Ciudades para un Futuro mas Sosteniblehttp://habitat.aq.upm.es

Boletın CF+S 29/30. Junio 2005

Notas para entender el Mercado Inmobiliario

El suelo urbano Fernando Ramon Moliner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5A proposito del precio de la vivienda Fernado Roch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Mentiras sobre suelo y vivienda. Diez tıpicas falacias sobre el suelo y la vivienda Fernando

Martınez Hinojal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13La teorıa economica de la favela: cuatro notas sobre la localizacion residencial de los pobres

y el mercado inmobiliario informal Pedro Abramo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Instrumentos financieros y economicos para la sostenibilidad urbana Jose Manuel Naredo 35Planeacion urbana en Chile. Un producto de la especulacion inmobiliaria Mario Torres

Jofre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53El suelo como excusa: el desarrollismo rampante Fernando Gaja i Dıaz . . . . . . . . . . . . 83Agentes sociales y tendencias urbanısticas: hegemonıa inmobiliaria y perdida de urbanidad

Fernado Roch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91Anatomıa y fisiologıa de la conurbacion madrilena: gigantismo e ineficiencia crecientes Jose

Manuel Naredo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105Infrautilizacion del parque de viviendas en Espana: aparicion de viviendas vacıas y secun-

darias Raquel Rodrıguez Alonso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121Notas de trabajo en torno al litoral, el turismo y la oferta de alojamiento en Andalucıa

Fernando Prats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

La polıtica de vivienda en Espana desde la perspectiva de otros modelos europeos RaquelRodrıguez Alonso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

El Banco Mundial y la polıtica de vivienda en Mexico Guillermo Boils . . . . . . . . . . . . 195Una reforma ‘exitosa’: la polıtica de vivienda en el Uruguay entre 1990 y 2000 Altaır Jesica

Magri Dıaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205Cambios, logros y conflictos en la politica de vivienda en Argentina hacia fines del siglo XX

Beatriz Cuenya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223Vivienda y Acceso a la Tierra Urbana: los Programas de FONAVIPO y el Instituto Libertad

y Progreso Mario Lungo y Jose Francisco Oporto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231Impacto social de la polıtica de vivienda: una evaluacion desde los pobladores Claudio

Robles, Juan Carlos Gomez y Nicolas Corvalan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Hemeroteca

El mensaje de la choza de Gandhi Ivan Illich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247Artıculos en torno al negocio inmobiliario Jose Manuel Naredo . . . . . . . . . . . . . . . . . 249Vivienda, derecho constitucional y libre mercado Rodrigo Calvo Lopez, Carlos Jimenez

Romera, Raquel Moreno Lopez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253Informe sobre la mision de informacion llevada a cabo en Valencia (Espana) los dıas 25 a 28

de mayo de 2004, de conformidad con el apartado 3 del artıculo 192 del ReglamentoComision de Peticiones, Parlamento Europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

En la Red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265Libros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Edita: Instituto Juan de Herrera. Av. Juan de Herrera 4. 28040 MADRID. ESPANA. ISSN: 1578-097X

Comite de Redaccion, hboletin@ee.upm.es: Rodrigo Calvo Lopez, Agustın Hernandez Aja, Carlos Jimenez Romera,Adrian Masip Moriarty, Raquel Moreno Lopez, Alfonso Sanchez Uzabal.

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EditorialCarlos Jimenez Romera, cjimenez@ee.upm.es

Madrid (Espana), junio de 2005.

El recorrido de este monografico se remonta a una visita al Paıs Valenciano, en el Mediterraneo espanol, elpasado verano. Aunque el conjunto del paıs se encuentra sometido en la actualidad a un frenesı inmobiliario,esta dinamica se muestra de forma especialmente obscena en aquella region. Allı la destruccion del territorio,de la huerta y de la costa, de las mismısimas ciudades, es un tema omnipresente en los medios de comunicacion,en las tertulias y en los tribunales (como puede verse en el artıculo de Fernando Gaja i Dıaz1 y en las seccionesde Cartas2 y Noticias3). De esta situacion especialmente sangrante surgio la idea inicial de este monografico.

Sin embargo, una vez que nos enfrentamos al mercado inmobiliario nos encontramos con un objeto difıcilmen-te abarcable, con tal numero de caras y aristas que cualquier aproximacion resultaba necesariamente parcial. Esposible que esta afirmacion resulte un tanto gratuita para aquellos que, desde el mundo academico, han dedicadotoda una vida al estudio de esta realidad; sin embargo, al realizar una sencilla busqueda a traves de internet, sepuede comprobar que, aparentemente, el mercado inmobiliario es, simplemente, un enorme tablon de anunciospor palabras donde los inversores mas habiles pueden hacer dinero facil y rapido y las pobres familias perdertodos sus ahorros a cambio de un mınimo techo. El consenso en torno a este tema nos convencio definitivamentede la necesidad de este monografico.

Desde el punto de vista de la economıa oficial, el asunto es bien sencillo: el mercado se rige por la oferta y lademanda, no puede ser de otra manera y cualquier disfuncion solo puede provenir de las injerencias exteriores alpropio mercado. La solucion a cualquier problema es siempre la misma: mayor liberalizacion (la receta universal).Este monografico debe arrancar, pues, poniendo en evidencia las contradicciones de esta version oficial.

La funcion de un mercado es poner en contacto a un comprador y a un vendedor, posibilitando el intercambiode una mercancıa. A diferencia del mercado tradicional, que se limitaba a facilitar que los individuos negociaranel precio de la mercancıa, el mercado ideal de los economistas supone que existe un precio objetivo en funcionbasicamente de la oferta y la demanda, por lo que basta aplicar unas reglas muy sencillas para modificar dichoprecio, tanto desde la oferta como desde la demanda: a mayor demanda, mayores precios, a mayor oferta, menoresprecios. . . Tal vez este modelo pueda ser aplicable en otros ambitos, pero todos los datos indican que no lo esal mercado inmobiliario que nos ocupa. El primer bloque de artıculos se centra, precisamente, en analizar losfactores que influyen en la formacion de los precios inmobiliarios; el panorama es complejo, pero coincide engran medida con las intuiciones que, al margen de los modelos economicos, tenemos la mayorıa de los habitantesde la ciudad. En cualquier caso, la explicacion habitual, que culpa del aumento de precio de la vivienda a laescasez de suelo, se desmorona en cuanto se analizan frıamente los datos.

