo eje del Programa buscó aportar los ele-mentos para conformar el marco lógico donde seinserten todos los procesos de desarrollo promovidos,favoreciendo que las instancias municipales dispon-gan de una mayor información de referencia y esténdotadas de instrumentos de planificación del territorio,que les permita establecer unas políticas y estrategiasde desarrollo más acordes con su contexto social,político, económico, medioambiental, de modo que seoptimizan las inversiones a realizar.

Por tanto se favorece a los municipios y a las manco-munidades para que se apropien y pongan en marchadiversos instrumentos de ordenación y planificaciónterritorial, tales como: Planes de Ordenación Territo-rial, Planes de Desarrollo Urbano, Planes de Manejode Cuencas Hidrográficas, etc.; que les permitan opti-mizar el uso de los recursos con los que cuenta elterritorio.

3. Apoyo a Políticas y Proyectos Municipales deDesarrollo Local

Este tercer eje del Programa persiguió el objetivo deapoyar la adopción de políticas y proyectos que pro-muevan el desarrollo económico y social, en coordi-nación y concertación con los diferentes actores,públicos y privados, presentes en el Municipio o Man-comunidad. Todo esto con el fin que los municipioshagan propuestas y articulen proyectos de desarrolloeconómico y social, que favorezcan una mayor inver-sión, destinada a satisfacer las necesidades básicasde la población y aumentar sus parámetros de cali-dad de vida. Por tanto este eje favoreció que se defi-niesen políticas municipales e intermunicipalesdonde se marcasen los objetivos perseguibles deforma clara y coherente, que se formulasen proyec-tos con suficiencia financiera para su ejecución, yque se estimulase la gestión, ejecución y seguimien-to de los mismos.

La ejecución del PRODEMHON se ha desarrolladoen tres niveles de actuación:

� Nivel Local: con actuaciones dirigidas directa o indi-rectamente a los municipios participantes

� Nivel Medio: nivel estratégico para la ejecución deleje segundo anteriormente citado sobre planifica-ción del territorio. Se dirige a reforzar y consolidarlas diversas iniciativas de asociacionismo intermu-nicipal, apoyando las Unidades Técnicas Intermuni-cipales (UTI), adscritas las mismas a las Mancomu-nidades, constituyendo el equipo técnico quemejora la capacidad técnica y de planificación delos municipios.

� Nivel Nacional: Con el apoyo a la Asociación deMunicipios de Honduras (AMHON) en el desarrollode su agenda programática para fortalecer la auto-nomía del régimen municipal, a través de una seriede reivindicaciones tales como, apoyar el impulsode la descentralización, potenciar el papel de laadministración pública local dentro de la estructuradel Estado y lograr ofrecer mejores servicios a sussocios municipales.

Las contrapartes del Programa son varias: la AMHON,los Municipios, las Mancomunidades y demás Asocia-ciones Intermunicipales. Cabe destacar, por su impor-tancia para el enfoque de género, la Alianza Nacionalde Mujeres Municipalistas de Honduras (ANAMMH).

35


2.2.1. Trayectoria

2.2.1.1. Fases

En la formulación inicial del PRODEMHON, su duraciónestaba prevista para un periodo de entre tres o cuatroaños. Finalmente el programa se prolongó por cuatroaños y diez meses (enero 2000 – octubre 2004).

A lo largo de su ejecución se aprecian tres fases biendiferenciadas:

1ª Fase, de Implementación. Cumplida durante el año2000, centró su trabajo principalmente en la cons-trucción de infraestructura y reconstrucción post-Mitch, así como en el apoyo a la gestión municipal ygeneración de capacidades técnicas; y en la prepara-ción y formulación detallada de lo que iba a suponer lafase de consolidación del Programa.

2ª Fase, de Consolidación. Transcurrió durante losaños 2001, 2002 y 2003. El enfoque cambió radical-mente, del enfoque de emergencia y reconstrucciónque primó en la primera etapa se pasó por un enfoquede desarrollo a medio y largo plazo, en el cual se pro-fundizaba en el fortalecimiento y consolidación de lasinstancias municipales, favoreciendo el apoyo a inicia-tivas de desarrollo local en cada zona.

A lo largo de esta etapa de consolidación, PRODEM-HON mantuvo su lógica de intervención (objetivogeneral, específico y resultados). No obstante se pro-dujeron cambios adaptativos de relevancia, entre lasque destaca la concentración de la estructura en laOficina Central de Tegucigalpa. Hasta fines del año2000 PRODEMHON contaba con tres oficinas regio-nales (Sur, Centro y Norte) más la Oficina Central. Elcambio no sólo se redujo a una reestructuración orga-nizativa, sino que, a partir de entonces, PRODEMHONasumió un rol facilitador del fortalecimiento institucio-nal de municipios y mancomunidades, trasladandomás responsabilidades a las contrapartes. Esta etapade consolidación está también signada por el procesoelectoral que tuvo lugar a fines de 2001, por el conse-cuente cambio de gobierno y autoridades locales ypor una fuerte crisis institucional acaecida en laAMHON a lo largo del año 2002.

3ª Fase, de Sistematización y Cierre: Corresponde a laúltima fase, desarrollada durante el último año de eje-cución del Programa. En la misma se realiza una eva-luación con un triple propósito: valorar el impacto delprograma, determinar si es necesaria una ampliacióntemporal del PRODEMHON para dar un mejor cierreal trabajo realizado durante sus cuatro años de vida, eidentificar si se estima necesaria la formulación deuna nueva fase del Programa o la creación de otroprograma de fortalecimiento municipal con nuevoscomponentes que permitan profundizar y ampliar losalcances basándose en la experiencia realizada y a losprocesos generales durante su ejecución, dentro delas líneas de fortalecimiento institucional y desarrollolocal que promueve la AECI en Honduras y los pará-metros programáticos definidos en la Comisión MixtaHispano Hondureña y en el Plan Director.

2.2.1.2. Descripción de beneficiarios y otrosactores implicados

Según los documentos de formulación del Programa,los directos beneficiarios son los municipios y lasmancomunidades, las autoridades y funcionarios/as,la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON),la Asociación de Mujeres Municipalistas de Honduras(ANAMMH), la Unidad Técnica de Descentralización(UTD) y la Dirección General de FortalecimientoMunicipal del Ministerios de Gobernación y Justicia deHonduras. El beneficiario indirecto del PRODEMHONes la población que habita en los municipios del áreade influencia del Programa19.

2.2.1.3. Lógica de intervención

a) Lo programado

Tras el huracán Mitch, la AMHON establece una alian-za con la Cooperación Española para desarrollar unaestrategia de cooperación descentralizada para eldesarrollo, favoreciendo una gestión descentralizadadel territorio y un desarrollo humano equitativo, equili-brado y sostenible. Entre los fundamentos de la actua-ción se encontraba el alto nivel de dependencia de lasMunicipalidades con los organismos de gobierno y

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19 AMHON, PRODEMHON. Documento de Formulación del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local en Honduras (PRODEMHON). Junio de2004, Honduras.

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con ONGD´s y también con la propia AMHON, a lacual demandaban numerosos apoyos y asistenciastécnicas en materia de gestión y planificación que notenía posibilidades de satisfacer por sí misma.

Consecuencia de esos análisis fue la estrategia defavorecer la trasferencia de tecnologías y de capaci-dades para fortalecer la gestión local. Sentando unprecedente interesante en materia de fortalecimientoinstitucional municipal, se optó por trabajar a nivel delas mancomunidades, promoviendo y facilitando elasociacionismo municipal como plataforma para elfortalecimiento democrático.

En ese contexto, siguiendo la metodología del Enfoquedel Marco Lógico, se estableció el siguiente objetivogeneral: “Los municipios hondureños impulsan la

democracia y promueven el desarrollo humano y sos-tenible”. Para ello, el PRODEMHON debería centrarseen el apoyo al asociacionismo intermunicipal como unaforma de trasladar mayores capacidades al territorio,por lo cual se planteo como objetivo especifico “el for-talecimiento de seis asociaciones intermunicipales, demodo que contribuyan a mejorar la capacidad política ytécnica de las Municipalidades que la componen”.

A su vez, para lograr este objetivo se planteo comoprincipales resultados que los municipios dispongande instrumentos de planificación en el territorio, quemejoren su capacidad para desarrollar sus competen-cias y responsabilidades y que propongan y articulenproyectos de desarrollo económico y social. Asimismo,se plantearon una serie de actividades para lograrestos resultados tal como se resumen en el Tabla 1.

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cto

a la

sU

TIs.

�S

e m

antie

nen

fuen

tes

defin

anci

ació

nex

tern

a, a

poyo

mun

icip

al y

capa

cida

d de

gest

ión.

Obj

etiv

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spec

ífico

Sei

s as

ocia

cion

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inst

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as in

term

unic

ipal

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leci

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mod

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a m

ejor

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cap

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olíti

ca y

técn

ica,

de

las

Mun

icip

alid

ades

que

las

com

pone

n pa

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lani

ficar

y g

estio

nar

el d

esar

rollo

inte

gral

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sus

mun

icip

ios.

Al t

érm

ino

del p

rogr

ama

han

mej

orad

o la

s ca

paci

dade

s le

gale

s,or

gani

zativ

as, c

ompe

tenc

iale

s y

técn

icas

de

las

Man

com

unid

ades

en

un p

orce

ntaj

e su

perio

r al

30

%re

spec

to a

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icia

l.

Res

ulta

dos

R1

. Los

mun

icip

ios

mej

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su c

apac

idad

par

ade

sarr

olla

r su

sco

mpe

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ias

yre

spon

sabi

lidad

es, t

anto

ani

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ocal

com

oin

term

unic

ipal

, de

mod

oqu

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adm

inis

trac

ión

loca

les

mas

ági

l y la

ciu

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nía

cono

ce m

as y

mej

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de

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estió

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blic

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cal.

R2

. Los

mun

icip

ios

disp

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orin

form

ació

n de

ref

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cia

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ento

s de

plan

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rio,

que

les

perm

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y es

trat

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arro

llo m

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esco

n su

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sus

recu

rsos

nat

ural

es, d

em

odo

que

se o

ptim

icen

las

inve

rsio

nes

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ar.

R3

. Las

mun

icip

ios

prop

onen

y a

rtic

ulan

proy

ecto

s de

des

arro

lloec

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ico

y so

cial

, que

favo

rece

n un

a m

ayor

inve

rsió

n, d

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ada

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tisfa

cer

las

nece

sida

des

bási

cas

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laci

ón y

aum

enta

rsu

s pa

rám

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s de

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e vi

da.

R1

Las

Mun

icip

alid

ades

man

com

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tan

en u

n 30

% e

l núm

ero

deco

mpe

tenc

ias

asum

idas

con

tem

plad

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y de

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icip

alid

ades

, al t

érm

ino

del p

roye

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R2

Las

Mun

icip

alid

ades

aum

enta

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un

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com

pete

ncia

s as

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n m

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edio

am

bien

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tión

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orio

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empl

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en

la le

y de

mun

icip

alid

ades

, al t

érm

ino

del p

roye

cto.

R3.

10

Mun

icip

alid

ades

han

pro

pues

to,

reda

ctad

o y

pres

enta

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n m

ínim

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roye

ctos

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desa

rrollo

eco

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ico

yso

cial

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fuen

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anci

amie

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l pro

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a.R

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Mun

icip

alid

ades

han

con

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finan

ciam

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roye

ctos

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desa

rrollo

eco

nóm

ico

y so

cial

al t

érm

ino

del p

rogr

ama

39


Eje

1:

Fort

alec

imie

nto

Inst

ituci

onal

Eje

2: P

lani

ficac

ión

en e

l Ter

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io

Eje

3: A

poyo

en

lage

stió

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sen

mar

cado

s en

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polít

icas

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icip

io

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Fuen

tes

de V

erifi

caci

ón

Fact

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Ext

erno

s

Act

ivid

ades

A1

.1. F

orta

leci

das

al m

enos

sei

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cias

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gest

ión

inte

rmun

icip

al y

man

com

unad

a.

A2

.1. L

os m

unic

ipio

sdi

spon

e de

un

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de in

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ació

nte

rrito

rial

geor

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que

les

perm

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lani

ficar

yto

mar

dec

isio

nes

acor

des

a la

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lidad

terr

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l.

A3

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óstic

o e

iden

tific

ació

n de

nece

sida

des

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nida

des.

A1

.1 A

l tér

min

o de

l pro

yect

o 1

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ciac

ión

inte

rmun

icip

al e

stá

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gest

iona

n 5

serv

icio

s de

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. A1

.1 A

l tér

min

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lpr

oyec

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ión

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al c

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nlo

s re

curs

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ropi

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eces

ario

s pa

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ncio

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ient

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.1. 1

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ipal

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icio

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l tér

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o.

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mun

icip

ales

cono

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rrito

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cto.

A.3

.1. 1

0 m

unic

ipal

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cced

en a

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es s

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cios

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brin

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yect

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entif

icad

os a

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rmin

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0 té

cnic

os y

aut

orid

ades

mun

icip

ales

cono

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oyec

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Pre

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s em

plea

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info

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nes

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econ

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ient

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rrito

rial n

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unic

ipal

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e m

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nen

los

com

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isos

esp

ecto

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TIs.

3. S

e m

antie

nen

fuen

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anci

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oyo

mun

icip

al y

capa

cida

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tión

A1

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unic

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es e

inte

rmun

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fort

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n y

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A2

.2. M

ejor

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A3

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rmun

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mun

icip

alid

ades

han

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icip

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ales

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term

unic

ipal

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�In

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mic

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imes

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ient

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oyec

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�C

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umen

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ión,

for

mul

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n,se

guim

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o y

eval

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ón.

�E

ncue

stas

a té

cnic

os y

auto

ridad

es lo

cale

s.

�In

form

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guim

ient

o

40

Eje

1: F

orta

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nto

Inst

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Eje

2: P

lani

ficac

ión

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lTe

rrito

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Eje

3: A

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en

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mar

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mun

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ón

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A1

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la a

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icip

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,im

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ntre

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mun

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stru

ctur

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cnic

as y

pol

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s de

30

mun

icip

alid

ades

han

sid

oca

paci

tada

s y

form

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en

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rrito

rio.

A.2

.3. 3

0 a

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es y

técn

icos

mun

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tión

mun

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ncue

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es m

unic

ipal

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1.

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Terr

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ra e

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lapo

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unic

ipal

.

2.

Se

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n lo

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3.

Se

man

tiene

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sde

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oyo

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ació

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yect

o, ju

nio

de 2

00

2

41


b) Las actuaciones desarrolladas

Otro aspecto importante a analizar son las actuacionesque han tenido lugar a lo largo de la ejecución del Pro-

grama. Este aspecto es esencial para comparar las previ-siones con los resultados alcanzados y así emitir reco-mendaciones para futuras actuaciones. En la Tabla 2 seresumen las principales actuaciones del PRODEMHON.

Tabla 2.a: Período 27/02 de 2001 a igual fecha 2002 (Informe III)

Fortalecimiento Municipal Planificación en el territorioApoyo a políticas y proyectos de

desarrollo local

Estudio de situación y monitoreo delasociacionismo municipal (Investigación)

Apoyo a las iniciativas de asociacionismo enlos municipios de la zona sur (en la zona surse priorizaron las Mancomunidades del Nortede Choluteca por mayor pobreza,Mambocaure, en la zona centro CRA yAmuprolago, en la zona norte se priorizóMAMUGAH. Menos a la primera a todas seles entregará un Sistema de InformaciónGeoreferenciado)

Se hicieron estudios

Se realizaron 3 talleres de sensibilización yplanificación con autoridades salientes ycandidatos

Se realizaron 4 talleres en La Paz y BonitoOriental para favorecer la gestión del aguapotable por Juntas Municipales

Apoyo y cofinanciación con ASDI y BID delForo sobre Descentralización yFortalecimiento Municipal con los candidatospresidenciales (iniciativa AMHON)

Apoyo a la elaboración de un Plan Estratégicopara la Descentralización 2002 – 2010, queluego daría lugar al PRODDEL

Acompañamiento a AMHON a diversoseventos

Asistencia técnica a AMHON. Destacándoseel modelo de UTI.

Apoyo a la ANAMMH en varios eventos deformación y en la planificación de susactividades.

Se publicaron estudios y documentos.

Se ejecuta el Proyecto de OrdenamientoTerritorial para generar modelos yherramientas de planificación en el territorio.

Se plantea desrrollar un Sistema deInformación Geográfica

Se desarrolla un Plan de Desarrollo Territorialpara el Valle de Amarateca, con carácter deexperiencia piloto.

Se dá seguimiento al Proyecto de DesarrolloEconómico del Valle de Amarateca(PRODEAMA), financiado por la AECI.

Se apoya y dá seguimiento al Proyecto deMunicipalización del Servicio de Agua Potableen Choluteca.0

Se realizaron los diagnósticos de las UnidadesMunicipales Ambientales de las tres zonas.

Se apoyó la elaboración del Plan EstratégicoAmbiental de Comayagua.

Se realizaron 3 talleres de capacitación en elmarco de la Red de Unidades MedioAmbientales (REDUMA).

Se celebró un taller de formación y apoyo a laformulación de perfiles de proyectos turísticospara 9 comisiones municipales de turismo.

Se apoyó una jornada para analizar y facilitaruna estrategia de formación de capitalhumano en el sector.

Se dio apoyo técnico a la formulación ygestión de proyectos, muchos de ellos ante laAECI.

Se elaboró el Plan de Desarrollo Turístico:modelo Costa Garífuna (MAMUGAH).

Se realizó un taller para validar el Plan yformar agentes de desarrollo turístico.

Tabla 2. Relación de actuaciones de PRODEMHON (desde febrero de 2001 a noviembre de 2003)

Tabla 2.b: Período 6/11 de 2001 a 6/11 de 2002 (Informe IV)


desarrollo local

Se concluyó la Investigación sobre elAsociacionismo Municipal (2001) y se inició lacorrespondiente a 2002. El 2001 ha sidopublicado.

Asesoría a nuevas mancomunidades.

Asesoría y apoyo directo y/o técnico a laconformación de UTIs.

Se becaron a estudiantes de la UNH paraapoyar a las Mancomunidades y sus UTIs.

Se ha ejecutado por consultoría externa(EPYPSA) el Proyecto de OrdenamientoTerritorial de Honduras.

Se completó la creación del Sistema deInformación Geográfica para las siguientesmancomunidades: MAMUGAH y REDUMA(zona norte), CRA, AMUPROLAGO (zonacentro) y MAMBOCAURE y MunicipiosCosteros del Golfo de Fonseca (zona Sur). Serealizaron también talleres sobre los SIG.

Se desarrollaron instrumentos para ellevantamiento de informaciónsocioeconómica, identificación denecesidades y formulación.

Ademas de perfiles que fueron identificadospor el programa, hay proyectos en ejecuciónidentificados y apoyados por PRODEMHON:Seguridad alimentaria en el Golfo de Fonseca,Participación Comunitaria con Enfoque deGénero de Santa Rosa de Copán, Proyecto de

42

Tabla 2.b: Período 6/11 de 2001 a 6/11 de 2002 (Informe IV) continuación


desarrollo local

Se elaboró metodología de PlanificaciónEstratégica para Mancomunidades.

Se realizaron talleres de PlanificaciónEstratégica para la Mancomunidades delNorte de Choluteca y MAMBOCAURE.

Se está trabajando los POA y seguimiento deambas mancomunidades.

Se apoyó la elaboración de los PlanesEstratégicos de San Francisco de Yojoa, SanLuis y San José de Colinas.

Se elaboró una ficha de perfil de proyectos.

Se apoyó un proyecto de comunicación yparticipación social del CRA.

Se elaboraron Planes de Organización yFuncionamiento Administrativo (POFA) paraLos municipios de Tocoa, Pespire y SanMarcos y para la Mancomunidad del CRA. (sehizo por consultoría)

Se realizó una consultoría de diagnósticosobre Finanzas Locales.

Se apoya y da seguimiento al Proyecto deMunicipalización del Servicio de Agua delValle de Choluteca.

Se realizan y apoyan diversos talleres yactividades de capacitación.

Se apoyo y asesoró la transición del PlanEstratégico para la Descentralización alPRODDEL.

Se apoyó junto con GTZ la preparación dedocumentos y talleres sobre la importancia dela descentralización.

Se brindó apoyo, asistencia técnica yacompañamiento a la AMHON. Destaca elPlan de Desarrollo Institucional.

Se continuó con el apoyo a la ANAMMH.

Se realizó una consultoría sobre CarreraPública Local.


Se ha apoyado,dado seguimiento y revisado laelaboración de Planes EstratégicosTerritoriales en las 6 mancomunidades.

Se ha apoyado, revisado y dado seguimientoal Plan de Ordenamiento Territorial para elValle de Amarateca.

Desarrollo Económico de Santa Rosa deCopán, Desarrollo Integral del Lago de Yojoa,Rastro de Tocoa, Municipalización de Agua enCholuteca y la Ceiba, Proyecto de DesarrolloTurístico de la Costa Garifuna.

Se apoyaron o se participó en actividades decapacitación relacionadas con el desarrollolocal.

Tabla 2.c: Período agosto 2002 a agosto de 2003 (Informe V)


desarrollo local

Se priorizaron las siguientesMancomunidades, con las que se trabajó demanera integral: MANCORSARIC,AMUPROLAGO, NASMAR, MAMBOCAURE,Norte De Choluteca, MAMUNCRAC,MAMUCA, MAMUGAH, MAVAQUI.

También se proporcionó apoyos puntuales aotras mancomunidades.

En materia de planificación estratégica esimportante destacar un enfoque hacia los serviciospúblicos: en CRA, MAMBOCAURE, Norte deCholuteca, MANCORSARIC y MAMUCA.

Se han realizado nuevos desarrollos sobre labase del SIG.

Se dio apoyo a las UTIs en torno a lossistemas de información territorial.

En general los Proyectos de Desarrollo(infraestructura y servicios) que se apoyan sonlos financiados por la Cooperación Española.

Se desarrolló un documento metodológicosobre Desarrollo Local, que surge delproyecto de Ordenamiento Territorial.

Se apoyó con la contratación de un técnico eldiseño de un Programa de DesarrolloEconómico para los muncipios que integran laAsociación de Municipios del Lago Yojoa.

43


Tabla 2.c: Período agosto 2002 a agosto de 2003 (Informe V) continuación


desarrollo local

También se destaca la labor de coordinacióncon otros programa que trabajan el tema delfortalecimiento municipal y también con lasoficinas regionales de la AECI.

En el período agosto 2002-octubre 2003 serealizaron 61 talleres de los que participaron1415 personas.

Debían hacer el seguimiento de los POFA,pero no optaron por hacerlo por consultoríaexterna y se han encontrado con dificultades.

Se realizaron dos estudios y diagnósticoscompletos de las finanzas municipales en elCRA y el Norte de Choluteca, orientados a lagestión mancomunada de los mismos.

Se realizó un diagnóstico y plan de acciónpreliminar para una posible estrategia de demanejo de los servicios públicos en el CRA,Norte de Choluteca y MAMBOCAURE.

Es importante señalar que se elaboró (porconsultoría) un instrumento para elseguimiento de las mancomunidades.

A nivel gobierno no hay avances en materiade descentralización, no obstante lo cual separticipó de todas las instancias de discusióny coordinación.

Apoyo técnico, asesoría y acompañamiento ala AMHON, especialmente al PDI.

Se preparan TdR y/o inician consultoríassobre Pacto Local, Ley de FinanzasMunicipales, Carrera Pública Local y Reformaelectoral.

Se firma un acuerdo técnico financiero con laANMMH y se apoyan sus actividades. Esimportante la colaboración con el SNV.


Se acompaña el proyecto de desarrolloeconómico de ADELSAR (financiado porAECI).

Tabla 2.d: Período junio 2003 a setiembre de 2004 (Informe VI)


desarrollo local

Se continuó trabajando con las 7mancomunidades priorizadas y se prestarondistintos apoyos a otras 9. Entre las accionesdestaca la elaboración de la Guía defuncionamiento de la Unidad TécnicaIntermunicipal. También se les entregóequipamiento (computadoras, equipos deoficina, publicaciones, etc.).

Se elaboró un estudio preliminar para elfortalecimiento de los servicios públicosmunicipales desde una perspectivamancomundada.

Se realizaron distintos talleres de formaciónorientados a mejorar las capacidades deorganización, gestión y planificación de lasmancomunidades.

Para el seguimiento de los planesestratégicos se contrató una consultoría quediseñó una estrategia y un sistema deseguimiento.

Se participa de un foro de institucionescooperantes y nacionales que trabajan enDEL.

Se apoya la Agencia de Desarrollo Local deAMUPROLAGO.

44

Tabla 2.d: Período junio 2003 a setiembre de 2004 (Informe VI) continuación


desarrollo local

Se dio a conocer el modelo de AdministraciónTributaria Mancomunada y se puso en marchala etapa de inicio.

Se realizaron acciones de asistencia técnicapara la implementación del Sistema deGestión Tributaria Mancomunada.

En materia de servicios públicos se realizó unestudio para la recuperación de la inversióndel proyecto de alcantarillado ejecutado por laAECI en Morolica. También se preparó lainformación de inversión para realizar unestudio similar en municipios de laMancomunidad de Colosuca.

Preparación y ejecución del II Foro y Feria deMancomunidades.

Se realizó el seguimiento de las consultoríaspara la elaboración de los anteproyectos deLey de Finanzas Municipales y de CarreraAdministrativa Municipal.

Se concluyó la asistencia para elaborar desdela AMHON la propuesta de Bases para elPacto Local.

Se desarrolló un conjunto de acciones deapoyo a la AMHON.

En materia de equidad de género se brindóasesoría en la revisión del Plan Estratégico ydel POA de la ANAMMH. Se brindó asesoría yapoyo financiero en la celebración de laAsamblea Nacional. Se co-financió laconsultoría “La participación política de lasmujeres en los gobiernos locales”. Sedesarrolló un conjunto de acciones de apoyo.

Se desarrolló un conjunto de actividades(acciones y encuentros) no previstas vinculadasa la AECI, incluyendo un desembolso noprevisto para financiar una consultoría de apoyoal Gabinete Social y a la Secretaría deGobernación y Justicia en materia de ejecucióndescentralizada de la ERP.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informes Finales de Subvención III, IV ,V y VI.

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c) Los resultados alcanzados

En la Tabla 3 se presentan los resultados alcanzadospor el Programa, según Ejes de actuación.

20 Elaboración propia sobre la base del documento: “Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local en Honduras PRODEMHON, MemoriaInstitucional 2000-2004” y las encuestas aplicadas a los beneficiarios.

Tabla 3. Resultados alcanzados20

Eje 1: Fortalecimiento de la Institución Municipal

Eje 2: Planificación en el Territorio

Eje 3: Apoyo a Políticas y Proyectos de Desarrollo Local

� 22 mancomunidades han sido apoyadasen la formulación de Estatutos yReglamentos.

� 13 mancomunidades apoyadas en laobtención de personalidad jurídica.

� 11 mancomunidades apoyadas en laconformación de UTIs.

� 14 mancomunidades apoyadas en laorganización de asambleas generales.

� 16 mancomunidades apoyadas en laorganización de reuniones de las JuntasDirectivas.

� 7 mancomunidades recibieron equipos ymobiliarios.

� De manera integral 11 mancomunidadeshan sido fortalecidas en sus capacidadeslegales y organizativas (40% de lasmancomunidades en las que actuóPRODEMHON).

� 3 mancomunidades (CRA, MAVAQUI YNORTE DE CHOLUTECA) cuentan con unmodelo de gestión tributaria (pero no estásiendo utilizado por ninguna de ellas).

