24 Derechos de propiedad y tenencia de la...

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Derechos de propiedad y tenencia de la tierra

David F. Varela y Jorge L. Archimbaud1

Resumen

Durante los últimos años, el Perú ha hecho grandes avances en la consolidación de losderechos de propiedad sobre tierras rurales y urbanas. Millones de familias peruanas hanaccedido a derechos de propiedad cuyo reconocimiento no podían obtener antes de lasreformas de 1996. El sistema de Registro de Predios ha mejorado en forma significativala calidad de los servicios que presta a los ciudadanos. Queda pendiente, sin embargo, laextensión de los programas de formalización a nuevas áreas (principalmente en ciudadesintermedias y pequeñas) para completar el objetivo de un «país de propietarios» y reducirel riesgo de la reversión a la informalidad. Además, el ambicioso proceso de reformasiniciado en la década pasada se suspendió e incluso retrocedió en los últimos años, con loque reaparecieron algunos incentivos perversos para las invasiones y la informalidadgenerada por estas.

En la actualidad, el principal desafío consiste en efectuar las reformas pendientes ycontinuar el proceso de reconocimiento y protección de los derechos de propiedad paraapalancar el desarrollo del sector privado dentro de un mercado inmobiliario moderno, altiempo que se fortalecen las finanzas locales mediante una tributación de la propiedadinmueble que capte su potencial contributivo. Para estos fines, la integración de lainformación legal con la espacial gracias al recién establecido Sistema Nacional Integradode Catastro es esencial y requiere de un fortalecimiento de los mecanismos de coordinacióninstitucional. El programa de reformas incluiría una revisión del marco institucionalexistente, que podría simplificarse y clarificarse de modo tal que reduzca los costos detransacción para los ciudadanos y para el Estado.

1 Con el apoyo de Javier Madalengoitia.

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PERÚ: LA OPORTUNIDAD DE UN PAÍS DIFERENTE570

I. Derechos de propiedad y tenencia de la tierra: contribución aldesarrollo económico y social

Existe evidencia de la relación directa entre crecimiento económico y derechos de propie-dad. La seguridad jurídica de estos derechos es básica para la operación de los mercadosinmobiliarios y los sistemas financieros modernos fundados en garantías reales. Los dere-chos de propiedad son decisivos para la estabilidad y predictibilidad de la economía demercado; el reconocimiento y protección efectivos de la propiedad se consideran incen-tivos de inversión esencial, mientras que cualquier debilidad en la calidad y efectividadde las normas legales o el marco institucional de los derechos de propiedad se convierte enun grave desincentivo (Banco Mundial 2005a: 81).

Los gobiernos tienen un papel clave en el reconocimiento y protección de los derechosde propiedad en la medida en que generan políticas públicas sobre ellos, que, natural-mente, varían según el país y la época, y que están influidas por las relaciones de poder enla sociedad. Países como el Perú enfrentan el desafío del crecimiento poblacional y laescasez relativa de bienes apropiables, de tecnología disponible para la utilización de esosbienes y la estructura de sus mercados. El trabajo original del economista peruano Hernan-do de Soto y del Instituto Libertad y Democracia (ILD) ha atraído la atención de losgobiernos, la cooperación internacional y la comunidad académica, y se considera la base deuna nueva interpretación del papel activo de los pobres en el desarrollo de una economía yde la interacción entre normas jurídicas y hechos económicos (De Soto 1986).

La propuesta de consolidación de los derechos de propiedad en el Perú supone expandirlos beneficios del Programa Nacional de Formalización (PNF) dentro de una estructura degestión descentralizada y adoptar nuevos enfoques de titulación para alcanzar nuevosusuarios en nuevas áreas. La consolidación de los logros del Proyecto de Derechos dePropiedad Urbana (PDPU) en cuanto a la seguridad legal, la movilización de activos, lacapitalización de propiedad y el acceso al crédito (véase el anexo I) requerirá de un ajuste delas herramientas y los objetivos de la formalización tomando en cuenta las nuevas realidadesinstitucionales determinadas por la descentralización: las municipalidades provinciales ydistritales han «tomado las riendas» de los procesos de formalización y catastro.

El desafío principal del Estado peruano para los próximos años será desalentar, pormedio de acciones dirigidas, el regreso a la informalidad o la creación de nueva informa-lidad. Las acciones serían: (i) establecer un mecanismo integral para la formulación depolíticas en el área de los derechos de propiedad con una visión de largo plazo;(ii) finalizar los programas de catastro y formalización en las áreas no intervenidas por elPNF y seleccionadas con nuevas metodologías justificadas por su indicador de costo-efectividad; (iii) integrar la información espacial y legal en el registro de la propiedad, parabajar costos y facilitar el acceso de los usuarios; y (iv) hacer una utilización económicaefectiva de los derechos de propiedad en las áreas formalizadas. También se deberíaprofundizar las reformas institucionales con el fortalecimiento del sistema, de manera queeste: (a) provea seguridad legal efectiva y costos de transacción reducidos; (b) administrela información de las propiedades por medio de un sistema de catastro geo-referenciado;y (c) estimule la participación y la consulta.

CAPÍTULO 24. DERECHOS DE PROPIEDAD Y TENENCIA DE LA TIERRA 571

Recuadro 1. Descentralización y competitividad: contribución de los dere-chos de propiedad

Los dos retos estratégicos para el desarrollo del Perú son: (i) lograr que el proceso dedescentralización sea exitoso y (ii) crear bases económicas para el desarrollo descen-tralizado, mediante la mejora del clima de inversión, un mejor acceso a los mercadosy la promoción de industrias internacionalmente competitivas. Para que las regioneslogren un crecimiento sostenido es preciso complementar los esfuerzos por producirempleo, reducir la pobreza y los procesos de descentralización con programas localesy regionales de competitividad. La descentralización puede ser un instrumento po-deroso para asegurar objetivos sociales, políticos y económicos, pero solo será sosteni-ble si se basa en las realidades económicas de las regiones y las municipalidades eincluye estrategias para el desarrollo del sector privado.

El éxito de la descentralización en el Perú se reflejará en la generación de empleoy el crecimiento económico regional. Las regiones deben mejorar su competitividadpara atraer a la inversión privada e incrementar la actividad económica. Una compe-titividad mejorada requiere de: una infraestructura adecuada y bien mantenida;bajos costos de producción y logística; acceso de los productos regionales a los mer-cados nacionales e internacionales; elevada productividad de las empresas regionales;variedad en los productos regionales; adopción de estándares de calidad; capacida-des de tecnología e innovación; asistencia para las exportaciones y la facilidad delcomercio; y un buen clima general para las inversiones regionales. Para esta últimaparte es clave la seguridad jurídica de los derechos de propiedad.

Información reciente indica que el crecimiento económico de los últimos tres añosha beneficiado a las regiones del Perú y a otros centros económicos tradicionales fuerade Lima, hecho que sugiere que la descentralización ya está dando frutos que serviránde plataforma más amplia para el desarrollo del país. Es por ello que el fortalecimien-to institucional de los gobiernos locales juega un papel determinante en el desarrollode la agenda de descentralización del Gobierno del Perú, al igual que la generaciónde recursos adicionales como los que resultarían de una tributación adecuada de laspropiedades inmuebles.

II. Antecedentes: respuestas del Estado peruano a losdesafíos de cambio social y económico

Cambios sociales y económicos y tenencia de la tierra

MIGRACIÓN INTERNA. El proceso migratorio interno tuvo sus inicios en la década de 1940y se agravó a partir de 1980, debido a la violencia terrorista desatada en varios departa-mentos del país. Este proceso generó un cambio radical en la distribución de la población


dentro del territorio nacional: mientras que en 1940 la población urbana representabatan solo un tercio de la población total, en la actualidad dos tercios viven en las ciudades(véase el gráfico 1). Este fenómeno migratorio se explica principalmente por las expecta-tivas de la población rural por mejorar su calidad de vida. En 2002, 77 por ciento de lapoblación rural se encontraba bajo la línea de pobreza, frente a solo 42 por ciento de lapoblación urbana (véase el gráfico 2).

Gráfico 1. Distribución de la población censada(Porcentajes)

Fuente: INEI.

Gráfico 2. Pobreza y pobreza extrema en las áreas urbanas y rurales (2002,porcentajes)

Fuente: INEI.

EFECTOS EN LA TENENCIA DE TIERRA URBANA. De acuerdo con los datos del último censo,la población que migró ascendió a 4 millones y medio de habitantes, y sus principalesdestinos fueron las ciudades de la costa como Lima (53 por ciento), Arequipa (5 por ciento),La Libertad (4 por ciento) y Lambayeque (4 por ciento). Por su parte, los departamentosque mostraron la mayor cantidad de población emigrante fueron Cajamarca (11 por

47,4

59,565,2

70,1 72,6

27,435,4

64,6

29,934,8

40,5

52,6

1940 1961 1972 1981 1993 2005

UrbanoRural

50,3

9,7

26,8

32,4

Rural Urbana

Pobre no extremo

Pobre extremo

77,1

42,1


ciento), Áncash (8 por ciento), Junín (7 por ciento), Ayacucho (7 por ciento) y Lima (7por ciento) (véanse los gráficos 3 y 4).

