23 Informe de Evaluación - oecd.org · 23 informe de evaluacion 18/6/08 11:51 Página 1. Marzo...

Evaluación del Fondo de Concesión deMicrocréditos para Proyectos de DesarrolloSocial Básico en el Exterior (FCM)

Info

rme

de

Eva

lua

ció

n

23

MINISTERIODE ASUNTOS EXTERIORESY DE COOPERACIÓN DIRECCIÓN GENERAL DE PLANIFICACIÓN

Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PARA EL DESARROLLO

SECRETARÍA DE ESTADODE COOPERACIÓN INTERNACIONAL




Equipo Evaluador: INYPSAFecha de Evaluación: Julio 2007Tipo de Evaluación: Intermedia y FormativaSector: (24030) Intermediarios Financieros del Sector FormalÁrea Geográfica: Ecuador, Honduras y Marruecos

23 Informe de

Evaluación

23 informe de evaluacion 18/6/08 11:51 Página 1

Marzo 2008

23 Informe de

Evaluación

Evaluación del Fondo de Concesión deMicrocréditos para Proyectos de DesarrolloSocial Básico en el Exterior

Edición: Marzo, 2008Fotografías: AECID

© Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2008Secretaría de Estado de Cooperación InternacionalDirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo

La versión electrónica de este documento se puede descargar de:www.maec.eswww.aecid.es

Este informe ha sido elaborado por una consultora independiente sin previa participación en las actividades evaluadas.

Las opiniones y posturas expresadas en este Informe de Evaluación no se corresponden necesariamente con las del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

NIPO: 502-08-039-6

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, conocido o porconocer, comprendidas la reprografía y el tratamiento informático, siempre que se cite adecuadamente la fuente ylos titulares del Copyright.

Para cualquier comunicación relacionada con esta publicación, diríjanse a:

Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el DesarrolloMinisterio de Asuntos Exteriores y de CooperaciónPríncipe de Vergara, 43, 4ª planta. 28001 Madrid.

Tel.: +34 91 379 9686Fax: +34 91 431 1785

[email protected]

Índice

Listado de acrónimos 7

Prólogo 9

Resumen ejecutivo 11

1. Introducción 23

1.1. Antecedentes 241.2. El Fondo de Concesión de Microcréditos (FCM) 241.3. Los objetivos de la evaluación 251.4. Metodología de evaluación 26

1.4.1. Ámbitos de evaluación 261.4.2. Los criterios de evaluación 27

1.4.2.1. Coherencia 271.4.2.2. Pertinencia 271.4.2.3. Eficacia 281.4.2.4. Eficiencia 281.4.2.5. Impacto 281.4.2.6. Viabilidad del diseño y sostenibilidad de los resultados 28

1.5. Herramientas de la evaluación de los resultados 32

2. Evaluación del diseño del FCM 35

2.1. Descripción del ámbito de diseño 362.2. El contexto del FCM 362.3. Los objetivos del FCM 392.4. La lógica de intervención del FCM 422.5. El presupuesto del FCM 492.6. Resumen: debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades

del diseño del FCM 522.6.1. Fortalezas y oportunidades del diseño 54

3. El proceso de gestión del FCM 55

3.1. Definición y descripción del proceso 563.2. Capacidad y desempeño institucional 56

3.2.1. Los instrumentos del FCM: modalidad, tipo y puesta en marcha 563.2.1.1. Tipos y modalidades de instrumentos 563.2.1.2. Grado de desarrollo y equilibrio entre instrumentos 573.2.1.3. Análisis y valoración de los instrumentos 573.2.1.4. Resumen de la valoración de los instrumentos del FCM 58

3.2.2. Recursos humanos 593.2.2.1. Descripción de la estructura y organigrama institucional del FCM 593.2.2.2. Análisis y valoración de los recursos humanos del FCM 63

3.2.3. La capacidad organizativa del FCM 663.3. Ciclo de operaciones 70

3.3.1. Descripción del ciclo de operaciones financieras del FCM 703.3.2. Análisis y valoración del ciclo de operaciones 70

3.3.2.1. Adecuación del diseño y del procedimiento del ciclo de las operaciones a los objetivos y prioridades de la Cooperación Española 70

3.3.2.2. Eficacia 723.3.2.3. Criterios de selección de las entidades prestatarias 733.3.2.4. Herramientas y procedimientos de cada fase del ciclo

de operaciones 73

4. Diseño de las operaciones evaluadas 75

4.1. Definición del diseño de las operaciones 764.2. Resumen de la valoración del diseño de las operaciones del FCM

en los tres países analizados 764.2.1. La coherencia del diseño de las operaciones: lógica interna, adecuación

a la política de Cooperación Española y compatibilidad con otras actuaciones 764.2.2. La pertinencia del diseño de las operaciones: adecuación a las necesidades

microfinancieras locales y a la política pública en microfinanzas de los países receptores 78

5. Desempeño institucional 81

5.1. Introducción 825.2. Valoración del desempeño institucional 82

5.2.1. Visión y misión institucional en microfinanzas 825.2.2. Capacidad de gestión en microfinanzas 83

5.2.2.1. Desempeño operativo 835.2.2.2. Desempeño financiero 84

6. Desempeño social y económico 87

6.1. Desempeño social 896.1.1. La estructura y cultura organizativa de las IFI 89

6.1.1.1. Cobertura de los servicios y características de productos financieros 906.1.1.2. Cobertura de los servicios y productos financieros 916.1.1.3. Diagnóstico del nivel de satisfacción de los clientes 92

6.1.2. El alcance del FCM. El perfil socioeconómico de los clientes 956.1.2.1. Cobertura según nivel de pobreza 966.1.2.2. Cobertura según propiedad de bienes 98

6.1.3. Diagnóstico del impacto de los servicios microfinancieros 986.1.3.1. Impactos económicos 996.1.3.2. Impactos sociales 1026.1.3.3. Indicadores específicos 1036.1.3.4. Impactos en empoderamiento de mujeres 104

7. Recomendaciones 107

7.1. Estrategia futura en microfinanzas de la Cooperación Española 1087.2. Capacidad y desempeño institucional del FCM 1127.3. Mecanismos de complementariedad 1147.4. Plan de Cooperación Técnica 115

7.4.1. Acciones en el nivel macro 1167.4.2. Acciones en el nivel intermedio o meso 1167.4.3. Acciones en el nivel micro 1167.4.4. Estructura 118

8. Anexos 119

Anexo I. Prescripciones técnicas. Términos de referencia para la evaluacióndel Fondo de Concesión de Microcréditos para Proyectos de Desarrollo Social Básico en el Exterior (FCM) 120

Anexo II. Operaciones: caja de herramientas y nivel de aplicación de las encuestas y entrevistas 142

Anexo III. Matriz para la estructura básica de la evaluación de las operacionesdel FCM 148

Anexo IV. Modelo general de análisis de impactos en el cliente 151

Anexo V. Metodología del análisis de impacto 158

Anexo VI. Ficha de evaluación CAD 169

Listado de acrónimos

AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAOD Ayuda Oficial al DesarrolloAT Asistencia TécnicaATE Asistencia Técnica EspecializadaBCIE Banco Centroamericano de Integración EconómicaBID Banco Interamericano de DesarrolloCAD Comité de Ayuda al DesarrolloCEAR Comisión Española de Ayuda al RefugiadoCGAP Grupo Consultivo de Ayuda a la Población PobreCIDEAL Centro de Comunicación, Investigación y Documentación

Europa-América LatinaCM Consejo de MinistrosCODESPA Fundación Cooperación al Desarrollo y Promoción

de Actividades AsistencialesCOFIDES Compañía Española de Financiación del Desarrollo DEP Documento de Estrategia de PaísDGPOLDE Dirección General de Planificación y Evaluación

de Políticas de DesarrolloERP Estrategia de Reducción de la PobrezaFAD Fondo de Ayuda al DesarrolloFAT Fondo de Asistencia TécnicaFCM Fondo de Concesiones de MicrocréditosFINCA Fundación Integral CampesinaFINSOL Financiera Solidaria S.A.FONDEP Fundación para el Desarrollo Local y la CooperaciónICO Instituto de Crédito OficialIFI Institución Financiera IntermediariaINYPSA Informes y Proyectos S.AODM Objetivos de Desarrollo del MilenioONGD Organizaciones No Gubernamentales de DesarrolloOPD Organización Privada de DesarrolloOPDF Organización Privada de Desarrollo FinancieraOTC Oficina Técnica de CooperaciónPACI Plan Anual de Cooperación InternacionalPEG Presupuestos Generales del EstadoPVD País en Vías de DesarrolloSECI Secretaría de Estado para la Cooperación InternacionalSECIPI Secretaría de Estado para la Cooperación y para IberoaméricaSGMH Subdirección General de Cooperación Multilateral y HorizontalUM Unidad de MicrocréditosUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalUSD Dólar estadounidense

7

Prólogo

La Dirección General de Evaluación y Planificación de Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación promueve periódicamente la realización de evaluaciones de las diferentes acciones e instru-mentos de la Cooperación Española en base a las competencias establecidas en el Real Decreto755/2005, de 24 de junio. Conforme a lo establecido en esta regulación, la DGPOLDE ha decidido pro-ceder a realizar una evaluación del Fondo de Concesión de Microcréditos en el Exterior, por diversas razo-nes que principalmente hacen referencia a su relevancia como instrumento de la Cooperación Españolaen la lucha contra la pobreza, así como por su magnitud presupuestaria y su amplia cobertura geográfica.

La evaluación del Fondo de Concesión de Microcréditos junto con la del Programa Araucaria de laCooperación Española para la conservación de la biodiversidad y el desarrollo sostenible en Iberoaméricay la evaluación país de la Cooperación Española en Marruecos corresponden a la ejecución del Plan deEvaluación 2005 de la División de Evaluación de la DGPOLDE.

Estas evaluaciones constituyen un importante cambio en el sistema de evaluación de la CooperaciónEspañola por dos razones. La primera reside en la naturaleza de las mismas, son evaluaciones estratégi-cas. El objeto de la evaluación lo conforman unidades de análisis que trascienden al proyecto, como esel caso del instrumento del Fondo de Concesión de Microcréditos en el Exterior cuyo informe de evalua-ción presentamos en el presente volumen.

Asimismo, se ha realizado un esfuerzo para aumentar la transparencia y la utilidad de las evaluaciones lle-vadas a cabo, licitando por concurso público las ofertas y generando un proceso participativo amplio entodas las fases de la evaluación desde su diseño hasta su publicación. A todas las instituciones participan-tes en este proceso de participación les extendemos nuestro sincero agradecimiento.

La principal finalidad principal del Fondo de Concesión de Microcréditos en el Exterior es contribuir a la lucha con-tra la pobreza en los países en desarrollo, mediante el fomento de los servicios microfinancieros, con el propósitode que la prestación de dichos servicios responda a las necesidades de los sectores económicos y sociales que,o bien no tienen acceso al sistema financiero tradicional, o éste no satisface adecuadamente sus necesidades.

Los parámetros utilizados en la evaluación son los usuales y se refieren a la pertinencia, eficiencia, efica-cia, impacto y sostenibilidad, tanto de los casos de estudio individuales sobre las instituciones financierasque forman parte de la cartera de FCM, como en su globalidad como instrumento. Más concretamente, losaspectos analizados se refieren a: conocer la coherencia del instrumento con el objetivo y prioridadde la política española de cooperación internacional de lucha contra la pobreza. Se trata de saber si elFCM está adecuadamente diseñado y ejecutado para cumplir el objetivo de la Cooperación Española enmateria de microcréditos, dentro de una actuación de promoción del desarrollo del tejido productivo y deprotección de grupos vulnerables, así como dentro de las prioridades horizontales apuntadas en el PlanDirector 2005-2008, con referencia especial a la equidad de género

Conocer la adecuación del instrumento a las necesidades y condiciones de los países destinatarios de laCooperación Española y su contribución a los diferentes grados de desarrollo del sector microfinancierode cada país en su objetivo de atender a la población pobre.

9

10

Conocer la eficacia del instrumento en relación al fomento de servicios microfinancieros que apoyen eldesarrollo microempresarial y los efectos que genera en las condiciones de vida de los clientes finales enla reducción de la pobreza.

Conocer la eficiencia del instrumento en la gestión y ejecución de los recursos a partir del análisis de losprocedimientos y los mecanismos institucionales que permita revelar los factores de éxito y las limitacio-nes del FCM como herramienta de cooperación, particularmente observando el grado de coordinaciónentre los gestores y la complementariedad entre el instrumento y otras actuaciones de la Coopera-ción Española.

Para la elaboración del presente informe, además de elaborar un informe de avance sobre el diseño y pro-ceso del FCM, ha sido necesario evaluar un informe para el nivel de resultados en tres instituciones desegundo piso específicas: en Ecuador, CREDIFE y Banco Solidario; en Honduras, FINCA y FINSOL, y,finalmente, en Marruecos, ALMANA

La presente evaluación integra esos dos informes y busca, además de hacer un balance de los resultadosdel Fondo de Concesión de Microcréditos en el Exterior hasta la fecha, alimentar con elementos de apren-dizaje la reflexión respecto al FCM. La verdadera utilidad de toda evaluación consiste en poder usar susconclusiones y recomendaciones para un nuevo proceso de planificación. Por ello queremos hacer hinca-pié en la necesidad de entender la evaluación como un medio para incrementar la calidad de las interven-ciones y por ende su eficacia. Con estos informes pretendemos dar un paso más en esta dirección y con-tribuir a mejorar la acción del Fondo de Concesión de Microcréditos en el Exterior.

División de Evaluación-Dirección General de Planificación y Evaluación de Políticas para el Desarrollo,DGPOLDE, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación

Resumen ejecutivo

12

1. Antecedentes

La Dirección General de Evaluación y Planificaciónde Políticas para el Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional(SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación promueve periódicamente la realiza-ción de evaluaciones de las diferentes acciones einstrumentos de la Cooperación Española. En estaocasión, de acuerdo con el Plan de Evaluación2005 de la DGPOLDE, se ha decidido proceder arealizar una evaluación del Fondo de Concesión deMicrocréditos para Proyectos de Desarrollo SocialBásico en el Exterior (FCM).

El FCM es un instrumento financiero de la AyudaOficial al Desarrollo (AOD) reembolsable española,cuyo peso en la AOD bilateral neta desde el año2005 supera al Fondo de Ayuda al Desarrollo(FAD) y por tanto representa hoy en día el instru-mento financiero con más relevancia de la Coo-peración Española. Su finalidad principal es contri-buir a la lucha contra la pobreza en los paísesen vías de desarrollo (PVD), mediante el fomentode los servicios microfinancieros, con el propósitode que la prestación de dichos servicios respondaa las necesidades de los sectores económicos ysociales que, o bien no tienen acceso al sistemafinanciero tradicional, o éste no satisface adecua-damente sus necesidades. En consonancia condicha finalidad, el FCM servirá de apoyo al desarro-llo del tejido microempresarial de aquellos países.

El FCM cuenta para el cumplimiento de sus finescon dos tipos de instrumentos: a) financieros (prés-tamos y créditos), y b) no financieros (gastos deri-vados de la evaluación, seguimiento e inspecciónde las operaciones del FCM), así como los de iden-tificación y de asistencia técnica relativos a la faci-litación de servicios a entidades relacionadas conla actividad microfinanciera, con el objeto de

apoyar su fortalecimiento institucional, capacita-ción de los recursos humanos e incremento de sucapacidad de gestión

1.1. Objetivos de la evaluación

a) Conocer la coherencia del instrumento con elobjetivo y prioridad de la Política Española deCooperación Internacional de lucha contra lapobreza. Se trata de conocer con más detalle siel FCM está adecuadamente diseñado y ejecu-tado para cumplir el objetivo de la CooperaciónEspañola en materia de microcréditos, dentrode una actuación de promoción del desarrollodel tejido productivo y de protección de gruposvulnerables, así como dentro de las priorida-des horizontales apuntadas en el Plan Director2005-2008, con referencia especial a la equi-dad de género.

b) Conocer la adecuación del instrumento a lasnecesidades y condiciones de los países desti-natarios de la Cooperación Española y su con-tribución a los diferentes grados de desarrollodel sector microfinanciero de cada país en suobjetivo de atender a la población pobre.

c) Conocer la eficacia del instrumento en relaciónal fomento de servicios microfinancieros queapoyen el desarrollo microempresarial y losefectos que genera en las condiciones de vi-da de los clientes finales en la reducción de lapobreza.

d) Conocer la eficiencia del instrumento en lagestión y ejecución de los recursos a partir delanálisis de los procedimientos y los mecanis-mos institucionales que permita revelar los fac-tores de éxito y las limitaciones del FCM comoherramienta de Cooperación, particularmenteobservando el grado de coordinación entre losgestores y la complementariedad entre el ins-trumento y otras actuaciones de la Coopera-ción Española.

Resumen ejecutivo

Resumen ejecutivo

13

Se pretende asimismo identificar las principalesfortalezas y debilidades del FCM y de su estructu-ra institucional y ofrecer recomendaciones que sir-van para mejorar la actuación de la CooperaciónEspañola en materia de microfinanzas.

En este sentido, uno de los fines de esta evalua-ción es obtener recomendaciones fundadas enrelación a:

a) La obtención de insumos para una futura es-trategia en microfinanzas de la CooperaciónEspañola.

b) La capacidad y desempeño institucional delFCM que permita mejorar la eficacia y eficien-cia de los recursos.

c) Los mecanismos que contribuyan a aumentarla complementariedad entre actores e instru-mentos de la Cooperación Española.

1.2. Conclusiones y recomendaciones

El FCM constituye un instrumento clave de la polí-tica de Cooperación Española, dirigido a fomentarel desarrollo de los sectores productivos a travésde la promoción y el fortalecimiento de la microem-presa. Actualmente, es el instrumento financierocon más peso en la AOD bilateral neta y por tantosu relevancia operativa y estratégica es de granimportancia.

1.2.1. Estrategia futura en microfinanzas de la Cooperación Española

Algunas conclusiones sobre los puntos débiles dela estrategia del FCM son las siguientes:

1. Importante desequilibrio entre sus instrumen-tos, que consiste en una excesiva concentración

de esfuerzos en el instrumento financiero frente auna clara infrautilización de la asistencia técnica. ElFCM muestra escasos planteamientos estraté-gicos de cooperación técnica.

2. Ausencia de una estrategia sectorial de desarro-llo empresarial de AECID, que pueda servir co-mo marco estratégico para las actuaciones enmicrofinanzas, e inexistentes mecanismos deadecuación de la lógica de intervención del FCMa los objetivos de la Cooperación Española.

3. La complementariedad entre el FCM y otrasactuaciones de la Cooperación Española esprácticamente inexistente y no cuenta conprocedimientos mínimos de coordinación,ni a nivel central ni en las OTC.

4. Importantes debilidades en la coordinación yarmonización de los esfuerzos operativos delFCM con otros actores (donantes, Gobiernodel país beneficiario, stakeholders), así co-mo de la difusión y el debate sobre las microfi-nanzas en general y el instrumento FCM en es-pecífico, son todavía limitados.

Con vistas al próximo periodo, la elaboración del nuevoPlan Director de la Cooperación Española 2009-2012 y la implementación de la reforma de la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional (AECID),es un momento oportuno para introducir cambiosestructurales relevantes para una futura estrategia demicrofinanzas de la Cooperación Española.

El FCM se encuentra en un proceso de reorien-tación incipiente, aún insuficiente, en algunosaspectos clave de su lógica de intervención, espe-cialmente con respecto a la coherencia con el PlanDirector de la Cooperación Española 2005-2008.

A continuación se presentan algunas recomenda-ciones derivadas de las conclusiones del estudio.

1. Existe una debilidad estructural en el enfo-que estratégico del FCM. La coherencia

A raíz de las principales conclusiones de la evaluación, a continuación presentamos recomendaciones en relación a:

1. Estrategia futura en microfinanzas de la Cooperación Española2. Capacidad y desempeño institucional del FCM 3. Mecanismos de complementariedad4. Plan de Cooperación Técnica

14

Esta visión estrategia pasa también por incluiralianzas con otros actores como: a) sociedadcivil y ONG; b) el sector privado financiero,en especial las cajas de ahorro. Además, tal ycomo se recomienda en el epígrafe siguiente, almismo tiempo la estrategia debe definir clara-mente cuáles son los impactos cruzados de lasmicrofinanzas en las demás áreas, tales comolos grupos vulnerables, sectores sociales y eldesarrollo rural, por ejemplo.

Existe la necesidad de una visión ampliada dela estrategia del FCM que trascienda la con-cesión de microcréditos a una política integralde microfinanzas. En todo caso, una futuraestrategia en microfinanzas debe alimentarsede la estrategia de desarrollo empresarial y res-petar este marco operativo.

Para desarrollar una estrategia de operacionesmicrofinancieras sostenibles a mayor escala, ycon un buen equilibrio entre alcance y profundi-dad, es preciso que los servicios financieros alos pobres se integran en los tres niveles de lossistemas financieros: micro, meso y macro.

La estrategia debe potenciar y promover siste-mas financieros incluyentes capaces de crista-lizarse a través de un grupo heterogéneo deactores financieros con capacidades diversas ycomplementarias, incluyendo un sector priva-do dinámico con la voluntad de adaptarse a lascaracterísticas de los nuevos clientes y trabajaren alianzas con el sector público.

4. El éxito en el desarrollo de sistemas financierosincluyentes radica en las contribuciones de unamplio abanico de actores y en su capacidadpara trabajar juntos con eficacia. Para ello, de-be ampliar sus mecanismos de selección deactores intermedios. Los mecanismos de se-lección de instituciones que ha utilizado elFCM son adecuados para el fin que tácitamen-te ha venido persiguiendo de rentabilidad finan-ciera. Sin embargo, no se considera que sea elmás coherente con los objetivos de la reduc-ción de la pobreza tal y como están descritosen el Plan Director. El FCM debe buscar tam-bién (no son excluyentes) instituciones inter-medias más comprometidas con la reducciónde la pobreza y la creación de sostenibilidad

de la estrategia de intervención del FCMen el diseño es muy débil para articular lasoperaciones de microcrédito hacia los objetivosde reducción de la pobreza.

Hay una escasa presencia en el FCM de losobjetivos estratégicos de la AECID (reflejadosen el Plan Director y los DEP) a nivel general,sectorial y geográfico. Esa carencia implica, en lapráctica, el poner en primer plano los instrumen-tos legales y financieros por encima de los obje-tivos, lo que, a su vez, incrementa la sensación deactuaciones aisladas sin una finalidad estratégicaclara. La AECID debe desarrollar una estrategiamás ambiciosa para el FCM, donde las operacio-nes de microcrédito respondan a una estrategiaintegral de microfinanzas.

Para ello, en primer lugar, debe reflexionarsobre la estructura más conveniente para elFCM. El FCM adolece de excesivas autoridadesde control que no ejercen un rol efectivo (comi-tés de gestión, unidad de gestión, comités delcongreso), lo que conlleva ineficiencia de esfuer-zos y de control de la gestión. Por otra parte, elFCM no se ha integrado adecuadamente en laestructura estratégica y operativa de la AECID.

2. En la práctica, el FCM es una herramienta detransferencia de fondos, un “medio” que se haconvertido en un “fin” en sí mismo. La reformade la AECID sin duda impulsará una gestiónbasada en resultados, concepto al que el FCMdebe estar en condiciones de responder.

3. En el futuro unidad de microcréditos debería te-ner un anclaje institucional más integradoen la estructura operativa de la AECID parapoder mejorar la complementariedad, la eficien-cia y la capacidad de crear impactos en la luchacontra la pobreza. Debería ser un instrumento alservicio de otras líneas de trabajo transversales,sectoriales y geográficas de la AECID, que lepermitan desplegar y facilitar una heterogéneagama de servicios y productos financieros y téc-nicos para alcanzar a diversos niveles y dimen-siones de pobreza. El diseño de una estrategiade desarrollo empresarial debería integrar com-pletamente el instrumento FCM que se subordi-naría a unos planteamientos estratégicos máscoherentes y complementarios.

Resumen ejecutivo

15

en vez de imponer una visión externa o focali-zarse en un grupo social específico.

5. Alianzas estratégicas. Para mejorar la eficacia yeficiencia, el FCM debe articular un programa decooperación técnica acompañando sus operacio-nes de microcrédito con un diverso grupo de ins-tituciones financieras y no financieras para res-ponder mejor a las necesidades de los máspobres. Se considera fundamental realizar alian-zas con instituciones que dispongan de elevadosniveles de credibilidad local y de la capacidad pa-ra llegar a un amplio número de clientes, como losbancos comerciales, las cajas rurales, etcétera.

Además, los clientes de grupos vulnerablesrequieren de mecanismos financieros tambiénadaptables que se ajusten a las condicionescoyunturales existentes, como infraestructura,acceso a los mercados, tecnología de la produc-ción y disponibilidad de información para reducirriesgos. Por lo tanto, una clave para alcanzar mayorprofundidad de las operaciones está en selecciónde los actores: las instituciones de primer pisoque prestan servicios directamente a los clientes.

6. Hay un excesivo aislamiento de las operacio-nes de microcrédito del FCM con respecto aotras líneas de trabajo paralelas y compati-bles desarrolladas en la subdirección gene-ral de AECID con las ONG. Los microcréditosconstituyen, junto con otras líneas de crédito,fondos rotatorios y fondos de desarrollo, unafuente más de financiamiento para proyectossectoriales (por ejemplo, en agricultura, educa-ción, salud, etc.). Estas acciones pueden y debenser compatibles con las estrategias del FCM.

7. Criterios de selección. Construir un mecanismocon unos criterios unificados y uniformes de se-lección de la población objetivo, con un criterio es-tandarizado que permita garantizar un equilibrioentre profundidad y alcance de forma que laselección de actores intermediarios/provee-dores financieros dispongan de suficiente ca-pacidad y compromiso institucional para al-canzar ambos objetivos de carácter socialantes de comenzar el desarrollo de productos.

Otra recomendación importante para la nuevaestrategia consiste en realizar un esfuerzo por

evitar una excesiva polarización entre losdos enfoques1 que, aunque son complemen-tarios, se plantean en la actualidad equivocada-mente como excluyentes y opuestas:

• Enfoque de sistema financiero o minimalis-ta. Considera que la oferta de serviciosfinancieros es el objetivo principal de lasoperaciones y de las instituciones de micro-finanzas.

• Enfoque de alivio de la pobreza. Consideralos servicios financieros como un mediopara alcanzar la reducción de la pobreza eimpulsar los procesos sociales

El FCM debe seguir garantizando la sostenibili-dad de la oferta de servicios financieros; perosimultáneamente de forma compatible con unaestrategia de focalización (lucha contra lapobreza) que permita facilitar el acceso de “lossectores más pobres de la población” mediante,entre otras medidas, la aplicación de criteriosmás estrictos para la selección de beneficiarios.

8. La política estratégica de microfinanzas comoparte de la cooperación al desarrollo y la luchacontra la pobreza, debe analizar con perspectivaintegral las características de la demanda de ser-vicios financieros de los más pobres y de las uni-dades económicas más pequeñas de la sociedad,con el fin de desplegar un abanico diverso dealternativas a las que puedan acceder. Se tratade responder a las necesidades del cliente conuna cartera de productos variada en lugar de te-ner un único producto y una institución sólida es-pecializada que lo provea.

9. Bajo la Subdirección General de CooperaciónMultilateral y Horizontal de la AECID se encuen-tran dos áreas temáticas de trabajo que aunquetrabajan en la misma dirección y utilizan el instru-mento del microcrédito como herramienta lo ha-ce de forma aislada y descoordinada: a) El Áreade ONG y Subvenciones y Seguimiento de Pro-yectos de ONG subvencionados, y b) el Área de

1 Véase para más detalle la Metodología de Evaluación de la CooperaciónEspañola II, página 164.

16

Se pueden señalar las siguientes limitaciones:

1. Existe un desequilibrio entre los instrumen-tos técnicos y financieros: la coherencia yadecuación presupuestaria y la calidad de coo-peración técnica son deficientes. Uno de losfactores limitantes de la cooperación técnica esel marco legal poco claro para su ágil apli-cación operativa, debido a la dificultad delmarco normativo del FCM para dar una cober-tura legal al desplazamiento de recursos haciala cooperación técnica no reembolsable. Unabuena planificación estratégica del FCM debe-ría haber planteado el marco legal en funciónde los objetivos y recursos necesarios para lacooperación financiera y técnica necesaria, yno a la inversa.

2. La división del trabajo de competencias yresponsabilidades dentro de la UM tiene unadébil planificación estratégica para garantizarla coherencia del FCM. Prácticamente toda ladestreza técnica de la UM está terciarizadaentre asistencia técnica (ya sea interna enla AECID o fuera), a nivel estratégico u opera-tivo. Por lo tanto, parece una prioridad reforzarel personal en tareas específicas de coope-ración técnica.

La recomendación más importante en este sentidopasa por hacer una auditoría de la gestión inter-na, crear un sistema de evaluación y seguimien-to y un sistema de gestión por resultados que

Microcréditos con el Fondo para la Concesiónde Microcréditos (FCM). Cada una representa auno de los enfoques descritos y trabajan sin coor-dinación. La Subdirección dispone de una impor-tante partida de recursos en amabas líneas; lasdos áreas tienen líneas de conceptualiza-ción, reflexión y trabajo claramente articuladasy con un bagaje de experiencias acumuladas su-mamente valioso, que requieren una mayorinteractuación y complementariedad para asídar lugar a una estrategia de microfinanzas co-mo motor de desarrollo. En este sentido, lasONGD especializadas en la lucha contra la po-breza a través de las microfinanzas, por un lado,y el FCM como instrumento orientado a los sis-temas microfinancieros (enfoque minimalista),por otro, representan dos pilares sólidos paraconstruir enfoques integrales sobre las microfi-nanzas como parte de la Cooperación Española.

1.2.2. Capacidad y desempeño institucional del FCM

La estructura institucional y la capacidad de ges-tión, administrativa y financiera, del FCM limitan laeficiencia y eficacia de sus operaciones: insufi-ciente gestión financiera de los recursos. Existeuna limitada capacidad y desempeño de la ges-tión del FCM, determinada por la necesidad deaumentar los recursos financieros, materiales,técnicos y humanos para maximizar los resultadosbuscados.

Recomendaciones para una gestión según resultados

• Desarrollar indicadores de desempeño para proveedores de servicios de nivel meso, que midan el éxito y elimpacto a este nivel.

• Adaptar los contratos y convenios de las operaciones de crédito con las IFI a incentivos basados en el desem-peño con unos objetivos de desempeño acordados (que incluyan estrategias de salida de los cooperantes).

• Capacitar al ICO y exigir en los informes financieros regulares indicadores de impacto social. Garantizarque los requisitos de elaboración de informes estén en sintonía con los que necesitan los organismos de gestión y gobierno, otras entidades de financiamiento y los supervisores.

• Crear estrategias de salida que definan en contratos la duración de la relación desde el comienzo del proyecto,incluyendo un periodo de tiempo para lograr la sostenibilidad financiera. Es importante definir además previamen-te unas estrategias de abandono de las operaciones que incluya un análisis de viabilidad, estudios de mercado y demanda que se extiendan hasta garantizar la sostenibilidad financiera y autonomía en el tiempo.

Resumen ejecutivo

17

sea coherente con los planteamiento de lareforma de la AECID y por ende las premisas dela Declaración de París.

Para poner en práctica un sistema de gestión porobjetivos se requiere mayor medición y controlsobre la marcha de las operaciones, se requierehacer un seguimiento de los créditos y las accionesclaves mediante la aplicación de los siguientes ins-trumentos previamente definidos:

Deben establecerse métodos para medir el impac-to social y establecer este impacto como un objeti-vo clave del FCM, debe incluirse una supervisióncontinua del impacto social en el sistema demedición del desempeño.

1.2.3. Mecanismos de complementariedad

El FCM se utiliza como una herramienta aisladadel contexto, y su motor no es la gestión porresultados. La unidad de microcrédito hace usode las operaciones del FCM exclusivamente comoun instrumento de canalización y transferencia derecursos, sin acompañamiento ni referencia adicio-nal, sin programas de apoyo y seguimiento, sin faci-litación de apoyo técnico suplementario agregada ysin integración en los objetivos generales de otrasdirecciones generales. Esta herramienta, tal y comoestá siendo utilizada de forma aislada, NO es la

más apropiada para maximizar el impacto sobregrupos de alto riesgo ni para reducir la pobrezade grupos vulnerables. Además hay evidencias de quealgunos de los grupos más vulnerables entrevista-dos han visto afectados negativamente su capaci-dad de acceso a algunos servicios. Se recomiendadiseñar programas que canalizan el crédito a gruposvulnerables con acompañamiento complementa-rio de las operaciones de crédito con asistenciatécnica para no debilitar la disciplina financieray para garantizar mayores niveles de profundidad enel alcance.

La complementariedad requiere fundamentalmen-te de: a) una planificación estratégica adecua-da, y b) de un plan de comunicación e informa-ción interno y externo para difundir las virtudesde las microfinanzas para reducir la pobreza.

1.2.4. Plan de Cooperación Técnica

Existe la necesidad de desarrollar un plan de asis-tencia técnica paralelo a los instrumentos finan-cieros para corregir el desequilibrio entre ambos.Este plan de cooperación de asistencia debe inte-grarse por servicios técnicos de apoyo que incluyanauditores y contables, agencias de evaluación y cer-tificación, redes profesionales, asociaciones, centra-les de riesgos, sistemas de pagos y transferencias,proveedores de servicios técnicos y de tecnología

Componentes recomendados para un sistema de gestión por resultado u objetivos

• Definir indicadores de resultado e impacto para medir los resultados u objetivos logrados. Pueden ser medidas,índices de rendimiento (aumentos, disminuciones), comparaciones entre cifras o condiciones, hechos, opiniones,etc. Deben ser fruto de un acuerdo mutuo al inicio del proyecto; deben ser mensurables, participativos, sencillos yaccesibles y pertinentes. Pueden ser cuantitativos (número de, frecuencia de, % de, tasa de, diferencia con, etc.) ocualitativos (capacidad de, calidad de, nivel de, presencia de, percepción de, etcétera).

• Establecer líneas de base. Es un punto de referencia que permite medir el cambio en el tiempo, el punto de par-tida inicial a partir del cual se define un indicador, da el valor inicial para medir el progreso. Debe ser confiable yfácil de obtener. Es necesario recoger los datos de base en la fase de diseño del proyecto para conocer la situa-ción antes de empezar las actividades.

• Definir metas. Es el valor de un indicador que pretende lograr. Corresponde al resultado esperado. Puede habermetas parciales y metas finales dependiendo de las etapas de medición.

• Establecer y capacitar a las IFI para crear medios de verificación. Son las formas cómo van a medirse los indi-cadores y son las fuentes de información.

18

pobres y la asistencia técnica para el fortalecimien-to de la capacidad de las instituciones financierasintermedias, permitiendo a los socios introducirunos servicios financieros y unos mecanismosinnovadores para la prestación de estos servi-cios. Además, parte de la asistencia técnica podríay debería poderse ejecutar a través de donaciones,incluyendo diagnósticos de clientes sin acceso,estudios de mercado, análisis de demanda finan-ciera y de otros actores de mercado adecuadosque determinen las necesidades específicas de losposibles clientes.

de la información y capacitadores para reducir loscostes de transacción, ampliar el alcance, fortale-cer las capacidad institucionales locales y fomentarla transparencia y competencia, así como la orien-tación hacia los más pobres entre las institucionesde primer piso.

Una asignatura pendiente del FCM consiste enfacilitar un financiamiento flexible de la asis-tencia técnica para abarcar la investigación y eldesarrollo de nuevos productos que respondana las necesidades especificas de clientes más

Recomendaciones para la complementariedad

• Creación de un sistema de monitoreo y evaluación común y compatible con metas e indicadores compartidoscon otras direcciones de la AECID.

• Promover el análisis y planificación conjuntas y permanentes de las necesidades del país beneficiario conotros donantes, con la sociedad civil y alineamiento con las políticas y documentos de compromiso de reducción depobreza nacionales.

• Maximizar las posibilidades de intervención conjunta con otras acciones de otras direcciones generales.

• Crear un centro de gestión del conocimiento y un sistema de información y comunicación sobre el microcré-dito que permita replicar las experiencias, advertir las complementariedades potenciales tanto internamente comoexternamente.

• Crear un grupo de trabajo en el seno de los órganos consultivos de la Cooperación Española en materia demicrofinanzas.

• Establecer un mecanismo de coordinación y articulación sobre el terreno (OTC) que permita integrar el FCMen las operaciones de la CE y aumentar la coherencia y complementariedad de las operaciones.

Niveles de intervención del Plan de Asistencia Técnica

1. Nivel macro. Fortalecimiento institucional y capacitación técnica profesional de un sector público regulador quereduzca la fragilidad de los sistemas financieros y ofrezca mayor competencia y profesionalización del sectorfinanciero.

2. Nivel meso. Fortalecer los sistemas de provisión de servicios financieros paralelos: contabilidad y gestión, moni-toreo y evaluación de resultados de las instituciones financieras, los servicios empresariales y las auditorías paragarantizar un amplio y continuado acceso por parte de las instituciones financieras intermediarias que atienden alos pobres. Facilitar alianzas estratégicas con el sector privado y redes de proveedores de servicios.

3. Nivel micro. Ofrecer a las IFI y a los clientes instrumentos de seguimiento, transferencia de tecnología, gestión,garantías financieras para la reducción de costes y protección de los ahorros de los más pobres.

Resumen ejecutivo

19

El Plan de Cooperación Técnica debe tener comoobjetivo fortalecer y garantizar el desarrollo económi-co del país concentrando los esfuerzos en construirun sistema microfinanciero incluyente que permita elacceso masivo a los más pobres acompañando losinstrumentos financieros con instrumentos deasistencia técnica en tres niveles:

1.2.4.1. Acciones en el nivel macro

El FCM puede y debe ofrecer cooperación técnicadirectamente a las instituciones (nivel macro) delGobierno. De la misma forma que la AECID ofrecefortalecimiento institucional en otros campos comoel fortalecimiento del sector de justicia; el FCMpuede servir de apoyo en el fortalecimiento institu-cional del sector microfinanciero para la estabili-zación del clima macroeconómico y de política finan-ciera propicia y estable para mantener un sistemafinanciero incluyente. Existen instituciones clave,como la comisiones nacionales de banca y segu-ros, las políticas de intermediación bancaria de losbancos centrales y los ministerios de finanzasconstituyen actores de un nivel “superior” que tam-bién requieren de atención y asistencia técnicapara garantizar programas integrales.

1.2.4.2. Acciones en el nivel intermedio o meso

1. Se considera imprescindible consolidaruna red de instituciones de apoyo que ofrez-can servicios paralelos de asistencia técnica,seguimiento, auditoría, regulación contable,evaluación, análisis de riesgos, y servicios téc-nicos y de tecnología de la información para re-ducir los costos de transacción, aumentando elalcance y la profundidad.

2. El microcrédito exige un diagnóstico socialprevio. Existen políticas de reducción de lapobreza entre grupos meta vulnerable o de al-to riesgo que contienen instrumentos y herra-mientas mucho más eficaces que el microcré-dito. El microcrédito no es siempre la soluciónmás idónea y deben analizarse las necesidadesde los clientes metas para dilucidar su conve-niencia.

3. La sostenibilidad exige aplicar criterios de se-lección y focalización (no solamente criteriosde rentabilidad financiera) para garantizar que

los intermediarios/proveedores financierosdispongan de suficiente capacidad y com-promiso institucional con los grupos metaantes de comenzar el desarrollo de productos.

4. Es imprescindible desarrollar en el FCM unaoferta de servicios técnicos que vaya másallá de los instrumentos financieros para eldesarrollo de los microcréditos. Diseñar unacartera de productos técnicos: financiaciónpara cubrir la investigación y el desarrollo de nue-vos productos y la asistencia técnica para el for-talecimiento de la capacidad, permitiendo intro-ducir servicios financieros nuevos originales yadaptados, así como mecanismos innovadorespara la prestación de estos servicios. Este traba-jo incluirá estudios de mercado de institucionesfinancieras u otros actores de mercado adecua-dos que determinen las necesidades específicasde los posibles clientes.

1.2.4.3. Acciones en el nivel micro

1. Mejorar la profundidad del alcance depende,entre otras cosas, de que el FCM sea capaz demejorar la competencia de las institucionesfinancieras de primer nivel, para extendersus servicios financieros a un gran número depersonas pobres, especialmente en las zonasrurales. Esto es posible a través de un progra-ma de asistencia técnica estratégico y sólido,y de unos criterios de selección de intermedia-rios focalizados a los grupos vulnerables.

Es necesario garantizar la sostenibilidad de lasoperaciones de crédito con un complemento defortalecimiento (estudios de mercado, diagnósti-cos) del sistema financiero en el nivel más bajo(micro). Las operaciones microfinancieras exito-sas en la lucha contra la pobreza deben anclarsesobre instituciones de primer piso con conoci-mientos de primera mano de las necesidadesespecíficas de cada grupo de clientes beneficia-rios para responder a los retos de amplitud y pro-fundidad de los grupos de clientes.

2. Se recomienda utilizar criterios claros de se-lección de instituciones caracterizadas por su“compromiso con la reducción de la pobreza y lacreación de sostenibilidad”, en vez de imponer unavisión externa regida por criterios estrictamente

20

esos objetivos. El sistema debe incluir indicado-res básicos para realizar un seguimiento del de-sempeño (alcance general, alcance a los pobres,calidad de la cartera, rentabilidad/sostenibilidad,eficiencia). Este sistema debe de ser extendidoentre los intermediarios y clientes para generarla retroalimientación y facilitar el control.

La asistencia técnica debe ir dirigida tambiéna mejorar la eficiencia de las IFI, con progra-mas de capacitación para simplificar procedi-mientos e introducir nuevas tecnologías, etc.,con el fin de reducir los costos a los clientespobres. El FCM debería perfeccionar y desarro-llar sus herramientas e instrumentos estandari-zados para las proyecciones financieras y eldesarrollo de productos.

El FCM ha tenido un nivel de desembolsoalto y debería estar preparado para consoli-dar una cartera de proyectos asumiendoriesgos cuantificables sobre operaciones conmayor grado de experimentación de procedi-mientos y metodologías destinadas a los máspobres con instituciones flexibles y con capaci-dad de adaptarse con posibilidades de llegar aun gran número de clientes no atendidos.

5. La experiencia del FCM con el BCIE no pare-ce que tenga unos resultados esperanzado-res sobre la pobreza. El financiamiento a tra-vés del BCIE, como institución de segundopiso, debe exigir un análisis financiero y opera-tivo más riguroso de los receptores de fondos,acompañado de un sólido enfoque estratégico,mayor independencia política y crear un sistemade desembolso basado en el desempeño.

1.2.4.4. Estructura

Se concreta en un esquema la propuesta de es-tructura para articular la nueva estrategia de micro-finanzas y para fortalecer la política de microfinan-ciar de la AECID.

Hay que subrayar la importancia de los factoresexógenos en la estructura. Es decir, la concreciónde la reforma de la AECID y sobre todo la estruc-tura descentralizada de ejecución que van a influirde forma determinante.

financieros o focalizados en un grupo social espe-cífico. Diseñar operaciones con instituciones fi-nancieras intermedias adaptando la financiación ala fase de desarrollo institucional para maximizarsu capacidad de profundización y alcance. Hayque diseñar estrategias adaptadas de apoyo enfunción de las necesidades específicas de losclientes y de las distintas fases de desarrollo.

Hay que destacar la eficaz tarea del FCM en elproceso de selección ex ante con criterios desostenibilidad de las instituciones financieras.Sin embargo, para profundizar en el alcance seconsidera necesario complementar los factoresmencionados como la visión, misión, la estrate-gia, la estructura de gobierno de las IFI, la capa-cidad de gestión y de recursos humanos, la cali-dad de los servicios, el alcance, el desempeñofinanciero y la solidez de la cartera, con aspec-tos de flexibilidad para adaptar su cartera a pro-ductos específicos a los grupos vulnerables.

3. Vinculación del crédito. Las operaciones decrédito deben estar precedidas de un aná-lisis de vinculación. Debe existir una defini-ción previa de los objetivos del FCM, especial-mente un análisis de aquellas operacionesdonde las microfinanzas no constituyen un ob-jetivo en sí mismo, con el fin de identificar cuá-les pueden ser los obstáculos paralelos paraocasionar un limitado impacto del crédito. Exis-ten factores adicionales exógenos e indepen-dientes del crédito que hacen prácticamenteinaccesible el crédito e inviable el éxito de lasinversiones posibles: infraestructura obsoleta,deficiente tecnología, acceso limitado a losmercados. En estos casos se recomiendanotros servicios financieros o no financieros queresultarían más adecuados. Al no existir unosobjetivos y metas claras, el FCM no puede con-siderar el apoyo de servicios de ahorro o segu-ros que en ocasiones pueden ser más eficacesque el crédito para algunas poblaciones vulne-rables.

4. Una importante recomendación es la creaciónde un sistema de monitoreo y evaluación conindicadores específicos para evaluar y retroali-mentar los objetivos de reducción de pobreza,así como un sistema de financiación y gestiónbasado en resultados y desempeño en función de

Resumen ejecutivo

21

El Plan Estratégico de Cooperación Técnica debe incluir las siguientes acciones

DifusiónComunicación

PromociónInstrumentosfinancieros

InvestigaciónSistematización

Asistencia técnica y

asesoría legal

Consultoría yasesoramiento

Capa

Propuesta para un nuevo departamento de microfinanzas en la AECID reformada

Gestión basada en resultados:planificación, seguimiento y evaluación

Centro de excelencia(conocimiento, comunicación

y difución)

Gestión de las operacionesfinancieras con IFI

Asistencia técnica (hacia IFI,AECI, OTC, otros españoles)

“ventanilla”

Gestión basada en resultados:planificación, seguimiento y evaluación

Introducción1

24

Este informe presenta la evaluación del Fondo deConcesión de Microcréditos (FCM) para Proyec-tos de Desarrollo Social Básico en el Exterior dela Agencia Española de Cooperación Internacio-nal (AECI). Se trata de un documento completoque resume y actualiza los informes de evaluaciónintermedios entregado por el equipo de evalua-ción de INYPSA los días 26 de febrero de 2007(informe de avance sobre diseño y gestión delFCM) y 22 de abril de 2007 (informe de los resul-tados del FCM, con tres estudios de país).

En este sentido, en el presente informe se ha procu-rado presentar los contenidos de forma compacta,sin que se vea afectada la perspectiva amplia sobrela complejidad del FCM y su funcionamiento actual,además de la visión respectiva de los actores impli-cados en esta evaluación. Uno de los mecanismosprincipales para reducir la extensión de este docu-mento es la presentación de información detalladaen los anexos que por tanto se recomienda tenerpresente en la lectura del presente documento.

1.1. Antecedentes

Una de las funciones de la Dirección General dePlanificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo(DGPOLDE) de la Secretaría de Estado de Coope-ración Internacional (SECI) del Ministerio de Asun-tos Exteriores y de Cooperación es la realización deevaluaciones de las diferentes actuaciones e instru-mentos de la Cooperación Española. De acuerdocon lo establecido en el artículo 19.4 de la Ley23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacio-nal para el Desarrollo, y en el artículo 10 del Real De-creto 741/2003, de 23 de junio, sobre el Fondode Concesión de Microcréditos para Proyectos deDesarrollo Social Básico en el Exterior, la DGPOL-DE tiene asignada en el ejercicio de sus competen-cias la evaluación de las acciones realizadas en el

marco de esta normativa en relación al Fondo parala Concesión de Microcréditos para Proyectos deDesarrollo Social Básico en el Exterior (FCM), laborque mediante un concurso público ha asignado a laempresa consultora INYPSA.

1.2. El Fondo de Concesión deMicrocréditos (FCM)

El FCM es un instrumento financiero de la Ayu-da Oficial al Desarrollo (AOD) reembolsable es-pañola, cuyo peso en la AOD bilateral neta des-de el año 2005 supera al Fondo de Ayuda alDesarrollo (FAD) y por tanto representa hoy endía el instrumento financiero con más relevanciade la Cooperación Española. La base de su crea-ción se encuentra en la Ley 23/1998, de 7 dejulio, de Cooperación Internacional para el De-sarrollo, que establece por primera vez los prin-cipios, objetivos y prioridades del FCM: es una“modalidad de financiación y ejecución bilateralpara la concesión de microcréditos y de crédi-tos rotatorios destinados a la mejora de las con-diciones de vida de colectivos vulnerables y a laejecución de proyectos de desarrollo social bá-sico” (artículo 28.1). Unos meses más tarde, seconstituye el FCM en el artículo 105 de la Ley50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fis-cales Administrativas y del Orden Social, comoun instrumento financiero en virtud del cual elGobierno puede disponer de los fondos necesa-rios para otorgar los microcréditos a los que serefiere el artículo 28.1. A partir de entonces, seva definiendo, revisando y actualizando el ámbi-to de actuación del FCM, así como las compe-tencias de su estructura institucional. Finalmen-te, en 2003, entra en vigor el Real Decreto741/2003 de 20 de junio, sobre el Fondo parala Concesión de Microcréditos para Proyectos

Introducción1

1. Introducción

25

de Desarrollo Social Básico en el Exterior, queregula las finalidades, los recursos, el destino,los instrumentos de actuación, la estructura ins-titucional y el régimen de funcionamiento delFCM.

La creación del FCM supone un cambio dentro dela Ayuda Oficial al Desarrollo bilateral española yaque se constituye en un instrumento fundamental-mente reembolsable. Su finalidad principal escontribuir a la lucha contra la pobreza en los paí-ses en vías de desarrollo (PVD), mediante el fo-mento de los servicios micro financieros, con elpropósito de que la prestación de dichos serviciosresponda a las necesidades de los sectores eco-nómicos y sociales que, o bien no tienen accesoal sistema financiero tradicional, o éste no satisfa-ce adecuadamente sus necesidades. En conso-nancia con dicha finalidad, el FCM servirá de apo-yo al desarrollo del tejido micro empresarial deaquellos países. Asimismo, la finalidad comple-mentaria del FCM es contribuir, junto con los de-más instrumentos de la cooperación al desarrollocontemplados en la Ley 23/1998, de 7 de julio, deCooperación Internacional para el Desarrollo, a laintegración y complementariedad de la acciónespañola de cooperación, respetando los princi-pios, objetivos y prioridades establecidos en la ley.

El FCM cuenta para el cumplimiento de sus finescon dos tipos de instrumentos: a) financieros(préstamos y créditos) y b) no financieros (gas-tos derivados de la evaluación, seguimiento e ins-pección de las operaciones del FCM), así comolos de identificación y de asistencia técnica relati-vos a la facilitación de servicios a entidades rela-cionadas con la actividad microfinanciera, con elobjeto de apoyar su fortalecimiento institucional,capacitación de los recursos humanos e incre-mento de su capacidad de gestión.

1.3. Los objetivos de la evaluación

El pliego de prescripciones técnicas establece lossiguientes objetivos generales para la evaluacióndel FCM:

a) Conocer la coherencia del instrumento con elobjetivo y prioridad de la Política Española deCooperación Internacional de lucha contra lapobreza. Se trata de conocer con más detallesi el FCM está adecuadamente diseñado yejecutado para cumplir el objetivo de la Coo-peración Española en materia de microcrédi-tos, dentro de una actuación de promoción deldesarrollo del tejido productivo y de protec-ción de grupos vulnerables, así como dentrode las prioridades horizontales apuntadas enel Plan Director 2005-2008, con referenciaespecial a la equidad de género.

b) Conocer la adecuación del instrumento a lasnecesidades y condiciones de los países des-tinatarios de la Cooperación Española y sucontribución a los diferentes grados de des-arrollo del sector microfinanciero de cada paísen su objetivo de atender a la población po-bre.

c) Conocer la eficacia del instrumento en rela-ción al fomento de servicios microfinancierosque apoyen el desarrollo microempresarial ylos efectos que genera en las condiciones devida de los clientes finales en la reducción dela pobreza.

d) Conocer la eficiencia del instrumento en lagestión y ejecución de los recursos a partir delanálisis de los procedimientos y los mecanis-mos institucionales que permita revelar losfactores de éxito y las limitaciones del FCMcomo herramienta de Cooperación, particular-mente observando el grado de coordinación

Estructura institucional básica del FCM

1. Comité Ejecutivo, que adscrito a la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional (SECI) se encarga de la administración del FCM y tiene la composición descrita en elcuadro siguiente.

2. Órgano Gestor AECI, a través de la Unidad de Microcréditos que forma parte de la Sub-dirección General de Cooperación Multilateral y Horizontal.

3. Agente financiero: Instituto de Crédito Oficial (ICO).

26

en qué medida y bajo qué condiciones las actua-ciones del FCM están contribuyendo a sus obje-tivos.

La evaluación del ámbito de diseño se refiereprincipalmente a cuatro aspectos: 1) el contextode la intervención, 2) los objetivos del instrumen-to, 3) la estrategia de intervención y 4) el presu-puesto. Es decir, se trata de una evaluación queverifica el diagnóstico realizado de las necesida-des de servicios y productos microfinancieros dela población meta que justifica la puesta en mar-cha del FCM, revisa el contexto institucional de laintervención y su evolución en la lucha contra lapobreza y la relevancia del instrumento empleado(FCM), examina la definición y jerarquía de los ob-jetivos del instrumento, así como las áreas técnicay geográfica de la estrategia de intervención ysu complementariedad con otras actuaciones dela Cooperación Española y, por último, analiza laasignación y distribución presupuestaria comoelemento base de planificación.

Por su parte, la evaluación de la gestión del FCMse concreta principalmente en dos áreas temáti-cas: 1) la capacidad y desempeño institucional y2) el ciclo de las operaciones del FCM. Por un la-do, el objeto de este análisis es conocer la capa-cidad institucional, así como valorar el desem-peño de la gestión en relación a instrumentos,recursos financieros, recursos humanos, estructu-ra y cultura organizativa, flujos de información ydecisión, y vinculación con otros agentes de coo-peración. Por otro lado, se evalúa el ciclo de lasoperaciones del FCM que se considera estácompuesto por seis fases: identificación, diseño,aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación ycumplimiento/cierre de la operación. En relación aeste ciclo se evalúa tanto la agencia, es decir, losactores participantes en el FCM, como el procedi-miento, los criterios y los instrumentos de gestiónde cada fase.

La evaluación de los resultados se concentra entres dimensiones que reflejan: a) el diseño de lasoperaciones, b) el comportamiento institucionalde las instituciones financieras intermediarias (IFI)y c) el impacto social de las operaciones delFCM llevadas a cabo por estas instituciones. Esdecir, se trata de una valoración que, en primer lu-gar, diagnostica la adecuación del diseño de las

entre los gestores y la complementariedad en-tre el instrumento y otras actuaciones de laCooperación Española.

Se pretende, asimismo, identificar las principalesfortalezas y debilidades del FCM y de su estructu-ra institucional y ofrecer recomendaciones que sir-van para mejorar la actuación de la CooperaciónEspañola en materia de microfinanzas.

En este sentido, uno de los fines de esta evalua-ción es obtener recomendaciones fundadas enrelación a:

a) La obtención de insumos para una futura es-trategia en microfinanzas de la CooperaciónEspañola

b) La capacidad y desempeño institucional delFCM que permita mejorar la eficacia y eficien-cia de los recursos.

c) Los mecanismos que contribuyan a aumentarla complementariedad entre actores e instru-mentos de la Cooperación Española.

1.4. Metodología de evaluación

1.4.1. Ámbitos de la evaluación

De acuerdo con los términos de referencia, la eva-luación se ha desarrollado desde una perspectivacomprensiva, que incluye el análisis del diseño, lagestión del instrumento (“proceso de ejecución”),así como los resultados que produce a través dealgunas de sus operaciones realizadas en Ecua-dor, Honduras y Marruecos. Desde esta perspec-tiva, el ámbito de esta evaluación ha abarcado trescontenidos de análisis:

• Una evaluación de diseño del FCM como ins-trumento de la Cooperación Española orientadoa la lucha contra la pobreza en los PVD.

• Una evaluación de la gestión que analiza la ca-pacidad y el desempeño institucional de gestióndel FCM y que estudia los actores, criterios,procedimientos e instrumentos, como aspec-tos clave que influyen en el funcionamiento delFCM.

• Una evaluación de los resultados que estudia,a través de estudios caso en tres países destina-tario del FCM (Ecuador, Honduras y Marruecos),

1. Introducción

27

operaciones a las necesidades locales y la co-herencia interna y con la política de la Coopera-ción Española. En segundo lugar, se valora eldesempeño de las entidades prestatarias conrespecto a su orientación hacia la lucha contrala pobreza e inserción en redes microfinancie-ras, sus capacidades de gestión operativa y fi-nanciera, así como su estructura y cultura orga-nizativa como actor comprometido con la luchacontra la pobreza. Por último, la evaluación revi-sará los resultados económicos y sociales, enrelación a su relevancia para los clientes finalesde las operaciones, especialmente para la po-blación femenina.

1.4.2. Los criterios de evaluación

En este informe final se han considerado los cri-terios de evaluación de la Cooperación Españo-la ampliados con criterios establecidos por elpliego de prescripciones técnicas, valorando encada caso su grado de cumplimiento. Es de re-saltar que cada ámbito de evaluación (diseño,gestión y resultados) requiere una concreciónde estos criterios; se presenta al final de esteapartado una tabla que desglosa los indicado-res y el significado de cada criterio en cada ám-bito.

1.4.2.1. Coherencia

Este criterio analiza la coherencia del diseño delinstrumento FCM, sus operaciones y el plantea-miento de las IFI con los objetivos y prioridadesde la Política Española de Cooperación Interna-cional de lucha contra la pobreza. Se trata de sa-ber si el FCM y sus operaciones están adecuada-mente diseñados y ejecutados para cumplir estosobjetivos de la Cooperación Española en materiade microcréditos, dentro de una actuación de pro-moción del desarrollo del tejido productivo y deprotección de grupos vulnerables, tal como esta-blece el Plan Director de Cooperación Española2005-2008.

La coherencia se desglosa metodológicamente endos niveles:

• Coherencia interna. Análisis de la lógica de la in-tervención del FCM y sus operaciones: jerarquía

y articulación de los objetivos del FCM y cadauno de sus operaciones y su adecuación a lasáreas de intervención y la dotación presupuesta-ria, las capacidades técnicas y financieras conlas que cuenta el FCM y la AECI, así como losdemás ejecutores

• Coherencia externa. Análisis de la compatibi-lidad de los objetivos y estrategia del FCM ysus operaciones con la política (objetivos yprioridades) así como con otras actuacionesde la Cooperación Española. Análisis de lacomplementariedad con otras actuaciones si-nérgicas, complementarias o competitivas, dela cooperación oficial, de las ONGD españo-las especializadas en microfinanzas o de otrosdonantes.

1.4.2.2. Pertinencia

Este criterio analiza la adecuación del diseño delFCM y sus operaciones además del comporta-miento de las entidades prestatarias al contextoespecífico en el que se realiza. Para su análisis sehan considerado:

• Los problemas y las necesidades de la poblaciónbeneficiaria; las políticas de desarrollo (naciona-les, regionales o locales) en el sector sobre elque intervienen las operaciones (oferta y deman-da).

• La consideración de políticas locales de micro-finanzas y reducción de la pobreza.

• La claridad en la definición de los instrumentosy del FCM en general.

• El nivel de participación de los actores implica-dos.

• El grado de consulta con otros actores, espe-cialmente en microfinanzas.

• El grado de coordinación institucional de las en-tidades prestatarias con otros actores, espe-cialmente redes microfinancieras nacionales einternacionales.

• La satisfacción de las entidades prestatariascon la asistencia técnica y su capacidad de ab-sorción de la misma.

• La orientación de las entidades prestatarias ha-cia la satisfacción de las necesidades financie-ras de los clientes finales, la atención a colecti-vos vulnerables y la satisfacción de la poblaciónmeta con los productos crediticios de las IFI be-neficiarias del FCM.

28

• La calidad de la gestión en microfinanzas de lasIFI.