El analisis de la formacion de los precios inmobiliarios puede ser un problema interesante para los economistas,pero, ¿en que nos afecta al resto de la humanidad? Al margen del interes, legıtimo, que cualquiera de nosotrospueda tener por invertir en bienes raıces, lo cierto es que, en la mayor parte de la superficie terrestre, contarcon un refugio resulta una necesidad biologica basica (en el resto de los casos, una necesidad social igualmentebasica). Ası, la relacion entre el precio de la vivienda y el nivel de ingresos de las personas, influye decisivamenteen su calidad de vida en la medida en que el progreso tiende a eliminar la autopromocion y a limitar el accesoa la vivienda al margen del mercado establecido. Este mercado se convierte en el mecanismo para cubrir unanecesidad vital y social, pero al tiempo se rije por criterios fundamentalmente monetarios y egoistas, de forma quela vivienda se ha convertido, en los ultimos tiempos, en un lucrativo negocio (en algunos paıses como Espana,el negocio mas lucrativo) y los intereses inmobiliarios en los actores principales del diseno de las polıticasurbanas y economicas. En este punto, hay que dirigir la mirada hacia las polıticas que esta desarrollando estefortalecido sector inmobiliario y hacia sus consecuencias para las ciudades, los ciudadanos y el conjunto delterritorio. Efectivamente, el desarrollo de las ciudades hace tiempo que dejo de responder a las necesidadesde sus ciudadanos (si es que alguna vez lo hizo) para lanzarse a los brazos de un sector inmobiliario del queparticipan, en menor o mayor medida, casi todos los actores sociales.

Resulta tambien significativo el contraste entre los problemas del opulento primer mundo y aquellos de lospaıses en desarrollo. Al igual que ocurre con la obesidad y con el hambre, nos encontramos con un panoramadivergente en apariencia, pero que responde a un mismo principio economicista. Mientras Espana se dirige haciaun evidente superavit de viviendas (como queda reflejado en el artıculo sobre infrautilizacion de viviendas4 deRaquel Rodrıguez), con un parque totalmente sobredimensionado (a pesar de la imparable y constante des-truccion del patrimonio construido), en los paıses latinoamericanos no parece vislumbrarse un horizonte parael final de la escasez. Pero la polıtica que se esconde tras estas dos realidades no puede ser mas semejante: lavivienda como negocio para las elites, como inversion para el ahorro de las clases medias, como un sueno inal-canzable para un numero cada vez mayor de desheredados. En este punto, resultan tremendamente ilustrativas

1afgaj.html2ncartas.html3nnews.html4arrod3.html

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las polıticas de vivienda desarrolladas en los ultimos anos: polıticas economicas, no sociales, pensadas para eldesarrollo del PIB, no para mejorar las condiciones de vida de las personas. Aunque en el negocio privado sepueda aceptar la legitimidad de sobreponer el interes particular al general (de hecho nuestra sociedad se asientaen este principio), no se comprende muy bien por que las polıticas que desarrollan las administraciones publicasse rigen por los mismos criterios del sector privado.

Hay otros temas muy relacionados con el mercado inmobiliario que no se han podido tratar en este monogra-fico: no hemos hablado de polıticas sociales en torno a la vivienda que se estan desarrollando en diversos lugaresdel mundo (basta hacer una rapida busqueda entre las buenas practicas) y apenas se ha tratado el problema dela tenencia (del suelo y de la vivienda). El tema de la burbuja inmobiliaria, que tanto parece preocupar a loseconomistas, apenas queda someramente reflejado en los artıculos de Jose Manuel Naredo5 y en la seccion Enla Red6. Sin embargo, posiblemente la ausencia mas importante es la del mundo rural, que ha quedado fuera enespera de un futuro monografico una vez que este numero ya ha superado todas las previsiones iniciales.

5ajnar3.html6nred.html

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El suelo urbano1

Fernando Ramon MolinerRuislip (Inglaterra), enero de 1974.

Primero, pondremos al descubierto nuestros terminos de referencia:1.El suelo urbano es un elemento de la Ciudad de caracterısticas totalmente diferentes de las de los otros

tres antes analizados, la vivienda, el transporte o la energıa. Afirmamos que todo intento de presentar el suelourbano como un producto mas en el mercado (producido ¿por quien?) es una falacia destinada a encubrir unade las expropiaciones mas arbitrarias de la Historia. Si, como se pretende, el suelo urbano fuera un producto masen el mercado, su compraventa serıa una actividad tan antigua y respetable como la compraventa de cualquierotro producto de consumo: unos traen sus cerdos al mercado, otros sus terrenos; las fluctuaciones en precio sonel resultado natural de la ley de la oferta y la demanda, a la que el sistema tiene que encomendarse por supropia salud. Pero, por el contrario, no siendo producible, el suelo urbano, a diferencia del cerdo, por seguirnuestro ejemplo, no experimentara aumento alguno en su «produccion» como consecuencia de un aumento en lademanda; a no ser que califiquemos de «produccion de suelo urbano» el proceso por el cual un terreno, agrıcolao baldıo hasta el momento, adquiere valor urbano, por el mismo hecho del aumento de la demanda de suelourbano; serıa una forma paradojica esta de «produccion»: la necesidad del consumidor producirıa el productoa consumir. Si ello fuera ası, y no solo una paradoja mas o menos divertida, resultado del uso equıvoco, quenosotros rechazamos, de la palabra «produccion» ¿donde, en dicho proceso, cabrıa colocar al propietario delterreno en cuestion, sin que se nos apareciera como un puro salteador de caminos cobrador de tributos, o comoresiduo recalcitrante de lo que creıamos pasado y remoto feudalismo?

2.La propiedad privada del suelo urbano puede que sea tan privada como la de los medios de produccion, pero

no es propiedad de ningun medio de produccion. Si el productor pretende producir, tendra que conseguir losmedios para ello del propietario de los mismos. Si el habitante pretende habitar tendra que conseguir el suelodonde poder hacerlo del propietario del mismo; pero aquı se acaba la similitud. El propietario de los medios deproduccion obtiene su beneficio vendiendo el lo producido, despues de pagar al que lo produjo. Con la satisfacciondel jornal en el bolsillo, el productor abandona la fabrica; se ha convertido en consumidor y esta dispuesto aconsumir por el valor ıntegro de su jornal. Llega a casa, cuenta su dinero y aparta primero la parte con quepagar la casa; con este dinero pagara por la casa en sı, como producto de consumo, y, tambien, por el suelo queella ocupa. El poder adquisitivo de su jornal se ve reducido ası en lo que paga por dicho suelo. Sale de compras;pagara por los productos que compre y, tambien, por lo que en el precio de dichos productos grava el coste delsuelo que la tienda ocupa, y por lo que graven todos los suelos por donde la produccion de dichos productoshayan pasado. Y su jornal se vera reducido en todos estos costes; costes que, como hemos visto, difıcilmentepueden ser considerados como costes de ninguna produccion. Estos costes pueden muy bien ser considerados,eso sı, como una manifestacion actualizada del sistema tributario feudal. Y la Revolucion Francesa lo unico queconsiguio, en este caso, fue quitarles los derechos a los senores de la sangre y darselos a los senores del dinero.