Gráfico 3. Población de Lima Metropolitana en 1972, 1993 y 2003*(Miles)

* Población estimada al 30 de junio de 2003Fuente: INEI y Perú en Números

Gráfico 4. Población de las principales ciudades en 1972, 1993 y 2003*(Miles)

* Población estimada al 30 de junio de 2003

Fuente: INEI y Perú en Números

Los inmigrantes se enfrentaron a barreras prácticamente infranqueables de acceso a lapropiedad inmueble y a la vivienda. El alto costo de la tierra urbana la situaba fuera delalcance de la mayoría, pero incluso los pocos que podían adquirir terrenos y construirviviendas conforme a los procedimientos legales encontraron un marco legal y regulatorioextremadamente complejo que generaba altos costos de transacción y tomaba mucho tiem-po.2 El Estado no pudo atender tampoco las necesidades de vivienda de los inmigrantes; los

3.302,5

6.321,2 7.912,3

1972 1993 2003

0 100 200 300 400 500 600 700 800

Are

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ca1972

1993

2003

Tacn

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Sulla

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2 El ILD estimó que regularizar posesiones informales necesitaba 201 pasos, a través de 52oficinas gubernamentales durante seis años y once meses.


programas de construcción directa de las entidades públicas fueron insuficientes parasatisfacer la demanda, y algunos programas agravaron la situación de informalidad alentregar unidades de vivienda sin de títulos legales sobre el terreno y/o la edificación.3 Lafalta de respuesta adecuada a estas demandas ocasionó el surgimiento de zonas urbanasmarginales, principalmente como resultado de invasiones de tierras de propiedad delEstado4 (véase el gráfico 5).

Gráfico 5. Procesos seguidos por las invasiones para poblar las zonas urbanasmarginales

Fuente: APOYO Consultoría: Estrategia de Largo Plazo COFOPRI, estudio contratado por elPDPU-COFOPRI

La tenencia precaria de la tierra (conocida en el Perú como «informal») generó costosmuy altos para los inmigrantes a zonas urbanas: (i) el congelamiento de su activo másvalioso; (ii) la falta de acceso a crédito y servicios públicos; y (iii) la carencia de incentivosde inversión para sus pequeñas empresas. Desde la perspectiva estatal, la incertidumbreacerca del titular del derecho de propiedad debilitó la base de ingresos para los gobiernoslocales y, por ende, de su capacidad para satisfacer las necesidades locales de vivienda,servicios e infraestructura.

EFECTOS EN LA TENENCIA DE LA TIERRA RURAL. A partir de 1969, el Gobierno de eseentonces intentó resolver la problemática de la tenencia de la tierra rural por medio deuna reforma agraria.5 Esta reforma se caracterizó por la expropiación sin indemnizaciónde valiosas propiedades privadas (constituidas en su mayoría por las tierras más fértiles del

3 En el Perú, a diferencia de otros países de similar sistema legal, el registro de la propiedaddel terreno no incluye la propiedad de la edificación. Es necesario adelantar unprocedimiento separado (registro de fábrica).

4 La ocupación de terrenos con fines de vivienda se realizó mediante tres mecanismos: (i)la invasión violenta; (ii) la compra de tierras agrícolas por asociaciones o cooperativas; y(iii) la invasión gradual de propiedad privada o estatal (el caso más frecuente).

5 Decreto ley 17716, Ley de Reforma Agraria.

Adjudicación Habilitación Licencia de Construcción

Declaración de Fábrica

InvasiónConstrucciónHabilitaciónTítulo

1Punto de Partida Sistema

Tradicional

Punto de Partida Sistema

Tradicional

Punto de partida

Invasiones

Punto de partida

Invasiones

2 3 4

4 3 2 1





Tradicional


Tradicional

Punto de partida

Invasiones

Punto de

Invasiones

2 3 4

4 3 2 1





Tradicional


Tradicional

partida InvasionesInvasiones

2 3 4

4 3 2 1





Tradicional

Punto de partida sistema

tradicional

Invasionesinvasiones

2 3 4

4 3 2 1Punto de partida


país). Tales propiedades fueron adjudicadas a empresas campesinas asociativas (coopera-tivas, empresas rurales de propiedad social o sociedades agrícolas de interés social).6 Laadjudicación se orientaba a imponer un modelo de explotación colectiva y establecía, de

Recuadro 2. Invasiones y riesgo moral

Los grandes cambios demográficos y la falta de viviendas económicamente asequi-bles fueron las causas principales del crecimiento de asentamientos informales en elPerú. En Lima Metropolitana, por ejemplo, los asentamientos informales crecieronde 4 por ciento de nuevas viviendas construidas en 1940 a casi 70 por ciento en1985. La mayoría de estos asentamientos informales fueron establecidos por mediode invasiones (violentas o graduales) de propiedades públicas y privadas. Las inva-siones violentas a veces eran planeadas por individuos o grupos especializados; lasgraduales ocurrieron de manera aislada y esporádica alrededor de centros urbanosexistentes, grandes construcciones de negocios, proyectos urbanísticos en desarrolloo en terrenos baldíos.

Sin embargo, después de 1985 el número de invasores ha disminuido sustancial-mente. En los últimos diez años solo se han registrado dos épocas de invasionesmasivas en Lima Metropolitana, en las que estuvieron involucradas alrededor de 20mil personas. Este descenso puede ser parcialmente explicado por la reducción drás-tica de la tasa de crecimiento poblacional (de 4,5 por ciento en 1970 a menos de 2por ciento en 2004), y por el crecimiento vertical de los asentamientos informales.No se han detectado más de 12.500 microinvasiones debido al crecimiento familiardurante ese mismo periodo.

Cualquier iniciativa para otorgar títulos de propiedad puede crear problemas de«riesgo moral», en particular en el Perú, donde la fecha tope para formalizar posesio-nes informales ha cambiado varias veces en los últimos cuarenta años (la últimaocurrió en 2001). Para minimizar el riesgo, el PNF no formalizó ninguna invasiónposterior a marzo de 1996.

Una salvaguarda similar debería ser incluida en cualquier iniciativa de formaliza-ción posterior, para atacar más adecuadamente las principales causas de los asenta-mientos informales por medio de: (i) el desarrollo de un marco de trabajo legal y depolíticas que permita el acceso de los peruanos pobres a los mercados de tierras yviviendas; (ii) la formalización de edificaciones para facilitar el crecimiento vertical enáreas periurbanas; y (iii) la promoción del respeto de los derechos de propiedadmediante campañas que estarán dirigidas a generar actitudes y comportamientosfavorables hacia la propiedad privada.

6 La Ley de Reforma Agraria impuso un sistema de propiedad colectiva y promovió lacreación de cerca de 1.500 empresas campesinas asociativas sobre la base de criteriospolíticos.


manera arbitraria, las dimensiones mínimas y máximas de los terrenos entregados. Porejemplo, se prohibió que la tierra rural tuviera una extensión menor de 3 hectáreas y seobligó al Registro de la Propiedad Inmueble (RPI) a no inscribir ninguna transferencia odivisión que resultase de predios de menor extensión. Como consecuencia de ello, secondenó a la informalidad a más de 700 mil predios rurales, pertenecientes a casi la mitadde los agricultores peruanos, quienes quedaron excluidos de los beneficios de la seguri-dad jurídica que otorga un título registrado.

El rápido fracaso de la estructura de tenencia de la tierra impuesta por la reformaagraria ocasionó que desde mediados de la década de 1970 se iniciara en la costa peruanaun proceso acelerado de parcelación de los predios adjudicados en forma colectiva, perosin que este proceso se registrara en el RPI, lo que trajo consigo que alrededor de 80 porciento de las cooperativas agrarias que optaron por parcelar sus tierras cayeran en lainformalidad (García-Montúfar 2002).

El Estado peruano y la tenencia de la tierra

POLÍTICAS SOBRE DERECHOS DE PROPIEDAD URBANOS. En 1996 el Gobierno instituyó laComisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), para adelantar lacreación de un Programa Nacional de Formalización (PNF) con el objetivo de reconocerlos derechos de propiedad de la población en zonas urbanas marginales sobre terrenos delEstado invadidos antes de ese año. El PNF contó con el apoyo de un registro especializa-do, conocido como Registro de la Propiedad Urbana (RPU), y fue acompañado de variasreformas legales y reglamentarias que facilitaban las tareas de COFOPRI. A partir de1999 el PNF recibió el apoyo técnico y económico del Banco Mundial a través delProyecto Derechos de Propiedad Urbana (PDPU-Préstamo n.º 4384-PE).

Durante cinco años, el PDPU (Banco Mundial 2004a 2004b, 2005b) obtuvo exce-lentes resultados: (i) la reducción del tiempo promedio de formalización a 45 días; (ii) elregistro de aproximadamente 1,4 millones de títulos de propiedad, beneficiando a másde 5,7 millones de peruanos en comunidades marginales; (iii) la transferencia posterior aterceros de aproximadamente 630 mil de estas propiedades mediante transacciones den-tro del mercado formal; (iv) el incremento del valor de las propiedades tituladas en unmonto agregado aproximado de 1,3 mil millones de dólares; y (v) el incremento deaproximadamente 400 millones de dólares en el volumen de créditos formales. Estosresultados fueron posibles gracias a las ambiciosas reformas legales e institucionales ade-lantadas durante esos años, que permitieron diseñar un proceso de formalización centra-lizado, de alta calidad y bajo costo. Como parte de ese proceso, COFOPRI elaboró uncatastro de propiedad urbana para disponer de la información cartográfica necesaria yque puede ser utilizado también por las municipalidades para planificación y desarrollourbano (véase el gráfico 6).


44,9%

11,0%7,7%

6,1%

5,6%

5,5%

3,0%

4,3%

2,9%9,0% Lima (44,9)

Arequipa (11,0)

La Libertad (7,7)

Lambayeque (6,1)

Piura (5,6)

Áncash (5,5)

Ica (4,3)

Ayacucho (3,0)

Tacna (2,9)

Otros (9,0)7,7%

Gráfico 6. Títulos otorgados en Lima y provincias(1996 – abril 2005)

Departamento Títulos

Lima 645.717Arequipa 158.593La Libertad 110.162Lambayeque 88.393Piura 81.02Áncash 79.272Ica 61.82Ayacucho 42.869Tacna 41.099Otros 128.919

Total 1’437.864

Fuente: COFOPRI 2005.