� 5 mancomunidades cuentan con un proyectode Catastro, pero es utilizado sólo en 3.

� 2 municipios y 1 mancomunidad cuentancon Planes de Organización yFuncionamiento Administrativo. Pero noestán siendo utilizados.

� 9 mancomunidades han sido apoyadas enel diagnóstico de servicios públicos.

� Se apoyó a la AMHON en sufortalecimiento institucional y organizativo(Diseño de una unidad técnica, elaboraciónde reglamentos para la elección de juntasdirectivas, participación en cursos ycongresos y establecimiento de contactoscon municipalidades y entidades españolas.

� Se apoyo a la AMHON en procesos dereformas políticas y de descentralizacióndel país. (Propuesta de Reformas políticasy de fortalecimiento de la Ley de FinanzasMunicipales, anteproyecto de Ley deFinanzas Municipales, anteproyecto deCarrera Administrativa Municipal, basespara un Pacto Local en Honduras y enencuentros y foros sobre descentralización.

� 11 mancomunidades fueron apoyadas enla elaboración del Plan Estratégico.

� 6 mancomunidades cuentan con unSistema de Información Geográfico, perosolo en una está siendo utilizado.

� 6 mancomunidades apoyadas en el diseñodel POA

� 3 municipios apoyados en la elaboracióndel Plan Estratégico Municipal. (SanFranciso de Yojoa, San Luis y San José deColinas).

� Se apoyó la gestión ambiental de lasMancomunidades y municipios (Talleres desensibilización y formación a autoridadesmunicipales y lideres comunales deREDUMA, talleres sobre manejo deresiduos sólidos, rastros municipales,diagnósticos de unidades ambientalesmunicipales y se realizaron trabajos deplanificación estratégica ambiental ymanejo de microcuencas con losmunicipios de Comayagua ySiguatepeque).

� De manera integral 7 mancomunidadeshan sido apoyadas en instrumentos deplanificación y gestión territorial yambiental (27% de las mancomunidadesen las que actuó PRODEMHON).

� 6 mancomunidades han sido apoyadas enla identificación y ejecución de proyectos.

� 6 mancomunidades han sido apoyadas contalleres de gestión de proyectos.

� 2 proyectos de desarrollo local han sidoformulados para 1 mancomunidad y 1municipio (AMUPLORLAGO y Santa Rosade Copan)

� Se apoyó y dio seguimiento a proyectos dela AECI (11 proyectos de sistemas deagua potable, reparación de sistemas deaguas negras, tanques y perforación depozos; 2 proyectos de salud; 1 proyecto deeducación; 5 proyectos de infraestructuravial; 2 de alcantarillado; 1 proyecto deviviendas; 1 proyecto sobre infraestructurarural de servicios básicos).

� De manera integral 5 mancomunidadeshan sido apoyadas en la formulación depolíticas, proyectos e iniciativas dedesarrollo económico y social (17% de lasmancomunidades en las que actuóPRODEMHON).

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Tabla 4a. Aportación de la AECI al PRODEMHON

d) Los aspectos presupuestarios

Desde el punto de vista de los recursos financieros enlos que se han sustentado la actuaciones del Progra-ma, cabe destacar que, durante los cuatro años deejecución, PRODEMHON ha recibido por parte de laCooperación Española un aporte de algo más de1.827.000 euros, tal y como se detalla en la Tabla 4a.

Además de esta aportación, el PRODEMHON hacontado con el respaldo y el esfuerzo financiero de lacontraparte formal del Programa, la AMHON y de las

alcaldías donde se ha ejecutado. Esta aportación queha alcanzado algo más del 15% del total de losrecursos disponibles se detalla a continuación en laTabla 4b.

Considerando el Presupuesto por partidas, tal comose expone en la Tabla 5, algo menos de la mitad de losrecursos disponibles para ejecutar el proyecto han idoa financiar acciones relacionadas directamente conlos objetivos del proyecto. Así, los conceptos de for-mación e inversión suman 1.037.289,06, lo que supo-ne el 47,76%.

Tabla 3. Resultados alcanzados20 continuación

Eje 1: Fortalecimiento de la Institución Municipal

Eje 2: Planificación en el Territorio

Eje 3: Apoyo a Políticas y Proyectos de Desarrollo Local

� Se apoyó a la ANAMMH en sufortalecimiento institucional, organizativo ypolítico (elaboración del Plan Estratégico,plan operativo anual, financiamiento yasesoría técnica para la realización detalleres y cursos de capacitación).

� 71% de las mancomunidades prestanalgún servicio de forma mancomunada,según encuestas a técnicos UTIs. (Porejem. Catastro, residuos sólidos, sistemade información geográfica, y sistema derecolección y reciclaje de desechossólidos.

� 71% de los técnicos que trabajan en lasUTIs han sido capacitados por elPRODEMHON.

Subvención Periodo

Aportación AECI

Pesetas Euros USD

I 21-dic-99 21-dic-00 92.525.000,00 556.086,45 578.281,25

II 10-mar-00 10-mar-01 3.965.000,00 23.830,13 23.323,53

III 27-feb-01 27-feb-02 40.525.000,00 243.560,16 222.735,12

IV 6-nov-01 6-nov-02 75.000.000,28 450.759,08 410.055,54

V 23-ago-02 23-ago-03 42.012.465,00 252.500,00 247.248,00

VI 17-jul-03 17-oct-04 49.998.993,00 300.500,00 352.606,70

TOTAL 304.026.458,28 1.827.235,81 1.834.250,14

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Informes de Evaluación del Programa elaborados por la Oficina de Coordinación de PRODEMHON.

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Tabla 5. Presupuesto de PRODEMHON por partidas

Tabla 4b. Cofinanciamiento del PRODEMHON

Subvención Periodo

Aportaciones (USD)

AECIContrapartes

(AMHON y alcaldías)TOTAL

I 21-dic-99 21-dic-00 578.281,25125.000,00

703.281,25

II 10-mar-00 10-mar-01 23.323,53 23.323,53

III 27-feb-01 27-feb-02 222.735,12 55.018,14 277.753,26

IV 6-nov-01 6-nov-02 410.055,54 66.501,91 476.557,45

V 23-ago-02 23-ago-03 247.248,00 50.331,33 297.579,33

VI 17-jul-03 17-oct-04 352.606,70 40.546,00 393.152,70

TOTAL 1.834.250,14 337.397,38 2.171.647,52

Porcentaje 84,46% 15,54% 100,00%



Partida

Aportación (USD)TOTAL

AECI AMHON y Alcaldías20

Importe % Importe % Importe %

Personal 613.295,85 33,44% 78.130,37 23,16% 691.426,22 31,84%

Gastos Corrientes 268.685,27 14,65% 117.075,56 34,70% 385.760,84 17,76%

Formación 331.055,37 18,05% 34.521,68 10,23% 365.577,05 16,83%

Inversión 571.051,45 31,13% 100.660,56 29,83% 671.712,01 30,93%

Total CostesDirectos

1.784.087,94 97,27% 330.388,17 97,92% 2.114.476,12 97,37%

Administración 0,00 0,00% 775,00 0,23% 775,00 0,04%

Diseño yEvaluación

0,00 0,00% 4.992,70 1,48% 4.992,70 0,23%

Seguimiento 7.919,81 0,43% 1.241,51 0,37% 9.161,32 0,42%

Imprevistos 42.242,40 2,30% 0,00 0,00% 42.242,40 1,95%

Total CostesIndirectos

50.162,21 2,73% 7.009,20 2,08% 57.171,41 2,63%

TOTAL 1.834.250,15 100,00% 337.397,38 100,00% 2.171.647,53 100,00%

21 Los Informes Finales de Subvención elaborados por el Programa no han posibilitado discriminar las aportaciones entre aquellas que corresponden a AMHONy aquellas que corresponden a las Alcaldías.

2.3. La evaluación intermedia del programa

Durante el año 2000, el Programa fue sometido a unaEvaluación Intermedia que estuvo a cargo de la Fun-dación DEMUCA. Resulta de importancia destacaralgunos de los hallazgos y conclusiones vertidos porel Equipo Evaluador en el Informe Final22.

El Programa fue considerado plenamente pertinente,no obstante lo cual se consideró que la estrategia deactuación era susceptible de ser mejorada a fin deoptimizar la relación de los medios disponibles con losobjetivos perseguidos. Respecto a los objetivos seseñalaba la importancia de que fueran el resultado deun análisis más riguroso de las necesidades y priori-dades de los municipios y que se articularan máscoherentemente los tres ejes y su orientación hacia elfortalecimiento municipal y el desarrollo local.

En cuanto a la formulación del programa, la evalua-ción señaló las limitaciones existentes para operativi-zarlos y garantizar un seguimiento adecuado. Algunosresultados fueron considerados poco específicos y sinmetas claras. Igualmente, se anotó una falta de asig-nación programada entre actividades y recursos. Encuanto a los indicadores se señaló que en generalestaban inadecuadamente formulados y que el pro-grama no contemplaba de manera explícita el sistemaa emplear para la recogida y sistematización de lainformación de seguimiento.

En cuanto al eje de mayor importancia del Programa,el Fortalecimiento Municipal, un aspecto destacadopor el Equipo Evaluador era la falta de articulación conlos otros dos ejes. En cuanto a las actividades de for-mación, el Informe señalaba la necesidad de una iden-tificación más precisa de las necesidades municipalesy del personal a capacitar.

El Informe avalaba la apuesta por las mancomunidades,aunque sin dejar de señalar que PRODEMHON care-cía de planes sistemáticos de apoyo al fortalecimientode estas asociaciones elaborados de acuerdo a losobjetivos y prioridades de los municipios asociados.

Con respecto a las UTIs, el Equipo Evaluador señala-ba que no se estaban conformando como estructuras

intermunicipales, dado que estaban ejecutando lasprioridades del Programa y que no eran del todo via-bles porque sería difícil lograr su sostenibilidad a par-tir de los aportes municipales.

El Informe analiza, dentro de los mecanismos de eje-cución del Programa, las funciones de las OficinasTécnicas Regionales. Para el Equipo Evaluador lasOTRs se coordinaban para muchas cuestiones demanera directa con la OTC, de quien recibían instruc-ciones directas. Eso dificultaba la correcta coordina-ción del Programa debilitando su estructura de ges-tión y de toma de decisiones, creando vacíos deprocedimientos y de responsabilidades. Al mismotiempo, las OTRs se apoyaban para toda su tarea enlas UTIs, conformando en la práctica una sola oficina.De tal manera, el Programa se apropiaba de instru-mentos técnicos que debían ser municipales, creandoinnumerables distorsiones. El Informe señalaba que,en la práctica, la AECI ejercía las funciones de direc-ción del Programa dado que los proyectos que noeran del Programa y que eran gestionados por lasOTRs y las UTIs suponían una parte importante deltrabajo.

Entre las recomendaciones formuladas por la evalua-ción se destacan las siguientes:

� Definir una estrategia clara que tenga en cuenta larelación entre fines y medios disponibles, partiendode un análisis riguroso de las necesidades y priori-dades de fortalecimiento de las municipalidades yen la que se articulen los tres ejes de actuación entorno al fortalecimiento institucional como ejeestratégico.

� Diferenciar la intensidad de actuación distinguiendoasociaciones intermunicipales viables con las que elproyecto trabajará de forma integral y prioritaria ymunicipalidades con las que desarrollar líneas sec-toriales específicas.

� Dar prioridad a la formulación del proyecto deacuerdo a la metodología del Marco Lógico y a laredacción de los planes operativos definiendo cla-ramente objetivos y resultados, así como el crono-grama de ejecución.

48

22 Cfr. Informe de Seguimiento del Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local de Honduras – PRODEMHON (Borrador), Fundación DEMUCA,diciembre de 2000.

49


� Definir un sistema de seguimiento partiendo deindicadores adecuadamente formulados y compar-tidos con las municipalidades e instituciones parti-cipantes, con recursos y responsabilidades asigna-dos para la recogida de información.

� Adecuar los objetivos del eje de ordenamiento terri-torial a las condiciones y capacidad de actuacióndel Programa.

� En relación con el eje de fortalecimiento institucio-nal priorizar la generación de capacidades básicasde gestión de las municipalidades.

� Enfocar más la formación hacia áreas clave des-arrollando planes sistemáticos.

� Hacer una identificación adecuada de las priorida-des de las mancomunidades, una definición deobjetivos sobre los que articular el apoyo de PRO-DEMHON poniendo en marcha planes de trabajobasados en un principio de corresponsabilidad yapropiación progresiva.

� Ubicar las UTIs dentro de las mancomunidadespara que estas dirijan su actuación y definan recur-sos en función de sus objetivos.

� Con relación al eje de Desarrollo Local y Participa-ción Social, definir una estrategia de intervenciónen servicios públicos articulada con los otros dosejes, especialmente con el fortalecimiento de lacapacidad de gestión municipal como condiciónimprescindible para garantizar la adecuada sosteni-bilidad a largo plazo de las infraestructuras y servi-cios públicos que se creen.

� En cuanto al nivel nacional, elaborar un plan de tra-bajo de acuerdo a las prioridades de AMHON quecontemple un seguimiento sistemático a las áreasen las que se actúe.

� Con respecto a los mecanismos de ejecución,revisar los roles de las instituciones participan-tes, de modo que se favorezca la adecuada dis-tribución de funciones y responsabilidades reca-yendo en la Oficina Nacional la dirección ygestión del Programa y en las OTRs la gestión yejecución en las zonas territoriales. Las OTRsdeberían mantener la línea jerárquica con la Ofi-cina Nacional y disponer de un Plan de Trabajoen el territorio.

Criterios de evaluacióny factores de desarrollo3

En esta sección se analizará la información recopiladaa través de encuestas a técnicos de las UTIs y a alcal-des; y de entrevistas realizadas a directivos y técnicosdel PRODEMHON, a directivos de la AMHON, de laANAMMH, a funcionarios del gobierno, a otrosdonantes y a ONGDs. españolas que trabajan en elámbito del fortalecimiento institucional municipal. Asi-mismo, se consideran las valoraciones propias de losevaluadores a raíz de las visitas in situ y de la revisiónde los documentos del Programa.

Para realizar este análisis se tomaron como ejes loscriterios de evaluación y los factores de desarrollodescritos en el capítulo anterior23.

3.1. Análisis de pertinencia

En la tabla del Anexo E.1 podemos observar, segúnlos valores de los indicadores, que el Programa hatenido una gran adaptabilidad a las circunstancias delcontexto nacional en el que se desenvuelve. Así , tieneuna alta relación con dos de los cinco grandes linea-mientos de la ERP (participación de la sociedad civil,descentralización y desarrollo municipal y fortaleci-miento de la gobernabilidad y la democracia participa-tiva). Igualmente, existe una clara coincidencia entrelos objetivos planteados por el PRODDEL y los objeti-vos y resultados alcanzados por el Programa, ya quelos mismos aportan en dirección al fortalecimientomunicipal y la descentralización.

Con relación a la adaptabilidad a las estrategias deldonante, los objetivos propuestos y los resultadosalcanzados por el Programa son altamente pertinen-tes con los objetivos del Plan Director de la Coopera-ción Española, con la Estrategia de la Cooperación

Española para la promoción de la Democracia y elEstado de Derecho y con los Acuerdos de la ComisiónMixta, lo cual ha repercutido en la vigencia del Progra-ma y en el alto reconocimiento alcanzado por la Coo-peración Española.

Finalmente, en cuanto a la adecuación de los objeti-vos y resultados del Programa con las necesidades dela población beneficiaria, un 86% de los técnicos delas UTIs. encuestados opina que el grado de atencióna las necesidades de la mancomunidad ha sido satis-factorio debido a que se apoyó el marco legal y nor-mativo de la mancomunidad y esto ayudo a estableceralianzas con otras agencias de cooperación; frente aun 14% que opina que la atención a las necesidadesfue regular. Por otra parte, las encuestas realizadas alos alcaldes revelan que un 100% de ellos opinan queel grado de atención a las necesidades de sus Gobier-nos Municipales fue satisfactorio.

De igual manera, las acciones del PRODEMHON hansido de gran relevancia para el desarrollo de la capa-cidad técnica y de incidencia política de la AMHON yde la ANAMMH, donde se destaca el apoyo brindadoen la elaboración de sus planes institucionales.

3.2. Análisis de impacto

La incidencia del Programa en la capacidad de ges-tión municipal y en la provisión de servicios básicos,como puede observarse en la tabla del Anexo E.2,presenta como principales resultados que el 71% delos encuestados han sido capacitados por el Progra-ma en gestión municipal, el 86% de los técnicos delas UTIs. valora las herramientas transferidas por elprograma como muy útiles, el 72% de los mismos afir-

52

3 Criterios de evaluación y factores de desarrollo

23 Cabe señalar que algunos de los indicadores inicialmente identificados tuvieron que ser modificados, debido a las restricciones de información que sepresentaron durante el trabajo de campo

ma que la capacidad para prestar mejores servicios hamejorado algo, y el 50% de los alcaldes afirman que elPRODEMHON contribuyó en la mejora de esta capa-cidad. En la medida en que el Programa fomentó lacapacidad de las Mancomunidades y Municipalidadestrajo consigo una mejora en la dotación de servicios;una mejora de la administración municipal queaumentó la capacidad para identificar y atender lasnecesidades de la población.

Sin embargo, un 67% de los instrumentos y metodo-logías transferidas careció de seguimiento continuo,según las encuestadas realizadas. Asimismo, lasencuestas revelan que no se consideró el nivel cultu-ral, étnico, educativo de los destinatarios; ni las parti-cularidades propias de cada mancomunidad, lo cualrepercutió en la insuficiente posibilidad de aplicaciónde algunos instrumentos; faltó empoderamiento delas corporaciones municipales y de algunos funciona-rios municipales; y se apoyo poco el tema de serviciospúblicos mancomunados.

Por otra parte, según informes de avance de la ERP2003 se registran mejoras en los indicadores de des-arrollo, a estos resultados contribuyeron sin duda losesfuerzos realizados por el Programa, sin embargo,existe aún, como se señala en la anterior Tabla un61% de la población mancomunada que no tienenacceso a agua potable, un 17% no tiene acceso aalcantarillado y un 17 % de la población urbana recibeservicios de recolección de basura.

En relación al grado de participación ciudadana, elPrograma ha contribuido a la existencia de espaciosde participación en el nivel intermedio (mancomunida-des), de manera que, como consecuencia del accionardel PRODEMHON, según el 86% de los técnicos delas UTIs. encuestados la población participa ahoramás que antes, pero, según las encuestas, falto apoyotécnico para impulsar la participación a nivel local.

El Programa ha fortalecido la capacidad de planifica-ción y gestión del desarrollo local, apoyó en la formu-lación del 30% de proyectos de los municipios queconforman las mancomunidades encuestadas, en laejecución del 30% de los mismos y en la financiacióndel 16 % de los proyectos mencionados. Asimismo, seapoyó en la formulación de políticas y/o lineamientosestratégicos, aunque con un nivel medio de apoyo(según el 86% de los técnicos UTIs. encuestados). De

igual manera se apoyó al 71% de las mancomunida-des encuestadas en la formulación y seguimiento deplanes estratégicos, donde el grado de utilización deeste instrumento es del 100% en un 40% de lasmancomunidades encuestadas y de un 80% en elrestante 40%.

Sin embargo, el 83% de los proyectos formulados,ejecutados y/o financiados con apoyo de PRODEM-HON, así como el 100% de políticas o lineamientosestratégicos apoyados, no han contado con un segui-miento continuo por parte del Programa. Además sedebe considerar que gran parte del cumplimiento delPlan y de la ejecución de proyectos depende derecursos financieros externos.

En cuanto al aporte del Programa para impulsar siste-mas más eficientes de gestión municipal y mancomu-nada, se observa que los servicios municipales hanaumentado significativamente según el 50% de losalcaldes encuestados, donde los servicios implementa-dos han sido agua, saneamiento, residuos sólidos,catastro, servicio al cliente y recaudación tributaria. El100% de los alcaldes afirma que el Programa contribu-yó al incremento de ingresos municipales, donde un50% de ellos, lo atribuye a acciones del PRODEMHONorientadas al mejor control en el cobro de impuestos,catastro y a la concientización al ciudadano. No obstan-te no se han producido cambios en la estructura orgáni-ca de las municipalidades, y si bien se afirma que se hareducido el tiempo de los trámites en la municipalidad,los alcaldes no han especificado de cuales se trata.

Por otra parte, el 71% de las mancomunidades encues-tadas prestan algún servicios de forma mancomunada.Entre ellos se citan catastro, residuos sólidos, sistemade información, sistema de recolección y reciclaje dedesechos sólidos. No obstante los servicios mancomu-nados no se prestan todavía a la totalidad de los muni-cipios que integran cada mancomunidad, no llegansobre todo a los municipios más pequeños.

En cuanto al impacto del Programa en el fomento a laparticipación de la mujer, un 57% de las mancomuni-dades y un 67% de los municipios encuestados nohan sido apoyados en ninguna actividad orientadaespecíficamente a la participación de la mujer.

En relación al estímulo de procesos de desarrollo local ymejora de las condiciones de vida de la población, el

53

3. Criterios de evaluación y factores de desarrollo

Programa logró un notorio incremento en el asociacio-nismo intermunicipal (según el 71% de los técnicosUTIs y el 100% de los alcaldes encuestados), a travésdel impulso a la gestión compartida de proyectos,mayor solidaridad, mayor participación de los alcaldes ymayor interés por la gestión intermunicipal. A pesar deello el asociacionismo intermunicipal en las mancomu-nidades visitadas se dio en la práctica para responder aun sin fin de objetivos y el modelo de asociacionismo noha sido adaptado completamente a su realidad o no hasido aprehendido por las mancomunidades.

Según la percepción de técnicos de las UTIs (57%) yde alcaldes (50%) el nivel de vida de la poblaciónahora es más alto que antes debido al accionar delPrograma, sin embargo, no existe una forma de atri-buir adecuadamente estos incrementos al accionardel mismo.

3.3. Análisis de viabilidad

Según los valores de los indicadores de la tabla delAnexo E.3, la AMHON ha mejorado su capacidad téc-nica e institucional y tiene capacidad para hacersecargo parcialmente del programa. En esa línea, debedestacarse que ha incorporado a su plantilla a dostécnicos del Programa. Asimismo, tiene voluntad polí-tica para continuar apoyando el Programa, según sedesprende de las entrevistas realizadas y del conveniode Colaboración Técnica y Financiera suscrito con laAECI con fecha 30 de noviembre de 2004. Sinembargo, no está en condiciones de financiar suestructura de gestión administrativa y su núcleo técni-co. Asimismo, el Programa no ha transferido suficien-tes capacidades a la AMHON para que esta se hagacargo de la mayoría de las actuaciones del Programa.

La valoración que tienen el Gobierno de Honduras ylas agencias e instituciones donantes sobre las accio-nes del PRODEMHON, en la mayoría de los casosson muy positivas, salvo una ONG que ha criticado laestrategia de fortalecimiento a las mancomunidades,a las que ha considerado foros de discusión inoperati-vos. Otra de las ONGD también criticó la estrategia detrabajo sobre las mancomunidades sin haber trabaja-do antes en el fortalecimiento de los municipios, y cri-ticó también la poca adecuación del paquete tecnoló-gico de PRODEMHON a la realidad hondureña.

La SGJ reclamó una mayor coordinación del PRO-DEMHON y que no sólo tenga a la AMHON comointerlocutor.

La OTC en Honduras tiene voluntad de continuar elPrograma según las manifestaciones realizadas en talsentido por el Coordinador de la OTC y también cuen-ta con presupuesto para ello.

Las mancomunidades y municipalidades aportan el15% del presupuesto del PRODEMHON y existenprocesos de fortalecimiento de las finanzas municipa-les y mancomunadas que, en la medida en que seresuelvan positivamente, permitirán un mayor aportede contraparte como por ejemplo, la retención delaporte municipal a las mancomunidades de lo que lecorresponde a cada municipio en calidad de transfe-rencia del gobierno central.

De igual manera, el grado de desarrollo y experienciade las instituciones locales para el fomento del desarro-llo local y la continuidad de PRODEMHON es muchomás que antes, según el 86% de los técnicos de lasUTIs encuestados. Ello contribuye a que las mancomu-nidades y municipalidades hayan incrementado sucapacidad para asumir parte de las acciones implemen-tadas por el PRODEMHON, así según un 33% de losalcaldes encuestados se ha recibido capacitación comopara hacer sostenibles los procesos y según el 14% delos técnicos UTIs existe un área en la mancomunidadque está en la capacidad de fortalecer y dar continuidadal proceso generado por el PRODEMHON.

Sin embargo, llama la atención que en el 33% de losGobiernos Municipales y en el 57% de las mancomu-nidades encuestadas no se hayan puesto en marchaningún mecanismo para garantizar la continuidad delPrograma; siendo que el 100% de los encuestadosconsidera que es muy importante la continuidad de lasacciones del PRODEMHON.

Además, un 100% de los técnicos UTIs. y un 33% delos alcaldes encuestados consideran muy importanteslas actuaciones desarrolladas por el Programa. Los téc-nicos UTIs encuestados, asignan un valor en promediode 40.7 a la importancia de las actuaciones desarrolla-das por el Programa en el Eje 1 de FortalecimientoMunicipal (en una escala de 1 a 5); un 4.47 en prome-dio al Eje 2 de Planificación en el Territorio y un 4.17 enpromedio la importancia asignada al eje 3 de Apoyo a

54

Políticas y Proyectos de Desarrollo Local, es decir quedan mayor importancia al Eje 2, siendo que la mayorcantidad de esfuerzos y tareas desarrolladas por elPRODEMHON están orientadas al eje 1 de Fortaleci-miento Municipal. Por otra parte las mancomunidadesmás alejadas de Tegucigalpa son las que menor impor-tancia asignan a las actuaciones de PRODEMHON yen las entrevistas afirman que se ha perdido algo elcontacto con el programa en el último año (2004).

Por otra parte, se debe tomar en cuenta, en relación alcomponente de género en este criterio de evaluación,algunos factores socioculturales que condicionan laintervención del Programa como la discriminaciónsalarial, entendida como la menor oportunidad de lasmujeres de acceder a información, educación y apuestos de trabajo directivos y las nuevas oportunida-des de empleo más accesibles para las mujeres porlos bajos salarios. Estos dos factores son los másrelevantes según los encuestados.

En cuanto al avance del proceso de descentralizaciónen Honduras, este ha avanzado más que antes, segúnel 33% de los alcaldes encuestados y mucho más queantes, según el 17% de los alcaldes encuestados. Laopinión del Equipo Evaluador es que, aunque de mane-ra lenta, el proceso de descentralización avanza. Encuanto al PRODDEL el pronóstico es que se consolida-rá en el mediano plazo. En ese sentido es importante elapoyo que le brindará la UE a través del PROADES.

Finalmente, en relación a la ventaja comparativa de laCooperación Española podemos señalar que el PRO-DEMHON es reconocido como un Programa pionero enel campo del fortalecimiento municipal en Honduras ymodelo seguido por otras cooperaciones, sobre todo enlo que hace al trabajo con las mancomunidades y alapoyo proporcionado a la AMHON. Por razones que vandesde lo lingüístico hasta la experiencia del país enmateria de desarrollo y fortalecimiento municipal, laCooperación Española tiene una clara ventaja compara-tiva respecto a las otras cooperaciones.