3.Se podrıa deducir de lo que antecede el que el ya clasico esquema segun el cual la sociedad esta dividida en

dos clases, burguesıa y proletariado, habrıa de ser modificado incluyendo otra mas, la de los propietarios de suelo.Pero tal deduccion serıa precipitada y, hasta cierto punto, erronea: a la misma clase que posee los medios deproduccion y vive sobre la plusvalıa que la produccion arroja, la burguesıa, le esta permitido, desde la RevolucionFrancesa, el poseer el suelo y, si es que alguna plusvalıa se le escapo con el pago del jornal, podra recuperarladespues con el tributo del habitar, vendiendo o alquilando suelo para ello al precio que el «consumidor» puedapagar. Aquı vuelve a encontrar su aplicacion teorica la famosa ley de la oferta y la demanda: a jornales justos,suelo barato; a jornales excesivos, suelo caro. La economıa se balancea y la tal ley habrıa encontrado aunquesolo fuera por esta vez su aplicacion practica si no fuera por la perfidia de los especuladores de suelo, loscuales, actuando, en apariencia al menos, como clase independiente, como si aquella deduccion no fuera del todoerronea, pretenden arramblar ellos con toda la plusvalıa. Dado que la cantidad de suelo urbano es limitada, lasusodicha ley no es aplicable; la ley a aplicar es la del mercado negro y el lımite al precio del suelo lo fija laplusvalıa apropiable. No parece sino que los especuladores vayan a salirse con la suya, las rentas suben, la tasade beneficio en el sector de la produccion disminuye: los beneficios se van en pagar rentas y en pagar jornalesque permitan pagar rentas.

Solo con la disminucion de los jornales el precio del suelo tendrıa que disminuir, pero, salvo condicionesextremas, las de una verdadera crisis de la economıa en su conjunto, el sistema no se atreve a imponer tal

1Epılogo a la segunda edicion de La ideologıa urbanıstica.Ramon, Fernando1974 La ideologıa urbanıstica

Madrid, Alberto Corazon Editor, segunda edicion

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disminucion. Son otros los medios empleados en la «lucha contra la especulacion del suelo». El estado entra enaccion: compra suelo relativamente barato donde nadie se le ocurrirıa ir a buscarlo y promueve, mas o menosartificialmente, su uso para habitacion. Controla, limitando en lo que puede, el uso del resto del suelo, con loque pretende coartar la especulacion sobre el mismo; lo que en la realidad ocurre es que, con la disminucion dela densidad permisible, la demanda hace aparecer aun mas terreno urbano en el mercado: la Ciudad se extiendemas. Una polıtica de suelo semejante, unida a una polıtica de la vivienda como la anteriormente descrita, es laque da como resultado el fenomeno universal tan familiar de la Sub-Ciudad de promocion estatal.

Dentro de los terminos de referencia hasta aquı descritos, la pregunta enunciada mas arriba, la de si se puedesocializar el suelo urbano, no tiene contestacion; como tampoco la tendrıa la de si se puede socializar el aireque respiramos. Es una respuesta incoherente: ni el suelo ni el aire son productos de consumo. El aire, si no esproducto, al menos es consumido; pero el suelo ni lo uno ni lo otro. Hemos descrito el mecanismo por el cualnos vemos obligados, sin embargo, a pagar por el suelo que habitamos y, basandonos en dicha descripcion, nospodemos permitir, para terminar, el intentar indemnizar al sufrido lector por tanta pregunta con una respuesta:

P.: ¿Llegara el dıa que tengamos que pagar por el aire que respiramos?R.: Probablemente, si el jornal da para ello.

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A proposito del precio de la viviendaFernando Roch, fernando.roch@upm.es

Madrid (Espana), enero de 2003.

El precio de la vivienda lleva camino de convertirse en uno de los arcanos de la era posindustrial. Enesta epoca dominada por el conocimiento racional, esta dimension tan pegada a lo cotidiano se escapa a lasexplicaciones y a los ensayos predictivos de los expertos. Es mas facil calcular la masa y la composicion quımicade una estrella a la que nunca llegaremos que lo que le va a costar al ciudadano su vivienda la temporada queviene.

El precio de la vivienda es una magnitud que generalmente crece, al menos desde que disponemos de estadıs-ticas. Y si se ha registrado algun retroceso ha sido porque se ha descontado la inflacion en los cortos intermediosen los que los precios se han estabilizado.

En Madrid, sobre todo desde mediados de los anos 80, los precios se han disparado hasta alcanzar cotashistoricas. Luego, este fenomeno se ha extendido al resto de las ciudades espanolas en diferentes momentos y condiferentes velocidades y dimensiones. El crecimiento experimentado por el precio de la vivienda resulta ademasmuy superior e independiente del experimentado por el ındice del coste de la vida (IPC) que sirve como guıamacroeconomica de la inflacion, y esa independencia genera desasosiego polıtico porque aleja cada vez mas laevolucion de esta magnitud de la evolucion general de la economıa y de las posibilidades de los ciudadanos deacceder a un bien fundamental reconocido como tal en la Constitucion.

En una sociedad que ha incorporado a su disco duro el discurso mercantil, todo precio es producto de unencuentro en el mercado. De esta forma, si los precios crecen es porque el encuentro entre oferta y demandaesta desajustado. La demanda es muy superior a la oferta y entonces hay que invertir la ecuacion para que elresultado se corrija y los precios bajen. Esta sencilla proposicion incrustada en el discurso polıtico dominantey generalmente aceptada, no se corresponde con lo que ocurre en la realidad pero esta teniendo consecuenciasdecisivas en muchos campos de la vida economica y cotidiana y, al paso que lleva, empieza a representar unaseria amenaza ecologica.

Realmente son otras las cuestiones que influyen en la formacion de precios, pero antes de seguir convieneliberarnos del secuestro mercantil en que se nos encontramos porque esa necedad es peligrosa. Claro que lasviviendas se compran y se venden con cierta libertad, pero su precio no depende de una coyuntura mercantil, esdecir que hoy no suben y manana bajan segun las que esten en venta o segun cuanta gente quiera comprarlas.Los precios de las viviendas (no tiene sentido hablar en singular porque precios hay muchos y viviendas tambieny los valores medios no significan nada) tienen dos dimensiones que son fundamentales y son dos dimensionesfısicas: tiempo y espacio que referidos a una sociedad son historia y geografıa. Ninguna de ellas tiene que vercon la cantidad.

Dicho de forma muy simplificada, el precio de una vivienda, y todo el mundo lo sabe porque de lo contrariotodo serıa de otra forma, depende del lugar en que se encuentra y del momento en que se vende. Pero no dependede la coyuntura que es un momento que ignora lo que ha ocurrido antes y no le interesa lo que va a ocurrirdespues, sino del momento historico, es decir, de la memoria de la historia inmobiliaria de la ciudad de que setrate. Pero ¿que significa eso?