• La evolución de los criterios de desempeño fi-nanciero de la IFI.

• La evolución de la situación patrimonial de lasIFI.

• La colocación y el desembolso de los recursosdel FCM por parte de las IFI.

1.4.2.5. Impacto

En el marco de esta evaluación, se entiende porimpacto el alcance social y económico de los mi-crocréditos canalizados a través de las entidadesprestatarias beneficiadas de alguna operación delFCM y su efecto en las condiciones de vida de losbeneficiarios, con especial atención a los colecti-vos vulnerables. Se trata de un análisis de las con-secuencias de las operaciones del FCM en la vidade las personas que han obtenido uno o variosmicrocréditos, lo que evidentemente extralimita laproyección social y económica que actualmentepuede prever el FCM en sus operaciones que re-quieren de la canalización de las IFI para llegar alos beneficiarios finales.

Este análisis requiere de una metodología comple-ja de reconstrucción del efecto de los microcrédi-tos en las condiciones de vida de los grupos me-ta finales que, según las prescripciones técnicasde esta evaluación, se basa en los indicadores bá-sicos para las microfinanzas como herramienta dela lucha contra la pobreza:

• Anchura del alcance. Número de clientes fina-les y no discriminación de determinados colec-tivos sociales.

• Profundidad del alcance. Grado de pobreza,género, grupo étnico, educación y edad.

• Cobertura geográfica en áreas rurales.

1.4.2.6. Viabilidad del diseño y sostenibilidad de los resultados

A través del criterio de viabilidad-sostenibilidad seanaliza el grado en el que los efectos positivos deri-vados de las operaciones continúan y se extiendenen el tiempo una vez se han finalizado las operacio-nes del FCM. La viabilidad analiza si antes de empe-zar una intervención existen elementos y momentos

1.4.2.3. Eficacia

Este criterio analiza la eficacia operativa e institucionalde las entidades prestatarias con respecto al logro delas finalidades del FCM y las condiciones específicasdel acuerdo firmado con la AECI. Representa así unescalón importante entre las previsiones de las ope-raciones y su logro que depende fundamentalmentedel comportamiento de la entidad prestataria a lahora de participar en el logro de las metas globalesy específicas de las operaciones y del FCM.

Por otra parte, se valora la eficacia del sistema degestión de las IFI, especialmente con respecto a losincentivos de desempeño social, los criterios de se-lección de los clientes y el seguimiento del impacto.

Esto ha exigido la revisión de la definición clara y pre-cisa de los objetivos y de sus indicadores, así comode la identificación de los beneficiarios directos e in-directos sobre los que quieren influir las operacionesdel FCM, así como los tiempos previstos.

Para la valoración de los distintos indicadores, nose ha tenido en cuenta los costes en que se incu-rren para cumplir con las previsiones.

1.4.2.4. Eficiencia

Este criterio evalúa en qué grado se han logradolos resultados en relación con los recursos que sehan conseguido para ello, esto es, la búsqueda deuna combinación óptima de recursos financieros,materiales, técnicos y humanos, para maximizarlos resultados.

La evaluación de la eficiencia compara, por lo tan-to, recursos con resultados (inputs-insumos conoutputs-salidas). En este sentido, este criterio seaplica a la gestión del FCM por parte de la Uni-dad de Microcréditos (UM), por un lado, y el des-empeño operativo y financiero de las entidadesprestatarias y el potencial impacto que ha tenidoel FCM en la eficiencia de las IFI, por otro.

Concretamente, se ha procurado realizar un análi-sis de:

• La capacidad y los gastos de gestión de la UM.• La capacidad de planificación y operativa de la

UM y las IFI.

1. Introducción

29

que apoyarían el potencial mantenimiento de posi-bles efectos positivos en el desarrollo humano (esdecir, desde una perspectiva ex ante), frente a lo quela sostenibilidad estudia desde una visión ex post enqué medida los logros ya obtenidos pueden mante-nerse en el tiempo. En ambos casos se aplican de-terminados factores de calidad.

En el caso del diseño del FCM se ha estudiado laviabilidad según tres elementos fundamentalesque afectan a la calidad y la posible durabilidaddel diseño de este instrumento financiero:

• La integración del enfoque de género.• La consideración y el aporte a la sostenibilidad

medioambiental. • El fortalecimiento institucional.

Por su parte, la sostenibilidad representa uno delos mayores desafíos en la evaluación y el diseñode programas y estrategias, por lo que su análisis

suele ser complejo, basándose en criterios decomportamiento de los distintos factores.

El estudio de la sostenibilidad se aplica a dos di-mensiones estratégicas:

• La sostenibilidad institucional y económico-finan-ciera de las entidades prestatarias como pilaresde su respectivo sector microfinanciero local.

• La sostenibilidad económico-financiera y el im-pacto en términos de igualdad de género de losmicrocréditos otorgados a microempresariosy microempresarias.

Dada la sencillez de las operaciones del FCM entérminos de proceso de desarrollo y considerandoque su impacto depende en gran medida del com-portamiento de las instituciones locales, se ha op-tado por analizar la presencia de estos factores decalidad en el desempeño institucional y social delas entidades prestatarias.

1. Introducción

31

32

microfinancieras no es una tarea sencilla, por ladinámica y el crecimiento continuo del sector mi-crofinanciero, lo que significa que los resultadosestán sujetos a una gran variedad de condicio-nantes (tiempo, lugar, fragilidad del sistema, pau-tas culturales, políticas económicas, etc.). En lospróximos párrafos, se presenta un breve resumende la metodología cuyos detalles se pueden en-contrar en los anexos.

En el caso específico de esta evaluación, se aña-den varios factores que dificultan la aplicación demétodos sencillos, ya que el FCM no influye di-rectamente en las actividades microcrediticiasde sus IFI contrapartes, sino que establece unaspautas muy generales de actuación que se fijan enlos acuerdos firmados entre las IFI, por un lado, yla AECI y el ICO, por otro.

Por tanto, el alcance de los resultados dependede:

• Una adecuada identificación del sector microfi-nanciero y sus actores.

• Un diseño coherente de las operaciones.• El comportamiento institucional de las IFI.• La capacidad de las IFI de impulsar procesos

sociales y económicos de desarrollo humano.

Tal como se refleja en el índice, esta cadena deefectos determina la estructura del informe. El re-to de la causalidad entre las operaciones financie-ras de gran tamaño y la mejora de las condicionesde vida en una familia de microempresarios re-quiere la aplicación de sofisticadas metodologías,especialmente para la medición del impacto socialy económico del FCM que en su diseño no prevémecanismos propios para llegar a este nivel debeneficiarios.

El equipo evaluador de INYPSA ha diseñado yaplicado una metodología adaptada que preten-de ser, ante todo, sensible a la perspectiva de losprestatarios finales. En otras palabras, esta eva-luación se basa en un acercamiento exigente a lasmicrofinanzas como herramienta de la lucha de lapobreza enmarcado en un contexto de rentabili-dad económica, financiera y social, en la medidaen que cualquier programa de microfinanzas debeestar dispuesto y en condiciones de analizar, co-nocer, escuchar y comprender a sus clientes.

1.5. Herramientas de la evaluaciónde los resultados

Todos los ámbitos de la evaluación del FCM hansido valoradas según las siguientes tareas:

• Examen y análisis de la documentación disponi-ble en relación al FCM.

• Diseño de las herramientas metodológicas,cuestionarios, identificación y selección de indi-cadores, etc., para la recogida, procesamiento yanálisis de la información. Estas herramientasse detallan en el siguiente cuadro, incluidos elnúmero de respuesta obtenido en su aplicación,y fueron apoyadas por otras entrevistas perso-nales y telefónicas

• Identificación de los informantes clave de la eva-luación que incluirá al personal de las institucio-nes implicadas en el FCM, Comité Ejecutivo,ICO, AECI (principalmente los técnicos en sedey en terreno de la Unidad de Microfinanzas yOTC), y consultoría externa, así como otros in-formantes relevantes para la evaluación.

• Realización de las entrevistas personales y encues-tas con los informantes clave y talleres de trabajo.

• Elaboración y presentación del informe de avan-ce e informe de resultados.

• Discusión y recepción de comentarios y conclu-siones con todas las partes involucradas y encoordinación con la DGPOLDE.

La selección de las herramientas de la metodolo-gía se realiza en función de los objetivos según lossiguientes pasos:

• Diseño del estudio recogido en la matriz actua-lizada de la evaluación.

• Realización del estudio: recolección de datos yevidencias de todas las fuentes.

• Análisis y conclusiones: vincular los datos conlas proposiciones según criterios para interpre-tar los hallazgos.

En la evaluación de los resultados, se ha diseña-do y aplicado una metodología específica quecuenta con un avanzado grado de complejidad,ya que pretende reconstruir la adecuación y losefectos de las operaciones del FCM en términosde lucha contra la pobreza. En términos genera-les, la medición de los resultados de actividades

1. Introducción

33

Además de valorar el desempeño institucional delos prestamistas, es decir, las IFI, con respecto alas necesidades y demandas de los grupos metafinales, esta metodología se basa en buscar res-puestas a las siguientes preguntas sobre losprestatarios:

• ¿Quiénes son los clientes intermediarios y fi-nales del FCM?

• ¿Se están realmente beneficiando los clien-tes de su participación en programas beneficia-dos por operaciones del FCM?

• ¿En qué momento ocurre el impacto?• ¿Dónde ocurre el impacto? ¿A nivel indivi-

dual, de empresa, familia, hogar o comunidad?• ¿Los productos y servicios financieros gene-

rados a través de operaciones del FCM sonadecuados para estos clientes?

A continuación se presentan las herramientas deevaluación que se han utilizado para este informede resultados. Una descripción más detallada deherramientas y de la muestra se encuentra en losanexos.

34

Número Nombre Objetivo TipoTiempo de aplicación

Muestra

Nº 1

Encuesta deEvaluación deImpacto de FCMsobre usuarios /microempresarios/ familias.

Analizar efectosde las accionesdel FCM sobreindividuosmicroempresas.

Cuantitativa 1 hora 252

Nº 2Encuesta de Despedida odesertores.

¿Cuándo y porqué abandonaroncrédito?

Cuantitativa 20 minutos 108

Nº 3

Entrevista Uso de préstamos yUtilidades yAhorro en elTiempo.

¿Cómo hautilizado elpréstamo?Cambios deusos.

Cualitativa 60/90 minutos 20

Nº 4

Entrevista de Grado deSatisfacción delCliente.

Grado desatisfacción delos usuarios.


Nº 5

Entrevista de “Empoderamiento”de GéneroMujeres.

Análisis decapacidaddecisión mujeres.

Cualitativa 60 minutos 30

Nº 6Cuestionario deAutoevaluación.

Estructura internaFCM.

Cualitativa 60 minutos Todos

Nº 7

Encuesta de evaluación a lasInstituciones Financieras Intermedias.

Análisis de lagestiónEvaluación delFCM a través delas institucionescréditointermedias.

Cuantitativa 2 horas

Nº 8

Encuestas yentrevistas a lasociedad civil.

Diseño y gestióndel FCM desdela perspectiva desociedad civilespecializada.

Mixta 2 horas 40

Nº 9

Entrevistas adonantesinternacionales.

Funcionamientodel FCM,microfinanzas enCGAP.

Mixta 60 minutos 11

Nº 10Entrevistas enprofundidad.

Diseño, gestión yresultados delFCM.


Nº 11

Sesiones detrabajo.

Gestión delFCM, validaciónde metodología.

Cualitativa 2-4 horas 4

Evaluación del diseño del FCM2

36

Evaluación del diseño del FCM2• La lógica de intervención en sus dimensiones

técnica y geográfica.• La dimensión presupuestaria del FCM.

2.2. El contexto del FCM

A nivel internacional, la creación del FCM en elaño 1998 contó con un punto de partida favorableal coincidir con una etapa de crecimiento yconsolidación de las microfinanzas como he-rramienta reconocida de la ayuda internacional.En este sentido, la primera Cumbre de Micro-finanzas en Washington (1997) constituyó unimportante incentivo. No obstante, llama la aten-ción que, a pesar de este elevado grado de cohe-rencia con el contexto internacional, el FCMno se vinculó con otras iniciativas hasta el año2005, cuando ingresó en el Grupo Consultivode Ayuda a la Población Pobre (CGAP, porsus siglas en inglés: Consultative Group to As-sist the Poor). A pesar de que especialmentedesde principios del 2006, la AECI apuesta, através de la Unidad de Microcréditos (UM), porla coordinación más estrecha en el marco delCGAP, es de resaltar que la tardía vinculaciónoficial con redes internacionales ha dificultadola adecuación operativa y estratégica delFCM a iniciativas globales, como los Objetivosdel Milenio (ODM).

La articulación y evolución de los marcos normati-vo y operativo han sido constantes desde 1998,como demuestra la tabla 1.

En este sentido, el marco normativo ha logradocrear un fundamento sólido a partir de 2000 e in-troducir claridad en los objetivos e instrumentosa partir del 2003. Esta articulación ha respondi-do a una lógica ad hoc de ajustar la normativa

2.1. Descripción del ámbito dediseño

Siendo el punto de partida de esta evaluación, es-te capítulo se acercará al origen y la concepcióndel Fondo de Concesiones de Microcréditos(FCM) con sus servicios y productos, para lo quese analizarán cuatro dimensiones:

• El contexto del FCM con respecto al entorno ins-titucional global y las necesidades microfinancie-ras en los países en vías de desarrollo (PVD).

• Los objetivos del instrumento, su relevancia conla lucha contra la pobreza y lógica interna.

Algunas de las ventajas comparativas del FCM

• Análisis adecuado del riesgo financiero, que permi-te asegurar un muy elevado nivel de sostenibilidadfinanciera del FCM.

• Estímulo de la capacidad emprendedora en el paísbeneficiario.

• Escala de su alcance claramente superior a las ac-tuaciones realizadas bajo otros instrumentos finan-cieros bancarios y además es cuantificable.

• Participación directa de las IFI (contrapartes) enla ejecución (canalización) aportación de mediosmateriales y personales, aunque no así en la planifi-cación e identificación.

• Posibilita un flujo eficaz y una inyección de liqui-dez de recursos financieros para dinamizar laprestación de servicios financieros al sector de lamicroempresa.

• La disponibilidad financiera elevada.• Es reembolsable: a largo plazo, cuando se devuelvan

los préstamos, se conseguirá la autosostenibilidad.• Ayuda a las instituciones financieras locales (IFI)

con fondos a largo plazo, tasas bajas y sin ga-rantías.

2. Evaluación del diseño del FCM

37

según las necesidades urgentes de un instrumen-to de considerable peso que no contaba con unaplanificación integral desde sus inicios. Este hechotambién se refleja claramente en el marco opera-tivo que no se respaldó hasta dos años tras la crea-ción del FCM. Así, hasta el año 2000, la AECI notenía un mandato definido. Todo ello significa queel FCM ha sufrido un proceso de adaptaciónpaulatina. Actualmente, el FCM cuenta con unavanzado grado de consolidación institucional, pe-ro la lógica ad hoc ha impuesto limitaciones a lacoherencia interna, especialmente al marco ope-rativo, al no introducir un equilibrio dotacional entrelos objetivos financieros y técnicos del FCM.

El esfuerzo de múltiples actores por analizar laconveniencia de las microfinanzas para la reduc-ción de la pobreza no ha sabido evitar una exce-siva polarización entre dos enfoques2, de laque también se ve afectada la visión del FCM so-bre las microfinanzas como herramienta de la

lucha contra la pobreza. Estas dos perspectivas,aunque son complementarias, se plantean dema-siadas veces como excluyentes y opuestas:

• Enfoque de sistema financiero o minimalista.Considera que la oferta de servicios financieroses el objetivo principal de la ayuda en microfi-nanzas.

• Enfoque de alivio de la pobreza. Considera losservicios financieros como un medio para alcan-zar la reducción de la pobreza e impulsar losprocesos sociales.

Concentrado sobre todo en el instrumento finan-ciero, el FCM aplica una línea de actuación clara-mente afín y fiel al enfoque de sistema financie-ro, que se basa en la siguiente secuencia lógicareconstruida en base del Real Decreto 741/2003:

Este esquema expone la gran confianza que deposi-ta el FCM en la influencia positiva sobre la pobrezaque tiene un sistema financiero regulado confor-mado por instituciones financieramente renta-bles. Esta visión, que a lo largo de esta evaluaciónse denominará “enfoque minimalista” es asumida

Tabla 1. Evolución y articulación de los marcos normativo y operativo del FCM

Año Marco normativo Marco operativo Valoración

1998

Artículo 28.1 de la Ley 23/1998de Cooperación Internacional.Artículo 105 de la Ley 50/1998de Medidas Fiscales,Administrativas y del OrdenSocial.

Primera inyección de fondos (72millones de euros).Planteamiento del rol del ICO.Definición del rol del Consejo deMinistros.

Primer esbozo de la estructurainstitucional y alta dotaciónpresupuestaria, sin vinculaciónclara con la AECI ni previsionesclaras sobre la cooperacióntécnica del FCM.Poca concreción de la estructurainstitucional.

2000

Real Decreto 24/2000. Definición de objetivos, recursos,instrumentos y esquema degestión (Comité Ejecutivo),definición de roles AECI e ICO.

Vinculación con CooperaciónEspañola, pero ausencia derecursos para asistencia técnica.Escasa planificación y previsiónintegral. Reparto adecuado depapeles de las institucionesimplicadas.

2003

Real Decreto 741/2003. Más claridad en los objetivos,grupo meta e instrumentos,ligeros cambios en el ComitéEjecutivo (a favor de la AECI).

Apuesta por la complementariedadcon la Cooperación Española y unenfoque de microfinanzas, sindotación de recursos respectivos(asistencias técnicas).

Fuente: Elaborado en base de las Leyes 23/1998 y 50/1998 y Real Decretos 24/2000 y 741/2003.

2 Esta distinción se basa en indicaciones de Metodología de Evaluación dela Cooperación Española II, página 164.

interactuación y complementariedad. Partiendode un análisis meramente “minimalista”, el diseñodel FCM se encuentra prácticamente opuesto alénfasis social que promueven las ONGD, enocasiones con financiación de la AECI, ya que suforma de trabajo directo con los beneficiarios y suexperiencia desarrollando distintas modalidadesmicrofinancieras más experimentales (fondos enespecie, microseguros, etc.) implica una orienta-ción más clara hacia los procesos sociales, inclu-yendo el empoderamiento de colectivos margina-dos. Esta fragmentación de la labor españolaen las microfinanzas representa aún un obstácu-lo importante para impulsar una estrategia microfi-nanciera integral dentro de la Cooperación Espa-ñola.

Esta dualidad de enfoques microfinancieros enla cooperación al desarrollo también se refleja en laidentificación de los problemas y necesidadesde la población meta. Aportando suficiente clari-dad conceptual, el diseño del FCM se basa prin-cipalmente en la localización del problema cen-tral en la carencia operativa y financiera de lossistemas financieros en los PVD que no cubrenlas demandas de la población pobre. Consecuen-temente, en los procesos de identificación de lasoperaciones, la autosuficiencia financiera y ope-rativa de las Instituciones Financieras Intermedias

En este sentido, la pertinencia del FCM es ade-cuada, ya que aporta una herramienta potencial-mente complementaria a una política de microfi-nanzas como parte de la lucha contra la pobreza.No obstante, solamente combinando los dos enfo-ques y ofreciendo un abanico de servicios micro-financieros, se puede responder eficazmente a lasmúltiples dimensiones (sociales, económicos,institucionales, políticas, etc.) de la pobrezaque abarca tanto sistemas como actores (insti-tuciones, colectivos y personas). En el contextoespañol, existen dos líneas de conceptualiza-ción, reflexión y trabajo claramente articuladas ycon un bagaje de experiencias acumuladas suma-mente valioso, que requieren aún una mayor

38

Sin embargo, considerando que el acceso a lafinanciación regulada y sostenible de activida-des económicas es uno de los desafíos más im-portantes para los amplios sectores desfavore-cidos y excluidos en los PVD, para alcanzar unimpacto económico y social significativo y dura-dero, es imprescindible combinar ambasperspectivas:

y compartida por la mayoría de los actores directa-mente implicados en el FCM. Por su parte, lasONGD españolas activas en microfinanzas, parti-darias del enfoque de alivio de la pobreza, se hanmostrado críticas con este enfoque minimalista delFCM, ya que no se orienta claramente hacia elimpacto en los procesos sociales, especialmenteentre los más pobres3.

3 Véase para un breve análisis Nantik Lum (2005) El microcrédito comoinstrumento de la Cooperación Española para el Desarrollo, páginas10-12.

Las operaciones del FCM deberían garantizar que lasostenibilidad de la oferta de servicios financieros seaun objetivo y compatibilizarlo con una estrategia de fo-calización (lucha contra la pobreza) que permita facili-tar el acceso de “los sectores más pobres de la pobla-ción” mediante la aplicación de criterios estrictos parala selección de beneficiarios.

Figura 1. Secuencia lógica del impacto en la reducción de pobreza

Préstamos(inyección de

capital) yasistencia

técnica a IFI

Fomento yconsolidación de

sistemafinancieroregulado,rentable ysostenible

Acceso afinanciación por

parte desectores

desfavorecidos

Desarrollo del tejido

microempresarial

Desarrollohumano (lucha

contra lapobreza)


39

(IFI) y la demanda de inyección de fondos en cier-tas áreas y zonas es más relevante que el diagnós-tico de necesidades de los grupos meta, cuyaparticipación además es muy escasa en todoel ciclo de gestión del FCM. En este sentido, elproceso de identificación es similar a un estudiode mercado realizado casi exclusivamente poragentes externos al país y especialmente a lossectores potencialmente beneficiarios, a los queno se consulta ni se implica activamente en eldiseño de las operaciones financieras.

2.3. Los objetivos del FCM

Los objetivos del FCM quedan establecidos en elartículo 1 del Real Decreto 741/2003, de 23 de ju-nio, que establece una finalidad principal, que ade-más cuenta con un objetivo secundario, y una fina-lidad complementaria. La finalidad principal es:

“Contribuir a la lucha contra la pobreza en los paísesen desarrollo mediante el fomento de servicios mi-crofinancieros, con el propósito de que la prestaciónde dichos servicios responda a las necesidades delos sectores económicos y sociales que, o bien notienen acceso al sistema financiero tradicional, o és-te no satisface adecuadamente sus necesidades.”

En este objetivo influye la siguiente finalidad se-cundaria:

“El FCM servirá de apoyo al desarrollo del tejidomicroempresarial de aquellos países.”

El objetivo complementario busca integrar elFCM adecuadamente en el conjunto de la Coope-ración Española:

“Contribuir, junto con los demás instrumentos dela cooperación al desarrollo contemplados en laLey 23/1998 (...) de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo, a la integración de la acción es-pañola de cooperación, respetando los principios,objetivos y prioridades establecidos en la ley.”

Con esta definición, los objetivos del FCM constituyenuna base amplia para la actuación del FCM en mate-ria de lucha contra la pobreza y están integrados deforma que guardan buena coherencia con el conjun-to de objetivos de la Cooperación Española. Esta ló-gica interna presenta una calidad técnica adecuada,ya que se define un objetivo general que se podrá al-canzar a través de tres objetivos específicos. El si-guiente gráfico reconstruye la lógica interna de los ob-jetivos establecidos por el Real Decreto 741/2003:

Figura 2. Lógica interna de los objetivos del FCM

Lucha contra la pobreza

Contexto: sistemas y serviciosmicrofinancieros

Grupos meta: microempresarios(“tejido”)

Instrumentos:complementariedad conCooperación Española

“Objetivo general” del FCM

“Objetivos específicos” del FCM

Este marco nítido es sumamente favorable a unaplanificación estratégica del FCM, ya que sus trespilares podrían, en principio, fundamentar actuacio-nes específicas. No obstante, cabe señalar que

existen debilidades por el carácter excesivamentevago y general de los objetivos y los conceptos (“po-breza”, “complementariedad”, etc.) y la ausencia deresultados previstos e indicadores de impacto.

40

2005-2008 actualmente vigente (aumento delas capacidades institucionales y sociales, lascapacidades humanas y las capacidades econó-micas, respectivamente). En este sentido, lasestrategias del FCM plasmadas en su normativase insertan de forma lógica y coherente enlos objetivos y prioridades de la CooperaciónEspañola e Internacional. La siguiente tablaanaliza la adecuación potencial de los objetivosdel FCM a los objetivos estratégicos de la Coo-peración Española (según el Plan Director2005-2008) y los Objetivos del Milenio:

Con esta restricción, los objetivos del FCM sehan diseñado en términos coherentes con elcontexto internacional (especialmente losODM)4 y la planificación estratégica de la Coo-peración Española en términos de lucha contrala pobreza. Existen congruencias con respecto alos ODM 1 (“Erradicar la pobreza extrema y elhambre”) y 8 (“Fomentar una asociación mundialpara el desarrollo”). Por otra parte, los objetivosdel FCM se enmarcan en las prioridades secto-riales de la Cooperación Española, especial-mente los objetivos 1, 2 y 3 del Plan Director

Tabla 2. Adecuación de los objetivos del FCM

Los objetivos del FCM y su adecuaciónpotencial a las prioridades sectoriales del PlanDirector 2005-2008 y los Objetivos deDesarrollo del Milenio (ODM)

Prioridades sectoriales del Plan Director 2005-2008

1. C

apac

idad

esIn

stitu

cion

ales

y s

ocia

les

2. C

apac

idad

es h

uman

as

3. C

apac

idad

es e

conó

mic

as

4. S

oste

nibi

lidad

am

bien

tal

5. L

iber

tade

s y

capa

cida

des

cultu

rale

s

6. A

uton

omía

de

las

muj

eres

7. P

reve

nció

n de

con

flict

os

y co

nstr

ucci

ón d

e pa

z

Obj

etiv

os d

el M

ileni

o

1. Erradicar la pobreza extrema y elhambre.

FCM FCM FCM

2. Lograr la enseñanza primaria universal.

3. Promover la igualdad entre géneros y laautonomía de la mujer.

4. Reducir la mortalidad infantil.

5. Mejorar la salud materna.

6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo yotras enfermedades.

7. Garantizar la sostenibilidad del medioambiente.

8. Fomentar una asociación mundialpara el desarrollo.

FCM

4 Véase para un breve análisis sobre el potencial favorable de las microfinanzas con respecto al alcance de los ODM en Elizabeth Littlefield et al. (2003) “IsMicrofinance an Effective Strategy to Reach the Millennium Development Goals?”, disponible en la web: http://www.cgap.org/docs/FocusNote_24.html. Noobstante, es importante señalar que el FCM, como instrumento reembolsable, puede influir negativamente en el alcance de la meta 15 (objetivo 8), relacio-nada con la reducción y el alivio de la deuda externa.

las IFI contrapartes del FCM, basándose en lapremisa de que en las microfinanzas resulta inde-seable imponer criterios de selección de benefi-ciarios. La UM selecciona las IFI según su gradode rentabilidad y autosuficiencia financiera yoperativa. No obstante, esta preferencia del FCMpor instituciones fuertes y rentables no se justificacon las recomendaciones de la CGAP8. Existeuna aceptación generalizada entre los donantesde que se debería apoyar a un heterogéneo aba-nico de instituciones, lo que mejora el conjuntodel sector y no sólo individualmente a algunas IFI.Por otra parte, la sostenibilidad financiera resul-ta esencial para llegar a un número importante depersonas pobres y para lograr beneficios socialesa largo plazo. Pero este enfoque no es incompa-tible con otros productos financieros como fon-dos rotatorios más pequeños donados a institu-ciones menos competitivas del Sur y fondos dedesarrollo (por ejemplo, en agricultura, educación,salud, etc.) que pueden abarcar grandes líneas decrédito. La ventaja de estos productos reside enque pueden focalizarse en un grupo de personasdeterminado.

En términos generales, la definición de las carac-terísticas de los usuarios finales es fundamentalpara prever el potencial impacto en términos dedesarrollo humano. Optando por la inyección decapital en los sistemas microfinancieros existen-tes, el FCM solamente trabaja con institucionesfuertes y solventes, que no siempre atienden alos sectores más desfavorecidos, para los quelas microfinanzas no siempre representa una he-rramienta adecuada9.

En este sentido, la capacidad de respuesta de losobjetivos del FCM frente a las necesidades de lapoblación meta, es decir, los potenciales beneficia-rios finales, es limitada, ya que su procedimiento ac-tual de selección de IFI impide considerar criterios

Para valorar la complementariedad con los objeti-vos de la Cooperación Española, es importanteseñalar que el Plan Director 2005-2008 prevé la reo-rientación del FCM hacia un enfoque más inte-gral de microfinanzas. Así, el Plan Director men-ciona explícitamente un conjunto de serviciosmicrofinancieros dentro de la prioridad sectorial “au-mentar las capacidades económicas”5. Desde unpunto de vista técnico, los objetivos del FCM norequieren de una modificación sustancial paraser coherentes con esta previsión, aunque sí quees necesaria cierta concreción. Finalmente, el PlanDirector insiste en la complementariedad del FCM:partiendo de un enfoque innovador de coherenciade políticas, se pretende fomentar los microcréditoscomo posible instrumento de apoyo económico pa-ra un modelo de codesarrollo6.

Para la valoración de la pertinencia de los obje-tivos del FCM, resulta de fundamental interés laclaridad de la definición de los grupos meta, queson, según el objetivo principal, “los sectores eco-nómicos y sociales que no tienen acceso al siste-ma financiero tradicional o no ven satisfechas susnecesidades por el mismo”. Esta definición es co-herente con el enfoque que defienden las directri-ces del CGAP sobre “sistemas financieros inclu-yentes”7. No obstante, como se verá más adelanteen la evaluación de la lógica de intervención, elFCM solamente colabora con instituciones fi-nancieras de primer y segundo piso, es decir,no está diseñado para trabajar directamente concolectivos o grupos de beneficiarios finales de losmicrocréditos. Con respecto a los criterios de se-lección de los grupos meta, la entidad prestata-ria es la que se responsabiliza de establecerlos requisitos en cada operación.

En este sentido, la selección de los beneficiariosfinales se realiza sólo indirectamente, a través de


41

5 Véase página 70 del Plan Director de la Cooperación Española 2005-20086 No obstante, llama la atención que, a principios de 2007, se ha puesto enmarcha un proyecto piloto de codesarrollo y microfinanzas en Senegal, sinque se haya vinculado, consultado o informado a la Unidad de Microcrédi-tos. La nota de prensa de la AECI (del 11 de enero de 2007) se encuentradisponible en la dirección: http://www.aeci.es/03coop/1activ_coop/acuer-dos_remesas.htm7 Apoyar el Desarrollo de Sistemas Financieros Incluyentes - Directricespara los Cooperantes Internacionales sobre Buenas Prácticas en Microfi-nanzas, documento disponible en la web: http://www.aeci.es/03coop/3co-op_sect/2microcred/ftp/donorguidelines_sp.pdf

8 CGAP: “Apoyando el Desarrollo de Sistemas Financieros Incluyentes -Blue Book” (diciembre de 2004). Las directrices para promover institucio-nes de primer piso se basan fundamentalmente en el Pink Book de 1995.La orientación específica de dicho libro sigue siendo válida para el nivel mi-cro, especialmente para las instituciones microfinancieras tradicionales co-mo las ONG, incluyendo aquellas que se han transformado en intermedia-rios financieros autorizados.9 Sobre la necesidad de proteger a los colectivos más vulnerables, véaseCGAP 2004 (Blue Book) y Nantik Lum (2005) El microcrédito como ins-trumento de la Cooperación Española para el Desarrollo.

42

de la participación femenina en los programas demicrocréditos financiados con el FCM12. Según ci-fras manejadas por la UM, en 2005 las mujeres so-lamente representan el 56,2% de la clientela microem-presaria beneficiaria, una cifra muy por debajo delos estándares internacionales de los microcré-ditos13. Finalmente, la protección de los recur-sos naturales no se contempla en los objetivos delFCM y, en la práctica, nunca se han realizadaaportaciones a fondos innovadores enfocadosen la protección de los recursos naturales. A ni-vel de la AECI, no existen vínculos ni siquiera infor-males con el programa de sostenibilidad ambiental(Araucaria, Azahar u otros).

2.4. La lógica de intervención del FCM

El diseño de la lógica de intervención es un pilarfundamental para el funcionamiento del FCMen la práctica de sus operaciones. Dentro del ci-clo de vida del FCM, la lógica de intervención de-be aportar insumos estratégicos que le permitanarticular las operaciones en consonancia con elcontexto y alcanzar los objetivos propuestos delFCM tal y como se describe en los apartadosanteriores. En la valoración de la lógica de inter-vención desempeñan un papel especial los ins-trumentos, los criterios de asignación y la com-plementariedad con otros instrumentos de laCooperación Española.

El equilibrio entre los instrumentos y la deman-da de las IFI es el primer aspecto fundamentalpara medir la coherencia de la lógica de interven-ción. Como fondo, es importante señalar que elFCM solamente cuenta a partir del Real Decreto

cruciales para el desarrollo humano y no ha fo-mentado una “cultura de lucha contra pobreza”10.

También el grado de participación de los acto-res implicados es débil, ya que el FCM es un ins-trumento que principalmente se dedica a la ca-nalización de fondos a través de entidadesprestatarias y actualmente no se encuentra encondiciones de invitar a participar en el diseñode las operaciones a otros actores y a los benefi-ciarios finales/intermedios. Los grupos meta noaparecen en el diseño de objetivos del FCM másallá de figurar como un colectivo difuso de usua-rios potenciales sin características diferenciado-ras de un sistema financiero que los incluye. Nohay una reflexión más profunda sobre las estrate-gias específicas y el grado de adecuación delFCM para cada dimensión de pobreza y sectorvulnerable11. La escasa relación con los colecti-vos beneficiarios implica también que el nivel deempoderamiento y liderazgo local es bajo en ladefinición de las finalidades del FCM.

Finalmente, la viabilidad de los objetivos repre-senta un cierto desafío, ya que ninguno cuentacon un grado de concreción suficiente como paravalorar a fondo la posible integración de los facto-res de desarrollo (enfoque de género, sostenibili-dad medioambiental y capacidades institucio-nales). En principio, se cuenta con un análisisadecuado de la necesidad de un marco institucio-nal sólido y sostenible de las microfinanzas, lo quees coherente con el fortalecimiento institucionalcomo estrategia de desarrollo. No obstante estaautosuficiencia financiera y operativa se establececomo prerrequisito y no como fin. La igualdad degénero no ha entrado en los objetivos del FCM, apesar de que en las microfinanzas existe un muyamplio consenso sobre la validez de los microcré-ditos para promover el empoderamiento de las mu-jeres aun en contextos muy adversos. Esta debili-dad se refleja nítidamente en la gran heterogeneidad

10 Anton Simanowitz (2002) “Ensuring Impact - Reaching the Poorest Whi-le Building Financially Self-Sufficient Institutions, and Showing Improve-ment in the Lives of the Poorest Families”, disponible en la página:http://www.microcreditsummit.org/papers/+5simanowitz.pdf11 Así, no existen estrategias específicas para madres solteras, familiasafectadas por desastres naturales, población desplazada o colectivos rura-les en conflictos. Por otra parte, cabe resaltar que las microfinanzas no seintegran de forma aséptica en el contexto social y cultural, sino que requie-ren de estrategias definidas y adaptadas para su ejecución en países tandiversos como, por ejemplo, en Vietnam, Senegal o Bolivia.

12 Así, las mujeres han sido beneficiarias exclusivas en la intervención ca-nalizada a través de Compartamos (México) y han participado sólo testimo-nialmente en los programas de ASC Unión (Albania) y Edyficar (Perú).Véase para más detalle sobre la participación femenina en programasfinanciados por el FCM en página 26 del cuaderno Fondo de Concesiónde Microcréditos FCM Microcredit Fund, AECI 2006, documento disponi-ble en la dirección: http://www.aeci.es/03coop/3coop_sect/2microcred/ftp/fcm.pdf13 Así, el informe del estado de la Campaña de la Cumbre de Microcrédi-tos 2006 indica que el 84,2% de los clientes muy pobres beneficiarios delos programas adheridos a la Campaña eran mujeres. Para más detallevéase: Informe del Estado de la Campaña de la Cumbre del Microcrédito2006, disponible en: http://www.microcreditsummit.org/spanish/pubs/re-ports/socr/SOCR06_sp.pdf

741/2004 con dos tipos claramente establecidosde cooperación:

• La cooperación financiera que consiste exclu-sivamente en préstamos y créditos en condicio-nes favorables a IFI en PVD (de entre 1 y 15 mi-llones de euros).

• La asistencia técnica a entidades microfinan-cieras (capacitación, fortalecimiento institucio-nal, etc.) y la gestión del ciclo de las operacionesdel FCM (identificación, seguimiento y evalua-ción).

La adecuación general del diseño de estos instru-mentos a los objetivos de la Cooperación Españo-la depende de su capacidad de influir en lalucha contra la pobreza, el objetivo generalcompartido por el FCM y el conjunto de la Coope-ración Española. Según los resultados de las en-cuestas14 y entrevistas con informantes clave, am-bos instrumentos son coherentes para reducir lapobreza, con una cierta preferencia por los instru-mentos técnicos frente a los financieros. Al mismotiempo, esto confirma la validez general de las lí-neas de actuación diseñadas para el FCM queen teoría cuenta con dos brazos operativos com-plementarios entre sí.

Sin embargo, desde su puesta en marcha lapráctica del FCM demuestra un muy débil equi-librio real entre operaciones financieras y ac-tuaciones de cooperación técnica ya que haapostado principalmente por el otorgamiento depréstamos y créditos, sin incluir un programa deasistencia técnica. Esto se debe principalmente ala procedencia indefinida de los recursos corres-pondientes (hasta 2003) y cierta ambigüedad dela financiación en el Real Decreto 741/200315.En el marco de esta evaluación, no ha sido posi-ble acceder y validar datos desagregados sobrelos gastos realizados en la cooperación técnica,pero desde la Unidad de Microcrédito se han


43

indicado verbalmente las cifras previstas para losejercicios de 2005 a 2007 que representan entreun 2,1% y un 2,5% de la AOD neta prevista delFCM.

A parte de la ausencia de previsiones estratégicasplurianuales, criterios de asignación, límites o por-centajes máximos para la asistencia técnica, tam-poco se han establecido canales de retroali-mentación claros para identificar las demandasde asistencia técnica. En suma, esta lógica de in-tervención ad hoc deriva en una pobre y escasaactividad del FCM en términos de asistenciatécnica y explica porque muy pocas IFI contrapar-tes han contado alguna vez con el apoyo técnicodel FCM (solamente el 20% de segundo piso y el17% de primer piso).

La escasa articulación del instrumento técnico, noes coherente con las recomendaciones delCGAP16 sobre las buenas prácticas en microfinan-zas17. Tampoco es consecuente con el elevadonivel de demanda reflejado en las encuestas rea-lizadas durante esta evaluación a las IFI (véaseAnexo II), que consideran que la asistencia técni-ca es un servicio importante para su institución(97% de las IFI de primer piso y 100% de lasIFI de segundo piso).

Cabe señalar que el requisito de autosuficienciaoperativa y financiera, aplicado para seleccionarlas IFI, no justifica este importante desajuste en-tre la oferta y la demanda de cooperación técni-ca. Una sólida capacidad financiera no significaque se pueda prescindir de una inversión continuaen la capacitación técnica en aspectos que permi-tan a las instituciones mejorar y diversificar su car-tera de productos, por ejemplo, para alcanzar una

14 Véase la tabla 14 del informe de resultados de la Herramienta de Autoe-valuación en el Anexo V.15 El Real Decreto 741/2003 no aclara adecuadamente la disponibilidadde fondos no provenientes del capítulo VIII. Este apartado de la Ley de Pre-supuestos del Estado incluye solamente activos financieros que también re-presentan la dotación presupuestaria anual del FCM. No obstante, la asis-tencia técnica, en principio, no tiene cabida en este rubro financiero, por loque existe incoherencia entre el Real Decreto y las necesidades reales definanciación por parte del FCM.

16 Principios Claves de las Microfinanzas del CGAP: “La insuficiencia de lacapacidad institucional y humana es la clave limitadora. La microfinanza esun campo especializado que combina la banca con metas sociales y requie-re que la capacitación sea creada en todos los niveles, desde institucionesfinancieras a través de organismos de regulación y supervisión, así como desistemas de información, entidades de desarrollos gubernamentales y agen-cias de donantes”. 17 De hecho, la Cooperación Española representa un caso peculiar comodonante activo en microfinanzas. Así, frente a la escasa incidencia del FCMen el fortalecimiento institucional de sus socios, éstos reciben amplios apo-yos técnicos por parte de otras agencias de ayuda internacional: el 72% delas IFI de primer piso y el 80% de las IFI de segundo piso indican que agen-cias bilaterales y multilaterales les han brindado asistencias técnicas es-pecializadas (véase Anexo II).

44

a múltiples cambios. Así, no sorprende que existeamplio consenso entre las IFI sobre sus nece-sidades de apoyo técnico.

mayor profundidad del alcance. Así, la asistenciatécnica debe promover un proceso de adaptacióny crecimiento en un sector complejo y sometido

Asistencia técnica con mayor demanda por parte de las IFI encuestadas

Modalidades IFI de primer nivel IFI de segundo nivel

Desarrollo de nuevos productos financieros 86% 100%

Apoyo en sistemas de información 80% 80%

Apertura de nuevas agencias 79% 40%

Planificación estratégica 66% 80%

Fortalecimiento de Juntas Directivas 66% 60%

Fortalecimiento recursos humanos 61% 80%

Fortalecimiento técnico 61% 80%

Actualmente, la UM está dedicando esfuerzos sig-nificativos a la ampliación y mejora del instru-mento no financiero a través del diseño de pla-nes de cooperación técnica en microfinanzaspara ocho países y regiones18. Por tanto, existenperspectivas favorables a una mayor inversión enla asistencia técnica, cuya subutilización actual re-presenta un gran desafío para la coherenciaglobal del FCM y especialmente para su lógica deintervención que insiste en la complementariedadentre sus instrumentos.

Por su parte, la adecuación de los instrumentoscon otros programas de la Cooperación Espa-ñola depende fundamentalmente de los criteriosde asignación del FCM que no están definidos porla normativa vigente. En la actualidad, los criteriosde asignación en la práctica del FCM consistenen:

• Capacidad y solvencia financiera de las IFI. • Las características del sistema microfinanciero

del país (breve diagnóstico).

• Las orientaciones exclusivamente geográficasdel Plan Director y los Planes Anuales de la Coo-peración Española, es decir, sin considerar losaspectos sectoriales o transversales.

Es decir, la planificación anual del FCM se realizasiguiendo las pautas de distribución geográficadel conjunto de la ayuda española lo que expli-ca la reorientación reciente que ha sufrido el FCMhacia países no latinoamericanos. Este criterio nose considera un marco suficientemente robus-to para apoyar las decisiones estratégicas a me-dio y largo plazo sobre las asignaciones de recur-sos, de cara a mejorar la eficiencia y eficacia de laAOD.

18 (1) Ecuador; (2) Bolivia; (3) Centroamérica; (4) Egipto y Líbano; (5) Ser-bia y Montenegro, Albania, Bosnia y Herzogovina; (6) Marruecos; (7) Perú;y (8) Territorios Palestinos. El plan para Colombia y Panamá, inicialmenteprevisto, no se lleva a cabo por no haber encontrado una oferta de consul-toría adecuada.

Entre los posibles criterios de asignación, se deben considerar

• Los Objetivos del Plan Director de la CooperaciónEspañola, los Documentos de Estrategia País (DEP)y Documentos de Estrategia Sectorial (DES).

• Análisis de los presupuestos y gastos de gestión dela Unidad de Microcrédito (FCM) para alcanzar me-tas (planificación por objetivos).

• Balance razonable entre reglas (fórmulas acepta-das) y un grado de discrecionalidad que permita fle-xibilidad y capacidad de adaptación.


45

Así, el análisis de las más de 100 instituciones inter-medias que reciben fondos del FCM ha revelado quedurante los primeros años de funcionamiento delFCM los préstamos se otorgaban con carácter prio-ritario a entidades de segundo piso, las cuales a suvez canalizan los recursos financieros en forma depréstamos a entidades de primer piso. En los últimosaños el FCM ha realizado más operaciones directa-mente con entidades de primer piso que tienden aasegurar una asignación más eficiente de los recur-sos a los microempresarios más desfavorecidos.

En el FCM, no existen criterios de asignaciónde recursos según tipo de IFI más allá de su sol-vencia financiera y operativa. Esta evaluación hadetectado unas pautas más bien aleatorias conrespecto a la colaboración con las IFI (véanse ta-blas 8 y 9 del Anexo VII), por lo que el FCM noaprovecha el momento de selección de contrapar-tes locales para dirigir los fondos, por ejemplo,hacia ciertos grupos meta o sectores en losque se haya especializado alguna IFI.

Limitando su capacidad de aprovechar las carac-terísticas específicas de los distintos tipos de IFI,el FCM tampoco está en condiciones para ar-ticular alianzas con actores locales que vayanmás allá de las operaciones financieras. Cabedestacar que esta escasa claridad estratégicaen la asignación de recursos a las IFI no permiteintroducir mecanismos eficaces de protecciónde los colectivos especialmente vulnerables,reclamada tanto por el CGAP19 como el PlanDirector vigente.

Considerando los cambios indicados con res-pecto a la dimensión geográfica y de selec-ción de IFI, los dos criterios más relevantesdel FCM están actualmente en pleno procesode adaptación al contexto político e institu-cional. Esta evaluación ha detectado un gradode flexibilidad operativa adecuado a nivel de laestructura institucional del FCM que podría per-mitir introducir mejoras en la asignación de re-cursos.

Esta evaluación ha detectado una serie de razones para el cambio de tendencia de mayor apoyo a las entidadesde primer piso en detrimento de las de segundo piso:

• Falta de capacidad de la AECI para garantizar que las entidades financieras prestatarias de segundo piso cana-licen realmente a través de las entidades de primer piso microcréditos a microempresarios con las característi-cas exigidas por el FCM.

• Potencial especulación de los bancos y fondos de inversión de los países beneficiarios con los Fondos del FCM:reciben préstamos a un tipo de interés bajo, con unos plazos y condiciones excepcionales y, posteriormente, ellasmismas los prestan a entidades de primer piso con condiciones más exigentes, próximas a las del mercado nor-mal de capitales.

• Aparece un sesgo que impide el acceso al crédito de forma ventajosa a quienes más lo necesitan —los pobres—,alejándose así del objetivo prioritario de lucha contra la pobreza.

Por parte de la Unidad de Microcréditos se ha señalado que existen también factores propios del FCM a tener encuenta:

• El conocimiento más detallado de los mercados microfinancieros facilita la selección de IFI de primer nivel.• El mayor fortalecimiento de las IFI de primer nivel a lo largo de los últimos años permite mejorar la valoración de

su autosuficiencia operativa y financiera.• Las instituciones de segundo nivel ya suelen contar con apoyos fuertes por parte de la cooperación internacio-

nal, por lo que el FCM tiende a diversificar su clientela.

19 Principio clave de las microfinanzas 7 (“El microcrédito no es siempre la solución”), que indica también que “el microcrédito no es apropiado para todosni en toda situación. Los indigentes y hambrientos que no tienen ningún ingreso ni medios de repago necesitan otras formas de ayuda antes de poder ha-cer uso de un préstamo”.

46

que el FCM hubiera realizado en sus ocho añosde funcionamiento alguna operación financierao técnica que haya complementado o apoyadootras actuaciones de la Cooperación Española.En este sentido, a todas luces no se ha consegui-do articular una lógica de intervención que permi-ta cumplir el objetivo secundario de fomentar si-nergias con otros programas de la AECI. Uno delos problemas fundamentales parece residir en laescasa implicación de las Oficinas Técnicas deCooperación (OTC) en todo el ciclo del FCM. Elpersonal técnico de las OTC consultado echa enfalta una mayor capacidad para articular, desdelas OTC, operaciones del FCM con otros progra-mas de la Cooperación Española, lo que incluye elconocimiento de sus características y fases de im-plementación. Esta disposición no ha encontra-do aún una respuesta adecuada, por ejemplo,con respecto a una posible descentralización ydesconcentración de la gestión del ciclo de lasoperaciones.

No obstante, llama la atención el carácter aleato-rio de los criterios de asignación de los recur-sos, que:

• No se encuentran sistematizados ni comparti-dos con los actores implicados.

• Responden principalmente a una lógica ad hoc ala hora de realizar la planificación anual del FCM.

• Mantienen el control de asignación en las ofici-nas centrales del donante (Unidad de Microcré-ditos de la AECI) sin ofrecer fórmulas de parti-cipación.

• No se articulan desde una perspectiva integralde desarrollo (sectores, colectivos meta, conso-nancia con prioridades horizontales, etcétera).

• Carecen de estrategias preventivas relativas ala protección de colectivos especialmente vul-nerables.

En contra de su finalidad complementaria, estaevaluación no ha encontrado ningún ejemplo en el

Obstáculos para la complementariedad del FCM con otras actuaciones de la Cooperación Española

Uno de los problemas principales reside en que el FCM trabaja con entidades financieras que tienen fines lucrati-vos, que perciben las microfinanzas como un negocio. Por ello, sería contraproducente imponer a las IFI ciertos cri-terios de selección de los beneficiarios finales, una decisión que, en el actual diseño del FCM, corresponde exclu-sivamente a las propias IFI. Desde el FCM, solamente se establecen como requisitos los montos máximos y elnúmero de clientes nuevos en una cartera existente. Por tanto, el principal criterio es la escala de alcance, sin quese prevean aspectos de profundidad (grado de pobreza de los usuarios), lo que entra en conflicto con la perspec-tiva de la mayoría de los programas y estrategias de la Cooperación Española.

En otras palabras, la viabilidad de las IFI constituye un criterio superior a cualquier otro aspecto a considerar en elproceso de asignación de recursos. Esto equivale a una ruptura con la filosofía del resto de la Cooperación Espa-ñola, que trabaja a nivel de los beneficiarios finales.

El equipo evaluador subraya el enorme potencialde los recursos disponibles y la necesidad devincular las operaciones con otros programas, apesar de los esfuerzos de coordinación y gestiónque exige a nivel operativo. Un avance reciente enese sentido podrían ser los planes de coopera-ción en microfinanzas que actualmente se es-tán diseñando. No obstante, es de resaltar queeste proceso aún no se ha vinculado con cla-ridad con otras herramientas de planificación(por ejemplo, los Documentos de EstrategiaPaís [DEP] o una futura estrategia de desarrollo

empresarial)20, lo que conlleva un cierto riesgode una planificación “aislada” del FCM.

En este sentido, el desafío de complementarie-dad no solamente existe a nivel operativo (meca-nismos de coordinación), sino que abarca también

20 Esta evaluación no ha logrado tener acceso a los contenidos prelimina-res de esta estrategia que según informantes clave está en proceso de re-dacción. La UM no tiene constancia de este proceso ni ha sido consultadahasta la fecha. Se considera de vital importancia que el FCM se integre efi-cazmente, como un instrumento principal, en esta planificación.

factores estratégicos (planificación conjunta dentrode un enfoque integral de microfinanzas) e institu-cionales (mayor integración real de la UM en los pro-cesos de la AECI y vinculación con distintos nivelesde ejecución, por ejemplo, implicando a las OTC).

En la dimensión de la pertinencia, la armonizacióndel FCM con otros donantes representa un valoresencial. Tras su ingreso en el Grupo Consultivode Ayuda a la Población Pobre (CGAP), la AECIes participante oficial de la comunidad de donan-tes microfinancieros y cada vez más presente enlos foros internacionales. No obstante, el FCM to-davía no ha desarrollado mecanismos de coor-dinación, consulta y armonización con otrosdonantes, incumpliendo los compromisosadquiridos en el marco del CGAP, en especial elAcuerdo de París. Por tanto, la vinculación actualdel FCM con el contexto más amplio de la ayudainternacional es débil y poco favorable a los proce-sos de aprendizaje y la búsqueda de complemen-tariedades21. Finalmente, desde la perspectiva delos demás donantes, el FCM no tiene suficientevisibilidad internacional, lo que no corresponde alos importantes recursos financieros que los contri-buyentes españoles aportan al mismo.

Con respecto a la participación de los actoresimplicados en las microfinanzas, es importante se-ñalar que el FCM no cuenta con mecanismos ope-rativos de comunicación y validación de sus actua-ciones (identificación, criterios de asignación, etc.)hacia un público más amplio, incluyendo el especia-lizado. El FCM no cuenta con una “ventanilla deatención” en los PVD (de la que la Unidad de Mi-crocréditos se ha manifestado contraria) ni disponede formularios de solicitud para las IFI. En basede esta situación operativa, se concluye que existeuna actitud distante del FCM frente a las necesi-dades y demandas de los actores locales22.


47

Finalmente, las ONGD españolas no han encon-trado aún un lugar adecuado dentro del ciclo devida del FCM. Desde sus inicios, el FCM se haplanteado como un instrumento poco abierto ala participación de la sociedad civil23, lo que haafectado negativamente su imagen entre lasONGD, que además no pueden beneficiarse delos recursos del FCM. Sin embargo, tanto una ma-yor difusión del FCM como un debate públicomás intensivo podrían fomentar una mayor perti-nencia del fondo, en la medida en que se realiceun acercamiento entre los enfoques de sistema yde lucha contra la pobreza (véase apartado 2.2 decontexto). En este sentido, un papel observadory asesor por parte de las ONGD especializa-das en microfinanzas podría facilitar una mayor ri-queza del FCM con respecto a sus bases estraté-gicas y funcionamiento operativo.

Finalmente, esta evaluación ha detectado incon-gruencias significativas entre la lógica de inter-vención del FCM y los compromisos de la De-claración de París sobre la Eficacia de la Ayudaal Desarrollo24, que constituye un hito en la coope-ración internacional al introducir nuevos mecanis-mos de coordinación entre donantes y receptoresde ayuda, basados en la armonización y la mutuaresponsabilidad. De los doce indicadores refleja-dos en la Declaración de París, la lógica de inter-vención del FCM reconstruida en esta evaluaciónno se adecua a nueve, se comporta neutro enuno y cumple dos25. De igual manera, las carac-terísticas y el funcionamiento actual del instrumen-to FCM guardan escasa consonancia con laspremisas del CGAP para acercar la gestión de lacooperación microfinanciera a la Declaraciónde París. Es de resaltar que la escasa adhesióndel FCM a la Declaración de París compromete

21 En todo caso, el FCM se encuentra limitado por su excesiva concentra-ción en las operaciones financieras, un tipo de actuación que se puede rea-lizar sin mayor consideración de las aportaciones de otros donantes. Noobstante, existen indicios de una dependencia al menos indirecta de otrosactores de la comunidad donante, por ejemplo con respecto a la coberturade las necesidades de las IFI locales con respecto a la asistencia técnica.Por otra parte, el FCM suele recurrir a estudios e informaciones sectorialesde otros donantes a la hora de realizar sus diagnóstico de país (véase Ca-pítulo 4 sobre el diseño de las operaciones).22 De hecho, esta circunstancia parece afectar tanto a las contrapartes po-tenciales como a los socios actuales, ya que casi un tercio (29%) de las IFIde primer piso encuestadas afirma que no existe comunicación con laAECI.

23 Según documentos entregados al equipo evaluador, el Gabinete de laSECIPI rechazó en febrero de 1998 una propuesta de la ONGD españolaFUNDESO sobre la creación de un Comité Internacional que podría ase-sorar al FCM y en el que podrían estar presentes instituciones de microcré-ditos de los PVD. De forma tajante, la SECIPI consideró que la gestión delFCM constituye “una actividad que realiza la Administración del Estado enuso de facultades que le han sido atribuidas, que no tiene por qué ser so-metida a evaluación o asesoramiento (…) por un órgano exógeno”. 24 Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo; docu-mento disponible en: http://www1.worldbank.org/harmonization/Paris/Pa-risDeclarationSpanish.pdf25 Incumple la totalidad de los indicadores relacionados con la apropiación,armonización, gestión basada en resultados y mutua responsabilidad. So-lamente en el compromiso con la alineación, el FCM cumple los indicado-res de ayuda desligada y no creación de estructuración de implementaciónparalelas. Se comporta de forma neutra en los sistemas nacionales fiables.

48

pretende aumentar la calidad y la eficacia de laayuda en el marco de los compromisos asumidosa nivel internacional.

seriamente su validez a medio y largo plazocomo instrumento coherente con la nueva filosofíade la Cooperación Española que precisamente

Compromisos Indicadores Comportamiento actual del FCMValoraciónresumida

ApropiaciónLos socios tienenestrategias dedesarrollo operativas.

El FCM no se inserta en las estrategias nacionales dedesarrollo ni considera aquéllas como marco de análisisy toma de decisión.

Incumple

Alineación

Sistemas nacionalesfiables.

El FCM no tiene relevancia, ya que no se inserta en lossistemas de control, contabilidad gestión de las finanzaspúblicas locales ni aplica criterios propios parainstituciones reguladas y no reguladas.

Neutro

Los flujos de ayuda sealinean con lasprioridades nacionales.

El FCM no se alinea con las prioridades locales, ya queno se inserta en los presupuestos nacionales. Incumple

Reforzar capacidadescon apoyo coordinado.

El FCM dedica un porcentaje muy pequeño a la asistenciatécnica y sus operaciones se dirigen a IFI en muchasocasiones fortalecidas por parte de otros donantes.

Incumple

Utilización de lossistemas nacionales.

El FCM no utiliza el sistema nacional de gestión.Incumple

Reforzar la capacidadevitando estructurasde implementaciónparalelas.

La estructura de gestión del FCM no contemplacapacidades de gestión directa en los paísesreceptores, sino que se basa en las IFI. No obstante,la gestión del FCM no se coordina con otros donantesu organismos locales.

Cumple

La ayuda es máspredecible.

Las previsiones presupuestarias del FCM se realizan adhoc sin insertarse en las estrategias de la CooperaciónEspañola ni implicar a otros actores. No existeplanificación multianual.

Incumple

Ayuda desligada. El FCM es un instrumento de ayuda desligada. Cumple

Armonización

Utilizar disposiciones oprocedimientoscomunes.

Las actuaciones del FCM no se realizan dentro de unenfoque basado en programas, sino en la parte financieraexclusivamente vía operaciones no coordinadas con otrosactores locales o internacionales.

Incumple

Fomentar análisiscomunes.

La capacidad de análisis del FCM es muy limitada yse basa en documentos poco relevantes en términosde lucha contra la pobreza. No se coordina con otrosactores.

Incumple

Gestión orientada a resultados

Marcos orientados aresultados.

Sin contar con un sistema de gestión basada enresultados, el FCM no responde ni a estrategiasnacionales ni a estrategias sectoriales ni a lasestrategias de la Cooperación Española más allá delos criterios geográficos.

Incumple

Mutua responsabilidad

Mutua responsabilidad. No existen mecanismos de análisis y evaluación mutuaentre el FCM y sus contrapartes. Al no contar con unaperspectiva horizontal (donante<->receptor), el aportedel FCM a la ayuda española en términos de mutuaresponsabilidad es muy limitado.

Incumple

Es de resaltar que la escasa consonancia del FCMa la Declaración de París compromete seriamentesu validez a medio y largo plazo como instrumen-to coherente con la nueva filosofía de la Coopera-ción Española que precisamente pretende aumentarla calidad y la eficacia de la ayuda en el marco de loscompromisos asumidos a nivel internacional.

Finalmente, el papel del marco institucional de lasmicrofinanzas desempeña un rol importante en to-do el ciclo del FCM, siendo esencial también para laarticulación de sus instrumentos, especialmente eltécnico. Aunque la cooperación técnica no se hadesarrollado lo suficiente como se explica en capítu-los posteriores y no aporta insumos estratégicos, seobserva una tendencia favorable hacia la mayor co-laboración con IFI de primer piso que además po-drían, en un futuro, beneficiarse de una asistenciatécnica a una escala más amplia. Prueba de ello sonlas ocho consultorías para la realización de planes deasistencia técnica que en el momento de redacciónde este informe están en proceso (se prevé presen-tación de estos documentos a partir de marzo de2007). No obstante, por su carácter poco participa-tivo, la aplicación de los criterios de asignación impi-den actualmente una relación más horizontal con lascontrapartes del FCM, lo que representa en la prác-tica un obstáculo importante para identificar adecua-damente las necesidades y potenciales instituciona-les en los PVD.