3.4. Análisis de eficacia

Como se observa en los valores de los indicadoresde la tabla correspondiente al Anexo E.4, la eficaciadel Programa en el fortalecimiento de las instancias

intermunicipales ha sido alta, en los ejes 1 y 2, y másdébil en el eje 3. Así, se han fortalecido en sus capa-cidades legales organizativas (Eje 1) a 11 manco-munidades (40% en promedio de las mancomunida-des en las que actuó PRODE M HON); 7mancomunidades han sido apoyadas en instrumen-tos de planificación y gestión territorial y ambiental,(Eje 2), (27% en promedio de las mancomunidadesen las que actuó PRODEMHON) y 5 mancomunida-des han sido apoyadas en la formulación de proyec-tos e iniciativas de desarrollo económico y social(Eje 3) (17% en promedio de las mancomunidadesen las que actuó el Programa). Este Eje estuvoorientado más a la formulación y gestión de proyec-tos antes que a la formulación de políticas e iniciati-vas de desarrollo económico local.

A pesar del logro de las metas previstas por el Progra-ma a nivel intermunicipal, las mancomunidades no hanactuado como correas de transmisión de capacidadesa las Municipalidades que las componen para queestas planifiquen y gestionen el desarrollo integral desus municipios.

Además, instrumentos tales como los de gestión tri-butaria y los Planes de Organización y Funcionamien-to Administrativo (POFA), que si bien fueron transferi-dos a las mancomunidades priorizadas para talesefectos, no están siendo utilizados en ninguna deellas. Y otras como la gestión del catastro o el Sistemade información Georeferenciado solo están siendoutilizados en un 60% y en 17% respectivamente, delas mancomunidades previstas para tal efecto (Ver.Entrevistas a Beneficiarios Anexo D).

En cuanto a la eficacia del Programa en el nivel nacio-nal, ésta ha sido alta: se apoyo a la AMHON y a laANAMMH en la elaboración de sus planes estratégi-cos, planes operativos y en la realización de talleres ycursos. Además, es de destacar el apoyo del Progra-ma a la AMHON en la elaboración de documentoscomo: Propuesta de reformas políticas y de fortaleci-miento de la Ley de Finanzas Municipales, Antepro-yecto de Ley de Finanzas Municipales, Anteproyectode Carrera Administrativa Municipal y en las Basespara un Pacto Local en Honduras.

En relación al valor añadido que suponga la apuestapor las mancomunidades como entes que favorezcanel desarrollo endógeno, la contribución del PRO-

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DEMHON ha estado orientada al fortalecimiento dela capacidad de prestación de servicios mancomuna-dos y al apoyo en la formulación de proyectos dedesarrollo local. En el primer caso se logró que un71% de las mismas presten algún servicio mancomu-nado como ser: sistema de información, sistema derecolección de basura, residuos sólidos y catastro yen el segundo, se apoyaron 2 proyectos de desarrollolocal (mancomunidad AMUPROLAGO y municipio deSanta Rosa. Estas iniciativas fueron realizadas porconsultoría externa y ninguna de ellas se está imple-mentado, asimismo, según las encuestas realizadasno se apoyó ninguna iniciativa privada.

Por otra parte, el grado de fortalecimiento o nivel demadurez institucional generado en las mancomunida-des y en la AMHON, por el Programa ha sido medio.Si bien la AMHON tiene cierta capacidad de nego-ciación con organismos nacionales e internacionalescomo con la Secretaría de Gobernación y Justicia,con SNV, AECI, etc. Y se haya capacitado a un 71%de los técnicos de las UTIs. en gestión municipal; lasmancomunidades que han podido generar conveniosde apoyo y colaboración son pocas La firma de estetipo de convenios ha sido con PRODEMHON,ACCESO, Solidaridad Internacional, COHASA,Acción contra el Hambre, SNV, DFM-GTZ, PRIDE-MUN, KFW y UNICEF24.

En cuanto al grado de mejora de las capacidadeslegales, organizativas y técnicas de las mancomunida-des, un 44% de las mismas cuentan con personalidadjurídica25, un 24% de las mismas cuentan con regla-mentos internos en concordancia con los estatutos yun 62% cuentan con una Unidad Técnica Intermunici-pal (UTIs). Asimismo, un 12% de las UTIs. cuentancon personal que va de 4 a 7 empleados y el 88% delas UTIs restantes cuentan con personal que va de 1 a2 empleados y todas ellas están medianamente pro-vistas de equipo de oficina, cuentan con equipo decómputo que va de 1 a 3 computadoras.

Finalmente, en cuanto a si el Programa a tenido encuenta en sus objetivos las diferencias y desigualda-des entre hombres y mujeres, como se puede obser-var en los documentos de formulación y en los infor-mes de subvención no existen este tipo de objetivos.

3.5. Análisis de eficiencia

Como se puede observar en los valores de los indi-cadores de la tabla del Anexo E.5, la modalidad deejecución desarrollada por el equipo técnico del Pro-grama consiste en un núcleo de gestión conformadopor la Coordinación, la asistente del Coordinador, laresponsable de Administración, el personal de apoyologístico (motorista y conserje), y un núcleo técnicoestructurado en función a los ejes temáticos del Pro-grama, no obstante lo cual el personal desempeñamúltiples tareas sin considerar esta división (ademásdel personal con contrato permanente PRODEM-HON utiliza servicios externos de consultoría). Sinembargo, y quizá debido al escaso número de perso-nal involucrado en el programa los procedimientosde organización interna se basan en normas y enadaptación mutua, lográndose un nivel adecuado decoordinación.

El diseño y la formulación de los instrumentos sontécnicamente correctos, aunque en opinión de algu-nos usuarios no se han considerado debidamente losaspectos culturales del medio.

Las principales debilidades del Programa en relaciónal criterio de Eficiencia han sido la ausencia de un sis-tema de evaluación y monitoreo interno, la inadecuadaformulación del Programa y la ausencia de un sistemacontable que permita relacionar costes con resulta-dos, de manera tal que admita realizar un AnálisisCosto Utilidad (ACU), que es el tipo de análisis ade-cuado a esta evaluación.

En cuanto a la capacitación, debe destacarse que lasacciones desarrolladas han carecido de un plan siste-mático en función del estudio de necesidades de losbeneficiarios y la falta de planificación estratégica delas intervenciones puede anotarse en materia de asis-tencia técnica.

En relación a los mecanismos de coordinación esta-blecidos, se advierte que se han realizado reunionesde seguimiento con las UTIs aunque de manera pocosistemáticas y sin registros de la actividad. Asimismo,existen mancomunidades en las que las relaciones decoordinación con los municipios son habituales y otrasen las que se plantean dificultades. Sin embargo, se

56

24 El asociacionismo intermunicipal en Honduras, Estado Situacional, Tegucigalpa, 2003 AFM,AMHON, PRODEMHON25 El asociacionismo intermunicipal en Honduras, Estado Situacional, Tegucigalpa, 2003 AFM,AMHON, PRODEMHON.

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debe considerar que las OTR permitían una adecuadacoordinación en el territorio y un mayor contacto delPrograma con los beneficiarios.

El análisis del coste respecto a las actividades des-arrolladas y a los resultados obtenidos, o la rentabili-dad social del Programa ha sido limitado debido a queel Programa no tiene, como se mencionó anterior-mente, un sistema contable que permita relacionarcostes con resultados, sin embargo, se sabe que larelación gasto programado gasto ejecutado ha sidodel 100%, según los informes de subvención; que el31.84 % del presupuesto ha sido destinado a gastosde personal; que el 18% del presupuesto ejecutadofue destinado a gastos corrientes y que se gasta un4% más en personal y gastos corrientes que en for-mación e inversión.

La coordinación del PRODEMHON con la OTC enHonduras ha sido, en general buena, aunque la doblerelación que tiene el Programa con la AMHON y laOTC puede afectar su eficiencia. Por otra parte, sedebe considerar la reiterada mención que se hace enlos Informes de Subvención sobre la necesidad deconsiderar incrementos en la subvención para fortale-cer las actuaciones del Programa.

En cuanto a la formulación del Programa acorde con laTécnica del Enfoque del Marco Lógico, propuesto en laMetodología de Evaluación de la Cooperación Españo-la cabe señalar que: La matriz del proyecto (Programa)

considera parcialmente la secuencia lógica entre activi-dades, resultados, objetivos específicos y objetivo dedesarrollo, así como de indicadores, fuentes de verifica-ción y factores externos; los objetivos son algo ambi-guos y difícilmente se los puede relacionar con lasnecesidades de las mancomunidades y municipios, losresultados programados o los tres ejes del Programano están adecuadamente relacionados entre sí; losresultados son poco específicos y no presentan metasclaramente identificable; en la programación de lasecuencia lógica no se prevé la relación recursos-activi-dades y al no estar cuantificados es imposible valorar elcosto por actividad o por resultado, la gran mayoría delos indicadores no están formulados adecuadamente, laInsuficiencia y en algunos casos ausencia del análisisde factores externos sobre todo en los niveles inferio-res de la Matriz del Programa y el que no se prevea unsistema o un mecanismo de recogida, sistematización yretroalimentación proveniente de la información deseguimiento, determinan una seria deficiencia en la for-mulación del Programa incidiendo en su operativización,seguimiento y evaluación adecuados.

Finalmente, en cuanto a si se están valorando ade-cuadamente las aportaciones de las mujeres; asícomo si la intervención del Programa valora adecua-damente los resultados para las mujeres, se puedeafirman que no se está haciendo nada al respecto deeste indicador, ya que el apoyo del PRODEMHON enrelación al componente de género a estado orientadoal fortalecimiento institucional de la ANAMMH.

Conclusiones y enseñanzasobtenidas4

4.1. Sobre la pertinencia

PRODEMHON es un programa que ha encajado ade-cuadamente en el contexto hondureño y se ha idoadaptando a los cambios que se han producido en esarealidad.

El objetivo general de PRODEMHON - que los muni-cipios hondureños impulsen la democracia y promue-van el desarrollo humano y sostenible - ha sido y espertinente con relación a los objetivos definidos en LaEstrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP), ElPlan de Gobierno 2002-2006, El Programa de Des-centralización y Desarrollo Local –PRODDEL, laEstrategia País de la Cooperación Española y laEstrategia de la Cooperación Española para la Promo-ción de la Democracia y el Estado de Derecho.

No obstante, debe tenerse en cuenta que esas políti-cas y estrategias, tanto del gobierno, como de la Coo-peración Española han surgido con posterioridad alPRODEMHON o están en proceso de cambio y revi-sión. Mantener esa relación de pertinencia con unmedio tan dinámico parecería ser el primer desafío derelevancia para el Programa.

Una fortaleza con la que cuenta PRODEMHON essu adaptabilidad en este plano. A lo largo del periodode ejecución, el Programa ha ido buscando unamayor relación entre sus propios objetivos y el con-texto institucional y político con el que interactúa.Prueba de ello son los cambios exitosamente intro-ducidos cuando, superado el período marcado por laspreocupaciones de la reconstrucción post-Mitch, fuecapaz de encontrar su espacio de actuación en elcampo del fortalecimiento y consolidación de losmunicipios y mancomunidades.

También parece existir una adecuada relación de per-tinencia entre PRODEMHON y AMHON. PRODEM-HON ha hecho un esfuerzo por mantener una gran

proximidad con la AMHON, logrando que las 4 líneasestratégicas definidas por AMHON para el período2003-2006 se reflejen en el esquema de trabajo delPRODEMHON. Como consecuencia de esta perti-nencia, PRODEMHON ha acompañado el proceso defortalecimiento de la AMHON, que ha ido consolidan-do su importancia como actor en el marco de las polí-ticas y estrategias que tiene el país para el sector. Sinduda alguna, el momento de recambio de autoridadesde la institución es un desafío a la adaptabilidad dePRODEMHON que se ha presentado en el pasado yque volverá a presentarse en el futuro.

En cuanto a las otras cooperaciones, las estrate-gias de PRODEMHON también son pertinentes.Los objetivos que se proponen, los esquemas deactuación y las acciones de unos y otros parecenser complementarias antes que competitivas, exis-tiendo un elemento de coordinación importante enel ámbito de la mesa de cooperantes. La comple-mentariedad es el resultado de una distribucióngeográfica de las áreas de actuación de cada unade las cooperaciones. Por medio de mecanismosinformales de coordinación tratan de no coincidiren el mismo lugar. Cuando coinciden en un mismositio, los beneficiarios y los tipos de intervenciónsuelen ser diferentes. Finalmente, cuando coinci-den en el mismo sitio y con los mismos beneficia-rios hay una concertación sobre qué aspectos apo-yan unos y otros. La participación del Programa enlos distintos espacios de coordinación entre coope-rantes ha sido un factor más que ha contribuido asu adaptabilidad a las condiciones cambiantes delentorno. Igualmente, cuando sus actuaciones hancoincidido con las de otras cooperaciones, ha pro-curado y en algunos casos logrado concertaracciones conjuntas.

Con relación a las actuaciones complementarias delProyecto con otros donantes españoles, el nivel derelación con esas ONGD es más bien bajo, ya que, en

60

4 Conclusiones y enseñanzas obtenidas

general, o son secuenciales temporalmente o actúanen distintas áreas geográficas. La coordinación deesfuerzos recae más bien en la OTC.

Finalmente, el objetivo general de PRODEMHON espertinente con la razón de ser de los municipios y lasmancomunidades y es consistente con sus finalida-des más importantes. Las acciones del PRODEM-HON han satisfecho, en la medida de sus posibilida-des presupuestarias, las necesidades de lasmancomunidades y, en menor medida, las de losgobiernos locales. Una alto porcentaje de técnicos delas UTIs han coincidido en señalar que la identifica-ción inicial del programa fue correcta y que el mismorespondió satisfactoriamente a sus necesidades.

Al respecto también se puede apreciar adaptabilidad ycapacidad de ajuste. Por ejemplo, las actuacionesorientadas al fortalecimiento institucional han sidoluego complementadas por otras orientadas a la pres-tación de servicios públicos. Y, de hecho, PRODEM-HON, acompañando a la AECI, ha comenzado a incur-sionar en este campo, procurando establecermetodologías para fortalecer la gestión mancomuna-da de estos servicios. Más recientemente ha hechoirrupción el tema del Desarrollo Económico Local.Existen en Honduras cooperaciones que se están vol-cando en esa dirección, como GTZ y la CooperaciónHolandesa. Algunas ONGs españolas también estándesarrollando esa línea de trabajo. En el caso especí-fico de PRODEMHON, prestó apoyo y acompaña-miento a unos pocos proyectos de este tipo impulsa-dos por la AECI, como en Santa de Rosa de Copán ysu Agencia de Desarrollo Local (ADELSAR).

Entre las conclusiones y lecciones aprendidas mere-cen desatarse las siguientes:

� El Programa ha tenido una gran adaptabilidad a lascircunstancias cambiantes del contexto.

� La adaptabilidad ha repercutido en la vigencia delPrograma y en el alto reconocimiento alcanzado.

� Dicha adaptabilidad se ha debido a tener un objeti-vo general consistente con la realidad del país y unconjunto de actividades acordes a las necesidadesde la Agenda Local.

� Esa adaptabilidad se ha visto favorecida por la ade-cuada gestión del programa con el entorno por

medio de la activa participación en foros, mesas ytodo tipo de reuniones con las contrapartes, losbeneficiarios e instituciones relacionadas con elquehacer local.

� No obstante, existen posibilidades de aumentar aúnmás la coherencia del Programa con la actual reali-dad hondureña, especialmente en lo que respectaal alineamiento del Programa con las estrategiasdel país y a la adecuación a las necesidades de losbeneficiarios existentes en el momento actual.

4.2. Sobre el impacto

PRODEMHON ha pretendido buscar una mejora enla gestión de los servicios públicos básicos a cargo delas mancomunidades y municipios y en la definiciónde planes de desarrollo local como vía para lograr, asu vez, un impacto positivo en las condiciones de vidade los ciudadanos y ciudadanas, beneficiarios indirec-tos de la acción de PRODEMHON.

En tal sentido, merece destacarse que el Informe deAvance de la ERP 2003 registra mejoría en la imple-mentación de las estrategias, como así también en losindicadores de impacto respecto a la situación del añoanterior26. Entre los logros la evaluación del GrupoConsultivo señala el cumplimiento de la meta de cre-cimiento del PIB (3,2%), del gasto en pobreza (7,5%del PIB), del Indice de Desarrollo Humano relacionadocon género (0,65). En materia de acceso a serviciosbásicos, se elevó la cobertura de energía eléctricahasta el 66% de los hogares y la densidad de telefo-nía fija alcanzó 5,8%. No obstante, con respecto aotros indicadores de impacto importantes para la eva-luación de la ERP, como la reducción de la pobreza yde la pobreza extrema; el aumento de la coberturaeducativa, el aumento del acceso de la población alagua y el saneamiento y la reducción de la vulnerabili-dad ambiental, o bien no ha sido alcanzada la metaestablecida o bien ha sufrido retrocesos con relaciónal dato base.

No obstante, los pronósticos eran optimistas con rela-ción al futuro, ya que la causa del incumplimiento delas metas se situaba en la falta de financiamientoderivada de la falta de un acuerdo con el Fondo

61

4. Conclusiones y enseñanzas obtenidas

26 Documento “Alcanzando las metas de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza”, Reunión del Grupo Consultivo para Honduras, Tegucigalpa, junio de 2004.

Monetario Internacional, situación resuelta en el pri-mer trimestre de 2004. En este sentido, un estudio dela CEPAL ha concluido que, comportándose como enel decenio de los 90, Honduras estaría entre los 7 paí-ses de América Latina que en 2015 cumplirían con elobjetivo de reducción de la pobreza27.

A estos resultados contribuyen, sin dudas, los esfuer-zos que realizan los municipios y mancomunidades enmateria de gestión de los servicios públicos y en ladefinición de los planes de desarrollo local. En lamedida que PRODEMHON contribuye con el desem-peño de estas instituciones y que apoya sus actuacio-nes, el impacto del Programa es lógicamente positivo.

No obstante, debe señalarse que existen algunascuestiones metodológicas importantes que dificultanconclusiones cuantitativas precisas. En primer lugar,no hay un seguimiento municipio por municipio de losindicadores de impacto de la ERP. La informaciónestadística, como en todo país centralizado, tiende aser agregada, a pesar de los esfuerzos por contar coninformación a escala municipal, como el SistemaNacional de Información Municipal (SINAMUN), elSistema de Información de la ERP (SIERP) o el Siste-ma de Información Municipal de la AMHON, esfuer-zos en los que el propio PRODEMHON ha estadoinvolucrado. En otras palabras, una primera dificultades encontrar datos suficientes para determinar coninformación estadística si en el ámbito de actuaciónde PRODEMHON se han registrado mejoras en lacalidad de vida de la gente. Una segunda dificultad esestablecer la medida en que las acciones de PRO-DEMHON son responsables de las mejoras quepudieran existir, ya que otros programas, actuacionesy políticas concurren a ese objetivo.

Un aspecto de relevancia para mejor el impacto delPrograma ajustándolo a las necesidades de la pobla-ción es el relativo a la participación de los actoreslocales en la construcción de la institucionalidad local.Mientras que el Programa ha promovido espacios departicipación y se verifica en la población una actitudmás participativa, el nivel de participación de la comu-nidad en las mancomunidades es débil y debería serfortalecido contribuyendo al desarrollo de la capaci-dad de las mancomunidades para promover una parti-cipación ciudadana eficaz.

El PRODEMHON ha contribuido a fortalecer la capa-cidad de planificación y gestión del desarrollo y tam-bién ha impulsado sistemas más eficientes de gestiónmunicipal y mancomunada. No obstante, cabe señalarque, en materia de proyectos ha faltado seguimiento yque el impacto en cuanto al aumento de la capacidadde gestión en el ámbito municipal ha sido bajo.

Por su parte, el estímulo a los procesos de desarrollolocal y a la mejora de las condiciones de vida de lapoblación por medio de la promoción del asociacionis-mo municipal ha tenido resultados positivos, no obs-tante lo cual debe señalarse que en muchos casos lasmancomunidades han practicado un asociacionismofalto de contenidos relevantes. De tal manera, esimportante apuntar que es necesario promover unavisión estratégica del asociacionismo por parte de lasmancomunidades, a partir de la cual sean capaces deliderar más eficientemente las acciones locales afavor del desarrollo local y la mejora de las condicio-nes de vida de la población.

Finalmente, un punto negativo de importancia es elrelativo al bajo impacto del Programa en el fomentode la participación y promoción de la mujer en las ins-tituciones municipales e intermunicipales. Las mejo-ras en la posición de las mujeres en estas institucio-nes no se ha debido al accionar del PRODEMHONque ha dado poco apoyo en este sentido a los munici-pios y mancomunidades.


� PRODEMHON ha pretendido buscar una mejoraen la gestión de los servicios públicos básicos acargo de las mancomunidades y municipios y en ladefinición de planes de desarrollo local como vía paralograr, a su vez, un impacto positivo en las condicio-nes de vida de los ciudadanos y ciudadanas, benefi-ciarios indirectos de la acción de PRODEMHON

� El Informe de Avance de la ERP 2003 registramejoría en la implementación de las estrategias,como así también en los indicadores de impactorespecto a la situación del año anterior

� A estos resultados contribuyen, sin dudas, losesfuerzos que realizan los municipios y mancomuni-

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27 Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en América Latina y el Caribe. CEPAL - IPEA - PNUD, febrero de 2003.

dades en materia de gestión de los servicios públi-cos y en la definición de los planes de desarrollolocal. En la medida que PRODEMHON contribuyecon el desempeño de estas instituciones y queapoya sus actuaciones, el impacto del Programa eslógicamente positivo

� Un desafío importante es encontrar datos suficien-tes para determinar con información estadística larelación del Programa con las mejoras en la calidadde vida de la gente.

� Otro desafío importante es ajustar el Programa alas particularidades culturales, educativas y étnicasde los beneficiarios. Para ello es imprescindiblegenerar instancias de participación a lo largo delciclo del proyecto.

� Es necesario fortalecer la capacidad de las manco-munidades y de los municipios para promover efi-cazmente la participación ciudadana.

� El apoyo en la ejecución de políticas y/o lineamien-tos estratégicos, ha sido la más débil de las actua-ciones del PRODEMHON, siendo un elementoindispensable para el logro del objetivo específicodel Programa.

� El impacto del Programa con relación al aumentode la capacidad de gestión municipal ha sido bajo.Es necesario desarrollar acciones de fortalecimien-to y desarrollo de esa capacidad en el ámbito muni-cipal, ligándolas con la prestación de servicios man-comunados y con acciones de desarrollo local.

� El asociacionismo municipal como vía para estimularlos procesos de desarrollo local y la mejora de las con-diciones de vida de la población establecida en la ERPserá un camino exitoso en la medida que las manco-munidades asuman una visión estratégica de su accio-nar, lo llenen de contenidos y puedan liderar y apoyarlas acciones de los municipios en esa dirección.

� El impacto del Programa con relación al fomento dela participación y promoción de la mujer en institu-ciones municipales e intermunicipales ha sido bajo.

� Ha mejorado la posición de la mujer pero no se hadebido al accionar del Programa.

4.3. Sobre la viabilidad

La AMHON ha mejorado su capacidad técnica e insti-tucional y tiene competencia para hacerse cargo par-cialmente del PRODEMHON. De hecho, ya ha incor-porado a su plantilla a dos técnicos del Programa quellevaban los temas de apoyo a la capacidad de inci-dencia política y de propuesta de la AMHON.

La cofinanciación del PRODEMHON por parte de laAMHON y los municipios son un claro indicador deesta circunstancia.

Igualmente, la AMHON tiene voluntad política paracontinuar apoyando el Programa, habiendo suscritoen ese sentido un Convenio de colaboración técnica yfinanciera con la AECI.

No obstante, AMHON no está en de financiar por símisma la totalidad del Programa, en especial suestructura de gestión administrativa y su núcleo técni-co. Si bien ha contribuido al financiamiento del PRO-DEMHON, en promedio, sus aportaciones y las de lasalcaldías apenas han superado el 15% del total28. A suvez, el programa no ha transferidos suficientes capaci-dades a la AMHON como para que esta se hagacargo de la mayoría de las actuaciones del PRODEM-HON. Las evaluaciones del propio programa señalanque AMHON no tendría la capacidad técnica paraasumir las actuaciones del PRODEMHON por símisma. Un factor que debe tenerse en cuenta es quela asunción por parte de AMHON del PRODEMHONcomo su brazo técnico no ha sido explícitamente acor-dada y hay quienes sostienen que la función deAMHON no es prestar servicios de capacitación yasistencia técnica a los municipios, sino que su centrales la incidencia política y la defensa de los interesesde los municipios ante el gobierno central. Dadas esascircunstancias, debería asegurarse la continuidad delos esfuerzos ya realizados por medio de una transfe-rencia gradual y concertada.

PRODEMHON ha alcanzado un alto nivel de recono-cimiento, tanto por el Gobierno como por el resto dedonantes (GTZ, ASDI, PNUD, UE, etc.), siendo unareferencia insoslayable en el campo del fortalecimien-to municipal y la descentralización. Eso favorece laviabilidad del Programa.

63


28 Veáse la Tabla 4. Aportación comparada al financiamiento del PRODEMHON.

En cuanto a la capacidad de la mancomunidades yMunicipios contrapartes del PRODEMHON para asu-mir las reformas y continuar con las acciones imple-mentadas por el programa debe señalarse que no sehan contemplado mecanismos a estos fines.

Para las mancomunidades y municipios beneficiarioslas actuaciones del Programa son muy bien valoradas,sí bien falta apropiación de los esfuerzos realizadospor el Programa. Los beneficiarios atribuyen mayorimportancia al Eje 2 de Planificación en el Territorio.Las mancomunidades más alejadas de Tegucigalpason las que menor importancia asignan a las actuacio-nes de PRODEMHON.

En cuanto a la importancia que le asignan a la conti-nuidad de las actuaciones del Programa, debe seña-larse que unánimemente los beneficiarios consideranmuy importante su continuación.

También cabe señalar que existen procesos de forta-lecimiento de las finanzas municipales y mancomuna-das que, en la medida en que se resuelvan positiva-mente, permitirán un mayor aporte de contraparte. Porejemplo, la retención del aporte municipal a las man-comunidades de lo que le corresponde a cada munici-pio en calidad de transferencia del gobierno central.La percepción del grado de desarrollo y experienciade las instituciones locales para el fomento del des-arrollo local y la continuidad de PRODEMHON es, asu vez, positiva.

No obstante hay un conjunto de factores que condi-cionan fuertemente la viabilidad. En el ámbito de losmunicipios y mancomunidades, la alta rotación delpersonal derivada de la inexistencia de una carrerapública local puede hacer caer en saco roto las capa-cidades de planificación y gestión que se han incorpo-rado por medio de la formación del personal y de laasistencia técnica. De igual manera, las debilidadesinstitucionales y financieras que padecen los munici-pios y mancomunidades podrían poner en riesgo loslogros si se retira el apoyo que se les brinda.


� El fortalecimiento de la capacidad técnica de laAMHON y su consolidación institucional hanaumentado sus posibilidades de apropiación del

Programa. Por lo tanto, es previsible que la apropia-ción que ya se ha dado pueda profundizarse en elfuturo de manera gradual y concertada.

� PRODEMHON es un Programa que ha logrado ungran reconocimiento entre los actores del fortaleci-miento municipal, tanto del gobierno como coope-rantes. Su acción ha sido pionera y es una referen-cia en el campo del fortalecimiento municipal,habiendo inaugurado una modalidad de coopera-ción luego imitada por otros cooperantes. Ese reco-nocimiento constituye una sólida base para la con-tinuidad del Programa.

� Las contrapartes del Programa han contribuido conel 15% de los recursos del Programa, lo que resul-ta insuficiente para asegurar en el futuro su soste-nimiento sin el aporte de la cooperación.