Significa, en primer lugar y por lo que se refiere al espacio, que el precio no viene dado por el numerode viviendas en el mercado sino por su localizacion dentro de ambitos que todos reconocemos porque de locontrario no influirıan en el precio. Es algo bastante logico y tan preciso como lo requiere la cuestion. Estaclaro que la mayorıa de los ciudadanos que viven en una ciudad comparten una especie de mapa social de lamisma. Todos saben donde viven los distintos grupos sociales (clases) jerarquizados segun su renta, de maneraque basta con que alguien diga donde vive para que todo vecino que le escuche sepa con bastante aproximaciona que clase pertenece. Si ese mapa no fuera una imagen suficientemente precisa, bien difundida y ampliamentecompartida no servirıa para su proposito. Lo cierto es que las diferentes clases sociales tienden a distribuirse porlos diferentes barrios o ambitos de la ciudad segun sus recursos, creando un mosaico social que se correspondecon un mosaico de precios de la vivienda. De hecho muchas agencias inmobiliarias ya clasifican por zonas susofertas. Los mecanismos con los que se modela este espacio que son realmente complejos no interesan ahora,pero no hay duda de que esta estructura se alimenta de rentas familiares y su caracter diferenciado surge de ladiferencia de esas rentas. No es obligatorio que las diferentes clases se repartan de esta forma en el espacio dela ciudad pagando por ello el precio necesario para que el escalon inferior quede excluido, pero lo cierto es quelo hacen y que se trata de una practica social que tiene ya una considerable tradicion historica, y que parece demomento imposible de desarraigar. Ahı esta la razon del precio, pagar lo que uno sı puede, forzando la propiacapacidad, para excluir a los que no pueden aunque se esfuercen. Los precios resultantes de este mecanismo deexclusion y segregacion que agrupa a los iguales son superiores a los de construccion. Ese exceso se lo queda elque puede, que normalmente es el que posee el suelo o la vivienda cuando los precios suben. De esta forma elprecio del suelo es una resultante y no condiciona el precio de las viviendas.

De hecho, hay un espacio social que se corresponde cada vez mas con el mapa de rentas de las familias de

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la ciudad y con el mapa de precios de la vivienda. Las tres cosas son muy estables y en todo caso cada vez sonestructuras mas depuradas y mas equivalentes. Y desde luego, lo que no tiene duda es que no se van a alterarporque se urbanice Madrid hasta la Laguna de Penalara. Y tendrıan que ocurrir muchas cosas para que un pisoen el barrio de la Fortuna dejara de ser seis veces mas barato que otro en La Castellana.

Sin embargo, la dimension espacial que acabamos de analizar solo nos explica la presencia de un espaciodiferenciado con precios jerarquizados. Ahora habrıa que buscar en su dimension historica las razones delcrecimiento imparable de esos precios. Ası, en segundo lugar, podemos decir que, en efecto, es la evolucionhistorica de estas estructuras la que ha conducido al crecimiento de los precios, aunque hay otros aspectoshistoricos que merecen nuestra atencion porque ayudan a entender la cuestion principal que nos interesa. Sidejamos la explicacion del crecimiento de los precios para el final, hay que recordar que siempre hubo clases yesas clases ocupaban espacios separados. Sin embargo, hasta mediados del siglo pasado era muy frecuente quelos distintos grupos de renta vivieran entremezclados en los mismos edificios ocupando los diferentes nichos queofrece una casa de viviendas colectivas. Era un mundo alojado en alquiler y esa mezcla no permitıa identificarambitos de la ciudad bien definidos, aunque siempre habıa matices: vecinos como los de Lavapies no era facilencontrarlos en el barrio de Salamanca, ni siquiera ocupando los sotabancos. En todo caso, el alquiler suponıaun freno a la evolucion de este universo plural hacia el mosaico social actual.

A finales de los anos cincuenta se producen varias novedades que van a transformar el panorama del alo-jamiento en Espana y especialmente en Madrid. En primer lugar la generalizacion progresiva del modelo dealojamiento en propiedad. En segundo lugar, el desarrollo de un sistema inmobiliario privado que, por primeravez, va a abordar la construccion masiva de viviendas para amplios sectores de la poblacion. En tercer lugar,que los inmigrantes que van llegando por oleadas a las grandes ciudades del paıs van a encontrar por fin trabajoen las nuevas industrias que se crean, y van a disponer de salarios fijos aunque no muy elevados. Hay otras cues-tiones como la progresiva generalizacion del credito hipotecario, etc. Pero lo importante es que el problema delalojamiento que habıa alcanzado a finales de los cincuenta proporciones insostenibles en algunas ciudades comoMadrid o Barcelona, se resuelve con una baterıa de instrumentos destinados a facilitar las tareas del sistemainmobiliario privado que se va a encargar de resolver la parte nuclear de este problema, y que esas facilidadesno han dejado de aumentar desde entonces.

Ahora serıa el momento de lamentarse de que no se siguiera el modelo de alquiler, por sus supuestas ventajasde movilidad, etc. Pero si hemos de hablar de un alquiler asequible y social, eso solo lo puede proporcionar elsector publico y para ello necesitaba unos recursos que no tenıa porque estaba lejos del modelo de Bienestar quedisfrutaban Francia, Gran Bretana o Suecia, por referirme a paıses con un parque publico o social de viviendasimportante. Lo cierto es que las regulaciones de arrendamientos bloquearon los precios de los alquileres yprorrogaron indefinidamente su disfrute a los que ya lo tenıan. Se trataba de una medida que enterraba polıticay economicamente a los viejos caseros para que los obreros de la nueva industria fueran mas baratos, al tiempoque abrıa el futuro a la promocion inmobiliaria moderna. Estas medidas empezaron por afectar a todo el parquehistorico en alquiler que en anos sucesivos va a ir pasando a manos de sus arrendadores a precios bastanteasequibles por ley. Hoy el regimen de tenencia en propiedad en Madrid se acerca al 90% y puede que sea de losmas altos del planeta.

Pero este proceso historico que explica una condicion necesaria del sistema actual de precios, no es suficientepara justificar el alza permanente que sufren. Ese alza no es mas que la consecuencia de que, desde ese momentoen que se inaugura la era del alojamiento moderno de Madrid, la vivienda se ha convertido, tambien por primeravez en la historia, en un campo de acumulacion de patrimonio domestico, algo impensable una decada antes. Uncampo de acumulacion de rentas familiares, generalizado (no solo las viejas clases propietarias) y diferenciado.Si las rentas establecen diferencias sociales, su acumulacion a lo largo del tiempo amplifica esas diferencias hastallegar al campo de precios de la vivienda que actualmente caracteriza a nuestra ciudad.