POLÍTICAS SOBRE DERECHOS DE PROPIEDAD RURALES. A partir de 1993, el Gobiernoperuano inició un Programa Especial de Titulación de Tierras (PETT) para la costa. Elobjetivo inicial del PETT era emitir títulos de propiedad y elaborar el catastro para losbeneficiarios de la reforma agraria y los propietarios de tierras no cultivadas, así como paracomunidades nativas y campesinas. En 1996 se suscribió un convenio con el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) para impulsar el PETT e incrementar su coberturaa todas las áreas rurales del país. Este convenio preveía el financiamiento de un proyectode cuatro años cuyo objetivo era incorporar a un poco más de un millón de predios en elcatastro rural y registrar el mismo número de títulos de propiedad en la costa y parte dela sierra. Para facilitar su operación se estableció una Sección Especial de Predios Rurales(SEPR) en el RPI.

Durante la primera fase del PETT, solo 250 mil predios rurales (menos de 8 porciento del total) fueron titulados. Un segundo convenio fue suscrito en 2001 para otro


proyecto de cuatro años, cuyo objetivo es extender el catastro rural y el registro depredios, de modo que se registre un total de 705 mil títulos (525 mil derivados deltrabajo no concluido mientras regía el primer convenio, y 180 mil nuevos títulos ubica-dos en la sierra). Este proyecto incluirá la digitalización de la información catastral reco-lectada durante la vigencia del primer convenio con el BID, y el sondeo de 250 milnuevos predios (Field y Torero 2004). Gracias al PETT, se estima que en la actualidad elporcentaje de predios rurales no registrados ha disminuido notablemente, en especial enla costa, hasta en 50 por ciento.

Avances recientes: reformas institucionales

UNIFICACIÓN DE REGISTROS. En 2002 el Congreso del Perú aprobó una de las reformasinstitucionales más importantes de los últimos años: el establecimiento del Registro dePredios (RP) mediante la fusión del RPI, el RPU y la SEPR. Esta unificación representóbeneficios inmediatos para los usuarios, especialmente para los más pobres, puesto queeliminó los registros paralelos, permitió el acceso a un único registro y, por lo tanto, redujocualquier posibilidad de discriminación para las propiedades registradas en el RPU.También incrementó del número de puntos de acceso a servicios registrales para lossegmentos de menores ingresos. Así, mientras que el RPI y la SEPR atendían al públicoen 58 y 25 oficinas registrales respectivamente, el RPU solo prestaba servicios por mediode veinte oficinas. Luego de la unificación, las 83 oficinas del RP prestan servicios a todoslos usuarios antiguos del RPU.

Recuadro 3. El Sistema Dual de Registros de la Propiedad: problemas ysoluciones

El diseño original del PNF contempló la necesidad de inscribir los títulos emitidospor COFOPRI en el RPU, un registro paralelo al tradicional RPI. Las razones de estadecisión eran de orden táctico, puesto que resultaba más sencillo crear un registroespecializado que cubriera las necesidades del PNF (simplificación administrativa,desregulación, geo-referenciación, capacidad de responder a procesos masivos) quereformar el RPI. Una situación intermedia se produjo respecto del PETT. En estecaso se creó, al interior del RPI, la SEPR. Si bien los procedimientos e instrumentosde esta Sección fueron inspirados en el modelo propuesto para el RPU, existieronentre ambos diferencias de orden técnico, administrativo y reglamentario. Durantecasi diez años coexistieron tres registros de la propiedad. Del total de 5,5 millones depropiedades existentes en el Perú, alrededor de 2,4 millones se encontraban registra-das en el RPI y 1,9 millones en el RPU. Por su parte, aproximadamente 2 millonesde propiedades permanecían fuera del sistema registral, casi 1,4 millones en áreasurbanas y el resto en áreas rurales.

La coexistencia de registros de inmuebles es ineficiente, porque genera duplici-dad en el uso de recursos y confusión ante el usuario, a la vez que dificulta la


generación de una masa crítica de datos que permita la explotación de la informacióndisponible en ambos registros. Además, la baja confiabilidad de la informaciónregistral del RPI, resultado de la carencia de soporte catastral de los títulos inscritos,provocaba casos frecuentes de superposición y duplicidad de las propiedades inscri-tas. Estos registros múltiples carecían de mecanismos para mantenerse actualizados,debido a la falta de decisión en el saneamiento técnico-legal de la información regis-tral, la existencia de un registro facultativo y la ausencia de cultura registral. Porúltimo, los costos de acceso al sistema de información registral se mantuvieron altos,tanto debido a los costos de transacción externos a los registros (entre ellos los servi-cios notariales) cuanto como producto de su escasa eficiencia operativa.

En junio de 2002 el Congreso dispuso la unificación de esos registros pararesolver directamente los problemas que presentaba el sistema dual de registro inmo-biliario, mientras se hacía frente a los problemas comunes de los registros que difícil-mente habrían podido ser atendidos de manera separada (sobre todo la calidad de lainformación catastral). Así se constituyó el RP dentro de la Superintendencia Nacio-nal de Registros Públicos (SUNARP). La comisión creada para coordinar los aspectosadministrativos y técnicos del proceso de unificación fue presidida por la SUNARP,y estaba conformada por representantes de COFOPRI, RPU, PETT, así como delColegio de Notarios y Abogados. El RP ya ha integrado las principales oficinas de losantiguos registros, disipando de esta manera la percepción de existencia de diferen-tes niveles de calidad y seguridad entre los servicios registrales prestados a los usua-rios. Esta integración se completó en menos del plazo máximo contemplado en la ley(dos años).

SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE CATASTRO. La falta de coordinación entre las entidadesgeneradoras de catastros inmobiliarios (entre ellas COFOPRI y PETT) estaba ocasionandograves inconsistencias en la información gráfica disponible en el RP. En atención a estadificultad, en 2003 se estableció el Sistema Nacional Integrado de Catastro (SNCP) con lafinalidad de dirigir y regular la integración de los estándares, la nomenclatura y los procesostécnicos de las diferentes entidades que desarrollan o participan en la elaboración de catas-tros a escala nacional y local. El SNCP está conformado por la SUNARP, los gobiernosregionales, las municipalidades provinciales, distritales y la Metropolitana de Lima, el Insti-tuto Geográfico Nacional (IGN) y el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero(INACC), COFOPRI y PETT. La creación del SNCP es una excelente oportunidad paraaprovechar la experiencia acumulada por las instituciones miembros del sistema en laelaboración de catastros y asegurar la seguridad jurídica de los derechos de propiedad.

Retrocesos recientes: reformas legales

AUMENTO DE LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN. Algunas de las reformas promovidas por COFOPRIbajo el PNF han sido revertidas. Destaca sobre todo la abolición de los formularios registra-les autorizados por un abogado, que permitían a los usuarios del RPU registrar transacciones


sobre sus propiedades a un costo menor que el de las escrituras públicas otorgadas anteun notario. Aunque se permite todavía el uso de los formularios registrales para propieda-des de menor valor, es necesario que sean concedidos ante notario, con lo que se pierde laventaja del instrumento. Las tarifas de RP son superiores a las del RPU y solo consideranun tratamiento preferencial para propiedades de muy bajo valor.

DESCENTRALIZACIÓN. El Gobierno del Perú ha impulsado un ambicioso programa dedescentralización que ha devuelto o transferido importantes facultades a los gobiernosregionales, las municipalidades provinciales y las distritales. En materia de derechos depropiedad y tenencia de la tierra se destacan: (i) las facultades atribuidas a los gobiernosregionales para impulsar la titulación de predios rurales en sustitución del PETT (proce-so que debería concluir en 2006); (ii) el derecho de las municipalidades provinciales aformalizar todos los predios urbanos dentro de su jurisdicción, con el apoyo técnico deCOFOPRI o sin él; y (iii) la obligación de las municipalidades distritales de expedir elCódigo Único Catastral que requieren todas las propiedades inmuebles para ser inscritasen el RP. Estas devoluciones/transferencias de funciones relacionadas con la propiedadinmueble no han sido acompañadas de la formación de capacidades suficientes en losniveles de gobierno subnacionales, lo que ha ocasionado retrasos y dificultades en suejercicio.

III. Problemática actual de los derechos de propiedad ytenencia de la tierra

Falta de políticas integradas sobre derechos de propiedad

Con el objetivo de identificar los principales problemas que afectan los derechos depropiedad y la tenencia de la tierra, se realizaron dos talleres de alto nivel (marzo ydiciembre de 2004), con el auspicio del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y elBanco Mundial, en los que participaron las principales instituciones relacionadas con laproblemática,7 así como representantes de municipalidades provinciales y distritales, co-legios profesionales, dirigentes vecinales, entidades financieras y del sector privado. Lostalleres identificaron la agenda pendiente en este campo, en la que merecen ser relevadoslos siguientes temas: (i) falta de políticas integrales; (ii) formalización y catastro incomple-to; (iii) sistema registral recargado; y (iv) barreras de información y cultura (Terradigm2004).

7 COFOPRI, INACC, Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN), IGN, SUNARP,Ministerio de Vivienda, Construcción y Urbanismo, Instituto Catastral de Lima (ICL),Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Instituto Nacional de RecursosNaturales (INRENA), entre otros.