� La apropiación por parte de las mancomunidades ymunicipios contrapartes del Programa ha sido bajay no se han previsto mecanismos en las mancomu-nidades y municipios beneficiarios para garantizarsu continuidad.

� No obstante, la mayor experiencia y el fortaleci-miento técnico alcanzado por algunas mancomuni-dades beneficiarias hace que se encuentren enmejores condiciones de apropiarse del Programa.También existen procesos de fortalecimiento de lasfinanzas municipales y mancomunadas que, en lamedida en que se resuelvan positivamente, permiti-rán un mayor aporte de contraparte.

� Para las mancomunidades y municipios beneficia-rios las actuaciones del Programa son muy bienvaloradas.

� Las acciones correspondientes al Eje 2: Planifica-ción en el Territorio son las más valoradas.

� La falta de presencia en el territorio ha significadouna desvalorización del Programa en las zonas másalejadas de la capital debido a la falta de un contac-to asiduo.

� Las contrapartes y beneficiarios consideran comomuy importante la continuidad de las acciones dePRODEMHON.

64

4.4. Sobre la eficacia

Una cuestión central sobre este tema es el acierto dehaber escogido fortalecer a los municipios apoyandolas mancomunidades y el asociativismo. El Programaha concentrado sus esfuerzos en estas instancias decooperación intermunicipal y ha establecido unamanera original de entender y materializar el fortaleci-miento municipal.

Además de las razones técnicas que pueden aducirsea favor del asociacionismo municipal, PRODEMHONoptó por ellas para multiplicar sus esfuerzos, enten-diendo que no podía llegar a muchos municipios y quelas mancomunidades podían difundir las fortalezasadquiridas a los municipios que las integran, amplian-do la eficacia de las actuaciones del Programa.

Las mancomunidades, como ya se ha señalado, son unfenómeno bastante reciente en Honduras. La primerade ellas surgió en 1993, pero la mayoría se han creadoentre el año 2000 y el 2003. Debido a ello no son ins-tituciones “maduras” en términos institucionales yfinancieros. No todas cuentan con los recursos logísti-cos, técnicos, administrativos y financieros necesariospara un adecuado funcionamiento. No obstante, PRO-DEMHON ha seleccionado las mancomunidades a lasque presta su apoyo, analizando sus fortalezas y suscapacidades para dar continuidad a los esfuerzos.

Otros donantes internacionales y también los organis-mos de crédito, aunque con posterioridad a PRO-DEMHON, han apoyado el fortalecimiento de lasmancomunidades a través de diferentes programas yproyectos en la convicción de que son un instrumentoadecuado para la consecución de los objetivos de laERP. Normalmente se aduce a favor de estas institu-ciones las economías de escala que generan para losproyectos y la posibilidad de que los municipiospequeños y más pobres accedan a apoyos y serviciosque de otra manera resultarían impensables.

Debe destacarse que se trata, ante todo, de unaapuesta por estas instituciones, basada en sus poten-cialidades más que en resultados que resultaría apre-surado reclamar en una fase inicial de su desarrollo.Probablemente en el transcurso de una década seaposible hacer juicios más certeros respecto al impactoque tienen las mancomunidades en el bienestar de lapoblación. Por ahora parecen ser positivos. El G-17,

que es el organismo de seguimiento del proceso detransformación del país del que participan paísesdonantes y organismos multilaterales, ha reconocidoexpresamente el rol que pueden jugar las mancomu-nidades como actores territoriales de desarrollo quefavorecen a los municipios pequeños y más pobres.Dicha opinión, calificada por los actores que la hanemitido y por el proceso participativo del cuál ha surgi-do, debería considerarse un juicio suficientementeválido sobre la utilidad de estas instituciones para elproceso de transformación de Honduras.

El PRODEMHON ha logrado los objetivos específicosinicialmente planteados. No obstante, debe señalarseque existen problemas metodológicos para poder for-mular una valoración definitiva sobre este aspecto. Enprimer lugar, los indicadores establecidos al ser for-mulado el Programa son difíciles de establecer. Porejemplo, ¿Cómo puede medirse un aumento del 30%en el número de competencias asumidas por unamancomunidad contempladas en la Ley de Municipa-lidades?. Por un lado, las competencias de las manco-munidades no son definidas no por la Ley, sino por elconvenio que suscriben los municipios al momento desu creación. Por otra parte, cuantificar con precisióncompetencias parece bizantino. En segundo lugar,dada la convergencia de múltiples factores que inci-den en el fortalecimiento institucional de los benefi-ciarios directos del Programa, ¿cómo atribuir a PRO-DEMHON ese resultado?.

Por de pronto, la situación deja planteada una lecciónrelacionada con la calidad de los indicadores almomento de formularse un Programa de esta natura-leza. Es necesario asumir la complejidad de lo que sequiere medir y de la construcción de los instrumentosadecuados y no caer en soluciones que satisfacen losrequisitos más formales y superficiales de los indica-dores, pero que luego resultan poco útiles a la hora deaplicarlos. También plantea un desafío a la investiga-ción: cómo hacer para superar esos problemas decalidad detectados. En primer lugar, en el marco de lapresente evaluación se han propuesto indicadoresadicionales. En segundo lugar, cobra relevancia elparecer de los actores involucrados, por lo que fuenecesario desarrollar y aplicar los instrumentos nece-sarios para relevar esas percepciones.

La eficacia del Programa ha sido alta en el nivel nacio-nal de actuación. Se ha fortalecido la capacidad técni-

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ca y de incidencia política de la AMHON. La AMHONha asumido como propios los resultados del PRO-DEMHON en ese plano. Los objetivos del Programahan sido incorporados en el Plan de Desarrollo Institu-cional de la AMHON. La actuación de PRODEMHONen el plano nacional ha contribuido a generar unmarco normativo más adecuado al desarrollo y fortale-cimiento municipal, introduciendo temas de relevanciaen la agenda pública hondureña. También ha sabidosortear las distintas circunstancias relacionadas conlos procesos político-institucionales de las contrapar-tes, manteniendo una relación de gran proximidad. Encuanto a la ANAMMH, su desarrollo lleva retraso,aunque por razones ajenas al PRODEMHON.

La eficacia del Programa también ha sido bastantesatisfactoria en el nivel medio, al punto de que puedeconsiderarse que los objetivos y metas fijadas conrelación a la constitución y fortalecimiento institucio-nal de las mancomunidades ya se han alcanzado. Lasmancomunidades en las que actuó PRODEMHONhan visto fortalecidas sus capacidades legales y orga-nizativas, han sido apoyadas con instrumentos de pla-nificación y gestión territorial y ambiental y tambiénrespecto a la formulación y gestión de proyectos.

No ocurre lo misma en el nivel local, ya que las accio-nes orientadas al fortalecimiento de los municipioshan sido más bien escasas. Eso deja una deuda pen-diente para saldar en una nueva fase del Programa.

En el Eje 1 - Fortalecimiento Institucional, el apoyobrindado a las mancomunidades ha permitido mejoraren diferentes grados sus capacidades legales, organi-zativas, competenciales y técnicas. No obstante, lasmancomunidades no han actuado como correas detransmisión de esas capacidades a los municipios.Como ya se ha señalado, también ha sido eficaz laactuación del Programa en cuanto al fortalecimientode la AMHON. En cuanto a los municipios, los Planesde Organización y Funcionamiento Administrativo nohan dado resultados satisfactorios.

En el Eje 2 – Planificación y Gestión Ambiental yTerritorial se ubican las acciones más exitosas delPrograma y las mejor valoradas por los beneficiarios.Más específicamente, se trata del apoyo brindado a laformulación de los planes estratégicos de las manco-munidades. A pesar de ello, otras acciones, como eldesarrollo e implantación de un Sistema de Informa-

ción Georreferenciado han resultado de poca utilidadpara los beneficiarios.

El Eje 3 – Formulación de Políticas, Proyectos e Inicia-tivas Locales de Desarrollo Económico y Social seorientó más al apoyo a la capacidad para formularproyectos y a la búsqueda de financiamiento. En esteplano, parece haberse producido una división de tare-as con la OTC, que sí desarrolla proyectos en estecampo, lo que también ha dado lugar superposicionesy solapamientos. En algunas ocasiones, el Programaha dado apoyo y seguimiento a proyectos de este tipoque no eran propios, sino de la AECI.


� El Programa ha concentrado sus esfuerzos enestas instancias de cooperación intermunicipal y haestablecido una manera original de entender ymaterializar el fortalecimiento municipal.

� Las mancomunidades, como ya se ha señalado, sonun fenómeno bastante reciente en Honduras. Debi-do a ello no son instituciones “maduras” en térmi-nos institucionales y financieros.

� Debe destacarse que se trata, ante todo, de unaapuesta por estas instituciones, basada en sus poten-cialidades más que en resultados que resultaría apre-surado reclamar en una fase inicial de su desarrollo.

� Es importante cuidar la calidad de los indicadores almomento de formularse un Programa de esta natu-raleza. Es necesario asumir la complejidad de lo quese quiere medir y de la construcción de los instru-mentos adecuados y no caer en soluciones quesatisfacen los requisitos más formales y superficia-les de los indicadores, pero que luego resultan pocoútiles a la hora de aplicarlos.

� La eficacia del Programa ha sido alta en el nivelnacional. Se ha fortalecido la capacidad técnica yde incidencia de la AMHON.

� La eficacia del Programa ha sido satisfactoria en elnivel medio, al punto de que puede considerarseque los objetivos y metas fijadas con relación a laconstitución y fortalecimiento institucional de lasmancomunidades ya se han alcanzado.

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� No ocurre lo misma en el nivel local, ya que lasacciones orientadas al fortalecimiento de los muni-cipios han sido más bien escasas.

� En el Eje 1, las mancomunidades han sido fortaleci-das desde el punto de vista institucional y técnico.No obstante, las mancomunidades no han actuadocomo correas de transmisión de capacidades a losmunicipios.

� Las acciones más exitosas relacionadas con el Eje2, Planificación y Gestión Territorial y Ambiental sonlas vinculadas con la formulación y ejecución de losPlanes Estratégicos, que por su integralidad abar-can toda la problemática de la mancomunidad.

� El Eje 3 del Programa Apoyo y seguimiento a la for-mulación de políticas, proyectos e iniciativas localesde desarrollo económico y social se orientó más ala formulación y gestión de proyectos antes que a laformulación de políticas e iniciativas locales de des-arrollo económico local. Los otros aspectos hansido abordados por la OTC por medio de proyectosa su cargo, a los cuales el Programa les ha dadoapoyo y seguimiento.

4.5. Sobre la eficiencia

En cuanto a la modalidad de gestión del PRODEM-HON, cabe señalar que existe un núcleo de gestióndel Programa conformado por la Coordinación, la asis-tente del Coordinador, la responsable de Administra-ción y el personal de apoyo logístico (motorista y con-serje) que tiene tareas claramente definidas yespecializadas. - El núcleo técnico del Programa se haestructurado en función de los ejes temáticos del Pro-grama, no obstante lo cual el personal desempeñamúltiples tareas sin considerar siempre esa división.Por otra parte, además del personal con contrato per-manente PRODEMHON utiliza servicios externos deconsultoría.

Debido al escaso número de personal involucrado enel Programa, los procedimientos de organizacióninterna se basan en normas y en adaptación mutua,lográndose un nivel adecuado de coordinación. Sinembargo, cabe señalar que no existe un sistema deevaluación y monitoreo interno.

El diseño y la formulación de los instrumentos sontécnicamente correctos, aunque en opinión de algu-nos usuarios no se han considerado debidamente losaspectos culturales del medio. En cuanto a la capaci-tación, debe destacarse que las acciones desarrolla-das han carecido de un plan sistemático en funcióndel estudio de necesidades de los beneficiarios. Igualfalta de planificación estratégica de las intervencionespuede anotarse en materia de asistencia técnica.

Con relación a los Mecanismos de coordinación esta-blecidos se han realizado reuniones de seguimiento yevaluación con las UTIs, aunque de una manera pocosistemática y sin registros de la actividad. También hasido deficitaria la participación de los municipios y dela comunidad en general. Un aspecto importante aseñalar es que las OTR permitían una adecuada coor-dinación en el territorio y un mayor contacto del Pro-grama con los beneficiarios. Su supresión, si bienmejoró algunos aspectos de la gestión del Programa,debilitó su presencia en el territorio, especialmente enlos más alejados de la Capital, incidiendo negativa-mente en la coordinación con los beneficiarios. LasUTIs no reemplazaron a las OTR, ya que son instru-mentos de gestión de las mancomunidades y no delPrograma. A su vez, no todas las Mancomunidadeshan tenido la capacidad técnica para producir losresultados que se esperaban. En otras palabras, nohan podido suplantar con éxito la acción de las ofici-nas regionales.

Por su parte, la coordinación con AMHON y con laOTC ha sido buena. Formalmente, PRODEMHONtiene una doble relación. Por un lado es un Programade AMHON y depende de esta institución. Los contra-tos de personal, por ejemplo, son suscritos porAMHON. Por otro lado, la AECI financia a PRODEM-HON. Eso, como es natural, ha creado un fuerte vín-culo con la OTC. A pesar de la existencia de mecanis-mos de concertación de intereses entre las partesinvolucradas en la dirección del Programa - AMHON yla OTC -, no puede dejar de señalarse que la dualidadde dependencia y de objetivos a los cuales sirve PRO-DEMHON puede afectar su eficiencia.

Un déficit importante, que ha dificultado la evaluaciónde la eficiencia del Programa es que el sistema conta-ble utilizado no permite relacionar costes con resulta-dos para realizar un Análisis Costo Utilidad (ACU), quees el tipo de análisis adecuado a esta evaluación.

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La relación gasto programado y gasto ejecutado hasido del 100% de acuerdo a los Informes de Subven-ción. El Programa ha gastado un 4% más en personaly gastos corrientes que en formación e inversión29, loque podría parecer excesivo. No obstante, debe consi-derarse que parte del gasto en personal corresponde ahonorarios del personal técnico, cuya tarea no esadministrativa sino que es responsable por resultadosde asistencia a mancomunidades y municipios30. Elabultamiento de la partida de personal es también con-secuencia de los procedimientos de registración con-table establecidos, que sólo contemplan 4 partidas.

Los Informes de Subvención señalan reiteradamentela necesidad de considerar incrementos en la subven-ción para fortalecer las actuaciones, ya que la deman-da supera las posibilidades presupuestarias. Parasolucionar este problema universal es necesarioactuar con sentido estratégico, buscando los mayoresresultados con los mínimos esfuerzos.

En cuanto a los aspectos técnicos del diseño del Pro-grama, es de destacar que se siguió la metodología delEnfoque del Marco Lógico (EML) para la planificacióndel mismo, ya que partió de identificar una secuencialógica para el logro del objetivo general (actividades,resultados, objetivo específico y objetivo general). Asi-mismo, como el Proyecto contiene tres ejes temáticos,se considera, como sugiere el EML, un Proyecto o pro-grama más amplio31, que opera con tres sectores dife-rentes como un conjunto de subproyectos, donde cadauno de los resultados del Proyecto constituyen el obje-tivo especifico de cada uno de los tres ejes temáticos.

De igual manera en la formulación de la Matriz delProyecto se consideran la secuencia lógica del Pro-yecto, los indicadores, las fuentes de verificación yfactores externos.

Sin embargo, se nota la ausencia en la formulación delos insumos indispensables para llevar a cabo las acti-vidades descritas en la Matriz del Proyecto. Igualmen-te los indicadores diseñados no son los más adecua-dos para determinar hasta qué grado se ha cumplidocon los resultados, los objetivos específicos y, sobretodo, el objetivo general.

El problema más importante detectado en la formula-ción es la insuficiencia, y en otros casos ausencia, delanálisis de los factores externos en los niveles inferio-res de la Matriz del Proyecto. Solo se consideran fac-tores externos para el nivel del objetivo general.


� El núcleo de gestión está correctamente estructu-rado, como así también la coordinación interna.

� No existe un sistema de evaluación y monitoreointerno

� Tener en plantilla asesores y contratar consultoresexternos para ese mismo tipo de tareas puedeafectar la eficiencia del Programa.

� La falta de claridad en la delimitación de las funcio-nes del personal técnico (todos hacen todo o variastareas relacionadas con resultados distintos) impi-de la asignación de costes a los resultados.

� El diseño y la formulación de los instrumentos sontécnicamente correctos.

� Las acciones de capacitación y asistencia técnicahan carecido de un plan sistemático en función delestudio de necesidades de los beneficiarios.

� La supresión de las OTR, si bien mejoró algunosaspectos de la gestión del Programa, debilitó supresencia en el territorio, especialmente en los másalejados de la Capital, incidiendo negativamente enla coordinación con los beneficiarios.

� Las UTIs no reemplazaron a las OTR, ya que soninstrumentos de gestión de las mancomunidades yno del Programa. No todas las Mancomunidadeshan tenido la capacidad técnica para producir losresultados que se esperaban

� El sistema contable impide relacionar costes conresultados y también valorar debidamente la rela-ción entre el gasto de gestión y el gasto en los finessustantivos del Programa.

� Si se considera que la suma del gasto en personal ylos gastos corrientes excede en un 4% el gasto enformación e inversión parecería excesivo. No obs-

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29 Ver Tabla 5.30 Veáse la respuesta del Coordinador del PRODEMHON a la pregunta nº 14. Anexo C. Entrevistas y reuniones realizadas.31 Agencia Noruega para la Cooperación para el Desarrollo (NORAD) (1993). “The Logical Framework Approach (LFA)”, El Enfoque del Marco Lógico. EnManual para la planificación de proyectos orientada mediante objetivos, traducido por Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación. UniversidadComplutense de Madrid (España).

tante, parte del gasto en personal se destina ahonorarios del personal técnico, cuya tarea no esadministrativa.

� La coordinación con las contrapartes ha sido, engeneral, buena.

� Los recursos del Programa, como siempre ocurre, sonlimitados respecto a las necesidades a atender. Parasolucionar este problema universal es necesarioactuar con sentido estratégico, buscando los mayoresresultados con los mínimos esfuerzos. En este senti-do, es preciso hacer una adecuada valoración de lasnecesidades y capacidades de los beneficiarios.

� Las deficiencias en la formulación del Programainciden negativamente en su operativización, segui-miento y evaluación.

4.6. Sobre los factores dedesarrollo

4.6.1. Políticas de apoyo

Los municipios hondureños asumen cada vez más laresponsabilidad de satisfacer las demandas de losciudadanos, afrontando la prestación de serviciospúblicos con mayor eficiencia y calidad así como lapromoción del desarrollo de sus localidades. Sinembargo, ante estos retos surgen obstáculos como susituación organizativa, técnica y financiera, para locual han encontrado respaldo en las agencias de coo-peración como la AECI y en otros donantes. En elmismo sentido operan algunas políticas nacionales,como la de descentralización y modernización delestado. Cabe señalar también que el marco normativoen el cual se desenvuelve el accionar de los gobiernoslocales está sufriendo transformaciones positivas. Enese sentido debe mencionarse la Ley del Agua y laLey de Ordenamiento Territorial, como así tambiénalgunos proyectos de ley de relevancia que están enla agenda legislativa hondureña, algunos de ellos pro-movidos y apoyados por el Programa, como la Refor-ma de la Ley de Municipalidades, la Ley de FinanzasMunicipales, la Ley de Carrera Pública Local, la Ley deSeparación de las Elecciones Locales.

4.6.2. Aspectos institucionales

Actualmente existe una buena relación con las dospartes principales del proceso de descentralización,fortalecimiento municipal y desarrollo local (el Gobier-no de Honduras por intermedio del Ministerio deGobernación y Justicia y AMHON), por lo cual laestrategia de intervención del Programa es complejaal interactuar con agentes con intereses muchasveces contradictorios. No obstante, los objetivos de laintervención son plenamente compatibles con lasprioridades de las instituciones involucradas.

4.6.3. Aspectos socioculturales

En Honduras se está generando una amplia culturade asociacionismo intermunicipal, debido entre otrosaspectos, a la acción del Programa, donde el potencialmancomunado se ve, no solo como una posibilidad deunir esfuerzos y generar economías de escala, sinopara construir un proceso de fortalecimiento institu-cional de los municipios y de mejorar las capacidadesen el ámbito local. En este sentido se evalúa hastaque punto la intervención ha influido positivamente enlos diferentes factores socioculturales de una pobla-ción; así un 86% de los encuestados32, consideranque las acciones del PRODEMHON han influido posi-tivamente en: las actitudes sociales proclives al cam-bio, en la cultura empresarial, en el capital social, en elasociativismo, en la cooperación interinstitucional, enla cooperación Estado-Sociedad y en las tradicionescívicas y participación política. Un porcentaje más bajode los encuestados, un 71% opina que las accionesdel Programa han influido también positivamente en lacapacidad política de la sociedad para liderar su pro-pio desarrollo.

4.6.4. Enfoque de género

En este aspecto la evaluación contempló en quémedida el PRODEMHON desarrolló actividadesorientadas a la participación social, técnica y políticade las mujeres en los procesos de descentralización,fortalecimiento institucional y generación de capaci-dades técnicas en las mancomunidades y municipios.Asimismo se consideró el apoyó a la Alianza Nacional

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32 Las encuestas se realizaron en siete mancomunidades distribuidas en las tres zonas del país: norte, centro y sur y en las que actúo el PRODEMHON, fueroncontestadas en la mayoría de los casos por los coordinadores de la Unidad Técnica de cada mancomunidad.

de Mujeres Municipalistas de Honduras en el des-arrollo de una estrategia orientada a la igualdad degénero.

Específicamente, la evaluación consideró el acceso(oportunidad de emplear algo) y el control (capacidadde definir su uso e imponer esta definición a losdemás) de los recursos que el Proyecto pone a dispo-sición de la comunidad beneficiaria en forma separa-da: varones y mujeres.

Con relación al acceso de los recursos se propusoanalizar la posibilidad que el PRODEMHON puso adisposición de varones y mujeres de participar encapacitaciones y eventos de formación, así de los1.928 beneficiarios de estos eventos el 66% fueronhombres y apenas el 34% mujeres33, un 67% de lasmancomunidades encuestadas34 no recibieron delPrograma ninguna actuación de promoción de igual-dad de género, sin embargo un 67% de las mismasmancomunidades encuestadas afirman que la mujerahora participa más que antes; a través de Juntas dela comunidad, Juntas Directivas de la Mancomunidad,y en las corporaciones municipales.

Y respecto al control de los recursos, sobre todo delas mujeres, se consideró cuales son los factoressociales, políticos, culturales y económicos del contex-to que pueden limitarlo, dentro de estos un 14% delos técnicos de las mancomunidades encuestadasafirma que la falta de políticas que faciliten la partici-pación de la mujer es el principal problema y un 86%de los mismos opinan que la discriminación salarial,menor oportunidad para acceder a la información yeducación y a puestos de trabajo; y las nuevas oportu-nidades de empleo más accesibles para las mujerespor los bajos salarios son los factores socioculturalesque más fomentan las desigualdades de género.

Finalmente en cuanto al apoyo a al ANAMMAH esteestuvo orientado a la apoyo en la elaboración del PlanEstratégico, plan operativo anual, financiamiento yasesoría técnica para la realización de talleres y cur-sos de capacitación.

La incorporación del enfoque de género en la ejecu-ción del Programa ha sido baja en el nivel local e inter-

medio, la mayor parte de las mancomunidades y muni-cipios reconoce que es una necesidad aún insatisfe-cha. Por lo tanto, es necesario incorporar la promociónde la igualdad de género como un eje transversal enlas actuaciones con las mancomunidades y munici-pios, incorporándolo en la programación de objetivos,resultados y actuaciones del Programa.

4.6.5. Factores tecnológicos

Las tecnologías y metodologías que esta utilizando elProyecto parecen ser de fácil acceso y apropiaciónpor parte de los actores involucrados, procurando sis-tematizar las experiencias propias que sirvan comobase para la implementación de nuevas estrategiasque influyan en el desarrollo local y el fortalecimientomunicipal.

4.6.6. Factores ambientales

Las acciones llevadas a cabo por el Proyecto no inci-den negativamente en la parte medioambiental; por elcontrario, ha intentado capacitar a los gobiernos loca-les y a las mancomunidades en procesos de planifica-ción del territorio que permitan racionalizar y equilibrarel desarrollo de una forma más sostenible. Así un86% de los técnicos de las UTIs. encuestados a obje-to de esta evaluación opinan que el accionar del Pro-grama ha influido positivamente en los factoresambientales y el restante 14% opina que el Programano ha influido en nada. En opinión de un 67% de losalcaldes encuestados el PRODEMHON realizó accio-nes orientadas concretamente a la conservación yprotección del medio ambiente como: protección, deli-mitación y planes de microcuencas; y a través de unabases de datos que permite formular políticas y estra-tegias ambientales.

Puesto que la viabilidad de un Proyecto de desarrollorequiere la comprensión por todos los participantes delos impactos de sus actuaciones en el medioambien-te, se debería ampliar la temática ambiental al resto delas mancomunidades y analizar si existen otros facto-res ambientales que deberían ser objeto de atención.

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33 Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local en Honduras – PRODEMHON- Memoria Institucional 2000-2004, Tegucigalpa 34 Las encuestas se realizaron en siete mancomunidades distribuidas en las tres zonas del país: norte, centro y sur, y en las que actúo el PRODEMHON,fueron contestadas en la mayoría de los casos por los coordinadores de la Unidad Técnica de cada mancomunidad.

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4.6.7. Factores económicos - financieros

Se considera que las mancomunidades como instan-cias de gestión descentralizadas del desarrollo pue-den captar fondos de los propios municipios y deotras instancias del estado para una mejor interven-

ción en el territorio. Asimismo, se están revisando lasfinanzas y el sistema tributario municipal a fin dedeterminar nuevos mecanismos de inversión publica através de los municipios y, por ende, de las mancomu-nidades, lo cual se espera incida en el desarrollo delProyecto.

Recomendaciones5

5.1. Sobre la pertinencia

Formuladas con la finalidad de contribuir a aumen-tar la coherencia del Programa con las estrategiasde la Cooperación Española, armonizarlo mejorcon las necesidades del país y de los gobiernoslocales, aprovechando sinergias y complementa-riedades.

5.1.1. Si bien el Programa ha tenido una gran adapta-bilidad a las circunstancias cambiantes delcontexto, lo que ha repercutido en su vigencia yen el alto reconocimiento logrado entre losactores nacionales e internacionales, se consi-dera posible mejorar la pertinencia estable-ciendo un vínculo más estrecho entre el objeti-vo general del Programa y la ERP. Esto es, enel objetivo general del Programa debería consi-derarse expresamente su contribución a lalucha contra la pobreza desde los dos grandeslineamientos de la ERP con los que está másdirectamente vinculado: la gobernabilidad y lademocracia participativa y la participación de lasociedad civil, la descentralización y el fortale-cimiento municipal.

5.1.2. Igualmente, dado que la ERP y el PRODDELson estrategias nacionales y se han transforma-do en las referencias de mediano y largo plazode las políticas nacionales y también de la coo-peración internacional, se considera que alinearlos objetivos específicos y resultados esperadosdel Programa con la estrategia de ejecucióndescentralizada de la ERP y con los del PROD-DEL permitiría optimizar la pertinencia del Pro-grama. En tal sentido, es de relevancia conside-rar las cinco líneas de actuación definidas en elPRODDEL - Fortalecimiento para el DesarrolloLocal, Descentralización Fiscal y Gestión Finan-ciera Municipal, Descentralización de los Servi-cios Públicos, Fortalecimiento Institucional,

Gobernabilidad y Transparencia y DesarrolloRegional y Ordenamiento Territorial - y priorizar-las en función de las ventajas competitivas delPrograma y de los recursos disponibles.