Lo importante es darse cuenta de que en la construccion de este campo diferenciado y acumulativo hanintervenido todos los ciudadanos de una u otra forma, pero que el protagonismo y la mejor parte ha sido paralos agentes economicos que lo han construido. Algo mas de cuarenta anos despues de esta inflexion, los resultadossorprenden a todo el mundo, pero la dinamica que ha conducido a los precios actuales empezo entonces y noserıa la que es hoy si la historia posterior hubiera sido otra.

Un espacio diferenciado y acumulativo convertido en patrimonio de las familias que componen nuestraformacion social y un sistema promocional-financiero que ha ido labrando su hegemonıa en estos anos son lasdos columnas del actual sistema de precios, frente al cual no vale de nada llenar de viviendas el mercado. Sinduda podrıamos hacer un repaso historico mas minucioso y tratar de comprobar los efectos en la evolucion delos precios de acontecimientos como la entrada en la Union Europea, la sustitucion de la peseta por el euro,los problemas de la inversion bursatil, el blanqueo de dinero negro, pero todos estos fenomenos burbujeantesse hubieran esfumado si el fondo del escenario inmobiliario residencial no hubiera sido una formacion social,estructurada en clases y con una gran capacidad de acumulacion patrimonial en sus estratos medios y superiores,porque es esa firme estructura la que en ultima instancia mantiene y garantiza la inversion. Precisamente esacapacidad es la que ha dejado fuera a los estratos mas debiles que ven como se aleja cada vez mas el trendel alojamiento. Para los que se encuentran dentro, la velocidad de los precios no importa demasiado, porque

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con los precios crece su patrimonio. Tambien aumentan las diferencias entre escalones para que la jerarquıa semantenga.

Todas esas incidencias a las que los analistas economicos gustan de atribuir la causa de las alzas, han sidoen realidad una especie de catalizadores que han ayudado a tensionar el sistema de precios hasta el maximoque admitıa la capacidad jerarquizada de acumulacion del universo familiar. Hay que recordar que los fondosde inversion inmobiliaria residencial representan una proporcion muy pequena respecto al total del parque ysu incidencia debe ser escasa en los precios. Tambien hay que recordar que eso que se llama mercado y que noes mas que ese mapa social compartido puesto en numeros que permitan conservar su capacidad segregadora,es basicamente un mercado de segunda mano, es decir, algo que se establece de una manera colectiva por losciudadanos que compran y venden sus viviendas. No es una realidad manejada directamente por los profesionalesde la promocion inmobiliaria. De hecho es la referencia de la que parten los promotores para sus operaciones, yde la que intentan sacar el maximo partido forzando lo que se pueda, que es menos de lo que se suele imaginar.

Si en una primera etapa, cuando aun nuestra sociedad construıa su espacio social a golpe de nominas men-suales, los precios se mantuvieron en terminos asequibles, en una segunda, cuando las viviendas ya se habıanconstituido en patrimonio familiar, los precios empezaron a incluir ese patrimonio como parte importante desu capacidad de pagar (y de excluir). Fue a mediados de los 80 cuando realmente se generalizo la inclusion decadenas de patrimonios activando el mercado de segunda mano para alimentar el de vivienda nueva y favorecidospor la liberalizacion del credito hipotecario y por las ventajas fiscales del decreto Boyer y su incondicional apoyoal sistema inmobiliario. Alguien que querıa comprar una vivienda nueva en un nuevo espacio (generalmente declase media mas moderno), vendıa la suya a otro que a su vez vendıa la suya, etc. Cada uno de los eslabones deesa cadena de compradores-vendedores incluıa su patrimonio ya acumulado y su capacidad de endeudamiento(su nomina para entendernos) y el polinomio resultante era en realidad un sumatorio de capacidades de endeu-damiento que podıa, segun su longitud, llegar a precios muy altos. Todo muy ficticio pero muy real, porqueparadojicamente poca gente podrıa comprarse su propia vivienda pero pueden pagar otra mas cara. Esto solo esposible en una sociedad inmobiliaria de segunda generacion, con un amplio patrimonio residencial consolidado.Por otra parte, la capacidad de endeudamiento ha aumentado considerablemente en los ultimos anos, con labajada de los tipos de interes, que es sin duda la magnitud macroeconomica que mas influye en el precio de lavivienda.

Seguramente en el fondo de esta dinamica que reconstruye el espacio social de las clases medias cada diezo quince anos hay una profunda insatisfaccion. El modelo de vivienda ideal se revisa periodicamente y lasaspiraciones se renuevan. El problema es que los efectos de esta revision insatisfecha son demoledores sobre eltamano y la extension de la ciudad y sobre los estratos sociales mas debiles: jovenes que buscan su emancipacion,clases marginadas del mundo laboral e inmigrantes. Pero si son demoledores para la ciudad representan, sinembargo, un filon de oro para la promocion inmobiliaria y el mundo financiero.

Madrid, que hace dos decadas mantiene su poblacion gracias a que compensa su declive con una importanteinmigracion extranjera, esta alcanzando cotas de produccion de viviendas superiores a las de los anos 70, cuandose construıa su gran espacio metropolitano bajo una explosion demografica. Pero esa desmesura no ha contribuidoa reducir el precio, ni a resolver el problema de alojamiento de los grupos marginados. Vamos camino de duplicarla capacidad de alojamiento construyendo una ciudad sobredimensionada cada vez mas ineficiente, donde losrecorridos se alargan sin necesidad y, sin embargo, se agrava el problema de alojar a grupos fundamentales denuestra formacion.

En Madrid, donde parece imperar ultimamente la ley del silencio estadıstico, se puede decir que las viviendasinfrautilizadas (vacıas y secundarias) superan las 300.000 en el municipio central y las 600.000 en la region.Mientras tanto, el nuevo planeamiento dibuja un horizonte de otras 800.000 en la region y entre 300 y 400.000en la capital. Dicen que eso bajara los precios, pero que nadie se alarme, eso no ocurrira. Si se construyerantodas esas viviendas es posible que terminaran por hundirse los precios y tambien el paıs. Realmente esas cifrascorresponden a una catastrofe. Y, ademas, nadie con poder real quiere de verdad que bajen los precios. Lasfamilias alojadas (que son la mayorıa), y aunque eso no afectase sus posibilidades de cambiar de vivienda, sesentirıan desposeıdas ante la perdida de valor patrimonial, pero los promotores inmobiliarios que han calculadosus ganancias sobre precios al alza irıan a la quiebra y con ellos uno de los pilares de la actividad economicade la region. Finalmente, el sector financiero se quedarıa sin garantıas para sus prestamos hipotecarios queconstituyen una parte fundamental de su negocio. Vamos, una catastrofe. De hecho cada vez que los preciosse estancan o se presentan los primeros sıntomas de descenso se disparan todas las alarmas y el sector reducesu actividad rapidamente. O sea, todos los pronunciamientos sobre la bajada de los precios son falsos. Y desdeluego no existe ninguna posibilidad de que la promocion privada proporcione vivienda a los que han quedadoapeados del tren inmobiliario. Las distancias ya son insalvables. La unica forma de alojar a los que no tienencapacidad de subir al tren, ni por sı mismos ni con la ayuda de sus familias, es a traves de una polıtica publicaadecuada. Tambien existe la posibilidad de aceptar el destierro y buscar algun apeadero lejano desde el cualsubirse al furgon de cola del tren, pero eso encierra el riesgo de quedarse en vıa muerta a todos los efectos,porque esos lugares estan fuera de los circuitos por los que fluyen el empleo, los servicios y la riqueza.