Reformas legales e institucionales incompletas

La experiencia de países como Bolivia, El Salvador y Guatemala sugiere que la sustenta-bilidad a largo plazo de un sistema de derechos de propiedad de la tierra dependeprincipalmente de la formulación y adopción de políticas de Estado diseñadas de unamanera integrada y coordinada. En este momento el Perú carece de esas políticas, yaunque se han desarrollado iniciativas aisladas (COFOPRI y PETT, las más destacadas),estas nunca han formado parte de una política continua y de largo plazo que reúna lavisión y el papel de cada una de las numerosas instituciones que tienen que ver con eltema y que regule adecuadamente el manejo de información sobre la propiedad. Enausencia de ese tipo de políticas, el marco legal no puede atender la demanda por tierra yvivienda generada por las invasiones masivas; las sucesivas administraciones se han limi-tado a mantener la dispersión de esfuerzos con programas aislados y de corto plazo.

DEBILIDAD DEL MARCO LEGAL. La complejidad y dispersión del marco normativo revelasu fragilidad. Se estima que existen aproximadamente 1.800 normas sobre derechos depropiedad inmueble. No es sorprendente que en ese entorno surjan duplicidades yvacíos normativos, agravados por la multiplicidad de actores con facultades similares ofunciones que no son ejercidas en la práctica. El resultado económico de esa problemáticajurídica es la ineficiencia en la asignación de recursos (principalmente las tierras de pro-piedad del Estado), altos costos de transacción (para el Estado y para los particulares),reducida credibilidad de las instituciones y vulneración o desconocimiento de los dere-chos de propiedad de los ciudadanos (dificultades de acceso a servicios de formalizacióno catastro, permanencia de los pobladores en la informalidad). Por su parte, los vacíosexistentes permiten que las instituciones del ramo generen iniciativas aisladas para aten-der demandas insatisfechas, pero sin preocuparse de que sean compatibles entre sí.

DEBILIDAD DEL MARCO INSTITUCIONAL. A pesar de algunos avances significativos comola unificación de los registros en el RP y la creación del Sistema Nacional Integrado deCatastro (SNIC) el marco institucional de los derechos de propiedad sobre la tierracontinúa caracterizado por su falta de coherencia, debido en buena parte a la participa-ción de numerosas instituciones públicas, a las duplicidades, vacíos y cruces de funcionesentre ellas. Los conflictos de competencia y los problemas de coordinación interinstitu-cional en la asignación y defensa de los derechos de propiedad inmueble están entre lascausas más importantes de la dificultad para el acceso a una tenencia segura de la tierrarural y urbana (Apoyo Consultoría 2005).

La existencia de demasiadas instituciones que intervienen en materia de derechos depropiedad inmueble es patente en el manejo de la información sobre la tierra urbana yrural: por lo menos once instituciones continúan generando bases de datos catastrales.Esta situación se agrava por el proceso de descentralización y la implementación paralelade programas como COFOPRI y PETT que, a pesar de sus importantes logros, noadoptaron metodologías y estándares de calidad uniformes. Ello afecta la calidad y dispo-nibilidad de la información sobre derechos de propiedad inmueble, debido principal-mente a la existencia y utilización de distintos sistemas de recolección de información poresas instituciones, sin mencionar los frecuentes conflictos de competencia entre ellas(véase el anexo II).


Formalización y catastros incompletos

DEMANDA INSATISFECHA POR SERVICIOS DE FORMALIZACIÓN EN LA TENENCIA DE LA TIERRA. Elproceso de regularización de la tenencia de la tierra en el Perú ha logrado significativosavances, pero existe aún una cantidad importante de propiedades urbanas y rurales quepermanecen en la informalidad. Para áreas urbanas, una encuesta realizada en zonas nointervenidas por el PNF (COFOPRI 2005)8 demostró que en las municipalidades pro-vinciales existe un volumen significativo de posesiones informales (véase el cuadro 1).

Cuadro 1. Posesiones informales existentes en provincias(Porcentaje de municipalidades no intervenidas)

Porcentaje de posesiones informales* %

De 8 a 15 15,4De 16 a 30 15,4De 31 a 50 23,1De 51 a 70 15,4De 71 a 90 23,1De 91 a 100 0,0No sabe / no responde 7,7Total 100,0

* Solo se considera la zona urbana.Fuente: COFOPRI 2005.

Por ejemplo, aunque 75 por ciento de los predios en zonas no intervenidas por el PNFcuentan con algún documento probatorio de propiedad, únicamente 34 por ciento deltotal de ellos ha sido registrado. En consecuencia, 66 por ciento de los predios ubicadosen esas zonas necesitan de algún tipo de regularización. Se estima, pues, que la demandapotencial por servicios de formalización estaría constituida por alrededor de 1,4 millonesde predios.

Las características de las zonas urbanas no intervenidas son distintas de las de lospredios atendidos por el PNF. Mientras que este trabajó con asentamientos humanossurgidos de invasiones, las zonas pendientes de formalización son, en su gran mayoría,centros poblados desarrollados en la periferia urbana que presentan una menor densidadpoblacional o mayor dispersión geográfica, tienen difícil acceso, constituyen zonas deriesgo o han sido afectados por la violencia. El costo y la duración de su formalizacióntienen, por consiguiente, que ser más elevados.

El modelo centralizado y masivo de COFOPRI respondía a factores propios de me-diados de la década de 1990 que ya no existen. En ese entonces, la aplicación de econo-mías de escala permitía que el acopio y la sistematización de la información tanto legal

8 Esta encuesta se aplicó a una muestra representativa de municipalidades provinciales ydistritales.


como cartográfica, e incluso las operaciones de levantamiento de pruebas de posesión enlos asentamientos informales, resultaran más eficientes. Sus rápidos resultados permitie-ron legitimar al PNF ante la opinión pública, y facilitaron las labores de coordinacióninterinstitucional y la participación de las comunidades informales. Por razones de im-pacto económico, se esperaba que el programa de formalización ejecutado de maneraintegral, comprehensiva y rápida permitiera generar una masa crítica de propietarios queingresara al mercado formal.

En la actualidad, la demanda por servicios de formalización es elevada, pero la meto-dología tiene que ser reformulada en atención a las nuevas condiciones existentes. Estademanda se encuentra dispersa geográficamente y está conformada por tipos de propie-dad informal cuya regularización es más compleja, de manera que es poco probableobtener las ganancias en eficiencia alcanzadas por la aplicación de procesos masivos. Elalto costo debería enfrentarse con mecanismos de recuperación de costos o de cofinancia-miento entre distintos niveles de gobierno.

DEMANDA INSATISFECHA POR SERVICIOS DE LEVANTAMIENTO CATASTRAL. La demanda po-tencial por servicios de levantamiento catastral está compuesta por un poco más de 4,7millones de unidades catastrales que pertenecen a 1.603 municipios distritales que,conforme al SNIC, deben realizar dicho levantamiento. Por su parte, la oferta actual paraeste tipo de servicios asciende a alrededor de 1,1 millones de unidades catastrales quepertenecen a los 385 municipios que cuentan con algún proyecto de levantamientocatastral. En consecuencia, existe una brecha por servicios de levantamiento catastral demás de 3,5 millones de unidades catastrales (Apoyo Consultoría 2005; COFOPRI 2005).

DEMANDA INSATISFECHA DE TRANSFERENCIA DE CAPACIDADES A LAS MUNICIPALIDADES.Más de 78 por ciento de los municipios no conoce el marco normativo aplicable a laformalización,9 y solo 56 por ciento en todo el país realiza estas tareas. Por otra parte,apenas 46 por ciento del personal encargado de la regularización en estos municipios harecibido alguna capacitación (véanse los cuadros 2 y 3 y el gráfico 7).

Cuadro 2. Conocimiento de la ley que rige las competencias de la municipalidaden materia de formalización(Porcentaje de municipalidades provinciales)

Conocimiento de la ley %

Sí conoce 22,0No conoce 78,0Total 100,0


9 Ley 28391, Ley de Formalización de la Propiedad Informal de terrenos ocupados porposesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares, del año2004.


Gráfico 7. Municipalidades que actualmente realizan acciones de formalización(Porcentaje de municipalidades provinciales)

Fuente: Encuesta de Municipalidades, COFOPRI, 2005

Cuadro 3. ¿Cómo realiza las acciones de formalización?(Porcentaje de municipalidades que realizan acciones de formalización)

%

Con personal de la municipalidad 46,4Contrató a una institución 3,6Con COFOPRI 57,1


A medida que las responsabilidades sobre la formalización y catastro de la propiedadinmueble se vayan descentralizando, las lecciones aprendidas a escala nacional porCOFOPRI y PETT deben ser incorporadas en las estrategias que van a ser aplicadas enel ámbito local. Para lograrlo será indispensable generar mayores capacidades en esteámbito. Este proceso puede ser especialmente lento y retardar la consecución de metasmás inmediatas de titulación o cartografía, pero está plenamente justificado como partede un programa más amplio de reforma institucional. Hay que impedirse, sin embargo,que se pierda la perspectiva integral del proceso que deben proporcionar los órganos delnivel nacional.

En el proceso de descentralización, los gobiernos regionales y las municipalidadesprovinciales y distritales son nuevos actores que aspiran a una mayor participación en eldiseño y aplicación de políticas sobre tenencia de la tierra. Sin embargo, como institucio-nes responsables de la formalización no cuentan con los recursos y capacidades técnicasadecuadas para cumplir funciones complejas que incluyen el reconocimiento, verifica-ción y saneamiento físico-legal de predios, hasta la inscripción de los títulos en el RP(véase el cuadro 4). Ello podría detener los procesos de formalización iniciados porPETT y COFOPRI para propiedades rurales y urbanas, y, peor aún, revertir a la infor-malidad propiedades ya saneadas.