5.1.3. Lo señalado en los apartados anteriores con-lleva la necesidad de mejorar la coordinacióncon la SGJ, en tanto y en cuanto es la respon-sable de la política de descentralización y forta-lecimiento municipal. Este coordinación posibi-l i tará asegurar la convergencia de losesfuerzos que se realicen y la optimización deresultados. La SGJ es fuente de normativastécnicas y metodologías para el desenvolvi-miento de los gobiernos locales. El Programadebería apoyar a la SGJ en la tarea de produc-ción de normativas técnicas y metodologías ycolaborar en la difusión y utilización de las queeste organismo produzca, evitando derroche derecursos y dispersión de esfuerzos.

5.1.4. La SGJ es una muy útil fuente de informaciónsobre las necesidades de los gobiernos localesen razón de que allí se sistematizan los PlanesEstratégicos Municipales. Para el Programa seráde utilidad valerse de dicha información almomento de diseñar y priorizar sus actuaciones.Eso posibilitará ajustar la oferta de asistenciatécnica y capacitación del Programa a las nece-sidades de las mancomunidades y municipiosexistentes en el momento actual. No obstante,se considera conveniente que esta informaciónsea luego convalidada con sesiones de trabajocon las mancomunidades y municipios seleccio-nados como beneficiarios directos del Programa.

5.1.5. El proceso de descentralización y fortaleci-miento municipal requiere cierto equilibrio enlas capacidades de los actores principales, elgobierno y los municipios. Las lógicas asimetrí-as existentes entre estos actores justifican ple-

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5 Recomendaciones

namente la estrategia de seguir fortaleciendotécnicamente a la AMHON para aumentar sucapacidad de incidencia política en defensa dela autonomía y el fortalecimiento municipal.Dado que la AMHON cuenta con su propioPlan de Desarrollo Institucional, las actuacio-nes del Programa deberían converger con loslineamientos y estrategias asumidos por laAsociación en dicho documento.

5.1.6. Aunque es necesario implementar otras estrate-gias de género, es relevante para la pertinenciadel Programa seguir fortaleciendo técnicamentea la ANAMMH con la finalidad de aumentar sucapacidad de incidencia política a favor de laspolíticas locales con orientación de género.

5.1.7. Dentro de sus posibilidades, el Programa harealizado una buena coordinación con otrosdonantes, tanto a nivel general por medio de laparticipación en las Mesas de Cooperantes,como en casos específicos, distribuyendo decomún acuerdo con otros donantes áreas geo-gráficas de actuación o temas a desarrollar Lacoordinación entre los donantes es una buenapráctica que redunda en beneficios tangiblespara los beneficiarios y los donantes, por lo quese considera necesario realizar todos losesfuerzos necesarios para mantener adecua-dos niveles de coordinación con otros donantesy con las ONGD españolas.

5.2. Sobre el impacto

Formuladas con la finalidad de aumentar la contribu-ción que puede hacer el Programa a la reducción dela pobreza y a la mejora de la calidad de vida de lapoblación en general.

5.2.1. Como ya se señalado, la ERP y el PRODDELson estrategias nacionales y se han transfor-mado en las referencias de mediano y largoplazo de las políticas nacionales y también dela cooperación internacional. Por ello, se consi-dera que alinear los objetivos específicos yresultados esperados del Programa con laERP y con el PRODDEL permitirá mejorar supertinencia, pero también su impacto, ya que

ambas estrategias apuntan a reducir la pobrezay a mejorar la calidad de vida de la población.

5.2.2. En materia de determinación del impacto delPrograma una dificultad es encontrar datos sufi-cientes para establecer con información estadís-tica si, como consecuencia de las actuacionesrealizadas, se han registrado mejoras en la cali-dad de vida de la gente. Una segunda dificultades establecer la medida en que las accionesdesarrolladas son responsables de las mejorasque pudieran existir, ya que otros programas,actuaciones y políticas concurren a los mismosobjetivos. Estas dificultades sólo pueden supe-rarse haciendo un esfuerzo para establecer, alinicio del Programa, indicadores de impacto váli-dos, objetivos, verificables y confiables, que per-mitan medir las mejoras en la calidad de vida dela gente y ponderar la medida en que ellas sonresultados de las actuaciones del Programa.

5.2.3. Con la finalidad de superar las dificultadesrelacionadas con la disponibilidad de datosadecuados y suficientes para establecer elimpacto del Programa y poder determinar enqué medida está teniendo impacto a lo largo desu ejecución, es necesario establecer líneas debase en las zonas de actuación, ya sea utilizan-do información existente en los distintos siste-mas (SINAMUN, SIERP) o recogiendo losdatos pertinentes y también efectuar el segui-miento regular de los indicadores, validando lasconclusiones con la participación de los benefi-ciarios directos e indirectos del Programa.

5.2.4. Para aumentar el impacto del Programa conrelación a la disminución de la pobreza y lamejora de la calidad de vida de la población seconsidera necesario sustentar la estrategia deintervención en una visión integral del desarrollolocal que incluya los aspectos institucionales,políticos, sociales y económicos, donde lo sus-tantivo sea promover y apoyar el aumento de laoferta de servicios públicos básicos desde unaóptica mancomunada y la promoción mancomu-nada del desarrollo económico a través de lamovilización de los recursos endógenos exis-tentes en el territorio, aprovechando las fortale-zas y oportunidades que se presentan.

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5. Recomendaciones

5.2.5. Para mejorar el impacto del Programa seránecesario ligar las acciones de capacitación yasistencia técnica a las necesidades que seplantean en los beneficiarios -municipios ymancomunidades- con relación al aumento desu capacidad de gestión de los servicios públi-cos básicos y de la promoción del desarrolloeconómico local.

5.2.6. Promover la participación ciudadana en todo elciclo del proyecto, especialmente a través detalleres de validación realizados en el momentode la formulación de las actuaciones permitiráajustar las actuaciones del Programa a lasnecesidades reales y efectivas de sus benefi-ciarios directos e indirectos, incrementando suimpacto.

5.2.7. Para evitar el traslado de experiencias y meto-dologías generadas en otros contextos cultura-les, educativos y étnicos, al planificar las actua-ciones y diseñar instrumentos es necesarioconsiderar especialmente las particularidadesculturales, educativas y étnicas de los destina-tarios de las acciones del Programa. La ade-cuación de las experiencias y metodologías autilizar por el Programa a las condiciones parti-culares del medio ayudará a un mayor impactoen la medida en que facilitará su utilización yapropiación por parte de los beneficiarios. Nue-vamente, la validación de dichas experiencias ymetodologías con los destinatarios apelando amedios participativos y el adecuado seguimien-to de la marcha del Programa son los caminosadecuados para lograrlo.

5.2.8. La participación ciudadana es tanto un valordemocrático que debe ser ampliamente pro-movido como un recurso importante para laformulación y ejecución de acciones tendien-tes a lograr el desarrollo local integral. De allí laimportancia que tiene para alcanzar un altoimpacto incorporar la promoción de la partici-pación ciudadana como un eje transversal delas actuaciones del Programa.

5.2.9. La utilización de los Planes Estratégicos, tantode las mancomunidades como de los munici-pios, como guía para establecer y priorizar lasactividades del Programa redundará necesaria-

mente en un ahorro de esfuerzos y en unmayor impacto, ya que en dichos Planes estándefinidas las necesidades y objetivos de estoscolectivos para el mediano y largo plazo.

5.2.10. Uno de los problemas que suele presentarseen los procesos de planificación, que tam-bién ha sido detectado en la presente eva-luación, es pasar del momento del diagnósti-co y la reflexión a concretar las accionesnecesarias para alcanzar los objetivos. Deallí la importancia que tiene para lograr unalto impacto del Programa apoyar la ejecu-ción de los Planes Estratégicos ya formula-dos, tanto de las Mancomunidades como delos Municipios, especialmente aquellasactuaciones consistentes con sus objetivosy resultados específicos.

5.2.11. Una manera de ampliar el impacto del Pro-grama es no l imitar las actuaciones alapoyo de las UTIs esperando que estastransfieran luego capacidades a los munici-pios, sino acompañar el proceso de transfe-rencia apoyando directamente el desarrollode la capacidad municipal para gestionarlos servicios mancomunados que ya seestán prestando.

5.2.12. Las actuaciones orientadas a que los servi-cios públicos mancomunados lleguen a losmunicipios más pequeños y alejados de loscentros poblacionales de importancia son unelemento importante a tener en cuenta paramejorar el impacto.

5.2.13. Dado que el asociacionismo municipal se harevelado como un recurso de importanciapara estimular los procesos de desarrollolocal y la mejora de las condiciones de vida dela población, para mejorar el impacto del Pro-grama es necesario continuar apoyando losprocesos mancomunados, especialmente eldesarrollo de la visión estratégica de los pro-blemas comunes y las acciones orientadas alaumento del nivel de vida de la población,tales como el desarrollo de los servicios públi-cos básicos desde una óptica mancomunaday la promoción mancomunada de la produc-ción y el empleo local.

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5.3. Sobre la viabilidad

Formuladas con la finalidad de contribuir a promoverla apropiación del Programa por parte de los benefi-ciarios y hacerlo sostenible sin el apoyo de la coope-ración.

5.3.1. La AMHON ha mejorado su capacidad técnicae institucional y también tiene voluntad paraasumir los resultados del Programa en aquelloque le concierne de manera directa, esto es elaumento de su capacidad propositiva y denegociación con el gobierno. No obstante, sucapacidad financiera es limitada. Por ello, serecomienda seguir apoyando el fortalecimientotécnico e institucional de AMHON, en cuantobeneficiario del Programa, específicamente enlo referido al aumento de su capacidad de inci-dencia política en defensa de la autonomíamunicipal y conforme a su Plan de DesarrolloInstitucional. De tal manera se seguirán gene-rando condiciones para una más completaapropiación de los resultados que se produz-can en este plano.

5.3.2. La valoración que tienen los distintos actores delPrograma es muy positiva. La sistematización ydifusión adecuada de los logros, tarea que ya hasido encarada con la preparación de una com-pleta Memoria Institucional, consolidará su acep-tación social, base para la continuidad futura.

5.3.4. La apropiación del Programa por parte de losbeneficiarios debe ser un objetivo buscadodesde el momento mismo de su formulación.Considerando las capacidades que se vayangenerando como resultado de las actuacionesdel Programa y de otras mejoras que se vayanproduciendo en la situación de los beneficiarios,como por ejemplo en sus finanzas, se recomien-da establecer desde el inicio aportes y obliga-ciones explícitas y aumentarlas gradualmente alo largo del período de ejecución del Programa.

5.3.5. En la misma línea de lo expresado en el párra-fo precedente, es necesario prever en elmomento de la formulación del Programamecanismos que garanticen su continuidadluego que se retire la cooperación y realizar elseguimiento de su adecuada implantación.

5.3.6. Convertir el apoyo a la ejecución de los PlanesEstratégicos en el núcleo central del Programa,promoviendo la incorporación de servicios públi-cos mancomunados y proyectos mancomuna-dos de desarrollo económico local y asignar alfortalecimiento institucional un rol adjetivo, quecontribuya al aumento de la capacidad de ges-tión de los aspectos señalados precedentemen-te es una vía adecuada para mejorar la viabilidaddel Programa, ya que convierte el fortalecimientoinstitucional en un medio relacionado con finali-dades de mediano y largo plazo.

5.3.7. Ante las naturales dificultades y retrasos quesufre el proceso de descentralización hondure-ño, mantener el énfasis del Programa en el for-talecimiento municipal y en la creación de lascondiciones que hagan posible la autonomía delos municipios como condición de éxito de unaverdadera política de descentralización aumen-ta su viabilidad.

5.3.8. Para aprovechar plenamente la ventaja compa-rativa que significa la experiencia española dedesarrollo municipal es necesario adecuar susinstrumentos a las particularidades del país y laregión en la que se desarrolla la acción del pro-grama. Adaptar esa experiencia lo más posiblea las particularidades de los beneficiariosredundará en una mayor viabilidad toda vez quefacilitará su apropiación.

5.4. Sobre la eficacia

Formuladas con la finalidad de contribuir a lograr elmayor beneficio social.

5.4.1. El Programa ha logrado sus metas en cuanto afortalecer un conjunto de mancomunidadesdesde el punto de vista técnico e institucional.No obstante, las mancomunidades no hanactuado como correa de transmisión de capa-cidades a los municipios en la medida espera-da. Por ello, para avanzar más allá de aquellasmetas, se considera necesario fortalecer lacapacidad de las mancomunidades más exito-sas para que contribuyan a mejorar la capaci-dad política y técnica de las municipalidades

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5. Recomendaciones

que las componen, sobre todo con relación a laprestación de servicios públicos básicos y a ini-ciativas de desarrollo económico local. Latransmisión de estas capacidades debe seruna condición para que una mancomunidadsea beneficiaria del Programa, estableciéndoseobjetivos y resultados mesurables a lograr.Igualmente se debe realizar un adecuadoseguimiento de los logros.

5.4.2. Para subsanar las debilidades del Programa enel nivel medio (municipios), en una nueva fasedel Programa debe prestarse atención al forta-lecimiento de la capacidad de gestión local,especialmente de servicios públicos básicos yde políticas locales de desarrollo económicosusceptibles de ser enfocados mancomunada-mente. Esto puede lograrse por medio de lasacciones de las mismas mancomunidades, enla línea de lo que se señala el apartado anterior,sin que ello signifique la renuncia al desarrollode actuaciones de apoyo directo a los munici-pios. En todo caso, será recomendable realizaruna adecuada selección de los beneficiarios yconcentrar los esfuerzos en algunas manco-munidades y en algunos municipios de esasmismas mancomunidades.

5.4.3. La eficacia del Programa ha sido alta en elnivel nacional, por lo que se recomienda apro-vechar esa fortaleza y continuar brindandoapoyo técnico a la AMHON en lo relacionadocon su capacidad de propuesta y negociación:Reforma de la Ley de Municipalidades, Ley deFinanzas Municipales, Ley de Carrera PúblicaLocal, Separación de las Elecciones Locales delas Nacionales, Promoción del Pacto LocalHondureño. De igual modo se recomienda con-tinuar brindando apoyo técnico a la ANAMMH.

5.4.4. Para mejorar la eficacia con relación a los ins-trumentos de formación y de planificación laexperiencia del Programa revela que es nece-sario apoyar a los beneficiarios a partir de suspropias necesidades y demandas, evitándoserealizar actuaciones basadas en ofertas técni-cas, por muy interesantes que estas sean. Igual-mente es indispensable, como en cualquier otratransferencia de instrumentos, realizar el ade-cuado seguimiento a su implementación.

5.4.5. Para dar mayor coherencia a las acciones delPrograma, evitando la dispersión de esfuerzosy resultados, se recomienda articular los Ejes 2(Planificación territorial) y 3 (Apoyo y segui-miento a la formulación de políticas, proyectose iniciativas locales de desarrollo), tomandocomo punto central los Planes Estratégicos, suformulación y ejecución.

5.4.6. Superada la fase del establecimiento y organiza-ción institucional de las mancomunidades, enuna nueva fase del Programa se considera con-veniente considerar como objetivo específicoapoyar el desarrollo de un conjunto selecciona-do de aquellas mancomunidades ya estableci-das y en funcionamiento en agentes territorialesque favorezcan sinergias y procesos de integra-ción que promuevan el desarrollo endógenocomo herramienta de lucha contra la pobreza.

5.4.7. En cuanto a las UTIs, considerando que se hanalcanzado objetivos en cuanto a sus capacida-des legales, organizativas y técnicas, en unanueva fase del Programa es necesario conside-rar la continuidad de los esfuerzos por fortale-cerlas, ahora en aquellas actuaciones sustanti-vas como son la ejecución de proyectos enfunción del Plan Estratégico, el diseño de políti-cas de desarrollo emergentes de las necesida-des identificadas en el Plan, el apoyo a losmunicipios que las integran, etc.

5.4.8. Dado que no fueron contemplados en la ante-rior formulación, es importante incorporar demanera transversal objetivos y resultados espe-cíficos de promoción de la igualdad de género.

5.5. Sobre la eficiencia

Formuladas con la finalidad de contribuir a la maximi-zación de los recursos humanos, técnicos y financie-ros del Programa.

5.5.1. Para optimizar la asignación de los recursoshumanos se recomienda mantener como plan-tilla permanente del programa el personal delnúcleo de gestión (Coordinador, Asistente,Administrador, Motorista, Conserje) y contratar

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5. Recomendaciones

por consultoría externa la asistencia técnicanecesaria para la ejecución de las actividadesdel Programa. En caso que ello no resulte posi-ble debido a limitaciones del mercado profesio-nal hondureño, tales como la inexistencia o difi-cultades para conseguir personal independientecon las calificaciones técnicas y profesionalesnecesarias, mantener en plantilla un núcleo téc-nico, especificando claramente las funciones yresponsabilidades que competen a cada uno, demodo que sea posible establecer una correla-ción entre tareas y resultados.

5.5.2. A fin de optimizar el empleo de los recursoshumanos del Programa y también para poderevaluar de manera fundada este aspecto de lagestión es necesario establecer mecanismosde evaluación y seguimiento interno de las acti-vidades, especialmente en el caso que se optepor mantener en plantilla un núcleo técnico. Lasevaluaciones y el seguimiento realizado deberáser debidamente documentado y archivado.

5.5.3. Dadas las dificultades encontradas para efec-tuar el análisis costo – utilidad y poder de esamanera apreciar de manera fundada la eficien-cia del Programa relacionando costos conresultados es aconsejable reformular el siste-ma de registro contable, fuente de la informa-ción necesaria, desagregando el tipo de gastopor resultados y actividades.

5.5.4. Para subsanar la débil presencia en el territoriodel Programa como consecuencia de no contarcon Oficinas Regionales propias sin incremen-tar los gastos de gestión del Programa esaconsejable considerar la posibilidad de esta-blecer mecanismos de coordinación con losbeneficiarios -mancomunidades y municipios-a través de las Oficinas Regionales de la OTC

en aquellos casos en que las relaciones desdela Capital se vean dificultadas por la distancia.

5.5.5. Una manera de contrarrestar la escasez derecursos respecto a las necesidades a atenderes definir las intervenciones del Programa consentido estratégico, seleccionando los benefi-ciarios que garanticen en mayor medida laobtención de los resultados; esto es las man-comunidades más viables en función de loslogros alcanzados.

5.5.6. Para superar las deficiencias observadas en laformulación del Programa que inciden negati-vamente en su operativización, seguimiento yevaluación se considera conveniente:

� Formular el Programa respetando estrictamente laMetodología del Marco Lógico.

� Establecer objetivos precisos, cuyo logro sea verifi-cable en cada caso.

� Definir resultados específicos, con metas identifica-bles y adecuadamente relacionados entre sí.

� Contemplar la relación recursos – actividades ycuantificarlos.

� Utilizar indicadores de buena calidad.

� Realizar un adecuado análisis de los factores exter-nos en la formulación.

� Prever el seguimiento del Programa a fin de realizarlos ajustes que resulten convenientes para lograr elmayor beneficio social y la mayor eficiencia.

� Dar participación a los beneficiarios en todo el ciclodel Proyecto.

� Valorar correctamente las aportaciones de lasmujeres al Programa y los resultados que este tienepara las mujeres.

Anexos

1. Introducción

La Subdirección General de Planificación y Evalua-ción de Políticas de Desarrollo (SGPEPD) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional(SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coo-peración promueve periódicamente la realización deevaluaciones de las diferentes acciones e instrumen-tos de la Cooperación Española. En esta ocasión, deacuerdo con el Plan de evaluación de la SGPEPD2004, se ha decidido realizar una evaluación del Pro-grama de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Localen Honduras (PRODEMHON).

El Programa se inició a comienzos del año 2000 y sufinalización estaba prevista en el 2003-2004. Surgiócomo una iniciativa de la Asociación de Municipios deHonduras (AMHON), con el patrocinio de la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional (AECI), paracontribuir en un primer momento a la reconstrucción ytransformación nacional de Honduras después delpaso del Huracán–Tormenta Tropical Match. Su fin eraincidir en algunos aspectos de equipamientos e infraes-tructuras de emergencia, pero sobre todo teniendocomo objetivo el fortalecimiento institucional y la reduc-ción de la vulnerabilidad ambiental y social desde unaperspectiva de cooperación descentralizada y de lageneración de cambios desde lo local/municipal.

Actualmente, el Programa se encuentra en su etapafinal, momento para el que estaba previsto realizar unaevaluación externa. Asimismo, otras razones justificanla necesidad de esta evaluación, estas son: la priori-dad de este sector en la Comisión Mixta Hispano-Hondureña, los cambios significativos realizados porla AMHON en torno a su Plan de Desarrollo Institu-cional (PDI), la existencia del Plan de Descentraliza-ción y Desarrollo Local (PRODDEL) del gobierno deHonduras, la existencia de varios proyectos de coope-ración para el apoyo a la descentralización, el fortale-cimiento municipal y el desarrollo local, y el actual

esfuerzo de la AECI por definir una estrategia de for-talecimiento municipal dentro de su Programa deCooperación con Centroamérica.

Se trata de una evaluación final del Programa, quehará un recorrido sobre la trayectoria del PRODEM-HON, incidiendo principalmente en la identificaciónde buenas prácticas, fortalezas y debilidades que sehayan dado en su implementación. Con este estudiose pretende:

� Identificar las principales limitaciones en el trans-curso del Programa.

� Mostrar una ruta crítica para los proyectos de laAMHON y la AECI que trabajan con los actores prin-cipales de los municipios y las mancomunidades.

� Marcar pautas posibles para definir una nuevaetapa de trabajo en el fortalecimiento institucionalpor parte de la Cooperación Española, vinculado ala gestión pública local y al desarrollo local endóge-no, dentro de un marco integrado a la estrategia depaís de la AECI, y complementario con otras accio-nes o proyectos de desarrollo de otros donantes eneste sector en Honduras.

� Emitir recomendaciones para una mejor sinergia ycomplementariedad entre el trabajo de la OTC deHonduras con sus distintos proyectos en el marcode la estrategia país y las estrategias regionales dela zona norte y occidente, y los planes y estrategiasde desarrollo de las contrapartes locales.

2. Antecedentes

El Programa de Fortalecimiento Municipal y DesarrolloLocal en Honduras (PRODEMHON), iniciado en elaño 2000 y con una duración prevista de 4 años, pre-tende impulsar, a través de una metodología flexible,el fortalecimiento de instituciones municipales (a tra-

Anexo. Términos de referencia para la evaluaciónPrograma de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Local enHonduras (PRODEMHON)

I

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vés de instancias intermunicipales asociativas: Man-comunidades), de modo que éstas logren tener capa-cidad suficiente para trazar políticas propias y estrate-gias de desarrollo local y sostenible a largo plazo, asícomo de articular dichos procesos junto con otrosactores comunitarios, públicos, de la sociedad civil yprivados.

El Programa partía de una aproximación coherentecon la realidad territorial, política, social y económicade cada municipio o mancomunidad, de manera quese favoreciera una planificación e intervención de lasinstancias municipales e intermunicipales racional yacorde con las potencialidades y limitaciones de cadaterritorio. En ese sentido, se consideró crucial elincentivar la coordinación entre los actores locales yregionales en sus diferentes niveles (político, social ytécnico), de modo que todos los actores públicos y pri-vados puedan contribuir en el desarrollo sostenible deun municipio o una asociación de municipios, teniendocomo articulador de ese proceso a una Municipalidado una Mancomunidad.

El PRODEMHON fundamenta su ejecución en tresejes o componentes temáticos principales, definidosdesde su formulación inicial:

2.1. Fortalecimiento de la InstituciónMunicipal

Este eje actúa como motor y articulador del Programa,en relación con los otros ejes, para decidir en el des-arrollo local de una forma integral. En ese sentido, seapoyaría a los municipios y a las mancomunidadespara que sean articuladores del desarrollo local y paraque eleven su capacidad de:

� Elaborar políticas municipales y planes estratégi-cos.

� Gestionar recursos eficientemente.

� Prestar eficazmente los servicios públicos, de formamás ordenada, sistemática y sostenible.

� Para ello, se impulsarían planes de organización yfortalecimiento administrativo y financiero para lamejora de las diversas áreas de gestión municipal yde prestación de servicios básicos.

2.2. Planificación en el territorio

Este eje proporciona los elementos para conformar elmarco lógico y racional en el que se van a insertartodos los procesos de desarrollo que se promuevan.Se favorecerá a los municipios y a las mancomunida-des para que se apropien y pongan en marcha, gra-dualmente los diversos instrumentos de ordenación yplanificación en el territorio, que les permitan raciona-lizar y optimizar uso del territorio y de sus recursos.

2.3. Apoyo a Políticas y ProyectosMunicipales de Desarrollo Local

Estas políticas y proyectos buscarán promover el des-arrollo económico y social, en coordinación con los dife-rentes actores, públicos y privados, presentes en unmunicipio o mancomunidad. Este eje favorecerá que:

1) Se definan políticas municipales e intermunicipa-les que se marquen las pautas claras de lo que sequiere lograr.

2) Se formulen proyectos coherentes, se busquefinanciamiento para su ejecución.

3) Se estimule la gestión, ejecución y seguimiento deproyectos.

4) Los proyectos podrán ser en diversas áreas:infraestructuras y equipamiento de servicios bási-cos, promoción del sector turístico, desarrolloagroproductivo. Incentivo y apoyo a la micro ypequeña empresa, entre otros;

Desde el inicio de sus actividades en enero del año2000, el PRODEMHON ha pasado por diversastransformaciones en sus estrategias, aunque no enlos objetivos fundamentales que guían su actuación.Originalmente inició con una Oficina Nacional consede en Tegucigalpa, y tres Oficinas Regionales (Sur,Centro y Norte; con oficinas en Trujillo, Comayagua,San Lorenzo y Choluteca), para fortalecer así la pre-sencia y coordinación en el territorio.

Posteriormente, entre finales del año 2001 y principiosdel 2002, se decidió transformar el Programa, enfatizan-do mas su carácter de fortalecimiento institucional, y secerraron las oficinas regionales dando lugar a una seriede proyectos de desarrollo local en el territorio con unaincidencia directa en diferentes procesos, y dejando sólo

6. Anexos

83

la sede en Tegucigalpa concentrando desde esta oficinala asistencia técnica y acompañamiento a las municipali-dades y mancomunidades con las que trabaja el Progra-ma, así como con las instancias municipales y municipa-listas que apoya. En esta fase se trabajaría a través deinstancias mancomunada de municipios, en función delos recursos, las potencialidades y el grado de compro-miso y acuerdos pactados con ellos.

Área de influencia

El Área de influencia de PRODEMHON abarcaría treszonas geográficas primordialmente, que comprendenmás de 60 municipios, con los que se trabajaría enfunción de los recursos, las potencialidades y el gradode compromiso en los acuerdos establecidos, llegan-do a una población beneficiaria, directa e indirecta-mente, de más de 1.000.000 de habitantes.

� Zona Sur, que comprende municipios de los depar-tamentos de Valle y Choluteca.

� Zona Centro, que comprende municipios de losdepartamentos de Comayagua, La Paz, Santa Bár-bara, Cortés y Yoro. (Ampliada a Francisco Morazán,Occidente).

� Zona Norte que abarca municipios de los departamen-tos de Colón y Gracias a Dios. (Ampliada Atlántida)

Niveles de actuación

PRODEMHON, tiene tres niveles de actuación en eldesarrollo de su trabajo:

Nivel Local: que corresponde a las actuaciones dirigi-das directa o indirectamente a los municipios partici-pantes.