El estudio de la viabilidad del diseño de la lógica deintervención del FCM resulta difícil porque existe unaclara preferencia de la ayuda financiera y los cri-terios de asignación son principalmente geográfi-cos y se rigen según potenciales del mercado fi-nanciero en los distintos PVD. En la lógica deintervención del FCM, no hay mecanismos que ase-guren el apoyo por parte de los factores de desarro-llo. Así, la promoción de la igualdad de género nose ha integrado bajo ninguna fórmula en la lógica deintervención. Tampoco se ha logrado una vinculaciónmínima del funcionamiento del FCM con estrategiasde protección de los recursos naturales (por ejem-plo, cláusulas de “no causar daño” en los distintoscontratos, especialmente con respecto a las activida-des empresariales excluidas). Finalmente, el papeldel marco institucional de las microfinanzas de-sempeña un rol importante en todo el ciclo del FCM,siendo esencial también para la articulación de susinstrumentos, especialmente el técnico que la UM


49

está empezando a reforzar. No obstante, el carác-ter poco participativo de la gestión impide actual-mente una relación más horizontal con las contra-partes del FCM, lo que representa en la prácticaun obstáculo importante para identificar adecuada-mente las necesidades y potenciales instituciona-les en los PVD.

2.5. El presupuesto del FCM

El FCM es, al igual que los créditos del Fondo deAyuda al Desarrollo (FAD), un instrumento financierode la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) bilateral reem-bolsable española. El volumen total de las opera-ciones realizadas por parte del FCM en el periodo1998-2006 asciende a 462 millones de euros,distribuidos en 79 préstamos a las IFI del Sur.

El presupuesto del FCM comprende cuatro rubrosfundamentales que influyen en la valoración de laevolución y el comportamiento presupuestario:

• La dotación presupuestaria.• El importe de las operaciones formalizadas.• Los desembolsos brutos (transferencia a la

contraparte local).• Los reembolsos por amortización por parte

de las contrapartes locales.

En otras palabras, en términos de la AOD espa-ñola, existe una ayuda bruta (desembolsos) y ne-ta (desembolsos menos reembolsos).

Como fundamento de la pertinencia, la adecuaciónde la dotación presupuestaria del FCM a sus opera-ciones recibe una valoración muy baja de los encues-tados, entre los que un 44% considera que no exis-te correspondencia entre el presupuesto anual ylas necesidades identificadas, ya que existe un po-sible exceso: son pocas las instituciones financie-ras con sólidas perspectivas de crecimiento quepuedan ser entidades prestatarias del fondo. Enefecto, también las IFI consultadas indican que exis-te un techo de absorción por su parte26.

26 Un 29% de las IFI de primer piso tiene dificultades a la hora de atenderlos clientes nuevos y antiguos y solamente el 40% de las IFI de segundonivel nunca han tenido ninguna dificultad para encontrar instituciones mi-crofinancieras que cumplan con los requisitos establecidos.

50

los años 2005 y 2006. A partir de 2005, el FCMya es el instrumento financiero más importantede la ayuda reembolsable española.

Las repercusiones de la dotación presupuestariadel FCM en la AOD bilateral neta merece espe-cial atención, ya que el fondo es un instrumentoreembolsable que, según la normativa vigente,no solamente genera intereses sino que tambiénpretende la devolución de los préstamos. Es-tos reembolsos por amortización suelen realizar-se tras un periodo de carencia de un promediode unos cinco años, lo que explica que durantelos primeros años del FCM no era necesariocontabilizar las amortizaciones de capital princi-pal. No obstante, de 2004 en adelante, los reem-bolsos por parte de las entidades prestatariasestán ganando peso. No sin paradojas, el buencomportamiento de los clientes del FCM y la exi-tosa gestión del FCM está influyendo cada vezmás negativamente en la aportación neta delFCM a la AOD bilateral española (se contabili-zan como ingresos en vez de gastos). Es impor-tante señalar que la dinámica de devolucionesaumentará significativamente en los próximosaños, alcanzando hasta 34 millones de euros en2012.

Considerando que ya existe una alta presión degasto por unos presupuestos poco ajustados alas capacidades de clientes y del propio FCM,parece más que necesaria una profunda revisiónde la adecuación y distribución de los presu-puestos anuales en coherencia con las capaci-dades de gestión y absorción. Actualmente, laUnidad de Microcréditos, como entidad ejecuto-ra de la AECI, toma como base de cálculo de sucumplimiento con las previsiones únicamente elvolumen de las operaciones formalizadas, frentea lo que la AOD neta se calcula sobre los mo-vimientos financieros (desembolsos versus re-embolsos), lo que implica importantes desajus-tes en las distintas planificaciones y generadisfunciones provocadas por la necesidad dedesembolsar rápidamente fondos sustantivos.Cabe destacar que estos reembolsos no sola-mente aumentarán de forma muy significativa elvolumen financiero del FCM. También disminuiránla participación del FCM en la AOD neta pudien-do incluso, teóricamente, tener un impacto nega-tivo en el hipotético caso de que las devoluciones

Otro indicio para un cierto desajuste entre dota-ción y capacidad de gasto se encuentra en el es-caso alcance de las previsiones de los PACI sobrela AOD neta del FCM, lo que indica un cierto ex-ceso de expectativas de AOD neta. Tal comodemuestra la tabla 13 del Anexo VII, en sus ochoaños de funcionamiento, el FCM no ha llegado acumplir con las cifras indicadas desde la planifica-ción de la ayuda española, alcanzando la AOD ne-ta real del FCM un 19% de la AOD neta previstapor el PACI.

Un criterio fundamental de la asignación presu-puestaria reside en la distribución geográficaque tradicionalmente se ha concentrado en Amé-rica Latina. En total, el FCM está activo en un to-tal de 31 países y regiones de 4 continentes.Dentro de la renovada dinámica de planificaciónestratégica de la Cooperación Española, desdeel año 2005 existe una clara tendencia hacia unamayor atención de países de desarrollo humanobajo. Actualmente, los países no latinoamerica-nos ya constituyen el destino de más de la mi-tad de los fondos de las operaciones formalizadasanualmente. Existe por tanto un elevado grado deflexibilidad del FCM a la hora de adecuarse a lasprioridades geográficas de la Cooperación Espa-ñola.

Otra dimensión fundamental para la pertinenciadel FCM es su repercusión en la AOD españo-la. El FCM es un instrumento bilateral de la Ayu-da Oficial al Desarrollo (AOD) española, quedurante los últimos años ha conocido un sig-nificativo crecimiento sostenido. Tras unosejercicios en los que la participación del FCMen la AOD bilateral neta oscilaba entre el 2%(2001) y el 4% (2002), el FCM representó en2005 y 2006 un 3,5% y 3,8% respectivamente,de la AOD bilateral neta. Dentro del compromi-so del actual Gobierno con el aumento de losfondos destinados a la ayuda internacional has-ta el 0,5% (en 2008) y el 0,7% (en 2012) delProducto Interior Bruto, el FCM representa hoyen día un instrumento ampliamente respalda-do a nivel político y estratégico. Frente a estepeso, el otro instrumento financiero de la Coo-peración Española, los créditos del Fondo deAyuda al Desarrollo (FAD) pierde importanciarelativa con respecto a la AOD bilateral neta, yaque ha bajado de un 20% (en 2003) a un 3% en

otra fuente segura de comprobación. Por tan-to, esta evaluación solamente ha podido tomaren cuenta unas cifras no comprobadas sobrelas previsiones de asistencia técnica que for-man la base de las valoraciones que, en estesentido, tienen un rigor consecuentemente limi-tado.

Saliendo de esta premisa, se estima que existeuna asignación mínima de recursos no financie-ros, lo que también afecta a la capacidad institu-cional del propio FCM, dado que estos recursostambién se destinan a la financiación del sistemade seguimiento y evaluación y la gestión y admi-nistración del propio FCM. Los encuestados en laautoevaluación indican que los gastos de gestióny operación no están en consonancia con la mag-nitud del fondo, ya que faltan medios persona-les y materiales en los servicios centrales y deexpertos en los países de intervención quepuedan realizar un seguimiento más cercano. Enotras palabras, la cooperación técnica ocupa unlugar residual frente a las operaciones financie-ras. En este sentido, la asignación presupuestariacorresponde al funcionamiento actual del FCM,que aún no ha logrado integrar desde una pers-pectiva institucional estrategias claras de asis-tencia técnica en la promoción de las microfi-nanzas.

Finalmente, el grado de participación de los ac-tores implicados y de consulta con otros do-nantes a la hora de asignar los presupuestosanuales al FCM parece más bien bajo. No existeaún un procedimiento claro de diálogo e inter-cambio con otras instituciones de la ayuda inter-nacional, lo que indica que la planificación presu-puestaria responde principalmente a criterios delpropio financiador. No obstante, el ingreso de laAECI en el CGAP en diciembre de 2005, a pesarde las múltiples desafíos de cumplir con com-promisos adquiridos sobre la eficacia y calidadde la ayuda microfinanceria, parece abrir una ven-tana de oportunidad para una mayor armonizaciónentre donantes, lo que también se reflejó, en 2005,en las primeras aportaciones a fondos globales yregionales.

superaran a los desembolsos brutos del FCM.La ausencia de estrategias claras de absorciónrepresenta un elevado riesgo a corto y medioplazo para el adecuado funcionamiento delFCM, del que depende, al fin y al cabo, su apor-tación real a la AOD española y el conjunto dela Cooperación Española.

Otro aspecto clave a considerar a la hora de va-lora el volumen global del FCM es el pago de in-tereses por parte de las IFI, que siguiendo crite-rios del CAD, no se computan como AOD27,aunque sí se reingresan al FCM. Actualmente,existe entre los actores presentes en el FCM(AECI e ICO) un debate sobre la utilización deestos fondos que a finales de 2006 ya acumulancasi 19 millones de euros. Según informantes cla-ve, un destino podría ser la cobertura de riesgosde los tipos de cambio (lo que podría permitir de-sembolsar operaciones financieras en moneda lo-cal) o la ampliación de las asistencias técnicas,pero aún no existen estrategias definidas al res-pecto.

Con respecto al equilibrio entre la dotaciónpresupuestaria entre los instrumentos fi-nanciero y técnico, la opinión mayoritaria entrelos entrevistados es que el FCM, tal y como seexplica en la valoración de la lógica de inter-vención (apartado 2.4.), no promueve ni utili-za suficientemente los instrumentos no fi-nancieros, limitando su adecuación a lasbuenas prácticas en las microfinanzas. Estaevaluación no ha tenido acceso a datos fia-bles y confirmados sobre el peso de la asis-tencia técnica en el FCM, ya que no se hanpresentado los gastos ejecutados de ningúnejercicio. Hay indicaciones verbales por partede la UM con respecto a los gastos previstospara los años 2005 a 2007 que permiten ha-blar de unos 1,9 a 2,2 millones de euros anua-les que previsiblemente se dedicarían a la asis-tencia técnica, con lo que representarían entreun 2,1% y un 2,5% de la AOD bilateral netaprevista. No existen actualmente datos sobrelos gastos ejecutados que se reflejen en los do-cumentos de seguimiento de los PACI o tengan


51

27 Véase OCDE: “DAC Statistical Reporting Directives (2000)”, documen-to disponible en: http://www.oecd.org/dataoecd/44/45/1894833.pdf

52

2.6. Resumen: debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidadesdel diseño del FCM

Dimensiones de la evaluación

Debilidades Amenazas

Contexto

1. Poca participación en el debate del CGAP yadhesión tardía a compromisos internacionales.

2. Cierta cultura ad hoc del marco normativo(recursos).

3. Limitada integración del FCM en la estructurade la AECI.

4. Enfoque minimalista: no se integrasuficientemente con enfoque de lucha contrala pobreza.

5. Necesidades no se identifican integral niparticipativamente.

6. No se fomenta el empoderamiento local.

1. Dificultades de armonizar el FCM con lasbuenas prácticas del CGAP.

2. Aislamiento del FCM en la AECI y laCooperación Española.

3. Distanciamiento del FCM frente aestrategias de los países (ERP, SWAP) ynula armonización con otros donantespuede llevar a intervencionescontraproducentes para la agenda dedesarrollo.

4. La ausencia de factores de calidad afectanegativamente la viabilidad.

Objetivos

1. No existen indicadores claros de resultadose impacto del FCM.

2. La definición de grupos meta esrudimentaria y no permite una atenciónclara a cada segmento de poblacióndestinataria (microempresarios).

3. Limitada relación con resultados y procesossociales.

4. El enfoque de autosuficiencia excluye a IFImás débiles que podrían requerir de otrotipo de apoyo.

5. Escasa consideración de colectivos eindividuos como usuarios del sistemamicrofinanciero.

6. Cierto desequilibrio entre fines financieros ysociales.

1. La complementariedad real es muy limitada yen la actualidad hay otras actuaciones demicrofinanzas que no se integran (programacodesarrollo en Senegal).

2. No existe un análisis previo que contemple laespecial atención a los grupos másvulnerables.

3. Escasa influencia del FCM en los criterios deselección dificulta la atención a los másnecesitados, agravada por la escasa o nulacomunicación entre AECI e IFI.

4. El grado de participación es bajo lo puedelimitar el entendimiento adecuado de lasrealidades locales.

5. La ausencia de factores de calidad afectanegativamente la viabilidad y lacomplementariedad.

Lógica de intervención

1. Muy escasa utilización de los instrumentos noreembolsables.

2. Generación heterogénea de recursos para laasistencia técnica (mejorada desde 2003).

3. Débil equilibrio entre cooperación financiera ytécnica, lo que no aprovecha el potencial delmarco normativo.

4. Ausencia de criterios de selecciónformalizados para la cooperación técnica.

5. Limitada capacidad del FCM para gestionarlas asistencias técnicas (procedimientoadministrativo complejo, falta de personal degestión, etcétera).

6. Los criterios de selección no abarcanaspectos sociales y alejan al FCM de lafilosofía de la Cooperación Española.

7. Escasa vinculación del FCM con los DEP ymenos con los DES.

8. No existen antecedentes concretos decomplementariedad con otras actuaciones dela Cooperación Española.

1. Escasa canalización y ausencia derespuestas a las demandas de las IFI.

2. Limitada visibilidad del FCM como actor dela cooperación técnica distorsiona lapercepción de los actores locales sobre elpotencial.

3. Posible desajuste a las buenas prácticasdel CGAP que recomiendan una batería deinstrumentos (menos concentración).

4. La poca claridad estratégica en los criteriosde asignación de recursos implica un ciertoriesgo de realizar intervenciones norelevantes para la lucha contra la pobreza(oportunismo político).

5. La ausencia de una estrategia de desarrolloempresarial (y estrategia de microfinanzas)no permite integrar eficazmente al FCM enlas dinámicas de planificación, actuacionesy la estructura de la AECI.


53


Debilidades Amenazas


9. Escasa implicación de la estructura verticalde la AECI (OTC) en las operaciones delFCM.

10. Desconocimiento del funcionamiento delFCM por parte de una gran parte delpersonal de la AECI.

11. Nula armonización y coordinación con otrosdonantes (especialmente CGAP).

12. No existen canales de participación local enla asignación de los recursos.

6. La ausencia de factores de calidad afectanegativamente la viabilidad de lasactuaciones y la complementariedad con elconjunto de la Cooperación Española, loque pueda dar lugar a efectoscontraproducentes.

Presupuesto

1. Exceso en la dotación presupuestariaconlleva poca capacidad del FCM decumplir las previsiones de la AOD.

2. Escasa capacidad de la estructurainstitucional para gestionar operacionesmás complejas (en especial, asistenciastécnicas).

3. Poco intercambio con otros donantes.

1. Mercados saturados de microfinanzas enalgunos países limitan, junto al criterios deautosuficiencia, el grupo de IFI clientes delFCM potenciales.

2. Techo de absorción por parte de las IFI(dificultades de encontrar nuevos clientes).

3. Ausencia de estrategias frente a loscrecientes reembolsos y poca claridadsobre el carácter acumulativo delvolumen financiero FCM (UM ejecutasegún presupuestos anuales)

4. Una elevada presión de gasto puede darlugar a operaciones menos seguras.

54

2.6.1. Fortalezas y oportunidades del diseño


Fortalezas Oportunidades

Contexto

1. Adecuación al contexto internacional depromoción de microfinanzas.

2. Evolución armónica y constante de los marcosnormativo y operativo que permite un repartocoherente con las capacidades y laespecialización de los organismos implicadosen el FCM.

3. Claridad y sencillez en contenido y lógicade la aportación de las microfinanzas a lalucha contra la pobreza.

1. Mayor participación y visibilidad en elCGAP.

2. Liderazgo de la AECI en la estructurainstitucional permite un claro enfoque delucha contra la pobreza.

3. La existencia de dos enfoques biendefinidos (FCM: sistemas, ONGD:procesos sociales) es un gran potencialpara una estrategia de microfinanzasintegral.

Objetivos

1. Claridad y sencillez en los objetivos queabarcan los niveles más importantes(sistema, beneficiarios, instrumentos).

2. Consonancia y coherencia de los objetivosdel FCM con algunos ODM y lasprioridades sectoriales del Plan Director2005-2008.

3. Buena claridad en el enfoque “minimalista”(rentabilidad de las IFI) permite reducir elriesgo y promover valores de mercado,transparencia y competitividad.

1. Los objetivos permiten una integraciónoperativa en la agenda de los ODM si seconcretan estrategias.

2. Impacto potencial en la coordinación conotras actuaciones de la CooperaciónEspañola e incluso otros donantes(“objetivo complementario”).

3. Buen fundamento para las microfinanzas enel Plan Director 2005-2008.

4. Se fomenta la colaboración con IFImaduras que pueden representar unejemplo para sus respectivos mercadosmicrofinancieros.


1. Disponibilidad y respaldo normativo de dosinstrumentos esenciales para lasmicrofinanzas (técnico y financiero).

2. Claridad sobre la interactuación favorableentre ayuda financiera y técnica.

3. Criterios estrictos de selección de IFIgarantiza alta seguridad en las operacionesfinancieras (autosuficiencia).

4. Buena flexibilidad del FCM frente a lasnuevas prioridades geográficas.

1. Evolución de los instrumentos y susrecursos reflejan un buen dinamismo en eldesarrollo y la aplicación de los mismos.

2. Alto potencial de complementariedad entrelos instrumentos.

3. Alto potencial de complementariedad deambos instrumentos con otras actuacionesde la Cooperación Española.

4. Progresos significativos en la UM conrespecto al diseño de planes país decooperación técnica en microfinanzas.

5. Apuesta clara por la coherencia en lasprioridades geográficas propuestas por elPlan Director y los PACI.

6. Buena disponibilidad por parte del personalde OTC para implicarse en las actuacionesdel FCM.

7. Potencial de sinergias entre actuaciones delFCM y programas de ONGD españolasactivas en microfinanzas.

Presupuesto

1. Buena flexibilidad a la hora de adaptar loscriterios geográficos de asignación a las nuevasdinámicas de la Cooperación Española.

2. Elevada capacidad de identificar nuevosmercados microfinancieros.

3. Aportes significativos consolidados a laAOD bilateral neta.

4. “Libre” disponibilidad de fondos generadospor los intereses en las cuentas locales.

1. Posible impacto positivo en países dedesarrollo humano bajo, si se cumplen loscriterios de rentabilidad y autosuficiencia.

2. Las aportaciones a fondos regionales yglobales podrían mejorar el impacto y laeficiencia de las operaciones financieras ypromover una mayor coordinación conotros donantes.

El proceso de gestión del FCM3

56

El proceso de gestión del FCM33.2. Capacidad y desempeño institucional

La capacidad y desempeño de la gestión del FCMvienen determinados por el uso que se hace de losrecursos del FCM y la búsqueda de una combina-ción óptima de recursos financieros, materiales,técnicos y humanos para maximizar los resultadosbuscados. Para hacer un análisis de estas varia-bles, a continuación vamos a hacer una presenta-ción de los recursos que componen el FCM.

3.2.1. Los instrumentos del FCM:modalidad, tipo y puesta en marcha

Ya se han introducido los instrumentos en el capítu-lo de Diseño del FCM, en el apartado 2.4. (coheren-cia del equilibrio entre los instrumentos del FCM).Como se indica basándonos en el Real Decreto741/03, clasificamos los instrumentos en función delas áreas de cooperación del FCM al que pertene-cen la cooperación técnica y la cooperación finan-ciera. A continuación se definen estos dos instru-mentos tal como son concebidos en el FCM.

3.2.1.1. Tipos y modalidades de instrumentos

• Instrumentos técnicos. Asistencia o Cooperacióntécnica como complemento a la parte financiera delFCM. Estos instrumentos técnicos se dividen enasistencia técnica interna (refuerzo de la gestión delFCM) y externa (refuerzo al sistema microfinancieroen los países destino). La asistencia técnica ex-terna consiste en el fortalecimiento de las institu-ciones (de segundo o primer piso) que confor-man el segmento socioeconómico del sistema

3.1. Definición y descripción del proceso

En la gestión del FCM intervienen un conjuntode elementos: actores, criterios de decisión,procedimientos, trámites, instrumentos y otrosfactores clave necesarios para el funcionamien-to del FCM. Este capítulo se extiende en el aná-lisis de la capacidad y el desempeño institucio-nal de la gestión de estos elementos del FCM.Frente a la evaluación del diseño, estas páginasvalorarán las estructuras, capacidades y el ciclode gestión del FCM.

La evaluación del proceso del FCM se concretaprincipalmente en dos áreas:

• La capacidad y desempeño institucional.• El ciclo de las operaciones.

Por un lado, el objeto de este análisis es cono-cer la capacidad institucional valorando eldesempeño de la gestión en relación a instru-mentos, recursos financieros, recursos huma-nos, estructura y cultura organizativa, flujos deinformación y decisión y vinculación con otrosagentes de cooperación.

Por otro lado, se evalúa el ciclo de las opera-ciones del FCM que se considera está com-puesto por seis fases: identificación, diseño,aprobación, ejecución, seguimiento y evalua-ción y cumplimiento/cierre de la operación. Enrelación a este ciclo se valoran los actoresparticipantes en el FCM, el procedimiento, loscriterios y los instrumentos de gestión de ca-da fase.

entidad financiera y el contrato financiero entreel ICO y dicha entidad.

3.2.1.2. Grado de desarrollo y equilibrio entreinstrumentos

Como se ha expresado en capítulos anteriores(apartados 2.5.1 y 2.4.1) el nivel de desarrollo delos instrumentos no responde adecuadamente alnivel operativo planteado en el diseño de las ope-raciones del FCM. Allí se subraya por un lado: a) lavalidez de ambos instrumentos del FCM y, por otrolado, b) la percepción generalizada entre los agen-tes de la falta de complementariedad de estos ins-trumentos. Las causas se sitúan en la menor clari-dad del marco normativo de la cooperacióntécnica, que implica un menor (escaso) respaldopresupuestario. La consecuencia es el desequili-brio en detrimento de la cooperación técnica.

3.2.1.3. Análisis y valoración de los instrumentos

Eficacia y eficiencia.

1. Eficacia y eficiencia del tipo y modalidad de instrumentos

Para comenzar hay que señalar la dificultad para me-dir eficacia o eficiencia a nivel estratégico tanto delos instrumentos del FCM, como de la UM, ya que noexiste una planificación estratégica a esos niveles.

El instrumento financiero ha conseguido alta efi-cacia en el objetivo intermedio de inyectar recur-sos al sistema financiero con la colaboración deun marco regulador especialmente diseñado paraarticular la cooperación financiera facilitando suoperacionalización.

Tanto la opinión de los diferentes actores entrevis-tados, como el análisis documental confirman elbuen nivel de ejecución de los instrumentos finan-cieros (véanse los apartados sobre el equilibriode los instrumentos: coherencia y adecuaciónpresupuestaria), aunque señalan que la eficaciapodría crecer ampliando la cartera de productosfinancieros (fondos de garantía, fondos de inver-sión o participaciones de capital) reforzando laeficacia.

microfinanciero en las zonas objetivo del FCM (inde-pendientemente de que reciban o no cooperaciónfinanciera) a través de los siguientes componentes:

– Asistencia técnica y capacitación: mejora deestructura organizativa, planificación de la ges-tión, presupuestaria, estratégica y de negocio,calidad y variedad de la oferta comercial, mo-delo de relación banco/cliente, análisis de ries-go, perfiles de recursos humanos, capacitaciónen metodologías de crédito a la microempresa.

– Subvención de gastos en equipamiento: equi-pos informáticos e instalaciones.

La asistencia técnica externa del FCM tiene porobjetivo el fortalecimiento institucional de lasinstituciones microfinancieras de los paísesdestino: asegurar a largo plazo la existencia deinstituciones locales, reguladas y supervisadascon la capacidad de ofrecer servicios financie-ros adecuados a los microempresarios, espe-cialmente crédito, en términos de sostenibilidady rentabilidad. Como se ha indicado, esta asis-tencia técnica no necesariamente se ejecutaasociada a una operación financiera.

El marco normativo que asigna los recursos fi-nancieros para el desarrollo del instrumento téc-nico implica limitaciones para su gestión.

• Instrumentos financieros. La cooperación finan-ciera consiste en un aporte “reembolsable” de re-cursos financieros a intermediarios financieros desegundo o primer piso, dirigidos a su transforma-ción directa en préstamos y créditos para microem-presarios. La cooperación financiera tiene porobjetivo asegurar la disponibilidad de recursos fi-nancieros a largo plazo para que existan institucio-nes financieras locales sostenibles y que éstaspuedan ofrecer productos y servicios financieros,especialmente créditos a los microempresarios.

Aunque esisten criterios estratégicos en la selec-ción de entidades contrapartes, para fines opera-tivos quedan descartadas determinadas entida-des (ONG, asociaciones), las IFI no reguladas,y Proyectos o Programas con componente micro-financiero.

Las condiciones de los microcréditos son fija-das en un acuerdo específico entre la UM y la

3. El proceso de gestión del FCM

57

58

Por otra parte la eficacia en la puesta en marcha ydesarrollo de los instrumentos se conseguiría mejo-rar complementando el “enfoque financiero” con elenfoque de alivio de la pobreza (como se señala enel apartado 2.2.2) como determinante en la cobertu-ra de entidades reguladas o no. Además se posibili-taría una más amplia cobertura, trabajando tanto asícomo en aspectos transversales sobre la concep-ción general de los sistemas financieros en las dife-rentes Direcciones Generales Geográficas e inclusoen los otros servicios de la SGMH de la AECI.

La cooperación técnica ha tenido un desarrollo yaplicación más lenta que la financiera tanto en cali-dad (ha sido heterogéneo y dependido de la en-tidad destinataria y de los recursos humanosdesplazados) como en cantidad (las cifras de“compromiso de gasto” muestran mucho menosdel 1% del FCM). Una consecuencia lógica es quelos productos que ha ofrecido el FCM no han ayu-dado a maximizar la eficacia del FCM. La opinión delas entrevistados y de los técnicos de la UM coinci-de en señalar la necesidad de mayor cantidad decooperación técnica, en un marco que posibiliteuna sistematización similar a la cooperación finan-ciera, para conseguir una mayor eficacia del FCM.

3.2.1.4. Resumen de la valoraciónde los instrumentos del FCM

Aunque el tipo de instrumentos (financieros y téc-nicos) son adecuados, no lo es tanto la integra-ción ni la variedad (modalidad) de los mismos

Respecto a las modalidades de Cooperación Téc-nica, si se analiza la gama o variedad de la coopera-ción técnica hay que destacar la importancia de algu-no de sus componentes, como la financiación deequipos informáticos o la capacitación en gestión deriesgos. A pesar de ello no se ha realizado una siste-matización de experiencias y un análisis estratégicode demanda y capacidad u oportunidad de oferta decooperación técnica. Como ejemplo no hay un catá-logo de posibles productos que ofrezca la coopera-ción técnica del FCM ni publicaciones de leccionesaprendidas. Las propias IFI y los técnicos de la UMentrevistados (véanse los apartados sobre el equili-brio de los instrumentos: coherencia y adecuaciónpresupuestaria) reconocen la oportunidad de aumen-tar y sistematizar esta cooperación técnica. Todo loanterior reduce la eficacia y la eficiencia de la coope-ración técnica como elemento catalizador y sinérgicode la cooperación financiera y la técnica (como indi-can los principios de la CGAP).

2. Eficacia del grado de aplicación y desarrollo de los instrumentos

Como ya se indicó en el apartado 2.4.1 (Coheren-cia del equilibrio de instrumentos del FCM) el gra-do de aplicación, desarrollo y puesta en mar-cha de los instrumentos financieros y técnicoses muy desigual. Los datos presupuestarios mues-tran que mientras la cooperación técnica se hadesarrollado de forma aislada y fragmentada, lacooperación financiera ha conseguido una rápidapuesta en marcha de los “compromisos de gasto”,aunque desigual de los “gastos” efectivos.

Tabla 1. Fortalezas y debilidades de los instrumentos FCM

Instrumento Fortalezas Debilidades

Cooperación financiera

• Gran disposición de recursos y demanda.• Marco legal claro. • Ciclo de operaciones sistematizado. • Gran experiencia adquirida y capacidad

institucional.• Aumento de las operaciones y

desembolsos del FCM.

• Baja variedad de diseños ofertados.• Baja Planificación estratégica.• Baja Coordinación y complementariedad

con AECI como instrumento transversal.• Baja Integración con la cooperación

técnica.

Cooperacióntécnica

• Gran demanda y potencialidad.• Experiencias pasadas exitosas (ejemplo

BCIE). • Proceso de aumentar la cobertura y

profundidad (terreno).

• Difícil gestión administrativa paradisposición de recursos.

• Marco legal poco claro. • Ciclo de intervención de asistencia técnica

no sistematizado.


59

(que podría ser mayor). El grado de desarrolloy funcionamiento del instrumento financiero esmucho mayor que el técnico. En especial la asis-tencia técnica externa en los sistemas microfinan-cieros de los países destino está infradesarrolla-da y no sistematizada. En la tabla 1 se resumenalgunas de las fortalezas y debilidades descritasde los instrumentos del FCM.

En la siguiente tabla se sintetiza la eficacia y laeficiencia de los instrumentos del FCM. Se valo-ra la eficacia en función de la variedad de dise-ños, del grado de desarrollo del instrumento y dela planificación por resultados. Se valora la efi-ciencia en función de la optimización de recursosrespecto a desembolsos y al equilibrio entre ins-trumentos.

INSTRUMENTOS

Criterios Preguntas Cooperación financiera Cooperación técnica

Eficacia

Tipos deinstrumentos.

Crédito a institucionesfinancieras (1º y 2º piso).

• Fortalecimiento institucional ycapacitación.

• Bienes y equipos (ejemplo:equipos informáticos).

Variedad de diseños. BAJA. Las operaciones decrédito tienen un diseñouniforme y hay pocaheterogeneidad en la aplicaciónde otros instrumentos.

MEDIA/BAJA. • No existe una planificación

estratégica y es arbitrario elcriterio de decisión del tipo de AT.

• No se ha desarrollado uncatálogo de oferta deasistencia técnica.

Grado de desarrollodel instrumento.

MUY ALTA. Alto nivel dedesembolsos y notablecapacidad adquirida.

BAJA. • Insuficiente asignación

recursos financieros. • Difícil gestión administrativa.• Confusión asignación interna

o externa (fortalecimiento dela gestión interna del FCM).

Planificación porresultados.

NULA. No existe gestiónbasada en resultados.

NULA. No existe gestiónbasada en resultados.

Eficiencia

Optimización derecursos respecto adesembolsos.

ALTA. Aumento de lasoperaciones y desembolsos delFCM.

MEDIA. Mejora de la gestióncon la incorporación de AT enUM.

Equilibrio entreinstrumentos.

MUY BAJO. Los recursos humanos dedicados a asistenciatécnica son muy inferiores. No hay integración ni relación.

3.2.2. Recursos humanos

3.2.2.1. Descripción de la estructura y organigrama institucional del FCM

Hay que destacar el papel preponderante de laUnidad de Microfinanzas de la AECI, que se ha

consolidado a lo largo de los años como una uni-dad especializada y que, a pesar de los escasosrecursos para gestión, ha conseguido respondera las responsabilidades asignadas, y establecerunos procedimientos que paulatinamente se es-tán consolidando y sistematizando, para consti-tuir una unidad con mayor experiencia en estesector.

60

De acuerdo con el Real Decreto 741/2003, la Es-tructura Institucional del FCM es la siguiente:

Tabla 2. Estructura institucional del FCM

Actores Los actores Institución responsable

Comité Ejecutivo

Presidente SECI - Secretaría de Estado de CooperaciónInternacional.

Vicepresidente Secretario General de la Agencia Española deCooperación Internacional (AECI).

Vocales Director General de Relaciones EconómicasInternacionales del Ministerio de AsuntosExteriores y de Cooperación. Director Generalde Cooperación con Iberoamérica de la AECI.Director General de Cooperación con África,Asia y Europa Oriental de la AECI. DirectorGeneral de Financiación Internacional delMinisterio de Economía y Hacienda. DirectorGeneral de Presupuestos del Ministerio deEconomía y Hacienda. Director del Gabinetede la SECI. Subdirectora de CooperaciónMultilateral y Horizontal de la AECI. UnSubdirector General de la Dirección Generalde Financiación Internacional del Ministerio deEconomía y Hacienda. Un representante delICO designado por su Presidente.

Órgano gestor AECI.

Agente financiero

Instituto de Crédito Oficial.

Tabla 3. Resumen de competencias sobre el FCM

Macroinstituciones Destreza aportada a las operaciones del FCM

Consejo de Ministros Aprobación y legitimad legal/ejecutiva.

Comité Ejecutivo Capacidad de decisión.

Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación Gestión de la operación. Velar por el criterio de pertinencia (reducción de la pobreza).

Ministerio de Economía y Hacienda Capacidad de desarrollar funciones de institución financiera. Velar por el enfoque de viabilidad (solvencia o rentabilidad).


61

En la UM, además de la Dirección General de laSubdirección de Cooperación Multilateral y Ho-rizontal, responsable de la unidad y que realizalabores de representación del FCM en diversosforos (AECI y el Comité Ejecutivo), trabajan sie-te personas con distintas categorías profesiona-les (funcionario, personal laboral, asistencia téc-nica) a tiempo completo para el FCM.

La mayoría de los perfiles profesionales del perso-nal de la UM/FCM está especializado en microfi-nanzas y cooperación al desarrollo y tiene conoci-mientos amplios sobre las características del sectory sobre los procedimientos necesarios para hacerel seguimiento del ciclo de las operaciones delFCM.

Figura 1. Organigrama del FCM

MEHSEEDGFI

Coop.Técnica

Coop.Financiera

IFI 1º y 2º piso

Beneficiarios clientes

MEHSEEICO

ConsejoMinistros

MEHSGPGDGP

MAECSECI

ATE: Asistencia TécnicaEspecializada

CM: Consejo de MinistrosCMS Comisión Mixta de

seguimientoDGFI: Dirección General de

Financiación InternacionalDGG: Direcciones Generales

Geográficas de Cooperacióncon Iberoamérica y de África,Asia y Europa Oriental

DGP: Dirección General dePresupuestos

DGREI: Dirección General deRelaciones EconómicasInternacional

FCM: Fondo de Concesión deMicrocréditos

ICO: Instituto de Crédito Oficial(entidad pública empresarial)

IFI: Institución FinancieraIntermedia

MAEC: Ministerio de AsuntosExteriores y Cooperación

MEH: Ministerio de Economía y Hacienda

SbDGCMH: Subdirección General deCooperación Multilateral y Horizontal

SEAE: Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores

SECI: Secretaría de Estado de Cooperación

SEE: Secretaría de Estado de Economía

SGPG: Secretaría General dePresupuestos y Gastos(rango de Subsecretaría)

UM: Unidad de Microcréditos

ComitéEjecutivo

CMS

OTCDGG

ScGAECIDGabinete

DGG

SbDGCMH

Multilateral ONG UMAT1.3

62

Funciones del personal técnico país de la unidad de microcréditos

• Seguimiento de las actuaciones de carácter financiero que ya están en marcha.• Reforzar la actuación en materia de cooperación técnica.• Apoyo en la definición de estrategias de actuación de la cooperación en el campo de las microfinanzas y la pla-

nificación de las mismas.• Identificación de Actuaciones de Cooperación Técnica y Financiera en el ámbito de las microfinanzas a cargo del

FCM.• Apoyo y colaboración en las actividades de formación, de visibilidad del Fondo de Concesión de Microcréditos,

FCM.• Misiones de Identificación de Proyectos en el campo de las microfinanzas y asesoría a la delegación española en

la celebración de Comités Mixtos de Seguimiento de Acuerdos.

Figura 2. Organigrama de la Unidad de Microfinanzas de AECI

SbDGCMHRepresentación

DbDG

Consejero técnico Coordinación

ICO

OTC y AT Terreno (AT Externa)

Empresa externa asistencia identificación / varios

Jefe de servicio

Profesional experto microfinanzas

Profesional experto

Profesional experto Técnico microfinanzas

AT 1

Jefe servicioGestión administrativa AT Seguimiento Equipo por país

IFI

Beneficiarios

Tareas de Asistencia Técnica Interna

• Misiones de identificación de proyectos.• Seguimiento cooperación financiera. • Reforzar la cooperación técnica. • Apoyo en la definición de estrategias identificación. • Apoyo y colaboración en las actividades de formación, de visibilidad. • Asesoría a la delegación española en la celebración de CMS.

1. Eficacia: destreza técnica y terciarizaday formación

En primer lugar, la UM sí que cumple de forma efi-caz con el objetivo operativo de gestionar las ope-raciones financieras y desembolsar el FCM anual-mente.

Si se analiza la destreza técnica del personal delFCM, como se ha señalado, la UM juega en elFCM un rol central no sólo a nivel operativo sinotambién estratégico. En su creación en 1998, elFCM no contaba con los recursos humanos nece-sarios para su correcta gestión global, de ahí lanecesidad de ir incorporando nuevos recursos yasea por la vía de asistencia técnica (AT interna) opor medio de la incorporación de nuevo equipo defuncionarios. Además, no todo el personal perma-nente cuenta con la formación y experiencia espe-cífica en microcréditos.

Por esta falta de recursos para cumplir su mi-sión desde sus comienzos, la destreza técnicade la UM se ha reforzado con la incorporaciónde destreza “terciarizada” por medio de la de-nominada Asistencia Técnica Especializada(ATE). Debido a ello, en su conjunto la UM, y porextensión el FCM, cuenta con especializaciónadecuada en cooperación al desarrollo y mi-crofinanzas. El personal técnico en la UM es he-terogéneo (en formación y destreza técnica es-pecializada en cooperación al desarrollo ymicrofinanzas) entre personal funcionario, labo-ral y externo. Esto implica, como se verá, la exis-tencia de culturas de trabajo e incentivos dife-rentes. Por último, el ICO aporta un complementoeficaz en cuanto a destreza en temas “estricta-mente” financieros.

• Eficacia por medio de la formación. La for-mación de los recursos humanos es heterogé-nea. Aunque el personal funcionario (SGMH,Consejero Técnico, Jefe de Servicio) aportaexperiencia en la AECI, no poseía antes de in-tegrar la UM, experiencia y formación especí-fica en microcréditos. De ahí la necesidad dela incorporación de asistencia técnica terciari-zada. Por tanto la formación en microcréditosdel grupo de funcionarios ha sido por mediodel trabajo con esta asistencia técnica tercia-rizada.

El siguiente cuadro muestra la distribución de ta-reas en el personal técnico país en función de áreasgeográficas:

En el ICO hay tres personas a tiempo parcial (2,5a tiempo completo) dedicadas a: a) formalizaroperaciones, atendiéndose a los acuerdos del Co-mité Ejecutivo del FCM y según autorización delConsejo de Ministros; b) dar seguimiento a losconvenios firmados con la SECI, en nombre y re-presentación del Gobierno español y por cuentadel Estado; c) prestar los servicios de instrumen-tación técnica, contabilidad, caja, control, cobro yrecuperación y en general todos los de carácter fi-nanciero relativos a las operaciones de activo au-torizadas con cargo al FCM.

Además, estas tres personas analizan la capa-cidad y solvencia de la entidad o entidades fi-nancieras, así como de las organizaciones in-ternacionales asociadas a las actuaciones delFCM. Con carácter previo a las sesiones del Co-mité Ejecutivo, junto con la instrumentaciónfinanciera de las operaciones aprobadas, sedarán a conocer al Ministerio de Economía yHacienda los documentos de capacidad y sol-vencia.

3.2.2.2. Análisis y valoración de los recursoshumanos del FCM

Eficacia y eficiencia.


63

Personal técnico paísOrganización de tareas

por países

Consejero técnico Coordinación

Jefe de servicio América Latina - Cono Sur

Personal laboralAmérica Latina - RegiónAndina

Asistencia técnica 1 Resto del mundo

Asistencia técnica 2América Latina - Colombia,Centroamérica, México yCaribe

Asistencia técnica 3Desarrollo del formato detransferencia de informaciónpara el seguimiento

64

menores para labores de preidentificación sobre elterreno.

Por una parte hay que señalar, debido a la no sis-tematización, la debilidad de los canales de coor-dinación e información con los agentes sobre elterreno para tener un mayor conocimiento localpara la ejecución de las operaciones. Entreesos agentes destacan las IFI, las OTC y otrosagentes que trabajen en microfinanzas en las zo-nas de cobertura de las operaciones.

Por otra parte, el ICO cuenta con su especializa-ción en sistemas financieros, y la UM en sistemasmicrofinancieros y cooperación. La sinergia ycomplementariedad de ambas destrezas es unode los mayores retos para mejorar la eficiencia delFCM. Por otro lado es importante resaltar tambiénla necesidad de coordinación entre la cultura or-ganizacional y de trabajo de la UM con la del ICOpara garantizar esa eficacia y eficiencia.

3. Eficiencia por medio de la suficiencia depersonal técnico especializado

La UM cuenta con personal técnico especializadopero no se puede valorar con exactitud si estepersonal es suficiente si no existe antes una pla-nificación que integre la capacidad adquirida o ac-tual, con los resultados a conseguir. En las condi-ciones actuales de la UM, mientras no se aclaredicha planificación estratégica, no se podrá llegara un equilibrio entre los recursos humanos, por unlado, y, por otro, la eficacia y eficiencia del desem-bolso de los recursos financieros del FCM .

Por otra parte se aprecia una insuficiente orga-nización para sistematizar el aprendizaje en laUM y aprovechar tanto la “memoria histórica” delos recursos más antiguos de la UM, como lasnuevas experiencias.

• Eficiencia por medio de la adecuada cargade trabajo de los técnicos. En la gestión delFCM, la UM aporta la experiencia en coope-ración al desarrollo, el ICO aporta la destre-za en el conocimiento de sistemas finan-cieros y la AT interna aporta la destreza ensistemas microfinancieros. La división deltrabajo, de competencias y responsabilida-des dentro de la UM tiene una débil planifi-cación estratégica que resta coherencia alFCM. Los responsables internos funciona-rios/laborales de la UM no asumen un lide-razgo para dedicarse a tareas más estratégi-cas (que son asumidas por la AT). Debido aello, la AT interna realiza idénticas laboresque algunos de los funcionarios y laborales.Estas carencias del equipo funcionarial paraasumir esas responsabilidades resta eficaciaal FCM.

2. Eficiencia por medio de la destreza técnica del órgano gestor con conocimientolocal para la ejecución

La UM ha utilizado la destreza terciarizada, ya seaAT interna o externa, para realizar diagnósticos y la-bores de identificación para la ejecución del FCM.Esta terciarización se ha ido estabilizando con la li-citación (por dos años) de dos recursos humanosen UM, y con la realización de ocho contratos


65

Tabla 5. Eficacia y eficiencia de los recursos humanos del FCM

Características Descripción Eficacia Eficiencia

Destreza técnicaFuncionarios: Media • No reclutamiento específico. • Experiencia adquirida.

Media Media

Destrezaterciarizada

ATE/ICO: Alta Alta Alta

Especializaciónen cooperación

Funcionarios: Media ATE: Alta ICO: Baja

Media/Alta Media/Alta

Especializaciónen sistemas[micro]financieros

Sistemas financieros: ICO (Alta) Sistemas microfinancieros: ATE/UM (Alta) Coordinación y sinergia ICO/UM: Media

Media/Alta Media/Alta

Carga de trabajo

Débil planificación estratégica de recursos humanos: • Recursos vs. resultados vs. tiempo.• Desequilibrio gestión administrativa vs.

cooperación financiera.

Baja Baja

A continuación, se resume, en base a los análisisanteriores, la eficacia y eficiencia de los recursos

humanos del FCM, utilizando las mismas varia-bles de análisis que en el cuadro anterior.

Tabla 4. Fortalezas y debilidades de los recursos humanos del FCM

Características Fortalezas Debilidades

Destreza técnica(nivelfuncionario)

MEDIA ALTA • Experiencia general buena adquirida con los

años. • Se advierte necesidad de profesionales

nuevos que aporten ideas nuevas y complementen la capacidad actual.

• Limitada contribución del resto de vocalesen el Comité Ejecutivo.

• No existe entre los funcionarios una formación específica previa en microfinanzas/cooperación.

Destrezaterciarizada(nivel asistenciatécnica)

ALTA ATE/ICO: gran experiencia que confiere deelevado nivel de eficacia.

• Ausencia de sistema de aprendizaje para capitalizar las experiencias a largo plazo.

• Carencia estructural. • Resto instituciones no operativas.

Especializaciónen cooperación

ALTA de la UM. BAJA del ICO.

Especializaciónen sistemas[micro] financieros

• Sinergia/oportunidad/potencialidad. • Conocimiento de sistemas Microfinancieros:

UM. • Conocimiento de sistemas financieros: ICO.

Culturas organizativas diferentes: • InterUM: Funcionarios/AT.• Intrainstituciones: ICO/UM. • 2-resto instituciones no operativas.

Carga de trabajo• Integración positiva ATE. • Operaciones éxito.

• Limitada planificación de recursos escasos. • Resto instituciones no operativas.

66

La estrategia existente, por tanto, no sistematizaprincipios, criterios precisos de selección y de aná-lisis, procedimientos, responsables, calendarios, ta-reas, prioridades, resultados, fuentes de verificación,indicadores de seguimiento y evaluación a dos nive-les. En primer lugar, a nivel organizacional de la UM,como auténtica unidad transversal de microfinanzasen la AECI y la Cooperación Española (más allá delFCM) y, en segundo lugar, del FCM en su conjuntocomo instrumento.

Esta ausencia de objetivos definidos (claros, cuanti-ficables y medibles) impide al FCM/UM realizar unseguimiento más eficiente del cumplimiento de sumisión. Sin embargo, hay que señalar que sí queexisten principios de referencia (de la CGAP) y do-cumentos de carácter informal que son seguidos enla ejecución de las operaciones. Como conclusión,hay que indicar de nuevo que la ausencia de unaplanificación estratégica resta mucha eficaciay eficiencia al instrumento FCM y a la UM. Éste esuno de los problemas principales del FCM, y que im-plica que se deriven otros limitantes asociados.

Eficacia y eficiencia de la estructura organiza-tiva. En los apartados anteriores se detalló el or-ganigrama del FCM y de la UM. La norma legal fi-ja el centro decisorio y por tanto la organizaciónestratégica del FCM en el nivel de su Comité Eje-cutivo. A pesar de que hasta ahora se ha habladode la “UM” como “integrada” en la AECI convienehacer algunas matizaciones:

Entre las áreas temáticas del Estatuto de la (anti-gua) Agencia Española de Cooperación Interna-cional aparecen la de microcréditos y comosubcomponentes de dicha área aparece el FCM.

3.2.3. La capacidad organizativadel FCM

Eficacia y eficiencia de la capacidad orga-nizativa. A continuación, vamos a valorar laeficacia y eficiencia de la capacidad organiza-tiva del FCM en función de los siguientes fac-tores:

Eficacia de la planificación estratégica. La es-trategia de la UM se encuentra todavía en una fa-se no planificada, de carácter informal (que se hadenominado “emergente”, ya que dicha planifica-ción va surgiendo en función de necesidades co-yunturales), aunque en un comprometido proce-so de ser sistematizada y planificada. Comoconsecuencia, no existen documentos sistemáti-cos oficiales (aunque sí oficiosos) en esa línea y,en la práctica, no hay una orientación de los re-cursos (financieros, humanos, físicos) en la con-secución de resultados predeterminados. Lasoperaciones financieras y la asistencia técnicavan surgiendo en función de un conjunto de he-rramientas y actividades que, aunque importan-tes, y algunas coherentes y pertinentes, aún nohan sido reflejadas en un Plan Estratégico parael desarrollo del sector de las microfinanzas (quea su vez facilite la integración operativa en DEPy Programas Operativos Regionales de la AECI).El camino hacia la mayor planificación estratégi-ca se inició hace ya algunos años y existen porejemplo guías, manuales operativos y de gestión,que todavía no han recibido la aceptación o vali-dación definitiva y no se han integrado como pla-nificación global estratégica del instrumentoFCM o de la UM.

Eficacia de la capacidad organizativa Eficiencia de la capacidad organizativa

Planificación estratégica. Estructura organizativa. Liderazgo. Armonización, vinculación. Coordinación y flujos de información.Replicabilidad y visibilidad. Infraestructura y recursos institucionales. Cultura organizativa orientada a la pobreza. Incentivos, recompensas desempeño social ydesarrollo profesional. Entorno normativo y administrativo.

Estructura: equilibrio de recursos financieros y recursoshumanos. Coordinación operativa: sede/terreno-otros agentes. Flujos de información. Cultura de apertura, flexibilidad, aprendizaje, intercambiointelectual y responsabilidad compartida. Capacidad de decisión. Participación y consulta con otros actores demicrofinanzas. Incentivos.


67

Además, en ese marco normativo, la UM “noexiste” (ni como Unidad de Microcréditos ni comoUnidad de Microfinanzas) en la estructura de la(antigua) AECI.

Aunque a nivel orgánico el Comité Ejecutivo ten-dría un rol decisor muy importante en el FCM, sinembargo, a nivel funcional, las decisiones recaenen la UM. Es decir, en la práctica se ha delegadoy centralizado mucha responsabilidad desde elComité Ejecutivo hacia la UM en cuanto a decisio-nes estratégicas del FCM. Esto crea ciertos vacíosjerárquicos y de control en cuanto a quién deberesponder o rendir cuentas del FCM.

Por otro lado, hay que volver a recordar que en laestructura de la (antigua) AECI (determinada enel marco normativo RD3424/2000) sí aparece elFCM, lo que crea cierta confusión en cuanto a lamisión de dicha UM. Aunque ése es el deseo delos técnicos, la UM “no” realiza una labor de Uni-dad de Microfinanzas en la AECI. En la práctica,su función es únicamente la gestión del FCM. Deahí que su estructura organizacional esté marcadapor el Marco Legislativo del FCM.

Señalamos la importancia para el FCM de que,aunque el marco legislativo sea claro sobre lasfunciones del Comité Ejecutivo del FCM, en lapráctica realiza una función más representativa(y de mero cumplimiento de la normativa) quefuncional.

Si analizamos la estructura el FCM en funcióndel origen de su financiación, se observa que elFCM presupuestariamente está a nivel orgánico

situado en la SECI, es decir, fuera de la estructu-ra orgánica de la AECI y, lo que es más importan-te, fuera de sus infraestructuras.

La gestión financiera se divide entre la gestiónde la cooperación financiera (procedente delFCM) realizada por un jefe del servicio, el gabi-nete del SECI, y la de la cooperación técnica, rea-lizada desde 2006 por la jefa de servicio de laUM (antes era la SECI quien realizaba esa labor).

A nivel normativo el FCM en su totalidad está situa-do en el capítulo VIII de los Presupuestos Genera-les del Estado (PGE): “Activos financieros” (Ley30/2005). Existe sin embargo la excepción (en elRD741/03) de que previa aprobación en Consejode Ministros se pueden conceder recursos de di-cho FCM a asistencia técnica siempre que sea “se-guimiento, evaluación o inspección”. Sin embargo,para realizar asistencias técnicas de “identifica-ción”, el FCM ha de recurrir al capítulo II de los PGEvía Vicesecretaría de la (antigua) AECI. Existen portanto dos procedimientos administrativos diferentes(el de la SECI y el de la (antigua) AECI), en dos lu-gares físicos diferentes para realizar las licitacionesy los expedientes de cooperación técnica.

Debido a ello, la financiación de la cooperacióntécnica a excepción de la “identificación” procededel FCM. Los recursos para identificación proce-den de la AECI. Esta duplicidad de orígenes su-pone también mayor complejidad en el procedi-miento administrativo, sobre todo porque lasunidades de control del mismo están en lugares fí-sicos diferentes, restando eficiencia a la personaque realiza esta labor.

Fuentes de financiación de la asistencia técnica

Capítulo Origen presupuesto Instrumento financiero Instrumento técnico

Capítulo VIII Presupuesto SECI FCM en su totalidad Toda asistencia técnica salvo identificación (RD03)

Capítulo II Presupuesto AECI NO Identificación

Según la UM, la división presupuestaria que exis-te está originada por la no inclusión de la palabra“identificación” dentro del RD03, lo que significa,en la práctica del ciclo de operaciones financieras,que la duplicación de los esfuerzos de gestión

administrativa de la que hablamos en el apartadoanterior, y la consiguiente merma de la eficiencia ala misma, podría resolverse en parte (sin la nece-sidad de aumentar el personal de gestión adminis-trativa) con una modificación del marco normativo

68

La ausencia en la AECI de cultura sectorial trans-versal en la génesis del FCM motivó que el pro-grama dependiera orgánicamente de la SGMH.Dicha unidad se ha encargado tradicionalmentede coordinar la gestión de diversos programassectoriales multilaterales y ONG y dispone de unpresupuesto mayor que algunas DG Geográfi-cas (que son de rango jerárquico superior).

Sin embargo, han existido dificultades para crearen la UM una cultura de trabajo con los otros ser-vicios de la SGMH (ONG y Multilaterales). El FCMqueda bajo una SbDGCMH con excesivas respon-sabilidades, lo que hace difícil la complementarie-dad (del FCM) tanto en la propia SGMH (recorde-mos ONG, aspectos multilaterales y el FCM) comola transversalidad en el resto de las DG Geográfi-cas. El resultado es que la UM queda a la deriva enterreno de nadie, sin relaciones estrechas con lasDG Geográficas ni con los otros servicios de laSbDGMH, con las que podría crear mayores siner-gias y complementariedades.

Por otro lado, la falta de recursos humanos dispo-nibles motivó que se contratara una AsistenciaTécnica Especializada (ATE) de carácter externopara garantizar una “gestión particularizada” delPrograma. Existe el peligro de que la externaliza-ción de funciones muy técnicas no reviertan enuna aprendizaje organizacional a medio/largo pla-zo si no se desarrollan los correspondientes siste-mas para ello (creación de manuales operativos,almacenamiento sistemático de aprendizajes, con-tenidos, responsabilidades, funciones).

Como conclusión el FCM opera con mucha au-tonomía sin rendir cuentas sobre resultadosde forma explícita, ya que esos resultados noson claros. Además, todo ello implica una baja efi-cacia y eficiencia de cara a potenciales sinergiasy una muy baja eficiencia estratégica.

El origen y desarrollo del FCM ha creado una cul-tura organizativa que responde al enfoque desistemas o minimalista descrito en el capítulo an-terior (apartado 2.2. Pertinencia en el contexto delFCM) en la línea de operaciones con las IFI.

Esto se concreta en una línea de trabajo aisladadel funcionamiento general de la AECI y que ade-más no comparte filosofía con un amplio sector de

del FCM. Es decir, estableciendo la AECI o la SECIcomo origen único de “todos” los recursos del FCM.

La planificación financiera del FCM es en baseal presupuesto a desembolsar y no por resulta-dos. No existen planes presupuestarios estratégi-cos por resultados anuales.

La planificación estratégica de procesos, en teo-ría, la debería de llevar a cabo la SbDGMH y el Co-mité Ejecutivo, pero en realidad es llevada a cabopor la propia UM. El grado de aplicación de la pla-nificación se basa en el cumplimiento de operacio-nes identificadas de forma emergente (cantidad denuevos microempresarios y cartera) y en el cumpli-miento en plazo (anual) y condiciones (tipo de inte-rés) del desembolso del FCM.

Eficacia y eficiencia del liderazgo y capacidadde decisión. Aunque el marco legislativo es claro,en el FCM existe un vacío de poder para, en la prác-tica, tomar las decisiones estratégicas. Esto conlle-va también que la rendición de resultados de caraa justificar la eficiencia y eficacia también sea débil.El liderazgo del FCM no lo realiza el Comité Ejecu-tivo, ni la SbDGCMH, sino la propia UM. La UM li-dera en la práctica, a nivel estratégico, el FCMaunque no esté recogida explícitamente esta res-ponsabilidad en el marco legal, con supervisión te-órica de la SbDCMH (a la que pertenece).

Además la falta de una sistemática para la valora-ción de impacto y de flujo de información del FCMimpide la replicación, reorientación y el aprendi-zaje sobre las buenas intervenciones. La no siste-matización de los anteriores canales aumenta labaja participación efectiva de otros agentesque pudieran estar interesados en microfinan-zas, no sólo en la AECI sino en la Cooperación Es-pañola en general.

El anclaje del FCM en la propia AECI se ha vistosometido a limitaciones de orden estructural. Laprimera complejidad se deriva de la dificultad deinsertar el FCM, un instrumento transversal perotambién con cierto carácter sectorial, cuyas nece-sidades efectivas de vínculos ínter e intradeparta-mentales en la AECI se encuentran con una es-tructura organizativa y funcional de tipo geográfico(Direcciones Generales) y una arraigada culturade proyecto.


69

los programas regionales hasta el punto de que sehan polarizado, convertido en casi antagónicas.Sin embargo, el FCM, aun con un enfoque diferen-te a otros instrumentos —que no tiene por objetivoa los más pobres— sí puede ser complementariocon esos otros instrumentos.

Eficacia y eficiencia del entorno normativo yadministrativo. Las normas administrativasgenerales de entes públicos, como la AECI, consus limitaciones estructurales en aspectos comocontratación y carencia de recursos humanos,también afectan al FCM. La nueva Ley de Agen-cias Estatales (Ley 28/2006) y la próxima Refor-ma del estatuto de la AECI pueden ayudar afortalecer la UM en esa dirección.

Existen limitaciones específicas de la normativadel FCM (RD741/03) que afectan negativamente ala eficacia y eficiencia como por ejemplo: “sólo per-mite préstamos para la microempresa, no identificaposibilidades de participación en capital (entidadesemergentes pero con potencialidad de ser apoya-das)” o la “imposibilidad de utilizar otros instrumen-tos distintos a los establecidos (garantías, participa-ciones de capital)”. A esto hay que añadirle que la

Ley de Contratos Públicos (Real Decreto Legislativo2/2000), necesaria para la gestión de la coopera-ción técnica del FCM, crea, según la UM, “dificultady dilatación de actuaciones de asistencia” .

A modo de resumen resaltemos que la estructu-ra organizativa tiene una gran potencialidad enbase al marco institucional y legal, sin embargo,todavía ha de mejorar la eficiencia de las institu-ciones que intervienen. El liderazgo estratégicoy rendición de resultados es débil en el FCM y hade sistematizar los flujos de información tanto deaprendizaje, participación y coordinación con dife-rentes agentes implicados o que pueden implicar-se en el FCM. En un contexto de diferentes cultu-ras de trabajo y organizacionales dentro del FCMes importante también una correcta motivación eincentivación.

Se exponen de forma sintetizada algunas de lasconclusiones de las valoraciones que se han rea-lizado sobre la capacidad y el desempeño insti-tucional entorno al FCM. En primer lugar, se ana-lizan fortalezas y debilidades y en segundo lugarse da una valoración de la eficacia y eficiencia dedicha capacidad y desempeño institucional.