INSUFICIENTE COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL. El marco institucional que afectalos derechos de propiedad en el Perú está determinado por variables históricas, económi-cas, geográficas y socioculturales. Por eso, los mandatos de cada institución están

Sí56%

No44%


Cuadro 4. Principales dificultades/necesidades en el desarrollo de las actividadesde formalización(Municipalidades provinciales no formalizadas)

Dificultades/Necesidades %

Personal calificado 50Presupuesto 30Indefinición de áreas 30Falta de equipos 30Ocupación de áreas privadas 20Apoyo de la población 20Problemas legales 20Asesoramiento técnico 10No sabe 10

Nota: Respuestas múltiples.Fuente: COFOPRI 2005.

generalmente segmentados. Otros países latinoamericanos han intentado diversos meca-nismos para mejorar la organización de estos mandatos, incluyendo: (i) la creación denuevas agencias que tengan una visión integral de la problemática (como el InstitutoNacional de Investigación Agronómica-INRA en Bolivia); (ii) la consolidación de man-datos en una agencia ya existente (como la Oficina de Derechos Reales en Bolivia); (iii) lautilización de comités de coordinación (lo que se ha intentado con mediano éxito en elPerú); y (iv) la implementación de grupos de trabajo interinos. El Perú podría examinarestas posibles soluciones, con el fin de coordinar mejor sus esfuerzos en formalización ycatastro. Sin coordinación, los beneficios de esfuerzos como COFOPRI o PETT nopodrán ser alcanzados, ni los costos, reducidos. Para desarrollar este nuevo marco institu-cional se necesita un fuerte liderazgo y apoyo político; grupos de interés dentro y fuera delas instituciones se opondrán duramente a cualquier intento por modificar el statu quo(véase el gráfico 8).

La implementación de dos programas de titulación —uno para predios rurales (PETT)y otro para predios urbanos (PDPU)— revela el interés de administraciones sucesivas porhacer frente al problema de la informalidad en el Perú. Pero no obstante los éxitos de cadauno de ellos, la existencia de dos programas paralelos genera problemas adicionales parael reconocimiento efectivo de los derechos de propiedad, entre los que se pueden men-cionar: (i) la imprecisión para determinar áreas que se encuentran en el límite de lourbano y lo rural, y la dificultad en la toma de decisiones respecto de qué entidad tienea su cargo la formalización de estos predios; (ii) la superposición de decisiones sobresaneamiento e incluso titulación respecto de predios colindantes entre lo urbano y lorural; (iii) la duplicidad de esfuerzos y costos adicionales en el proceso de elaboración delcatastro, ya que las áreas rurales y urbanas no se encuentran claramente delimitadas y másbien están yuxtapuestas en todo el territorio nacional; y (iv) la metodología de la forma-lización, en lugar de unificarse y mejorarse, se ha diversificado García-Montúfar 2002).


Sistema registral recargado

DEMANDA INSATISFECHA POR SERVICIOS REGISTRALES. Después de la unificación de los regis-tros, la SUNARP enfrenta una demanda creciente de servicios que puede poner a pruebasu capacidad para prestarlos. Por ejemplo, la demanda potencial por servicios de publici-dad registral del RP para el periodo 2006-15 se calcula en 15 millones de servicios entotal (véase el cuadro 5). La infraestructura tecnológica disponible es insuficiente paraatender tal demanda y requiere de una actualización completa de todos sus componentessobre la base de la adopción de un nuevo modelo de datos para el manejo de informaciónregistral (alfanumérica y gráfica).

UNIFICACIÓN DE REGISTROS INCOMPLETA. La unificación de los registros de la propiedadha proporcionado beneficios inmediatos a los usuarios en lo que respecta a la calidad dela información, pero las tarifas registrales se han elevado. Sin embargo, el RP todavía nopuede brindar servicios registrales homogéneos, debido a que el proceso de fusión internacontinúa y la calidad, cantidad y tiempo de generación de la información solicitada porlos usuarios dependen aún del registro al que pertenecían sus títulos (RPI, RPU o SEPR).Ello se debe, principalmente, a que cada registro adoptó distintas soluciones tecnológicasacordes con los problemas específicos que afrontaba, determinados sobre todo por lanecesidad de manejar grandes volúmenes de información con rapidez y confiabilidad y,al mismo tiempo, garantizar la seguridad de la información registral.

La existencia y utilización de dos sistemas para el registro de propiedades (uno prove-niente del RPI-SEPR y el otro del RPU), cada uno con sus respectivas bases de datos,representa un desafío mayor para el manejo moderno de la información contenida en elRP. Es imposible compartir información directamente entre los sistemas, y la ausencia debases de datos estructuradas impide que se pueda obtener rápidamente, y con la adecua-da calidad, la información necesaria para atender los pedidos de publicidad registral del

IGN INACC

INC Defensa Civil

MUNICIPIOS

COFOPRI Asesor Técnico

Información Información

Opinión Opinión

SUNARP

Alianza estratégica

Información y registro

Información

CIUDADANOS

IGN INACCIGN INACC

INC Defensa CivilINC Defensa Civil

MUNICIPIOS

COFOPRI Asesor técnico

SUNARP

CIUDADANOS

Gráfico 8. Actores en la regularización de la propiedad


Cuadro 5. Proyección de la demanda efectiva de publicidad registral del Registrode Predios (2006-15)

Año Publicidad Stock de partidas Ratio Publicidad registralreal** registrales* (%) total (2006-15)

2005 1’252.361 5’666.794 22,1 2006 5’963.508 22,1 1’317.9352007 6’300.621 22,1 1’392.4372008 6’475.644 22,1 1’431.1172009 6’659.972 22,1 1’471.8542010 6’844.692 22,1 1’512.6772011 7’028.329 22,1 1’553.2612012 7’169.958 22,1 1’584.5612013 7’305.690 22,1 1’614.5572014 7’437.533 22,1 1’643.6952015 7’570.662 22,1 1’673.116

Total demanda potencial 15’195.210

* Corresponde al stock de predios al inicio del periodo. Para el año 2005 la cantidad corresponde almes de diciembre.** Corresponde a pedidos de publicidad registral tanto certificada como simple producidos en 2005(el IRCN calculó una ratio de 15,2 por ciento para los predios de publicidad registral certificada).Fuente: SUNARP

público usuario, así como crear nuevos servicios que permitan impulsar la economíanacional y reducir los costos extrarregistrales de la población.

SOPORTE CATASTRAL DEL REGISTRO DE PREDIOS INCOMPLETO. Uno de los principalesproblemas del sistema de registro de la propiedad inmueble en el Perú es la escasa confia-bilidad de la información gráfica de sus archivos, que se debe a la ausencia de soportecatastral suficiente.10 De un total de 5,5 millones de predios inscritos en el Perú, soloalrededor de 60 por ciento cuenta con planos, en su mayoría provenientes de COFOPRIy PETT (véase el cuadro 6).

Cuadro 6. Porcentaje de predios con planos

Predios registrados Predios con planos % planos / predios

Registro de Predios 5’536.923 3’321.356 160,0RPI 2’421.337 3’205.770 108,5RPU 1’977.831 1’977.831 100,0SEPR 1’137.755 1’137.755 100,0

Fuente: SUNARP

10 En muchos casos se encuentran planos sin geo-referenciación, descripciones vagas ytextos genéricos que describen los predios.


El levantamiento catastral ha constituido un desafío mayor para las institucionesresponsables, debido a que utilizan sistemas incompatibles entre sí, lo que origina enmuchos casos superposiciones entre los predios. Aunque la creación del SNIC fue unprimer paso en la dirección correcta, subsisten barreras prácticas que pueden retardar ellogro de un catastro preciso para el 100 por ciento de las propiedades inmuebles registra-das en el RP: (i) la deficiente red geodésica del Perú,11 por obsolescencia parcial de susequipos y tecnología, y por los escasos puntos de control; y (ii) la falta de capacitaciónadecuada de los profesionales de las instituciones que conforman el SNIC.

REGISTRO NO OBLIGATORIO. El sistema registral del Perú se caracteriza por ser declarativo;esto quiere decir que el derecho de propiedad se encuentra contenido en el título (acto ocontrato) que lo sustenta, y no resulta de la inscripción en el RP, que constituye únicamenteun medio de publicidad. La inscripción en el RP es opcional para los bienes inmuebles, detal modo que depende de la voluntad del propietario que su propiedad sea inscrita o no.Esta falta de obligatoriedad de la inscripción origina inseguridad jurídica, sobre todo paralas transferencias posteriores, ya que si no han sido debidamente inscritas en el RP el nuevopropietario solo puede oponer su derecho a aquel que se lo transmitió (García-Montúfar2002). Los países latinoamericanos que cuentan con un registro obligatorio (o «constituti-vo» en términos jurídicos), como Colombia o el Brasil, han podido consolidar la seguridadjurídica de los derechos de propiedad en forma más eficaz que los países que, como el Perú,mantienen el registro no obligatorio (o «declarativo» en términos jurídicos).

Barreras de información y cultura

El objetivo de la formalización no es solo el otorgamiento de títulos de propiedad a lapoblación beneficiada, sino que esos títulos se conviertan en catalizadores de mejoras enlas condiciones de vida de tal población. El principal beneficio de un proyecto de forma-lización de la propiedad inmueble debe ser económico, es decir, un uso más eficiente dela propiedad gracias a mecanismos de mercado como resultado de la mayor seguridadjurídica existente. Este uso más eficiente de la propiedad debería traducirse en el incre-mento del valor de los predios, en transacciones más numerosas y frecuentes en el merca-do inmobiliario, y en el uso de la propiedad como garantía para obtener créditos. ElPDPU ofrece evidencia empírica del logro de esos objetivos económicos.