Basta con seguir las curvas de produccion de viviendas y de precios en los ultimos anos en Madrid y se

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comprueba que crecen de la mano. A mas viviendas producidas, mas sube el precio. Justo lo contrario de loque dicen los manuales de economıa vulgar. Pero exactamente lo que puede esperarse cuando se conocen lasverdaderas dinamicas que alimentan este fenomeno. Realmente es al reves, es el crecimiento mantenido de losprecios el que indica la buena salud del sector, como dicen los expertos, y que anima a seguir aumentando laproduccion. Bastara la mas mınima inflexion a la baja de los precios para que reduzcan su produccion. Si de esecomportamiento alguien espera una bajada de los precios puede esperar sentado. Si alguien cree que clasificandotodo el suelo del planeta y urbanizandolo, se va a arreglar el problema tambien puede esperar sentado. Todavıaen Madrid estamos construyendo los suelos que se clasificaron hace 17 anos, en aquel Plan de 1985 al que todoel mundo acuso de quedarse corto, de ‘apostar’ (hay que ver lo que les gusta el juego) por un Madrid de segundadivision.

Y es que el discurso mercantil ha alimentado esa necedad para legitimar su servil apoyo a la maquinainmobiliaria privada. El suelo y su escasez ha sido el argumento fundamental de esta falacia hasta convertirseen un signo distintivo de las inclinaciones ideologicas de las polıticas de vivienda. Dime si pones al suelo comoexcusa y te dire quien eres y a quien sirves.

En la nueva alianza de agentes economicos que gobiernan nuestra ciudad, Madrid, y de la que en los ultimosanos la derecha municipal y regional no han sido mas que sus gestores, no existe otro proyecto que ampliarhasta el infinito el campo de la actividad inmobiliaria privada y ello a pesar de haber dejado claro que nopiensan resolver el problema de la vivienda existente. Es un proyecto ciego e irresponsable que se va cobrandovıctimas por todas partes. La actividad industrial que fue la base material de nuestra economıa durante casimedio siglo ha sido arrinconada y yace medio olvidada en beneficio de otras actividades de ocio y turismo que seasocian a operaciones inmobiliarias de gran dimension. De hecho, todo lo que no pueda asociarse a una operacioninmobiliaria no interesa. Tambien ha condenado al alojamiento marginal o imposible a grupos de jovenes y depoblacion de bajos recursos a pesar de que son insustituibles para el mantenimiento de la metropoli. Por otraparte esta destruyendo el territorio, con desarrollos dispersos e infraestructuras a diestro y siniestro, que es unrecurso no renovable, sin necesidad, y esta ampliando el radio y el volumen de los desplazamientos en perjuiciode la calidad de vida, ademas de generar una ciudad cada vez mas segregada e inhabitable. Finalmente, haconsolidado una desviacion sistematica de los recursos familiares en perjuicio de otras aplicaciones que mejorarıanla calidad de vida personal y colectiva y que contribuirıan a crear una sociedad cıvica mas satisfactoria. Es,ademas, una desviacion tensada hasta el lımite. Todo esta en el lımite en este desafuero cuya fragilidad anteun aumento de los tipos de interes puede conducir a otro desastre financiero. No olvidemos que este sistema deprecios se ha ido construyendo con intereses decrecientes.

En cualquier caso, habrıa que distinguir entre una polıtica de suelo democratica al servicio de los ciudadanosy de la ciudad y una polıtica de mercado de suelo. Si alguien dice que va a hacer una polıtica de suelo destinadaa que bajen los precios, les aseguro que esta mintiendo, que lo que va a hacer es contribuir a que se enriquezcanlos operadores inmobiliarios, sin que de ello se deduzcan ventajas para los ciudadanos en general y menos aunpara los que tienen problemas de alojamiento en particular. Es cierto, como dicen los campeones de la caspainmobiliaria, que algunos ayuntamientos se han dejado seducir por los brillos del negocio y venden su patrimonioa precios de mercado para alojar a los que no tienen problemas, como cualquier promotor, mientras ordenanel sistema al que mantienen bien cebado, para aliviar sus problemas de tesorerıa. Son ayuntamientos que en sucomplicidad con la promocion, se han identificado con ella hasta olvidar sus mas elementales deberes ciudadanos.

Sin embargo, sı es posible y necesaria en las actuales circunstancias hacer una polıtica publica de suelo,aunque es preferible que sea sobre todo de vivienda, que no tiene por que consistir en liquidar los patrimoniospublicos historicos, que deberıan cumplir funciones colectivas y cıvicas, y que permita construir viviendas paralos necesitados; esas mismas viviendas que han desaparecido de las, no obstante, bien abultadas estadısticasde produccion. Y ello, con toda la diversidad de situaciones y regımenes de tenencia que sean precisos. Laslıneas para desarrollar esta polıtica, que exigirıa recuperar democraticamente el gobierno local que la derecha haentregado a los agentes economicos para su provecho y en detrimento de los intereses ciudadanos, son numerosas.Bastarıa con reclamar las cuotas de vivienda de proteccion que legalmente corresponden a los nuevos desarrollosy controlar sus precios finales con efectividad. Pero serıa mas interesante poner en uso el gran parque de viviendasvacıas o infrautilizadas con medidas fiscales que permitieran recuperar para la colectividad parte de los excesosque el campo de precios impone, y forzar a que cumplan un papel de alojamiento a precios razonables. Tambiense deberıa abordar decididamente el inmenso campo de la rehabilitacion desarrollando polıticas mas minuciosaspara recuperar en las zonas centrales degradadas y en las periferias historicas, viviendas de todos los tamanospara diversas funciones y grupos de edad que contribuirıan a mantener en estos espacios la diversidad social quehoy exigen los modelos sostenibles y cıvicos de vida urbana.