70

3.3.2. Análisis y valoración delciclo de operaciones

3.3.2.1. Adecuación del diseño y del procedimiento del ciclo de las operaciones a los objetivos y prioridades de laCooperación Española

Al analizar la coherencia de la calidad de definiciónde los objetivos (en el apartado 2.3) ya se indica-ron por un lado debilidades en el FCM al pasar alnivel operativo (en cuanto a recursos, instrumen-tos) y por otro debilidades en la definición de obje-tivos (no claros, conceptos vagos o genéricos).

Además, tras el análisis de la capacidad organizacio-nal, llegamos a la conclusión (apartado 3.2.3.10) deque la UM, responsable en la práctica de la gestión

3.3. Ciclo de operaciones

3.3.1. Descripción del ciclo de operaciones financieras del FCM

Las operaciones financieras son, junto a la coope-ración técnica, la forma de materializar los objeti-vos del FCM. Estas operaciones tienen un ciclode proyecto que pasamos a reproducir con el finde valorar sus dimensiones.

El análisis de las fases del ciclo de operacionesabarca las seis fases que se presentan en ta-bla 7.

Se sintetizan a continuación los actores partici-pantes en el FCM, el procedimiento, los criterios ylos instrumentos de gestión de cada fase.

Tabla 6. Eficacia y eficiencia de la capacidad y el desempeño institucional

Características Descripción Eficacia Eficiencia

Estructura

• Muchas instituciones entorno al FCM.

• Pocas operativas.

Alta/Media Alto porcentaje de“compromiso de gasto” delFCM.

Baja• Menor porcentaje de “gasto”

(que comprometido) del FCM.• Desaprovechado el potencial

de instituciones implicadas(Comité Ejecutivo).

Infraestructura

• Centralizada en UM. • Necesidad de ampliar por

incorporación de AT.

Media AT implica nuevas necesidades.

Media Existen recursos que realizanla misma función pero coninfraestructuras diferentes.

Liderazgo ycapacidad dedecisión

• Difuso y distributivo. • Liderazgo estratégico débil.

Media en lo operativo. Baja en lo estratégico (quedisminuye la eficacia de looperativo).

Media en lo operativo. Baja en lo estratégico (quedisminuye la eficiencia de looperativo).

Coordinación yflujos de información

Media entre ICO/UM (controlde desembolsos). Media UM/IFI (sin AT). Baja UM/SGMH/AECI/OTCa nivel estratégico.

Media/Baja La falta de coordinacióndebilita resultados y sinergiaspotenciales.

Baja • No se consigue la

complementariedad óptima. • No existe planificación

estratégica de los sistemasde información.

Incentivos

AT: ATE, ICO Alta (Rtdo). Funcionarios: Menor.

ATE/ICO: Alta. Funcionarios: Menor.

Media/Baja El contexto y las culturasorganizacionales diferentesdesincentivan el rendimientoóptimo de los recursosimplicados.

Flujos de información

UM/ICO: Alto.UM/IFI: Menor.

Media/Alta Medio/Bajo

Medioplanificacióndébil

Capacidad de decisión. Nivel estratégico Bajo.Centralizada en UM.

Medio/Bajo

Existe además una buena adecuación de los obje-tivos y condiciones del ciclo de las operacionesal diseño de un FCM basado en desembolsos,con las premisas y principios con las que opera: lasoperaciones en su diseño actual son adecuadas pa-ra el control del desembolso anual del FCM. Pero nohay una adecuación respecto a resultados explíci-tos y claros preestablecidos y a sus posibles impactosen la resurrección de la pobreza.

Se han identificado debilidades en la definición delos objetivos del FCM, es decir, en claridad de defi-nición de la población meta, en la relación entre ob-jetivos y necesidades de la población meta, y en elgrado de participación de los implicados. La falta desistemas de medición y agregación de resultadoshacia objetivos conlleva una gran dificultad para ar-ticular el diseño (sus resultados y objetivos espera-dos) con la gestión del proceso de las operaciones.

del fondo, carece de una planificación estratégicaexplícita que incluya objetivos claros (con línea debase y meta) como organización. Esto hace difícil laintegración de los objetivos de las operaciones par-ticulares con el objetivo específico del FCM (y los deéste con los de la Cooperación Española), y por tan-to la valoración de su coherencia.

No se puede suscribir que exista una buena ade-cuación de los instrumentos y procedimientosoperativos del FCM a los objetivos y prioridadesde la Cooperación Española. Sin embargo, sepuede afirmar que la adecuación para algunos ob-jetivos específicos del FCM, como el desarrollo detejido económico, es adecuada. Pero no es ade-cuada al objetivo general de reducir la pobrezarespecto al que no hay indicadores explícitos, consu línea de base predeterminada y su meta espe-rada o deseable.


71

Tabla 7. Ciclo de las operaciones del FCM

FASE 1. Identificación

1. Agencia: AECI/Consultoría Externa. 2. Instrumento de identificación: Informes de Prediagnóstico y Diagnóstico País.3. Procedimiento de identificación.

FASE 2. Diseño

1. Agencia: AECI/Consultoría Externa/Entidad prestataria. 2. Instrumento de diseño: acuerdo específico y contrato financiero. 3. Procedimiento de diseño.

FASE 3. Aprobación

1. Agencia: Comité Ejecutivo. 2. Instrumentos de aprobación: Informe de capacidad y solvencia del ICO/Reunión de Comité Ejecutivo/Autoriza-

ción del Consejo de Ministros. 3. Procedimiento de aprobación.

FASE 4. Ejecución

1. Agencia: ICO/AECI/Entidad prestataria. 2. Instrumento de ejecución: firma de acuerdos y contratos. 3. Procedimiento de ejecución.

FASE 5. Seguimiento y evaluación

1. Agencia: ICO/AECI/SECI. 2. Instrumentos: Formato de transferencia de información/Comités Mixtos de Seguimiento/Estudios de desempe-

ño/Evaluaciones Procedimientos.

FASE 6. Cumplimiento y cierre

1. Agencia: AECI/ICO/Entidad prestataria. 2. Procedimiento.

72

con la ejecución de otros instrumentos de la Coope-ración Española y con las prioridades geográficasestratégicas pasadas de la Cooperación Española.Sin embargo, a partir de 2003, y de forma coheren-te a la evolución de la distribución geográfica de laCooperación Española en general, se han reorienta-do las operaciones hacia otras regiones.

A un nivel geográfico más operativo del FCM, yasea meso (regional) o micro (local), no se realizauna planificación geográfica regional o local delas operaciones que busque sinergias territoria-les con otras intervenciones de la cooperaciónespañola.

Los criterios de selección de las Entidades Pres-tatarias. En el epígrafe 2.3 (claridad de la poblaciónmeta, relación entre objetivos y necesidades y gradode participación) se indicó cómo la entidad presta-taria es la que se responsabiliza de establecer losrequisitos en cada operación, que se recogen en elAnexo del “Acuerdo de préstamo”. De esta forma, seda libertad a estas intermediarias para la concreciónde las operaciones aunque con cierta condicionali-dad referida al plazo de desembolso, tasa de inte-rés, número de nuevos beneficiarios (cobertura o es-cala del alcance), pero ninguna condicionalidaddel tipo impacto (profundidad del alcance). Co-mo ya hemos indicado, tampoco se hace una iden-tificación rigurosa de la situación de partida para po-der medir el resultado o impacto de la operación o(la necesidad) de futuras operaciones.

3.3.2.2. Eficacia

El diseño de operaciones no cuenta con una apro-ximación rigurosa a la lógica vertical inmediata y ex-plícita entre la actividad de desembolso de la ope-ración y el objetivo (resultado esperado) dereducción de la pobreza. Debido a ello, en la ges-tión del proceso, es difícil medir la eficacia de re-sultados/objetivos preestablecidos o medir elimpacto en la reducción de la pobreza de lasoperaciones del FCM.

Tampoco hay una lógica horizontal que sistemati-ce la obtención de información del impacto resul-tante de dichas actividades por medio de indi-cadores objetivamente verificables y fuentes deverificación planificadas. Esto imposibilita a la UMmedir la eficacia de sus operaciones.

Complementariedad. Como ya se ha señalado enel análisis de la coherencia de la complementarie-dad entre la estrategia del FCM y otras actuacionesde la Cooperación Española (epígrafe 2.4), el FCMes concebido en la UM como un instrumento “ex-cepcional y particular” dentro de la CooperaciónEspañola. Esta particularidad se refleja en varias di-recciones: tipo de orientación hacia la lucha contrala pobreza, la articulación dentro de la política espa-ñola de cooperación, la utilización de herramientasde gestión particulares y finalmente cierto aisla-miento respecto a su entorno.

1. En primer lugar esta particularidad se refleja enque, de forma explícita (y en coherencia con diver-sas investigaciones científicas) la UM reconoceque el FCM “no se debe orientar hacia los más po-bres” (véase el cuadro “Obstáculos para la com-plementariedad del FCM con otras actuacionesde la Cooperación Española” en la página 46).

2. Esta singularidad se traduce en segundo lugaren una difícil complementariedad y coherenciacon la Política de Cooperación Española. Lacomplementariedad entre las operacionescon otros instrumentos de la CooperaciónEspañola (cooperación bilateral, multilateral,descentralizada vía ONG y otros) no se plan-tea en el diseño del FCM.

3. Otra consecuencia de esta concepción parti-cular del FCM es que no se utilizan herramien-tas sistematizadas y validadas no sólo en otrosinstrumentos de la Cooperación Española, si-no de la cooperación internacional en general.

4. Por último, señalar que la particularidad de esteinstrumento ha implicado una falta de comunica-ción/coordinación no sólo con la AECI, con lasociedad civil organizada y con los propios be-neficiarios, sino también con los Servicios deONG y Multilaterales de la propia SGMH.

Prioridades geográficas. Como se ha señalado yaen el epígrafe 2.5 (Pertinencia de la distribución pre-supuestaria según zonas geográficas), uno de losprincipales criterios de asignación presupuestariaes la distribución geográfica. El devenir histórico delFCM ha implicado que se haya desarrollado más enlas zonas con OTC operativas y estrechas relacio-nes vía embajada, que coinciden con los países conestrecha afinidad cultural e histórica. Entre 1998y 2002, la distribución geográfica de las opera-ciones se centra por tanto en América Latina, acorde


73

El sistema de información fruto del seguimiento yevaluación de las operaciones no está diseñadopara ayudar a valorar, modificar o reorientar losobjetivos y resultados del FCM a nivel estratégi-co, objetivos estratégicos que no son claros niconcretos. El modelo de gestión de la UM no es-tá integrado por un sistema de gestión basadoen resultados y eso dificulta la medición del im-pacto de las operaciones, así como la determina-ción del sistema de información necesario paraello.

Además, no existe una sistematización y planifi-cación de las evaluaciones de las operaciones delFCM, para que se produzca una retroalimentacióna nivel operativo y estratégico.

3.3.2.3. Criterios de selección de las entidades prestatarias

El sistema de seguimiento y los criterios de selec-ción de las entidades prestatarias no contribuyen auna valoración positiva de la eficacia o eficienciadel instrumento o a determinar qué entidades, y conqué nivel de riesgo pueden tener mejores resultadosen determinadas zonas o grupos vulnerables. No in-cluir a los beneficiarios últimos del FCM en todas lasfases del ciclo de operaciones resta eficacia a lasmismas respecto a los objetivos de reducción de lapobreza.

3.3.2.4. Herramientas y procedimientos decada fase del ciclo de operaciones

Existen herramientas y son eficaces a nivel operativoen cada fase del ciclo de operaciones. Sin embargo,como se ha señalado, existen debilidades en la arti-culación de las operaciones con el nivel estratégico.

En paralelo a la ausencia de una planificación es-tratégica, no existe un manual de operacionesque aumente la eficacia de los recursos escasos ysistematice las herramientas y procedimientos decada fase del ciclo de operaciones.

El rol de las instituciones implicadas (como el Co-mité Ejecutivo) en el FCM es poco efectivo y dotade poca agilidad al FCM. Así, el Comité Ejecutivono cumple directamente las funciones que pornorma le corresponde sino que delega en la UM.Esto crea un problema de jerarquía estratégica yde rendición de cuentas de los objetivos del FCM.

El diseño de la operación (acuerdo específico y con-trato financiero), y su posterior seguimiento (formatode transferencia de información y Comité Mixto deSeguimiento), no incluye objetivos y resultados cla-ros y explícitos más allá de las actividades de desem-bolso. Esto implica que las operaciones no están di-señadas para medir su eficacia de lo que se deduceque este diseño no contribuye a la eficacia.

Diseño de las operaciones evaluadas4

Diseño de las operaciones evaluadas4

76

suficiente. No obstante, la consonancia con lasprevisiones del FCM plasmado en la normativa vi-gente (Real Decreto 741/2003) es débil con res-pecto a la integración de un enfoque orientado ha-cia los beneficiarios y la finalidad complementariadel FCM. Ambos conceptos no aparecen con su-ficiente claridad en los objetivos. Tampoco se vi-sualiza la coordinación del FCM con otras ac-tuaciones de la Cooperación Española, lo queequivale a una renunciar a posibles sinergias.

Lejos de contar con un marco común, la planifi-cación sigue unas pautas heterogéneas y con-lleva cierta confusión terminológica, tanto en-tre las distintas propuestas como con respecto ala terminología utilizada en la normativa del FCM.Así, se menciona una inexistente “estrategia mi-crofinanciera de la Cooperación Española”, cuyoobjetivo (indicado en la propuesta de Marruecos)además coincide con el objetivo específico paraEcuador. Se introducen conceptos difusos y po-co relevantes para el FCM y la Cooperación Es-pañola, como “la capacidad propia de los paísespara solventar sus problemas” (Ecuador y Ma-rruecos).

En definitiva, a pesar de que se cuenta en todoslos casos con una planificación técnicamenteútil, su coherencia con las estipulaciones propiasdel FCM es claramente mejorable, lo que se expli-ca parcialmente con una escasa sistematizaciónde la fase de identificación y diseño en cuantoa la metodología, contenidos, terminología y enfo-ques transversales.

Aun así, la adecuación del FCM a la política de laCooperación Española se ve hasta cierto gradoasegurada por la adecuación de su planteamientogeneral (véase Capítulo 2), aunque existen en to-dos los casos ciertas debilidades (en Hondurasserias) a la hora de incorporar la filosofía de lucha

4.1. Definición del diseño de las operaciones

Este capítulo analiza de forma concreta las opera-ciones formalizadas por parte del FCM en los paí-ses que han sido objeto de los estudios caso deesta evaluación (Ecuador, Honduras y Marruecos).Más allá del enfoque institucional y operativo de lagestión del FCM desde la sede central de la AE-CI descrito en el Capítulo 3, las siguientes pági-nas se acercarán al funcionamiento del FCMdesde una perspectiva concentrada en su ade-cuación al contexto económico, social y políti-co-institucional sobre el que pretende incidir: lospaíses, mercados y sociedades del Sur.

4.2. Resumen de la valoración del diseño de las operaciones del FCM en los tres países analizados

4.2.1. La coherencia del diseñode las operaciones: lógica interna,adecuación a la política deCooperación Española y compatibilidad con otras actuaciones

Los procesos de diseño de las operaciones enEcuador, Honduras y Marruecos muestra una di-námica interna (entre los niveles de los objetivos)adecuada y coherente, por lo que técnicamenteofrece una base sólida para alcanzar las metaspropuestas y asegurar una coherencia interna

identifica claramente oportunidades de com-plementariedad con otras actuaciones de la AE-CI para cuyo aprovechamiento que incluso dise-ña algunos mecanismos. Así, el documentoindica que las actuaciones del FCM se podríanvincular con el Programa de Desarrollo Rural Inte-gral Cotacachi y el Plan Binacional de Desarrolloe Integración Fronteriza Perú-Ecuador, ambos concomponentes microcrediticios y apoyados por laAECI. Para asegurar la complementariedad, se re-comienda una “preasignación de una parte de losrecursos para ser ofrecidos por las intermediariasen esas zonas” (página 9). No obstante, ni el actade la X Comisión Mixta celebrado en agosto de200128, ni la posterior propuesta de interven-ción del FCM recogen este planteamiento. Eneste último caso, se concentra nuevamente la ac-tividad del FCM exclusivamente en el modus ope-randi convencional, es decir, operaciones financie-ras de gran volumen independientes del conjuntode la Cooperación Española, así pues, en este ca-so, sin condiciones de proyección geográfica.

La calidad y extensión de los diagnósticos sonheterogéneas en los tres casos analizados paraesta evaluación, lo que influye directamente en lapertinencia del diseño de las operaciones, ya queen ningún país se logró responder directamen-te a los problemas y necesidades microfinancie-ras locales. En Ecuador, el diagnóstico y el diseñose realizaron en momentos muy distintos, desvin-culando en cierta manera necesidades detecta-das y estrategias propuestas. En Honduras, no serealizó un diagnóstico previo, por lo que la justifi-cación de la operación no cuenta con ninguna ba-se fundada en las condiciones del sistema finan-ciero local. En Marruecos, donde se cuenta conun diagnóstico detallado de alta calidad, las ope-raciones propuestas tienden a reforzar algunosproblemas y ser neutrales en otros. Por tanto, aparte de una calidad técnica muy diversa, los tresproceso de identificación y diseño estudiados de-muestran un anclaje débil con respecto a losproblemas reales de cada sector microfinancieroanalizado.

contra la pobreza que promueve el Plan Directorde la Cooperación Española 2005-2008. No obs-tante, el diseño de las operaciones no ofrece unaperspectiva concreta de la ayuda española comoun conjunto.

Los Documentos de Estrategia País (DEP) delos tres países objeto de la evaluación mencio-nan el FCM como actor de la Cooperación Es-pañola, sobre todo en la línea de “apoyo a la mi-cro y pequeña empresa”, pero ninguno aportamecanismos concretos o perspectivas claras decómo integrar este instrumento reembolsable enla práctica con otras actuaciones no reembolsa-bles. Ello indica que el FCM solamente cuentacon vínculos difusos con la planificación estratégi-ca y operativa de la Cooperación Española.

En el caso de Ecuador, el diseño de las actuacio-nes del FCM en Ecuador mantiene una conso-nancia básica con los contenidos estratégicosde la Cooperación Española, que no se ha tradu-cido aún en sinergias concretas, a pesar de queexiste en el DEP una clara coincidencia en la vi-sión de las microfinanzas como motor del desarro-llo, especialmente entre las capas sociales másdesfavorecidas y las familias afectadas por la emi-gración. Tal como ya se ha explicado en el capítu-lo 2.2. del informe de avance, el enfoque minima-lista del FCM limita aún la articulación de posiblescomplementariedades con el conjunto de la ayu-da, hecho que en el caso de Ecuador se ve agra-vado por una previsión rudimentaria del DEPcon respecto a la integración del FCM como ins-trumento de lucha contra la pobreza en Ecuador.

Finalmente, las operaciones no siempre se han di-señado desde un enfoque de complementarie-dad y desatienden oportunidades de crear sinergiasa medio o largo plazo. En todos los casos analiza-dos, se consolida el enfoque minimalista (véaseapartado 2.1 del Capítulo 2), únicamente enfocadoen los sistemas financieros, lo que obstaculiza enor-memente la potencial coordinación con otros instru-mentos o actores. La armonización con otros do-nantes se refleja en los diagnósticos de Ecuador yMarruecos, pero no se materializa en las propuestasde intervención con estrategias propias.

En Ecuador, por ejemplo, el diagnóstico microfi-nanciero realizado por la ATE en abril de 2001

4. Diseño de las operaciones evaluadas

77

28 Acta de la X Reunión de la Comisión Mixta de Cooperación Hispano-Ecuatoriana, documento disponible en la dirección: http://www.aeci.es/03co-op/2coop_paises/3mixtas/ftp/ecuador/ecuador10.pdf

78

dimensión financiera31, buscan crear un “desarro-llo compartido” entre el país emisor y el receptorde las migraciones. Actualmente, estas iniciativasquedan al margen de la actuación del FCM por fal-ta de mecanismos de coordinación.

Llama la atención que hasta la fecha no se ha logra-do integrar a las previsiones estratégicas del FCMen apuestas innovadoras de lucha contra la po-breza con un componente microcrediticio. A modode ejemplo, tanto la AECI como algunas ONGDespañolas de peso invierten importantes esfuerzosen el codesarrollo en Ecuador y el empleo juve-nil y femenino en Marruecos, pero en estos mo-mentos no existen puntos de enlaces viables paraintegrar al FCM en este tipo de programas.

La dimensión político-institucional de las microfinan-zas desempeña un papel central solamente en eldiagnóstico de Marruecos, a la que la propuesta deintervención se ajusta adecuadamente. El proceso deidentificación y diseño en Ecuador y Honduras no in-cluye un análisis de las políticas nacionales de lospaíses receptores, por lo que las operaciones diseña-das no cuentan con un respaldo justificativo suficien-te. No obstante, es de resaltar que en ningún casose detecta una no adecuación con las estrategiasnacionales, sino que éstas parecen tener un peso li-mitado en la identificación (por ejemplo, en compara-ción con los criterios de autosuficiencia financiera yoperativa de las IFI potencialmente beneficiarias).

4.2.2. La pertinencia del diseñode las operaciones: adecuación a las necesidades microfinancieraslocales y a la política pública enmicrofinanzas de los paísesreceptores

La calidad y extensión de los diagnósticos son hete-rogéneas, pero en ningún país se logró responderdirectamente a los problemas y necesidades

Solamente el diagnóstico de Marruecos ha consi-derado el trabajo de las ONGD españolas. Apartir de sus experiencias en el terreno lasONGD podrían aportar lecciones aprendidas yredes de conocimiento y contactos, como se haobservado en Ecuador (especialmente en el co-desarrollo que también es una prioridad para elPlan Director y el DEP) y Marruecos (con relacióna la lucha contra el desempleo juvenil como im-pulsor de la emigración en algunas zonas). EnMarruecos, llama la atención que antes de la ac-tuación del FCM, ya se había canalizado unos1.532.580 euros a través de las ONGD españo-las CEAR, CIDEAL y CODESPA, que a su vezapoyan con recursos propios a distintas IFI con-trapartes del FCM. Así, según los resultados deesta evaluación, en general la perspectiva del di-seño de las operaciones aún es poco integradae integradora, dejando al margen un sector im-portante del abanico de actores españoles com-prometidos con las microfinanzas.

En cambio, el trabajo de las ONGD españolasen el sector microfinanciero de Ecuador no seha tenido en cuenta en ningún momento delproceso de diseño de las operaciones. En estesentido, se ha desaprovechado las experienciasacumuladas por parte de organizaciones comoAyuda en Acción, Cáritas española29, CIDEAL yla Fundación Un Sol Món, en ocasiones apoya-das con subvenciones de la AECI. Dada lamagnitud de la inmigración ecuatoriana en Es-paña, el apoyo a las microfinanzas en Ecuadorse vincula cada vez más con el codesarrollo,especialmente el uso productivo de las reme-sas30, que también es un concepto importanteen la planificación geográfica de la Coopera-ción Española para Ecuador. Estas iniciativas,que abarcan aspectos integrales más allá de la

29 Las Cáritas española y ecuatoriana iniciaron en 2001, pocos meses an-tes de la fecha del diagnóstico microfinanciero del FCM, una iniciativa pio-nera para elaborar el “Plan Migración, Comunicación y Desarrollo Ecuador-España” que contiene en el componente productivos actividadesmicrocrediticias y cuenta con financiación por parte de la AECI. Véase másinformación en la memoria de la OTC Ecuador sobre proyectos de ONGDespañolas en 2001, documento disponible en:http://www.aeciecuador.org/site/documentopublico/content/documen-tos/ongd1.pdf30 CIDEAL mantiene un portal dedicado al codesarrollo, en el que se des-criben algunas iniciativas innovadoras de vinculación entre las migracionesy el desarrollo, que también aporta informaciones detalladas sobre progra-mas en Ecuador, información disponible en línea: http://www.codesarrollo-cideal.org/ejemplos_ecuador.php

31 A modo de ejemplo, véase un posicionamiento de Ayuda Acción sobre lasMicrofinanzas Solidarias publicado con ocasión del Encuentro Regional deMicrofinanzas celebrado en 2004 en Ecuador, documento disponible en:http://www.ayudaenaccion.org/index.asp?MP=&MS=&TC=I&IDC=2&noti-cia=387

4. Diseño de las operaciones evaluadas

79

microfinancieras locales. En Ecuador, el diagnósti-co y el diseño se realizaron en momentos muy dis-tintos, desvinculando en cierta manera necesidadesdetectadas en los meses inciertos después de ladolarización de la economía ecuatoriana en abril de2001 y estrategias propuestas en junio de 2003. EnHonduras, no se realizó un diagnóstico previo, por loque la justificación de la operación no pudo contarcon ninguna base fundada en las condiciones delsistema financiero local. En Marruecos, donde secuenta con un diagnóstico detallado de alta calidad,las operaciones propuestas tienden a reforzar algu-nos problemas (especialmente, escasa competitivi-dad por la concentración del sector) y ser neutralesen otros fundamentales para el desarrollo microfi-nanciero (mejoras institucionales, legislación, etc.).Por tanto, a parte de una calidad técnica muy diver-sa, los tres procesos de identificación y diseñoestudiados demuestran un anclaje débil con res-pecto a los problemas reales de cada sector mi-crofinanciero analizado.

Como se ha mencionado en el Capítulo 2, la selec-ción de las IFI es una de las herramientas principa-les del FCM para orientar las operaciones hacia

ciertos sectores económicos y sociales, que en suconjunto tiende a aprovecharse adecuadamente.En este sentido, especialmente en Ecuador y Ma-rruecos (operación con FONDEP), se ha detecta-do un buen equilibrio entre las garantías necesariasy el potencial de desempeño social de cada enti-dad seleccionada, por ejemplo con respecto al ám-bito rural. No obstante, se ha detectado en Ecuadory Honduras un alto potencial desaprovechado conrespecto al movimiento cooperativista.

La dimensión político-institucional de las micro-finanzas solamente desempeña un papel centralen el diagnóstico de Marruecos. El proceso deidentificación y diseño en Ecuador y Honduras noincluye un análisis de las políticas nacionalesde los países receptores, por lo que las operacio-nes diseñadas no cuentan con un respaldo justifi-cativo suficiente. No obstante, es de resaltar queen ningún caso se detecta una no adecuacióncon las estrategias nacionales, sino que éstasparecen tener un peso limitado en la identificación(por ejemplo, en comparación con los criterios deautosuficiencia financiera y operativa de las IFI po-tencialmente beneficiarias).

Desempeño institucional5

Desempeño institucional5

82

desfavorecidos y desatendidos por el mercadofinanciero tradicional. Con independencia de supersonalidad institucional, existe además un cla-ro equilibrio entre la necesidad de operar si-guiendo criterios de autosuficiencia financieray operativa, por un lado, y el compromiso con lalucha contra la pobreza como objetivo generalde sus actuaciones. Algunas de las IFI son pio-neras y fundadoras del sistema microfinancierode su país y su vinculación con una misión so-cial, éste es el caso, por ejemplo, de Banco So-lidario y Al Amana.

Como es de esperar, en vista de los requisitos queestablece el propio FCM, la totalidad de las institu-ciones financieras aquí evaluadas cuentan con ungrado de madurez y sostenibilidad avanzado omuy avanzado, basando su trabajo en experien-cias acumuladas de entre 17 y 8 años de funcio-namiento (FINCA y FINSOL, respectivamente) ysiendo en sus países entidades punteras. Su com-promiso con la innovación, tanto de productos co-mo de metodologías y herramientas tecnológicas,es alto y se relaciona con la apertura de nichos demercado aún no cubiertos por la banca tradicional.De forma eficaz, están aprovechando su marconormativo e institucional de actuación, en ciertasocasiones limitado por la rigidez de la legislación(Marruecos) o el contexto económico-financieronacional (Ecuador). En todos los casos, han de-mostrado gran agilidad y flexibilidad a la hora deofrecer respuestas y servicios adecuados a las ne-cesidades de su clientela. La práctica totalidad seencuentra en proceso de adaptación para alcanzarlos grupos más desfavorecidos, en especial en lasáreas rurales, aunque siendo instituciones ubica-das en un entorno complejo y en ocasiones incier-to (en especial, Ecuador) también queda patentesu necesidad continua de apoyo técnico para al-canzar una mayor profundidad del alcance y profe-sionalizar a lo máximo sus procesos internos.

5.1. Introducción

El presente capítulo estudia y valora el comporta-miento institucional de cinco entidades prestatariasdel FCM seleccionadas de los tres países objeto deesa dimensión del estudio. Se ha optado por unamuestra variada que permita conocer cómo evolucio-nan las características de instituciones financieras in-termediarias (IFI) de diferentes tamaños y naturale-zas. De forma concreta, se valoran la pertinencia enla conceptualización de las microfinanzas como he-rramienta de la lucha contra la pobreza, la eficienciaen la gestión operativa y financiera, así como la sos-tenibilidad institucional y financiera.

Es importante resaltar que este capítulo se ha redac-tado contrastando los datos primarios obtenidos di-rectamente de las entrevistas personales con las ins-tituciones financieras con los informes financierosactualizados de los rankings internacionales de lasIFI, ofreciendo así una visión muy especializada so-bre el comportamiento institucional de las contrapar-tes del FCM. Éstos permiten reconocer de formaclara y comparada las fortalezas y debilidades de lasentidades, pero el posible impacto de las fuentesde financiación (entre otras, el FCM) no forma parte deeste tipo de análisis, sino que se reconstruye al me-nos parcialmente a través de indicadores propios.

5.2. Valoración del desempeño institucional

5.2.1. Visión y misión institucionalen microfinanzas

Todas las entidades valoradas visualizan con grannitidez el potencial de las microfinanzas para eldesarrollo de los sectores sociales y económicos

• No se están llevando a cabo asistencias técni-cas por parte del FCM.

Es de resaltar que, coincidiendo con la encuestarealizada a las IFI, la cooperación técnica podríaencontrar un terreno fértil de potenciales y ne-cesidades. Esta afirmación gana aún más pesocuando se valoran las demandas de asistenciatécnica relacionada con la mejora del impactosocial de los microcréditos financiados. En estesentido, existen potenciales tanto en productosespecíficos (créditos agrícolas, microseguros,etc.) como con respecto a la proyección geográfi-ca (área rural, zonas más pobres, presencia másamplia en el caso de las entidades de primer piso,etc.). En este sentido, la ausencia de asistenciatécnica parece ser uno de los obstáculos por losque las entidades prestatarias no pueden hacerllegar sus productos a la clientela más pobre, loque requeriría apoyos estratégicos en términos demetodologías, gestión de riesgos, capacitación,disciplina operativa, etc. Actualmente, el FCM noresponde a estas demandas, por lo que el gra-do de pertinencia es claramente mejorable en loque respecta a la asistencia técnica.

En esta evaluación, no se han detectado ejem-plos de complementariedad con otras actuacio-nes de la Cooperación Española lo que limita cla-ramente la coherencia del FCM como instrumentofinanciado por el contribuyente español, pero lógi-camente no representa una debilidad causada porlas entidades prestatarias. En ausencia de unaplanificación e implementación integrada, el in-centivo estratégico y operativo para la creacióny el despliegue de sinergias es aún sumamentedébil a todos los niveles de la AECI, como ya seha mencionado en diversos apartados de este es-tudio.

La eficiencia operativa es elevada en todos loscasos, excluyendo FINCA Honduras que demuestrauna eficiencia aceptable, pero mejorable (para loque en estos momentos, tras el cambio en la Geren-cia, parecen existir perspectivas favorables). Engeneral, existen modelos de seguimiento y eva-luación rigurosos, en ocasiones vinculados concentrales informatizados. La presencia geográficaen las áreas (sucursales) es amplia, salvo en el ca-so de FINCA Honduras que podría requerir apoyopara proyectarse mejor en términos tanto de calidad

Cabe señalar que todas las entidades prestatariashan disfrutado en sus inicios de apoyos técnicosy financieros importantes por parte de la coopera-ción norteamericana, en especial USAID y algu-nas ONG especializadas. Esta vinculación inicialdetermina su pertenencia a redes internaciona-les desde su nacimiento y una visión integrada delas microfinanzas en el sistema económico nacio-nal, regional y mundial. En el caso de CREDIFE,esta red no solamente ha invertido en el fortaleci-miento institucional, sino que en estos momentosforma parte de la Junta Directiva. En el caso deHonduras, a parte del BCIE también es muy rele-vante el rol del Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID), especialmente en el desarrollo insti-tucional. Finalmente, se valora favorablemente laactiva participación de las redes de coordinaciónmicrofinanciera nacionales, especialmente en elcaso de Honduras y Marruecos. La capacidadpropia de las redes nacionales aún representa undesafío en los tres casos país evaluados, por loque la integración en su consolidación se percibecomo un compromiso imprescindible para promo-ver el desarrollo sostenible de los sistemas mi-crofinancieros, especialmente por parte de insti-tuciones fortalecidas como las cinco entidadesprestatarias aquí mencionadas.

5.2.2. Capacidad de gestión enmicrofinanzas

5.2.2.1. Desempeño operativo

La satisfacción de las entidades prestatariascon la ayuda canalizada a través del FCM es ele-vada, especialmente por sus características favo-rables con respecto a la libre selección de losdestinatarios finales. La carga operativa que con-llevan las operaciones financieras del FCM esconsiderada mínima por las instituciones evalua-das, por lo que, en términos generales, percibenque la ayuda financiera prestada se ajusta perfec-tamente a sus necesidades y capacidades.

No obstante, el valor añadido de estas opera-ciones es limitado por dos razones principales:

• La escasa presencia del FCM en el terrenoimposibilita sinergias e intercambios más allá dela gestión de las operaciones financieras.

5. Desempeño institucional

83

84

5.2.2.2. Desempeño financiero

Las capacidades institucionales relacionadas conel desempeño y la rentabilidad financiera son ele-vadas en todos los casos, lo que guarda relaciónlógica con los criterios estrictos de autosuficienciay rentabilidad aplicados por el FCM. Existen, portanto, buenas garantías para la colocación y recu-peración de los recursos del FCM.

La rentabilidad sobre activos a septiembre 2006es de alrededor del 1% y la rentabilidad sobre pa-trimonio es alrededor del 12%. La autosuficien-cia operativa llega al 108%. Las IFI presentanuna buena eficiencia operativa con un ratio degastos operativos/activo promedio total de alrede-dor del 13%. La productividad es en algunos ca-sos de 161 prestatarios activos por miembro delequipo y de 141 ahorristas activos por miembrodel equipo. La calidad de cartera se refleja en unindicador de mora como la cartera en riesgo demás de 30 días, igual aproximadamente a 4% y latasa de préstamos castigados es del 0,5%. Du-rante los últimos años el desempeño en términosde calidad de las carteras de estas IFI (Banco So-lidario, FINCA) siempre ha sido elevado. El FCMes uno de los principales inversionistas en la deu-da de estas IFI y el efecto en términos patrimo-niales (utilidades retenidas).

En general, existen fuentes muy diversas de fi-nanciación, aunque es complejo relacionar estadiversificación con los fondos aportados por elFCM, ya que depende en definitiva de la capaci-dad de la entidad prestataria de atraer a financia-dores. No obstante, las operaciones del FCM per-miten una cierta consolidación, especialmente enlos casos en los que se han canalizado fondos im-portantes y el FCM representa uno de los princi-pales inversionistas.

No ha sido posible valorar a fondo la eficiencia enla colocación y desembolso de los recursos delFCM ya que las instituciones financieras analiza-das no han tenido un tracking dedicado y sepa-rado independiente de la cartera generada porlos recursos del FCM.

El impacto del FCM en la eficiencia financiera ha si-do positivo principalmente por haber permitido a lasinstituciones un fuerte crecimiento en términos

como de cantidad. Los sistemas de información ge-rencial concuerdan en todos los casos con las bue-nas prácticas y permiten un buen desarrollo de lasIFI. Por último, todas las IFS valoradas cuentan conincentivos adecuados para asegurar la eficiencia ycalidad de los recursos humanos.

Las instituciones en general presentan una buenaeficiencia operativa con un coeficiente de gastosoperativos/activo promedio total de alrededor de13%. La capacidad de planificación y operativa delas IFI es de nivel muy elevado y por encima delpromedio de las entidades de microfinanzas. Lo-gran conjugar un enfoque operativo de micro-finanzas con la capacidad organizativa de unbanco. Los sistemas operativos de las IFI se en-cuentran entre las mejores prácticas de las micro-finanzas en términos de proceso de selección deprestatarios, aprobación, seguimiento, informa-ción a todos niveles, incluso el reporting presenta-do al FCM siempre puntualmente y según los for-matos establecidos.

Como por ejemplo es el caso de CREDIFE enEcuador; esta institución presenta excelentes in-dicadores de eficiencia operativa. Los gastosoperativos sobre cartera bruta promedia ha baja-do: en 2001, estos gastos representaron más del20%, pero en 2006 este porcentaje estuvo en unaproximado 10%. La productividad es tambiénmuy buena con cerca de 250 clientes de créditoactivos por oficial de crédito.

El rendimiento de cartera, lo que también refle-ja la tasa de interés efectiva cobrada, se quedaen el 2006 por debajo del 20%, que representaun nivel muy competitivo frente a los demás pro-veedores de microfinanzas. En diciembre 2005la rentabilidad de CREDIFE se presenta conun ROE de 17% y una autosuficiencia operati-va de 107%.

Aun así, el impacto positivo del FCM en la efi-ciencia operativa se considera moderado, yaque es solamente indirecto: la inyección de fon-dos permite un crecimiento de la carera, lo que asu vez mejora la eficiencia operativa por impulsareconomías de escala. No obstante, en ausenciade asistencias técnicas, no existe una influencia másinmediata en el funcionamiento operativo de lasentidades prestatarias.

5. Desempeño institucional

85

de cartera activa, y consecuentemente, de bene-ficiarse de las economías de escala generadas.Además, el crédito de libre disponibilidad delFCM ha significado invertir en los sectores (microem-presariales) considerados conocidos, entoncesmenos arriesgados, y los más rentables. Finalmen-te el costo de los fondos prestados por FCM estáentre los más baratos de los préstamos recibidospor los Bancos.

Respecto a otras experiencias de bancos de mi-crofinanzas en el mundo, las instituciones analiza-das (particularmente el Banco Solidario) han lo-grado éxito en la captación de ahorro del público(salvo Al Amana que no puede captar ahorro) yesto es principalmente debido a su capacidad deatender con mas volúmenes de crédito a su clien-tela y de reforzar entonces la confianza.

Al Amana es por lo tanto una institución rentable,habiendo generado un ROA positivo sobre loscuatro últimos ejercicios, en crecimiento del 2001al 2003, y en clara disminución en los años 2004y 2005 (del +11% de 2003 al 6,19% de 2004 al5,65% de 2005), principalmente debido a la elec-ción estratégica de la institución de reducir los ti-pos de interés facturados a sus clientes.

La tasa de costos operativos de Almana bajaregularmente sobre el periodo, del 32,4% endiciembre de 2001 al 15,05% en diciembre de2005, por el efecto conjugado de importanteseconomías de escala (cartera de préstamos au-menta 60% por año en promedio, y a esto ha con-tribuido el FCM), de un control drástico de losgastos y de una fuerte cultura de reducción delos costes.

Los costos financieros han tenido una incidenciamuy baja en la estructura durante los primerosaños, debido a las subvenciones disponibles y la

capacidad de negociación de la institución conlos bancos y los arrendadores. El ratio de los gas-tos financieros aumentó sobre los últimos ejerci-cios (del 0,7% por finales de 2001 a más de 3%en 2005), evolución que debería acentuarse enlos años que vienen (fondos más costosos, menossubvenciones disponibles o préstamos a tasassubsidiadas para las instituciones maduras y ren-tables).

En conclusión, el FCM, con sus préstamos, hacontribuido de forma significativa a alimentarel crecimiento de la cartera de crédito del Ban-co. El coeficiente depósitos sobre préstamos hallegado en el 2006 a un promedio de alrededor el90%.

La capacidad de absorción del riesgo cambia-rio viene determinada por distintos aspectos (exis-tencia de fondos de garantía, desembolsos en di-visa, etc.), pero se considera adecuada en todoslos casos. Las IFI analizadas cuentan con buenaspolíticas de manejo de activos y pasivos, inclu-yendo políticas y herramientas de manejo delriesgo cambiario que en el caso de Ecuador seha reducido considerablemente con la dolariza-ción de la economía en 2001.

Todas las entidades cuentan con un grado desostenibilidad financiera adecuada, en ocasio-nes excelente (especialmente las IFI directamen-te beneficiadas por el FCM). Las IFI logran cubrirtodos sus costos operativos y financieros consus ingresos y, como es de esperar según loscriterios de asignación de los recursos (véaseapartado 2.4 del Capítulo 2), son totalmente auto-suficientes e independiente de donaciones o prés-tamos subsidiados. En suma, se cuenta con garan-tías institucionales y financieras suficientes paraasegurar una base sólida de desarrollo de losprogramas de microcréditos a medio y largo plazo.

Desempeño social y económico 6

32 Resultados de información primaria recogida de encuestas y entrevistasa clientes y a instituciones financieras.

Desempeño social y económico 6

88

Para ello, se presenta una síntesis integrada delos resultados de las entrevistas y encuestas rea-lizadas directamente a los clientes de la mues-tra en los tres países objeto de esta evaluación(Honduras, Ecuador y Marruecos) compuestapor beneficiarios de los microcréditos delFCM32.

Para el análisis, tal y como se explica en la meto-dología, se seleccionó una muestra de clientes fi-nales (un total de 906 clientes entrevistados, másde 252 en cada país) entre las instituciones finan-cieras receptoras de operaciones de crédito delFCM.

Tanto el instrumento FCM como sus operacionesde microcrédito se diseñaron para luchar contra lapobreza. Sin embargo, los únicos indicadores deresultados que se usan para evaluar la eficacia delas operaciones de microcréditos miden casi exclu-sivamente la rentabilidad de la institución crediticia(IFI) y la calidad de su cartera. No aportan datos di-rectos ni indirectos sobre las condiciones socioe-conómicas de sus clientes y si han sufrido algunamejora o tienen más recursos o capacidades gra-cias a los servicios prestados por el FCM, es decir,si el FCM ha facilitado un impacto social y econó-mico favorable en su situación inicial de pobreza.

La evaluación del desempeño social, que se desa-rrolla a lo largo de las próximas páginas incluye elanálisis de la capacidad organizativa de las entida-des prestatarias y subprestatarias en el fomento deservicios financieros con el objetivo específico de lu-cha contra la pobreza. Por otra parte, se analizan losefectos de la intermediación financiera en la pobla-ción objetivo tanto en términos de alcance, en senti-do amplio, como en términos de impacto, observan-do cómo la distribución de los recursos del FCM enmicrocréditos afecta a la viabilidad de las microem-presas financiadas, a la mejora de las condicionesde vida de colectivos vulnerables y a la ejecución deproyectos de desarrollo social básico.

Por lo tanto, se valora cómo y en qué medida lasinstituciones de cada país adaptan sus estrategias(cartera de productos y servicios) a las necesida-des de los clientes para conseguir un mayor alcan-ce y profundidad del impacto, en los colectivosmás vulnerables.

Desempeño social

1. Estructura y cultura organizativa de entidadesprestatarias y subprestatarias.

2. Alcance (de primer piso).2.1. Anchura de alcance.2.2. Profundidad de alcance.2.3. Variedad de alcance.2.4. Cobertura geográfica.

3. Impacto en pobreza (en muestra de clientes fina-les).3.1. Económico.3.2. Humano.3.3. Sociocultural.3.4. Político.3.5. Protección.

6.1. Desempeño social

6.1.1. La estructura y cultura organizativa de las IFI

La pertinencia. Para analizar el desempeño socialdel FCM valoramos en qué medida el diseño delas operaciones y el comportamiento de las enti-dades prestatarias se adapta al contexto y la rea-lidad específica de los grupos más vulnerables.

Como ya se ha mencionado, el FCM realiza, previo acada operación un ejercicio de diagnóstico de las ne-cesidades y características de los clientes de los sec-tores más vulnerables que se considera claramente in-suficiente (véase Capítulo 4). Esta debilidad de laidentificación y el diseño de las operaciones del FCMse ve reflejado consecuentemente en los impactos delas mismas. Por otro lado, los criterios de selección delas IFI no siempre se dirigen a la población más pobre,sino que en la mayoría de los casos las institucionescontrapartes del FCM se seleccionan en función de larobustez financiera y no de su capacidad de adaptarsu cartera de productos a los clientes objetivo.

Las encuestas en los tres países muestran un ele-vado grado de satisfacción entre los clientes conlos créditos, aunque no así con la asistencia técnica.Sin embargo, esta satisfacción no es una señal ine-quívoca de la pertinencia, dado que los clientes noconstituyen necesariamente la población objetivodel FCM tal y como está estipulado en los objetivos

6. Desempeño social y económico

89

y las prioridades horizontales y sectoriales de laCooperación Española.

El perfil de los clientes atendidos en los trespaíses es fundamentalmente pequeños microem-presarios (no siempre informales) y comerciantes“de detalle” al por menor.

Por lo tanto, las entidades prestatarias orientansólo parcialmente sus productos crediticios a lasatisfacción de las necesidades financieras de losclientes más pobres y a la atención de los colecti-vos vulnerables.

Los resultados de las encuestas muestran que las ca-racterísticas (volúmenes, tipos de interés, condicio-nes) otorgados en los diferentes productos financie-ros por las IFI no son equiparables a las institucionesde crédito (no reguladas) que trabajan con gruposvulnerables34. En otras palabras, sus productos no

34 OPD (Organizaciones Privadas de Desarrollo, por ejemplo ONG micro-financieras no reguladas) y OPDF (Organizaciones Privadas de DesarrolloFinanciero, por ejemplo ONG microfinancieras reguladas).

Indicadores de pertinencia

1. Criterios de selección hacia objetivos y prioridadesde CE.

2. Adecuación de Servicios financieros a los clientesmás pobres.

3. Variedad y heterogeneidad de productos financieros.

4. Coordinación con otras entidades para la interme-diación económica y social.

5. Grado de satisfacción de población objetivo.

33 Encuestas de la herramienta nº 1 exclusivamente.

Número de encuestas realizadas para la evaluación por país33

Honduras Ecuador Marruecos

Encuestas necesarias 252 252 252

Encuestas aplicadas 316 280 448

Respuestas obtenidas 274 252 380

Porcentaje respuestas 87% 90% 85%

Instituciones de los clientesevaluados

FINSOL FINCA

BANCO PICHINCHA/CREDIFE BANCO SOLIDARIO

AL AMANA

90

paulatinamente una cartera de crédito solidario,producto destinado para clientes con menor capa-cidad de pago y que no disponen de garantías rea-les. Este crédito otorga flexibilidad al prestatario,ya que le permite optar por otros créditos tempo-rales o individuales, además el pago puede ser se-manal, quincenal o mensual. También las encues-tas muestran que ha crecido el número de créditosconcedido a cada cliente. Todo ello indica un cier-to grado de adaptación a los clientes más pobres.

6.1.1.1. Cobertura de los servicios y características de productos financieros

A continuación medimos el alcance y coberturade los microcréditos clasificándolo en función deuna serie de características que nos permiten ana-lizar la adecuación, variedad y heterogeneidad delos servicios financieros para ajustarse a las nece-sidades de la población objetivo y medir así eldesempeño social.

Las herramientas más comúnmente utilizadas defiltro y selección de los clientes para focalizar losprogramas en la pobreza son los tipos de garantías,los volúmenes mínimos y el número de créditosconcedido a cada cliente.

Tipos de garantías. Casi todas las institucionesanalizadas en los tres países ofrecen modalida-des de crédito con garantías solidarias (grupa-les) que facilitan el acceso y focalización de losmicrocréditos a la población más pobre. Aunqueen principio esto constituye un incentivo de desem-peño social, el impacto alcanzado no es lo su-ficientemente profundo y no consigue concentrarsus programas en los grupos más vulnerables, da-do que este tipo de garantías constituyen un ins-trumento necesario, pero no suficiente y debenacompañarse de otras herramientas de acompa-ñamiento y criterios de selección.

están exclusivamente adecuados a las necesida-des de los más pobres: trabajan con clientes queno son los más pobres si lo comparamos con otrasONG y organizaciones privadas de desarrollo (OPD)en el sector microfinanciero de los tres países.

Los datos revelan que el alcance de las operacio-nes del FCM colocado en las IFI es limitado entérminos relativos, es decir, que alcanza a bastantesclientes pero cuentan con poca representaciónde los “más pobres”. Sin embargo, la colocaciónde la cartera del FCM en zonas relativamente me-nos pobres es importante, ya que efectivamente tie-nen una buena cobertura. Es necesario seguir revi-sando y buscando aquellas fórmulas y mecanismosque permitan profundizar el alcance diseñando pro-ductos financieros destinados específicamente alos colectivos vulnerables.

Concretamente, en la mayoría de las institucionesevaluadas, los resultados muestran un elevadogrado de satisfacción entre los clientes en todoslas variables analizadas como es el caso de FIN-SOL y FINCA determinado elevados valores enpertinencia con el grupo de clientes atendidos,que como hemos visto no son los más pobres.

Los productos de crédito desarrollados por lasIFI se han adaptado solamente de forma parcial alas necesidades de los más vulnerables. Las entida-des se concentran en microcrédito pero en un ran-go de clientes cuya pobreza es intermedia o baja.

Las carteras de las IFI analizadas se concentran enla pequeña empresa consolidada y de forma se-cundaria en grupos solidarios y microcréditos. Sinembargo, se observa que se está desarrollando

Criterios para analizar la pertinencia y la eficaciade la estructura

y cultura organizativa de las IFI

• Adecuación de los productos financieros a las ne-cesidades de los microempresarios más pobres ycolectivos vulnerables.

• Variedad de productos financieros para colectivosvulnerables.

• Orientación de los criterios de selección hacia lasprioridades de Cooperación Española.

• Nivel de satisfacción de la población objetivo.

Tabla 1. Volumen de créditos solidarios


Modalidadsolidaria

51% 39% 33%

Modalidadindividual

49% 61% 67%

de control de pago es dinámico y se recurre a élporque los pobres no tienen activos que puedan serutilizados como colateral y es utilizado amplia-mente en los tres países.

Así, las instituciones prestamistas ofrecen al clien-te la posibilidad de solicitar más de un crédito si-multáneamente a pesar de no disponer de másgarantías solidarias. De acuerdo con los datos ob-servados, el número de créditos por cliente varíadentro un rango amplio: desde 1 hasta 40 présta-mos, con un promedio de 5 préstamos.

Cobertura según volumen promedio del prés-tamo. El volumen es otra de las herramientas deorientación del crédito y de selección de clientespobres. La capacidad y disponibilidad de endeu-damiento entre los grupos más vulnerables esmenor, por lo tanto facilitar el acceso a créditosde volúmenes más bajos muestra una disponibili-dad para integrarse en mercados más pobres.

De acuerdo con los datos observados en los trespaíses, el volumen promedio del crédito porcliente varía dentro un rango amplio: desde 8dólares estadounidenses hasta 35.000 dólaresestadounidenses, con una media cercana a1.200 dólares estadounidenses.

Estos volúmenes crecientes con el tiempo estánvinculados con las tecnologías de bancos comu-nales con ciclos de pago cortos, que mantienencantidades promedio de créditos bajos, aun cuan-do se recibe un número elevado de créditos. Estoes una buena referencia de cara a la adaptación alas necesidades de una población más pobre.

La cartera de las IFI muestra una intención de fle-xibilizar y adaptarse a las necesidades de sectoresmás vulnerables concediendo a los clientes nue-vos préstamos más reducidos.

Entre los clientes de la muestra, se observa uncrecimiento paulatino en algunas instituciones dela modalidad de los préstamos solidarios y es po-sible que se haya desarrollado entre las estrate-gias de los IFI este incentivo para facilitar el acce-so a un rango de población más pobre. Estecambio podría significar un intento de las IFI demejorar su cobertura entre la población más pobreque, generalmente, por carecer de garantías indi-viduales, se acoge a la modalidad solidaria.

6.1.1.2. Cobertura de los servicios y productosfinancieros

Cobertura según número de créditos. La perti-nencia de la estructura organizativa se mide por sudisposición a satisfacer las necesidades de ungrupo de clientes pobres que demanda flexibilidaden la frecuencia de préstamo, volumen mínimo yde concesión de créditos sucesivos que se garan-tizan mutuamente para responder a necesidadesde volúmenes reducidos y plazos más cortos.

Un mecanismo de control de pago es otorgarpréstamos pequeños sucesivos, cuyo monto estádeterminado por la capacidad de pago del prestata-rio durante periodos cortos. Así, una vez pagado elprimer préstamo, el cliente que no tiene garantíaspor tratarse de un cliente pobre puede acceder a laopción de sucesivos préstamos mayores, ya que haaprendido a gerenciar sus inversiones y ha demos-trado ser buen pagador. El tamaño máximo del pró-ximo préstamo se determina por el desempeño enlos pagos, declinando en una cantidad previamenteestablecida por cada cuota no pagada a tiempo. Sefija un número máximo de cuotas no pagadas atiempo que hacen que el beneficiario deje de serelegible para nuevos préstamos. Este mecanismo


91

La cobertura según número de préstamos recibi-dos crece en función de la antigüedad de los clien-tes. Entre los clientes antiguos, el número promediode préstamos por cliente es de 6 créditos, mientrasque, en los clientes nuevos, el promedio es de 3préstamos. Esto es un indicador de cobertura conuna heterogeneidad limitada, una de las caracte-rísticas principales de los microcréditos es su eleva-da rotación, que es más elevada con poblacionesmás vulnerables, y comparativamente a otras institu-ciones, estos niveles son bajos.

La tendencia general es que el volumen promediode crédito crece con la antigüedad de los clientes.Esto es un síntoma de adaptación a las necesidadesde la población más vulnerable. En la clientela nueva, la mayoría de los clientesreciben préstamos promedio de volúmenes igua-les o menores a 500 dólares.

92

6.1.1.3. Diagnóstico del nivel de satisfacción de los clientes

El nivel de satisfacción de los clientes es elevadoen los tres países y debería ser una muestra per-tinente de la capacidad de las IFI de satisfacercon nuevos productos y condiciones de crédito ala población objetivo. Sin embargo, la pertinenciase ve debilitada dado que los clientes entrevista-dos no son realmente los más pobres.

Las respuestas son positivas dado que la ma-yoría de los entrevistados tienen una capacidad

Por lo tanto, el volumen mínimo del préstamo noparece que haya aumentado ni disminuido paralos clientes nuevos, ya que se concentra en el mis-mo rango que los clientes antiguos. Esto indicaque la profundidad del alcance es también rígi-da y limitada a un sector: el tipo de poblaciónatendida por las IFI, no toma en cuenta los seg-mentos de la población que por su condición noson atendidos por las instituciones bancarias ofi-ciales. No ofrece, por ejemplo, productos especí-ficos para los pobres, las mujeres, las personasque viven en el sector rural y los analfabetos, en-tre otros.

Figura 1. Niveles de satisfacción de clientes

Desempeño Oficiales de Créditos

Muestra total Clientes antiguos Clientes nuevos

95%95%95%

87%

75%76%

74%

92%93%

91 %

89%86%

92 %

85%86%

87%86%87%

85%82%83%

Tiempo de espera del desembolso

Documentos/trámites de acceso

Garantías del crédito

Plazo de pago del crédito

Monto de cuotas de pago

Monto del crédito

93


y solvencia económica suficiente para hacerfrente a las exigencias de las IFI.

Las encuestas a los clientes en los tres países hanmedido el grado de satisfacción de los prestata-rios a través de varias variables: profesionalidad delos oficiales, volúmenes, garantías, plazos y trámi-tes administrativos. Los resultados coinciden enlos tres países y muestran un elevado grado desatisfacción entre los clientes en todos las varia-bles analizadas. En principio, esto confiere a la es-tructura de las IFI evaluadas notables valores depertinencia con el grupo de clientes atendidos. Sinembargo, conviene subrayar que, como hemos vis-to, los clientes no constituyen necesariamente lapoblación objetivo del FCM (los más pobres).

Resumen

Se observa que los clientes ya establecidos sonlos que perciben un mayor acceso al crédito, yquienes efectivamente tienen la mayor cantidadde crédito, tanto en porcentaje de personas entre-vistadas con crédito, como en monto promedio.Entre los no clientes solamente un 25% obtuvo unpréstamo durante el último año, a pesar de queellos manejan negocios parecidos a los de losclientes.

Al analizar las respuestas de las personas sincrédito, resulta que la mayoría de ellos no ha so-licitado un crédito porque dice que no le gustahacerlo (50%), frente al 20% porque hay dema-siados requisitos y costos en la obtención decréditos, un 12% por el riesgo y solamente el12% menciona tener suficientes fondos propios.Al comparar entre los no clientes quienes obtu-vieron crédito con los que no accedieron a finan-ciación, podemos observar que ambos grupos

son muy parecidos en cuanto al nivel de po-breza. Estos datos indican que los clientes noson necesariamente los más pobres y que la di-ficultad en el acceso no es un obstáculo, ya queexisten reacciones de personas de varias clasessociales y parece que es la falta de informa-ción y de confianza lo que impide aceptar cré-dito.

En resumen, la pertinencia de los instrumen-tos es muy débil y modesta. Se observa unesfuerzo paulatino a lo largo de los últimosaños por adaptar algunos criterios de selec-ción mediante una adaptación de las caracterís-ticas de los servicios financieros a los gruposmás vulnerables. Sin embargo, la cartera de ser-vicios financieros para los más pobres esta aúnmuy limitada y es posible ajustar más los ins-trumentos a las necesidades de los clientes máspobres para conseguir mayor impacto.

En relación a esta debilidad, existen varios fac-tores causantes a nivel de las IFI entrevistadas:a) reducida variedad de asistencia técnica, b) laescasez de diagnósticos de necesidades de losmás pobres, c) el limitado esfuerzo en la identi-ficación de poblaciones vulnerables objetivo, yd) la debilidad del procedimiento de seguimien-to y monitoreo de los microcréditos y los clien-tes. Todo ello nos permite deducir que la perti-nencia es limitada. A pesar de que el grado desatisfacción de los clientes es elevado y se handesplegado servicios para microempresarios,las soluciones no están específicamente dise-ñadas para llegar a los más pobres e integrarmecanismos de protección para los grupos vul-nerables. Tampoco se observa un nivel de desa-rrollo integral de alianzas con otros actores paraalcanzar los grupos vulnerables.

94

Indicadores de pertinencia de la estructura y cultura organizativa de las IFI

Indicadores de PERTINENCIA para el desempeño social de las entidades

Valoración del desempeño

1 Orientación de los criterios de selección de entidadessubprestatarias hacia los objetivos y las prioridadeshorizontales y sectoriales de la Cooperación Española.

Focalización de los criterios hacia una población depobreza intermedia, no la más pobre, ni hacia los gruposvulnerables.

2 Variedad de servicios y productos financieros de lasentidades de primer piso para los colectivos vulnerablesy priorización de aquellos que mejor se adapten a lasnecesidades de los clientes finales con menor acceso arecursos.

Limitada variedad o heterogeneidad de productosfinancieros y escasa variedad de productos de asistenciatécnica. No necesariamente responde a las necesidadesde los grupos más vulnerables.

3 Coordinación con otras entidades para la intermediacióneconómica y social de productos y servicioscomplementarios al crédito.

Limitada coordinación con otros actores y escasaarticulación de otras herramientas. Excesiva autonomía enlas decisiones de políticas para profundizar en el alcancesocial. Escasa coordinación con otras entidadesfinancieras o no financieras.

4 Satisfacción de la población objetivo en cuanto aproductos y términos crediticios.

Alto grado de satisfacción de los clientes atendidos,aunque no se atienden directamente las necesidades delos grupos más vulnerables. La respuesta corresponde apoblación que no constituye grupos meta vulnerables.

5 Adecuación de los servicios financieros de la entidadsubprestataria a las necesidades financieras de losmicroempresarios y colectivos vulnerables.