La evidencia preliminar de los efectos de la formalización de la propiedad en el Perúsugiere que esta trae como resultado, además, una serie de beneficios sociales, como unamayor seguridad física de las propiedades; la mejora en la calidad de vida de los poblado-res, pues la titulación es, en muchos casos, el punto de partida para acceder a obras deinfraestructura (luz, agua, desagüe, pistas y veredas); la mejora en la posición de lasmujeres, quienes gozan de los mismos derechos de propiedad que los hombres ante la ley;y la reducción de conflictos entre propietarios, invasores y vecinos.

11 La red geodésica se utiliza para la ubicación y representación cartográfica de los diversosrasgos topográficos del territorio, y es la base para todo levantamiento catastral.


DESCONOCIMIENTO DE LOS BENEFICIOS DEL REGISTRO. El conjunto de conocimientos,creencias, actitudes y comportamientos acerca del registro de los segundos actos y/omodificaciones que las personas llevan a cabo sobre sus propiedades inmuebles conposterioridad a la formalización es clave para definir su éxito. En el Perú, ese conocimien-to es insuficiente: si bien la población conoce la necesidad de inscribir el título de propie-dad, no ocurre lo mismo en relación con el registro de segundos actos, pues el descono-cimiento de los beneficios de registrar y los riesgos de no registrar es muy extendido. Así,la Encuesta de Hogares de 2005 en áreas no intervenidas por COFOPRI muestra que lamayoría de los encuestados ha realizado modificaciones con posterioridad a la adquisi-ción de su propiedad, básicamente ampliaciones o construcción de plantas adicionales. Sinembargo, solo una mínima proporción de estos cambios fueron registrados. Cuando seexploraron las razones por las que no se registraron las modificaciones o ampliaciones en lapropiedad, la gran mayoría admitió «no saber por qué» (47 por ciento), lo que evidencia eldesconocimiento de los beneficios del registro (véanse el gráfico 9 y el cuadro 7).

Gráfico 9. Acciones posteriores en la propiedad registradas(Porcentaje de acciones)

Fuente: Encuesta de Hogares no Intervenidos. COFOPRI, 2005

DESCONOCIMIENTO DE LOS BENEFICIOS DEL CRÉDITO. En el Perú, la mayoría de la pobla-ción desconoce o desaprovecha el reconocimiento legal del título de propiedad paraacceder y beneficiarse de créditos formales. Así, seis de cada diez hogares no están dis-puestos a colocar sus predios como garantía de un préstamo, dado que la mayoría de lasfamilias opinan que un crédito hipotecario es un riesgo muy alto que no quieren o nopueden asumir por temor a perder su vivienda. Ignoran las alternativas al crédito hipote-cario entre los productos diseñados por las entidades microfinancieras, y las ventajas entérminos de reducción de costos del crédito formal (menores tasas de interés y mayoresplazos) frente al informal (con frecuencia de usura) (véase el gráfico 10). La formalizaciónde las edificaciones ayudaría además a incrementar el volumen de los activos disponiblescomo garantía de instituciones financieras, pues la edificación suele tener un valor mayorque el del terreno.

No sabe1%

No registró71%

Registró28%


Sí44%

No56%

Cuadro 7. Razones para no registrar las acciones posteriores en su propiedad(Porcentaje de acciones no registradas)

Razones para no registrar %

No sabe 47,1No tiene dinero 22,6Por descuido / desinterés 8,2Falta de documentos 5,5Por no tener título 4,4Falta de tiempo 3,6Cree que no es necesario 2,5Dificultad por los trámites administrativos 2,2Problemas de terreno 2,1No existe Registro de Predios en el lugar donde vive 1,1Cree que le van a cobrar más autoavalúo 0,4Problemas de salud 0,2Por ser propiedad nueva 0,2Total 100,0

Fuente: COFOPRI 2005

A pesar de los logros alcanzados con el PDPU, subsiste un alejamiento entre la deman-da y la oferta de servicios financieros para la población de escasos recursos. Así, por el ladode la demanda persiste la información limitada, la desconfianza infundada y las expecta-tivas equivocadas frente a las entidades financieras y sus mecanismos de financiamiento;por el lado de la oferta, existe aún una percepción de alto riesgo y altos costos de lainformación, lo que lleva a que estas entidades no ofrezcan productos masivos acordescon las necesidades de este segmento de la población. Este distanciamiento entre la ofertay la demanda crediticia no favorece el crecimiento económico de la población, así comotampoco el proceso de formalización.

Gráfico 10. ¿Estaría dispuesto a poner como garantía de pago el título de suvivienda? (Porcentaje de hogares)

Fuente: Encuesta de Hogares no Intervenidos, COFOPRI 2005


INEXISTENCIA DE UNA CULTURA DE RESPETO DE LOS DERECHOS DE PROPIEDAD. Aunque lasinvasiones han disminuido en los últimos años, para erradicarlas se necesita generar yfomentar en las poblaciones marginales una conciencia de respeto de la propiedad. En elPerú, los esfuerzos realizados para la formalización de los predios de las zonas urbanasmarginales y rurales no han sido complementados con una política clara de promocióndel respeto de la propiedad que permita un adecuado crecimiento de la actividad econó-mica sin los graves problemas provocados por las invasiones.

En los últimos años, si bien no ha habido grandes invasiones producto de la migraciónmasiva del campo a la ciudad, se ha detectado otra forma de expansión de la informali-dad, en su mayor parte como resultado del crecimiento de familias establecidas en pue-blos ya formalizados. Es el caso de los hijos de los titulares que toman posesión de terrenosubicados en la periferia de los asentamientos humanos (zonas de equipamiento urbano,zonas de riesgo o de propiedad privada, o áreas colindantes a zonas formalizadas que seautodenominan ampliaciones). Esto se conoce como invasiones progresivas por desdo-blamiento familiar o microinvasiones (Apoyo Consultoría 2005). Existe pues un impor-tante riesgo de que la informalidad pueda constituirse en una práctica aceptada al sertransmitida de generación en generación, lo que puede llevar a la reversión de los bene-ficios de la formalización adelantada hasta ahora.

IV. Conclusiones y recomendaciones

Generales

CONTINUAR Y TERMINAR PROGRAMAS NACIONALES DE FORMALIZACIÓN Y CATASTRO. Sobre labase de los grandes avances realizados en los últimos años, el Gobierno entrante deberíapropiciar la consolidación de un sistema de derechos de propiedad descentralizado ysostenible que facilite el acceso de los pobres.12 Este sistema tendría que ser reforzado conactividades que incrementen el bienestar de los propietarios y faciliten el acceso a oportu-nidades económicas. Aun cuando todas las formas o causas de las posesiones informalesno puedan eliminarse en el corto plazo, un sistema así reduciría los impactos negativos dela informalidad, y desalentaría una futura informalidad mediante la consolidación de laseguridad jurídica de los derechos de propiedad, completando la conversión de posesio-nes informales y forjando capacidades para hacer frente a sus causas con el establecimien-to de asociaciones estratégicas de los distintos niveles de gobierno y los principales intere-sados del sector privado y la sociedad civil.

CONFIRMAR EL COMPROMISO DEL GOBIERNO. Todo lo relacionado con los derechos depropiedad inmueble es políticamente sensible, por lo que el compromiso del Gobierno

12 El acceso deberá ser entendido desde la perspectiva de los costos de transacción para latitulación y el registro; por ejemplo, servicios baratos y rápidos, más eficientes y cerca alos clientes, ya sea físicamente o vía Internet, que produzcan mejor calidad dedocumentación por la integración adecuada de la información legal y catastral.


resulta crítico. Tal compromiso debe traducirse en acciones específicas, tanto en las deci-siones sobre políticas sectoriales como en las que apoyan las modificaciones legales yreglamentarias y el establecimiento de convenios o acuerdos interinstitucionales.

Un factor importante para la implementación de reformas exitosas en el Perú y enpaíses como El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panamá ha sido contar con un sólidoapoyo político del más alto nivel. Esto implica dar a conocer una estrategia clara a losniveles subalternos de Gobierno, ganar confianza política mediante la obtención debeneficios claros a corto y mediano plazo, y buscar activamente el apoyo de grupos clavesde la sociedad civil y de sus líderes. Buena parte del éxito del PDPU es atribuible alsostenido apoyo de tres administraciones sucesivas. Para la siguiente etapa se necesita unrenovado respaldo en todos los niveles de Gobierno, para lo cual el liderazgo de unainstancia coordinadora como la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) sería ideal.

GENERAR POLÍTICAS DE ESTADO CONSENSUADAS. La falta de continuidad en la aplicaciónde políticas públicas resulta perjudicial para los derechos de propiedad. La experienciainternacional ha mostrado que es indispensable construir un marco de políticas coordi-nadas si se pretende obtener los mayores beneficios de la reforma (tal fue el logro delproceso que precedió la expedición de la Ley INRA en Bolivia). Cuatro áreas clavesdeberían desarrollarse, distinguirse y coordinarse, ya que cada una afecta a las otras:(i) políticas de desarrollo socioeconómico en áreas urbanas y rurales afectadas por altosniveles de pobreza; (ii) políticas de administración de tierras (incluyendo su uso y asigna-ción); (iii) políticas de derechos de propiedad; y (iv) políticas de información sobretenencia de la tierra. Aunque un solo programa no puede cubrir todas las áreas, debeconsiderar su impacto sobre las demás. Así, los asuntos de titulación urbana interactúancon los de descentralización, reforma judicial, planificación y desarrollo urbano, y los detitulación rural se relacionan con los de productividad agrícola y ganadera y con los deprotección ambiental.