Nivel Medio: Prioritario para la gestión territorial delPrograma. Se dirigirán especiales esfuerzos para con-solidar las diversas iniciativas de asociacionismo inter-municipal.

Se apoyarán Unidades Técnicas Intermunicipales(UTI), adscritas a mancomunidades como equipostécnicos que mejoren la capacidad técnica y de plani-ficación de los municipios.

Nivel Nacional: apoyando a la Asociación de Munici-pios de Honduras (AMHON) en el desarrollo de suagenda programática para fortalecer la autonomía delrégimen municipal, impulsar la descentralización,potenciar el papel de la administración pública localdentro de la estructura del Estado y lograr ofrecermejores servicios a sus afiliados, los municipios.

Contrapartes

La contraparte formal del Programa es la Asociaciónde Municipios de Honduras (AMHON). No obstante,en la práctica las contrapartes del Programa serían:

1) Las Municipalidades en el nivel local.

2) Las Mancomunidades y demás AsociacionesIntermunicipales, como estructuras primordialesde apoyo a nivel medio.

3) La Asociación de Municipios de Honduras(AMHON) en el nivel nacional.

4) Otras asociaciones municipalistas, como es elcaso de la Alianza Nacional de Mujeres Municipa-listas de Honduras (ANAMMH)

Duración

La duración del PRODEMHON estaba previstadesde su inicio para una duración de tres a cuatroaños (enero del 2000 a octubre del 2004, dado porlas fechas de llegada de últimos fondos). El presu-puesto inicial del Programa ascendía a 92.525.000Ptas (556.086,44€) para el periodo comprendidoentre dic. 1999-dic. 2003.1

Se pueden distinguir tres momentos principales en elPrograma:

a) Implantación (10 meses): cumplida durante el año2000. Centró su trabajo en:

� La construcción de infraestructura y reconstrucciónpost-Mitch.

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NIVEL NACIONAL

NIVEL TERRITORIAL: Intermunicipal y Local

Eje 1. Eje 2. Eje3.Fortalecimiento Planificación en el Apoyo a políticas y Institucional territorio proyectos de Municipal Desarrollo local

1 Según se establece en el Informe del Programa de 24 de junio de 2000.

� El apoyo a la gestión municipal y generación decapacidades técnicas (formación)

� La preparación y formulación detallada de la próxi-ma etapa.

b) Consolidación: El enfoque de emergencia y dereconstrucción de la primera fase fue progresivamen-te sustituido por el de desarrollo a mediano y largoplazo, enfoque fundamental del Programa, profundi-zando en el fortalecimiento y consolidación de las ins-tituciones municipales, y favoreciendo el apoyo a ini-ciativas de desarrollo local en cada zona. En esteperiodo el PRODEMHON continuó avanzando en sufase de consolidación, manteniendo sus líneas primor-diales de actuación tal como se proyectaron original-mente y concentrando su esfuerzo en definir clara-mente de forma concertada con AMHON, con lasmunicipalidades y con las mancomunidades, las activi-dades y los modelos a desarrollar para lograr unamayor eficiencia en la gestión municipal.

c) Sistematización y cierre: Correspondiente a la fasedel último año del Programa, especialmente intensifica-da en el último semestre. En esta etapa se inserta la rea-lización de una evaluación del Programa, con el objetivode determinar si es necesaria una ampliación del PRO-DEMHON para dar un mejor cierre al trabajo realizadodurante sus cuatro años de vida, o la formulación de unanueva andadura con componentes que permitan profun-dizar y avanzar aún más en los postulados que le dieronorigen y en los procesos generados durante sus cuatroaños de vida, con nuevos componentes.

3. Ámbito de la evaluación

La presente evaluación pretende analizar las distintasacciones, políticas, hitos, prácticas y factores que sehan dado en la ejecución del Programa, entendiendotodas sus transformaciones y ajustes en su desarrollo.

Si bien el ámbito temporal en el que se inscribe PRO-DEMHON se inicia en el año 2000 y se extiendehasta 2004, la evaluación habrá de enfocarse, conparticular atención, en las transformaciones quesufriera el programa entre los años 2001 y 2002, enlas que se enfatizó el perfil institucional del Programa.Asimismo, y desde un punto de vista geográfico, setomarán como referencia las tres áreas de influenciaprincipales: zona sur, centro y norte.

4. Cobertura temática

Con la presente evaluación se busca comprobar si lasactuaciones del PRODEMHON contribuyen al objetivogeneral de impulsar el fortalecimiento de las institucio-nes municipales, de modo que éstas logren tener capa-cidad suficiente para trazar políticas propias y estrate-gias de desarrollo local y sostenible a largo plazo, asícomo de articular dichos procesos junto con otros acto-res comunitarios, públicos, de la sociedad civil y privados.

Se pretende obtener un informe exhaustivo y rigurososobre el diseño, la cobertura y la proyección del Pro-grama, sobre la participación de las contrapartes, laadministración y gestión de recursos y el impactosobre la población beneficiaria:

Diseño del Programa.—La evaluación debe propor-cionar información sobre el diseño de las intervencio-nes financiadas por el Programa en relación con susobjetivos generales y específicos. Para ello, habrá dedar cuenta del diseño y la calidad de la formulación delas intervenciones, el respeto de las distintas fases delCiclo del Proyecto y la documentación respectiva.

Cobertura del Programa.—La evaluación debe apre-ciar el grado de cobertura del Programa, proporcio-nando un perfil de la población directa e indirecta-mente involucrada. También se deberá contemplar laproyección del Programa, evaluando si ha contribuidoa fortalecer las instituciones municipales contempla-das en su formulación.

Participación.—Se deberá evaluar el grado de implan-tación de los proyectos ejecutados analizando el nivelde implicación de las instituciones contraparte, tenien-do en cuenta el compromiso de las autoridades loca-les de asumir las reformas y compromisos del Progra-ma para garantizar su continuidad.

Administración de recursos.—Uno de los aspectosfundamentales de la evaluación es proporcionar infor-mación sobre la administración de los recursos concargo al Programa, tanto en lo que concierne a recur-sos humanos y técnicos, como a los financieros.

La Evaluación del PRODEMHON debe considerar los5 Criterios de Evaluación de la Cooperación Espa-ñola, analizando especialmente los criterios de perti-nencia y coherencia, eficacia e impacto.

6. Anexos

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La definición de estos criterios es la siguiente:

a) PERTINENCIA / COHERENCIA: Adecuación deobjetivos y resultados del Programa al contexto local,regional y nacional, destacando de qué manera lasactuaciones del Programa se han adaptado a la reali-dad del país y a las necesidades de la población bene-ficiaria.

Se deberán valorar aspectos como:

� La relevancia del Programa para el país en generaly las mancomunidades en particular (asociaciónintermunicipal de municipios). Revestirá particularatención, la incidencia del proceso de descentrali-zación en la mejora de las condiciones de vida de lapoblación.

� La capacidad del Programa para ajustarse o reo-rientarse en respuesta a cambios en el contexto, lasdemandas de la institución donante y la responsa-ble; y la relevancia del Programa en relación con laestrategia país y la Comisión Mixta en la que seenmarca.

� La adecuación de los objetivos a la realidad previa yactual. El peso específico y la trayectoria de estetipo de iniciativas en el campo del fortalecimientomunicipal, constatando los avances del procesodescentralizador en la mejora del servicio público, lagestión y prestación de servicios.

� El valor añadido que suponga, en términos de coor-dinación y coherencia, la puesta en marcha de lasmancomunidades, en tanto que entidades de ámbi-to territorial, para la ejecución de obras y serviciosde competencia municipal.

� La inserción de las mancomunidades en el procesode descentralización y la coherencia del procesocon las condiciones poblacionales y geográficas delpaís, especialmente en lo relativo a las políticas deordenación del territorio.

b) EFICACIA: Grado de cumplimiento de los objeti-vos explícitos e implícitos del Programa sobre lapoblación beneficiaria, desde su puesta en prácticahasta la actualidad, sin tener en consideración loscostes incurridos para su obtención.

Se evaluará en qué medida las actuaciones desarro-lladas por el PRODEMHON ha alcanzado los objeti-vos planteados de impulsar el fortalecimiento de las

instituciones municipales y así lograr que tengancapacidad suficiente para elaborar políticas propias yestrategias de desarrollo local.

En este sentido, cabe preguntarse aspectos talescomo:

� Criterios para la reformulación del Programa en2001-2002, por la que se refuerza el enfoque insti-tucional.

� El logro de los objetivos del proyecto en relacióncon el ambiente, contexto en que se ejecutó,teniendo en cuenta las reorientaciones implemen-tadas en su trayecto.

� La mejora de los servicios públicos y el abasteci-miento de los mismos con respecto a la gestión delas cuencas hidrográficas, el acceso a los recursosy su utilización sostenible.

c) IMPACTO: Análisis de los efectos positivos ynegativos de las intervenciones en sus zonas deinfluencia a nivel local, regional y nacional, estable-ciendo las causas que han contribuido a dichos resul-tados.

Se deberá valorar:

� El aporte al fortalecimiento institucional de la orga-nización municipal, marco legal, estructura de lasmancomunidades y demás instituciones de coordi-nación (como asociación intermunicipal de munici-pios) beneficiadas.

� El impacto del Programa en la población beneficiaria,particularmente, en dos sentidos. De una parte, laincidencia en el marco de una mejor gestión de losrecursos y la mejora de los servicios públicos (aguapotable, canalización y residuos,…). De otra parte,respecto del grado de involucración y participaciónpolítica de los distintos actores en la construcción dela institucionalidad local a través del diálogo y laconstrucción de pactos y consensos ciudadanos.

� El impacto del Programa en la mejora de la planifi-cación (estratégica, territorial y presupuestaria),toma de decisiones y gestión de actividades y servi-cios de las mancomunidades o asociaciones inter-municipales de municipios, e indirectamente de losmunicipios.

� El aporte del Programa para impulsar un entornofacilitador apropiado que contribuya a impulsar sis-

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temas más eficientes en la gestión municipal, forta-lecimiento de la autonomía local, estimular proce-sos de desarrollo local y en definitiva para mejorarlas condiciones de vida de la población.

� Análisis de la cobertura del Programa y de los posi-bles cambios en el entorno de las mancomunidadese indirectamente de los gobiernos locales, específi-camente de las mancomunidades.

Con respecto a lecciones y recomendaciones, seprestará atención de manera particular, además de loarriba citado, a:

� La optimización de las fortalezas y oportunidadesdel Programa y de su aporte al mejoramiento de lagestión de los gobiernos locales.

� La identificación y valoración de los riesgos detec-tados y las debilidades internas del proyecto,replanteándolas de forma positiva y propositivacomo recomendaciones a tener en cuenta para unaformulación e intervención que continúe el procesoiniciado.

� Plantear escenarios posibles de cooperación futuraen apoyo al fortalecimiento institucional de unentorno generador y articulador de desarrollo local:mayor eficacia en la administración y la gestión decompetencias municipales, favorecer el proceso dedescentralización, mejorar la gestión de serviciospúblicos básicos y una mayor incidencia de la ciu-dadanía en la planificación y la gestión publica localo intermunicipal.

� Análisis de los actores clave con los que se ha tra-bajado principalmente, planteando propuestas ocombinaciones de trabajo según los escenariosfuturos que se planteen y de forma compatible conel contexto de país y de la estrategia de AECI.

d) EFICIENCIA: Medida del logro de los resultadosen relación con los recursos que se han utilizado.Combinación óptima de recursos materiales, financie-ros, técnicos y humanos para maximizar los resulta-dos.

Se deben analizar aspectos como:

� La modalidad de ejecución desarrollada por el equi-po técnico del Programa, ajustes y tipo de gestión yorganización interna del mismo, incluyendo el usode recursos, métodos utilizados para la capacita-

ción y asistencia técnica, monitoreo, seguimiento,informes y evaluación.

� Mecanismos de coordinación establecidos entre losmunicipios y las mancomunidades. Marco legal enque se desarrollaba esta coordinación, la racionali-dad de la misma, así como observancia de la nor-mativa.

� Coste respecto a las actividades desarrolladas y losresultados obtenidos. En qué medida el fortaleci-miento institucional ha redundado en un fortaleci-miento de las capacidades de gestión financiera enel ámbito municipal.

� La calidad de la documentación de Formulación ySeguimiento.

� La instrucción de los Proyectos de acuerdo a laMetodología de Gestión de la Cooperación Españo-la basada en el Marco Lógico.

� La capacidad de aprovechar recursos y estructurasya existentes para el logro de los objetivos.

e) VIABILIDAD: Análisis de la probabilidad de quelos beneficiarios de las acciones del PRODEMHONcontinúen más allá del tiempo de acción de la coope-ración española, con el mantenimiento y gestión de lorealizado e incluso con la puesta en marcha de nuevasactuaciones.

Se deberán valorar aspectos como:

� La apropiación del proyecto por la AdministraciónPública en los niveles nacional y municipal y el pro-ceso de coordinación e interacción entre los acto-res institucionales de la AMHON, las mancomuni-dades y las municipalidades; y en menor medidacon el Gobierno Central.

� Capacidad de gestión de las instituciones contra-parte y nivel de compromiso de asumir las reformasy acciones implementadas para garantizar su conti-nuidad.

5. Equipo evaluador

El equipo evaluador deberá contar con la presencia deun mínimo de dos especialistas con experiencia en lamateria, la que será valorada a la hora de la adjudica-ción.

6. Anexos

87

Uno al menos deberá ser especialista en procesos dedescentralización y fortalecimiento municipal, conconocimientos del contexto centroamericano. Tam-bién deberán tener experiencia en cooperación inter-nacional y especialmente en la gestión del ciclo deproyectos. Se valorará la experiencia en evaluación deprogramas y proyectos, así como la presencia en elequipo de expertos locales.

El equipo deberá asegurar la capacidad para analizartanto los aspectos técnicos del Programa, como losaspectos relacionados con la gestión, administración ycoordinación de aquel. Se tomará en especial consi-deración la metodología de trabajo propuesta por elequipo de evaluadores.

El equipo nombrará un coordinador, el cual actuará entodo momento como interlocutor y representante antela SGPEPD y ostentará la acreditación facilitada poresta Subdirección General a la hora de contactar conlos responsables e implicados en el Programa. Duran-te la evaluación, el equipo evaluador podrá ser acom-pañado por otros funcionarios o expertos designadospor la SGPEPD o la AECI.

6. Premisas de la evaluación

La evaluación significa un análisis exhaustivo y riguro-so de una parte importante de la Cooperación Espa-ñola en Honduras. Por esta razón el evaluador debecumplir ciertos requisitos tanto profesionales comoéticos, entre los que se destacan:

Anonimato y confidencialidad.—La evaluación deberespetar el derecho de las personas a proporcionarinformación asegurando su anonimato y confidenciali-dad.

Responsabilidad.—Cualquier desacuerdo o diferen-cia de opinión que pudiera surgir entre los miembrosdel equipo o entre éstos y los responsables de losProgramas, en relación con las conclusiones y/o reco-mendaciones, debe ser mencionada en el informe.Cualquier afirmación debe ser sostenida por el equipoo dejar constancia del desacuerdo sobre ella.

Integridad.—La evaluación tendrá la responsabilidadde sacar a la luz cuestiones no mencionadas específi-

camente en los términos de referencia, si ello fueranecesario para obtener un panorama completo.

Incidencias.—En el supuesto de aparición de proble-mas durante la realización del trabajo de campo o encualquier otra fase de la evaluación, éstos deberán sercomunicados inmediatamente a la OPE. De no ser así,la existencia de dichos problemas en ningún casopodrá ser utilizada para justificar la no obtención delos resultados establecidos por la OPE en esta convo-catoria.

Convalidación de la información.—A fin de garanti-zar la validez de los datos, será útil solicitar los comen-tarios de todos los participantes en los Programas yrecoger su opinión sobre si la información es correctay ajustada a su percepción de la realidad. El equipoevaluador deberá tener la última palabra.

Informe final.—El equipo evaluador podrá realizarsesiones informativas o proporcionar resúmenes decarácter no oficial, manteniendo la discreción respec-to a los contenidos finales. La difusión del informe esprerrogativa de la OPE.

7. Plan de trabajo y metodología

El trabajo de evaluación se realizará en tres fases:

Estudio de gabinete.—(Duración estimada: 3 sema-nas). Revisión conjunta de los TdR y establecimientode un Plan de trabajo, metodología y cronograma.Análisis de la documentación disponible relativa a laformulación, diseño, funcionamiento y gestión del Pro-grama. Diseño de las herramientas para la recopila-ción y proceso de los datos e identificación de losinformantes clave para el terreno. Elaboración y entre-ga de 1º informe de gabinete, base para el trabajo decampo.

Trabajo de campo.—(Duración estimada: 2.5 sema-nas) Consultas con instituciones, grupos e individuosvinculados con el Programa en Honduras, incluyendocoordinadores/as y/o funcionarios/as de proyectosde cooperación, organismos del Estado y no guberna-mentales que hayan estado vinculados con el PRO-DEMHON: Congreso Nacional, red de sociedad civil,mesa de cooperantes, UNAH, entre otros. También

88

incluirá entrevistas con las mancomunidades. Estudioexhaustivo de la documentación administrativa y téc-nica en la que se basaron las distintas actuacionesejecutadas, y contraste de los datos y conclusionescon varias fuentes. Se contará con la colaboración deexpertos locales y de la OTC.

Informe final.—(Duración estimada: 4 semanas) Ela-boración y presentación de borrador Informe Final.Entrega del Informe final. La redacción de este infor-me deberá atenerse a las recomendaciones del apar-tado «Estructura del Informe» y sus principales conclu-siones deben ser debatidas con todas las partesinvolucradas y seguir los criterios establecidos en elapartado «Premisas de la Evaluación».

Metodología

La metodología que será utilizada es la de evaluaciónrápida y ajustada. Los procedimientos consistirán enentrevistas a:

� Autor idades locales ; funcionar ios/as ytécnicos/as de los municipios y mancomunidadesvinculados/as al Programa. Donde haya unamuestra representativa de las municipalidadesincluidas en el proyecto.

� Funcionarios/as y técnicos/as del equipo técnicodel Programa, de la AECI y de las instituciones delGobierno Central involucradas (SGJ, SETCO).

� Directivos y técnicos de organizaciones nacionalesvinculadas al Programa: AMHON y ANAMMH.

� Coordinadores/as y/o funcionarios/as de proyec-tos de cooperación, organismos gubernamentales yno gubernamentales, que en algún momento hayanestado vinculados o coordinado acciones con PRO-DEMHON: red de sociedad civil, mesa de coope-rantes, UNAH, entre otros.

� Ciudadanos/as y miembros de organizacionessociales y de la sociedad civil que hayan coordinadocon el Programa, o de alguna forma tengan interés,relación o vinculación con el tema (FUNDEMUN,UNITEC, por ejemplo).

El análisis cualitativo estará basado en:

� Revisión y valoración de los documentos y publi-caciones generadas en las áreas de intervención

del Programa (diagnósticos organizacionales,planes estratégicos, bases de datos, sistematiza-ciones, manuales de organización y gestión,entre otros).

� Evaluación de impacto de las acciones de planifica-ción y la capacidad del Programa de articular estosesfuerzos con otros agentes.

� Evaluación de la capacidad técnica de la unidadejecutora para desarrollar los objetivos del Progra-ma.

� Valoración y propuesta de rutas críticas que permi-tan proyectar acciones futuras de continuidad delPrograma.

El análisis cuantitativo estará basado en:

� Los informes de seguimiento y finales de subven-ción, otro tipo de informes y publicaciones institu-cionales.

� Resultados (estadísticas, bases de datos, datosnuméricos, presupuestos municipales y del proyec-to, etc.) de las visitas.

Resultados principales esperados

� Presentación de resultados según los criterios de laevaluación.

� Recomendaciones por área de intervención y paraestrategia de futuras actuaciones que continúen eneste sector.

� Valoración del área ejecutora y acciones necesariaspara mejorar su intervención.

� Valoración de la(s) contraparte(s) y de las potencia-lidades de otras contrapartes complementarias.

8. Elaboración y presentación delinforme de evaluación

De acuerdo con la metodología recomendada, es con-veniente que la evaluación se estructure siguiendo elesquema adoptado en anteriores evaluaciones por laSGPEPD, es decir (a título orientativo):

6. Anexos

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1. Portada

2. Introducción

– Antecedentes y objetivo de la evaluación

– Breve descripción del proyecto

– Metodología empleada en la evaluación

– Presentación del equipo de trabajo

– Condicionantes y límites del estudio realizado

– Descripción de los trabajos ejecutados

– Estructura de la documentación presentada

3. Descripción de las intervenciones realizadas

– Concepción inicial

– Descripción detallada de su evolución


– Pertinencia del proyecto

– Eficacia

– Eficiencia

– Impacto

– Viabilidad

5. Conclusiones y enseñanzas obtenidas (priorizadas,estructuradas y claras)

6. Recomendaciones

7 Anexos

– Términos de referencia para la evaluación

– Itinerario misión de evaluación

– Relación de personas/instituciones consultadas

– Literatura y documentación

El informe de evaluación irá acompañado de un resu-men ejecutivo del mismo, que mantendrá, en líneasgenerales, el esquema indicado y que respetará lasespecificaciones técnicas de presentación (númerode páginas, formato, etc.) que la SGPEPD proporcio-nará al equipo evaluador.

Junto al informe ejecutivo se contemplarán las tablasde valoración del cumplimiento de los objetivos deayuda y de valoración del desempeño del Programacontenidas en la metodología antes recomendada.

Asimismo, los consultores deberán presentar a laSGPEPD, en el soporte informático que se indique,una ficha-resumen de la evaluación siguiendo el for-mato establecido por el CAD de la OCDE para el

inventario de evaluaciones de esta institución.

El equipo entregará tres copias de la versión en borra-dor del informe final (60-80 páginas), y un resumenejecutivo (no superior a las 30 páginas) para ser dis-cutidas con anterioridad a la preparación de la versióndefinitiva, y cinco copias de esta última en papel,encuadernadas en formato Din-A4, así como en elsoporte informático que se determine.

9. Autoría y publicación

Los miembros del equipo evaluador y, en su caso, laempresa consultora, delegarán todo derecho de autoren la SECI, que, si lo considera conveniente, podráproceder a la publicación del informe final, en cuyocaso los evaluadores y/o la empresa consultora seránmencionados como autores del texto. En este caso elcoordinador del equipo se compromete a prestar a laSGPEPD el servicio de asesoramiento en la correc-ción de las pruebas de imprenta necesarias.

Como mecanismo adicional de difusión de las conclu-siones, la SECI podrá solicitar al coordinador del equipoevaluador y a alguno de sus miembros que presentenlos resultados y las enseñanzas obtenidas en sesionesde trabajo con personal de la Cooperación Española. Elcoordinador del equipo se compromete a prestar estosservicios en el momento que le sea solicitado.

10. Calendario de la evaluación

Inicio: Septiembre 2004.

Entrega 1º informe: 1 mes a partir del inicio del trabajo.

Entrega Informe final: 3 meses a partir del inicio deltrabajo.

11. Disposiones finales

Los presentes términos de referencia tendrán carác-ter contractual y no podrán ser modificados unilateral-mente. La modificación de estos términos podrá ser

90

6. Anexos

91

causa de rescisión del contrato de adjudicación porparte de la SGPEPD, sin que ello de motivo a indem-nización.

Madrid, julio de 2004

Documentación

Documentos y publicaciones del país, AECIy del proyecto:

I. Plan Director AECI 2002-2006

II. Estrategia de la Cooperación Española para lapromoción de la Democracia y el Estado deDerecho 2003

III. Estrategia País de la AECI para Honduras

IV. Comisión Mixta Hispano Hondureña (1998-2001) y (2002-2006)

V. Plan de Reconstrucción y TransformaciónNacional

VI. Plan de Desarrollo Institucional (PDI) deAMHON.

VII. Estrategia para la Reducción de la Pobreza(ERP)

VIII. Programa Nacional de Descentralización yDesarrollo Local (PRODEL)

IX. Plan de Gobierno 2002-2006

X. El Proceso de la Planificación Estratégica_Propuesta Metodológica

XI. Las Finanzas Municipales en Honduras_ Pro-puesta para su mejora

XII. Diccionario Municipal Hondureño

XIII. Proyecto de Ordenamiento Territorial en Hon-duras

XIV. Planes de Organización y FuncionamientoAdministrativo Municipal (POFA)_ Manual parasu elaboración

XV. Guía de trabajo para Mancomunidades enHonduras

XVI. Plan Estratégico de Desarrollo Mancomunidadde Municipios del Norte de Choluteca

XVII. El Asociacionismo Intermunicipal en Hondu-ras_ Estado Situacional I Edición.

XVIII. El Asociacionismo Intermunicipal en Hondu-ras_ Estado Situacional II Edición.

XIX. Manual de Gestión del Ciclo de un Proyecto

XX. Aproximación preliminar a una Carrera PublicaLocal

XXI. Mancomunidad de Municipios Garífunas deHonduras – Una Experiencia de Asociacionis-mo Intermunicipal

XXII. «Lessons learned on Donor Support to Decen-tralisation and Local Governance». DAC Eva-luation series/OECD, 2004.

XXIII. «Coordinación en los procesos de descentrali-zación en la reconstrucción Post-Mitch», Fer-nando Mudarra.

Informes del proyecto

XXIV. Documentos de identificación inicial

XXV. Formulación del proyecto.

XXVI. Planes y matrices del proyecto.

XXVII. Informe Final Subvención I & Anexos21/Diciembre/99 - 21/Diciembre/00

XXVIII. Informe Final Subvención I I & Anexos10/Marzo/00 – 10/Marzo/01

XXIX. Informe Final Subvención I I I & Anexos27/Febrero/01 – 27/Febrero/02

XXX. Informe Final Subvención IV & Anexos06/Noviembre01 – 06/Noviembre/02

XXXI. Informe Final Subvención V & Anexos 23 deAgosto 2002 al 23 de Agosto 2003

XXXII. Otros informes adicionales.

93

Director del Proyecto

� Federico A. Castillo Blanco

Funciones: Responsable institucional, científico,técnico y administrativo del proyecto. Preside elComité Técnico de Seguimiento y Evaluación.

Director Adjunto del Proyecto

� Francisca Villalba Pérez

Funciones: Responsable alterno del proyecto ensus aspectos institucionales, científicos y técnicos.Integra el Comité Técnico de Seguimiento y Evalua-ción.

Coordinador del Proyecto

� José Luis Furlan

Funciones: Coordinar la ejecución del proyecto,asignar los recursos previstos, orientar, supervisar yevaluar el desempeño de los consultores y asisten-tes. Integra el Comité Técnico de Seguimiento yEvaluación.

Consultores Principales Expertos enEvaluación de Proyectos y Programa deCooperación

� Edna Guidi Gutiérrez

� Ramón Rueda López (sólo integró el equipo hastala finalización de la primera visita a terreno)

Funciones: Participar en el diseño del Plan de Tra-bajo, Metodología y Programa. Diseñar las herra-mientas para la recopilación y procesamiento de losdatos en terreno. Identificar las fuentes de informa-

ción (informantes clave). Elaborar y poner a consi-deración de los responsables del equipo el Borradorde Informe de Gabinete. Realizar el trabajo decampo. Analizar la información y elaborar poner aconsideración de los responsables del equipo elBorrador de Informe Final. Todo conforme a lasprescripciones técnicas de los TdR del Proyecto.