El campo de intervencion es enorme si los ciudadanos recuperan el gobierno de Madrid arrebatandoselo almercado, controlado por los agentes urbanizadores que la ley del suelo entroniza despues de un largo procesohistorico de polıticas y decisiones dirigido a consolidar su hegemonıa. Entre el precio que las familias pagan paramantener las cualidades segregadoras del espacio social y el coste real de las viviendas hay un inmenso botınque se disputan los sucesivos propietarios, desde el heredero historico hasta el usuario final, pasando por lospromotores. No hay ninguna razon para que no se lleve una parte sustancial el colectivo cıvico que formamos

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todos. Se llama participacion de la ciudad en las plusvalıas generadas por su propia dinamica y se conoce desdehace casi un siglo, pero cada vez que se ha querido incluir en algun genero de regulacion apenas ha durado loque ha tardado en secarse la tinta o ha faltado voluntad polıtica para aplicarla.

El viejo modelo de alojamiento que inicio su andadura a finales de los anos cincuenta esta agotado, apenasha servido para construir sistemas metropolitanos que dejaron un profundo sentimiento de insatisfaccion ynumerosos problemas de vivienda sin resolver. Con ese modelo se desmonto lo que quedaba de vida urbanacompleja y se instalo en su lugar un espacio segregado y clasificatorio en el que la sociedad jerarquizada ha idoacumulando rentas hasta alcanzar cotas de precios insostenibles. En ese espacio se ha consumado el divorcioentre los intereses inmobiliarios y las necesidades sociales de vivienda y, si no se remedia pronto, tambien seconvertira en la tumba de todas las aspiraciones cıvicas legıtimas que aun sobreviven.

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Mentiras sobre suelo y vivienda

Diez tıpicas falacias sobre el suelo y la vivienda protegidaFernando Martınez Hinojal

Vitoria-Gasteiz (Paıs Vasco, Espana), noviembre de 2004.

«El suelo es caro porque es escaso»

Ahora el suelo supone entre el 30 y el 50% del precio de venta final de las viviendas libres, y hemosoıdo muchas veces culpar a la escasez de este como causante de su carestıa. Sin embargo, en los lugares ymomentos en los que ha habido abundante suelo calificado sus propietarios lo han seguido reteniendo, modulandosistematicamente su salida al mercado para evitar su saturacion. En los anos 80 en Vitoria, igual que en el Madridde los ultimos diez anos, o en la costa levantina, murciana o andaluza de hoy mismo, la sobreabundancia desuelo por su puesta en el mercado no reduce su precio, y en algunos casos el efecto es hasta el contrario: el preciose fija, como veremos despues, en funcion del producto final al que sirve de soporte, y las tensiones o rigidecesde la oferta influyen, a veces, en sentidos contradictorios a los habituales, dada la especificidad del mercadoinmobiliario.

En otros casos hemos de concluir que el suelo es caro porque sus propietarios hacen valer su escasez naturalo provocada para sobrevalorarlo. El suelo en Eibar (valle estrecho entre montanas, agotado para la colonizacionde nuevos suelos de pendiente inferior al 25%) es mas barato que en Madrid (en el centro de una llanura cuasi-ilimitada), primero porque los tenedores de suelo madrilenos hacen como si el suelo fuera escaso aunque no losea, reteniendolo y sacandolo al mercado en las cantidades limitadas y adecuadas para que mantenga la tensionla demanda, y ademas porque no se impone a esos suelos reservas de vivienda protegida y, por lo tanto, cuantomas pueda pagar el comprador por el producto final (la vivienda libre) en funcion de su renta disponible o lostipos de interes, mas caro podra pagarse el suelo, independientemente de su abundancia.

«Liberalizar el suelo lo abaratara»

Desde la promulgacion de la Ley 6/98 de liberalizacion del suelo, que convertıa todo el suelo, por decreto,en suelo urbanizable, excepto el sometido a especial proteccion, el suelo urbanizado apto para la construccionde vivienda libre se ha encarecido mas de un 200%. El famoso mercado del suelo no es tal mercado, o al menosno funciona tan idealmente como se pretende.

En la produccion de cualquier otro bien o servicio de consumo los elementos y materias primas que participanen su fabricacion estan sometidos a competencia, y el destino de los productos es integrarlos en un mercadocompetitivo y abierto. En el caso del suelo no hay posible competencia porque es un recurso absolutamentelimitado (hay el que hay, y no mas, y ademas, constrenido a un ambito; no se puede mover); cada suelo,cada sitio, tiene una posicion relativa distinta que lo dota de valor en mayor o menor grado para cada uso,el planeamiento permite unos usos y otros no, en determinado grado o intensidad y, ademas, el destino delproducto final, en el caso de la vivienda, no es un bien de consumo tıpico, sino, y en primer lugar, un biennecesario, indispensable para la vida y cuyo disfrute es innegable para cualquier ciudadano.

En una palabra, aunque lo quisieramos, el suelo no esta sujeto al mercado sino que, constitucional y basica-mente esta sometido a la intervencion publica en su produccion, gestion y puesta en carga. De hecho, la unicaespeculacion expresamente prohibida en la Constitucion de 1978 es la que tenga por objeto el suelo.

Art. 47: «Todos los espanoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Lospoderes publicos promoveran las condiciones necesarias y estableceran las normas pertinentes parahacer efectivo este derecho, regulando la utilizacion del suelo de acuerdo con el interes general paraimpedir la especulacion. La comunidad participara en las plusvalıas que genere la accion urbanısticade los entes publicos».

Por si fuera poco, esta la constatacion de la anterior falacia denunciada; tras la supuesta liberalizacion yconversion en urbanizable de todo el suelo no protegido especialmente, el suelo en vez de bajar ha subido un200% de media desde la promulgacion de la supuesta ley liberalizadora hasta hoy. Curioso mercado.

«La vivienda protegida encarece el suelo»

El sistema de valoracion del suelo, tanto en el ambito legal como en el empresarial de la promocion inmobi-liaria, se basa en deducir del precio de venta de lo que se puede construir encima los costes de produccion. Si lo

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que se construye sobre el suelo es un producto mas caro —vivienda libre— con un coste de produccion parecidoal de la vivienda protegida, el resto o valor residual es, necesariamente, mayor que si se construyera Viviendade Proteccion Oficial (VPO). Por el contrario, si lo que se construye tiene un precio de venta al publicocontrolado, el precio del suelo se reduce. El problema surge cuando sobre el mismo suelo se hace el cuento dela lechera: en vez de calcular lo que realmente se puede construir por ley, con las reservas legales de viviendaprotegida que sean de aplicacion, se hace la cuenta de lo que podrıa llegar a valer el suelo si todo el productofinal fuera desregulado, o sea, de precio libre, y una vez obtenido ese precio-quimera, se pretende mantener apesar de que parte del producto inmobiliario esta regulado y es de precio limitado. Entonces la plusvalıa queno se obtiene de la vivienda protegida se pretende obtener de un exceso de carga de coste de suelo repercutidosobre la vivienda libre. Pero de los perniciosos efectos sobrevenidos por aplicacion del cuento de la lechera nose debe culpar a la leche, sino a la lechera.