La seguridad de los derechos de propiedad inmueble es un bien público, y su protec-ción y promoción requiere de un amplio consenso sobre las reformas de política necesa-rias para alcanzar sus esperados beneficios económicos y sociales. Es indispensable esta-blecer alianzas con los interesados, dándoles voz y voto en el proceso de validación de losproyectos de reforma. Estas propuestas no se pueden generar solo en las institucionessino que deben validarse con los usuarios/beneficiarios potenciales. El Perú ha sido unlíder internacional en las campañas de información y participación ciudadana para llevaradelante de manera efectiva y eficiente reformas sobre derechos de propiedad, y debecontinuar siéndolo en los próximos años. Instituciones como el ILD han asumido unliderazgo internacional en la materia que podría capitalizarse también en beneficio de supaís sede.

ACTUALIZAR EL MARCO LEGAL Y DE REGULACIÓN. Con el fin de alcanzar la sustentabili-dad a largo plazo, los proyectos relacionados con derechos de propiedad inmueble re-quieren de un marco legal y de regulación que refleje políticas de protección y promocióny fomente capacidades institucionales para aplicar esas políticas. No basta con fijar metascuantitativas de entregas de títulos o de propiedades por catastrar; es indispensablepromover en el Congreso una serie de reformas que aseguren bajos costos de transacción,


fácil acceso al usuario e instituciones modernas capaces de liderar los programas. EnCentroamérica la regularización de la tenencia de la tierra ha necesitado de programas delargo plazo y de constantes actualizaciones de los marcos legales y de regulación, hastaresultar, en el caso de El Salvador, en uno de los sistemas más modernos de registro-catastro de la región. En el Perú la agenda legislativa podría retomar algunos de lasmaterias trabajadas durante la preparación del PDPU (registro constitutivo, formulariosregistrales, tarifas registrales).

Específicas

Acciones a corto plazo (primeros cien días)

GENERAR PROPUESTAS PARA UN NUEVO MARCO DE POLÍTICAS. Con el propósito de establecerun marco coherente, integral y de largo plazo que asegure la consolidación de los derechosde propiedad en el Perú, se requiere adoptar una agenda de políticas concertadas en áreascomo: (i) el desarrollo de procedimientos simplificados y desregulados para la transferen-cia de tierras de propiedad del Estado; (ii) la desregulación de los mercados inmobiliarios,combinada con la aplicación de mecanismos y políticas adecuadas a las necesidades de losmás pobres; (iii) la simplificación administrativa para reducir los altos costos de transac-ción que limitan la inversión y estimulan la informalidad (por ejemplo los formulariosregistrales, competencia efectiva en tarifas notariales, aumento del número de notarios);(iv) la adecuación de los requerimientos de construcción para vivienda popular (mecanis-mos de habilitación y licenciamiento); (v) el desarrollo de mecanismos de coordinacióninterinstitucional estrecha entre los distintos niveles de Gobierno, con el fin de ofrecermúltiples opciones, por ejemplo, para la estimulación de la oferta de tierra urbana parauso residencial a precios asequibles; y (vi) la difusión de la agenda de políticas entre lospotenciales beneficiarios y el público en general, para, así, consolidar un sistema dederechos de propiedad confiable y accesible.

GENERAR PROPUESTAS PARA UN NUEVO MARCO LEGAL. Las grandes líneas de las políticaspúblicas deben traducirse en una normativa jurídica que las haga realidad. El ejemplo deldecreto 803 debe tomarse como un precedente de cambio radical en el manejo de latenencia de la tierra urbana. Se destaca en la agenda propuesta el tema del registroconstitutivo. Si bien han existido propuestas legislativas para modificar el sistema vigen-te, ninguna ha concluido con la creación del registro constitutivo, dentro del cual laconstitución, modificación o extinción de derechos reales sobre bienes registrados seproduce solo con la inscripción. Para promover esta reforma en el Congreso se deberíaimpulsar y difundir en las instituciones del ramo, las universidades, los colegios profesio-nales y la sociedad civil, los beneficios que conllevaría la adopción de este nuevo sistema,a fin de lograr la seguridad en la transferencia, así como la consolidación del sistemaintegrado de los derechos de propiedad, alrededor de un catastro-registro confiable.

GENERAR PROPUESTAS PARA UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL. En el marco de la descen-tralización, es necesario poner en práctica iniciativas que permitan fusionar programas oinstituciones, o, por lo menos, desarrollar una coordinación interinstitucional efectivapara el desarrollo de un sistema moderno de derechos de propiedad, mediante la


desconcentración de autoridad, el complemento de responsabilidades y el empodera-miento de las organizaciones locales, con el objetivo de que las instituciones asumannuevos roles y responsabilidades. Como se puede anticipar la resistencia de los grupos deinterés existentes en ciertas instituciones o alrededor de ellas, deberían preverse mecanis-mos especiales para cambiar la estructura de incentivos, sin perjuicio de la necesidad demantener un fuerte apoyo político. Como medida previa a una fusión, por ejemplo,podría designarse a una misma persona como cabeza de dos o más instituciones con elmandato específico de fusionarlas en el menor plazo posible.

Los principales candidatos para la fusión serían COFOPRI y PETT (posiblemente alinterior de SUNARP, como Unidad de Formalización del RP). La existencia de dosprogramas separados de formalización, uno para áreas urbanas y otro para áreas rurales,dificulta innecesariamente el objetivo de un sistema accesible para los pobres que losayude después a permanecer en el mercado formal. Es indispensable unificar ambosprogramas en un único programa de alcance nacional, que debería implantarse bajo ladirección ejecutiva de un ente especializado que cuente con las competencias y atribucio-nes legales necesarias, así como con una visión integral y estratégica de la formalización yel catastro que incluya a los gobiernos regionales y locales y permita ganancias en eficien-cia y posibles economías de escala.

Acciones a mediano plazo (uno a cinco años)

ADOPTAR NUEVAS HERRAMIENTAS DE FORMALIZACIÓN Y CATASTRO A NIVEL LOCAL. Para hacerfrente a la demanda remanente de formalización será imprescindible: (i) evaluar y seg-mentar la demanda remanente de formalización, identificando aquellas zonas donde aúnse pueden ahorrar costos mediante intervenciones masivas aunque de menor escala; y(ii) plantear una gama diferenciada de servicios de formalización que en algunos casosconstituya un reajuste de los procesos masivos y que, en otros, se convierta más bien enservicios de asesoría y transferencia de tecnología a los gobiernos regionales y locales.Debe estimularse la participación de instituciones académicas y del sector privado en losprocesos de transferencia de capacidades de PETT a los gobiernos regionales y deCOFOPRI a las municipalidades. El trabajo con grupos de municipalidades puedeconsiderarse como una herramienta para alcanzar mayores ganancias en eficiencia.

COMPLETAR LA UNIFICACIÓN Y MODERNIZACIÓN DEL REGISTRO DE PREDIOS. Con el fin determinar la unificación del RP, así como de facilitar la modernización de los registros, serequiere de un complejo proceso que comprenda: (i) el mejoramiento en el acceso físicopara los usuarios más pobres; (ii) la optimización de los sistemas de información; (iii) laoptimización de las bases de datos del RP, para alcanzar estándares comunes de calidad;(iv) la reingeniería de los procesos administrativos de registro (particularmente en el áreade solicitudes de registro), así como la implantación de mecanismos de incentivo (o sea,buscar y apoyar al usuario), con el propósito de asegurar costos razonables que permitanel acceso de los usuarios, especialmente de los más pobres; (v) la implantación de mecanis-mos para la identificación precisa de lotes, por medio de una base catastral desarrollada apartir de una infraestructura nacional de información geo-referenciada; y (vi) el sosteni-miento económico basado sobre todo en el cobro de tasas registrales (básicamente para los


servicios de registro y publicidad) que, sin embargo, permitan a los usuarios de menoresingresos registrar transacciones subsiguientes mediante el sistema tradicional de los sub-sidios cruzados. Será preciso vencer la resistencia al cambio e incrementar la transparenciay la rendición de cuentas.

EXTENDER EL SISTEMA INTEGRADO DE CATASTRO A ESCALA NACIONAL. Es indispensablegenerar una normativa catastral unificada (ficha y reglamento), para construir una redintegrada que permita la transferencia y el intercambio de información a una base dedatos común y compartida, mediante: (i) el desarrollo de un sistema nacional estándar denumeración catastral; (ii) la preparación e implementación de una estrategia de recupera-ción de costos para el mantenimiento de un catastro geo-referenciado; (iii) el diseño deun programa de capacitación en materia catastral para personal de las instituciones vincu-ladas al SNIC; y (iv) la difusión de nuevas reglas y procedimientos de sondeo catastral.

Acciones a largo plazo (más de cinco años)

PROMOVER CAMPAÑAS DE COMUNICACIONES Y EDUCACIÓN PÚBLICA SOBRE DERECHOS DE PRO-PIEDAD. La sustentabilidad de los efectos y resultados obtenidos por el proceso de forma-lización (seguridad jurídica y capacidad de los beneficiarios de generar actividades econó-micas) depende de la superación de barreras de información. Para ello, será preciso continuarcon campañas educativas orientadas principalmente a: (i) informar a la población respec-to de la utilidad del título de propiedad y la importancia de mantener actualizados losregistros; y (ii) acercar la oferta de crédito a la demanda poniendo en contacto a lapoblación formalizada con las instituciones de microfinanzas, con el fin de que conozcanel proceso de obtención y pago de créditos.