Limitada pertinencia de la estructura de los serviciosfinancieros para los grupos vulnerables, aunque sí respondea las necesidades de microempresas consolidadas.

Tabla 2. Indicadores de eficacia de la estructura y cultura organizativa de las IFI

Indicadores de EFICACIA para el desempeño socialde las entidades

Valoración del desempeño

1 Desempeño institucional de las entidadesprestatarias en relación al logro de las finalidadesdel FCM y del objetivo de lucha contra la pobreza dela Cooperación Española.

Las IFI analizadas, en función de los datos obtenidos dela oferta, consiguen un alcance con una amplitudmediana. Desde la perspectiva de la oferta, el númeroabsoluto de hogares o empresas atendidas por lasentidades financieras es alto aunque NO siempre elimpacto es tomando en cuenta la población meta delprograma. Es decir, las IMF lograron solamenteparcialmente atender a la población de escasos recursos.

2 Cumplimiento de las entidades prestatarias de lascondiciones del acuerdo específico.

Alta. Se cumplen las condiciones del acuerdo.

3 Cultura organizativa orientada hacia la pobreza delas entidades prestatarias y subprestatarias.

La cultura organizativa de las IFI va adaptándosedespacio a las necesidades de los más pobres.

4 Sistemas de incentivos de desempeño social de lasentidades prestatarias y subprestatarias.

Todas las instituciones disponen de líneas de créditopara las más pobres y algún sistema de incentivos parael desempeño social que no tienen un impactorealmente relevante sobre los indicadores de reducciónde pobreza porque no existen sistemas de monitoreo yevaluación de resultados.

5 Sistema de selección de clientes finales. Los mecanismos de selección de clientes son aceptablespara rangos de pobreza intermedios. No existendiagnósticos, estudios o evaluaciones de clientes paraseleccionar las necesidades de los más pobres.

6 Sistema de seguimiento de impacto de las entidadesprestatarias y subprestatarias.

Inexistente.


95

6.1.2. El alcance del FCM. El per-fil socioeconómico de los clientes

Para medir el alcance de una cartera crediticia seaplican dos criterios: 1) La amplitud del alcanceque mide, desde la perspectiva de la oferta, el nú-mero absoluto de hogares o empresas atendidaspor las entidades financieras tomando en cuenta lapoblación meta del programa. Es decir, indica has-ta qué punto la IFI logró atender a la población deescasos recursos con problemas de acceso a ser-vicios financieros. 2) La profundidad del alcanceque evalúa el tipo de población atendida por las in-termediarias, tomando en cuenta los segmentosde la población que por su condición no son aten-didos por las instituciones bancarias oficiales: los

pobres, las mujeres, las personas que viven en elsector rural y los analfabetos, entre otros.

No se pueden establecer comparaciones absolu-tas entre los tres países analizados, dado queexisten otros fondos colocados por el FCM en lospaíses y existen factores que afectan al alcance,por ejemplo, el momento de inicio de la actividadpara la colocación de fondos, la profundidad y loscostes de operación, los factores institucionalesde cada país.

A continuación presentamos, para valorar de for-ma relativa el impacto, datos sobre la profundi-dad del alcance en términos de género, edad, es-tado civil, educación media y tamaño del hogar enlos tres países de la muestra.

Tabla 3. Diagnóstico SOCIAL de la cobertura

AlcanceIndicadores


Cobertura según género (% mujeres) 86% 38% 26%

Cobertura según edad (edad media) 43 años 41 años 42 años

Cobertura estado civil (% casados) 57% 67% 70%

Cobertura educación media años educación 6,4 años 9,7 años 7,8 años

Cobertura del tamaño del hogar (personas) 5,6 5,2 4,5

En cuanto a la cobertura geográfica, la gran ma-yoría de los fondos colocados se canalizan a travésde sucursales en barrios periféricos de las ciu-dades principales de los países de la muestra. Elalcance geográfico, en términos de equidad en ladistribución, es bastante limitado en los tres paísesya que los clientes rurales están prácticamentedesatendidos y la gran mayoría de los clientes seconcentran en las zonas urbanas de las ciudades.Existe una amplitud de la cobertura geográfica re-ducida, si la comparamos con la concentración dela población objetivo vulnerable, dado que la granmayoría de los fondos se colocan entre clientes delas grandes ciudades, donde esos costos de ges-tión administrativa son más reducidos.

Observamos que la representación de las muje-res varía entre los países pero se ha modifica-do muy poco en los últimos años a raíz de lasúltimas operaciones.

No existen políticas especificas entre las crite-rios de discreción en la concesión de crédito delas operaciones del FCM, ni existe una focaliza-ción específica sobre los grupos de mujeres. Ladistinción de la antigüedad no muestra grandesdiferencias o impactos en los clientes nuevos: lacobertura entre mujeres ha permanecido similara los niveles anteriores al crédito. El impacto so-bre este grupo social es limitado en los tres paí-ses.

96

de instrucción de educación escolar prima-ria. Estos porcentajes no se han modificado enlos últimos años y entre los clientes nuevoscontinúa predominando la educación escolarprimaria, de forma que se puede concluir queel impacto es también limitado en estas varia-bles socioeconómicas y la profundidad del al-cance a raíz de las operaciones del FCM no havariado mucho.

6.1.2.1. Cobertura según nivel de pobrezaEn los tres países del estudio, la mayoría de losclientes consultados tiene un nivel máximo

La cobertura alcanza en cada país a una amplia pro-porción de mujeres, entre un 26% y un 86%.

Entre la clientela nueva, la cobertura de mujeres continúasiendo la misma sin haber sufrido variaciones considera-bles en los últimos años y sin mostrar un cambio en el cre-cimiento significativo a raíz de las últimas operaciones.

Tabla 4. Profundidad del alcance

Pobreza HondurasClientesnuevos

Clientes antiguos

Total

Pobreza extrema 22% 16% 19%

Pobres 38% 30% 34%

Personas no pobres 62% 70% 66%

Pobreza Ecuador Clientes nuevosClientesantiguos

Total


Pobres 44% 42% 44%


Pobreza Marruecos Clientes nuevosClientesantiguos

Total


Pobres 46% 35% 42%


a) Pobreza extrema: ingreso per cápita 1 dólar diario o inferiorb) Pobres: ingresos diarios 2 dólares c) Personas no pobres: ingresos diarios mayores a 2 dólares

Dichos datos toman como referencia el ingresoper cápita de los clientes en el año 200536 y la lí-nea de pobreza extrema corresponde al costode adquirir una canasta de bienes alimentarios

que permita satisfacer las necesidades mínimasde nutrición, acorde con los hábitos de consumode la población (urbana, rural y por regiones). Es-tas líneas son específicas a cada país, pero tam-bién son comparables entre países, porque en to-dos ellos reflejan un igual “nivel de bienestar”asociado a la satisfacción de los requerimientosnutricionales de su población.

36 El ingreso per cápita calculado considera el ingreso del 2005 a nivel delhogar de las personas prestatarias proveniente de: actividades económi-cas, alquileres, remesas y otros.


97

La amplitud o variedad del alcance: coberturasegún actividades económicas

La gran mayoría de los clientes que reciben micro-créditos lo destinan al financiamiento de activida-des económicas y desempeñan una única activi-dad por cuenta propia.

La diversificación es escasa dado que menosdel 20% de los entrevistados en los tres paí-ses realiza simultáneamente varias actividadeseconómicas y, por otro lado, casi todas las

actividades desarrolladas pertenecen al sec-tor servicios.

La gran mayoría (entre el 75% y 90%) concentra suactividad en el sector comercial y la concesión demicrocréditos no ha tenido ningún impacto en la he-terogeneidad de actividades económicas. Las ci-fras arrojadas por las encuestas, nos permiten con-cluir que el FCM no parece haber realizado unesfuerzo de adaptarse a los clientes y ampliar el al-cance a otros sectores económicos donde existenperfiles de clientes más pobres.

De acuerdo al criterio internacional, que define como línea de pobreza general al ingreso per cápita de 2 dó-lares diarios y, como línea de pobreza extrema, al ingreso per cápita de 1 dólar diario, la cobertura según ni-vel de pobreza se concentra mayoritariamente en personas prestatarias que no son pobres.

Tabla 5. Cobertura de CLIENTES pobres atendidos con fondos FCM

Países Indicador Clientes nuevosClientesantiguos

Diferencia simpleCrecimientoporcentual

Honduras

Personas pobres37

38% 30% 8% 27%

Personas pobresextremas38

22% 16% 6% 38%

Ecuador

Personaspobres

43% 39% 4% 9%

Personas pobresextremas

25% 17% 8% 32%

Marruecos

Personaspobres

46% 35% 11% 24%

Personas pobresextremas

32% 19% 13% 40%

Variedad de actividades desarrolladas con los microcréditos

Comercio Manufactura Servicios Agricultura

trueque/ventaal por menor

comerciominorista

procesamiento dealimentos

producción textil,artesanías,trabajos en cuero

taller mecánico,peluquería,restaurante,kiosco de comida,serviciosde limpieza

incluye laproducción dealimentos u otroscultivos,ganadería

37 Según la línea de pobreza general de 2 dólares estadounidenses diariosde ingreso per cápita.38 Según la línea de pobreza general de 1 dólar estadounidense diario deingreso per cápita.

98

Esto indica que su calidad de vida, o nivel de po-breza, no es equiparable a la situación socioe-conómica de los grupos más desfavorecidos.Además, si comparamos los clientes antiguos ylos nuevos también podemos concluir que el im-pacto del microcrédito sobre la propiedad no essignificativo, ya que eran propietarios antes de re-cibir microcrédito. Esto es un indicio de que losesfuerzos de las IFI para la identificación de los gru-pos de clientes más pobres es limitado y que suadaptación o focalización a las necesidades delos grupos más vulnerables es mejorable.

Además, las tablas nos permiten concluir que los mi-crocréditos se concentran en financiación de mi-cronegocios que ya se encuentran en curso, de-jando en un segundo plano la creación de nuevosmercados, o nuevos emprendedores o sectores deiniciativas emergentes o incubadoras de microem-presariales con proyectos novedosos o incipientes.

6.1.2.2. Cobertura según propiedad de bienes

La gran mayoría de los entrevistados, tanto losnuevos como los antiguos, son además propietarios.

Tabla 6. Cobertura según propiedades de bienes


Casas

No 13,2% 21,2% 23,0%

Sí 86,8% 83,8% 83,0%

¿Era miembro del programa cuando fueron adquiridos?

No 69,8% 69,0% 71,0%

Sí 30,2% 31,1% 28,0%

La gran mayoría de los clientes de la muestra en los tres países tenía vivienda propia (84%) y más de la mitad te-rrenos de propiedad (60%); incluso antes de recibir el microcrédito. En los clientes nuevos, dicha tendencia semantiene sin cambios significativos si se la compara con los clientes antiguos. Se concluye que el impacto es muylimitado.

6.1.3. Diagnóstico del impacto de los servicios microfinancieros

La metodología explica las premisas de nuestraevaluación que plantea la estrecha relación posi-tiva que existe entre el acceso a servicios micro-financieros y las oportunidades para el desarrollo

empresarial. A continuación se analiza39 esta hi-pótesis en tres diferentes dimensiones:

a) La gestión o manejo de la microempresa o uni-dad productiva.

b) Las inversiones realizadas.c) Cambios con respecto a las actividades em-

presariales desarrolladas a raíz de la concesióndel microcrédito.

39 En esta sección se comparan clientes con no clientes y clientes nuevoscon clientes antiguos establecidos.


99

6.1.3.1. Impactos económicos

La atribución de impactos en la producción de mi-croempresa se basa en la identificación de dife-rencias significativas entre clientes antiguos yclientes nuevos que desempeñan actividades pro-ductivas40.

Entre el 76% y el 97% de los clientes destina losrecursos del microcrédito al financiamiento deactividades económicas que generan ingresos.

La compra de alimentos, vivienda o terrenos o pa-ra el gasto familiar, como uso principal del crédito,es una situación minoritaria que no sobrepasa al23% de los casos.

La mayoría de los clientes destinan el crédito al fi-nanciamiento de actividades económicas que ge-neran ingreso frente a alternativas de consumo.Esto garantiza que se cumple el primer eslabón dela ruta de impacto de las operaciones de micro-crédito.

Tabla 7. Indicadores de impacto del alcance

Indicadores Honduras Ecuador Marruecos

1 Anchura de alcance (número de clientesfinales) y no discriminación en el alcancede determinados colectivos sociales.

Moderada Notable Notable

2 Profundidad de alcance (pobreza, sexo,grupo étnico, educación, edad, etc.).

Baja Baja Baja

3 Cobertura geográfica en áreas rurales. Muy baja Muy baja Baja

4 Efecto en las condiciones de vida delos colectivos vulnerables teniendo encuenta las dimensiones de pobreza delPlan Director 2005-2008.

Reducida Reducida Reducida

40 La metodología atribuye impactos según la identificación de diferenciassignificativas entre clientes antiguos y clientes nuevos que desempeñan ac-tividades productivas.

Tabla 8. Uso del préstamo

Indicador Honduras Ecuador Marruecos

1 ¿Invirtió el préstamo en actividad que genera ingresos?

1.a No 23,3% 11,5% 2,3%

1.b Sí 76,7% 88,5% 97,0%

1.b.1 Comercio 74,7% 80,5% 70,5%

1.b.2 Manufactura 9,1% 5,2% 14,3%

1.b.3 Servicios 11,7% 14,3% 9,8%

1.b.4 Agricultura 4,5% 0% 5,4%

• ¿Consigue el microcrédito sacar a los clientesde la pobreza? Este apartado valora el impac-to de las operaciones en función de la anchu-ra y profundidad del alcance en la poblaciónobjetivo. Evalúa el impacto del FCM sobre los

clientes presentando valores de desempeñode las operaciones de las entidades prestata-rias en su relación con el logro de las finalida-des del FCM y el objetivo de lucha contra lapobreza.

100

• Impactos del microcrédito sobre beneficio. Losclientes responden que el impacto sobre bene-ficios ha sido positivo pero limitado.

Profundidad del alcance: el impactos sobrelos ingresos

En la metodología se explica que el impacto de losservicios microfinancieros se analiza también através de los ingresos41 de los clientes: el “ingre-so per cápita del hogar” se utiliza para identificarlos niveles de pobreza de los clientes encuesta-dos de acuerdo con la línea de pobreza.

41 Ingreso anual por ventas de las actividades económicas de la unidadeconómico-familiar.

Las encuestas muestran que existe un impacto posi-tivo de los microcréditos sobre los ingresos en lostres países.

Tabla 9. Resumen de principales impactos sobre ingresos (en dólares estadounidenses)

Clientes antiguos Clientes nuevos

0 10 20 30 40 50 60

42%Se mantuvieron iguales

51%

Aumentaron47%

36%

Aumentaron mucho0%

3%

Cantidad expresada en términos de tasas de crecimiento del ingreso de los clientes antiguos comparado con el ingreso de los clientes nuevos.


101

IndicadorClientes antiguos

Clientes nuevosDiferencia

porcentual*

Honduras

Ingreso anual promedio por ventas delas actividades económicas del hogar

7.009 6.377 10%

1.a En clientes pobres 1.625 1.595 2%

1.b En clientes no pobres 9.034 9.126 0%

Utilidades. Ingreso anual promedio porhogar, descontado gastos

5.184 4.233 22%

Ecuador


18.036 11.352 62%

1.a En clientes pobres 1.201 1.384 14%



5.184 4.233 18,2%

Marruecos


10.735 11.103 2,7%

1.a En clientes pobres 860 1680 52%



8.754 5.976 68,2%

La conclusión más importante es que en los trespaíses el porcentaje de clientes pobres ha va-riado. En Honduras se ha mejorado la profundi-dad del alcance reduciendo el numero de clien-tes que no son pobres en casi un 8%. Tanto en

Marruecos como en Ecuador el incremento (enporcentaje) de clientes pobres atendidos es un12%. Es decir, que de forma parcial se consiguealcanzar el grupo objetivo: los colectivos máspobres.

Tabla 10. Resultados de ingresos per cápita

Indicador Clientes antiguos Clientes nuevos Diferencia

HondurasClientes no pobres42 70% 62% 8%

Clientes pobres43 30% 38% -8%

EcuadorClientes no pobres 44% 32% 12%

Clientes pobres 56% 68% -12%

MarruecosClientes no pobres 54% 42% 12%

Clientes pobres 34% 46% -12%

42 Ingreso per cápita mayor o igual a 2 dólares diarios.43 Ingreso per cápita menor a 2 dólares diarios.

102

• Impacto del microcrédito en la educación enel hogar de los clientes. Aislando los demás fac-tores, si comparamos los clientes antes y des-pués del microcrédito, se observa una relacióncausal positiva del microcrédito sobre gastosen educación.

• Impacto del microcrédito en la salud en el ho-gar de los clientes. De igual forma el microcré-dito tiene una impacto positivo superior al 10%en los tres países, sobre los gastos directos ensalud.

• Impacto del microcrédito en la seguridad ali-mentaria en el hogar de los clientes. Igualmen-te se observa que la concesión del microcrédi-to tiene un efecto positivo sobre un 12% declientes (antiguos y recientes) que deciden des-tinar sus ganancias de la actividad económica afortalecer la seguridad alimentaria de su hogar.

• Impacto del microcrédito en la mejora de vi-vienda en el hogar de los clientes. Se estimaque el número de clientes que aumenta susgastos en vivienda al recibir el microcrédito esde más de un 10% en los tres países.

Conclusiones: el impacto indica un aceptabledesempeño social de las entidades microfinan-cieras evaluadas sobre sus clientes. Aunque no setrata de los colectivos vulnerables más pobres, síhan generado un impacto social positivo sobre fa-milias pobres. Estas cifras muestran un impactopositivo: la concesión del microcrédito y las con-siguientes mejoras económicas en los negociosde los clientes han canalizado y generado un efec-to cascada hacia el mayor financiamiento delbienestar social de los hogares. El efecto sobrelas condiciones de vida de los colectivos más des-favorecidos a raíz del microcrédito es limitadopero positivo en las áreas que abarcan las dimen-siones de pobreza definidas por el Plan Director2005-2008 de la Cooperación Española, es decir,alimentación, salud, condiciones de vivienda yeducación.

El impacto social de los servicios no financieroscomplementarios al microcrédito es muy limita-do dado que este producto no ha sido desarrolla-do en toda su amplitud y está infrautilizado. Porlo tanto, no hay evidencia de impacto de los pro-ductos de asistencia técnica paralelos. En conse-cuencia, las encuestas y entrevistas demuestranque el impacto social se produce principalmente

• Impactos sobre el patrimonio de los clientes. Elpatrimonio de los clientes de los tres países seve afectado por un impacto moderado pero po-sitivo del microcrédito:

– Mayor en clientes del sector comercio o ser-vicios en comparación con clientes del sec-tor productivo.

– Menor entre los clientes más pobres. – Mayor en clientes que acceden a préstamos

promedio de volúmenes más elevados.– Mayor en clientes que acceden a microcrédi-

to mediante la modalidad de préstamo indivi-dual frente al solidario.

6.1.3.2. Impactos sociales

Siguiendo con la metodología desarrollada44, lapresencia de impactos sociales se produce a tra-vés de las siguientes dos situaciones causales:

• Las ganancias generadas en las actividadeseconómicas desempeñadas por los clientes setransfieren a un mayor financiamiento del bien-estar de sus hogares. Ello implica que el impac-to social se produce como una consecuenciadel impacto económico.

• Los servicios de capacitación, asesoría y for-mación que se ofrecen a los clientes ayudan deforma paralela y complementaria al impacto delmicrocrédito y por tanto inciden en el logro de im-pactos sociales. Ello implica que el impacto so-cial, en algunos casos, puede ser debido directa-mente a los servicios de asistencia técnica,independientemente del impacto económico.

A continuación se presentan los impactos socia-les sobre: educación, salud y sobre la seguridadalimentaria.

Los resultados de las encuestas muestran impactospositivos sobre la propiedad y tenencia de patrimo-nio también entre aquellos clientes que han solicita-do de forma continuada microcréditos.

44 La atribución de impactos se basará en: a) atribución de diferencias sig-nificativas entre clientes antiguos y clientes nuevos, y b) la atribución de im-pactos basada en el cambio entre la situación ex ante y ex post al accesoal microcrédito, de acuerdo con la memoria del cliente.

Los resultados del test estadístico demuestranla ausencia de diferencias significativas entre losclientes antiguos y los clientes nuevos, de los in-dicadores de seguridad alimentaria evaluados45.

• Impactos en educación. Prácticamente la totali-dad de los hogares entrevistados (98%) tienenmiembros en edad escolar.

Sí que se aprecian resultados comparando los ni-veles de pobreza entre los clientes. Las diferenciasentre los niveles de educación entre clientes nue-vos y antiguos son significativas (5%). Por el con-trario, en los hogares de clientes antiguos que per-manecen en condiciones de pobreza, la asistenciaescolar es menor. Esto puede significar un impac-to en la asistencia escolar (educación) en las fa-milias que no son pobres, lo que significaría un im-pacto negativo entre los clientes más pobres.

También hay muestras en los análisis estadísti-cos de un posible impacto negativo sobre eltrabajo infantil derivado del aumento de cargade la deuda de los clientes que no ha logradosalidas de lo pobreza, lo que ha forzado la ayu-da de los niños en el trabajo.

El impacto positivo sobre la asistencia escolar yel trabajo infantil es mayor en los hogares declientes que no son pobres.

El impacto en la educación de adultos es ma-yor en clientes que acceden a microcrédito me-diante modalidades individuales. Como muestrael siguiente cuadro, se identifican correlacionesestadísticamente significativas entre la mayor pro-porción de adultos por hogar recibiendo estudiosy clientes atendidos mediante modalidades demicrocrédito. Dichos resultados nos permiten

como una consecuencia del impacto económicode los servicios microfinancieros y que, por lo tan-to, no se aprovecha todo el potencial de luchacontra la pobreza del instrumento.

6.1.3.3. Indicadores específicos

Con estos antecedentes, seguidamente se pre-sentan los hallazgos de la investigación en cuantoa los impactos sociales medidos a través de indi-cadores específicos, en las siguientes cuatro áreas:seguridad alimentaria, mejoras en la salud, mejo-ras en la educación, mejoras en las condicionesde vivienda.

• Impactos en seguridad alimentaria. Las estadís-ticas muestran que el crédito tiene un impacto li-mitado sobre la alimentación en los hogares.

Sí se distingue mejora en el nivel de seguridadalimentaria si comparamos según niveles de po-breza de los clientes. Sí que aparecen diferen-cias significativas entre los clientes antiguos ynuevos: entre los clientes antiguos más pobres,el acceso a buena alimentación es más difícilcomparado con los clientes nuevos.

Esto sugiere un posible impacto negativo vincu-lado a la carga del préstamo sobre los clientes an-tiguos que no han logrado salir de las situación dela pobreza. Esto implicaría un deterioro del acce-so de sus hogares a una alimentación adecuada.En consecuencia, esto indica que el impacto so-bre el acceso a alimentación puede estar limitadoa las a familias de los clientes menos pobres.


103

No hay evidencia de impacto sobre la seguridad ali-mentaria, medida por el acceso a buena alimentaciónen los hogares de los clientes que han recibido servi-cios microfinancieros durante un tiempo prolongado.

Entre los hogares de los clientes que han recibidocrédito, no se aprecian impactos significativos sobrela asistencia escolar, ni sobre el empleo infantil.Sin embargo, comparando los niveles de pobreza síse observan impactos sobre los hogares de clientesque no son pobres.

No existe una evidencia generalizable del impactosobre la seguridad alimentaria.No hay periodos prolongados de hambre (reduccióndel consumo de alimentos) por falta de ingresos enlos hogares de los clientes de microcrédito entrevis-tados. No obstante, sí se observa un impacto negativo enclientes mas pobres.

45 Prueba Mann-Whitney U.

104

conocimientos y destrezas), y b) los intereses es-tratégicos (cambio de actitudes sociales, mejoradel estatus de la mujer).

• Impactos positivos en el empoderamiento delas mujeres dentro de una mayor equidad degénero. Los resultados de las encuestas indi-can que el acceso de la mujer al microcrédito hapermitido una mayor capacidad en la toma dedecisiones sobre la inversión del mismo ensu microempresa, que ha permitido incre-mentar los ingresos y la contribución econó-mica de la mujer al hogar.De esta manera, no solamente se mejora elbienestar y el estándar de vida de la mujer y sufamilia, sino que se incrementaría su autovalora-ción y autoconfianza. Más allá de esos impactoseconómicos y sociales los resultados indicanque el acceso a servicios financieros ha permi-tido a la mujer un mayor nivel de libertad, auto-nomía y capacidad de elección. El análisis de estos impactos tiene en este estu-dio un carácter anecdótico para el equipo eva-luador ya que en ninguna fase del diseño de lasoperaciones el FCM considera específicamenteel enfoque de género como una prioridad. Por lotanto, cualquier resultado positivo en el impactono se debe atribuir únicamente a un efecto cau-sal de un programa orientado a este fin. El mé-rito de estos impactos positivos no puede atri-buirse directamente al FCM. De igual maneraque varios factores exógenos disipan la causali-dad del impacto de los microcréditos en el desa-rrollo, también sucede lo mismo con este im-pacto positivo. En segundo lugar, se observa que los impactospositivos no se realizarán automáticamente. Esdifícil atribuir a una única operación del FCM lacausalidad exclusiva y directa sobre el empode-ramiento de género. Es más bien resultado de unproceso continuado además acompañado de ca-pacitación técnica dirigida a este grupo de clien-tes, cosa que en el caso del FCM no se ha pre-sentado. Sin embargo, sí muestran los resultadosde la encuesta que las mujeres clientes más anti-guas, que han recibido financiación durante untiempo más prolongado, se han beneficiado deun mayor impacto que las clientes más nuevas.

• Impactos negativos sobre el rol de la mujerdentro de una mayor equidad de género.

concluir que sí puede estar produciéndose impac-to entre clientes que no son pobres.

• Impactos en condiciones de vivienda

• Impactos en acceso a salud. No existen eviden-cias que permitan atribuir impactos positivos delos microcréditos sobre el acceso a serviciosmédicos y medicamentos.La estadísticas muestran impactos positivos en-tre clientes antiguos que no son pobres (conuna diferencia de 5% respecto a los clientesnuevos). Por el contrario, si comparamos clien-tes (nuevos y antiguos) aquellos que no hanconseguido salir de la pobreza tienen más limi-tado el acceso a medicamentos necesarios pa-ra el cuidado de la salud (diferencia de -10%).Dichos hallazgos sugieren un posible impactonegativo entre clientes antiguos más pobres. Los test muestran que no existe una diferenciasignificativa que atribuya impactos sobre los resul-tados. Como en las variables de epígrafes anterio-res (educación, vivienda) los clientes antiguos queno ha conseguido salir de la pobreza muestranuna dificultad mayor para acceder a asistenciamédica que en hogares de clientes nuevos quetambién son pobres (diferencia de -9%).

6.1.3.4. Impactos en empoderamiento de mujeres

Al igual que se supone que el microcrédito es uninstrumento útil para aliviar la pobreza en general,también existe en el debate microfinancero laconvicción de que las microfinanzas son un ins-trumento especialmente beneficioso para las ne-cesidades de las mujeres y que fomentan una ma-yor equidad de género. Los impactos positivos delas microfinanzas se refieren a: a) las necesida-des prácticas (incremento de ingresos, mejora de

Los clientes del microcrédito entrevistados NO handado señales de un impacto positivo sobre inversio-nes en mejoras de la vivienda de residencia.El impacto de los microcréditos sobre el acceso delos hogares a medicamentos para el cuidado de lasalud no es muy significativo. Aunque sí se apreciaque los impactos benefician únicamente a los clien-tes que no son pobres.


105

“Un endeudamiento mayor en la ausencia deun incremento de conocimientos y empodera-miento constituye un mal servicio” (Chaiken,Women-Poverty List Archive, 10/11/99).

Algunas cifras reflejan una perspectiva negati-va de los impactos de las microfinanzas al em-poderamiento de las mujeres y a una mayorequidad de género. Esta perspectiva negativaproviene de algunos resultados de las entre-vistas cualitativas realizadas en los tres paí-ses.Según éstas, en muchas unidades familiares, elcontrol de las mujeres sobre los préstamosotorgados no se incrementó o sólo se incre-mentó levemente.En bastantes casos, los esposos u otros miem-bros masculinos del hogar controlaron el prés-tamo y definieron cómo se usaba, quién lo usa-ba y qué se hacía con las ganancias generadaspor él. En otros casos, en los que el control de lasmujeres sobre el préstamo se había incremen-tado, se observó sin embargo que el controlvariaba de acuerdo al volumen del préstamo.Cuanto más pequeño era, más control teníanlas mujeres. Además, parece que el control es-taba relacionado con el tipo de actividad en laque se estaba utilizando el préstamo. En acti-vidades tradicionalmente realizadas por muje-res el control era mayor. La dimensión del con-trol también parece que cambió durante eltiempo, dependiendo del tamaño y la rentabili-dad del negocio. Una vez que la microempresacrece y se hace más rentable, los hombres to-man el control sobre el negocio. Otro punto de crítica es el hecho de que la car-ga de trabajo de las mujeres ha aumentado. Co-mo consecuencia del otorgamiento del crédito,el peso de su rol productivo se ha incrementa-do sin que su rol reproductivo haya disminuidoo sin que los hombres hayan asumido parte delas responsabilidades domésticas y la crianzade los niños. Incluso se han producido efectosadversos con respecto al bienestar y la salud dela mujer.

• Impactos en el comportamiento de mujeres enla toma de decisiones. Aquellas mujeres queson clientes desde hace más tiempo alcanzanmayor grado de autonomía y capacidad de tomade decisiones a raíz de la concesión de micro-créditos.

El impacto positivo sobre la capacidad de deci-sión de las mujeres sobre el uso de los ingresosrecae fundamentalmente sobre un grupo de fa-milias que no son pobres y no entre los gru-pos más vulnerables. La mayoría de las mujeres, que han recibido mi-crocréditos destinan los ingresos a los gastosque garantizan el bienestar de sus hogares. Eldestino de los ingresos propios al financiamientode la actividad económica es menos frecuente.El comportamiento de las mujeres con relaciónal destino del préstamo tiene una tendencia al-tamente similar a la descrita en cuanto a la soli-citud de un nuevo crédito.

• Impactos en destrezas empresariales de muje-res. Existe un cambio de comportamiento endistintas capacidades empresariales de lasclientes más antiguas que ha ocasionado pre-suntamente el microcrédito. Dichas destrezasse observan con mayor frecuencia después delacceso al microcrédito que antes.

Las mujeres que pertenecen al grupo de clientesmás antiguos muestran un impacto positivo en su li-bertad en la toma de decisiones de forma autónomay por consiguiente en su empoderamiento.

Los resultados muestran impactos positivos en elempoderamiento de las mujeres a través de unamejoría en sus destrezas empresariales en: a) la re-ducción del coste de inversiones; b) la generaciónde mayor valor agregado en productos o servicios;c) la eliminación de la intermediación para la comprao venta, y d) la mayor diversificación de fuentes deingresos.

106

Figura 2. Cambio destrezas empresariales clientas antiguas

Las mujeres han revelado en los talleres y las entrevistas que el microcrédito les ha permitido:

• Reducir la intermediación en la venta de productos o servicios.• La generación de valor agregado en productos y servicios crece más de 60% con respecto a la situación an-

terior a la concesión del microcrédito en el 82% de los casos. • La reducción del costo de inversión mediante compras al por mayor crece en un 53% gracias a la concesión

de los microcréditos. • La diversificación de ingresos iniciando nuevas actividades económicas crece en un 28% en comparación a

la situación antes del microcrédito. • La diversificación de ingresos con nuevos productos o servicios, crece en 62% en comparación con la situa-

ción anterior.

33%

81%89%

41%

82%

4%28%27%

13%21%

53%

29%28%

62% 61%

20406080

100

Nuevasactividades

Después del microcrédito Antes del microcrédito Diferencia

Nuevosproductos

Menosintermediación

Reduccióncostos

Más valoragregado

Recomendaciones 7

108

Recomendaciones 77.1. Estrategia futura en microfinanzas de la CooperaciónEspañola

En el informe se han señalado como puntos débi-les de la estrategia del FCM los siguientes:

1. Importante desequilibrio entre sus instru-mentos, que consiste en una excesiva concen-tración de esfuerzos en el instrumento finan-ciero frente a una clara infrautilización de laasistencia técnica.

2. El FCM muestra escasos planteamientos es-tratégicos de cooperación técnica.

3. Ausencia de una estrategia sectorial de desa-rrollo empresarial de AECI que pueda servircomo marco estratégico para las actuacionesen microfinanzas e inexistentes mecanismos deadecuación de la lógica de intervención delFCM a los objetivos de la Cooperación Espa-ñola.

4. La complementariedad entre el FCM y otrasactuaciones de la Cooperación Española esprácticamente inexistente y no cuenta conprocedimientos mínimos de coordinación, nia nivel central ni en las OTC.

5. Importantes debilidades en la coordinación yarmonización de los esfuerzos operativos delFCM con otros actores (donantes, Gobiernodel país beneficiario, stakeholders), así co-mo la difusión y el debate sobre las microfinan-zas en general y el instrumento FCM en espe-cífico, son todavía limitados.

Con vistas al próximo periodo, la Secretaría deEstado de Cooperación Internacional (SECI)está preparando las actividades de elaboracióndel nuevo Plan Director de la Cooperación Es-pañola 2009-2012 que, a parte de mejorar laadecuación de la Cooperación Española a la

El FCM constituye un instrumento clave de la po-lítica de Cooperación Española, dirigido a fomen-tar el desarrollo de los sectores productivos a tra-vés de la promoción y el fortalecimiento de lamicroempresa. Actualmente, es el instrumento fi-nanciero con más peso en la AOD bilateral neta ypor tanto su relevancia operativa y estratégica esde gran importancia. A raíz de las principales con-clusiones de la evaluación, a continuación presen-tamos recomendaciones en relación a:

1. La obtención de insumos para una futura es-trategia en microfinanzas de la CooperaciónEspañola que contribuya en mayor medida a lalucha contra la pobreza, a través no sólo de lapromoción microempresarial, sino también através de la protección de colectivos vulnera-bles, apuntando posibles objetivos, líneas deactuación e instrumentos complementarios alos que existen actualmente.

2. La capacidad y desempeño institucional delFCM que permita mejorar la eficacia y eficien-cia de los recursos técnicos, financieros y hu-manos, la estructura y cultura organizativas, lossistemas de incentivos y los flujos de decisióne información, así como los procedimientos einstrumentos implicados en cada una de lasfases del ciclo de operaciones.

3. Los potenciales mecanismos que contribuyana aumentar la complementariedad entre acto-res e instrumentos de la Cooperación Españo-la, para consolidar una actuación microfinan-ciera integral dentro del ámbito del desarrollo.

4. La puesta en marcha de prácticas, principal-mente a través del ámbito de actuación en coo-peración técnica, que adaptadas al grado dedesarrollo del sector microfinanciero (tanto dela oferta como de la demanda microfinanciera)de los países receptores de recursos del FCM,contribuyan a cubrir sus necesidades y a forta-lecer el conjunto del sector.

7. Recomendaciones

109

sensación de actuaciones aisladas sin una fina-lidad estratégica clara. La AECI debe desarrollaruna estrategia más ambiciosa para el FCM, don-de las operaciones de microcrédito respondan auna estrategia integral de microfinanzas envarios niveles, que sea consistente con los obje-tivos de las estrategias sectoriales de desarrollodel tejido microempresarial, y sobre todo quesirva directamente a las metas del planteamien-to estratégico general reflejado en el Plan Direc-tor de Cooperación Española, y sea coherentecon una estructura renovada y más eficaz de laAECI.

Para ello, en primer lugar debe reflexionar so-bre la estructura, más conveniente para elFCM. Hemos visto cómo el FCM sufre obstácu-los de carácter administrativo, estratégico yoperativo. El FCM fue creado en una época, y bajo unos condicionantes y necesidades queya no están vigentes. El FCM adolece de exce-sivas autoridades de control que no ejercen surol (comités de gestión, unidad de gestión, co-mités del congreso), lo que conlleva duplica-ción innecesaria de esfuerzos, saturación detareas y escaso control de la gestión. Por otraparte, el FCM no se ha integrado adecuada-mente en la estructura estratégica y operativade la AECI, por lo que sus actuaciones sedesarrollan con un enfoque algo distante a lafilosofía global de la Cooperación Española. Esdecir, poco espíritu práctico compatible con elprincipio de complementariedad, que está enel centro de la política de cooperación para eldesarrollo.

2. En principio, el FCM es una herramienta detransferencia de fondos, un medio que se haconvertido en un fin en sí mismo, y un precioque no se cuestiona. La reforma de la AECI sinduda impulsará una gestión basada en resulta-dos, concepto al que el FCM aún no está encondiciones de responder.

3. Por lo tanto, el análisis debe responder a la pre-gunta de si reforzar, reformar y reorientar el FCMen el marco de una nueva estructura es máscostoso que eliminar y diseñar un nuevo instru-mento con características más flexibles y pro-pias de la nueva estructura de la AECI y de la si-tuación actual de los microcréditos.

nueva arquitectura de la ayuda diseñada en laDeclaración de París, deberá profundizar en la lucha contra la pobreza como su objetivo ge-neral. Por otro lado, en estos momentos, ungrupo de trabajo está realizando la reforma dela Agencia Española de Cooperación Interna-cional (AECI) para que sea más “moderna y efi-caz” y cumpla con criterios de eficacia y rendi-ción de cuentas bajo el trasfondo de una mayorinyección de fondos por parte del Gobierno es-pañol.

Por lo tanto, se trata de un momento oportuno yesperanzador para introducir cambios estructu-rales relevantes para una futura estrategia demicrofinanzas de la Cooperación Española, inte-gradas en el futuro Plan Director y en el marcode la nueva estructura institucional y operativade la AECI y que puedan dar respuesta a las de-bilidades encontradas en la presente evalua-ción.

La evaluación observa que el FCM se encuentraen un proceso de reorientación incipiente, aúninsuficiente, en algunos aspectos clave de su ló-gica de intervención, especialmente con respectoa la coherencia con el Plan Director de la Coope-ración Española 2005-2008.

A continuación presentamos algunas ideas deriva-das de las conclusiones del estudio.

1. La primera recomendación se deriva de laprincipal debilidad estructural de carácterestratégico advertida en las distintas ámbi-tos de la evaluación. La coherencia de la es-trategia de intervención del FCM en el di-seño es muy débil y el estudio refleja unafalta de claridad estratégica del FCM, en tor-no a la interpretación de cómo las operacio-nes de microcrédito pueden responder espe-cíficamente a los objetivos de reducción de lapobreza.

El equipo evaluador ha puesto de relieve la es-casa presencia en el FCM de los objetivosestratégicos de la AECI, a nivel general, secto-rial y geográfico, reflejados en el Plan Director ylos DEP. Esa carencia pone en primer plano losinstrumentos legales y financieros por encimade los objetivos, lo que, a su vez, incrementa la

110

sincronía con los demás departamentos de laAECI, cuyas actuaciones se articulan en el mar-co de los DEP y estrategias sectoriales, en sucaso. El diseño de una estrategia de desarrolloempresarial, aún pendiente, debería integrarcompletamente el instrumento FCM que se subor-dinaría a unos planteamientos estratégicos máscoherentes y complementarios.

Esta visión estrategia pasa también por incluiralianzas con otros actores como: a) sociedad ci-vil y ONG, b) el sector privado financiero, en espe-cial las Cajas de Ahorro. Además, tal y como se re-comienda en el epígrafe siguiente, al mismo tiempola estrategia debe definir claramente cuáles son losimpactos cruzados de las microfinanzas en las de-más áreas, tales como los grupos vulnerables, sec-tores sociales y el desarrollo rural, por ejemplo.

En cualquier caso, la nueva unidad de microcré-ditos debería tener un anclaje institucionalmás integrado en la estructura operativa dela AECI para poder mejorar la complementarie-dad, la eficiencia y la capacidad de crear impac-tos en la lucha contra la pobreza. Debería ser uninstrumento al servicio de otras líneas de traba-jo transversales, sectoriales y geográficas de laAECI, dotado con un conjunto de herramientasmás versátiles que le permita desplegar y facili-tar una heterogénea gama de servicios y pro-ductos financieros y técnicos para alcanzar, a di-versos niveles y dimensiones de pobreza,personas de bajos recursos, grupos vulnerables,en una escala más masiva, seleccionando insti-tuciones locales polivalentes, adaptables y via-bles, pero siempre en consonancia con los obje-tivos del Plan Director y bajo la cooperación y en

Niveles recomendados de articulación del FCM en la nueva estrategia

Operaciones de microcrédito

Estrategia demicrofinanzas comoparte de desarrollo

empresarial

Estrategia de desarrollo empresarial (en elaboración)

Nuevo Plan de Cooperación Española(aumento de capacidades económicas)

7. Recomendaciones

111

instituciones financieras y no financieras para res-ponder mejor a las necesidades de los más po-bres. Se considera fundamental realizar alianzascon instituciones que dispongan de elevados ni-veles de credibilidad local y de la capacidad parallegar a un amplio número de clientes, como losbancos comerciales, las cajas rurales, etcétera.

Además, los clientes de grupos vulnerables re-quieren de mecanismos financieros también adap-tables que se ajusten a las condiciones coyuntu-rales existentes, como infraestructura, acceso alos mercados, tecnología de la producción y dis-ponibilidad de información para reducir riesgos.Por lo tanto, una clave para alcanzar mayor profun-didad de las operaciones está en la selección delos actores: las instituciones de primer piso queprestan servicios directamente a los clientes.

6. La evaluación (Capítulo 2) revela en detalle unexcesivo aislamiento de las operaciones demicrocrédito del FCM con respecto a otraslíneas de trabajo paralelas y compatiblesdesarrolladas en la Subdirección General dela AECI con las ONG. Los microcréditos cons-tituyen, junto con otras líneas de crédito, fondosrotatorios y fondos de desarrollo, una fuentemás de financiamiento para proyectos sectoria-les (por ejemplo en agricultura, educación, sa-lud, etc.). Estas líneas de crédito se puedenconcentrar en grupos vulnerables de personasespecíficos con el fin de cambiar un comporta-miento o incentivar conductas para reducir lapobreza. Estas acciones pueden y deben sercompatibles con las estrategias del FCM. Eneste sentido, el FCM debería estar en condicio-nes de responder a las necesidades de valo-ración, debate y retroalimentación de otras ac-tuaciones financiadas por la propia AECI.

7. Criterios de selección. Construir un mecanis-mo con unos criterios unificados y uniformes deselección de la población objetivo, con un crite-rio estandarizado que permita garantizar unequilibrio entre profundidad y alcance deforma que la selección de actores interme-diarios/proveedores financieros dispongande suficiente capacidad y compromiso insti-tucional para alcanzar ambos objetivos decarácter social antes de comenzar el desarro-llo de productos.

El resultado de la evaluación es concluyente al seña-lar las deficiencias en el diseño estratégico de lasoperaciones del FCM. Existe unanimidad de opiniónentre entrevistados sobre la necesidad de una visiónampliada de la estrategia del FCM que trasciendala concesión de microcréditos a una política integralde microfinanzas. En todo caso, una futura estrate-gia en microfinanzas debe alimentarse de la estra-tegia de desarrollo empresarial y respetar este mar-co operativo. Solamente así se podrá superar elactual aislamiento estratégico del FCM con respectoal conjunto de la Cooperación Española.

Para desarrollar una estrategia de operaciones mi-crofinancieras sostenibles a mayor escala y conun buen equilibrio entre alcance y profundidad espreciso que los servicios financieros a los pobresse integran en los tres niveles de los sistemas fi-nancieros: micro, meso y macro.

La estrategia debe potenciar y promover sistemas fi-nancieros incluyentes capaces de cristalizarse a tra-vés de un grupo heterogéneo de actores financie-ros con capacidades diversas y complementarias,incluyendo un sector privado dinámico con la volun-tad de adaptarse a las características de los nuevosclientes y trabajar en alianzas con el sector público.

4. El éxito en el desarrollo de sistemas financierosincluyentes radica en las contribuciones de unamplio abanico de actores y en su capacidadpara trabajar juntos con eficacia. Para ello, de-be ampliar sus mecanismos de selección deactores intermedios. Los mecanismos de se-lección de instituciones que ha utilizado elFCM son adecuados para el fin que tácitamen-te ha venido persiguiendo de rentabilidad fi-nanciera. Sin embargo, no consideramos quesea el más coherente con los objetivos de lareducción de la pobreza tal y como están des-critos en el Plan Director. El FCM debe buscartambién (no son excluyentes) instituciones in-termedias más comprometidas con la reduc-ción de la pobreza y la creación de sostenibi-lidad en vez de imponer una visión externa ofocalizarse en un grupo social específico.

5. Alianzas estratégicas. Para mejorar la eficacia yeficiencia, el FCM debe articular un programa decooperación técnica acompañando sus operacio-nes de microcrédito con un diverso grupo de

112

capacidad de pago, y luego ofrecer un menúvariado de servicios financieros.

10. Bajo la Subdirección General de CooperaciónMultilateral y Horizontal de la AECI se encuen-tran dos áreas temáticas de trabajo que, aunquetrabajan en la misma dirección y utilizan el instru-mento del microcrédito como herramienta, lo ha-cen de forma aislada y descoordinada: a) elÁrea de ONG y Subvenciones y Seguimientode proyectos de ONG subvencionados, y b) elÁrea de Microcréditos con el Fondo para laConcesión de Microcréditos (FCM). Cada unarepresenta a uno de los enfoques descritos ytrabajan sin coordinación. La Subdirección dis-pone de una importante partida de recursos enamabas líneas, las dos áreas tienen líneas deconceptualización, reflexión y trabajo clara-mente articuladas y con un bagaje de experien-cias acumuladas sumamente valioso, querequieren una mayor interactuación y com-plementariedad para así dar lugar a una estra-tegia de microfinanzas como motor de desa-rrollo. En este sentido, las ONGD especializadasen la lucha contra la pobreza a través de las mi-crofinanzas, por un lado, y el FCM como instru-mento orientado a los sistemas microfinancieros(enfoque minimalista), por otro, representan dospilares sólidos para construir enfoques integra-les sobre las microfinanzas como parte de la Co-operación Española.

7.2. Capacidad y desempeñoinstitucional del FCM

El informe analiza con detalle la estructura institu-cional y la capacidad de gestión, administrativa yfinanciera del FCM, mostrando claramente otra delas grandes debilidades del FCM que limitan la efi-ciencia y eficacia de sus operaciones: insuficientegestión financiera de los recursos. El resultado delestudio refleja una limitada capacidad y desempe-ño de la gestión del FCM, determinada por el usono siempre eficiente que se hace de los recursosdel FCM y una combinación ineficiente de recur-sos financieros, materiales, técnicos y humanospara maximizar los resultados buscados.

El informe señala las siguientes limitaciones:

Otra recomendación importante para la nueva es-trategia consiste en realizar un esfuerzo por evitaruna excesiva polarización entre los dos enfo-ques46 descritos en el informe que, aunque soncomplementarios, se plantean en la actualidadequivocadamente como excluyentes y opuestas.

El FCM debe seguir garantizando la sostenibilidadde la oferta de servicios financieros, pero simul-táneamente, de forma compatible con una estrate-gia de focalización (lucha contra la pobreza),que permita facilitar el acceso de “los sectoresmás pobres de la población” mediante, entre otras me-didas, la aplicación de criterios más estrictos parala selección de beneficiarios.

8. La política estratégica de microfinanzas co-mo parte de la cooperación al desarrollo y la lu-cha contra la pobreza debe analizar con pers-pectiva integral las características de la demandade servicios financieros de los más pobresy de las unidades económicas más pequeñasde la sociedad con el fin de desplegar unabanico diverso de alternativas a las quepuedan acceder según el momento del ciclode vida de sus negocios o las necesidades.

9. Se trata de responder a las necesidades delcliente con una cartera de productos variada enlugar de tener un único producto y una institu-ción sólida especializada que lo provea. El retopara conformar una oferta integral consiste encrear y apoyar instituciones capaces de ofre-cer metodologías e instrumentos para analizarlas necesidades de los clientes más pobres y su

46 Véase para más detalle Metodología de Evaluación de la CooperaciónEspañola II, página 164.

Enfoque de sistema financiero o minimalista. Con-sidera que la oferta de servicios financieros es el ob-jetivo principal de las operaciones y de las institucio-nes de microfinanzas.

Enfoque de alivio de la pobreza. Considera los ser-vicios financieros como un medio para alcanzar la re-ducción de la pobreza e impulsar los procesos so-ciales.

7. Recomendaciones

113

1. Existe un desequilibrio entre los instrumen-tos técnicos y financieros: la coherencia yadecuación presupuestaria y la calidad de coo-peración técnica son deficientes. Uno de losfactores limitantes de la cooperación técnicaes el marco legal poco claro para su ágilaplicación operativa, debido a la dificultad delmarco normativo del FCM para dar una cober-tura legal al desplazamiento de recursos haciala cooperación técnica no reembolsable. Unabuena planificación estratégica del FCM debe-ría haber planteado el marco legal en funciónde los objetivos y recursos necesarios para lacooperación financiera y técnica necesaria y noa la inversa.

2. La división del trabajo de competencias y res-ponsabilidades dentro de la UM tiene una dé-bil planificación estratégica para garantizar la

coherencia del FCM. Prácticamente toda ladestreza técnica de la UM está terciarizadaentre asistencia técnica (ya sea interna en laAECI o fuera), a nivel estratégico u operativo.Por lo tanto, parece una prioridad reforzar elpersonal en tareas específicas de coopera-ción técnica, después de hacer una audito-ría de la gestión y los recursos humanos dela unidad de microcrédito.

La recomendación más importante en este senti-do pasa por hacer una auditoría de la gestión in-terna, crear un sistema de evaluación y segui-miento47 adecuados y establecer un sistemaadecuado de gestión por resultados que seacoherente con los planteamiento de la reforma dela AECI y, por ende, con las premisas de la De-claración de París.

Recomendaciones para una gestión según resultados

Desarrollar indicadores de desempeño para proveedores de servicios de nivel meso que midan el éxito y el im-pacto a este nivel.

Adaptar los contratos y convenios de las operaciones de crédito con las IFI a incentivos basados en eldesempeño con unos objetivos de desempeño acordados (que incluyan estrategias de salida de los coope-rantes).

Capacitar al ICO y exigir en los informes financieros regulares indicadores de impacto social. Garantizar quelos requisitos de elaboración de informes estén en sintonía con los que necesitan los organismos de gestión y go-bierno, otras entidades de financiamiento y los supervisores.

Crear estrategias de salida que definan en contratos la duración de la relación desde el comienzo del pro-yecto, incluyendo un periodo de tiempo para lograr la sostenibilidad financiera. Es importante definir ade-más previamente unas estrategias de abandono de las operaciones que incluya un análisis de viabilidad,estudios de mercado y demanda que se extiendan hasta garantizar la sostenibilidad financiera y autonomíaen el tiempo.

47 Esta distinción se basa en indicaciones de Metodología de Evaluaciónde la Cooperación Española II, página 164.

Para poner en practica un sistema de gestión porresultados y/o objetivos se requiere mayor medi-ción y control sobre la marcha de las operaciones,

así como hacer un seguimiento de los créditos ylas acciones claves mediante la aplicación de lossiguientes instrumentos previamente definidos:

114

más apropiada para maximizar el impacto so-bre grupos de alto riesgo ni para reducir la po-breza de grupos vulnerables. Existen otros mé-todos que resultan más eficientes para elpropósito de la transferencia de recursos a losmás pobres, como los programas de redes deprotección social (safety nets) para grupos ex-tremadamente vulnerables.

Existen en la evaluación incluso evidencias deque los grupos más vulnerables entrevistadoshan visto afectado negativamente su capacidadde acceso a algunos servicios. Se recomiendadiseñar programas que canalicen el crédito agrupos vulnerables con acompañamiento com-plementario de las operaciones de créditocon asistencia técnica para no debilitar la dis-ciplina financiera y para garantizar mayores ni-veles de profundidad en el alcance.

La complementariedad requiere fundamentalmen-te de: a) una planificación estratégica adecua-da, y b) un plan de comunicación e informacióninterno y externo para difundir las virtudes de lasmicrofinanzas para reducir la pobreza.

Deben establecerse métodos para medir el im-pacto social y establecer este impacto como unobjetivo clave del FCM; debe incluirse una su-pervisión continua del impacto social en el sis-tema de medición del desempeño.

7.3. Mecanismos de complementariedad

La evaluación muestra cómo el FCM se utilizacomo una herramienta aislada del contextoy que no rinde cuentas en la gestión ni losresultados. La unidad de microcrédito haceuso de las operaciones del FCM exclusiva-mente como un instrumento de canalización ytransferencia de recursos, sin acompañamientoni referencia adicional, sin programas de apoyoy seguimiento, sin facilitación de apoyo técnicosuplementario agregada y sin integración enlos objetivos generales de otras direccionesgenerales. Los resultados del estudio demues-tran que esta herramientas tal y como estásiendo utilizada de forma aislada, NO es la

Componentes recomendados para y un sistema de gestión por resultados y/u objetivos

Definir indicadores de eficacia y/o impacto para medir los resultados y/o objetivos logrados (Sociales y de gru-pos vulnerables y pobreza), son los instrumentos que describen, en términos cuantitativos o cualitativos, el cambiologrado o que se quiere lograr en el tiempo. Pueden ser medidas, índices de rendimiento (aumentos, disminucio-nes), comparaciones entre cifras o condiciones, hechos, opiniones, etc. Deben ser fruto de un acuerdo mutuo al ini-cio del proyecto; deben ser mensurables, participativos, sencillos y accesibles y pertinentes. Pueden ser cuantitati-vos (número de, frecuencia de, % de, tasa de, diferencia con, etc.) o cualitativos (capacidad de, calidad de, nivelde, presencia de, percepción de, etc.).

Establecer líneas de base. Es un punto de referencia que permite medir el cambio en el tiempo, el punto de par-tida inicial a partir del cual se define un indicador, da el valor inicial para medir el progreso. Debe ser confiable y fá-cil de obtener. Es necesario recoger los datos de base en la fase de diseño del proyecto para conocer la situaciónantes de empezar las actividades.

Definir metas. Es el valor de un indicador que se pretende lograr. Corresponde al resultado esperado. Puede ha-ber metas parciales y metas finales dependiendo de las etapas de medición.

Establecer y capacitar a las IFI para crear medios de verificación. Son las formas en que van a medirse los in-dicadores y son las fuentes de información.

7. Recomendaciones

115

7.4. Plan de Cooperación Técnica

Hemos descrito en el informe cómo el desequi-librio entre asistencia técnica y financiera gene-ra una falta de eficacia y eficiencia de los recur-sos. La evaluación advierte de la necesidad dedesarrollar un plan de asistencia técnica para-lelo a los instrumentos financieros. Este plan decooperación de asistencia debe integrarse deservicios técnicos de apoyo que incluyan audi-tores y contables, agencias de evaluación y cer-tificación, redes profesionales, asociaciones,centrales de riesgos, sistemas de pagos ytransferencias, proveedores de servicios técni-cos y de tecnología de la información y capaci-tadores para reducir los costes de transacción,ampliar el alcance, fortalecer las capacidad ins-titucionales locales y fomentar la transparenciay competencia, así como la orientación hacialos más pobres entre las instituciones de primerpiso.

Una asignatura pendiente del FCM consisteen facilitar un financiamiento flexible de laasistencia técnica para abarcar la investiga-ción y el desarrollo de nuevos productos que

respondan a las necesidades especificas declientes más pobres y la asistencia técnica pa-ra el fortalecimiento de la capacidad de las ins-tituciones financieras intermedias, permitiendoa los socios introducir unos servicios finan-cieros y unos mecanismos innovadores parala prestación de estos servicios.

Queda muy clara, a lo largo de la evaluación, ladebilidad de los servicios de asistencia técnicadel FCM y que parte de la asistencia técnica po-dría y debería poderse ejecutar a través de do-naciones: incluyendo diagnósticos de clientessin acceso, estudios de mercado, análisis de de-manda financiera y de otros actores de mercadoadecuados que determinen las necesidades es-pecíficas de los posibles clientes.

El plan de cooperación técnica debe tener comoobjetivo fortalecer y garantizar el desarrollo econó-mico del país concentrando los esfuerzos enconstruir un sistema microfinanciero incluyenteque permita el acceso masivo a los más pobresacompañando los instrumentos financieros coninstrumentos de asistencia técnica en tres ni-veles:

Recomendaciones para la complementariedad

Creación de un sistema de monitoreo y evaluación común y compatible con metas e indicadores compartidoscon otras direcciones de la AECI.

Promover el análisis y planificación conjuntas y permanentes de las necesidades del país beneficiario con otrosdonantes, con la sociedad civil y alineamiento con las políticas y documentos de compromiso de reducción de po-breza nacionales.

Maximizar las posibilidades de intervención conjunta con otras acciones de otras direcciones generales.

Crear un centro de gestión del conocimiento y un sistema de información y comunicación sobre el microcré-dito que permita replicar las experiencias, advertir las complementariedades potenciales tanto internamente comoexternamente.

Crear un grupo de trabajo en el seno de los órganos consultivos de la Cooperación Española en materia de mi-crofinanzas.

Establecer un mecanismo de coordinación y articulación sobre el terreno (OTC) que permita integrar el FCMen las operaciones de la CE y aumentar la coherencia y complementariedad de las operaciones.

116

riesgo que contienen instrumentos y herramien-tas mucho más eficaces que el microcrédito. Elmicrocrédito no es siempre la solución más idó-nea y deben analizarse las necesidades de losclientes metas para dilucidar su conveniencia.

3. La sostenibilidad exige aplicar criterios de se-lección y focalización (no solamente criteriosde rentabilidad financiera) para garantizar quelos intermediarios/proveedores financierosdispongan de suficiente capacidad y com-promiso institucional con los grupos metaantes de comenzar el desarrollo de productos.

4. Es imprescindible desarrollar en el FCM unaoferta de servicios técnicos que vaya másallá de los instrumentos financieros para eldesarrollo de los microcréditos. Diseñar unacartera de productos técnicos: financiaciónpara cubrir la investigación y el desarrollo denuevos productos y la asistencia técnica parael fortalecimiento de la capacidad, permitiendointroducir servicios financieros nuevos origina-les y adaptados, así como mecanismos innova-dores para la prestación de estos servicios.Este trabajo incluirá estudios de mercadode instituciones financieras u otros actores demercado adecuados que determinen las nece-sidades específicas de los posibles clientes.

7.4.3. Acciones en el nivel micro

1. Mejorar la profundidad del alcance depen-de, entre otras cosas, de que el FCM seacapaz de mejorar la competencia de las

7.4.1. Acciones en el nivel macro

El FCM puede y debe ofrecer cooperación técnicadirectamente a las instituciones (nivel macro) delGobierno. De la misma forma que la AECI ofrecefortalecimiento institucional en otros campos comoel fortalecimiento del sector de justicia; el FCMpuede servir de apoyo en el fortalecimiento institu-cional del sector microfinanciero para la estabiliza-ción del clima macroeconómico y de política finan-ciera propicia y estable para mantener un sistemafinanciero incluyente. Existen instituciones clave,como la comisiones nacionales de banca y segu-ros, las políticas de intermediación bancaria de losbancos centrales y los ministerios de finanzasconstituyen actores de un nivel “superior” que tam-bién requieren de atención y asistencia técnica pa-ra garantizar programas integrales.

7.4.2. Acciones en el nivel intermedio o meso

1. Se considera imprescindible consolidaruna red de instituciones de apoyo que ofrez-can servicios paralelos de asistencia técnica,seguimiento, auditoría, regulación contable,evaluación, análisis de riesgos y servicios téc-nicos y de tecnología de la información parareducir los costos de transacción, aumentan-do el alcance y la profundidad.