Consultor Local (Honduras) Experto enEvaluación de Proyectos

� Juan Joseph Malta Luna

Funciones: Participar en el diseño de las herramien-tas para la recopilación y procesamiento de losdatos en terreno. Participar en la identificación delas fuentes de información (informantes clave). Pre-parar la agenda de entrevistas y reuniones del Con-sultor Principal durante la realización del Trabajo deCampo. Participar de las entrevistas y reunionesefectuando el registro de la información. Reunir yprocesar información bajo las directivas del Consul-tor Principal. Colaborar con el Consultor Principal enla elaboración del Proyecto de Informe Final.

Asistente Técnico

� Juan González Badía-Fraga

Funciones: Asistir al Coordinador del Proyecto y alConsultor Principal en las tareas técnicas que estosle encomienden

Asistente Administrativa

� Flavia Tello Sánchez

Funciones: Asistir al Coordinador del Proyecto en lagestión de los aspectos administrativos.

Anexo. Presentación del equipo detrabajoII

� Actas de la V Comisión Mixta Hispano Hondureñade Cooperación.

� Agencia Noruega para la Cooperación para el Des-arrollo (NORAD) «The Logical Framework Appro-ach (LFA)», El Enfoque del Marco Lógico, traducidopor Instituto Universitario de Desarrollo y Coopera-ción. Universidad Complutense de Madrid-España,1993.

� Alburquerque, Francisco. Desarrollo económicolocal y descentralización en América Latina. Revistade la CEPAL nº 82. Santiago de Chile. Abril 2004.

� AMHON - PRODEMHON: «El AsociacionismoIntermunicipal en Honduras: Estado Situacional»,1era. Edición, Tegucigalpa, 2002.

� AMHON, Plan de Desarrollo Institucional de laAMHON. Período 2003 - 2006, Tegucigalpa,Noviembre de 2002.

� AMHON, PRODEMHON. Documento de Formula-ción del Programa de Fortalecimiento Municipal yDesarrollo Local en Honduras (PRODEMHON).Junio de 2004, Honduras.

� Cálix Rodríguez, José Alvaro. La emergencia de lasociedad civil en Honduras: la dinámica de la esferapública no estatal. Tegucigalpa. PNUD, 2003.

� Cámara, Luis. La cooperación técnica españolapara el refuerzo institucional: elementos para ladefinición de una estrategia.

� CEPAL - IPEA – PNUD, Hacia el objetivo del mile-nio de reducir la pobreza en América Latina y elCaribe, febrero de 2003.

� DFM - AMHON - PRODEMHON: «El Asociacionis-mo Intermunicipal en Honduras: Estado Situacio-nal», 2da. Edición, Tegucigalpa, 2003.

� Documentos de identificación inicial y formulaciónde PRODEMHON.

� Embajada de España en Honduras, AMHON, PRO-DEMHON, Programa de Fortalecimiento Municipaly Desarrollo Local en Honduras PRODEMHON,Memoria Institucional» 2000-2004 Tegucigalpa-Honduras.

� Estrategia de la Cooperación Española para la pro-moción de la Democracia y el Estado de Derecho2003.

� Estrategia de la Cooperación Española para laRepública de Honduras.

� Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).

� Fundación DEMUCA, Informe de Seguimiento delPrograma de Fortalecimiento Municipal y DesarrolloLocal de Honduras – PRODEMHON (Borrador),diciembre de 2000.

� Gobierno de la República de Honduras, Estrategiapara la Reducción de la Pobreza. Un compromisode todos con Honduras, Tegucigalpa, abril de 2001.

� Informe Final Subvención I & Anexos. 21-Diciem-bre-99 al 21-Diciembre-00.

� Informe Final Subvención II & Anexos. 10-Marzo-00 al 10-Marzo-01.

� Informe Final Subvención III & Anexos. 27-Febrero-01 al 27-Febrero-02.

� Informe Final Subvención IV & Anexos. 6-Noviem-bre-01 al 06-Noviembre-02.

� Informe Final Subvención V & Anexos 23-Agosto-02 al 23-Agosto-03.

� Informe Final Subvención VI & Anexos 17-Julio-03al 17-Octubre-04.

� International City/County Management Association,Trends in Descentralization, Municipal Stretheningand Citizen Participation in Central America, 1995-2003, Office of Regional Sustainable Development,

95

Anexo. Documentación utilizada en elinformeIII

96

Bureau for Latin America and the Caribbean, U.S.AID, April 2004.

� Lessons learned on Donor Support to Decentralisa-tion and Local Governance. DAC Evaluationseries/OECD, 2004.

� Ministerio de Asuntos Exteriores, Secretaría deEstado para la Cooperación Internacional y paraIberoamérica, Metodología de evaluación de la Coo-peración Española, 3era. Edición, Madrid-España,2001.

� Oficina de Planificación y Evaluación MAE-SECIPI,Instituto Universitario de Desarrollo y CooperaciónUniversidad Complutense de Madrid. Metodologíade Evaluación de la Cooperación Española, Madrid-España, 1998.

� Plan de Desarrollo Institucional (PDI) de AMHON.

� Plan de Gobierno 2002-2006.

� Plan de Gobierno 2002-2006, Presidencia de laRepúbl ica de Honduras,http://www.sdp.gob.hn/Plan%20Gobierno.htm

� Plan de Reconstrucción y Transformación Nacional.

� Plan Director AECI 2001-2004.

� Planes y matrices del proyecto.

� PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano en Cen-troamérica y Panamá, Oficina de Costa Rica, 2003.

� Posas, Mario. Honduras: Una democracia en proce-so. Tegucigalpa. PNUD, 2003.

� Programa Nacional de Descentralización y Desarro-llo Local (PRODEL).

� Raison, Emmanuel. La democracia desde abajo.Nuevos sujetos para la participación política enHonduras. Tegucigalpa PNUD, 2003.

� Reunión Grupo Consultivo para Honduras, Alcan-zando las metas de la Estrategia para la Reducciónde la Pobreza, Tegucigalpa, 10 y 11 de junio de2004.

� Secretaria de Gobernación y Justicia. Gobierno dela República de Honduras Unidad Técnica de Des-centralización, Comisión Ejecutiva para la Descen-tralización del Estado, Programa Nacional de Des-centralización y Desarrollo Local (PRODDEL).

� Varios Autores. América Latina. La democracia enEnfoque: Centroamérica-Honduras. Hacia unademocracia de ciudadanas y ciudadanos. PROD-DAL/Honduras (Proyecto sobre el Desarrollo de laDemocracia en América Latina). Tegucigalpa 2003.

� Varios Autores. Evaluación del proyecto de desarro-llo municipal y del sector municipal. RTI para laUSAID/Honduras. 2002.

� Varios Autores. Evaluación y Monitoreo de lasEstrategias de Reducción de la Pobreza (ERP) enAmérica Latina. Descentralización, GobernabilidadLocal e Implementación de las Estrategias deReducción de Pobreza en Bolivia, Honduras y Nica-ragua. La Haya, Diciembre 2003.

� Varios Autores. Informe de Desarrollo Humano deHonduras PNUD 2000.



97

1 ANÁLISIS DE PERTINENCIA

Aspecto bajo análisis Descripción del Indicador Valor del indicador

Determinar el nivel de relación que existeentre los objetivos y los resultados delPRODEMHON y la ERP.

� Grado de relación entre los objetivosplanteados por PRODEMHON y las líneasestratégicas de la ERP.

� Grado de relación entre los resultadosalcanzados por PRODEMHON y las líneasestratégicas de la ERP.

� El objetivo general de PRODEMHON tieneuna alta relación con los objetivos de la ERP:reducir la pobreza.

� PRODEMHON tiene una alta relación condos de los cinco grandes lineamientos deactuación de la ERP (participación de lasociedad civil, descentralización y desarrollomunicipal y fortalecimiento de lagobernabilidad y la democracia participativa).

� Los resultados alcanzados porPRODEMHON tienen, en consecuencia, unaalta relación con las líneas estratégicas de laERP mencionados precedentemente.

Determinar el grado de relación delPRODEMHON con las líneas directrices delGobierno de Honduras (Plan 2002-2006).

� Cantidad de objetivos planteados porPRODEMHON que apoyan la consolidacióndel Plan de Gobierno hondureño 2002-2006.

� Cantidad de resultados alcanzados porPRODEMHON que apoyan la consolidaciónde las directrices del Plan de Gobiernohondureño 2002-2006.

� El grado de relación del PRODEMHON conlas líneas directrices del Gobierno deHonduras es elevado.

� Existe una clara coincidencia de objetivos,especialmente con el PRODDEL y losresultados alcanzados por el PRODEMHONaportan en dirección del fortalecimientomunicipal y la descentralización.

Analizar la medida en que los objetivospropuestos y los resultados alcanzados por elPRODEMHON están vinculados a losobjetivos del Plan Director de la CooperaciónEspañola, a los Acuerdos de la Comisión MixtaHispano- Hondureña de CooperaciónInternacional, a la Estrategia de laCooperación Española para la República deHonduras y a la Estrategia de la CooperaciónEspañola para la Promoción de la Democraciay el Estado de Derecho.

� Cantidad de objetivos planteados porPRODEMHON vinculados a los objetivos delPlan Director de la Cooperación Española.

� Cantidad de objetivos planteados porPRODEMHON vinculados a los objetivos delos Acuerdos de la Comisión Mixta Hispano-Hondureña de Cooperación Internacional.

� Cantidad de objetivos planteados porPRODEMHON vinculados a los objetivos dela Estrategia de la Cooperación Española parala República de Honduras.

� Cantidad de objetivos planteados porPRODEMHON vinculados a los objetivos dela Estrategia de la Cooperación Española parala Promoción de la Democracia y el Estado deDerecho.

� Cantidad de resultados alcanzados porPRODEMHON vinculados a los objetivos delPlan Director de la Cooperación Española.

� Cantidad de resultados alcanzados porPRODEMHON vinculados a los objetivos delos Acuerdos de la Comisión Mixta Hispano-Hondureña de Cooperación Internacional.

� Los objetivos propuestos y los resultadosalcanzados por el PRODEMHON sonaltamente pertinentes con los objetivos delPlan Director de la Cooperación Española, conla Estrategia de la Cooperación Española parala Promoción de la Democracia y el Estado deDerecho y con los Acuerdos de la ComisiónMixta.

Anexo. Metodología: valor de losindicadores por criterio de evaluaciónIV

98

1 ANÁLISIS DE PERTINENCIA (Continuación)


� Cantidad de resultados alcanzados porPRODEMHON vinculados a los objetivos dela Estrategia de la Cooperación Española parala República de Honduras.

� Cantidad de resultados alcanzados porPRODEMHON vinculados a los objetivos dela Estrategia de la Cooperación Española parala Promoción de la Democracia y el Estado deDerecho.

Determinar de que manera los objetivos yresultados alcanzados por el PRODEMHONapoyan los objetivos del PRODDEL.

� Número de objetivos del PRODEMHONque coadyuvan al logro de las metasestratégicas del PRODDEL.

� Proporción de resultados alcanzados porPRODEMHON que coadyuvan al logro de lasmetas estratégicas del PRODDEL.

� Existe una clara coincidencia de objetivoscon el PRODDEL y los resultados alcanzadospor el PRODEMHON aportan en dirección delfortalecimiento municipal y ladescentralización.

Determinar de que manera las acciones delPRODEMHON coadyuvan en la satisfacciónde las necesidades de los GobiernosMunicipales y Mancomunidades.

� Percepción sobre la adecuación en laidentificación de las necesidades de lasmancomunidades.

� Grado de atención a las necesidades de lasmancomunidades.

� 86 % de los técnicos de las UTIs. opinanque la identificación inicial del programa fueadecuada.

� 14 % de los técnicos de las UTIs. opinanque el grado de atención a las necesidades hasido regular.

� 86 % de los técnicos de las UTIs. opinanque el grado de atención a las necesidades hasido satisfactorio.

� 100% de los alcaldes encuestados opinanque el grado de atención a las necesidadesfue satisfactorio.

Analizar la relevancia de las acciones delPRODEMHON en los planteamientos de laAsociación de Municipios de Honduras(AMHON) y de la Alianza Nacional de MujeresMunicipalistas de Honduras (ANAMMH).

� Medida o proporción en que las acciones dePRODEMHON han constituido un apoyoadecuado a las estrategias de la AMHON y dela ANAMMH.

� Porcentaje del presupuesto dePRODEMHON financiado por la AMHON.

� Las acciones del PRODEMHON han sidode gran relevancia para el desarrollo de lacapacidad técnica y de incidencia política de laAMHON.

� También ha contribuido al desarrollo de laANAMMH.

� El porcentaje del presupuesto delPRODEMHON financiado por la AMHON hasido en torno del 15%.

Determinar la existencia de otras actuacionescomplementarias o competitivas (enFortalecimiento Municipal y género) de otrosdonantes como: USAID, ASDI, GTZ, SNV,PNUD y del BID.

� Existencia de actuaciones complementariaso competitivas de otros donantes.

� Sí existen actuaciones complementariasantes que competitivas y un alto nivel decoordinación con otros donantes.

Determinar la existencia de otras actuacionescomplementarias o competitivas (enFortalecimiento Municipal y género) deONGDs como: Solidaridad Internacional,Acción contra el Hambre, MPDL, y Paz yTercer Mundo.

� Existencia de actuaciones complementariaso competitivas de otros donantes españoles.

� Existen actuaciones complementarias.

6. Anexos

99

2 ANÁLISIS DE IMPACTO. TABLA 12


Determinar la incidencia del PRODEMHONen la capacidad de gestión municipal y en laprovisión de servicios básicos de losMunicipios y Mancomunidades beneficiariasdel Programa.

� Número de autoridades y técnicosmunicipales capacitados por el Programa queposeen conocimientos en gestión municipal.

� Grado de utilidad asignada a la capacitaciónrecibida

� Grado de utilidad de las herramientas ymetodologías transferidas a lasMancomunidades en los tres ejescomponentes del Programa

� Porcentaje de la población mancomunadacon acceso a agua potable.

� Porcentaje de la población mancomunadacon acceso a alcantarillado sanitario.

� Porcentaje de la población urbanamancomunada que recibe servicios derecolección de basura.

� Incremento en la capacidad de prestarmejores servicios públicos como consecuenciadel accionar de PRODEMHON, segúnmancomunidades.

� Incremento en la capacidad de prestarmejores servicios públicos como consecuenciadel accionar de PRODEMHON, segúnGobiernos Municipales.

� 71% de los encuestados fueroncapacitados por PRODEMHON.

� 86 % de los encuestados la califican comomuy útiles

� 14% de los encuestados la califican comomás o menos útiles

� 86% de los encuestados valora lasherramientas y metodologías transferidas en elEje 1 de Fortalecimiento Municipal como muyútiles; y el 14% como más o menos útiles.

� 75% de los encuestados valora lasherramientas y metodologías transferidas enel Eje 2 de Planificación en el Territorio comomuy útiles; y el 25 % como más o menosútiles.

� 100% de los encuestados valora lasherramientas y metodologías transferidas enel Eje 3 de Apoyo a Políticas y proyectos dedesarrollo local como muy útiles.

� 61% de la población mancomunada, enpromedio, tiene acceso a agua potable, segúntécnicos de las UTIs.

� 17% de la población mancomunada, enpromedio, tiene acceso a alcantarillado, segúntécnicos de las UTIs.

� 17% de la población urbana mancomunada,en promedio, recibe servicios de recolecciónde basura, según técnicos de las UTIs.

� 14 % de los técnicos UTIs. encuestadosopinan que la capacidad para prestar mejoresservicios públicos ha mejoradosignificativamente

� 72% de los técnicos UTIs. encuestadosopinan que la capacidad para prestar mejoresservicios públicos ha mejorado algo.

� 14% de los técnicos UTIs. encuestadosopinan que la capacidad para prestar mejoresservicios públicos sigue igual que antes de laasistencia.

� 50% de los alcaldes encuestados opinanque la capacidad para prestar mejoresservicios ha aumentado significativamente.

� 50% de los alcaldes encuestados opinanque la capacidad para prestar mejoresservicios ha aumentado algo.

Determinar el impacto del Programa enrelación al grado de presencia y participaciónpolítica de los distintos actores en laconstrucción de la institucionalidad local através del dialogo y la construcción de pactos

� Existencia de espacios, órganos, planes oreglamentos de participación ciudadana en losmunicipios y mancomunidades como resultadode la intervención de PRODEMHON.

� Nivel de participación de la comunidad enlas mancomunidades.

� 29% de los técnicos encuestados afirmanque no existen espacios de participaciónciudadana promovidos por el PRODEMHON.

� 71 % de los técnicos encuestados afirmanque sí existen espacios de participaciónpromovidos por el PRODEMHON.

� Débil y debería ser fortalecido, según el71% de los técnicos encuestados

� Bueno y no debería ser cambiado, según el29% de los técnicos encuestados.

100

2 ANÁLISIS DE IMPACTO. TABLA 12 (Continuación)


� Incremento de la participación de lacomunidad debido al accionar dePRODEMHON

� Más participativa que antes, según el 86%de los técnicos encuestados.

� Mucho más participativa que antes, según el14% de los técnicos encuestados.

� Más participativa que antes, según el 50%de los alcaldes encuestados.

� Mucho más participativa que antes, según el50% de los alcaldes encuestados

Determinar el impacto que PRODEMHON hatenido en el fortalecimiento de AMHON comoagente aceptado por el Gobierno comointerlocutor de los Gobiernos Municipales.

� Percepción de AMHON y de funcionariosde Gobierno sobre la medida en que lasacciones de PRODEMHON han influido en lacapacidad de interlocución de la AMHONfrente al Gobierno hondureño.

� La percepción común en los entrevistadoses que las acciones de PRODEMHON haninfluido positivamente en la capacidad deinterlocución de la AMHON frente al GH

Determinar la incidencia que tiene elPrograma en el marco general de apoyo alproceso de descentralización de Honduras

� Percepción de funcionarios de Gobierno sobre la medida en que las acciones de PRODEMHON hancontribuido al proceso de descentralización deHonduras.

� La percepción de los funcionarios degobierno entrevistados es que PRODEMHONha contribuido positivamente con el procesode descentralización.

Analizar el aporte del Programa para fortalecerla capacidad de planificación y gestión deldesarrollo

� Porcentaje de proyectos formulados conapoyo del PRODEMHON.

� Porcentaje de proyectos ejecutados conapoyo del PRODEMHON.

� Porcentaje de proyectos financiados conapoyo del PRODEMHON.

� Nivel de apoyo del PRODEMHON en laformulación de políticas y/o lineamientosestratégicos.

� Nivel de apoyo del PRODEMHON en laimplementación de políticas y/o lineamientosestratégicos.

� Apoyo en la formulación y seguimiento delPlan Estratégico.

� Porcentaje en que está siendo utilizado elPlan Estratégico.

� 30% de proyectos formulados con apoyodel PRODEMHON, en promedio, segúntécnicos de las UTIs.

� 30.17% de proyectos ejecutados con apoyodel PRODEMHON, en promedio, segúntécnicos de las UTIs

� 16% de proyectos financiados con apoyodel PRODEMHON, en promedio, segúntécnicos de las UTIs.

� Medio, según el 86% de los técnicos de lasUTIs.

� Alto, según el 14% de los técnicos de lasUTIs.

� Medio, según el 71% de los técnicos de lasUTIS.

� Bajo, según el 29% de los técnicos de lasUITs.

� Sí se está apoyando, en el 71% de lasmancomunidades estudiadas, según técnicosUITs.

� No se está apoyando en el 29% de lasmancomunidades estudiadas, según técnicosUTIs.

� 100 % en un 40% de las mancomunidadesestudiadas.

� 80 % en otro 40% de las mancomunidadesestudiadas.

� 50% en el restante 20% de lasmancomunidades estudiadas.

6. Anexos

101



Analizar el aporte del Programa para impulsarsistemas más eficientes de gestión municipal,de gestión mancomunada y fortalecimiento dela autonomía local.

� Nivel de incremento de los serviciosmunicipales.

� Tipo de servicios municipalesimplementados con apoyo de PRODEMHON.

� Nivel de reducción del tiempo de duraciónde trámites en la municipalidad debido alapoyo de PRODEMHON.

� Descripción de los trámites en los que se hareducido el tiempo

� Incremento de ingresos de la municipalidadatribuible al apoyo de PRODEMHON.

� Descripción de los instrumentos que les hapermitido incrementar los ingresosmunicipales.

� Cambios en la estructura orgánica de lasmunicipalidades debido al accionar delPrograma.

� Cambios en las ordenanzas y reglamentosinternos de las municipalidades debido alaccionar del Programa.

� Medida en que se estén gestionandoservicios de forma mancomunada.

� Descripción de servicios mancomunados.

� Nivel de aumento del poder de planificaciónpolítica y social de las Municipalidades.

� Descripción de las actuaciones.

� Ha aumentado significativamente según el50% de los alcaldes encuestados.

� Ha aumentado algo según el 50% de losalcaldes encuestados.

� Servicios de agua, saneamiento, residuossólidos, catastro, servicio al cliente yrecaudación tributaria

� 33% de los alcaldes encuestados no sabeno no responden sobre si se redujo el tiempode trámites

� 33% de los alcaldes encuestados afirmanque el tiempo de los trámites se ha reducidosignificativamente

� 33% de los alcaldes encuestados afirmanque el tiempo de los trámites se ha reducidoalgo.

� 83% de los alcaldes encuestados no sabeno no responden sobre los trámites en los quese redujo el tiempo.

� 17 % de los alcaldes encuestados afirmanque el apoyo de PRODEMHON en la reduccióndel tiempo de duración de trámites consistió enel equipamiento de equipos informáticos.

� 100 % de los alcaldes encuestados opinanque el PRODEMHON Sí contribuyo alincremento de los ingresos municipales.

� 50 % no sabe de que manera.

� 50% atribuye al mejor control en el cobro deimpuestos, catastro, concientización al ciudadano.

� No saben o no responden el 100% de losentrevistados.

� No saben o no responden el 67% de losentrevistados.

� 33% opina que ha habido cambios entemas de deforestación de las microcuencas,planes de arbitrios y otros procedimientosadministrativos no especificados.

� 71% de las mancomunidades encuestadasprestan algún servicio de formamancomunada, según técnicos UTIs.

� 29% de las mancomunidades encuestadasno prestan servicios mancomunados.

� Catastro, residuos sólidos, sistema deinformación, sistema de recolección y reciclajede desechos sólidos.

� Más que antes, en opinión del 72% de lostécnicos UTIs. encuestados.

� Mucho más que antes según el 28% de lostécnicos UTIs encuestados.

� 67% de los alcaldes opinan que si se haincrementado el poder de planificación.

� 33% de los alcaldes no saben o noresponden.

� Participación de las comunidades en laelaboración del Plan, visión de largo plazo, através de la planificación estratégica.

102



Determinar el impacto del PRODEMHON enel fomento a la participación y promoción de lamujer en instituciones municipales eintermunicipales.

� Nivel de participación de la mujer en lamancomunidad

� Medida de las actividades realizadas porPRODEMHON orientadas a la participaciónde la mujer en instancias intermunicipales ymunicipales.

� Regular y debería ser fortalecida, según el57% de los técnicos UTIs encuestados.

� Débil y debería ser fortalecido, según el43% de los técnicos encuestados.

� 57% de las mancomunidades encuestadasno han sido apoyadas en ninguna actividadorientada a la participación de la mujer.

� 43% de las mancomunidades encuestadashan sido apoyadas en alguna actividadorientada a la participación de la mujer.

� 67% de los alcaldes afirman que elPRODEMHON no ha realizado ningunaactividad de promoción de la mujer en susmunicipios.

Determinar si la posición de la mujer se hadeteriorado en comparación a la situaciónanterior a la implementación del Proyecto.

� Numero de mujeres alcaldesas y/o mujeresque ejercen cargos directivos dentro de lasmunicipalidades y mancomunidades antes ydespués de la implementación del Proyecto.

� Percepción de las autoridadesintermunicipales de la medida en que se haincrementado la participación de las mujeres.

� 11 mujeres han ejercido cargos directivosen las mancomunidades encuestadas durantelos últimos 4 años (2000-2004).

� 2 mujeres en promedio por mancomunidadhan ejercido algún cargo directivo (2000-2004).

� Participa más que antes, según el 57% delos coordinadores de las UTIs entrevistados.

� Participa igual que antes, según el 14% delos coordinadores de las UTIs entrevistados.

Determinar el impacto de las actuacionespromovidas por el Proyecto en el estímulo aprocesos de desarrollo local y en la mejora delas condiciones de vida de la poblaciónestablecida en la ERP.

� Incremento del asociacionismointermunicipal.

� Percepción de autoridades municipalessobre el incremento del asociacionismomunicipal.

� Grado de incremento del nivel de vida de lapoblación mancomunada.

� Grado de incremento del nivel de vida de loshabitantes de los municipios.

� Mucho más que antes, según el 71% de lostécnicos UTIs encuestados.

� Más que antes, según el 29% de lostécnicos UTIs encuestados.

� 100% de los alcaldes encuestados opinanque se incremento el asociacionismo debido alapoyo del Programa.

� Más alto que antes, según el 57% de lostécnicos UTIs encuestados.

� Mucho más alto que antes, según el 14%de los técnicos UTIs encuestados.

� Más alto que antes, según el 50% de losalcaldes encuestados.

� Menor que antes, según el 17% de losalcaldes encuestados.

� Mucho más alto que antes, según el 17%de los alcaldes encuestados.

6. Anexos

103

3 ANÁLISIS DE VIABILIDAD. TABLA 13


Analizar la capacidad de la AMHON parahacerse cargo del PRODEMHON

� Capacidad técnica, institucional ypresupuestaria de AMHON para hacersecargo del Programa.

� Voluntad política e institucional de AMHONpara asumir el programa como propio.

� AMHON ha mejorado su capacidad técnicae institucional y tiene capacidad para hacersecargo parcialmente del programa. en esa líneadebe destacarse que ha incorporado a dostécnicos del programa.

� Tiene voluntad política para continuarapoyando el programa, según se desprendede las entrevistas realizadas y del conveniode Colaboración Técnica y Financierasuscrito con la AECI con fecha 30 denoviembre de 2004.

Establecer la valoración que tienen delPRODEMHON el Gobierno de Honduras y lasagencias e instituciones donantes.

� Percepción de la importancia que tiene elPRODEMHON para el Gobierno deHonduras y las agencias e institucionesdonantes

� La mayoría de los entrevistados hace unavaloración muy positiva de la trayectoria delPRODEMHON

Valorar en que medida la Oficina Técnica deCooperación de la Embajada de España enHonduras apoya una nueva edición delPRODEMHON

� Voluntad de la OTC de Honduras paracontinuar con el Programa.

� Capacidad presupuestaria de la OTCHonduras para continuar con el Programa.

� La AECI tiene voluntad de continuar elPrograma según las manifestacionesrealizadas en tal sentido por el Coordinadorde la OTC y también cuenta conpresupuesto para ello, según se desprendedel Convenio de Colaboración Técnica yFinanciera suscrito entre la AECI yPRODEMHON con fecha 30 de noviembrede 2004.

Determinar la capacidad de lasMancomunidades y Municipios contrapartesdel PRODEMHON para asumir las reformas ycontinuar con las acciones implementadas porel programa.

� Cantidad de recursos económicos yfinancieros puestos a disposición delPRODEMHON por parte de las contrapartes(AMHON, Gobiernos Municipales yMancomunidades).

� Grado de desarrollo y experiencia de lasinstituciones locales para el fomento deldesarrollo local y la continuidad dePRODEMHON.

� Mecanismos puestos en marcha por losGobiernos Municipales para garantizar lacontinuidad del Programa.

� Mecanismos puestos en marcha por lasMancomunidades para garantizar lacontinuidad del Programa.