Es necesario continuar con la promoción y difusión de la cultura registral entre lapoblación, pues es la única manera de consolidar un proceso y evitar la reversión a lainformalidad. Cada segundo acto no registrado implica la desactualización del registro y,por lo tanto, la pérdida para el propietario de los beneficios de tener su propiedadregistrada, incluyendo la posibilidad de utilizarla como garantía de un crédito hipoteca-rio. También representa una pérdida para las municipalidades debido a que no cuentacon información actualizada para la planificación/zonificación urbana y la recaudaciónde tributos.

Se debe promocionar también el respeto de la propiedad, de modo de fomentar en lapoblación valores y principios relacionados con una cultura sobre derechos y deberesfrente a la propiedad predial. Ello debe acompañarse de una política de eliminación delas barreras de acceso a la propiedad inmueble y la vivienda sobre la base de mecanismosformales, para, así, reducir los riesgos de invasión mediante programas de asignación detierras del Estado para el desarrollo de programas de vivienda por el sector privado.

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Anexo IProyecto de Derechos de Propiedad Urbana (PDPU)

Objetivo

El objetivo principal del PDPU fue crear un sistema que asegure la sostenibilidad yformalidad de los derechos de propiedad en los asentamientos humanos seleccionados,predominantemente pobres, en áreas urbanas de gran extensión.

Componentes

• Reformas del mercado inmobiliario. Este componente financió una serie de propues-tas de reforma administrativa, legal y reglamentaria para facilitar la reforma. Com-prendió acciones en tres aspectos: marco legal-institucional, promoción de las inver-siones y monitoreo socioeconómico.

• Organizaciones nacionales. El proyecto buscó el fortalecimiento de las capacidadesadministrativas e institucionales del Registro Predial Urbano (RPU) y de COFOPRI,instituciones responsables de la formalización. Se llevaron a cabo actividades en lossiguientes aspectos institucionales: fortalecimiento del RPU, fortalecimiento deCOFOPRI, desarrollo institucional de COFOPRI y del RPU, desarrollo de recursoshumanos y administración del proyecto.

• Conversión de la propiedad informal existente. Este componente fue diseñado pararecoger información sobre el proceso de formalización y ejecutar el Programa Nacio-nal de Formalización.

Gráfico A1. Pasos generales en el proceso de regularización inicial

Proceso de formalización mejorado

Fuente: APOYO Consultora: Estrategia de Largo Plazo COFOPRI, estudio contratado por el PDPU-COFOPRI

Reconocimientoe Identificaci ón

del AAHH

Aprobaci ón deplanos

perim é tricos

Aprobaci ón deplanos

definitivos detrazado ylotizaci ón

Empadrona -miento

Entrega de T ítulos

Saneamiento de Lotes Saneamiento Individual

Registro de T ítulos

Reconocimientoe Identificación

del AAHH

Aprobación deplanos

perimétricos

Aprobación deplanos

definitivos detrazado ylotización

Empadrona-miento

Entrega de Títulos

Saneamiento de lotes Saneamiento individual

Registro de Títulos

Reconoci-miento de lotes

informales

Correcciónde

contingen- -cias

Inscripciónen RPU

Empadro-namiento ycalificación

Entrega detítulos

Saneamiento individualSaneamiento integralDiagnóstico

Aprobaciónde planos

de trazado ylotización

Registro detítulos


Ámbito de implementación

El PDPU abarcó originalmente ocho ciudades: Lima, Chiclayo, Chimbote, Piura, Truji-llo, Arequipa, Huaraz e Iquitos. La meta fue formalizar 959.690 lotes y otorgar 805.527títulos en zonas urbanas seleccionadas. Por acuerdo entre el Gobierno y el Banco Mun-dial, el objetivo se amplió a principios de 2002 a 1,5 millones de títulos, incluyendo seisciudades más: Ayacucho, Ica, Junín, Moquegua, Tacna y Ucayali.

Resultados alcanzados

Los resultados del proceso de formalización se muestran en el cuadro A1.

Cuadro A1. Resultados del proceso de formalización(Abril 2005)

• 1’437.864 títulos emitidos y registrados.• 559.446 transacciones subsecuentes registradas desde 1999 (sin incluir hi-

potecas).• Participación de 34,1 por ciento y 65,9 por ciento de hombres y mujeres,

respectivamente, en la propiedad de títulos emitidos y registrados.• Reducción del tiempo de formalización de más de seis años a 45 días prome-

dio.• El costo promedio del título de propiedad entre 1999 y junio de 2004 fue

de 64 dólares.*Antes del inicio del proceso de formalización este costo se había estimado en2.156 dólares.**

* Sin embargo, el costo del título se incrementó a 200 dólares en 2004, porque ya se ha terminadocon el proceso de formalización masivo y las zonas por intervenir son más pequeñas.** Véase Morris y otros 2004.Fuente: COFOPRI-SUNARP.

La mayor parte de los títulos de propiedad resultaron de la formalización de asenta-mientos informales en la ciudad de Lima (645.717 títulos).

Impacto socioeconómico del proyecto

Los avances en el proceso de formalización generaron, principalmente, seguridad jurídicaen sus beneficiarios y una serie de impactos sociales y económicos, como los siguientes:

DESARROLLO DEL MERCADO INMOBILIARIO. La incorporación a la formalidad de1’437.864 propiedades informales1 permitió la inserción en el mercado inmobiliario de

1 De este total, corresponde 45 por ciento a la provincia de Lima, y 55 por ciento al restode las provincias del país.


2 Los pobladores de viviendas informales tienen menos horas disponibles para trabajardebido a la necesidad de quedarse cuidando la vivienda o realizar labores comunitarias devigilancia para proteger los límites del vecindario. Además, los niños sustituyen a losadultos en el mercado laboral, ya que estos últimos tienen ventajas comparativas en laprovisión de seguridad para el hogar (véase Field 2002).


estas propiedades. Esta incorporación ha implicado una importante cantidad de segun-dos actos formales, dentro de los cuales la compra y venta es el de mayor relevancia (véaseel cuadro A2).

CONSOLIDACIÓN DE LAS ÁREAS DE INTERVENCIÓN. La formalización contribuyó a la me-jora de la calidad de vida de los pobladores beneficiados por el proceso. La titulación fue,en muchos casos, el inicio de las obras de infraestructura (luz, agua, desagüe, pistas yveredas), así como de la inversión de los propios titulares en sus viviendas.

INCREMENTO EN EL VALOR DE TRANSACCIÓN DE LAS PROPIEDADES. El aporte marginal dela tenencia de un título de propiedad (seguridad jurídica) sobre el valor total de unpredio ha sido calculado en 925 dólares. Cabe mencionar que este aporte es constanteincluso al considerar distintos ámbitos geográficos, tipos de títulos o la disponibilidadsimultánea de varios títulos de propiedad.

GENERACIÓN DE OPORTUNIDADES LABORALES. De acuerdo con el estudio de Field (2002),2

la formalización ha favorecido la generación de oportunidades laborales entre la pobla-


39% 46% 47% 54%

13% 11% 8%

11%6%

8% 12% 5% 19% 10% 8% 7%

13% 13% 10% 8%

6% 7% 6% 5%

5% 6% 9% 11%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100% Otros

Fábrica

Desmembración CargasIndependización (propiedadhorizontal)Transferencias (otros)

Compra - Venta

Total: 64.055 Total: 25.294 Total: 60.387Total: 62.817

Cuadro A2. Segundos actos* de los predios formalizados 2002-05**

* No se consideran las hipotecas** Enero - Junio de 2005.Fuente: SUNARP.

ción beneficiada. Así, se percibieron los siguientes beneficios: (i) el hogar promediomostró un incremento de 16,2 horas semanales adicionales disponibles para el trabajofuera de la vivienda; (ii) el efecto de largo plazo se estimó en un incremento de 40 porciento en el número de horas disponibles para el trabajo fuera del hogar (con el título depropiedad, el hogar cuenta con 45 horas adicionales disponibles por semana para realizartrabajos fuera de la casa); (iii) mayor oportunidad para que el trabajo femenino se realicefuera de casa; y (iv) la reducción del trabajo infantil en 28 por ciento.

Acceso al crédito e hipotecas. Los propietarios formalizados han podido tener acceso alsistema financiero nacional (créditos e hipotecas), y su comportamiento de pago no hamostrado mayores índices de morosidad. Así, a diciembre de 2004, 266 mil propietariosformalizados por el Programa Nacional de Formalización accedieron al crédito formal, loque representa 11 por ciento del total de créditos otorgados a personas naturales por elsistema financiero nacional. Cabe mencionar que los montos de estos créditos alcanzaronaproximadamente los 459 millones de dólares (véase el cuadro A3).


Cuadro A3. Número de créditos otorgados

Año Número de créditos Porcentaje de Millones Porcentaje de(Miles) incremento anual de US$ incremento anual

2000 154 -.- 249 -.-2001 174 12,9 275 10,42002 197 13,2 314 14,22003 237 20,3 372 18,52004 266 12,2 459 23,3

Fuente: información de la SBS cruzada con la CIP.

Por su parte, se registraron un total de 81 mil hipotecas en predios formalizados por elPrograma Nacional de Formalización, por un valor aproximado de 541 millones dedólares (véase el cuadro A4).

Cuadro A4. Número de hipotecas registradas

Año Número de hipotecas Porcentaje de Millones de Porcentaje de(Miles) incremento anual dólares incremento anual

2000 19,85 -.- 166 -.-2001 15,38 56,2 173 10,62002 19,28 25,3 106 45,22003 20,49 26,3 136 28,32004 15,97 (2,1) 160 17,6

Fuente: información de la SBS cruzada con la CIP.


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