2. El microcrédito exige un diagnóstico socialprevio. Existen políticas de reducción de lapobreza entre grupos meta vulnerable o de alto

Niveles de intervención del Plan de Asistencia Técnica

1. Nivel macro. Fortalecimiento institucional y capacitación técnica profesional de un sector público reguladorque reduzca la fragilidad de los sistemas financieros y ofrezca mayor competencia y profesionalización delsector financiero.

2. Nivel meso. Fortalecer los sistemas de provisión de servicios financieros paralelos: contabilidad y gestión, mo-nitoreo y evaluación de resultados de las instituciones financieras, los servicios empresariales y las auditorias pa-ra garantizar un amplio y continuado acceso por parte de las instituciones financieras intermediarias que atien-den a los pobres. Facilitar alianzas estratégicas con el sector privado y redes de proveedores de servicios.

3. Nivel micro. Ofrecer a las IFI y a los clientes instrumentos de seguimiento, transferencia de tecnología, gestión,garantías financieras para la reducción de costes y protección de los ahorros de los más pobres.

7. Recomendaciones

117

previa de los objetivos del FCM, especialmenteun análisis de aquellas operaciones donde lasmicrofinanzas no constituyen un objetivo en símismo con el fin de identificar cuáles puedenser los obstáculos paralelos para ocasionarun limitado impacto del crédito. Existen facto-res adicionales exógenos e independientesdel crédito que hacen prácticamente inacce-sible el crédito e inviable el éxito de las inver-siones posibles: infraestructura obsoleta, de-ficiente tecnología, acceso limitado a losmercados. En estos casos se recomiendanotros servicios financieros o no financierosque resultarían más adecuados. Al no existirunas objetivos y metas claras, el FCM nopuede considerar el apoyo de servicios deahorro o seguros que en ocasiones puedenser más eficaces que el crédito para algunaspoblaciones vulnerables.

4. Una importante recomendación es la creaciónde un sistema de monitoreo y evaluacióncon indicadores específicos para evaluar y re-troalimentar los objetivos de reducción de po-breza, así como un sistema de financiación ygestión basado en resultados y desempeñoen función de esos objetivos. El sistema debeincluir indicadores básicos para realizar un se-guimiento del desempeño (alcance general,alcance a los pobres, calidad de la cartera,rentabilidad/sostenibilidad, eficiencia). Estesistema debe de ser extendido entre los inter-mediarios y clientes para generar la retroali-mentación y facilitar el control.

La asistencia técnica debe ir dirigida también amejorar la eficiencia de las IFI, con programasde capacitación para simplificar procedimientos eintroducir nuevas tecnologías, etc., con el fin dereducir los costos a los clientes pobres. El FCMdebería perfeccionar y desarrollar sus herramien-tas e instrumentos estandarizados para las proyec-ciones financieras y el desarrollo de productos.

El FCM ha tenido un nivel de desembolso altoy debería estar preparado para consolidar unacartera de proyectos asumiendo riesgos cuan-tificables sobre operaciones con mayor grado deexperimentación de procedimientos y metodolo-gías destinadas a los más pobres con institucio-nes flexibles y con capacidad de adaptarse con

instituciones financieras de primer nivelpara extender sus servicios financieros a ungran número de personas pobres, especial-mente en las zonas rurales. Esto es posiblea través de un programa de asistencia téc-nica estratégico sólido y de unos criteriosde selección de intermediarios focalizadosa los grupos vulnerables.

Es necesario garantizar la sostenibilidad de lasoperaciones de crédito con un complemento defortalecimiento (estudios de mercado, diagnósti-cos) del sistema financiero en el nivel más bajo(micro). Las operaciones microfinancieras exito-sas en la lucha contra la pobreza deben anclarsesobre instituciones de primer piso con conoci-mientos de primera mano de las necesidades es-pecíficas de cada grupo de clientes beneficiariospara responder a los retos de amplitud y profundi-dad de los grupos de clientes.

2. Se recomienda utilizar criterios claros de se-lección de instituciones comprometidas conla reducción de la pobreza y la creación de sos-tenibilidad, en vez de imponer una visión exter-na regida por criterios estrictamente financieroso focalizados en un grupo social específico. Di-señar operaciones con instituciones financierasintermedias adaptando la financiación a la fasede desarrollo institucional para maximizar su ca-pacidad de profundización y alcance. Hay quediseñar estrategias adaptadas de apoyo en fun-ción de las necesidades específicas de losclientes y de las distintas fases de desarrollo.

El informe también subraya la eficaz tarea del FCMen el proceso de selección ex ante con criteriosde sostenibilidad de las instituciones financieras.Sin embargo, para profundizar en el alcance consi-deramos necesario complementar los factoresmencionados como la visión, misión, la estrategia,la estructura de gobierno de las IFI, la capacidadde gestión y de recursos humanos, la calidad delos servicios, el alcance, el desempeño financiero yla solidez de la cartera, con aspectos de flexibilidadpara adaptar su cartera a productos específicos alos grupos vulnerables.

3. Vinculación del crédito. Las operaciones decrédito deben estar precedidas de un análi-sis de vinculación. Debe existir una definición

118

7.4.4. Estructura

Hemos retomado del apartado anterior algunasacciones recomendadas para fortalecer la políticade microfinanciar de la AECI. A continuación, con-cretamos en un esquema la propuesta de estruc-tura para articular la nueva estrategia de microfi-nanzas.

Antes que nada hay que subrayar la importanciade los factores exógenos en la estructura. Es de-cir, la concreción de la reforma de la AECI y sobretodo la estructura descentralizada de ejecuciónque van a influir de forma determinante.

posibilidades de llegar a un gran número de clien-tes no atendidos.

5. La experiencia del FCM con el BCIE no pa-rece que tenga unos resultados esperan-zadores sobre la pobreza y aunque los ni-veles de desembolso son altos, no se hapodido medir la eficacia y eficiencia de lagestión. El financiamiento a través delBCIE, como institución de segundo piso,debe exigir un análisis financiero y operativomás riguroso de los receptores de fondos,acompañado de un sólido enfoque estratégi-co, mayor independencia política y crear unsistema de desembolso basado en el desem-peño.

El Plan Estratégico de Cooperación Técnica debe incluir las siguientes acciones

DifusiónComunicación

PromociónInstrumentosfinancieros

InvestigaciónSistematización

Asistenciatécnica y

asesoría legal

Consultoría yasesoramiento

Capacitaciónprofesional yeducación

Propuesta para un nuevo departamento de microfinanzas en la AECI reformada

Gestión basada en resultados:Planificación, seguimiento y

evaluación

Centro de excelencia(conocimiento, comunicación

y difusión)

Gestión de las operaciones financieras

con IFI

Asistencia técnica (hacia IFI, AECI, OTC, otros españoles)

“ventanilla”

Plan Director / DEP - Estrategia desarrollo empresarial - Estrategia en microfinanzas

Anexos 8

120

1. Introducción

La Dirección General de Planificación y Evaluaciónde Políticas de Desarrollo (DGPOLDE) de laSecretaría de Estado de Cooperación Internacional(SECI) del Ministerio de Asuntos Exteriores y deCooperación realiza periódicamente evaluacionesde las diferentes actuaciones e instrumentos de laCooperación Española. De acuerdo con lo estable-cido en el artículo 19.4 de la Ley 23/1998 de 7de julio, de Cooperación Internacional para elDesarrollo, y en el artículo 10 del Real Decreto741/2003 de 23 de junio, sobre el Fondo para laConcesión de Microcréditos para proyectos dedesarrollo social básico en el exterior, estaDirección General tiene asignada en el ejercicio desus competencias la evaluación de las accionesrealizadas en el marco de esta normativa en rela-ción al Fondo para la Concesión de Microcréditospara proyectos de desarrollo social básico en elexterior (FCM). Por tanto, conforme a lo estableci-do en esta regulación, la DGPOLDE ha decididoproceder a realizar una evaluación del FCM pordiversas razones que principalmente hacen refe-rencia a su relevancia como instrumento de laCooperación Española en la lucha contra la pobre-za, por su magnitud presupuestaria y su ampliacobertura geográfica.

Desde su puesta en marcha en 1998 con la Ley23/1998 de 7 de julio, de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo, art. 28.1, y con el desarrollo nor-mativo subsiguiente, particularmente el Real Decreto741/2003 de 23 de junio, se establece que la finali-dad principal del FCM sea “contribuir a la lucha contra

la pobreza en los países en desarrollo, mediante elfomento de los servicios microfinancieros, con el pro-pósito de que la prestación de dichos servicios res-ponda a las necesidades de los sectores económicosy sociales que, o bien no tienen acceso al sistemafinanciero tradicional, o éste no satisface adecuada-mente sus necesidades”. Hasta el presente año sehan formalizado préstamos por un importe superior a271 millones de euros y la tendencia es creciente,con un presupuesto para 2005 que asciende a 100millones de euros, y que si se cumple representaría el5,95% de la AOD bilateral neta. Por otro lado, los cré-ditos desembolsados por el FCM abarcan un ámbitogeográfico amplio y de alta incidencia para las priori-dades geográficas de la Cooperación Española. Así,desde que se empiezan a comprometer fondos en1998, se han realizado operaciones en países deAmérica del Sur, Centroamérica, África, OrienteMedio y Europa Oriental.

En función de lo anterior, y dando cumplimiento a lapetición realizada por la Comisión de CooperaciónInternacional para el Desarrollo del Congreso de losDiputados, en el dictamen en relación con el PlanDirector de la Cooperación Española 2005-2008,de fecha de 10 de febrero de 2005, de realizar unaevaluación del FCM, se realizará una evaluación deinstrumento, intermedia y formativa, cuyos obje-tivos generales se establecen a continuación:

a) Conocer la coherencia del instrumento conel objetivo y prioridad de la Política Españolade Cooperación Internacional de lucha contrala pobreza. Se trata de saber si el FCM estáadecuadamente diseñado y ejecutado para

Anexo. Prescripciones técnicas.Términos de referencia para la evaluación del Fondo de Concesiónde Microcréditos para Proyectos de Desarrollo Social Básico en el Exterior (FCM)

I

Anexo I. Prescripciones técnicas

121

cumplir el objetivo de la Cooperación Españolaen materia de microcréditos, dentro de una ac-tuación de promoción del desarrollo del tejidoproductivo y de protección de grupos vulnera-bles, así como dentro de las prioridades horizon-tales apuntadas en el Plan Director 2005-2008,con referencia especial a la equidad de género.

b) Conocer la adecuación del instrumento a lasnecesidades y condiciones de los países desti-natarios de la Cooperación Española, y su con-tribución a los diferentes grados de desarrollodel sector microfinanciero de cada país en suobjetivo de atender a la población pobre.

c) Conocer la eficacia del instrumento en relaciónal fomento de servicios microfinancieros queapoyen el desarrollo microempresarial y los efec-tos que genera en las condiciones de vida de losclientes finales en la reducción de la pobreza.

d) Conocer la eficiencia del instrumento en lagestión y ejecución de los recursos a partir delanálisis de los procedimientos y los mecanis-mos institucionales que permita revelar los fac-tores de éxito y las limitaciones del FCM comoherramienta de cooperación, particularmenteobservando el grado de coordinación entre losgestores y la complementariedad entre el ins-trumento y otras actuaciones de la Coopera-ción Española.

Al tratarse el FCM de un instrumento clave de lapolítica de Cooperación Española, específicamentedirigido a fomentar el desarrollo de los sectoresproductivos a través de la promoción y el fortaleci-miento de la microempresa, y al encontrarse laactuación del FCM en pleno desarrollo y en fase deexpansión, se esperan obtener recomendacionesen relación a:

a) La obtención de insumos para una futura es-trategia en microfinanzas de la CooperaciónEspañola que contribuya en mayor medida a lalucha contra la pobreza, a través no sólo de la pro-moción microempresarial, sino también a tra-vés de la protección de colectivos vulnerables,apuntando posibles objetivos, líneas de actua-ción e instrumentos complementarios a los queexisten actualmente.

b) La capacidad y desempeño institucional delFCM que permita mejorar la eficacia y eficien-cia de los recursos técnicos, financieros y hu-manos, la estructura y cultura organizativas, los

sistemas de incentivos y los flujos de decisióne información, así como los procedimientos einstrumentos implicados en cada una de lasfases del ciclo de operaciones.

c) Los potenciales mecanismos que contribuyan aaumentar la complementariedad entre acto-res e instrumentos de la Cooperación Españo-la para consolidar una actuación microfinancie-ra integral dentro del ámbito del desarrollo.

d) La puesta en marcha de prácticas, principal-mente a través del ámbito de actuación en coo-peración técnica, que adaptadas al grado dedesarrollo del sector microfinanciero (tanto dela oferta como de la demanda microfinanciera)de los países receptores de recursos del FCM,contribuyan a cubrir sus necesidades y a forta-lecer el conjunto del sector.

2. Antecedentes

El FCM se rige por los principios, objetivos y priori-dades que establece la Ley 23/1998 de 7 de julio,de Cooperación Internacional para el Desarrollo, dondepor primera vez se establece como modalidad definanciación y ejecución bilateral “la concesión de mi-crocréditos y de créditos rotatorios destinados a lamejora de las condiciones de vida de colectivos vul-nerables y a la ejecución de proyectos de desarrollosocial básico” (artículo 28.1). Unos meses más tarde,se constituye el FCM en el artículo 105 de la Ley50/1998 de 30 de diciembre, de Medidas fiscalesadministrativas y del orden social, como un instru-mento financiero en virtud del cual el Gobiernopuede disponer de los fondos necesarios para otor-gar los microcréditos a los que se refiere el artículo28.1. A partir de entonces, se va definiendo, revisan-do y actualizando el ámbito de actuación del FCMasí como las competencias de su estructura institu-cional. Hasta que en el año 2003, entra en vigor elReal Decreto 741/2003 de 20 de junio, sobre elFondo para la Concesión de Microcréditos para pro-yectos de desarrollo social básico en el exterior parala regulación de las finalidades, los recursos, el des-tino, los instrumentos de actuación, la estructura ins-titucional y el régimen de funcionamiento del FCM.

La creación del FCM supone un cambio dentrode la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) bilateralespañola ya que se constituye en un instrumento

122

• Un Comité Ejecutivo que, adscrito a la Secretaríade Estado de Cooperación Internacional (SECI),se encarga de la administración del FCM y tienela siguiente composición:

— Presidente: secretaria de Estado de Coopera-ción Internacional.

— Vicepresidente: secretario general de la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional (AECI).

— Vocales:

– Director general de Relaciones EconómicasInternacionales del Ministerio de AsuntosExteriores y de Cooperación.

– Director general de Cooperación conIberoamérica de la AECI.

– Director general de Cooperación con Áfri-ca, Asia y Europa Oriental de la AECI.

– Director general de Financiación Internacionaldel Ministerio de Economía y Hacienda.

– Director general de Presupuestos del Mi-nisterio de Economía y Hacienda.

– Director del Gabinete de la SECI.– Subdirectora de Cooperación Multilateral y

Horizontal de la AECI.– Subdirector general de la Dirección

General de Financiación Internacional delMinisterio de Economía y Hacienda.

– Un representante del ICO designado porsu presidente.

— Un órgano gestor: AECI.— Un agente financiero: Instituto de Crédito

Oficial (ICO).

El Comité Ejecutivo tiene las siguientes funcio-nes:

• Determinar, de acuerdo con los correspondien-tes Plan Director y Plan Anual vigentes al ampa-ro del artículo 8 de la Ley 23/1998 de 7 de ju-lio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo,la aplicación de las prioridades geográficas ysectoriales que deberán tenerse en cuenta en laaprobación de propuestas.

• Proponer al Ministro de Asuntos Exteriores y deCooperación la dotación anual que se estime ne-cesaria para financiar las actuaciones del FCM.

• Analizar y aprobar, en su caso, las operacionesque con cargo al FCM proponga la secretaria ge-neral de la AECI y decidir, en su caso, sobre la

fundamentalmente reembolsable. Su finalidadprincipal es contribuir a la lucha contra la pobrezaen los países en desarrollo, mediante el fomento delos servicios microfinancieros, con el propósito deque la prestación de dichos servicios responda a lasnecesidades de los sectores económicos y socialesque, o bien no tienen acceso al sistema financierotradicional, o éste no satisface adecuadamente susnecesidades. En consonancia con dicha finalidad, elFCM servirá de apoyo al desarrollo del tejido microem-presarial de aquellos países. Asimismo, la finali-dad complementaria del FCM es contribuir, juntocon los demás instrumentos de la cooperación aldesarrollo contemplados en la Ley 23/1998 de 7de julio, de Cooperación Internacional para el De-sarrollo, a la integración de la acción española decooperación, respetando los principios, objetivos yprioridades establecidos en la ley.

El FCM cuenta para el cumplimiento de sus finescon instrumentos financieros y no financieros.Los instrumentos financieros son préstamos y cré-ditos en cualquiera de sus modalidades. Los instru-mentos no financieros atienden los gastos deriva-dos de la evaluación, seguimiento e inspección delas operaciones del FCM, así como los de identifi-cación y de asistencia técnica relativos a la facilita-ción de servicios a entidades relacionadas con laactividad microfinanciera, con el objeto de apoyarsu fortalecimiento institucional, capacitación de losrecursos humanos e incremento de su capacidadde gestión.

El marco normativo que regula el funcionamientodel FCM es el siguiente:

• Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación In-ternacional para el Desarrollo. Artículo 28.1.

• Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidasfiscales, administrativas y del orden social. Ar-tículo 105.

• Real Decreto 741/2003, de 23 de junio, sobreel Fondo para la concesión de microcréditospara proyectos de desarrollo social básico enel exterior.

• Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupues-tos Generales del Estado para el año 2005. Ar-tículo 56 y anteriores.

De acuerdo con el Real Decreto 741/2003, laestructura institucional del FCM es la siguiente:


123

prestación de asistencias técnicas, incluida la ca-pacitación a microempresas y a las entidades fi-nanciadoras de microcrédito de acuerdo con loprevisto en el artículo 3.3. del RD 741/2003.

• Recabar del agente financiero español un análi-sis de la capacidad y solvencia de la entidad oentidades financieras, así como de las organiza-ciones internacionales asociadas a las actuacio-nes del FCM.

• Ordenar a la AECI como órgano gestor del Fon-do la adopción de las medidas necesarias para laejecución de los proyectos y programas aproba-dos, en la parte que le corresponda.

• Aprobar los planes anuales de evaluación, segui-miento e inspección de las operaciones realizadas.

• Cualquier otra que se requiera para el mejor fun-cionamiento y agilización de las actuaciones delFCM.

La AECI como órgano gestor del FCM tiene atri-buidas una serie de funciones que son realizadaspor la Subdirección General de Cooperación Mul-tilateral y Horizontal a través de su Unidad de Mi-crocréditos:

• Identificar las actuaciones que deban realizarsecon cargo al FCM, labor que ha de realizar en co-laboración con la Dirección General de Relacio-nes Económicas Internacionales.

• Preparar y presentar las oportunas propuestas alComité Ejecutivo, que deberán definir los compo-nentes financieros y de asistencia técnica de lasoperaciones, establecer metas y, eventualmente,identificar los sectores económicos y socialesque serían los destinatarios últimos de actuacio-nes del FCM.

• Suscribir acuerdos relativos a los instrumentosno financieros con las entidades asociadas a lasactuaciones del FCM, correspondientes a las ac-tuaciones aprobadas por el Comité Ejecutivo y,en su caso, autorizadas por el Consejo de Minis-tros, sin perjuicio de lo establecido en el artículo7 del RD 731/2003 en relación a las funcionesy competencias del ICO.

• Gestionar las actuaciones del FCM aprobadaspor el Comité Ejecutivo y, en su caso, autorizadaspor el Consejo de Ministros. La citada gestión in-cluye la ejecución, seguimiento e inspección delas citadas actuaciones.

• Realizar y supervisar los programas de auditoríay asistencia técnica aprobados por el Comité

Ejecutivo, de acuerdo con las modalidades pro-puestas.

• Realizar el seguimiento e inspección de las ope-raciones realizadas con cargo al FCM, así comode los programas y proyectos a cuyos fines va-yan destinadas.

El ICO como agente financiero del FCM tieneasignado:

• Formalizar, atendiéndose a los acuerdos del Co-mité Ejecutivo del FCM autorizados por el Con-sejo de Ministros, y en virtud de convenio firma-do con la Secretaría de Estado de CooperaciónInternacional, en nombre y representación delGobierno español y por cuenta del Estado, loscontratos referidos a las operaciones de activoque formen parte de las actuaciones del FCM;igualmente, prestará los servicios de instrumen-tación técnica, contabilidad, caja, control, cobro yrecuperación y en general todos los de carácterfinanciero relativos a las operaciones de activoautorizadas con cargo al FCM, sin perjuicio delas competencias que en materia de control seestablecen en el texto refundido de la Ley Gene-ral Presupuestaria, aprobado por Real DecretoLegislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, ydemás normativa legal vigente.

• Analizar la capacidad y solvencia de la entidad oentidades financieras, así como de las organiza-ciones internacionales asociadas a las actuacio-nes del FCM, junto con la instrumentación finan-ciera de las operaciones aprobadas, se darán aconocer al Ministerio de Economía y Haciendacon carácter previo a las sesiones del ComitéEjecutivo.

Además de las citadas instituciones, están tambiénimplicados en el FCM la Dirección General de Pla-nificación y Evaluación de Políticas de Desarrollo(DGPOLDE) de la SECI que tiene asignada la eva-luación de las acciones realizadas en el marco del RD741/2003, y el Consejo de Ministros, que autoriza lasoperaciones de préstamo previamente aprobadas porel Comité Ejecutivo.

Los recursos para la aplicación del FCM provienende las dotaciones que a tal efecto establece anual-mente la Ley de Presupuestos Generales del Es-tado en la SECI, a las que se añade el importede las devoluciones de los préstamos y créditos

124

institucional de gestión del FCM. Asimismo,este análisis del proceso de gestión estudiarálos actores, criterios, procedimientos e instru-mentos, como aspectos clave que influyen en elfuncionamiento del FCM.

III. Evaluación de resultados. Una evaluación deresultados pretende conocer, a través del estu-dio de una muestra de operaciones, en qué me-dida las actuaciones del FCM están contribu-yendo a sus objetivos. Se valorará su inserciónen el contexto microfinanciero del país, su con-tribución al fortalecimiento institucional de lasentidades receptoras de recursos del FCM(prestatarias y subprestatarias) y su contribu-ción en la mejora de las condiciones de vida decolectivos vulnerables. Debido a la amplia co-bertura del FCM, no se puede realizar una eva-luación de resultados de todas las operacionesformalizadas. Por consiguiente, se ha seleccio-nado una muestra de tres países para realizareste tipo de evaluación:

• Centroamérica: Honduras. Se analizará eldiseño de la operación del BCIE (instituciónfinanciera pública de segundo piso), así co-mo su desempeño institucional y social enrelación al FCM, tanto de esta entidad comode una muestra representativa de sus entida-des subprestatarias.

• Sudamérica: Ecuador. Se analizará el diseñode las operaciones con Banco Pichincha yBanco Solidario, ambas entidades financie-ras privadas de primer piso, así como el desem-peño institucional y social de estos bancosen relación al FCM.

• Resto del mundo: Marruecos. Se analizará eldiseño de la operación con Al Amana (insti-tución financiera privada de primer piso) y sudesempeño institucional y social en relaciónal FCM.

4. Cobertura temática

La evaluación del FCM se trata de una evaluacióncomprensiva de instrumento que incluye diseño,proceso y resultados, y que abarca las siguientesdimensiones o áreas de análisis. Primero, la eva-luación de diseño se refiere principalmente acuatro aspectos: 1) el contexto de la intervención,

concedidos, así como el de los intereses y comisio-nes devengados y cobrados de aquéllos, y los pro-ductos o rendimientos derivados de cualquier ope-ración de activo. Desde que el FCM comenzó a sergestionado por la AECI en el año 2001, ha repre-sentado el 21,9% del presupuesto gestionado porla AECI. La dotación presupuestaria anual al FCMque se recoge en el presupuesto de la SECI ha idoascendiendo de los 48 millones de euros aproba-dos en 1998 a los 100 millones de euros de 2005.En todo el periodo, la proporción anual de los desem-bolsos realizados con cargo al FCM de la AOD bila-teral neta ha oscilado entre el 1,12% y el 4,04%siendo el promedio en el periodo del 2,5%.

Todos estos recursos han ido destinados a 21 paí-ses principalmente de América Latina aunque sucobertura geográfica está extendiéndose hacia elresto del mundo. Los países receptores de recur-sos del FCM han sido Bolivia, Perú, Colombia,Ecuador, Paraguay, Uruguay, Argentina, México,República Dominicana, Panamá, El Salvador,Guatemala, Nicaragua, Honduras y Costa Rica,Egipto, Marruecos, Mozambique, Líbano, Serbia yMontenegro y Albania. El cuadro que aparece acontinuación recoge la relación de estos paísesjunto con las entidades prestatarias con las que sehan formalizado las operaciones del FCM, la cuan-tía del préstamo y la proporción de cada una deellas respecto al total.

3. Ámbito de la evaluación

El FCM se evaluará como instrumento de coopera-ción desde una perspectiva comprensiva que seocupará de analizar el diseño, el proceso de eje-cución y los sistemas de gestión, así como los re-sultados que produce a través de algunas de susoperaciones. Desde esta perspectiva, el ámbitode esta evaluación comprende tres contenidos deanálisis:

I. Evaluación de diseño. Una evaluación de dise-ño del FCM como instrumento de la Coopera-ción Española tiene su razón de ser en la nece-sidad de desarrollar un enfoque estratégico enmicrofinanzas de lucha contra la pobreza.

II. Evaluación del proceso. Una evaluación delproceso examinará la capacidad y el desempeño


125

Operaciones del FCM por países/regiones (1998-2004)

Importe ImporteImporte

Contienente País/RegiónNombre y acrónimo Año de

aprobado desembolsadoaprobado Proporción

de la entidad aprobación(EUR) (EUR)

por país del total(EUR)

Egipto Commercial International 2000 12.020.242 3.005.061 12.020.242 4,4%Bank, S.A.E. (CIB)

Marruecos El Amana 2003 6.000.000 6.000.000 6.000.000 2,2%África Mozambique Sociedade de crédito de 2002 1.000.000 1.000.000 1.000.000 0,4%

Moçambique, sociedades anónima de responsabilidade Limitada (SOCREMO)

Subtotal África 19.020.242 7,0%Argentina Fondo de capital social 2004 3.000.000 - 3.000.000 1,1%

(FONCAP)Bolivia Fondo de desarrollo del sistema 1998 11.884.718 11.884.718 35.904.958 13,2%

financiero y de apoyo al sectorproductivo (FONDESIF-I)Fondo de desarrollo del sistema 2001 12.020.240 -financiero y de apoyo al sectorproductivo (FONDESIF-II)Banco solidario S.A. (BancoSol) 2004 4.000.000 -Banco Los Andes ProCredit 2004 4.000.000 4.000.000Fondo financiero privado 2004 4.000.000 4.000.000PRODEM (PRODEM)

Centroamérica Banco centroamericano 12.020.242 12.020.242 27.045.544 10,0%de integración económica(BCIE-I)Banco centroamericano 2001 15.025.302 -de integración económica(BCIE-II)

Colombia Instituto de fomento industrial 2000 13.449.899 13.449.899 40.470.139 14,9%(IFI-I)

América Instituto de fomento industrial 2001 12.020.240 12.020.240(IFI-II)Banco de Comercio Exterior 2003 15.000.000 15.025.302de Colombia (BANCÓLDEX)

Ecuador Banco solidario, S.A. 2001 6.010.120 6.010.120 33.616.193 12,4%Banco del Pichincha, C.A. 2001 3.606.073 3.606.073Banco Solidario, S.A. 2003 6.000.000 3.000.000Banco del Pichincha, C.A. 2003 10.000.000 10.000.000Banco ProCredit Ecuador 2004 8.000.000 4.000.000

Salvador Banco Multisectorial 2000 6.010.121 6.010.121 6.010.121 2,2%de Inversiones (BMI)

Iberoamérica Latin American Challenge 2000 1.202.024 1.202.024 1.202.024 0,4%Investement Fund, S.A. (LA-CIF)

México Financiera compartamos S.A. 2004 4.000.000 2.000.000 4.000.000 1,5%de C.V. SFOL (compartamos)

Panamá Microserfin, soluciones de 2001 2.704.554 2.704.554 2.704.554 1,0%microfinanzas (Microserfin)

Paraguay El comercio financiera sociedad 2002 1.250.000 1.250.000 3.750.000 1,4%anónima emisora de capital abierto (El Comercio)Visión sociedad anónima 2002 2.500.000 2.500.000de finanzas de capital abierto (Visión)

126

Importe ImporteImporte

Contienente País/RegiónNombre y acrónimo Año de

aprobado desembolsadoaprobado Proporción

de la entidad aprobación(EUR) (EUR)

por país del total(EUR)

Perú Corporación financiera de 1998 12.020.242 12.020.242 40.825.809 15,0%desarrollo S.A. (COFICE-I)Banco de la microempresa, S.A. 2001 3.305.567 3.305.567(Mibanco)Corporación financiera de 2002 15.000.000 15.000.000desarrollo S.A. (COFICE-II)Caja municipal de ahorro 2003 1.000.000 1.000.000y crédito de Arequipa (CMAC)Caja municipal de ahorro 2004 5.000.000 1.000.000y crédito de Sullana S.A. (CMAC Sullana)Entidad para el desarrollo 2004 1.500.000 750.000

América de la pequeña y microempresa (cont.) CREAR Arequipa (EDPYME

CREAR Arequipa)Entidad para el desarrollo 2004 3.000.000 1.500.000de la pequeña y microempresa (EDPYME EDYFICAR)

República Programa de promoción y 1998 9.015.182 9.015.182 20.565.182 7,6%Dominicana apoyo a la Micro, pequeña

y mediana empresa (PROMIPYME)Banco de Reservas 2003 11.500.000 11,500.000

Uruguay Corporación nacional 2002 10.000.000 - 10.000.000 3,7%para el desarrollo (CND)

Subtotal América 229.094.524 84,3%Líbano Banque Libanaise pour 2003 4.000.000 - 4.000.000 1,5%

Asia le commerce (BLC)Subtotal Asia 4.000.000 1,5%

Albania Albanian Saving and Credit 2004 2.000.000 1.600.000 4.500.000 1,7%Union (ASC Union)

Europa Fondacioni BESA 2004 2.500.000 1.600.000Serbia Procredit Bank 2003 5.000.000 5.000.000

y Montenegro Procredit Bank 2004 10.000.000 6.000.000Subtotal Europa 19.500.000 7,2%

Total operaciones 2.71.614.766 100,0%

2) los objetivos del instrumento, 3) la estrategia deintervención, y 4) el presupuesto. Es decir, se tratade una evaluación que verifica el diagnóstico reali-zado de las necesidades de servicios y productosmicrofinancieros de la población meta que justifica lapuesta en marcha del FCM, revisa el contexto insti-tucional de la intervención y su evolución en la luchacontra la pobreza48 y la relevancia del instrumento

empleado (FCM), examina la definición y jerarquíade los objetivos del instrumento, así como las áreastécnica y geográfica de la estrategia de interven-ción y su complementariedad con otras actuacio-nes de la Cooperación Española49 y, por último,analiza la asignación y distribución presupuestariacomo elemento base de planificación. En resumen,

48 El fundamento y objetivo final de la olítica española de cooperación interna-cional para el desarrollo es la lucha contra la pobreza. El Plan Director 2005-2008 define pobreza como “aquella situación de carencia de oportunidades,capacidades y opciones para sostener un nivel de vida digno” (19).

49 El Plan Director 2005-2008 entiende por complementariedad “el carác-ter sinérgico de estrategia en común y actuación específica que conduce asumar a través de las diversas intervenciones una política de desarrollo co-múnmente compartida. La complementariedad se logra mediante el diálogosobre los objetivos, la forma de lograrlos y la distribución de responsabili-dades” (102).


127

la evaluación de diseño del FCM incluiría el análisisde las siguientes dimensiones:

1. Contexto1.1. Necesidades de la población meta1.2. Contexto institucional

1.2.1. Las microfinanzas como herramientade lucha contra la pobreza

1.2.2. El FCM como instrumento de laCooperación Española: marco nor-mativo y operativo

1.2.3. La participación del FCM en laAyuda Oficial al Desarrollo bilateralneta

2. Objetivos del FCM2.1. Finalidad principal2.2. Finalidad complementaria

3. Estrategia de intervención3.1. Área técnica de intervención: instrumen-

tos financiero y técnico3.2. Área geográfica de intervención3.3. Complementariedad del FCM con otros

instrumentos de la Cooperación Española4. Presupuesto

4.1. Asignación presupuestaria4.2. Distribución presupuestaria

Segundo, la evaluación del proceso del FCM seconcreta principalmente en dos áreas temáticas: 1)la capacidad y desempeño institucional, y 2) el ciclode las operaciones del FCM. Por un lado, el objetode este análisis es conocer la capacidad institucio-nal, así como valorar el desempeño de la gestión enrelación a instrumentos, recursos financieros, recur-sos humanos, estructura y cultura organizativa, flu-jos de información y decisión, y vinculación conotros agentes de cooperación. Por otro lado, se eva-lúa el ciclo de las operaciones del FCM que se con-sidera está compuesto por seis fases: identificación,diseño, aprobación, ejecución, seguimiento y eva-luación, y cumplimiento/cierre de la operación. Enrelación a este ciclo se evalúa tanto la agencia, esdecir, los actores participantes en el FCM, así comoel procedimiento, los criterios y los instrumentos degestión de cada fase. El esquema de análisis delproceso de gestión del FCM sería el siguiente:

1. Capacidad y desempeño institucional1.1. Instrumentos

1.1.1. Instrumento financiero1.1.2. Instrumento técnico

1.2. Recursos humanos1.2.1. Destreza técnica1.2.2. Formación1.2.3. Destreza tercerizada

1.3. Capacidad organizativa1.3.1. Estructura organizativa1.3.2. Cultura organizativa1.3.3. Flujos de información1.3.4. Puntos y flujos de decisión1.3.5. Vinculación con otros actores en

microfinanzas2. Ciclo de las operaciones

2.1. Identificación de las operaciones2.1.1. Agencia: AECI/consultoría externa2.1.2. Instrumento de identificación: in-

formes de prediagnóstico y diag-nóstico-país

2.1.3. Procedimiento de identificación2.2. Diseño de las operaciones

2.2.1. Agencia: AECI/consultoría exter-na/entidad prestataria

2.2.2. Instrumento de diseño: acuerdoespecífico y contrato financiero

2.2.3. Procedimiento de diseño2.3. Aprobación de las operaciones

2.3.1. Agencia: Comité Ejecutivo2.3.2. Instrumentos de aprobación: infor-

me de capacidad y solvencia delICO/reunión de Comité Ejecuti-vo/autorización del Consejo de Mi-nistros

2.3.3. Procedimiento de aprobación2.4. Ejecución de las operaciones

2.4.1. Agencia: ICO/AECI/entidad pres-tataria

2.4.2. Instrumentos de ejecución: firmade acuerdos y contratos

2.4.3. Procedimiento de ejecución2.5. Seguimiento y evaluación de las opera-

ciones2.5.1. Agencia: ICO/AECI/SECI2.5.2. Instrumentos: formato de transfe-

rencia de información/comités mix-tos de seguimiento/estudios dedesempeño/evaluaciones

2.5.3. Procedimientos2.6. Cumplimiento y cierre de las opera-

ciones2.6.1. Agencia: AECI/ICO/entidad pres-

tataria2.6.1. Procedimiento

128

3.2.3. Variedad de alcance3.2.4. Cobertura geográfica

3.3. Impacto en pobreza (en muestra de clien-tes finales)3.3.1. Económico3.3.2. Humano3.3.3. Sociocultural3.3.4. Político3.3.5. Protección

5. Criterios de evaluación

La presente evaluación debe considerar los crite-rios de evaluación de la Cooperación Española,valorando su grado de cumplimiento. Dentro decada nivel de evaluación, será de especial relevan-cia centrarse en los siguientes criterios y aspectos:

I. Evaluación de diseñoLa evaluación de diseño valora su calidad enfunción de la coherencia interna y externa, asícomo la pertinencia del FCM a través del análi-sis de la relación que existe entre las necesida-des contextuales y los objetivos planteados poreste instrumento, y la justificación del marco y laestrategia de intervención dentro de la políticade la Cooperación Española. Por tanto, los crite-rios a tener en cuenta son:

• Pertinencia:

— Adecuación de las finalidades e instrumen-tos del FCM a las necesidades de la pobla-ción meta y al contexto operativo de la políti-ca española de Cooperación Internacional(objetivos y prioridades), como instrumentode lucha contra la pobreza.

— Adecuación de la dotación presupuestariadel instrumento a la capacidad institucionaldel FCM.

• Coherencia:

— Coherencia interna. Análisis de la lógica de laintervención: jerarquía y articulación de losobjetivos del FCM con las áreas de interven-ción y la dotación presupuestaria.

— Coherencia externa. Análisis de la compatibi-lidad de los objetivos y estrategia del FCM

Tercero, la evaluación de resultados del FCM secentra en un análisis de: 1) diseño, así como de 2)desempeño institucional, y de 3) desempeño socialde cada una de las operaciones citadas en el ámbi-to de evaluación de este Pliego de PrescripcionesTécnicas. El análisis del diseño de las operacionesabarca una exploración del contexto del sectormicrofinanciero del país, una revisión de los objeti-vos y condiciones de las operaciones y un estudiode su complementariedad con otras actuacionesde Cooperación Española e Internacional en elpaís. Dentro de la valoración del desempeño insti-tucional se tiene en cuenta tanto la misión y lavisión institucional en microfinanzas de la entidadprestataria como su desempeño operativo y finan-ciero, y más concretamente, en su relación con losrecursos procedentes del FCM. Y, por último, laevaluación del desempeño social incluye el análisisde la capacidad organizativa de una muestra deentidades prestatarias y subprestatarias en elfomento de servicios financieros con el objetivo delucha contra la pobreza, así como los efectos de laintermediación financiera en la población objetivotanto en términos de alcance, en sentido amplio,como en términos de impacto, observando cómo ladistribución de los recursos del FCM en microcré-ditos afecta a la viabilidad de las microempresasfinanciadas, a la mejora de las condiciones de vidade colectivos vulnerables y a la ejecución de pro-yectos de desarrollo social básico. Las áreas deanálisis de la evaluación de resultados son:

1. Diseño de la operación1.1. Contexto microfinanciero del país1.3. Objetivos y condiciones de la operación1.3. Complementariedad con otras actuacio-

nes de Cooperación Española e Interna-cional

2. Desempeño institucional (de la entidad presta-taria)2.1. Visión y misión institucional en microfi-

nanzas2.2. Capacidad de gestión en microfinanzas

2.2.1. Desempeño operativo2.2.2. Desempeño financiero

3. Desempeño social3.1. Estructura y cultura organizativa (de enti-

dades prestatarias y subprestatarias)3.2. Alcance (de primer piso)

3.2.1. Anchura de alcance3.2.2. Profundidad de alcance


129

institucional y social de las entidades (prestata-rias y subprestatarias) en relación al FCM cita-das en el Ámbito de Evaluación de este Pliegode Prescripciones Técnicas.

• Pertinencia. Coherencia de los objetivos ycondiciones de las operaciones y adecuaciónde su diseño a las finalidades del FCM, a lapolítica de la Cooperación Española y a lasnecesidades del sector microfinanciero delpaís y de los clientes finales.

• Eficacia. Grado de cumplimiento del objetivode la intervención en la población meta. Estoimplica valorar:

— La contribución de la estructura institucionalde las entidades prestatarias y subprestata-rias a la consecución de las finalidades delFCM, así como al objetivo general de luchacontra la pobreza.

— La distribución de servicios financieros y lacobertura de los colectivos vulnerables,haciendo hincapié en la medición de la pro-fundidad del alcance.

• Eficiencia. Medida del logro de los resulta-dos en relación con los recursos del FCMque se consumen, es decir, medida de la efi-ciencia operativa y financiera de las entida-des prestatarias en relación al FCM:

— Eficiencia operativa. Análisis de la capacidadorganizativa (estructura organizativa, culturaorganizativa, sistemas de gestión de informa-ción, etc.) de las entidades prestatarias comoefecto de la contribución del FCM. Com-plementariedad de la operación con otrasactuaciones en microfinanzas, tanto de coo-peración internacional como de ONG.Contribución de lo anterior a la sostenibilidadoperativa de las entidades.

— Eficiencia financiera. Evolución de la eficien-cia, rentabilidad, productividad y calidad de lacartera de microfinanzas de las entidadesprestatarias seleccionadas desde el inicio dela operación del FCM, así como efecto de laoperación en su sostenibilidad financiera.

• Impacto. Análisis del efecto de los micro-créditos en la viabilidad de las microempre-sas, la mejora de las condiciones de vida de

con otras actuaciones de la CooperaciónEspañola.

II. Evaluación del procesoLa evaluación del proceso analiza la capacidady desempeño institucional junto con el ciclo deoperaciones del FCM. Cada uno de los proce-dimientos e instrumentos empleados en el sis-tema de gestión han de adecuarse a la políticade Cooperación Española. Asimismo, los com-ponentes de gestión han de influir positivamen-te en la eficacia y eficiencia del proceso, esdecir, en el logro de los objetivos de la Coo-peración Española, en general, así como en laconsecución de tales objetivos en relación a losrecursos que se consumen. Por tanto, en laevaluación del proceso de funcionamiento ygestión del FCM se tendrán en cuenta lossiguientes criterios:

• Pertinencia. Adecuación de los criterios, losinstrumentos y los procedimientos de ges-tión, de los actores y áreas geográficas deactuación, así como de los objetivos y condi-ciones de las operaciones a los objetivos ylas prioridades horizontales y sectoriales dela Cooperación Española, y a las condicionesmicrofinancieras del país.

• Eficacia. Contribución de la capacidad degestión, es decir, de instrumentos, recursos fi-nancieros y humanos, estructura y cultura or-ganizativa, flujos de información y decisión dela gestión del FCM, así como de los criterios,instrumentos y procedimientos de cada fasedel ciclo de operaciones, a la consecución delas finalidades del FCM y de los objetivos yprioridades de la Cooperación Española.

• Eficiencia. Relación entre los componentesdel sistema de gestión del FCM, es decir, dela capacidad institucional y el ciclo de opera-ciones, en el cumplimiento de las finalidadesdel FCM. Especial énfasis merece el análisisde la complementariedad entre el FCM yotras actuaciones de la Cooperación Espa-ñola para disminuir costes y aprovechar si-nergias.

III. Evaluación de resultadosLa evaluación de resultados trata de analizar lapertinencia del diseño de las operaciones, asícomo la eficacia y la eficiencia del desempeño

130

por el equipo o dejar constancia del desacuerdosobre ella.

• Integridad. Los evaluadores tendrán la respon-sabilidad de poner de manifiesto cuestiones nomencionadas específicamente en los Términosde Referencia, si ello fuera necesario para obte-ner un análisis más completo de la intervención.

• Independencia. El equipo evaluador deberá ga-rantizar su independencia de la intervención eva-luada, no estando vinculado con su gestión o concualquier elemento que la compone.

• Incidencias. En el supuesto de aparición de pro-blemas durante la realización del trabajo de cam-po o en cualquier otra fase de la evaluación, és-tos deberán ser comunicados inmediatamente ala DGPOLDE. De no ser así, la existencia de di-chos problemas en ningún caso podrá ser utiliza-da para justificar la no obtención de los resulta-dos establecidos por la DGPOLDE en el presentePliego de Prescripciones Técnicas.

• Convalidación de la información. Correspondeal equipo evaluador garantizar la veracidad de lainformación recopilada para la elaboración de losinformes y, en última instancia, será responsablede la información presentada en la evaluación.

• Informes de evaluación. La difusión de la infor-mación recopilada y del informe final es prerro-gativa de la DGPOLDE.

• Entrega de los informes. En caso de retraso enla entrega de los informes o en el supuesto en quela calidad de los informes entregados sea mani-fiestamente inferior a lo pactado con esta Direc-ción General, serán aplicables las penalizacionesprevistas en el Pliego de Cláusulas Administrativas.

En todo caso, la DGPOLDE se reserva el derechoa conducir la evaluación o decidir sobre sus distin-tos aspectos.

7. Metodología y plan de trabajo

La labor de evaluación se realizará en tres fases,con una duración máxima de 24 semanas a partirde la fecha de la firma del contrato:

Fase I. Estudio de gabinete (duración estimada:máximo 12 semanas). En esta etapa se procederáa la ejecución de las siguientes tareas correspon-dientes a cada tipo de evaluación:

los colectivos vulnerables y en la ejecuciónde proyectos de desarrollo social básico.

El siguiente cuadro representa la matriz de eva-luación que relaciona la cobertura temática y susdimensiones de análisis, los criterios y subcriteriosprincipales, y una sugerencia de los aspectos a tra-tar por el equipo evaluador para ofrecer sus reco-mendaciones. Los subcriterios y pautas señaladasno agotan otras posibles dimensiones del análisisque pueden ser indagadas a lo largo de la realiza-ción del estudio. Su objetivo es servir como refe-rencia acerca de los contenidos que se han consi-derado más relevantes y necesarios.

A partir de dicho análisis, el equipo evaluador identi-ficará las principales fortalezas y debilidades delFCM y de su estructura institucional y ofrecerá reco-mendaciones que sirvan para mejorar la actuaciónde la Cooperación Española en materia de microfi-nanzas orientadas principalmente al diseño estraté-gico, la gestión operativa y el instrumento de coope-ración técnica. En esta apreciación se deberánincluir recomendaciones sobre las cuestiones másespecíficas de cada nivel de evaluación a las que serefiere la matriz de evaluación, así como aquellasrecomendaciones que el equipo evaluador conside-re oportunas para mejorar y complementar el FCM.

6. Premisas de la evaluación

La evaluación consiste en un análisis exhaustivo yriguroso de una parte importante de la CooperaciónEspañola en el ámbito de la lucha contra la pobrezay el desarrollo social de los países prioritarios denuestra cooperación. Por esta razón, el evaluadordebe cumplir ciertos requisitos tanto profesionalescomo éticos, entre los que se destacan:

• Anonimato y confidencialidad. La evaluacióndebe respetar el derecho de las personas a pro-porcionar información asegurando su anonimatoy confidencialidad.

• Responsabilidad. Cualquier desacuerdo o dife-rencia de opinión que pudiera surgir entre losmiembros del equipo o entre éstos y los respon-sables del FCM en relación con las conclusioneso recomendaciones, debe ser mencionada en elinforme. Cualquier afirmación debe ser sostenida

131


Mat

riz d

e ev

alua

ción

del

FC

M

Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

Eva

luac

ión

de d

iseñ

o (d

iseñ

o de

l FC

M c

omo

inst

rum

ento

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola)

1. C

onte

xto

Coh

eren

cia

• C

larid

ad e

n la

con

cept

ualiz

ació

n de

l pro

blem

a•

Vent

ajas

com

para

tivas

del

FC

M r

espe

cto

1.1.

Nec

esid

ades

de

la p

obla

ción

met

ay

nece

sida

des

de la

pob

laci

ón m

eta.

a

otro

s in

stru

men

tos

de c

oope

raci

ón e

n la

1.2.

Con

text

o in

stitu

cion

al•

Cla

ridad

en

la v

isió

n de

las

mic

rofin

anza

slu

cha

cont

ra la

pob

reza

.1.

2.1.

Las

mic

rofin

anza

s co

mo

herr

amie

nta

com

o he

rram

ient

a ef

icaz

en

la lu

cha

cont

ra•

Vent

ajas

y li

mita

cion

es d

e la

nor

mat

iva

FCM

de lu

cha

cont

ra la

pob

reza

la p

obre

za.

en la

luch

a co

ntra

la p

obre

za.

1.2.

2. E

l FC

M c

omo

inst

rum

ento

•

Arti

cula

ción

de

mar

cos

norm

ativ

os y

ope

rativ

os.

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a: m

arco

•

Evo

luci

ón d

el m

arco

nor

mat

ivo.

norm

ativ

o y

oper

ativ

o•

Rep

ercu

sion

es d

el F

CM

en

la A

OD

bila

tera

l 1.

2.3.

La

part

icip

ació

n de

l FC

M e

n la

AO

D

neta

.bi

late

ral n

eta

2. O

bjet

ivos

del

FC

M

Per

tinen

cia

• A

decu

ació

n en

tre

las

final

idad

es d

el F

CM

• In

sum

os p

ara

la d

efin

ició

n de

obj

etiv

os c

laro

s 2.

1. F

inal

idad

prin

cipa

ly

los

prob

lem

as y

nec

esid

ades

iden

tific

ados

.so

bre

la a

ctua

ción

del

FC

M p

ara

cubr

ir la

s2.

2. F

inal

idad

com

plem

enta

ria

• A

decu

ació

n de

las

final

idad

es d

el F

CM

con

nece

sida

des

finan

cier

as, f

acilit

ar la

inte

grac

ión

los

obje

tivos

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

enpr

oduc

tiva

y fo

men

tar

la c

ohes

ión

soci

al d

em

ater

ia d

e m

icro

créd

itos.

las

capa

s de

sfav

orec

idas

con

un

enfo

que

• A

decu

ació

n de

la ló

gica

del

FC

M c

on la

s m

ás c

ompl

eto

en la

luch

a co

ntra

la p

obre

za.

prio

ridad

es h

oriz

onta

les

y se

ctor

iale

s de

la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.

Coh

eren

cia

• C

alid

ad d

e la

def

inic

ión

de lo

s ob

jetiv

os

del F

CM

.•

Jera

rqui

zaci

on d

e lo

s ob

jetiv

os d

el F

CM

.•

Com

patib

ilida

d en

tre

los

obje

tivos

del

FC

M

con

el e

nfoq

ue.

• C

larid

ad e

n la

iden

tific

ació

n de

la p

obla

ción

m

eta.

• C

oher

enci

a in

tern

a y

exte

rna

del e

nfoq

ue

del F

CM

.

132

Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

3. E

stra

tegi

a de

inte

rven

ción

Per

tinen

cia

• A

decu

ació

n de

los

inst

rum

ento

s de

l FC

M c

on•

Pau

tas

para

mej

orar

la e

stra

tegi

a de

3.1.

Áre

a té

cnic

a de

inte

rven

ción

: Ins

trum

ento

s lo

s ob

jetiv

os d

e la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.in

terv

enci

ón d

el F

CM

y d

iseñ

ar c

ambi

osfin

anci

ero

y té

cnic

o•

Ade

cuac

ión

del á

rea

geog

ráfic

a de

act

uaci

ónin

stitu

cion

ales

que

per

mita

n m

ejor

ar la

3.2.

Áre

a ge

ográ

fica

de in

terv

enci

ónal

gra

do d

e de

sarro

llo d

el s

ecto

r mic

rofin

anci

ero

inte

grac

ión

de la

s pr

iorid

ades

hor

izon

tale

s3.

3. C

ompl

emen

tarie

dad

entr

e el

FC

M y

otr

as

dent

ro d

e lo

s pa

íses

prio

ritar

ios

para

lay

sect

oria

les

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

aac

tuac

ione

s de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.en

el i

nstr

umen

to.

• In

tegr

ació

n de

un

enfo

que

de g

éner

o de

ntro

• Lí

neas

de

actu

ació

n qu

e eq

uilib

ren

los

de la

est

rate

gia

de in

terv

enci

ón.

inst

rum

ento

s fin

anci

eros

y lo

s in

stru

men

tos

Coh

eren

cia

• C

larid

ad y

coh

eren

cia

estr

atég

ica

del F

CM

de c

oope

raci

ón té

cnic

a de

l FC

M.

dent

ro d

e un

a ac

tuac

ión

de p

rom

oció

n de

l •

Técn

icas

de

prom

oció

n de

nue

vos

desa

rrol

lo d

el te

jido

prod

uctiv

o y

de

inst

rum

ento

s co

mpl

emen

tario

s al

cré

dito

,pr

otec

ción

de

grup

os v

ulne

rabl

es (p

riorid

ades

y de

mec

anis

mos

de

ejec

ució

n de

tal

esse

ctor

iale

s de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola)

.in

stru

men

tos

que

se a

decu

en a

l gra

do d

e •

Equ

ilibr

io e

ntre

ope

raci

ones

fina

ncie

ras

desa

rrol

lo d

el s

ecto

r m

icro

finan

cier

o de

los

y op

erac

ione

s de

coo

pera

ción

técn

ica.

país

es d

e in

terv

enci

ón.

• C

ompl

emen

tarie

dad

entr

e la

est

rate

gia

• M

ecan

ism

os in

stitu

cion

ales

que

per

mita

n la

de

l FC

M y

otr

as a

ctua

cion

es d

e la

in

tegr

ació

n de

l FC

M d

entr

o de

est

rate

gias

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.se

ctor

iale

s de

pro

moc

ión

mic

roem

pres

aria

l así

com

o de

pro

tecc

ión

de c

olec

tivos

vul

nera

bles

. •

Mod

os q

ue fo

men

ten

la c

ompl

emen

tarie

dad

del F

CM

con

otr

os a

ctor

es e

inst

rum

ento

s de

la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.4.

Pre

supu

esto

del

FC

MP

ertin

enci

a•

Ade

cuac

ión

del p

resu

pues

to a

l dis

eño

de•

Dis

trib

ució

n té

cnic

a y

geog

ráfic

a de

la4.

1. A

sign

ació

n pr

esup

uest

aria

la in

terv

enci

ón.

asig

naci

ón p

resu

pues

taria

.4.

2. D

istr

ibuc

ión

pres

upue

star

ia•

Equ

ilibr

io d

e la

dis

trib

ució

n pr

esup

uest

aria

• Vi

abili

dad

pres

upue

star

ia d

el in

stru

men

to.

actu

al e

ntre

sus

inst

rum

ento

s de

act

uaci

ón.

• E

quili

brio

ent

re d

otac

ión

pres

upue

star

ia

y ca

paci

dad

inst

ituci

onal

.

• A

decu

ació

n de

la d

otac

ión

pres

upue

star

ia

del F

CM

al p

resu

pues

to d

e la

SE

CI y

del

us

o de

l cap

ital e

inte

rese

s de

veng

ados

de

las

oper

acio

nes.


133

Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

Eva

luac

ión

del p

roce

so (

sist

ema

de g

estió

n de

l FC

M)

1. C

apac

idad

y d

esem

peño

inst

ituci

onal

Efic

acia

• C

ultu

ra o

rgan

izat

iva

orie

ntad

a a

la p

obre

za.

Mej

ora

de la

efic

acia

y e

ficie

ncia

de

la g

estió

n 1.

1. In

stru

men

tos.

• S

iste

mas

de

ince

ntiv

os d

e de

sem

peño

soc

ial.

resp

ondi

endo

a la

s si

guie

ntes

cue

stio

nes:

1.

1.1.

Inst

rum

ento

fina

ncie

ro•

Coh

eren

cia

oper

ativ

a en

la d

ivis

ión

de1.

1.2.

Inst

rum

ento

técn

ico

com

pete

ncia

s y

resp

onsa

bilid

ades

.•

Cóm

o co

mpl

emen

tar

las

oper

acio

nes

de1.

2. R

ecur

sos

hum

anos

• E

spec

ializ

ació

n de

los

recu

rsos

hum

anos

créd

ito c

on la

inco

rpor

ació

n de

otr

os1.

2.1.

Des

trez

a té

cnic

aen

el á

mbi

to d

e la

coo

pera

ción

al d

esar

rollo

inst

rum

ento

s fin

anci

eros

y n

o fin

anci

eros

que

1.

2.2.

For

mac

ión

y la

s m

icro

finan

zas.

min

imic

en d

isto

rsio

nes

y se

an e

ficac

es e

n el

1.

2.3.

Des

trez

a te

rcer

izad

a•

Com

prom

iso

en fo

rmac

ión

en m

icro

finan

zas

logr

o de

las

prio

ridad

es d

e la

Coo

pera

ción

1.3.

Cap

acid

ad o

rgan

izat

iva

y en

el d

esar

rollo

pro

fesi

onal

del

per

sona

l E

spañ

ola.

1.3.

1. E

stru

ctur

a or

gani

zativ

aim

plic

ado

en e

l FC

M.

• C

ómo

impl

anta

r un

a cu

ltura

org

aniz

ativ

a en

1.

3.2.

Cul

tura

org

aniz

ativ

a•

Gra

do d

e de

sarr

ollo

y p

uest

a en

mar

cha

los

acto

res

impl

icad

os e

n la

ges

tión

del F

CM

1.

3.3.

Flu

jos

de in

form

ació

nde

los

inst

rum

ento

s fin

anci

eros

y té

cnic

os.

orie

ntad

a ha

cia

la lu

cha

cont

ra la

pob

reza

.1.

3.4.

Pun

tos

y flu

jos

de d

ecis

ión

• Vi

ncul

ació

n co

n ot

ras

agen

cias

de

coop

erac

ión

• C

ómo

cubr

ir la

s ne

cesi

dade

s de

ges

tión,

1.3.

5. V

incu

laci

ón c

on o

tros

act

ores

en

mat

eria

de

mic

rofin

anza

s, a

sí c

omo

inco

rpor

ando

per

files

pro

fesi

onal

es y

en m

icro

finan

zas

ases

oram

ient

o y

coor

dina

ción

con

otr

asof

reci

endo

form

ació

n pa

ra m

ejor

ar la

des

treza

inst

anci

as p

úblic

as y

priv

adas

com

o B

anco

técn

ica

del p

erso

nal q

ue p

erm

itan

supe

rar

de E

spañ

a, C

EC

A, u

nive

rsid

ades

,la

s di

ficul

tade

s op

erat

ivas

de

gest

ión.

coop

erac

ión

desc

entr

aliz

ada,

etc

. par

a•

Cóm

o in

corp

orar

mec

anis

mos

de

fort

alec

er la

coo

pera

ción

técn

ica.

coor

dina

ción

ent

re lo

s ac

tore

s ge

stor

es d

el

Efic

ienc

ia•

Cul

tura

de

aper

tura

, fle

xibi

lidad

, apr

endi

zaje

,FC

M, y

de

cola

bora

ción

inte

rdep

arta

men

tal

inte

rcam

bio

inte

lect

ual y

res

pons

abili

dad

dent

ro d

e la

AE

CI,

con

otro

s ac

tore

s de

la

com

part

ida.

Coo

pera

ción

Esp

añol

a, c

on o

tras

age

ncia

s•

Equ

ilibr

io e

ntre

rec

urso

s fin

anci

eros

de

coo

pera

ción

en

mic

rofin

anza

s, y

con

otr

as

y re

curs

os h

uman

os.

inst

anci

as p

úblic

as y

priv

adas

, con

el f

in d

e •

Ade

cuad

a ca

rga

de tr

abaj

o de

los

técn

icos

au

men

tar

la p

artic

ipac

ión

y ap

rove

char

(e

n se

de y

en

terr

eno)

.ca

paci

dade

s.•

Des

trez

a té

cnic

a de

l órg

ano

gest

or c

on

• C

ómo

mej

orar

el i

nter

cam

bio

de in

form

ació

n co

noci

mie

nto

loca

l par

a la

eje

cuci

ón d

e ca

da

entr

e lo

s ge

stor

es d

el F

CM

, así

com

o en

tre

fase

del

cic

lo d

e la

s op

erac

ione

s.és

tos

y la

s en

tidad

es p

rest

atar

ias.

• S

ufic

ienc

ia d

e pe

rson

al té

cnic

o es

peci

aliz

ado.

• C

oord

inac

ión

oper

ativ

a en

tre

los

técn

icos

en

sed

e y

terr

eno,

y e

ntre

los

técn

icos

en

terr

eno

y la

s O

TC.

• Fl

ujos

de

info

rmac

ión

que

faci

liten

el i

nter

cam

bio

de c

onoc

imie

nto

de la

s co

ndic

ione

sm

icro

finan

cier

as y

soc

iale

s lo

cale

s.•

Cap

acid

ad d

e de

cisi

ón e

influ

enci

a de

l órg

ano

gest

or e

n ca

da u

na d

e la

s fa

ses

del c

iclo

de o

pera

cion

es.