� 15% del presupuesto del PRODEMHON

� Existen procesos de fortalecimiento delas finanzas municipales y mancomunadasque, en la medida en que se resuelvanpositivamente, permitirán un mayor aportede contraparte. Por ejemplo, la retención delaporte municipal a las mancomunidades delo que le corresponde a cada municipio encalidad de transferencia del gobiernocentral.

� Mucho más que antes, según el 86% de lostécnicos de las UTIs encuestados.

� Más que antes, según el 14% de lostécnicos de las UTIs encuestados.

� Ningún mecanismo implementado en el33% de los Gobiernos municipales, segúnencuestas a alcaldes

� Se crearon mecanismos en un 33% delos Gobiernos Municipales: a través degestiones con la mancomunidad y dereuniones con la AMHON, según encuestasa alcaldes.

� Han recibido capacitaciones como para hacer sostenibles los procesos, el otro 33% de los GobiernosMunicipales, según encuestas a alcaldes.

� Ningún mecanismo implementado en el57% de las mancomunidades, segúnencuestas a técnicos UTIs.

104

3 ANÁLISIS DE VIABILIDAD. TABLA 13 (Continuación)


� Se crearon mecanismos en el 29% de lasmancomunidades: a través de gestiones conla AMHON, jornadas de análisis conpersonal de la AMHON y de la CooperaciónEspañola en busca de la constitución de unsegundo proyecto en base a exigencias ynecesidades de las municipalidades ymancomunidades, según encuestas atécnicos UTIs.

� Existe un área para fortalecer y darcontinuidad al proceso, según el 14% de lasmancomunidades encuestadas.

Grado de implicación y apropiación de lasautoridades locales y de las mancomunidadescon relación a las iniciativas promovidas por elPRODEMHON.

� Percepción de la importancia asignada a lasactuaciones del Programa por lasmancomunidades y Gobiernos Municipales

� Importancia asignada a la asistencia técnicarecibida del PRODEMHON por eje deactuación (Escala de 1 a 5)

� Muy importante, en opinión del 100% delos técnicos de las UTIS.

� Importante, en opinión del 50% de losalcaldes encuestados.

� Muy importante, en opinión del 33% de losalcaldes

� 4.07 en promedio la importancia asignada al eje 1 de Fortalecimiento Municipal, según técnicos de las UTIsencuestados.

� 4.47 en promedio la importancia asignada al eje 2 de Planificación en elTerritorio, según los técnicos de las UTIsencuestados.

� 4.17 en promedio la importancia asignadaal eje 3 de Apoyo a Políticas y proyectos dedesarrollo local, según los técnicos de las UTIs encuestados.

Importancia asignada por los GobiernosMunicipales, Mancomunidades y AMHON a lacontinuidad de las actuaciones delPRODEMHON

� Tipo de percepción que tienen losGobiernos Municipales sobre la convenienciade la continuidad de PRODENHOM

� Tipo de percepción que tienen lasmancomunidades sobre la conveniencia de lacontinuidad de PRODENHOM.

� Tipo de percepción que tiene la AMHONsobre la conveniencia de la continuidad dePRODENHOM

� Muy importante la continuidad de lasacciones de PRODEMHON, según el 100%de los alcaldes encuestados.

� Muy importante la continuidad de lasacciones de PRODEMHON, según el 100%de los técnicos de las UTIs encuestados.

� De acuerdo a las entrevistas realizadas yal Convenio de Colaboración Técnica yFinanciera suscrito con la AECI con fecha30 de noviembre de 2004 AMHON tieneinterés en la continuidad delPRODEMHON.

Medida en que los factores técnicos de laintervención del Proyecto están condicionadospor aspectos socioculturales que fomentendesigualdades de género.

� Tipo de factores socioculturales quefomentan desigualdades de género en lasmancomunidades.

� Discriminación salarial; Menor oportunidadpara acceder a la información y educación y apuestos directivos, según el 43% de lostécnicos encuestados.

� Nuevas oportunidades de empleo másaccesibles para las mujeres.( por los bajossalarios), según el otro 43% de los técnicosencuestados.

� Falta de políticas que faciliten laparticipación de la mujer, según el 14% de lostécnicos encuestados.

6. Anexos

105

3 ANÁLISIS DE VIABILIDAD. TABLA 13 (Continuación)


Valorar el panorama político hondureño a nivelnacional, intermunicipal y municipal y suapuesta por los procesos de descentralizacióndiseñados.

� Percepción que tienen los actores sobre laevolución del Proceso de Descentralización.

� Grado de implantación del Programa deDescentralización y Desarrollo Local(PRODDEL).

� El proceso de descentralización está igualque antes, según el 50% de los alcaldesencuestados.

� El proceso de descentralización haavanzado más que antes, según el 33% de losalcaldes encuestados.

� El proceso de descentralización haavanzado mucho más que antes, según el17% de los alcaldes encuestados.

� Las opiniones recogidas son variadas: algunasen sentido positivo, otras en sentido negativo.

� La opinión del Equipo Evaluador es que,aunque de manera lenta, el proceso dedescentralización avanza. En cuanto alPRODDEL el pronóstico es que seconsolidará en el mediano plazo. En esesentido es importante el apoyo que le brindarála UE a través del PROADES.

Valorar las estrategias de fortalecimientomunicipal que otros donantes ejecutan enHonduras (USAID, ASDI, GTZ, UE, BID, BM,PNUD), con objeto de determinar la ventajacomparativa que la Cooperación Españolapuede tener en el terreno del fortalecimientomunicipal y buscar puntos de encuentro

� Percepción de los actores � PRODEMHON es reconocido como unPrograma pionero en el campo delfortalecimiento municipal en Honduras ymodelo seguido por otras cooperaciones,sobre todo en lo que hace al trabajo con lasmancomunidades y al apoyo proporcionado ala AMHON.

106

4 ANÁLISIS DE EFICACIA. TABLA 14


Determinar la eficacia en el fortalecimiento delas instancias intermunicipales, de modo queestas contribuyan a mejorar la capacidadpolítica y técnica, de las Municipalidades quelas componen para planificar y gestionar eldesarrollo integral de sus municipios.

� Apoyo en el fortalecimiento de instanciasasociativas intermunicipales en suscapacidades legales, organizativas,competenciales y técnicas. (Eje 1).

� Apoyo y seguimiento a instrumentos dePlanificación y Gestión Territorial y Ambiental(Eje 2).

� Apoyo y seguimiento a la formulación depolíticas, proyectos e iniciativas locales dedesarrollo económico y social (Eje 3)

� 11 mancomunidades han sido fortalecidasen sus capacidades legales organizativas(40% en promedio de las mancomunidadesen las que actuó PRODEMHON)2.

� 7 mancomunidades han sido apoyadas eninstrumentos de planificación y gestiónterritorial y ambiental (27% en promedio delas mancomunidades en las que actuóPRODEMHON)3.

� 5 mancomunidades han sido apoyadas enla formulación de políticas, proyectos einiciativas de desarrollo económico y social(17% en promedio de las mancomunidadesen las que actuó PRODEMHON)4.

Apoyo en el fortalecimiento de instanciasasociativas intermunicipales y municipales (Eje 1)

� Apoyo en la formulación de Estatutos yReglamentos.

� Apoyo en la obtención de PersonalidadJurídica.

� Asesoría en la conformación de UTIs.

� Apoyo en la organización de asambleasgenerales.

� Apoyo en la organización de reuniones de laJunta Directiva.

� Donación de equipo y mobiliario.

� Apoyo en el diseño de un modelo degestión tributaria a las mancomunidades deCRA, MAVAQUI y NORTE DE CHOLUTECA.

� Apoyo en la ejecución e implementación delproyecto de catastro en las mancomunidadesde MANBOCAURE, CRA, NORTE DECHOLUTECA, MAVAQUI Y MANCORSARIC

� Apoyo en el diseño e implementación dePlanes de Organización y FuncionamientoAdministrativo (municipios de Pespire, Tocoa ymancomunidad del CRA)

� Diagnóstico de Servicios Públicos

� 81% de las mancomunidades apoyadas enla formulación de Estatutos y Reglamentos5.

� 48% de las mancomunidades apoyadas enla obtención de personalidad jurídica.

� 41% de las mancomunidades apoyadas enla conformación de UTIs.

� 52% de las mancomunidades apoyadas enla organización de asambleas generales.

� 59% de mancomunidades apoyadas en laorganización de reuniones de las JuntasDirectivas.

� 26% de las mancomunidades recibieronequipos y mobiliarios.

� Transferido el instrumento a todas, pero noestá siendo utilizado por ninguna de lasmancomunidades.

� Transferido el instrumento a todas lasmancomunidades, pero utilizado solo en 3, esdecir, 60% de las mancomunidades previstas.

� Realizados en todos los casos pero noestán siendo utilizados.

� 30% de las mancomunidades han sidoapoyadas en el diagnóstico de serviciospúblicos

Fortalecimiento de la capacidad de propuestay negociación de la AMHON y de laANAMMH (Eje 1)

� Apoyo a la AMHON en su fortalecimientoinstitucional, organizativo y político.

� Diseño de una unidad técnica, elaboraciónde reglamentos para la elección de juntasdirectivas, participación en cursos y congresosy establecimiento de contactos conmunicipalidades y entidades españolas.

2 Sobre la base de 27 mancomunidades en las que ha actuado PRODEMHON. Ver el documento: «Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Localen Honduras PRODEMHON, Memoria Institucional» 2000-20043 Sobre la base de 27 mancomunidades en las que ha actuado PRODEMHON. Ver el documento: «Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Localen Honduras PRODEMHON, Memoria Institucional» 2000-20044 Sobre la base de 27 mancomunidades en las que ha actuado PRODEMHON. Ver el documento: «Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Localen Honduras PRODEMHON, Memoria Institucional» 2000-20045 Sobre la base de 27 mancomunidades en las que ha actuado PRODEMHON. Ver el documento: «Programa de Fortalecimiento Municipal y Desarrollo Localen Honduras PRODEMHON, Memoria Institucional» 2000-2004

6. Anexos

107

4 ANÁLISIS DE EFICACIA. TABLA 14 (Continuación)


� Apoyo a la AMHON en procesos dereformas políticas y de descentralización delpaís.

� Apoyo a la ANAMMH en su fortalecimientoinstitucional, organizativo y político

� Propuesta de Reformas políticas y defortalecimiento de la Ley de FinanzasMunicipales.

� Anteproyecto de Ley de FinanzasMunicipales.

� Anteproyecto de Carrera AdministrativaMunicipal.

� Bases para un Pacto Local en Honduras.

� Encuentros y foros sobre descentralización

� Elaboración del Plan Estratégico, planoperativo anual, financiamiento y asesoríatécnica para la realización de talleres y cursosde capacitación

Apoyo y seguimiento a instrumentos dePlanificación y Gestión Territorial y Ambiental(Eje 2)

� Apoyo en la elaboración del PlanEstratégico de la mancomunidad.

� Apoyo en la implementación de un Sistema deInformación Geográfica a MAMUGAH, REDUMA,CRA, AMUPROLAGO, MAMBOCAURE yMunicipios del Golfo de Fonseca.

� Apoyo en el diseño del Plan OperativoAnual.

� Apoyo en la elaboración de Planesestratégicos municipales

� Apoyo a la gestión ambiental de lasMancomunidades y municipios

� 41% de las mancomunidades estudiadas,fueron apoyadas en la elaboración del PlanEstratégico.

� Transferido el instrumento, pero en 5 de las6 mancomunidades no esta siendo utilizado,es decir en el 83%, en una mancomunidad nose sabe.

� 22% de las mancomunidades apoyadas enel diseño del POA.

� 3 municipios apoyados en la elaboracióndel PE. (San Franciso de Yojoa, San Luis y SanJosé de Colinas).

� Sensibilización y formación a autoridadesmunicipales y lideres comunales de REDUMA.

� Apoyo en manejo de residuos sólidos,rastros municipales.

� Apoyo diagnósticos de unidadesambientales municipales.

� Trabajos de planificación estratégicaambiental y manejo de microcuencas con losmunicipios de Comayagua y Siguatepeque

Apoyo y seguimiento a la formulación depolíticas, proyectos e iniciativas locales dedesarrollo económico y social (Eje 3)

� Apoyo en la identificación y ejecución deproyectos.

� Talleres de gestión de proyectos.

� Apoyo a proyectos de desarrollo económicolocal.

� Apoyo y seguimiento a proyectos de laAECI de infraestructura básica

� 22% de las mancomunidades han sidoapoyadas en la identificación y ejecución deproyectos.

� 22% de las mancomunidades han sidoapoyadas con talleres de gestión de proyectos.

� 7% de las mancomunidades han sidoapoyadas en proyectos de desarrolloeconómico local.

� 11 proyectos de sistemas de agua potable,reparación de sistemas de aguas negras,tanques y perforación de pozos

� 2 proyectos de salud.

� 1 proyecto de educación.

� 5 proyectos de infraestructura vial

� Mercado municipal

� 2 de alcantarillado.

� 1 proyecto de viviendas.

� 1 proyecto sobre infraestructuras rurales deservicios básicos

108

4 ANÁLISIS DE EFICACIA. TABLA 14 (Continuación)


El valor añadido que suponga la apuesta porlas mancomunidades como agentesterritoriales que pueden favorecer sinergias ygenerar procesos de integración locales quefavorezcan el desarrollo endógeno comoherramienta de lucha contra la pobreza.

Número y características de los serviciosmunicipales mancomunados que prestan lasmancomunidades beneficiarias.

� Número de iniciativas de desarrollo localemprendidas en el ámbito de lasmancomunidades beneficiarias

� Características de las Iniciativas dedesarrollo local emprendidas.

� Número y características de las iniciativasprivadas apoyadas.

� 71% de las mancomunidades encuestadasprestan algún servicio de formamancomunada, según técnicos UTIs.

� 29% de las mancomunidades encuestadasno prestan servicios mancomunados.

� Catastro, residuos sólidos, sistema deinformación, sistema de recolección y reciclajede desechos sólidos (pero no en todos losmunicipios de una misma mancomunidad).

� 2 proyectos de desarrollo local: para lamancomunidad AMUPROLAGO y para elmunicipio de Santa Rosa de Copán.

� Fueron realizadas a través de consultoríaexterna y ninguna se está implementado.

� Ninguna iniciativa privada apoyada.

Grado de fortalecimiento o nivel de «madurez»institucional que las mancomunidades ymunicipios beneficiarios, AMHON y el marcojurídico general han alcanzado como resultadode las acciones implementadas por elPRODEMHON.

� Capacidad de negociación de la AMHONcon organismos nacionales e internacionales.

� Autoridades y técnicos(as) municipales queposeen conocimientos en gestión municipal.

� Número y tipo de convenios firmados porlas contrapartes del Programa

� Tiene capacidad de negociación conorganismos nacionales e internacionales.Trabaja con la Secretaría de Gobernación yJusticia, con SNV, AECI entre otros.

� 71% de los técnicos de las UTIs.encuestadas fueron capacitados porPRODEMHON en gestión municipal.

� Son pocas las mancomunidades que hanpodido generar convenios de apoyo ycolaboración. La firma de este tipo deconvenios ha sido con PRODEMHON,ACCESO, Solidaridad Internacional, COHASA,Acción contra el Hambre, SNV, DFM-GTZ,PRIDEMUN, KFW y UNICEF6.

Grado de mejora de las capacidades legales,organizativas, competenciales y técnicas delas Mancomunidades.

� Número de Mancomunidades que hanconsolidado su estructura normativa

� Número de Mancomunidades que hanconsolidado su estructura técnica:reglamentos internos, existencia de UTIs, añode creación UTIs, número de técnicos UTIS ycapacidad instalada.

� 44% de las mancomunidades estudiadaspor el PRODEMHON cuentan conpersonalidad jurídica (consolidación de suestructura normativa)7.

� 24% de las mancomunidades cuentan conreglamentos internos en concordancia con losestatutos.

� 62% de las mancomunidades cuentan conUTIs.

� 38% de las mancomunidades no cuentancon UTIs.

� 38% de las UITS se crearon en el año2003, 32% en el año 2002 y 14% entre losaños 2000 a 2001.

� 88% de las UTIs. cuentan con personal técnicoadministrativo que va de 1 a 2 empleados.

� 12% de las UTIs. cuentan con personal queva de 4 a 7 empleados.

� Medianamente provistas de equipo deoficina, todas cuentan con equipo de cómputoque va de 1 a 3 computadoras

6 El asociacionismo intermunicipal en Honduras, Estado Situacional, Tegucigalpa, 2003 AFM,AMHON, PRODEMHON7 El asociacionismo intermunicipal en Honduras, Estado Situacional, Tegucigalpa, 2003 AFM,AMHON, PRODEMHON.μ

Determinar si el Proyecto ha tenido en cuentaen sus objetivos las diferencias ydesigualdades entre hombres y mujeres. Encuyo caso se habrá de determinar el alcancede estos objetivos y resultados

� Numero y tipo de objetivos del Proyectoque consideren las diferencias ydesigualdades entre hombres y mujeres.

� Medida de la consecución de los objetivos yresultados que consideren las diferencias ydesigualdades entre hombres y mujeres.

� Ninguno

� Ninguna, porque no estaba planteado enlos objetivos

6. Anexos

109

5 ANÁLISIS DE EFICIENCIA. TABLA 15


Modalidad de ejecución desarrollada por elequipo técnico del Programa, ajustes y tipo degestión y organización interna del mismo,incluyendo el uso de recursos, métodosutilizados para la capacitación y asistenciatécnica, monitoreo, seguimiento, informes yevaluación.

� Criterios para el reparto de funciones ytareas.

� Calidad de los procedimientos deorganización interna.

� Existencia y en su caso calidad del sistemade evaluación y monitoreo interno.

� Relación gastos corrientes – presupuesto(Ver pág. 59 y ss; Tablas 3,4 y 5)

� Relación gastos de personal –presupuestos (Ver pág. 59 y ss; Tablas 3,4 y 5)

� Relación costo - satisfacción de lasnecesidades de mancomunidades ymunicipios.

� Relación costo - satisfacción de las necesidades de la AMHON y de la ANAMMH.

� Relación costo - mejora de la capacidadpolítica y técnica de las municipalidades parala gestión del desarrollo local.

� Calidad del diseño y de la formulación delos instrumentos.

� Calidad de los instrumentos de capacitacióny asistencia técnica empleados.

� Existe un núcleo de gestión del Programaconformado por la Coordinación, la asistentedel Coordinador, la responsable deAdministración y el personal de apoyologístico (motorista y conserje) que tienetareas claramente definidas y especializadas.

� El núcleo técnico del Programa se haestructurado en función de los ejes temáticosdel Programa, no obstante lo cual el personaldesempeña múltiples tareas sin considerarsiempre esa división. Por otra parte, ademásdel personal con contrato permanentePRODEMHON utiliza servicios externos deconsultoría.

� Debido al escaso número de personalinvolucrado en el programa los procedimientosde organización interna se basan en normas yen adaptación mutua, lográndose un niveladecuado de coordinación.

� No existe un sistema de evaluación ymonitoreo interno.

� 17,76% del presupuesto ejecutado se hadestinado a gastos corrientes.

� 31,84% del presupuesto se destinó a lapartida personal

� No tiene un sistema contable que permitarelacionar costes con resultados para realizarun Análisis Costo Utilidad (ACU), que es eltipo de análisis adecuado a esta evaluación.

� El diseño y la formulación de losinstrumentos son técnicamente correctos,aunque en opinión de algunos usuarios no sehan considerado debidamente los aspectosculturales del medio.

� En cuanto a la capacitación, debedestacarse que las acciones desarrolladashan carecido de un plan sistemático enfunción del estudio de necesidades de losbeneficiarios. Igual falta de planificaciónestratégica de las intervenciones puedeanotarse en materia de asistencia técnica.

Mecanismos de coordinación establecidosentre los municipios y las mancomunidadesbeneficiarias y entre estas y las OficinasTécnicas Regionales del Programa. Marcoformal en que se desarrollaba estacoordinación, la racionalidad de la misma, asícomo observancia de la normativa.

� Reuniones de seguimiento y evaluaciónentre las UTI y el PRODEMHON.

� Coordinación entre los municipios y lasmancomunidades

� Se han realizado reuniones de seguimientoy evaluación con las UTIs, aunque de unamanera poco sistemática y sin registros de laactividad.

� Existen mancomunidades que funcionan adecuadamente y en las que lasrelaciones de coordinación con losmunicipios son habituales y otras en las quese plantean dificultades respecto a estosmecanismos.

110

5 ANÁLISIS DE EFICIENCIA. TABLA 15 (Continuación)


Coste respecto a las actividades desarrolladasy los resultados obtenidos. Rentabilidad socialde los recursos financieros puestos adisposición del Programa.

� Relación gasto programado y gastoejecutado.

� Relación coste –resultados obtenidos poreje de intervención.

� Relación entre las partidas destinadas agastos corrientes y personal con las deinversión y formación (Ver pág. 59 y ss; Tablas3,4 y 5)

� 100% de acuerdo a los Informes deSubvención.

� No tienen un sistema contable que permitarelacionar costes con resultados para realizarun ACU, que es el tipo de análisis adecuado aesta evaluación.

� Relación 1.038, se gasta un 4% más enpersonal y gastos corrientes que en formacióne inversión.

Coordinación del PRODEMHON con laestructura formal de la AECI en Honduras(OTC). Mecanismos establecidos para tal fin.

� Coordinación del PRODEMHON con laOTC en Honduras.

� La coordinación ha sido, en general, buena.La doble relación que tiene el Programa con laAMHON y la OTC puede afectar su eficiencia.

Diagnosticar la forma en la que el mecanismode financiación del Programa apoya operjudica la programación y planificación deactividades.

� Retrasos que las actividades del Programahayan podido padecer achacablesdirectamente a la falta de recursos.

� Los Informes de Subvención señalanreiteradamente la necesidad de considerarincrementos en la subvención para fortalecerlas actuaciones.

Determinar si la intervención del Proyecto estavalorando de manera correcta lasaportaciones (imputs) de las mujeres, asícomo si la intervención del Proyecto valoracorrectamente los resultados para las mujeres

Percepción de la valoración de la intervencióndel Proyecto sobre las aportaciones de lasmujeres.

Percepción de la valoración de la intervencióndel Proyecto sobre resultados para lasmujeres.

No se está valorando.

Formulación del Programa acorde con latécnica del Enfoque del Marco Lógicopropuesto en la Metodología de Evaluación dela Cooperación Española.

Grado de cumplimiento de los documentos,formularios y procedimientos de lametodología.

Valoración del nivel de calidad técnica de laformulación

La matriz del proyecto (Programa) consideraparcialmente la secuencia lógica entreactividades, resultados, objetivos específicos yobjetivo de desarrollo, así como deindicadores, fuentes de verificación y factoresexternos.

Los objetivos son algo ambiguos y difícilmentese los puede relacionar con las necesidadesde las mancomunidades y municipios.

Los resultados programados o los tres ejes delPrograma no están adecuadamenterelacionados entre sí.

Los resultados son poco específicos y nopresentan metas claramente identificables.

En la programación de la secuencia lógica nose prevé la relación recursos - actividades y alno estar cuantificados es imposible valorar elcosto por actividad o por resultado

La gran mayoría de los indicadores no estánformulados adecuadamente

Insuficiencia y en algunos casos ausencia delanálisis de factores externos sobre todo en losniveles inferiores de la Matriz del Programa.

No se prevé un sistema o un mecanismo derecogida, sistematización y retroalimentaciónproveniente de la información de seguimiento.

Se nota una seria deficiencia en laformulación del Programa incidiendo en suoperativización, seguimiento y evaluaciónadecuados.

111

Anexo. Mapa de HondurasV

113

TABLA DE VALORACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA INTERVENCIÓN

Código de la Evaluación:Denominación de la Evaluación: Evaluación Ex- Post del Programa de Desarrollo Local y Fortalecimiento Municipal de Honduras PRODEMHONPaís: HondurasEnfoque de Evaluación: Evaluación Ex- Post

1 2 3 4

1. PERTINENCIA¿Se corresponde el proyecto con las prioridades de los beneficiarios?

¿Han cambiado las prioridades de los beneficiarios desde la definición de la intervención?

¿Han cambiado las prioridades de desarrollo del país receptor o del área de influencia?

¿Han cambiado las prioridades de la Cooperación Española para el desarrollo?

Comentarios

2. EFICACIA¿Se han alcanzado todos los resultados previstos del proyecto?

¿Se ha alcanzado el objetivo específico del proyecto?

¿Ha contribuido el proyecto a alcanzar el objetivo global?

Comentarios

TABLA DE VALORACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DE AYUDA

OBJETIVO PRIORIDAD RELATIVA VALORACIÓN

Reducción de la pobreza Principal 2

Promoción del desarrollo sostenible Significativo 2

Defensa de los derechos humanos —————————————————-

Fortalecimiento de instituciones democráticas Principal 3

Promoción desarrollo sector privado —————————————————-

Atención de situaciones de emergencia —————————————————-

Potenciación relaciones internacionales de España Significativo 4

Valoración:1= objetivo no cumplido; 2 = Objetivo cumplido de manera limitada (pocos beneficios significativos en relación con los costes; 3 = Objetivocumplido (obtención de los beneficios esperados); 4 = Objetivo cumplido muy satisfactoriamente (beneficios que exceden los esperados pcumplidos de manera muy positiva

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Anexo. Tablas de valoraciónVI

114

TABLA DE VALORACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA INTERVENCIÓN (Continuación)

1 2 3 4

3. EFICIENCIA¿Se han respetado los presupuestos establecidos iniciales establecidos en el documento?

¿Se han respetado los cronogramas y tiempos previstos?

¿Ha sido eficiente la transformación de los recursos en los resultados?

Comentarios

4. IMPACTO¿Se ha logrado un impacto positivo sobre los beneficiarios directos considerados?

¿Se han producido impactos positivos no previstos sobre los beneficiarios?

¿Se han producido impactos negativos no previstos sobre los beneficiarios?

Comentarios

5. VIABILIDAD¿Se mantienen los beneficios de la intervención una vez retirada la ayuda externa?

¿Se siguen generando los recursos necesarios para el mantenimiento de las actividades?

¿Se ha realizado un análsis suficiente de las políticas de apoyo?

¿Se ha influido positivamente sobre la capacidad institucional?

¿Se ha beneficiado a los colectivos más vulnerables?

¿Se ha actuado sobre las diferencias de género?

¿Se ha promovido un progreso tecnológicamente apropiado?

¿Se ha velado por la protección del medio ambiente?

Comentarios

6. VISIBILIDAD¿Se recuerda positivamente a la Cooperación Española?

¿Se recuerda positivamente a los técnicos españoles?

Comentarios

7. ASPECTOS METODOLÓGICOS ¿Ha sido correcta la formulación de la intervención según el EML?

¿Ha sido útil el sistema de indicadores predefinido?

¿Han sido bien identificadas las fuentes de verificación?

¿Han sido apropiados los métodos de recopilación y análisis de datos?

¿Han sido útiles las conclusiones de los trabajos de evaluación previa?

¿Han sido correctamente identificados los factores externos?

¿Han evolucionado dichos factores conforme a lo previsto?

¿Se ha producido información suficiente para la evaluación?

ComentariosGenerales

Respuestas:1 = Negativa; 2 = Escasamente positiva; 3 = Positiva; 4 = Muy positiva

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Equipo Evaluador: Unión Iberoamericana de MunicipalistasFecha de la Evaluación: Marzo 2005Tipo de Evaluación: FinalSector: Gobernanza Democrática, Participación Ciudadana y Desarrollo Institucional Área Geográfi ca: Honduras

20 Informe de Evaluación - oecd.org · Marzo de 2005 Evaluación ex-post del programa de...

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