• C

oord

inac

ión

oper

ativ

a y

cola

bora

ción

ent

re

los

acto

res

gest

ores

del

FC

M y

otr

osde

part

amen

tos

de la

AE

CI.

134

Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

2. C

iclo

de

las

oper

acio

nes

Per

tinen

cia

• A

decu

ació

n de

l dis

eño

(obj

etiv

os y

con

dici

ones

)C

ómo

mej

orar

la e

ficac

ia y

efic

ienc

ia d

el c

iclo

2.1.

Iden

tific

ació

n de

las

oper

acio

nes

de la

s op

erac

ione

s a

la p

olíti

ca (

obje

tivos

de la

s op

erac

ione

s a

trav

és d

e un

a re

flexi

ón

2.1.

1. A

genc

ia: A

EC

I/co

nsul

toría

ext

erna

y pr

iorid

ades

hor

izon

tale

s y

sect

oria

les)

de

sobr

e ca

da u

no d

e lo

s si

guie

ntes

asp

ecto

s:2.

1.2.

Inst

rum

ento

de

iden

tific

ació

n:

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola.

• Lo

s cr

iterio

s, in

stru

men

tos

y pr

oced

imie

ntos

pr

edia

gnós

tico

y di

agnó

stic

o-pa

ís•

Ade

cuac

ión

de lo

s in

stru

men

tos

yde

cad

a fa

se d

el c

iclo

, con

una

esp

ecia

l2.

1.3.

Pro

cedi

mie

nto

de id

entif

icac

ión

proc

edim

ient

os a

los

obje

tivos

y p

riorid

ades

refle

xión

en

las

fase

s de

iden

tific

ació

n2.

2. D

iseñ

o de

las

oper

acio

nes

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.y

dise

ño d

e la

s op

erac

ione

s.2.

2.1.

Age

ncia

: AE

CI/

cons

ulto

ría

• A

decu

ació

n de

los

obje

tivos

y c

ondi

cion

es•

Las

cond

icio

nes

finan

cier

as y

soc

iale

sex

tern

a/en

tidad

pre

stat

aria

de la

s op

erac

ione

s a

las

final

idad

es d

el F

CM

.de

cad

a op

erac

ión

y de

sus

crit

erio

s.2.

2.2.

Inst

rum

ento

de

dise

ño: a

cuer

do

• A

decu

ació

n de

las

oper

acio

nes

al g

rado

• E

l rol

de

cada

act

or y

la d

istr

ibuc

ión

espe

cífic

o y

cont

rato

fina

ncie

rode

des

arro

llo m

icro

finan

cier

o de

l paí

s.de

func

ione

s y

com

pete

ncia

s, e

n ba

se2.

2.3.

Pro

cedi

mie

nto

de d

iseñ

o •

Dis

trib

ució

n pe

rtin

ente

de

las

oper

acio

nes

a de

ficie

ncia

s y

limita

cion

es d

etec

tada

s,

2.3.

Apr

obac

ión

de la

s op

erac

ione

sac

orde

a la

s pr

iorid

ades

geo

gráf

icas

que

perm

ita a

prov

echa

r su

s ve

ntaj

as2.

3.1.

Age

ncia

: Com

ité E

jecu

tivo

estr

atég

icas

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola.

com

para

tivas

en

cada

fase

del

cic

lo2.

3.2.

Inst

rum

ento

s de

apr

obac

ión:

info

rme

• P

ertin

enci

a de

los

crite

rios

de s

elec

ción

de la

s op

erac

ione

s.de

cap

acid

ad y

sol

venc

ia d

el

de la

s en

tidad

es p

rest

atar

ias.

• La

s m

edid

as c

oerc

itiva

s y

los

sist

emas

ICO

/reu

nión

de

Com

ité

Efic

acia

• C

ontr

ibuc

ión

de lo

s in

stru

men

tos

yde

ince

ntiv

os p

ara

un m

ejor

cum

plim

ient

o E

jecu

tivo/

auto

rizac

ión

Con

sejo

pr

oced

imie

ntos

de

cada

fase

del

cic

lode

las

oper

acio

nes.

de M

inis

tros

de la

s op

erac

ione

s al

logr

o de

las

final

idad

es•

Los

mod

os y

mec

anis

mos

nec

esar

ios

para

2.

3.3.

Pro

cedi

mie

nto

de a

prob

ació

nde

l FC

M y

de

los

obje

tivos

y p

riorid

ades

solv

enta

r pr

oble

mas

y r

educ

ir la

s in

cide

ncia

s 2.

4. E

jecu

ción

de

las

oper

acio

nes

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a, p

artic

ular

men

tede

cad

a fa

se ju

nto

con

paut

as q

ue r

eduz

can

2.4.

1. A

genc

ia: I

CO

/AEC

I/ent

idad

pre

stat

aria

en la

s fa

ses

de id

entif

icac

ión,

dis

eño,

las

dist

orsi

ones

de

los

fact

ores

ext

erno

s2.

4.2.

Inst

rum

ento

s de

eje

cuci

ón: f

irma

apro

baci

ón y

seg

uim

ient

o a

trav

és d

e:en

todo

el c

iclo

.ac

uerd

o es

pecí

fico

y co

ntra

to

- Los

info

rmes

de

pred

iagn

óstic

osfin

anci

ero

y di

agnó

stic

os p

aís.

2.4.

3. P

roce

dim

ient

o de

eje

cuci

ón- L

os a

cuer

dos

espe

cífic

os y

con

trat

os2.

5. S

egui

mie

nto

y ev

alua

ción

de

las

oper

acio

nes

finan

cier

os.

2.5.

1. A

genc

ia: A

EC

I/IC

O/S

EC

I- L

os in

form

es d

e ca

paci

dad

y so

lven

cia.

2.5.

2. In

stru

men

tos:

form

ato

de tr

ansf

eren

cia

- El f

orm

ato

de tr

ansf

eren

cia

de in

form

ació

nde

info

rmac

ión/

estu

dios

de

y la

s ac

tas

de lo

s co

mité

s m

ixto

sde

sem

peño

/eva

luac

ione

sde

seg

uim

ient

o.2.

5.3.

Pro

cedi

mie

ntos

- Com

plem

enta

rieda

d en

tre

las

oper

acio

nes

2.6.

Cum

plim

ient

o y

cier

re d

e la

s op

erac

ione

sy

otro

s in

stru

men

tos

de la

Coo

pera

ción

2.6.

1. A

genc

ia: A

EC

I/IC

OE

spañ

ola.

2.6.

2. P

roce

dim

ient

o de

cum

plim

ient

oE

ficie

ncia

• E

ficie

ncia

de

la a

genc

ia, l

os in

stru

men

tos

y lo

s pr

oced

imie

ntos

de

cada

fase

del

cic

lo

de o

pera

cion

es.

• R

eper

cusi

ones

de

la p

resi

ón d

e ga

sto

en

cada

fase

del

cic

lo d

e op

erac

ione

s.

135


Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

Eva

luac

ión

de r

esul

tado

s (d

iseñ

o y

dese

mpe

ño d

e la

s op

erac

ione

s se

lecc

iona

das)

1. D

iseñ

o de

la o

pera

ción

Per

tinen

cia

• C

oher

enci

a de

l dis

eño

de la

ope

raci

ón•

Cóm

o ap

rove

char

las

vent

ajas

com

para

tivas

1.

1. C

onte

xto

del s

ecto

r mic

rofin

anci

ero

del p

aís

y ad

ecua

ción

a la

s ne

cesi

dade

sde

l FC

M y

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

en lo

s1.

2. O

bjet

ivos

y c

ondi

cion

es d

e la

ope

raci

ónm

icro

finan

cier

as lo

cale

s (o

fert

a y

dem

anda

).pa

íses

de

actu

ació

n.1.

3. C

ompl

emen

tarie

dad

con

otra

s ac

tuac

ione

s •

Ade

cuac

ión

del d

iseñ

o de

la o

pera

ción

a la

• Fo

rmas

de

repa

rtir

la c

once

sion

alid

ad d

e la

s de

Coo

pera

ción

par

a el

des

arro

llopo

lític

a pú

blic

a de

l paí

s en

mic

rofin

anza

s.op

erac

ione

s en

tre

entid

ades

pre

stat

aria

s,•

Ade

cuac

ión

del d

iseñ

o de

las

oper

acio

nes

entid

ades

sub

pres

tata

rias

y cl

ient

es fi

nale

s.a

la p

olíti

ca (

obje

tivos

, prio

ridad

es y

• M

ecan

ism

os p

ara

aum

enta

r la

estr

ateg

ia-p

aís)

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola.

com

plem

enta

rieda

d de

la o

pera

ción

en

el•

Com

patib

ilida

d de

la o

pera

ción

con

otr

as

país

tan

to a

niv

el d

e ac

tore

s co

mo

deac

tuac

ione

s de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

inst

rum

ento

s de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola.

e In

tern

acio

nal y

con

act

uaci

ones

de

ON

G

en m

icro

finan

zas.

2. D

esem

peño

inst

ituci

onal

(de

las

entid

ades

Efic

ienc

ia

Efic

ienc

ia o

pera

tiva

de la

ent

idad

pre

stat

aria

:•

Mod

os d

e ha

cer

frent

e a

las

debi

lidad

espr

esta

taria

s)•

Cap

acid

ad d

e pl

anifi

caci

ón y

ope

rativ

a.de

las

entid

ades

pre

stat

aria

s y

subp

rest

atar

ias

2.1.

Vis

ión

y m

isió

n in

stitu

cion

al e

n m

icro

finan

zas

• C

alid

ad d

e la

ges

tión

en m

icro

finan

zas:

en e

l fom

ento

de

serv

icio

s fin

anci

eros

par

a 2.

2. C

apac

idad

de

gest

ión

en m

icro

finan

zas

proc

eso

de s

elec

ción

de

pres

tata

rios,

los

mic

roem

pres

ario

s y

las

capa

s so

cial

2.

2.1.

Des

empe

ño o

pera

tivo

apro

baci

ón d

e pr

ésta

mos

, sis

tem

ay

econ

ómic

amen

te m

ás d

esfa

vore

cida

s.2.

2.2.

Des

empe

ño fi

nanc

iero

de s

egui

mie

nto,

sis

tem

a de

info

rmac

ión

• Mod

os d

e m

ejor

ar la

efic

ienc

ia d

e lo

s si

stem

asge

renc

ial d

e en

tidad

es p

rest

atar

ias

y de

l fin

anci

eros

del

paí

s ev

alua

do a

trav

és d

ere

port

e de

info

rmac

ión

a lo

s ge

stor

es

inst

rum

ento

s op

ortu

nos

de la

Coo

pera

ción

de

l FC

M.

Esp

añol

a.•

Com

plem

enta

rieda

d co

n ot

ras

actu

acio

nes

• M

ecan

ism

os d

e co

ordi

naci

ón c

on o

tros

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.ac

tore

s de

coo

pera

ción

inte

rnac

iona

l y e

ntre

• C

oord

inac

ión

con

otra

s ag

enci

as d

e la

s en

tidad

es r

ecep

tora

s de

rec

urso

s de

l co

oper

ació

n, r

edes

mic

rofin

anci

eras

, ON

G

FCM

en

el p

aís.

de r

econ

ocid

a so

lven

cia

en m

icro

finan

zas

• M

ecan

ism

os d

e co

bert

ura

del r

iesg

oy

entr

e la

s pr

opia

s en

tidad

es d

el p

aís

cam

biar

io.

rece

ptor

as d

el F

CM

. •

Sat

isfa

cció

n de

las

entid

ades

en

la a

sist

enci

a re

cibi

da a

trav

és d

e la

coo

pera

ción

técn

ica

del F

CM

.•

Cap

acid

ad d

e ab

sorc

ión

de a

sist

enci

a té

cnic

a de

la e

ntid

ad y

tran

sfer

enci

a a

clie

ntes

fina

les.

• Im

pact

o de

l FC

M e

n la

efic

ienc

ia o

pera

tiva

de la

ent

idad

.•

Sos

teni

bilid

ad o

pera

tiva.

136

Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

Efic

ienc

ia fi

nanc

iera

de

la e

ntid

ad p

rest

atar

ia:

• E

volu

ción

de

los

indi

cado

res

de d

esem

peño

fin

anci

ero

(rent

abilid

ad, e

ficie

ncia

, pro

duct

ivida

d,

calid

ad d

e la

car

tera

) en

rel

ació

n al

neg

ocio

m

icro

finan

cier

o.•

Evo

luci

ón d

e la

situ

ació

n pa

trim

onia

l des

de

el in

icio

de

la o

pera

ción

del

FC

M.

• E

ficie

ncia

en

la c

oloc

ació

n y

dese

mbo

lso

de lo

s re

curs

os d

el F

CM

(cu

antía

, des

tino,

fre

cuen

cia,

etc

éter

a).

• E

fect

o de

la o

pera

ción

en

la c

apta

ción

de a

horr

o de

la e

ntid

ad p

rest

atar

ia.

• D

iver

sific

ació

n de

las

fuen

tes

de fi

nanc

iaci

ón

de la

ent

idad

.•

Ree

stru

ctur

ació

n de

las

cond

icio

nes

de p

asiv

o de

la e

ntid

ad a

par

tir d

e la

obt

enci

ón

de r

ecur

sos

del F

CM

.•

Cap

acid

ad d

e ab

sorc

ión

del r

iesg

o ca

mbi

ario

de

la e

ntid

ad.

• Im

pact

o de

l FC

M e

n la

efic

ienc

ia fi

nanc

iera

de

la e

ntid

ad.

• S

oste

nibi

lidad

fina

ncie

ra.

3. D

esem

peño

soc

ial d

e la

s en

tidad

esE

ficac

ia•

Des

empe

ño in

stitu

cion

al d

e la

s en

tidad

es•

Sis

tem

as d

e in

cent

ivos

que

apo

yen

el3.

1. E

stru

ctur

a y

cultu

ra o

rgan

izat

iva

(ent

idad

es

pres

tata

rias

en r

elac

ión

al lo

gro

de la

sde

sem

peño

soc

ial d

e la

s en

tidad

es q

uepr

esta

taria

s y

subp

rest

atar

ias)

final

idad

es d

el F

CM

y d

el o

bjet

ivo

de lu

cha

utili

zan

los

recu

rsos

del

FC

M.

3.2.

Alc

ance

(en

tidad

es s

ubpr

esta

taria

s)co

ntra

la p

obre

za d

e la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.

• M

ecan

ism

os q

ue d

entr

o de

l mar

co d

e la

3.2.

1. A

nchu

ra d

e al

canc

e•

Cum

plim

ient

o de

las

entid

ades

pre

stat

aria

s C

oope

raci

ón E

spañ

ola

cont

ribuy

an3.

2.2.

Pro

fund

idad

de

alca

nce

de la

s co

ndic

ione

s de

l acu

erdo

esp

ecífi

co.

a au

men

tar

la p

rofu

ndid

ad d

e al

canc

e de

3.2.

3. V

arie

dad

de a

lcan

ce•

Cul

tura

org

aniza

tiva

orie

ntad

a ha

cia

la p

obre

zala

s en

tidad

es, d

iver

sific

ar s

us p

rodu

ctos

y3.

2.4.

Cob

ertu

ra g

eogr

áfic

ade

las

entid

ades

pre

stat

aria

s y

subp

rest

atar

ias.

serv

icio

s fin

anci

eros

par

a m

icro

empr

esar

ios

3.3.

Impa

cto

en p

obre

za (

mue

stra

•

Sis

tem

as d

e in

cent

ivos

de

dese

mpe

ño s

ocia

l y

cole

ctiv

os v

ulne

rabl

es, y

mej

orar

el

de c

lient

es fi

nale

s)de

las

entid

ades

pre

stat

aria

s y

subp

rest

atar

ias.

impa

cto

en la

situ

ació

n de

pob

reza

de

3.3.

1. E

conó

mic

o•

Sis

tem

a de

sel

ecci

ón d

e cl

ient

es fi

nale

s.lo

s cl

ient

es fi

nale

s.3.

3.2.

Hum

ano

• S

iste

ma

de s

egui

mie

nto

de im

pact

o de

las

3.3.

3. S

ocio

cultu

ral

entid

ades

pre

stat

aria

s y

subp

rest

atar

ias.

3.3.

4. P

olíti

co•

Orie

ntac

ión

de lo

s cr

iterio

s de

sel

ecci

ón d

e3.

3.5.

Pro

tecc

ión

entid

ades

sub

pres

tata

rias

haci

a lo

s ob

jetiv

osy

las

prio

ridad

es h

oriz

onta

les

y se

ctor

iale

sde

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola.

137


Dim

ensi

ones

de

anál

isis

Crit

erio

sS

ubcr

iterio

sP

auta

s pa

ra r

ecom

enda

cion

es

• A

decu

ació

n de

los

serv

icio

s fin

anci

eros

de

la e

ntid

ad s

ubpr

esta

taria

a la

s ne

cesi

dade

s fin

anci

eras

de

los

mic

roem

pres

ario

s y

cole

ctiv

os v

ulne

rabl

es.

• In

tegr

ació

n de

un

enfo

que

de g

éner

o en

los

crite

rios

de s

elec

ción

de

clie

ntes

fina

les.

• A

nchu

ra d

e al

canc

e (n

úmer

o de

clie

ntes

fin

ales

) y

no d

iscr

imin

ació

n en

el a

lcan

ce

de d

eter

min

ados

col

ectiv

os s

ocia

les.

• P

rofu

ndid

ad d

e al

canc

e (p

obre

za, s

exo,

gr

upo

étni

co, e

duca

ción

, eda

d, e

tcét

era)

.•

Varie

dad

de s

ervi

cios

y p

rodu

ctos

fina

ncie

ros

de la

s en

tidad

es d

e pr

imer

pis

o pa

ra lo

s co

lect

ivos

vul

nera

bles

y p

rioriz

ació

n de

aq

uello

s qu

e m

ejor

se

adap

ten

a la

s ne

cesi

dade

s de

los

clie

ntes

fina

les

con

men

or

acce

so a

rec

urso

s.•

Cob

ertu

ra g

eogr

áfic

a en

áre

as r

ural

es.

• C

oord

inac

ión

con

otra

s en

tidad

es p

ara

la in

term

edia

ción

eco

nóm

ica

y so

cial

de

prod

ucto

s y

serv

icio

s co

mpl

emen

tario

s al

cré

dito

.Im

pact

o•

Sat

isfa

cció

n de

la p

obla

ción

obj

etiv

o en

cua

nto

a pr

oduc

tos

y té

rmin

os c

redi

ticio

s.•

Efe

cto

en la

s co

ndic

ione

s de

vid

a de

los

cole

ctiv

os v

ulne

rabl

es te

nien

do e

n cu

enta

la

s di

men

sion

es d

e po

brez

a de

l Pla

n D

irect

or

2005

-200

8.•

Efe

cto

en la

mic

roem

pres

a. V

iabi

lidad

de

la a

ctiv

idad

eco

nóm

ica

en la

que

se

invi

erte

el

mic

rocr

édito

.•

Efe

ctos

en

la e

quid

ad d

e gé

nero

y e

l em

pode

ram

ient

o de

las

muj

eres

a tr

avés

de

los

mic

rocr

édito

s.

50 “La pobreza tiene un carácter multidimensional y denota la exclusión delas personas de un nivel de vida adecuado. Las dimensiones de la pobrezaabarcan distintos aspectos de la capacidad humana: económicas (renta,medios de vida, trabajo digno), humanas (salud y educación), políticas (de-rechos, poder, voz), socioculturales (estatus, dignidad) y protección (inse-guridad, riesgo, vulnerabilidad). Además, la integración de la perspectiva degénero es esencial para poder reducir la pobreza en todas sus dimensio-nes, y el mantenimiento del equilibrio de los recursos naturales es funda-mental para que la reducción de la pobreza sea duradera” (19).51 El equipo evaluador podrá solicitar a la AECI información de la base dedatos de su Sistema de Seguimiento del FCM para tener una primera apro-ximación sobre algunas variables del microcrédito como destino geográfi-co, destino económico, tamaño, sexo del cliente final, etcétera.

138

y subprestatarias de continuar ofreciendo servi-cios microfinancieros en la zona, y c) la antigüe-dad de la sucursal que garantice la suficientepresencia de clientes antiguos y nuevos recepto-res de recursos del FCM.

• Diseño de los indicadores para el análisis deldesempeño institucional y social de las operacio-nes. En la definición de los indicadores de alcan-ce se deberán considerar al menos las dimen-siones de anchura, profundidad, variedad dealcance, y cobertura geográfica. En la evaluaciónde impacto, el evaluador deberá definir indicado-res claros que midan el impacto en la pobreza delos clientes finales desde un punto de vista mul-tidisciplinar tal y como establece el Plan Director2005-200850; y el análisis de impacto reflejarácómo el microcrédito afecta a cada dimensióntanto a nivel de microempresa como de vivienda,si procede a cada dimensión.

• Identificación de informantes clave locales, queincluirán al menos a: los técnicos del FCM en elpaís, las OTC, el personal de las entidades pres-tatarias y subprestatarias y la población meta51

(clientes antiguos y nuevos y no clientes). Asi-mismo, el evaluador seleccionará a otros infor-mantes del país que considere relevantes comoagencias de cooperación que operen en microfi-nanzas, asociaciones y redes microfinancieras,ONG de solvencia reconocida en el país, institu-ciones microfinancieras, expertos en microfinan-zas, autoridades del sector, etcétera.

• Examen de información primaria que se solicita-rá a las entidades prestatarias, entidades sub-prestatarias.

• Redacción y entrega del Documento de Diseñode la Evaluación de Resultados, que deberá in-cluir todas las herramientas metodológicas e indi-cadores para el levantamiento y análisis de lainformación.

A) Evaluación de diseño y de proceso:

• Examen de la documentación disponible en rela-ción al diseño, funcionamiento y gestión del FCM(un listado con la documentación completa seráentregado al equipo evaluador al inicio de estaevaluación, misma que estará disponible para suconsulta).

• Diseño de las herramientas metodológicas parala recogida, procesamiento y análisis de la infor-mación que garanticen la fiabilidad de las fuen-tes y el rigor del procesamiento y análisis.

• Identificación de los informantes clave de la eva-luación que incluirá al personal de las institucio-nes implicadas en el FCM: Comité Ejecutivo,ICO, AECI (principalmente los técnicos en sedey en terreno de la Unidad de Microfinanzas yOTC), y consultoría externa, así como otros infor-mantes que el equipo evaluador considere rele-vantes para la evaluación.

• Realización de entrevistas.• Solicitud y examen de información adicional.• Redacción y entrega del informe preliminar de la

evaluación de diseño y de proceso.

B) Evaluación de resultados:

• Examen de la documentación relativa a las ope-raciones objeto de evaluación, que incluye: infor-mes prediagnóstico-país y diagnóstico-país,acuerdos específicos, contratos financieros, in-formes de seguimiento del ICO y de la AECI, ac-tas de los Comités Mixtos de Seguimiento, yeventuales estudios de desempeño y evaluacio-nes que se han realizado de tales operaciones(consultar epígrafe “Documentación” de estosTérminos de Referencia).

• Examen de estudios previos sobre las entidadesprestatarias objeto de evaluación.

• Diseño de las herramientas metodológicas parala recogida (diseño de la muestra, entrevistas ycuestionarios), procesamiento y análisis de la in-formación que garanticen la fiabilidad de lasfuentes y el rigor del procesamiento y análisis.Para seleccionar la zona de investigación y unamuestra representativa de sucursales se tendránen cuenta los siguientes criterios: a) la repre-sentatividad de la zona para la Cooperación Espa-ñola, el FCM, la entidad prestataria y las entidadessubprestatarias; b) el interés de la Coopera-ción Española, el FCM, la entidad prestataria


139

informe con personas ajenas al mismo. Durante lacelebración de las entrevistas, los evaluadorespodrán optar, si lo desean, por no ser acompañadospor personas ajenas al equipo evaluador. Se reco-mienda la utilización de la Metodología de Eva-luación de la Cooperación Española.

8. Equipo evaluador

El equipo evaluador responsable de este estudiodeberá estar compuesto por un mínimo de tresexpertos/as, cuya disponibilidad se deberá explici-tar en la oferta.

• 1 experto/a en desarrollo y microfinanzas. Deberácontar con diez años de experiencia en gestión yevaluación de cooperación para el desarrollo y cin-co años de experiencia en actuaciones microfi-nancieras. Actuará como director/a del equipo.

• 1 experto/a en microfinanzas. Deberá tener cin-co años de experiencia en microfinanzas y se va-lorará su experiencia en actuaciones sociales decooperación para el desarrollo.

• 1 experto/a en evaluación, de preferencia delsector de cooperación para el desarrollo. Deberátener cinco años de experiencia en evaluación,valorándose además su experiencia en microfi-nanzas.

Además, se valorará la presencia en el equipo eva-luador tanto de expertos locales en su gabinetecentral, como en la realización de los trabajos com-plementarios y especialmente en los relacionadoscon la evaluación de resultados.

El equipo deberá asegurar la capacidad de analizartodos los aspectos que incluye la cobertura temáti-ca del presente Pliego de Prescripciones Técnicas,tanto técnica como operativa.

El director del equipo actuará en todo momentocomo interlocutor y representante ante la DGPOL-DE, y ostentará la acreditación facilitada por estaDirección a la hora de contactar con los responsa-bles e implicados en el Fondo.

Cualquier cambio en la constitución del equipo eva-luador deberá ser previamente notificada a laDGPOLDE.

Fase II. Trabajo de campo (duración estimada:máximo 8 semanas):

• Obligatoriedad de presencia en terreno de al me-nos dos de los tres expertos principales del equi-po, un mínimo de diez días en cada país.

• Realización de entrevistas a los informantes cla-ve del país y solicitud de información adicional alas entidades prestatarias y subprestatarias.

• Dentro del análisis de desempeño social se eva-luará el alcance e impacto de las entidades de pri-mer piso seleccionadas52 utilizando la informacióndisponible en los expedientes bancarios y en lossistemas de seguimiento de desempeño social delas entidades de primer piso. Se deberán utilizarlas herramientas metodológicas diseñadas para larecogida de información directamente de losclientes finales de la muestra representativa desucursales previamente seleccionada.

• Realización de un mínimo representativo de en-cuestas para el análisis del desempeño social, quepermitan proporcional una perspectiva regional dedonde operan las entidades prestatarias.

• Análisis de resultados.• Redacción y entrega del Informe preliminar de la

Evaluación de Resultados, que incluirá una me-moria de las actividades realizadas en el trabajode campo.

Fase III. Elaboración y Presentación delInforme final (duración estimada: cuatro semanas).

Se procederá a la redacción del informe final queintegrará la Evaluación de los tres niveles de análi-sis, es decir, diseño, proceso y resultados. Deberáatenerse a las recomendaciones del apartado“Estructura del informe” y sus principales conclu-siones deberán ser debatidas con todas las partesinvolucradas y seguir los criterios establecidos enel apartado “Premisas de la evaluación”.

Finalizada la entrega del informe final, el equipoevaluador participará en las actividades de presen-tación y devolución de resultados.

En todo caso, el equipo mantendrá su independen-cia de criterio y no deberá acordar los términos del

52 Definida por la DGPEPD teniendo en consideración la opinión de lostécnicos de la AECI en sede y en terreno.

140

El Informe Final de Evaluación no excederá las 70páginas. Éste irá acompañado de un resumen eje-cutivo, de un máximo 10 páginas.

Junto al resumen ejecutivo se contemplarán lastablas de valoración del cumplimiento de los obje-tivos de la ayuda y de valoración del desempeñodel instrumento contenidas en la metodologíaantes recomendada. Asimismo, se deberá presen-tar una ficha-resumen de la evaluación siguiendo elformato establecido por el CAD de la OCDE parael inventario de evaluaciones de esta institución.

Tras su presentación en formato electrónico, y unavez aprobado, el equipo entregará cinco copias enpapel de la versión definitiva del Informe Final,encuadernadas en formato Din-A4, así como cincoCD con el documento en formato electrónico.

10. Autoría y publicación

Los miembros del equipo evaluador y, en su caso,la empresa consultora, delegarán todo derecho deautor en la SECI, que, si lo considera conveniente,podrá proceder a la publicación del Informe Final,en cuyo caso los evaluadores o la empresa consul-tora serán citados como autores del texto.

Como mecanismo adicional de difusión de las con-clusiones, la SECI podrá solicitar al coordinador delequipo evaluador y a alguno de sus miembros quepresenten los resultados y las enseñanzas obteni-das en sesiones de trabajo con personal de laCooperación Española.

11. Calendario de la evaluación

• Inicio: marzo 2006.• Entrega del Informe Preliminar de la Eva-

luación: doce semanas a partir del inicio deltrabajo.

• Entrega del Informe Final de la Evalua-ción: veinticuatro semanas a partir del iniciodel trabajo.

• Actividades de devolución de resultados:posterior a la entrega informe final, se esta-blecerá.

Se trata de una evaluación externa. Sin embargo, elequipo evaluador podrá recibir acompañamientodel personal del FCM o de la DGPOLDE tanto enEspaña como en terreno, pero sin interferir en eltrabajo de los evaluadores y garantizando su inde-pendencia en el desarrollo del trabajo y en la emi-sión del Informe. Por otro lado, la DGPOLDE coor-dinará y supervisará al equipo evaluador. Asimismo,la DGPOLDE aprobará y calificará la labor deladjudicatario del contrato y certificará los trabajospara la autorización del pago.

9. Estructura y presentación de los informes de evaluación

Los informes preliminares de la evaluación deberántener un máximo de 50 páginas y seguir la estruc-tura que se acuerde con la DGPOLDE.

De acuerdo con la metodología recomendada, esconveniente que el Informe Final de la Evaluaciónse estructure siguiendo el esquema adoptado enanteriores evaluaciones por la DGPOLDE. Laestructura definitiva se acordará en la fase de pre-paración del Informe.

• Portada• Introducción

— Antecedentes, objetivo y enfoque metodo-lógico

— Objetivo de la evaluación— Estructura de la documentación presentada— Metodología empleada en la evaluación— Condicionantes y límites del estudio realizado— Presentación del equipo de trabajo— Descripción de los trabajos ejecutados

• Descripción de las intervenciones realizadas

— Concepción inicial— Descripción detallada de su evolución

• Metodología• Criterios de evaluación• Conclusiones y enseñanzas obtenidas (prioriza-

das, estructuradas y claras)• Recomendaciones• Anexos


141

— AECI y BCIE. Sostenibilidad, alcance e impactode los servicios microfinancieros. Estudios decaso de Nicaragua. Programa de Microcrédi-to España/BCIE. Fundación de Apoyo a laMicroempresa (FAMA) y Fundación JoséNieborowski (FJN) (diciembre 2004), M. Deugd,I. Villalobos, L. Clercx, F. Krujjssen.

— AECI. Análisis de desempeño de mi banco.Informe final (febrero 2005), J. M. Garayzabal,J. Londoño y J. Peña.

— Evaluación ex-post del Programa deMicrocréditos Hispano-Peruano. Informe finalpara AECI-COFIDE (agosto 2004), J. NunuraChully y J. Portocarrrero Maisch.

• Documentación de la consultoría externa(Asistencia Técnica Especializada/CMA).

• Documentación del ICO.• Documentación de las entidades prestata-

rias.• Documentación complementaria recomen-

dada:

— CGAP, “Principios claves de las Microfinanzas”,www.cgap.org

— Mayoux, L. (2002): “Microfinance and women’sempowerment: rethinking ‘best practice’”,Development Bulletin, 57, febrero: 76-80.

— Morduch, J. (1999): “The MicrofinancePromise”, Journal of Economic Literature, vol.37, nº 4: 1.569-1.614.

— Otero, M y Rhyne E. (1994): “The New Worldof Microenterprise Finance: Building HealthyFinancial Institutions for the Poor”, WestHartford: Kumarian.

— Schreiner, M. (1997): “A Framework for theAnalysis of the Performance and Sus-tainability of Subsidized Microfinance Orga-nizations with Application to Banco Sol ofBolivia and Grameen Bank of Bangladesh”.The Ohio State University [tesis doctoral nopublicada].

— Simanowitz, A. (2001): “From event to process:current trends in Microfinance ImpactAssessment”, Small Enterprise Development,vol. 12, nº 4.

— Zeller, M. y Meyer R. L. (2002): “The Triangle ofMicrofinance: Financial Sustainability, Outreachand Impact”. Baltimore: Johns HopkinsUniversity Press and London: The InternationalFood Policy Research Institute.

12. Presentación de la propuesta técnica

Además de la documentación requerida para acredi-tar la solvencia técnica establecida en el Pliego deCláusulas Administrativas, se deberá aportar unapropuesta metodológica para el desarrollo de loselementos del presente Pliego de PrescripcionesTécnicas, que deberá incluir un cronograma con losplazos previstos para la realización de los trabajos.Una vez adjudicado el contrato, se revisará la pro-puesta técnica con la DGPOLDE. Las modificacio-nes en la propuesta adjudicada deberán ser notifica-das y autorizadas por la DGPOLDE.

Madrid, 17 de marzo de 2006

Documentación

• Marco normativo del FCM:

— Ley 23/1998 de Cooperación Internacionalpara el Desarrollo.

— Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidasfiscales, administrativas y del orden social.

— Real Decreto 741/2003, de 23 de junio, sobreel Fondo para la concesión de microcréditospara proyectos de desarrollo social básico enel exterior.

— Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presu-puestos Generales del Estado para el año2005. Artículo 56 y anteriores.

— Normativa derogada del FCM.

• Documentación de la SECI:

— Metodología de evaluación de la CooperaciónEspañola (1998).

— Metodología de evaluación de la CooperaciónEspañola II (2001).

— Planes Directores de la Cooperación Española2001-2004 y 2005-2008.

— Seguimientos PACI, 1998-2005.— Documentos de estrategia-país, 1998-2005.

• Documentación de la AECI:

— Memorias AECI, 1998-2005.

142

Anexo. Operaciones: caja de herramientas y nivel de aplicación de las encuestas y entrevistas

IICaja de herramientas y número de encuestas y entrevistas

Instrumento Duración de entrevistasDuración

aproximada Número total de encuestas necesarias en

cada país

Nº 1 Encuesta de Impacto 45 minutos

280 totales para conseguir 252 encuestasválidas de impacto. Esta cantidad de 252está dividida en 172 clientes y 80 no clientes(grupo de control)

Nº 2Encuesta de Abandono deClientes

18 minutos 108 encuestas de salida

Nº 4Grupo focal de medicióndel grado de satisfacciónde los clientes

1 hora y 45 minutos

4 talleres de grupo por país

Nº 3Taller de Estrategias deUso del Préstamo aTravés del Tiempo

40 minutos 10 entrevistas de grupo por país

Nº 5Empoderamiento deGénero

60 minutos30 entrevistas cualitativas a grupos demujeres por país

Nº 10

Entrevistas en profundidada responsables IFI conresponsabilidad sobreoperaciones

2 horas75 entrevistas personales en los tres paísesa responsables de las IFI en cada país

Herramientanúmero

Nombre de la herramienta Objetivo de la herramienta

Nº 1Encuesta de Evaluación deImpacto Directo del FCM sobreclientes microempresas y familias

Analizar eficacia, pertinencia e impacto de losmicrocréditos FCM sobre individuos y microempresas

Nº 2 Encuesta de Abandono Analizar eficacia y pertinencia e impacto de losmicrocréditos sobre los clientes usuarios finales

Nº 3Uso de los préstamos yutilidades y ahorro

Destino y utilización del crédito, análisis de eficacia,pertinencia e impacto a través de cambios de uso

Nº 4Entrevista de Grado deSatisfacción del Cliente

La encuesta refleja información sobre eficacia pertinenciae impacto directamente en los usuarios finales

Nº 5Entrevista de“Empoderamiento” de Género

Análisis de capacidad de decisión de las mujeres

143

Anexo II. Operaciones: caja de herramientas y nivel de aplicación de las encuestas y entrevistas

Herramienta nº 1. Encuesta deEvaluación de Impacto

Objetivo

Tiene como objetivo exclusivo analizar aspectosde pertinencia, eficacia e impacto exclusivamenteen la fase de resultados. Mide el impacto y la efi-cacia de las operaciones del FCM directamentesobre los clientes finales o beneficiarios.

Nivel de aplicación

Se aplicó siguiendo indicaciones del Comité deSeguimiento solamente en los tres países de lainvestigación de campo: Ecuador, Honduras yMarruecos. La muestra fue diseñada de la si-guiente forma para obtener 252 respuestas encada país:

Tamaño mínimo de Muestra de Análisis de Impacto para dos grupos de clientes desagregados endos subcategorías

Clientes antiguos Clientes recién ingresados

Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Rural 35 35 35 35

Urbano 35 35 35 35

Subtotal 70 70 70 70

Total 280

Nivel de aplicación de las encuestas de la herramienta nº 1

Honduras Marruecos Ecuador




Porcentaje de respuestas 87% 85% 90%

Instituciones de los clientes evaluados

FINSOL FINCACOVELO ODEFCOMIXMUL

AL AMANA FONDEPFONDATIONZAKOURA

BANCOPICHINCHA/CREDIFE BANCOSOLIDARIO

La aplicación de los cuestionarios fue adecuaday se consiguió una respuesta suficientementealta para conseguir los objetivos de representa-tividad de la muestra inicialmente propuestos.Afortunadamente, en los tres países contamos

con el apoyo inestimable de las instituciones fi-nancieras para conseguir la convocatoria de lagran mayoría de los clientes rurales y confeccio-nar las rutas para alcanzar a la población de lamuestra.

144

sobre la adecuación y pertinencia del instrumen-to, su impacto y sobre la eficacia particularmenteen la fase de resultados.


Se aplicó siguiendo indicaciones del Comité deSeguimiento de la Evaluación solamente en lostres países de la investigación de campo: Ecua-dor, Honduras y Marruecos.

El nivel de aplicación es notable y los datos re-cogidos son suficientes para realizar el análisisestadístico con los datos de la herramientanº 2.

Herramienta nº 2. Encuesta deAbandono

Objetivo

Tiene como objetivo analizar las razones por lasque clientes de las IFI evaluadas decidieron aban-donar el programa de microcréditos.

Al igual que la herramienta nº 1, se trata de un ins-trumento cuantitativo para medir la eficacia y elimpacto directamente consultando a los clientesde los programas de microcréditos que ofrecerespuestas sobre el grado de insatisfacción de losusuarios finales, lo que nos arroja información

Nivel de aplicación de la herramienta nº 2





Porcentaje de respuestas 86% 71% 68%

Herramienta nº 3. Encuesta deUso de Préstamos, Utilidades yAhorros

Objetivo

Está compuesta por dos módulos distintos —unoreferente al uso de los préstamos y el otro al usode los ahorros—. Estos dos módulos se usaron co-mo entrevistas individuales para averiguar cómolos clientes más antiguos han usado sus présta-mos, utilidades y ahorros a través del tiempo arro-jando información sobre el impacto real sobre losbeneficiarios objetivo del FCM, sobre la pertinen-cia del instrumento en la medida que refleja la co-herencia de los objetivos y el grado de eficacia de

las operaciones a la hora de alcanzar a la pobla-ción más pobre. El propósito de la herramienta es:

• Documentar el uso de los préstamos a travésdel tiempo.

• Comprender la evolución del negocio.• Analizar la toma de decisiones del cliente con

respecto al uso de los fondos del préstamo, susutilidades y ahorros, y cómo cambia a través deltiempo.

• Identificar los resultados percibidos de estasdecisiones en lo que concierne a la asignaciónde recursos.

• Explorar las relaciones entre el hogar de losclientes y sus empresas.

Las hipótesis de nuestro estudio validadas con es-ta herramienta son:

145


• A nivel del hogar:

— Aumento de los ingresos.— Aumento de los activos.— Mayor bienestar (seguridad alimentaria, las con-

diciones de la vivienda y el estado de salud).

• A nivel individual:

— Mayor control sobre los recursos económi-cos de parte de las clientes mujeres.

— Rol más importante en la toma de decisionesprimordialmente a nivel de las clientes muje-res.

• A nivel de la empresa:

— Aumento de los ingresos.— Aumento de los activos.— Mayor habilidad para sobrevivir periodos de

flujo de caja reducido.— Diversificación de la actividad de la empresa.

Nivel de aplicación de la herramienta nº 3


Entrevistas necesarias 10 10 10

Entrevistas realizadas 10 10 10

Grado de aplicación de las entrevistas herramienta nº 4




Se ha cumplido la aplicación estimada como ne-cesaria para poder sacar conclusiones en estosmódulos de encuestas.

Herramienta nº 4. Entrevista deGrado de Satisfacción del Cliente

Objetivo

Está dirigida a grupos focales de clientes finales ynos ofrece información sobre el grado de satisfac-ción de los clientes con la operación del FCM, esdecir, que arroja datos sobre eficacia, pertinenciae impacto y permite concluir algunas recomenda-ciones sobre cambios específicos que cubriríanmejor sus necesidades.

Hipótesis de nuestro estudio validadas con estaherramienta:

Esta herramienta se concentra en la satisfaccióndel cliente y proporciona información cuyo objetoes mejorar el programa en lugar de identificar losimpactos del mismo.

Propósito

El propósito de la herramienta de Satisfacción delCliente es:

• Determinar el grado de satisfacción del clientecon los productos y servicios que ofrecen lasoperaciones del FCM.

• Solicitar sugerencias de los clientes para mejorar-los.

Esta herramienta pregunta a los clientes qué lesgusta y qué les disgusta del programa de créditode la institución financiera intermedia que canalizael crédito del FCM y nos ofrece la oportunidad deconocer sus sugerencias para mejorar los progra-mas.

146

• Identificar cómo esas cualidades se han tradu-cido en cambios específicos en su comporta-miento que evidencian las nuevas facultades ypoderes adquiridos.

Hipótesis que se prueban con esta herramien-ta:

• A nivel individual:

— Mayor control de las mujeres sobre los recur-sos económicos.

— Aumento de la autoestima y confianza de lasmujeres.

— Mayor participación de mujeres en la toma dedecisiones.

— Mayor habilidad de las mujeres para negociarcon terceros.

Herramienta nº 5.Empoderamiento de Género

Esta herramienta consiste en una entrevista degrupo sobre grupos de mujeres clientes que hanparticipado en el programa durante al menos dosaños. En el transcurso de la entrevista se solicitaa un grupo de mujeres que identifique las diferen-cias en su comportamiento en el pasado y en elpresente con el fin de analizar el impacto y la efi-cacia del programa sobre la dimensión de géneroen la fase de resultados. El propósito de la herra-mienta para facultar a las mujeres es:

• Determinar si las clientes mujeres han adquiridomayor confianza y autoestima a raíz de suparticipación en el programa.

Nivel de aplicación de las encuestas herramienta nº 5




Herramienta nº 7. Encuesta yentrevista en profundidad deEvaluación de las InstitucionesFinancieras Intermedias de primery segundo piso

Objetivo

El objetivo de la aplicación de estas dos herra-mientas es múltiple: a) por un lado analiza la efi-cacia y eficiencia así como la pertinencia en lafase de procedimiento del FCM, y b) por otro ladoanaliza el impacto en la fase de resultados, re-cogiendo información directamente de las institu-ciones intermediadas por su papel de canalizado-res de los recursos analizando el uso que hanhecho de los recursos del FCM, así como el gra-do de fortalecimiento institucional conseguido,uno de los objetivos de las operaciones del FCM.

Las IFI tienen un buen conocimiento de primeramano a través de la experiencia del funcionamien-to de los procedimientos del FCM.

Esta herramienta has sido desdoblada en doscuestionarios:

• 7.1 para las instituciones de primer piso.• 7.2 para la instituciones de segundo piso.

Instituciones de primer piso

Diseñamos un cuestionario para cada tipo de ins-titución para articular mejor el análisis de las res-puestas. Este instrumento nos permitió recoger in-formación, entre otros temas, de los siguientes:

• Aspectos de pertinencia y eficiencia de la Insti-tución.

• Aspectos administrativos sobre la eficiencia yeficacia del procedimiento.

147


• El grado de satisfacción de la IFI con los trámi-tes y procedimientos, así como con la coheren-cia y pertinencia de los instrumentos técnicos yeconómicos utilizados por el FCM.

• La coherencia y compatibilidad con otras líneasde trabajo de la AECI.

• La valoración de los servicios de asistencia téc-nica.

• Valoración de la eficiencia de aspectos financie-ros.

• Valoración de la coherencia y pertinencia de lascondiciones de los créditos y volúmenes dedesembolsos para con los más pobres.

El equipo de evaluación en entrevistas personalesen profundidad aplicó este cuestionario a la mues-tra de instituciones financieras intermedias en ca-da país beneficiarias de los fondos de FCM. Co-mo canalizadores de los fondos, intermediarios dela herramienta del FCM, ofrecen información clavesobre el funcionamiento del FCM en las fases dediseño, proceso y resultados.


Se entrevistaron en profundidad a responsables yoficiales de crédito de las siguientes instituciones:

Institución País

1 FINSOL Honduras

2 Banco Solidario Ecuador

3 Banco Pichincha Ecuador

4 Al Amana Marruecos

5 Banco Procredit Ecuador Ecuador

6 COVELO Honduras

7 ODEF Honduras

8 COMIXMUL Honduras

9 FUNED Honduras

10 FINCA HONDURAS Honduras

11 FUNDAHMICRO Honduras

12 BANCO CUSCATLAN Honduras

13 FAMA Honduras

14 BGA Honduras

Institución País

15 BCIE Centroamérica

Instituciones de segundo piso

De igual forma se procedió, con las institucionesfinancieras de segundo piso, para las operaciones

de Centroamérica: BCIE Banco de IntegraciónCentroamericano.

148

Los criterios de evaluación aquí utilizados corres-ponden a los Pliegos Técnicos de la Evaluación(Términos de Referencia) y las definiciones de la

metodología de evaluación de la Cooperación Es-pañola (revisión de 2001), especialmente páginas42-48.

Anexo. Matriz para la estructura básica de la evaluación de las operaciones del FCM

III

Matriz de evaluación para las operaciones del FCM

Dimensiones Criterios de evaluación IndicadoresHerramientasde análisis yevaluación

1. Diseño de laoperación

Definición y descripción

PertinenciaValora 1.1. contexto delsector microfinanciero delpaís y 1.2. objetivos ycondiciones de laoperación

1- Coherencia del diseño de la operación yadecuación a las necesidadesmicrofinancieras locales (oferta y demanda).

2- Adecuación del diseño de la operacióna la política pública del país enmicrofinanzas. H7.1

H7.2H1H2H3H4

CoherenciaValora 1.3.complementariedad conotras actuaciones decooperación para eldesarrollo

1- Adecuación del diseño de lasoperaciones a la política (objetivos,prioridades y estrategia-país) de laCooperación Española.

2- Compatibilidad de la operación conotras actuaciones de la CooperaciónEspañola e Internacional y conactuaciones de ONG en microfinanzas.

149

Anexo III. Matriz para la estructura básica de la evaluación de las operaciones del FCM



2. Desempeñoinstitucional (delas entidadesprestatarias)

CoherenciaValora 2.2.1. desempeñooperativo

1- Complementariedad con otrasactuaciones de la CooperaciónEspañola.

H7.1H7.2H1H2H3H4

PertinenciaValora 2.1. visión y misióninstitucional enmicrofinanzas y 2.2.1.desempeño operativo

1- Coordinación con otras agencias decooperación, redes microfinancieras,ONG de reconocida solvencia enmicrofinanzas y entre las propiasentidades del país receptoras del FCM.

2- Satisfacción de las entidades en laasistencia recibida a través de lacooperación técnica del FCM.

3- Capacidad de absorción de asistenciatécnica de la entidad y transferencia aclientes finales.

H7.1H7.2H1H2H3H4H5

EficienciaValora 2.2.1. desempeñooperativo y y 2.2.2.desempeño financiero

1- Eficiencia operativa de la entidadprestataria:- Capacidad de planificación y

operativa.- Calidad de la gestión en microfinanzas:

proceso de selección de prestatarios,aprobación de préstamos, sistema deseguimiento, sistema de informacióngerencial de IFI y del reporte deinformación a los gestores del FCM.

2- Impacto del FCM en la eficienciaoperativa de la entidad.

3- Eficiencia financiera de la entidadprestataria:- Evolución de los indicadores de

desempeño financiero (rentabilidad,eficiencia, productividad, calidad de lacartera) en relación al negociomicrofinanciero.

- Evolución de la situación patrimonialdesde el inicio de la operación delFCM.

4 -Eficiencia en la colocación ydesembolso de los recursos del FCM(cuantía, destino, frecuencia, etcétera).

5- Impacto del FCM en la eficienciafinanciera de la entidad.

H7.1

H7.2

H1H2H3H4H5

SostenibilidadValora 2.2.1 desempeñofinanciero

1- Efecto de la operación en la captaciónde ahorro de la entidad prestataria.

2- Diversificación de las fuentes definanciación de la entidad.

3- Reestructuración de las condiciones depasivo de la entidad a partir de laobtención de recursos del FCM.

4- Capacidad de absorción del riesgocambiario de la entidad.

5- Sostenibilidad financiera de la entidad

150



3. Desempeñosocial de lasentidades

PertinenciaValora 3.1. estructura ycultura organizativa y 3.2.alcance

1- Orientación de los criterios de selecciónde entidades subprestatarias hacia losobjetivos y las prioridades horizontales ysectoriales de la Cooperación Española.

2- Adecuación de los servicios financierosde la entidad subprestataria a lasnecesidades financieras de losmicroempresarios y colectivosvulnerables.

3- Variedad de servicios y productosfinancieros de las entidades de primerpiso para los colectivos vulnerables ypriorización de aquellos que mejor seadapten a las necesidades de los clientesfinales con menor acceso a recursos.

4- Coordinación con otras entidades para laintermediación económica y social deproductos y servicios complementarios alcrédito.

5- Satisfacción de la población objetivo encuanto a productos y términos crediticios.

H7.1H7.2

H1H2

H3

H4

H5

EficaciaValora 3.1 estructura ycultura organizativa

1- Desempeño institucional de las entidadesprestatarias en relación al logro de lasfinalidades del FCM y del objetivo delucha contra la pobreza de la CooperaciónEspañola.

2- Cumplimiento de las entidadesprestatarias de las condiciones delacuerdo específico.

3- Cultura organizativa orientada hacia lapobreza de las entidades prestatarias ysubprestatarias.

4- Sistemas de incentivos de desempeñosocial de las entidades prestatarias ysubprestatarias.

5- Sistema de selección de clientes finales.6- Sistema de seguimiento de impacto de las

entidades prestatarias y subprestatarias.

ImpactoValora 3.2 alcance y 3.3.impacto en pobreza

1- Anchura de alcance (número de clientesfinales) y no discriminación en el alcancede determinados colectivos sociales.

2- Profundidad de alcance (pobreza, sexo,grupo étnico, educación, edad, etcétera).

3- Cobertura geográfica en áreas rurales.4- Efecto en las condiciones de vida de

los colectivos vulnerables teniendo encuenta las dimensiones de pobreza delPlan Director 2005-2008.

H7.1H7.2

H1H2

H3

H4

H5SostenibilidadValora 3.1 estructura ycultura organizativa y 3.3.impacto en pobreza

1- Integración de un enfoque de género enlos criterios de selección de clientesfinales.

2- Efectos en la equidad de género y elempoderamiento de las mujeres a travésde los microcréditos.

3- Efecto en la microempresa. Viabilidad dela actividad económica en la que seinvierte el microcrédito.

151

A continuación describimos el procedimiento deanálisis de impacto.

Definimos un cuadrante donde:

• En el eje Y se sitúan los resultados identifica-dos en clientes antiguos, mientras que, en eleje X se sitúan las diferencias porcentuales en-tre los resultados de clientes antiguos y delgrupo control de clientes nuevos, ambos, enporcentajes.

• El eje Y se divide en dos áreas a partir del por-centaje de 50%, que delimita si el indicador deimpacto evaluado se evidencia en la mayoría oen la minoría de la clientela antigua.

• El eje X se divide en dos partes, situando al la-do izquierdo a los indicadores de impacto don-de no existen diferencias significativas entrela clientela antigua y el grupo de control y, al la-do derecho, a los indicadores donde sí existendiferencias significativas. Esto según los re-sultados de los tests estadísticos aplicados pa-ra determinar la existencia de diferencias signifi-cativas entre la clientela antigua y el grupo decontrol, en nuestro caso, un grupo de control declientes nuevos.

Estos criterios permiten identificar las cuatro zo-nas descritas a continuación:

• Zona 1. Cuadrante superior izquierdo. Delimi-ta a los indicadores que se identifican en la ma-yoría de la clientela antigua, pero sin diferenciassignificativas respecto al grupo de control. Portanto, se trata de indicadores que independien-temente de los servicios microfinancieros, yahan alcanzado buenos resultados en la clientelaantigua. Por tanto, la necesidad de promovermejoras en el impacto sobre estos indicadores,es necesaria sólo si se evidencia que no existeimpacto en grupos específicos de interés (por

ejemplo, en clientes pobres, clientes del sectorproductivo, clientes mujeres, etcétera).

• Zona 2. Cuadrante superior derecho. Delimi-ta a los indicadores que se identifican en la ma-yoría de la clientela antigua y con diferenciassignificativas respecto al grupo de control. Portanto, son indicadores que como tendencia ge-neral reflejan resultados óptimos en términosdel impacto en la clientela antigua. En este sen-tido, se debería mantener el impacto en sus ni-veles óptimos. Sin embargo, es posible que engrupos de interés específicos no se esté reali-zando la misma tendencia de impactos ópti-mos, por lo que el impacto en lugar de mante-nerse deberá mejorarse a nivel de dichosgrupos en particular.

• Zona 3. Cuadrante inferior izquierdo. Delimitalos indicadores que se identifican en la minoríade la clientela antigua y que además no mues-tran diferencias significativas respecto al grupode control. Por tanto, son indicadores que no al-canzan una situación óptima en ningún sentido.Son evidenciables sólo en una minoría de laclientela antigua y sin mostrar diferencias signi-ficativas respecto al grupo de control que per-mitan la atribución de impactos. En este senti-do, se precisan intervenciones que fomenten lageneración de impactos en estos indicadores.

• Zona 4. Cuadrante inferior derecho. Delimita alos indicadores que se identifican en la minoríade la clientela antigua, no obstante, muestra di-ferencias significativas respecto al grupo decontrol. Por tanto, caen en una zona donde exis-te impacto en términos de la existencia de dife-rencias significativas respecto al grupo de con-trol, pero donde el impacto no es óptimo ya quetodavía no se refleja en la mayoría de la cliente-la antigua. En este sentido, existen impactos pe-ro en un grado marginal, en consecuenciadeben ser mejorados para alcanzar nivelesóptimos.

Anexo. Modelo general de análisisde impactos en el clienteIV

152

• Las diferencias entre la clientela antigua y laclientela nueva para cada grupo de interésmuestran cómo se distribuye la diferenciaobservada a nivel general, es decir, cómo sedistribuye el impacto.

Algunos ejemplos se presentan a partir de los grá-ficos de la página siguiente.

Como muestra el gráfico siguiente, el resultadodel 46% de clientes antiguos con ingresos porencima de la línea de la pobreza se distribuyeen un 6% clientes antiguos del sector comercioo servicios y en un 40% clientes antiguos del sec-tor productivo. Por su parte, el resultado del31% de clientes nuevos con ingresos por enci-ma de la línea de la pobreza se distribuye en un4% clientes nuevos del sector comercio o ser-vicios y en un 27% clientes nuevos del sectorproductivo. De esta manera, la diferencia del15% observada a nivel general, que al ser sig-nificativa se considera como un impacto, se dis-tribuye en un 2% en el sector comercio o servi-cios y en un 13% en el sector productivo. Portanto, el impacto es mayor en el sector produc-tivo.

— Impacto óptimo. Por tanto, se consideraque existe impacto en la clientela antigua,cuando se evidencia una diferencia positi-va y significativa respecto a la clientelanueva. Si dicha diferencia se vincula a un re-sultado que es evidenciado en la mayoríade la clientela antigua, hablamos de un “im-pacto óptimo”.

— Impacto moderado. Si dicha diferencia sevincula a un resultado verificado sólo en unaminoría de la clientela antigua, existe impac-to pero todavía no en un nivel óptimo. Unenfoque muy estricto puede considerar queen este último caso no existe impacto, auncuando existen diferencias significativasrespecto a la clientela nueva, pero el equipoevaluador no es partidario de este nivel deexigencia.

Para identificar el comportamiento del impacto engrupos específicos de interés se utiliza el siguien-te procedimiento:

• El resultado general evidenciado en la clientelaantigua y la clientela nueva se distribuye entrelos dos grupos de interés comparativos.

Diferenciasignificativa

Resultado enclientes

antiguos (%)

50%

Diferenciarespecto al grupo

de control(%)

ZONANo existe impacto, pero losindicadores ya han alcanzadobuenos resultados en la clientelaantigua: NO necesita cambios. Ojocon impacto en grupos específicosde interés (por ejemplo en clientespobres).

ZONAExiste impacto en laclientela antigua y en ungrado alto:impacto en sus nivelesóptimos. La necesidad decambios se justifica si seevidencia que no existeimpacto en gruposespecíficos de interés.

Diferenciano significativa

se debería comenzar a

ZONA 3No existe impacto en la clientelaantigua:generar impactos en grupos deinterés.

mantener el

50%ZONA 4

Existe impacto en laclientela antigua, peroen un grado bajo: sedebería mejorar el impactopara que alcance nivelesóptimos.

153

Anexo IV. Modelo general de análisis de impactos en el cliente

El criterio general es el siguiente: si se distribuyela diferencia observada a nivel general entre dosgrupos comparables, y en ambos grupos se man-tienen las diferencias positivas entre la clientelaantigua y la clientela nueva, la diferencia mayornos dirá dónde existe mayor impacto en la cliente-la antigua y viceversa.

Como muestra el gráfico de abajo, el resultado de82% de clientes antiguos con incrementos de ga-nancias se distribuye en 21% clientes antiguospobres y en 61% clientes antiguos no pobres.Por su parte, el resultado de 81% de clientes

nuevos con incrementos de ganancias se distri-buye en 30% clientes nuevos pobres y en 51%clientes nuevos no pobres. De esta manera, la di-ferencia de 1% observada a nivel general que noera considerada como un impacto por no ser sig-nificativa se distribuye en -9% en clientes pobresy en 10% en clientes no pobres. Por tanto, existeimpacto en la clientela antigua no pobre comogrupo particular porque la diferencia respecto a laclientela nueva se torna en significativa y positiva.A diferencia en la clientela antigua que es pobrehay un impacto negativo por el razonamiento con-trario.

Ingresos por encima de la línea de la pobreza, según sector de la actividad económica principal (porcentajes)

40%

6%

46%

27%

4%

31%

2%

13%

15%

01020304050

Productivo Comercio/Servicios Total

0

5

10

15

20

Clientes antiguos Clientes nuevos Diferencia

Incremento de ganancias, siempre o casi siempre según nivel de pobreza(porcentajes)

82%

21%

61%81%30% 51%

-9%1%

10%

0

50

100

Total Pobres No Pobres

-20

0

20


82%

21%

61%81%30% 51%

-9%1%

10%

0

50

100

Total Pobres No Pobres

-20

0

20


El criterio general es el siguiente: si se distribuyela diferencia observada a nivel general entre dosgrupos comparables y en un grupo se verifica unadiferencia positiva y significativa entre la clientelaantigua y la clientela nueva y en el otro grupo la

diferencia es negativa y significativa, existe im-pacto en el primer grupo y existe impacto negati-vo en el segundo. Si las diferencias no son signi-ficativas puede considerarse que no existeimpacto.

154

Aplicación práctica del modelo a los resultados deHonduras, Marruecos y Ecuador

Resultadoclientes

antiguos (%)

Resultadoclientes nuevos

(%)

Diferenciaporcentual (%)

1. Ingreso por actividades económicas mayor a2.500 dólares anuales.

48% 33% 15%

2. Ingreso per cápita mayor a 2 dólares diarios. 46% 31% 15%

3. Incremento de ganancias, después del accesoal microcrédito.

73% 61% 12%

4. Incremento de bienes inmuebles después delacceso al microcrédito.

13% 6% 7%

5. Incremento activos materiales para el bienestardel hogar.

32% 22% 10%

6. Incremento en la tenencia de activosproductivos.

29% 17% 12%

11. Acceso a buena alimentación en el hogar,después de recibir el microcrédito.

59% 50% 9%

12. Ausencia de periodos de reducción delconsumo de alimentos por falta de dinero, en elaño 2005.

83% 70% 13%

13. Asistencia escolar del 100% en miembros delhogar en edad escolar, en el año 2005.

64% 59% 5%*

14. Ausencia de trabajo en menores en edadescolar del hogar, en el año 2005.

86% 90% -4%*

16. Proporción promedio de adultos por hogar, querecibieron capacitación u otra formación noprofesional en el año 2005.

19% 17% 2%*

17. Acceso a medicamentos para el cuidado de lasalud del hogar, después de del acceso almicrocrédito.

61% 50% 11%

18. Acceso a atención medica en miembros delhogar que la precisaron, en el año 2005.

43% 40% 3%*

19. Decisión autónoma sobre el destino deingresos generados por la mujer.

40% 31% 9%

20. Decisión autónoma sobre la posibilidad de asistenciade la mujer a oportunidades de aprendizaje.

45% 40% 5%*

21. Decisión autónoma en la solicitud de un nuevocrédito.

31% 29% 2%*

22. Decisión autónoma en cuanto al destino delpréstamo.

36% 33% 3%*

* No existe diferencia significativa.

155


Resultado

en cli entes

antiguos

(%)

50%

14 Ausencia de trabajo en

menores en edad escolar

13 Asistencia escolar

Para a mbos indicadores no

existe impactos en clientes

pobres

12 Ausencia de periodos de reducción

de consumo de alimentos

3 Incremento de ganancias

20 Acceso a medicamentos para el

cuidado de la salud

Para los tres indicadores no existe n

impactos en clientes pobres

11 Acceso a buena a limentación

Diferencia

respecto a

clientes

nuevos (%)

21 Acceso a a tención médica

23 Decisión autónoma de

mujeres en cuanto a

mejoras en su educación


mujeres en cuanto a la

solicitud de un nuevo

crédito


mujeres en cuanto al

destino del crédito

4 Incremento bienes inmuebles

15 Educación profes ional en miembros

adultos del hogar

19 Capacitación y formación en

miembros adultos del hogar

5 Incremento activos productivos.

6 Incremento activos materiales para el

hogar

8 Incremento en la extensión de

manzanas de tierra cosechadas

22 Decisión autónoma de clientas

mujeres en cuanto al destino de

ingresos propios

2 Ingreso per cápita

1 Ingreso por actividades económicas

7 Extens ión d e manzanas de tierras

cosechadas

Diferencia no

significativ a

Diferencia

significativa

156

Resultados Indicadores Intervenciones necesarias

Existe impacto en la clientela antigua y en un grado alto

Impactos económicos:• Incremento de ganancias de las

actividades económicas.• Incremento de la cantidad de

animales de la actividad pecuaria. Impactos sociales:• Ausencia de periodos de reducción

de consumo de alimentos.• Acceso a medicamentos para el

cuidado de la salud.• Acceso a buena alimentación.

Mantener el impacto en sus niveles óptimos

Existe impacto en la clientela antiguapero en un grado bajo

Impactos económicos:• Ingreso per cápita.• Ingreso por actividades

económicas.• Incremento bienes inmuebles.• Incremento activos productivos.• Incremento activos materiales

para el hogar.• Extensión de manzanas de tierras

cosechadas.• Incremento en la extensión de

manzanas de tierra cosechadas.Impactos sociales:• Educación profesional en

miembros adultos del hogar.• Capacitación y formación en

miembros adultos del hogar.Impactos en empoderamiento de

mujeres:• Decisión autónoma de clientas

mujeres en cuanto al destino deingresos propios.

Mejorar el impacto en estos indicadores para que alcancen niveles óptimos

157


Resultados Indicadores Intervenciones necesarias

No existe impacto en la clientela antigua

Impactos económicos: • Incremento variedad de productos

agrícolas destinados a comercio. Impactos sociales:• Acceso a atención médica.Impactos en empoderamiento de

mujeres:• Decisión autónoma de mujeres en

cuanto a mejoras en sueducación.

• Decisión autónoma de mujeres encuanto a la solicitud de un nuevocrédito.

Generar impactos en estos indicadores

No existe impacto en la clientela antigua, en particular, que es pobre

Impactos económicos:• Incremento de ganancias de las

actividades económicas.Impactos sociales:• Ausencia de trabajo en menores

en edad escolar.• Asistencia escolar.• Acceso a medicamentos para el

cuidado de la salud.• Ausencia de periodos de

reducción de consumo dealimentos.

Si el enfoque es promover impactos en clientes pobres, se debe mejorar el impacto en estos indicadores a nivel de la clientela pobre

158

su institución financiera, sin diferenciar si fue un im-pacto del crédito, la capacitación u otro servicio, si-no más bien como una influencia conjunta.

2. Modalidad de evaluación deimpactos: estudio de impactotransversal

Anexo. Metodología del análisis de impactoV

1. La definición de impacto

Los impactos son los cambios que ocurren en losclientes y clientas de las instituciones financieras,tanto en un nivel personal como en su entorno deunidad familiar y productiva, que pueden ser atribui-bles a los servicios de microcrédito que reciben. Es-ta definición se vincula a una atribución del impactode todos los servicios que el cliente ha recibido de

• Un estudio de impacto transversal recoge información de los clientes de una institución financiera en un instan-te del tiempo y determina la existencia de impactos a partir de la “memoria del cliente” con relación a los indica-dores utilizados para la evaluación.

• A diferencia, un estudio de impacto longitudinal, hace un seguimiento de clientes durante distintos instantes deltiempo y determina la existencia de impactos según los “cambios verificados en el cliente” con relación a los in-dicadores utilizados para la evaluación.

• La elección de un enfoque transversal para este estudio (frente al enfoque longitudinal) respondió a la limitaciónde presupuesto y de tiempo y fue discutida con el Comité de Seguimiento de la Evaluación.

Asumiendo que al ingresar en el programa de microfi-nanzas como nuevos clientes tienen características si-milares por pertenecer a un mismo grupo meta, las dife-rencias entre la situación de los clientes antiguos y losclientes nuevos se deben a su mayor y menor grado deexposición a los servicios recibidos, es decir, a los im-pactos de los servicios de la institución financiera.

3. Métodos para la atribución de impactos

3.1. Atribución de impactos conuso de un grupo de control declientes nuevos

Este método compara la situación de clientes an-tiguos, es decir, aquellas personas que han teni-do un tiempo de exposición significativo a los ser-vicios de la institución financiera, con la situaciónde quienes son clientes nuevos. El supuesto sub-yacente para la atribución de impactos es el si-guiente:

El grupo de comparación tiene una característicaparticular: está conformado por clientes nuevosque como máximo han estado expuestos a los ser-vicios de la institución microfinanciera un año. Portanto, los resultados de los clientes nuevos son in-terpretados como impactos de corto plazo y losresultados de clientes antiguos como impactos de

159

Anexo V. Metodología del análisis de impacto

largo plazo. La diferencia entre el resultado declientes antiguos y nuevos muestran cómo cambiala probabilidad de ocurrencia del impacto a medi-da que el cliente permanece mayor tiempo reci-biendo servicios de las IFI.

3.2. Análisis estadísticos ampliados

Este método recurre a dos tipos de análisis. Porun lado, análisis que determinen si las diferen-cias observadas entre clientes antiguos y el grupo

de control de clientes nuevos son estadística-mente significativas. Por otro lado, análisis quedeterminen si el resultado observado tiene unacorrelación estadísticamente significativa convariables del historial del cliente como númerode créditos recibidos, volumen promedio delcrédito recibido, exposición a otros servicios, et-cétera.

El gráfico presentado a continuación ilustra el en-foque utilizado para la evaluación de impactos.

Proceso de evaluación de impactos y métodos de atribución

ex ante y ex post alex ante y ex post almicrocrédito

Análisisestadísticoampliado

º

Clientesantiguos

Periodo i

Comparación

acceso a


Comparacióncon grupo de

control


Clientes nuevos(Grupo de

comparación)

º

ClientesantiguosClientesantiguos

-ésimo

Comparación situación

acceso a


Fuente: propia según AIMS.

4. Población objetivo de la investigación

Son parte de la población objetivo de la evalua-ción de impactos:

• Las personas prestatarias de las IFI selecciona-das para el estudio, varones y mujeres.

• Personas usuarias de los servicios de microcré-dito de estas instituciones que están dirigidos alfinanciamiento de pequeños emprendimientoseconómicos.

• Personas atendidas por las agencias urbanas yrurales de estas instituciones53.

Estas personas prestatarias se clasifican en dosgrupos:

53 La muestra fue elaborada por el Comité de Seguimiento y el equipo eva-luador y por limitación de recursos no se pudo hacer una muestra nacionalen cada país.

160

de la muestra en los tres países seleccionados:Marruecos, Honduras y Ecuador.

6. Marco conceptual de la cadena de impactos

El marco conceptual adoptado es la "cadena deimpactos", la cual sigue la tendencia general ilus-trada en el gráfico presentado a continuación y ex-plicada posteriormente.

• Por un lado, clientes antiguos definidos como lo(a)sprestatario(a)s con antigüedad mayor a un año.

• Por otro lado, un grupo de control conformadopor clientes nuevos, definidos como lo(a)s pres-tatario(a)s con antigüedad de un año o menor.

5. Grado de estandarización de la metodología

Grado alto, la misma metodología de investigaciónes aplicada a todas las instituciones financieras

Cadena de impactos de la Evaluación

MICRO CR É DITO

Comportamiento y actitudAutoestimaDestreza empresarialPoder de decisi ó n y

participaci ó n social

CLIENTE como Individuo

UNIDAD

ECON Ó MIC

A del ClienteINVERSI ÓN

INGRESO

A HORRO

C APACITACION

TRANSMISI Ó N DE

VALORES

MICROCRÉDITO

Comportamiento y actitudAutoestimaDestreza empresarialPoder de decisi ó n y

participaci ó n social

CLIENTE como Individuo

Comportamiento y actitudΔ AutoestimaΔ Destreza empresarialΔ Poder de decisión y participación social

CLIENTE como IndividuoCLIENTE como individuo

UNIDAD

ECON Ó MIC

A del ClienteINVERSI ÓN

INGRESO

UNIDAD

ECONÓMICA

del clienteINVERSI ÓN

INGRESO

Δ INVERSIÓN

INGRESO

AHORRO

C APACITACION

TRANSMISI Ó N DE

VALORES

CAPACITACIÓN

TRANSMISIÓN DE

VALORES

Δ

Fuente: propia según AIMS.

161


La cadena de impactos se inicia con la "inver-sión" del crédito en la actividad económica delcliente. Esta inversión conllevará a generaciónde mayores “ingresos” a través de mayores ven-tas y ganancias. Las mayores ganancias serán“reinvertidas” nuevamente en el negocio, crean-do así un círculo virtuoso entre inversión e ingre-sos. Las mayores ganancias en el negocio delcliente también estarán destinadas a mejorar lasituación de su hogar tanto en el campo econó-mico como social. El ingreso familiar se elevaráy permitirá financiar un mayor gasto para el ho-gar. En la medida que las mejoras en el negociosean mayores se tendrá la posibilidad de gene-rar un mayor ahorro para el hogar que permita fi-nanciar la inversión en activos. Las mejoras eningresos y ahorros del hogar también conlleva-rán a mejoras en variables sociales tales comola seguridad alimentaria del hogar, la viviendadel hogar, la prevención de la salud y la educa-ción de sus miembros. Por último, las mejoraseconómicas y sociales también conllevarán a

efectos de “empoderamiento” personal de losclientes, reflejados en cambios de comporta-miento y actitud, los cuales tienen mayor impor-tancia cuanto se trata de clientas mujeres de es-casos ingresos.

Si los clientes acceden a otros servicios comple-mentarios al microcrédito, como la capacitación yel ahorro, los impactos pueden ser potenciados ytener un efecto más directo. La transmisión de va-lores desde el personal hacia el cliente tambiénpotenciará los resultados esperados.

Esta cadena de impacto se retroalimenta perma-nentemente.

7. Hipótesis de la investigación

En función al marco conceptual utilizado se definela siguiente hipótesis general de la investigación:

“Los programas de microfinanzas están contribuyendo al mejoramiento de las actividades económicas de sus clien-tes, el bienestar de los hogares de sus clientes y la situación de los clientes como individuos, tanto en aspectoseconómicos y sociales como de empoderamiento de las mujeres.”

8. Unidades de análisis del estudio y tipos de impactos a ser investigados

El estudio considera las siguientes tres unidadesde análisis:

• La actividad económica o unidad económica delcliente.

• El hogar o unidad familiar del cliente.• El cliente como individuo.

Por su parte, los tipos de impactos de la instituciónmicrofinanciera que son investigados en el clientea nivel individual y en su entorno son los siguientes:

• Impactos económicos o impactos en variableseconómicas.

• Impactos sociales o impactos en variables delcampo social.

• Impactos en empoderamiento de las mujeres,en términos de cambios en comportamiento yactitud.

9. Variables e indicadores de investigación

A continuación se presentan cuadros donde sedetallan las variables y los indicadores utiliza-dos en la investigación. Estos cuadros contie-nen una última columna donde se distingue elnúmero de la tabla donde se presentan los re-sultados procesados del indicador. Estas ta-blas forman parte de los anexos independientesdel estudio.

162

9.1. Variables e indicadores de investigación del perfil de la clientela atendida

Variables de investigación Indicadores de investigación

Perfil del cliente comoindividuo

1. Género del cliente.2. Edad del cliente.3. Estado civil.4. Años de educación escolar.5. Documentos de propiedad de bienes inmuebles.

Perfil del hogar o unidadfamiliar del cliente

6. Tamaño del hogar.7. Número de adultos.8. Número de menores de edad.9. Tenencia de bienes inmuebles propios.

Perfil de la unidad económicafamiliar del cliente

10. Existencia de actividad productiva en 2005.11. Tres principales actividades productivas en 2005.12. Destino más frecuente de los tres productos principales.13. Existencia de actividad artesanal en 2005.14. Antigüedad de la actividad artesanal.15. Existencia de actividad comercial en 2005.16. Antigüedad de la actividad comercial.17. Existencia de actividad de servicios en 2005.18. Antigüedad de la actividad de servicios. 19. Existencia de otras actividad económicas en 2005.

Perfil de pobreza en basea líneas de pobreza de ingresos y gastos

20. Volumen de ingresos per cápita del hogar del cliente, en dólares, en2005.

21. Gasto anual per cápita del hogar del cliente, en dólares, en 2005.

Perfil del cliente comoprestatario

22. Modalidad de crédito demandada. 23. Antigüedad del cliente como prestatario de la institución.24. Número de créditos que la institución le ha otorgado.25. Incremento del volumen del crédito, por diferencia entre el préstamo mínimo

y máximo, en dólares.26. Volumen promedio de los préstamos recibidos, en dólares. 27. Existencia de dificultades en el pago del crédito.28. Existencia de mora en el pago del crédito.29. Destino principal del crédito.30. Crédito de otras instituciones financieras en 2005.31. Uso de servicios no financieros de la institución.32. Uso de servicios no financieros de otras instituciones en 2005.

Perfil del cliente comoahorrador

33. Existencia de ahorros monetarios en 2005.34. Principal modalidad de ahorro monetario.35. Volumen mínimo ahorro acumulado en 2005, en dólares.36. Volumen máximo ahorro acumulado en 2005, en dólares.

163


9.2. Variables e indicadores de impactos económico-socialesen la unidad económica-familiarde clientes

Variables Indicadores de impacto

Ingreso

1 Ingreso anual por actividades económicas en 2005, mayor al promedio.

2 Ingreso neto anual en 2005, mayor al promedio.

3 Frecuencia alta en incremento de ventas, ex post al acceso a crédito.

4 Frecuencia alta en incremento del ingreso neto, ex post al crédito.

5 Número de actividades económicas ejecutadas en 2005 mayor al promedio.

Patrimonio

6 Incremento en tenencia de vivienda y terrenos, ex post al crédito.

7 Incremento en la tenencia de medios de transporte, ex post al crédito.

8 Incremento tenencia activos materiales para el hogar, ex post al crédito.

9 Incremento tenencia activos materiales para el negocio, ex post al crédito.

10 Incremento de inventarios para actividades productivas, ex post al crédito.

11 Incremento de inventarios para actividades comerciales, ex post al crédito.

12 No descapitalización de activos por falta de dinero en 2005.

Empleo 13 Generación de empleo dependiente remunerado en 2005, mayor al promedio.

Seguridad alimentaria

14 Frecuencia alta en acceso a buena alimentación, ex post al crédito.

15 No reducción de consumo de alimentos por falta de dinero en 2005.

16 No descapitalización para compra de alimentos en 2005.

17 Financiamiento principal gasto en alimentación ,ex post al crédito: ganancias.

Mejoramiento de vivienda

18 Gasto anual en servicios básicos en 2005, mayor al promedio.

19 Alta frecuencia de mejoras de vivienda, ex post al crédito.

20 Financiamiento principal inversión en vivienda, ex post al crédito: ganancias.

Acceso a educación

21 Alta frecuencia de financiamiento de estudios, ex post al crédito.

22 Gasto anual en educación en 2005, mayor al promedio.

23 Proporción asistencia escolar de menores en 2005, mayor al promedio.

24 Proporción trabajo en menores de edad en 2005, menor al promedio.

25Proporción asistencia adultos a educación superior en 2005, mayor al prome-dio.

26 Proporción asistencia adultos a otros estudios, mayor al promedio.

27 Financiamiento principal gasto en educación, ex post al crédito: ganancias.

Acceso a salud

28 Gasto anual en salud en 2005, mayor al promedio.

29 Alta frecuencia de acceso a medicinas, ex post al crédito.

30 Proporción acceso a asistenta médica en 2005, mayor al promedio.

31 Financiamiento principal gastos en salud, ex post del crédito: ganancias.

164

9.3. Variables e indicadores deinvestigación de impactos en empoderamiento de clientas mujeres

9.4. Variables e indicadores de satisfacción del cliente

Variables Indicadores de impacto

Poder de decisión

32 Mayor poder de decisión sobre ingresos personales, ex post al crédito.

33 Mayor poder de decisión sobre uso del crédito, ex post al crédito.

34 Mayor poder de decisión en la solicitud de crédito, ex post al crédito.

35Mayor poder de decisión de asistencia a oportunidades de aprendizaje, ex postal crédito.

36 Mayor participación en decisiones familiares, ex post al crédito.

37 Mayor toma independiente de decisiones, ex post al crédito.

38 Mayor planteamiento de metas, ex post al crédito.

Participación social

39 Mayor participación en organizaciones comunales, ex post al crédito.

40 Participación directiva en organizaciones comunales, ex post al crédito.

Habilidades y destrezas empresariales

41 Diversificación ingresos vía nuevas actividades económica, ex post al crédito.

42 Reducción del costo de inversión por compras al por mayor, ex post al crédito.

43 Compras/ventas directas sin intermediarios, ex post al crédito.

44 Valor agregado productos o servicios comercializados, ex post al crédito.

45 Diversificación ingresos vía nuevos productos o servicios, ex post al crédito.

Variables de investigación Indicadores de investigación

Satisfacción del cliente conaspectoss específicos

1. Satisfacción con el tiempo de procesamiento del crédito.2. Satisfacción con garantías exigidas para el acceso al crédito.3. Satisfacción con documentos/trámites para acceso al crédito. 4. Dificultades enfrentadas en la solicitud de crédito.5. Satisfacción con el volumen del crédito otorgado. 6. Satisfacción con el plazo de pago del crédito.7. Satisfacción con el volumen de la cuota de pago del crédito.8. Insatisfacción con la tasa de interés del crédito. 9. Satisfacción con desempeño de oficiales de crédito o personal de cargo

equivalente.10. Satisfacción con los servicios no financieros de la institución.11. Satisfacción con la equidad en género.

Lealtad de clientes

12. Identificación de ventajas comparativas en el crédito de la instituciónprestamista.

13. Predisposición a recomendar el crédito de la institución prestamista.14. Predisposición a continuar demandando servicios de la institución

prestamista.

165


10. Herramientas para el levantamiento de la información

Como instrumento para el levantamiento de la in-formación de los clientes y el grupo de control sediseñaron diversas encuestas para su aplicacióna muestras aleatorias de clientes antiguos y clien-tes nuevos como grupo de control de las institu-ciones financieras involucradas en la evaluación.El formato de los cuestionarios de encuesta sepresenta en la versión electrónica del documentode evaluación en la página web de la DGPOLDE.

11. Muestra del estudio

La muestra del estudio de impacto se calculó en252 personas en cada país (Honduras, Ecuador y

Marruecos), clientes de las instituciones financie-ras evaluadas, beneficiarias del FCM en los res-pectivos países. Se diseñó la muestra para alcan-zar una participación de 140 clientes antiguos y140 clientes nuevos, como grupo de control. Encada grupo de clientes se reparten la mitad demujeres y hombres.

11.1. Tamaño de muestra por institución microfinanciera

El tamaño de la muestra para cada instituciónmicrofinanciera fue definido en función a la par-ticipación de su clientela sobre el universo declientes por país. Los resultados de este ejerci-cio se presentan en el siguiente cuadro.

Tamaño y división de la muestra de ANÁLISIS DE IMPACTO para dos grupos de clientes desagregados en dos subcategorías

Clientes antiguosClientes nuevos o recién

ingresados

Hombres Mujeres Hombres Mujeres

Rural 35 35 35 35

Urbano 35 35 35 35

Subtotal 70 70 70 70

Total 280

Nivel de aplicación de las encuestas de la herramienta nº 1





Porcentaje respuestas 87% 85% 90%

Instituciones de los clientes evaluados

FINSOL FINCACOVELO ODEFCOMIXMUL

AL AMANA FONDEPFONDATION ZAKOURA

BANCO PICHINCHA/CREDIFEBANCO SOLIDARIO

166

a esta misma población objetivo. Esto permitirácumplir con el requerimiento de DGPOLDE dellevar a cabo un análisis consolidado y estadísti-camente significativo de las personas prestata-rias conjuntamente atendidas por las IMF evalua-das.

A partir de submuestras de cada una de las IMF,se podrán realizar inferencias que, aunque no songeneralizables a todos los clientes de la institu-ción, sí permitirán relevar tendencias. Estas infe-rencias serán estadísticamente significativas,cuando el tamaño de muestra aleatoria sea de 30o más casos.

11.2. Análisis estadísticos ampliado para la atribución de impactos

11.2.1. Análisis de diferencias entre mediasmuestrales

Dadas las dos muestras sujetas de estudio, unamuestra de clientes antiguos y una muestra declientes nuevos (grupo de control), este análisisdeterminará si existe una diferencia estadística-mente significativa entre las medias muestrales deuna misma variable cuantitativa a nivel de cadamuestra. Es decir, determinará si la diferencia ob-servada entre los resultados promedio de ambasmuestras es lo suficientemente significativa en tér-minos estadísticos.

La prueba a ser utilizada se denomina U-Test deMann-Whitney. Esta prueba pertenece al grupode pruebas no paramétricas. A diferencia de lasprueba paramétricas, no depende del supuestode normalidad de la distribución de probabilidadde la población. Dos son los requisitos que debencumplir las muestras que se quieren comparar pa-ra la aplicación de este test: 1) son muestras alea-torias, y 2) son muestras independientes entre sí,es decir, los elementos de cada muestra se cuen-tan una sola vez, no aparecen en más de una ca-tegoría y tampoco pueden influir en los datos deotra observación. Las muestras del estudio cum-plen estos requisitos.

Las hipótesis que se contrastan con esta prueba,a un nivel de significación αα, son las siguientes:

Este tamaño de muestra fue calculado conside-rando un intervalo de confianza de ± 3,97%. El ta-maño de esta muestra fue definido utilizando lafórmula y los criterios descritos a continuación.

11.1.1. Fórmula utilizada para el cálculodel tamaño de las muestras54

Esta fórmula fue seleccionada por su aplicabilidadpara una población o universo grande. De acuer-do a la información proporcionada por el Comitéde Seguimiento de la Evaluación y la Unidad deMicrocrédito, a fines del 2005 la clientela atendi-da por las cuatro microfinancieras de Honduras,Marruecos y Ecuador se aproximaba a los 37.700clientes.

donde:

Z = valor z de la distribución normal (z es 1,96para un nivel de confianza del 95%)

p = parámetros de la distribución de probabili-dad binomial (se utiliza 0,5)

c = intervalo de confianza, expresado como deci-mal

11.1.2. Criterios considerados y cálculo del tamaño de muestra total de Honduras,Marruecos y Ecuador

• Intervalo de confianza: ± 3,97%,• Nivel de confianza: 95%,• Tamaño de muestra obtenido aplicando los cri-

terios previos: 600 clientes,

11.1.3. Alcances del diseño muestral

A partir de la muestra aleatoria de personas presta-tarias de las instituciones microfinancieras evalua-das se podrán realizar inferencias generalizables

( ) ( )

2

2

c

p1pZ

N–

=**

54 Véase www.surveysystem.com/sscalc.htm para verificación de fórmula ycálculo de la muestra de acuerdo a los criterios definidos.

167


• Hipótesis nula. No existen diferencias significati-vas entre los valores promedio de la variable X de lamuestra 1 y de la muestra 2, es decir: Ho: μ1 = μ2

• Hipótesis alterna: Existen diferencias significa-tivas entre los valores promedio de la variable Xde la muestra 1 y de la muestra 2, es decir: H1:

μ1 ≠ μ2

El estadístico del Test de Mann-Whitney (U) secalcula siguiendo la siguiente fórmula:

Donde:

n1 = tamaño de la muestra 1n2 = tamaño de la muestra 2R1 = suma de rangos de los elementos de la

muestra 1R2 = suma de rangos de los elementos de la

muestra 2

Donde cada rango es el orden asignado a los da-tos de las dos muestras, cuando son ordenadosde manera ascendente.

La media o valor promedio del estadístico U (μu) ysu desviación estándar (σu) se calculan con las si-guientes fórmulas:

( )

2

R1nnnnU

11121

–++=

Los límites de la región de aceptación de las hipó-tesis, cuanto tanto n1 como n2 son mayores a 10,se calculan con las siguientes fórmulas:

Límite superior: μu + (Z) σu

Límite inferior: μu + (Z) σu

Donde Z es el valor de la distribución normal es-tándar para el nivel de significación αα definido.

Para la aplicación de esta prueba se tomará deforma homogénea un nivel αα = 5%. En el procesamiento estadístico del programaSPSS para determinar si la diferencia entre lospromedios de una variable en dos muestras distin-tas es o no significativa se toma en cuenta el valorindicado en Asymp. Sig (2-Tailed). Si este va-lor es menor al nivel de significación αα = 5%, sedetermina que la diferencia entre los valores pro-medio de la variable evaluada es estadísticamentesignificativa. La siguiente tabla presenta un ejem-plo de los resultados de este test.

1221nn

( )1nn 21 ++=

2

n 2n1 *=μu

σu

( ) ( )

2

2

c

p1pZ

N–

=**

Ejemplo: Test de Diferencia de Medias con U de Mann-Whitney

VariableEstadística

U - Test Mann-Whitney

Asymp. Sig.(2-tailed)

Diferencia estadísticamente

significativa

Volumen de ingresos 17.861,00 0,000 SÍ

Volumen de capital de trabajo 20.763,50 0,104 NO

Fuente: propia.

11.2.2. Análisis de correlación

Este análisis busca determinar una medida de cer-canía de la asociación entre dos variables a travésdel denominado coeficiente de correlación. Ennuestro caso se determinará en qué medida existe

una asociación cercana entre indicadores del his-torial del cliente e indicadores de impacto, dondelos indicadores del perfil del cliente son:

• Volumen promedio del crédito. • Volumen máximo del crédito.

168

El coeficiente de correlación de Spearman (rs) secalcula siguiendo la siguiente fórmula:

donde:

n = número de observaciones apareadas d = diferencia entre los rangos de cada pareja de

observaciones

La media o valor promedio del estadístico rs esigual a cero. Su desviación estándar (σu) se calcu-la con la siguiente fórmula:

Los límites de la región de aceptación de las hipó-tesis, cuando n es mayor a 30, se calculan con lassiguientes fórmulas:

Límite superior: (Z) σrs

Límite inferior: (Z) σrs

donde Z es el valor de la distribución normalestándar para el nivel de significancia αα definido.

El coeficiente de correlación de Pearson es másútil cuanto existe alta presencia de datos extremosen la serie evaluada.

En el procesamiento estadístico del programaSPSS para determinar la existencia de una corre-lación significativa, se toma en cuenta el valor indi-cado en Asymp. Sig (2-Tailed).

• Si este valor es menor al nivel de significaciónαα = 5% se determina que la existencia de unacorrelación estadísticamente significativa paraun nivel de significación de 5%.

• Si este valor es menor al nivel de significaciónαα = 1% se determina que la existencia de unacorrelación estadísticamente significativa paraun nivel de significación de 1%.

1n

1

–=σ

rs

( )1n n2 –

d61 2∑–=s

r

• Antigüedad del cliente.• Número de créditos recibidos.• Modalidad de crédito demandada.• Uso de servicios no financieros de la institución.

Los indicadores de impactos son los identificadosen el anexo del diseño metodológico.

El coeficiente de correlación entre dos variablestoma valores comprendidos entre uno positivo ynegativo (–1< r < +1). Es un indicador que con susigno determina si la relación entre dos variableses directa o inversa y con su valor determina elgrado de relación entre dos variables el cual esmás alto a medida que se acerca a ±1. Entonces,se tiene que los valores próximos a 1 indican ungrado alto de relación entre las variables y, por sulado, el signo determinará si esta relación es di-recta (positiva) o inversa (negativa). Se debe to-mar en cuenta que este coeficiente es una medi-da de asociación lineal o de dependencia linealsolamente, por lo que su uso en relaciones no li-neales no tiene sentido. Una correlación de cerono necesariamente significa independencia entrelas variables, puede ser un conjunto de variablesrelacionadas de forma no lineal. Además, este coe-ficiente no necesariamente implica alguna rela-ción causa-efecto o la inexistencia de otro tipo derelación.

Para el presente estudio se utilizarán los coeficien-tes de correlación de Pearson y de Spearman. Elprimero mide el grado de relación lineal entre dosvariables medidas en escala de intervalo o de razón.El coeficiente de correlación de Spearman es unavariante del coeficiente de correlación de Pearson,que mide el grado de correlación que existe entredos conjuntos de rangos de valores ordenados.Ambos coeficientes se interpretan de igual manera.

La hipótesis que se contrastan a un nivel de signi-ficancia αα son las siguientes:

• Hipótesis nula. No existe correlación entre lasdos variables evaluadas, es decir: Ho: ρ = 0

• Hipótesis alterna. Existen correlación entre lasdos variables evaluadas, es decir: H1: ρ ≠ 0

169

Anexo. Ficha de evaluación CADVI

170

Títu

loE

valu

ació

n de

l Fon

do d

e C

once

sión

de

Mic

rocr

édito

s Lu

gar

Latin

oam

éric

a, Á

frica

en

el E

xter

ior

Sec

tor

240

serv

icio

s ba

ncar

ios

y fin

anci

eros

Sub

sect

or24

.03

0 in

term

edia

rios

finan

cier

os fo

rmal

es

Tipo

de

eval

uaci

ónIn

term

edia

y fo

rmat

iva

Cos

te (

€)

134.

000

euro

sFe

cha

del p

rogr

ama

199

9-20

04

Age

nte

ejec

utor

Age

ncia

Esp

añol

a de

Coo

pera

ción

Inte

rnac

iona

lFe

cha

de la

eva

luac

ión

juni

o de

200

7A

gent

e ev

alua

dor

Dire

cció

n G

ener

al d

e P

lani

ficac

ión

y E

valu

ació

n de

Pol

ítica

s pa

ra e

l Des

arro

llo D

GP

OLD

E, S

EC

I, M

AE

C

Ant

eced

ente

s y

obje

tivo

El F

ondo

de

Con

cesi

ón d

e M

icro

créd

itos

en u

n in

stru

men

to fu

ndam

enta

lmen

te r

eem

bols

able

. Su

final

idad

prin

cipa

l es

cont

ribui

rge

nera

l del

pro

gram

aa

la lu

cha

cont

ra la

pob

reza

en

los

país

es e

n de

sarr

ollo

, med

iant

e el

fom

ento

de

los

serv

icio

s m

icro

finan

cier

os, c

on e

l pro

pósi

to

de q

ue la

pre

stac

ión

de d

icho

s se

rvic

ios

resp

onda

a la

s ne

cesi

dade

s de

los

sect

ores

eco

nóm

icos

y s

ocia

les

que,

o b

ien

no ti

enen

ac

ceso

al s

iste

ma

finan

cier

o tr

adic

iona

l, o

éste

no

satis

face

ade

cuad

amen

te s

us n

eces

idad

es. E

n co

nson

anci

a co

n di

cha

final

idad

, el

FC

M s

ervi

rá d

e ap

oyo

al d

esar

rollo

del

tejid

o m

icro

empr

esar

ial d

e aq

uello

s pa

íses

. Asi

mis

mo,

la fi

nalid

ad c

ompl

emen

taria

del

FC

M

es c

ontr

ibui

r, ju

nto

con

los

dem

ás in

stru

men

tos

de la

coo

pera

ción

al d

esar

rollo

con

tem

plad

os e

n la

Ley

23/

199

8, d

e 7

de ju

lio,

de C

oope

raci

ón In

tern

acio

nal p

ara

el D

esar

rollo

, a la

inte

grac

ión

de la

acc

ión

espa

ñola

de

coop

erac

ión,

res

peta

ndo

los

prin

cipi

os,

obje

tivos

y p

riorid

ades

est

able

cido

s en

la le

y.

El F

CM

cue

nta

para

el c

umpl

imie

nto

de s

us fi

nes

con

inst

rum

ento

s fin

anci

eros

y n

o fin

anci

eros

. Los

inst

rum

ento

s fin

anci

eros

son

pr

ésta

mos

y c

rédi

tos

en c

ualq

uier

a de

sus

mod

alid

ades

. Los

inst

rum

ento

s no

fina

ncie

ros

atie

nden

los

gast

os d

eriv

ados

de

la

eval

uaci

ón, s

egui

mie

nto

e in

spec

ción

de

las

oper

acio

nes

del F

CM

, así

com

o lo

s de

iden

tific

ació

n y

de a

sist

enci

a té

cnic

a re

lativ

os

a la

faci

litac

ión

de s

ervi

cios

a e

ntid

ades

rel

acio

nada

s co

n la

act

ivid

ad m

icro

finan

cier

a, c

on e

l obj

eto

de a

poya

r su

fort

alec

imie

nto

inst

ituci

onal

, cap

acita

ción

de

los

recu

rsos

hum

anos

e in

crem

ento

de

su c

apac

idad

de

gest

ión.

Prin

cipi

os y

obj

etiv

osLo

s pr

inci

pale

s ob

jetiv

os d

e la

eva

luac

ión

del F

ondo

de

Con

cesi

ón d

e M

icro

créd

itos

en e

l ext

erio

r so

n:

de la

eva

luac

ión

• C

onoc

er la

coh

eren

cia

del i

nstr

umen

to c

on e

l obj

etiv

o y

prio

ridad

de

la p

olíti

ca e

spañ

ola

de C

oope

raci

ón In

tern

acio

nal d

e lu

cha

cont

ra la

pob

reza

. Se

trat

a de

sab

er s

i el F

CM

est

á ad

ecua

dam

ente

dis

eñad

o y

ejec

utad

o pa

ra c

umpl

ir el

obj

etiv

o de

la C

oope

raci

ón

Esp

añol

a en

mat

eria

de

mic

rocr

édito

s, d

entr

o de

una

act

uaci

ón d

e pr

omoc

ión

del d

esar

rollo

del

tejid

o pr

oduc

tivo

y de

pro

tecc

ión

de g

rupo

s vu

lner

able

s, a

sí c

omo

dent

ro d

e la

s pr

iorid

ades

hor

izon

tale

s ap

unta

das

en e

l Pla

n D

irect

or 2

005-

200

8, c

on r

efer

enci

a es

peci

al a

la e

quid

ad d

e gé

nero

.•

Con

ocer

la a

decu

ació

n de

l ins

trum

ento

a la

s ne

cesi

dade

s y

cond

icio

nes

de lo

s pa

íses

des

tinat

ario

s de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

y su

con

trib

ució

n a

los

dife

rent

es g

rado

s de

des

arro

llo d

el s

ecto

r m

icro

finan

cier

o de

cad

a pa

ís e

n su

obj

etiv

o de

ate

nder

a

la p

obla

ción

pob

re.

• C

onoc

er la

efic

acia

del

inst

rum

ento

en

rela

ción

al f

omen

to d

e se

rvic

ios

mic

rofin

anci

eros

que

apo

yen

el d

esar

rollo

mic

roem

pres

aria

l y

los

efec

tos

que

gene

ra e

n la

s co

ndic

ione

s de

vid

a de

los

clie

ntes

fina

les

en la

red

ucci

ón d

e la

pob

reza

. •

Con

ocer

la e

ficie

ncia

del

inst

rum

ento

en

la g

estió

n y

ejec

ució

n de

los

recu

rsos

a p

artir

del

aná

lisis

de

los

proc

edim

ient

os y

los

mec

anis

mos

inst

ituci

onal

es q

ue p

erm

ita r

evel

ar lo

s fa

ctor

es d

e éx

ito y

las

limita

cion

es d

el F

CM

com

o he

rram

ient

a de

coo

pera

ción

, pa

rtic

ular

men

te o

bser

vand

o el

gra

do d

e co

ordi

naci

ón e

ntre

los

gest

ores

y la

com

plem

enta

rieda

d en

tre

el in

stru

men

to y

otr

as

actu

acio

nes

de la

Coo

pera

ción

Esp

añol

a.

171

Anexo VI. Ficha de evaluación CAD

• L

a ev

alua

ción

con

sist

e en

un

anál

isis

exh

aust

ivo

y rig

uros

o de

una

par

te im

port

ante

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

en e

l ám

bito

de

la lu

cha

cont

ra la

pob

reza

y e

l des

arro

llo s

ocia

l de

los

país

es p

riorit

ario

s de

nue

stra

coo

pera

ción

. Por

est

a ra

zón,

el e

valu

ador

de

be c

umpl

ir ci

erto

s re

quis

itos

tant

o pr

ofes

iona

les

com

o ét

icos

ent

re lo

s qu

e se

enc

uent

ran:

— A

noni

mat

o y

conf

iden

cial

idad

.La

eval

uaci

ón d

ebe

resp

etar

el d

erec

ho d

e la

s pe

rson

as a

pro

porc

iona

r in

form

ació

n as

egur

ando

su

ano

nim

ato

y co

nfid

enci

alid

ad.

— R

espo

nsab

ilida

d. C

ualq

uier

des

acue

rdo

o di

fere

ncia

de

opin

ión

que

pudi

era

surg

ir en

tre

los

mie

mbr

os d

el e

quip

o o

entr

e és

tos

y lo

s re

spon

sabl

es d

el F

CM

en

rela

ción

con

las

conc

lusi

ones

o r

ecom

enda

cion

es, d

ebe

ser

men

cion

ada

en e

l inf

orm

e. C

ualq

uier

af

irmac

ión

debe

ser

sos

teni

da p

or e

l equ

ipo

o de

jar

cons

tanc

ia d

el d

esac

uerd

o so

bre

ella

.—

Int

egrid

ad. L

os e

valu

ador

es te

ndrá

n la

res

pons

abili

dad

de p

oner

de

man

ifies

to c

uest

ione

s no

men

cion

adas

esp

ecífi

cam

ente

en

los

Térm

inos

de

Ref

eren

cia,

si e

llo fu

era

nece

sario

par

a ob

tene

r un

aná

lisis

más

com

plet

o de

la in

terv

enci

ón.

— I

ndep

ende

ncia

.El e

quip

o ev

alua

dor

debe

rá g

aran

tizar

su

inde

pend

enci

a de

la in

terv

enci

ón e

valu

ada,

no

esta

ndo

vinc

ulad

o co

n su

ges

tión

o co

n cu

alqu

ier

elem

ento

que

la c

ompo

ne.

— I

ncid

enci

as.E

n el

sup

uest

o de

apa

rició

n de

pro

blem

as d

uran

te la

rea

lizac

ión

del t

raba

jo d

e ca

mpo

o e

n cu

alqu

ier

otra

fase

de

la e

valu

ació

n, é

stos

deb

erán

ser

com

unic

ados

inm

edia

tam

ente

a la

DG

PO

LDE

. De

no s

er a

sí, l

a ex

iste

ncia

de

dich

os

prob

lem

as e

n ni

ngún

cas

o po

drá

ser

utili

zada

par

a ju

stifi

car

la n

o ob

tenc

ión

de lo

s re

sulta

dos

esta

blec

idos

por

la D

GP

OLD

E

en e

l pre

sent

e pl

iego

de

Pre

scrip

cion

es T

écni

cas.

—

Con

valid

ació

n de

la in

form

ació

n.C

orre

spon

de a

l equ

ipo

eval

uado

r ga

rant

izar

la v

erac

idad

de

la in

form

ació

n re

copi

lada

par

a la

ela

bora

ción

de

los

info

rmes

, y e

n úl

tima

inst

anci

a se

rá r

espo

nsab

le d

e la

info

rmac

ión

pres

enta

da e

n la

eva

luac

ión.

M

etod

olog

ía s

egui

daM

etod

olog

ía d

e ev

alua

ción

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

Con

clus

ione

s E

stra

tegi

aC

oncl

usio

nes:

y re

com

enda

cion

es

de m

icro

finan

zas

segú

n di

men

sion

es d

e Im

port

ante

des

equi

librio

ent

re s

us in

stru

men

tos,

que

con

sist

e en

una

exc

esiv

a co

ncen

trac

ión

de e

sfue

rzos

eval

uaci

ón d

el p

rogr

ama

en e

l ins

trum

ento

fina

ncie

ro fr

ente

a u

na c

lara

infra

utili

zaci

ón d

e la

asi

sten

cia

técn

ica.

El F

CM

mue

stra

esc

asos

pl

ante

amie

ntos

est

raté

gico

s de

coo

pera

ción

técn

ica.

Aus

enci

a de

una

est

rate

gia

sect

oria

l de

desa

rrol

lo

empr

esar

ial d

e A

EC

ID q

ue p

ueda

ser

vir

com

o m

arco

est

raté

gico

par

a la

s ac

tuac

ione

s en

mic

rofin

anza

s e

inex

iste

ntes

mec

anis

mos

de

adec

uaci

ón d

e la

lógi

ca d

e in

terv

enci

ón d

el F

CM

a lo

s ob

jetiv

os d

e la

Coo

pera

ción

E

spañ

ola.

La

com

plem

enta

rieda

d en

tre

el F

CM

y o

tras

act

uaci

ones

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

es

prác

ticam

ente

inex

iste

nte

y no

cue

nta

con

proc

edim

ient

os m

ínim

os d

e co

ordi

naci

ón, n

i a n

ivel

cen

tral

ni

en la

s O

TC. I

mpo

rtan

tes

debi

lidad

es e

n la

coo

rdin

ació

n y

arm

oniz

ació

n de

los

esfu

erzo

s op

erat

ivos

del

FC

M

con

otro

s ac

tore

s (d

onan

tes,

Gob

iern

o de

l paí

s be

nefic

iario

, sta

keho

lder

s), a

sí c

omo

de la

difu

sión

y e

l deb

ate

sobr

e la

s m

icro

finan

zas

en g

ener

al y

el i

nstr

umen

to F

CM

en

espe

cífic

o, s

on to

daví

a lim

itado

s.

Rec

omen

daci

ones

:

1. S

erá

prec

iso

pone

r en

mar

cha

una

visi

ón a

mpl

iada

de

la e

stra

tegi

a de

l FC

M q

ue tr

asci

enda

la c

once

sión

de

mic

rocr

édito

s a

una

polít

ica

inte

gral

de

mic

rofin

anza

s.2.

El F

CM

deb

e se

guir

gara

ntiz

ando

la s

oste

nibi

lidad

de

la o

fert

a de

ser

vici

os f

inan

cier

os, p

ero

sim

ultá

neam

ente

de fo

rma

com

patib

le c

on u

na e

stra

tegi

a de

foca

lizac

ión

(luch

a co

ntra

la p

obre

za).

3. A

lianz

as e

stra

tégi

cas.

Par

a m

ejor

ar la

efic

acia

y e

ficie

ncia

, el F

CM

deb

e ar

ticul

ar u

n pr

ogra

ma

de c

oope

raci

ón té

cnic

aac

ompa

ñand

o su

s op

erac

ione

s de

mic

rocr

édito

con

un

dive

rso

grup

o de

inst

ituci

ones

fina

ncie

ras

y no

fina

ncie

ras.

4. C

riter

ios

de s

elec

ción

. Con

stru

ir un

mec

anis

mo

con

unos

crit

erio

s un

ifica

dos

y un

iform

es d

e se

lecc

ión

de la

pob

laci

ónob

jetiv

o, c

on u

n cr

iterio

est

anda

rizad

o qu

e pe

rmita

gar

antiz

ar u

n eq

uilib

rio e

ntre

pro

fund

idad

y a

lcan

ce d

e fo

rma

que

la s

elec

ción

de

acto

res

inte

rmed

iario

s/pr

ovee

dore

s fin

anci

eros

dis

pong

an d

e su

ficie

nte

capa

cida

d y

com

prom

iso

inst

ituci

onal

par

a al

canz

ar a

mbo

s ob

jetiv

os d

e ca

ráct

er s

ocia

l ant

es d

e co

men

zar e

l des

arro

llo d

e pr

oduc

tos.

172

Cap

acid

ad

Con

clus

ione

s:y

dese

mpe

ño

inst

ituci

onal

E

xist

e un

des

equi

librio

ent

re lo

s in

stru

men

tos

técn

icos

y fi

nanc

iero

s: la

coh

eren

cia

y ad

ecua

ción

pre

supu

esta

riay

la c

alid

ad d

e co

oper

ació

n té

cnic

a so

n de

ficie

ntes

. Uno

de

los

fact

ores

lim

itant

es d

e la

coo

pera

ción

técn

ica

es e

l mar

co le

gal p

oco

clar

o pa

ra s

u ág

il ap

licac

ión

oper

ativ

a, d

ebid

o a

la d

ificu

ltad

del m

arco

nor

mat

ivo

del F

CM

pa

ra d

ar u

na c

ober

tura

lega

l al d

espl

azam

ient

o de

rec

urso

s ha

cia

la c

oope

raci

ón té

cnic

a no

ree

mbo

lsab

le. U

na

buen

a pl

anifi

caci

ón e

stra

tégi

ca d

el F

CM

deb

ería

hab

er p

lant

eado

el m

arco

lega

l en

func

ión

de lo

s ob

jetiv

os

y re

curs

os n

eces

ario

s pa

ra la

coo

pera

ción

fina

ncie

ra y

técn

ica

nece

saria

, y n

o a

la in

vers

a.

La d

ivis

ión

del t

raba

jo d

e co

mpe

tenc

ias

y re

spon

sabi

lidad

es d

entr

o de

la U

M ti

ene

una

débi

l pla

nific

ació

n es

trat

égic

a pa

ra g

aran

tizar

la c

oher

enci

a de

l FC

M. P

ráct

icam

ente

toda

la d

estr

eza

técn

ica

de la

UM

est

á te

rcia

rizad

a en

tre

asis

tenc

ia té

cnic

a (y

a se

a in

tern

a en

la A

EC

ID o

fuer

a), a

niv

el e

stra

tégi

co u

ope

rativ

o. P

or

lo t

anto

, par

ece

una

prio

ridad

ref

orza

r el

per

sona

l en

tare

as e

spec

ífica

s de

coo

pera

ción

técn

ica,

des

pués

de

hac

er u

na a

udito

ría d

e la

ges

tión

y lo

s re

curs

os h

uman

os d

e la

uni

dad

de m

icro

créd

ito.

Rec

omen

daci

ones

:

1. L

a re

com

enda

ción

más

impo

rtan

te e

n es

te s

entid

o pa

sa p

or h

acer

una

aud

itoría

de

la g

estió

n in

tern

a, c

rear

un

sist

ema

de e

valu

ació

n y

segu

imie

nto

adec

uado

y e

stab

lece

r un

sist

ema

adec

uado

de

gest

ión

por r

esul

tado

s qu

ese

a co

here

nte

con

los

plan

team

ient

o de

la r

efor

ma

de la

AE

CID

y p

or e

nde

las

prem

isas

de

la D

ecla

raci

ón d

eP

arís

.2

. Des

arro

llar

indi

cado

res

de d

esem

peño

par

a pr

ovee

dore

s de

ser

vici

os d

e ni

vel m

eso

que

mid

an e

l éxi

to y

el

impa

cto

a es

te n

ivel

.3.

Ada

ptar

los

cont

rato

s y

conv

enio

s de

las

oper

acio

nes

de c

rédi

to c

on la

s IF

I a in

cent

ivos

bas

ados

en

el d

esem

peño

con

unos

obj

etiv

os d

e de

sem

peño

aco

rdad

os (

que

incl

uyan

est

rate

gias

de

salid

a de

los

coop

eran

tes)

.4.

Cap

acita

r al I

CO

y e

xigi

r en

los

info

rmes

fina

ncie

ros

regu

lare

s in

dica

dore

s de

impa

cto

soci

al. G

aran

tizar

que

los

requ

isito

s de

ela

bora

ción

de

info

rmes

est

én e

n si

nton

ía c

on lo

s qu

e ne

cesi

tan

los

orga

nism

os d

e ge

stió

n y

gobi

erno

, otr

as e

ntid

ades

de

finan

ciam

ient

o y

los

supe

rvis

ores

.5.

Cre

ar e

stra

tegi

as d

e sa

lida

que

defin

an e

n co

ntra

tos

la d

urac

ión

de la

rela

ción

des

de e

l com

ienz

o de

l pro

yect

o,in

cluy

endo

un

perio

do d

e tie

mpo

par

a lo

grar

la

sost

enib

ilida

d fin

anci

era.

Ade

más

, es

im

port

ante

def

inir

prev

iam

ente

una

s es

trat

egia

s de

aba

ndon

o de

las

oper

acio

nes

que

incl

uya

un a

nális

is d

e vi

abili

dad,

est

udio

sde

mer

cado

y d

eman

da q

ue s

e ex

tiend

an h

asta

gar

antiz

ar la

sos

teni

bilid

ad fi

nanc

iera

y a

uton

omía

en

el ti

empo

6. D

eben

est

able

cers

e m

étod

os p

ara

med

ir el

impa

cto

soci

al y

est

able

cer e

ste

impa

cto

com

o un

obj

etiv

o cl

ave

del

FCM

; deb

e in

clui

rse

una

supe

rvis

ión

cont

inua

del

impa

cto

soci

al e

n el

sis

tem

a de

med

ició

n de

l des

empe

ño.

173

Anexo VI. Ficha de evaluación CAD

Mec

anis

mos

de

Con

clus

ione

s:co

mpl

emen

tarie

dad

1. L

a ev

alua

ción

mue

stra

com

o el

FC

M s

e ut

iliza

com

o un

a he

rram

ient

a ai

slad

a de

l con

text

o y

que

no r

inde

cue

ntas

en la

ges

tión

ni lo

s re

sulta

dos.

2.

La

unid

ad d

e m

icro

créd

ito h

ace

uso

de la

s op

erac

ione

s de

l FC

M e

xclu

siva

men

te c

omo

un in

stru

men

to d

eca

naliz

ació

n y

tran

sfer

enci

a de

rec

urso

s, s

in a

com

paña

mie

nto

ni r

efer

enci

a ad

icio

nal,

sin

prog

ram

as d

e ap

oyo

y se

guim

ient

o, s

in f

acili

taci

ón d

e ap

oyo

técn

ico

supl

emen

tario

agr

egad

a y

sin

inte

grac

ión

en lo

s ob

jetiv

osge

nera

les

de o

tras

dire

ccio

nes

gene

rale

s.

3. L

os re

sulta

dos

del e

stud

io d

emue

stra

n qu

e es

ta h

erra

mie

ntas

, tal

y c

omo

está

sie

ndo

utiliz

ada

de fo

rma

aisl

ada,

noes

la m

ás a

prop

iada

par

a m

axim

izar

el i

mpa

cto

sobr

e gr

upos

de

alto

ries

go n

i par

a re

duci

r la

pobr

eza

de g

rupo

svu

lner

able

s. E

xist

en o

tros

mét

odos

que

resu

ltan

más

efic

ient

es p

ara

el p

ropó

sito

de

la tr

ansf

eren

cia

de re

curs

osa

los

más

pob

res,

com

o lo

s pr

ogra

mas

de

rede

s de

pro

tecc

ión

soci

al (

safe

ty n

ets)

par

a gr

upos

ext

rem

adam

ente

vuln

erab

les.

4. E

xist

en e

n la

eva

luac

ión

incl

uso

evid

enci

as d

e qu

e lo

s gr

upos

más

vul

nera

bles

ent

revi

stad

os h

an v

isto

afe

ctad

ane

gativ

amen

te s

u ca

paci

dad

de a

cces

o a

algu

nos

serv

icio

s.

Rec

omen

daci

ones

:

1. P

rom

over

el a

nális

is y

pla

nific

ació

n co

njun

tos

y pe

rman

ente

s de

las

nece

sida

des

del p

aís

bene

ficia

rio c

on o

tros

dona

ntes

, con

la s

ocie

dad

civi

l y a

linea

mie

nto

con

las

polít

icas

y d

ocum

ento

s de

com

prom

iso

de r

educ

ción

de

pobr

eza

naci

onal

es.

2. C

rear

un

cent

ro d

e ge

stió

n de

l con

ocim

ient

o y

un s

iste

ma

de in

form

ació

n y

com

unic

ació

n so

bre

el m

icro

créd

itoqu

epe

rmita

rep

licar

las

exp

erie

ncia

s, a

dver

tir l

as c

ompl

emen

tarie

dade

s po

tenc

iale

s ta

nto

inte

rnam

ente

com

oex

tern

amen

te.

3. C

rear

un

grup

o de

tra

bajo

en

el s

eno

de lo

s ór

gano

s co

nsul

tivos

de

la C

oope

raci

ón E

spañ

ola

en m

ater

iade

mic

rofin

anza

s.

4. E

stab

lece

r un

mec

anis

mo

de c

oord

inac

ión

y ar

ticul

ació

n so

bre

el te

rren

o (O

TC) q

ue p

erm

ita in

tegr

ar e

l FC

M e

nla

s op

erac

ione

s de

la C

E y

aum

enta

r la

coh

eren

cia

y co

mpl

emen

tarie

dad

de la

s op

erac

ione

s.5.

Des

arro

llar:

a) u

na p

lani

ficac

ión

estr

atég

ica

adec

uada

m, y

b)

de u

n pl

an d

e co

mun

icac

ión

e in

form

ació

n in

tern

oy

exte

rno

para

difu

ndir

las

virt

udes

de

las

mic

rofin

anza

s pa

ra r

educ

ir la

pob

reza

.

174

Pla

n C

oncl

usio

nes:

de C

oope

raci

ónTé

cnic

a1.

Una

asi

gnat

ura

pend

ient

e de

l FC

M c

onsi

ste

en fa

cilit

ar u

n fin

anci

amie

nto

flexi

ble

de la

asi

sten

cia

técn

ica

para

abar

car

la in

vest

igac

ión

y el

des

arro

llo d

e nu

evos

pro

duct

os q

ue r

espo

ndan

a la

s ne

cesi

dade

s es

pecí

ficas

de

clie

ntes

más

pob

res

y la

asi

sten

cia

técn

ica

para

el f

orta

leci

mie

nto

de la

cap

acid

ad d

e la

s in

stitu

cion

es fi

nanc

iera

sin

term

edia

s, p

erm

itien

do a

los

soci

os in

trodu

cir u

nos

serv

icio

s fin

anci

eros

y u

nos

mec

anis

mos

inno

vado

res

para

lapr

esta

ción

de

esto

s se

rvic

ios.

2.

El m

icro

créd

ito e

xige

un d

iagn

óstic

o so

cial

pre

vio.

Exis

ten

polít

icas

de

redu

cció

n de

la p

obre

za e

ntre

gru

pos

met

avu

lner

able

o d

e al

to r

iesg

o qu

e co

ntie

nen

inst

rum

ento

s y

herr

amie

ntas

muc

ho m

ás e

ficac

es q

ue e

l mic

rocr

édito

.E

l mic

rocr

édito

no

es s

iem

pre

la s

oluc

ión

más

idón

ea y

deb

en a

naliz

arse

las

nece

sida

des

de lo

s cl

ient

es m

etas

para

dilu

cida

r su

con

veni

enci

a.

Rec

omen

daci

ones

:

1. A

poya

r en

el fo

rtale

cim

ient

o in

stitu

cion

al d

el s

ecto

r mic

rofin

anci

ero

para

la e

stab

ilizac

ión

del c

lima

mac

roec

onóm

ico

y de

pol

ítica

fina

ncie

ra p

ropi

cia

y es

tabl

e pa

ra m

ante

ner

un s

iste

ma

finan

cier

o in

cluy

ente

.2

. Des

arro

llar

en e

l FC

M u

na o

fert

a de

ser

vici

os t

écni

cos

que

vaya

más

allá

de

los

inst

rum

ento

s fin

anci

eros

para

el d

esar

rollo

de

los

mic

rocr

édito

s. D

iseñ

ar u

na c

arte

ra d

e pr

oduc

tos

técn

icos

: fin

anci

ació

n pa

ra c

ubrir

lain

vest

igac

ión

y el

des

arro

llo d

e nu

evos

pro

duct

os y

la a

sist

enci

a té

cnic

a pa

ra e

l for

tale

cim

ient

o de

la c

apac

idad

,pe

rmiti

endo

intr

oduc

ir se

rvic

ios

finan

cier

os n

uevo

s or

igin

ales

y a

dapt

ados

, así

com

o m

ecan

ism

os in

nova

dore

spa

ra la

pre

stac

ión

de e

stos

ser

vici

os.

3. U

tiliz

ar c

riter

ios

clar

os d

e se

lecc

ión

de in

stitu

cion

es c

ompr

omet

idas

con

la r

educ

ción

de

la p

obre

za y

la c

reac

ión

de s

oste

nibi

lidad

.4.

Dis

eñar

ope

raci

ones

con

inst

ituci

ones

fina

ncie

ras

inte

rmed

ias

adap

tand

o la

fina

ncia

ción

a la

fase

de

desa

rrol

loin

stitu

cion

al p

ara

max

imiz

ar s

u ca

paci

dad

de p

rofu

ndiz

ació

n y

alca

nce.

Hay

que

dis

eñar

est

rate

gias

ada

ptad

asde

apo

yo e

n fu

nció

n de

las

nece

sida

des

Con

clus

ione

s N

ode

car

ácte

r es

pecí

fico

Rec

omen

daci

ones

No

de c

arác

ter

espe

cífic

oA

gent

es q

ue in

terv

iene

nA

genc

ia E

spañ

ola

deC

oopa

raci

ón In

tern

acio

nal

Evaluación del Fondo de Concesión deMicrocréditos para Proyectos de DesarrolloSocial Básico en el Exterior (FCM)

Info

rme

de

Eva

lua

ció

n

23







Equipo Evaluador: INYPSAFecha de Evaluación: Julio 2007Tipo de Evaluación: Intermedia y FormativaSector: (24030) Intermediarios Financieros del Sector FormalÁrea Geográfica: Ecuador, Honduras y Marruecos

23 Informe de

Evaluación

23 informe de evaluacion 18/6/08 11:51 Página 1

23 Informe de Evaluación - oecd.org · 23 informe de evaluacion 18/6/08 11:51 Página 1. Marzo...

Documents

Transcript of 23 Informe de Evaluación - oecd.org · 23 informe de evaluacion 18/6/08 11:51 Página 1. Marzo...