De hecho, cuanta mas vivienda protegida se imponga que ha de acoger un suelo, progresivamente el preciodel suelo bruto es mas barato, puesto que objetivamente el producto de la promocion de ese suelo tiene menormargen de ganancia, menor residuo, llegando al lımite de los suelos aptos para desarrollar polıgonos de viviendaprotegida al 100%, los suelos mas baratos del mercado (mas baratos, incluso, que el suelo para industria).

«La vivienda protegida encarece la vivienda libre»

Cuando el promotor de vivienda libre quiere resarcirse de la carga que para el negocio supone promover unproducto tan poco rentable —en comparacion con la vivienda libre— como la VPO, lo que hace es trasvasartodo el beneficio que le gustarıa obtener en el conjunto de la promocion hacia la vivienda libre. Ese encareci-miento artificial y antinatural no es achacable, de la misma manera que hablabamos antes del suelo, a la VPO,sino a calculos especulativos de prevision de beneficio que no se corresponden con la realidad. Muchas vecescomparamos el urbanismo con un jamon. El magro del jamon, la vivienda libre, va acompanada del tocino y elhueso, la vivienda protegida y las cargas de urbanizacion y cesiones. El problema ficticio que defienden muchospromotores, la falacia total, es aplicar a todo el jamon el mismo precio unitario que al magro, e intentar cobrarseal precio de la parte mas suculenta tambien la parte social de la promocion. Eso es hacer trampa y ademas estadestinado al fracaso.

«Los ayuntamientos especulan con el suelo»

Algunas veces hemos oıdo que los ayuntamientos son los responsables del encarecimiento del suelo. Dehecho, en la Comunidad Autonoma Vasca se cita como paradigma la epoca del alcalde Jose Luis Cuerda enVitoria-Gasteiz, cuya gestion del suelo se baso en el control publico del suelo soporte de un crecimiento urbanoimportantısimo, que duplico la superficie ocupada por la ciudad en un decenio.

Algunos promotores acusaron entonces a Cuerda de especular con el suelo por venderlo a su precio demercado, esto es, aplicando el valor resultante de calcular su valor a partir de la formula del valor residual.La pregunta del millon es: «si el Ayuntamiento hubiera vendido el suelo mas barato de su valor referencial,¿habrıa bajado el precio final de la vivienda, o habrıan aumentado los excedentes o plusvalıas de los empresariospromotores de las viviendas?». Estamos seguros de que la respuesta es la segunda: el margen entre el valor demercado y el precio de enajenacion del suelo se lo habrıa embolsado el promotor, directamente y sin repercusionalguna ni sobre el producto ni sobre el productor ultimo de esa plusvalıa, la comunidad.

Por supuesto, no siempre esto es tan claro. No deberıa sujetarse a subasta la enajenacion de suelo publicoapto para promover un producto social como la vivienda, pero. . . ¿si el producto final que se apoyara sobreese suelo fuese un artıculo de lujo? ¿Debe renunciar la administracion a obtener los recursos correspondientesal contravalor de mercado de sus bienes patrimoniales al enajenarlos? ¿No estara, actuando ası, contribuyendoa la produccion de plusvalıas extranas a los procesos de mercado, favoreciendo a unos o perjudicando la librecompetencia en mercados de productos suntuarios?

«La vivienda protegida sera siempre un foco de fraude»

Si las administraciones publicas se implican en el control de la produccion, adjudicacion y uso de las vivien-das protegidas no hay ninguna razon para que exista fraude. El problema es que lamentablemente en muchascomunidades, ciudades y pueblos parece que los primeros interesados en evitar el control son los propios ad-ministradores. Pero en ese sentido podemos aportar desde Euskadi la experiencia de los ultimos tres anos: laadjudicacion generalizada mediante sorteo, la calificacion definitiva, la concesion de viviendas en derecho desuperficie y la ejecucion de todos los tanteos y retractos en segundas y siguientes transmisiones son cuatro me-didas que hacen descender el fraude en la vivienda de VPO a niveles irrelevantes o estructurales, y unicamenterequieren voluntad polıtica. Si a esas medidas anadimos una mınima inspeccion de control y la colaboracion denotarios y registradores no hay resquicio posible para el fraude.

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«Los tramites urbanısticos son estorbos innecesarios»

Nuestro sistema urbanıstico es garantista, pretende compaginar la produccion de suelo para los usos que lacomunidad requiere con la participacion e informacion publica de los actos administrativos que los posibilitan.Aunque es seguro que podrıa aligerarse en plazos si aplicaramos tambien las tecnologıas del siglo XXI a estossistemas de publicidad, informacion y participacion de los tramites urbanısticos, lo que es innegable es que unaactividad que influye tanto en la vida de la comunidad como es el diseno de la ciudad y sus espacios no puedeescapar del control publico y debe compaginarse con la necesaria diligencia en la tramitacion de los instrumentosde gestion y planeamiento urbanıstico. En cualquier caso la mayor rapidez y diligencia del proceso urbanizadornunca deberıa comportar el hurto del conocimiento, participacion y control ciudadano.

«La vivienda progetida es deficitaria por naturaleza»

Claro que los valores de los modulos de precio de venta y los precios de construccion son muy diferentes encada comunidad, pero al menos en el Paıs Vasco y con los valores de ambos precios en sus actuales niveles, laproduccion de vivienda de proteccion oficial para su venta es perfectamente viable incluso comprando el sueloen el mercado, a su precio maximo legal. El problema para muchos promotores, y por lo que tildan de ruinosa odeficitaria la promocion de vivienda protegida es porque el margen de negocio de este producto no suele superarel 10% respecto a las ventas, y este margen es claramente inferior al habitual en promociones libres. Pero sinembargo con un margen comercial de este nivel muchas actividades productivas se darıan por satisfechas, ensectores industriales con bastante mas riesgo de colocacion del producto terminado que la vivienda protegida,de casi ilimitada demanda y reducidısima oferta, lamentablemente.

No podrıamos decir lo mismo si hablaramos de la vivienda social destinada al alquiler en nuestra comunidad.Los modulos de referencia para su alquiler hacen que necesariamente haya de contar con fuertes subvencionespara su sostenimiento, pero dichas lıneas subvencionales han de considerarse dentro de una operacion estrategicade formacion de patrimonio publico en alquiler, distinto intrınsecamente de la produccion para la venta.

«Los ciudadanos prefieren comprar a alquilar vivienda»

Esta es una tıpica falacia con base coyuntural. Si los tipos de interes permiten que la hipoteca cueste lo mismoque la renta de una vivienda equivalente, y ademas la situacion actual del inquilino es de franca inferioridadrespecto a sus derechos legales en otros paıses, pero sin embargo en los alquiladores persiste la idea contraria,herencia de la legislacion de rentas antiguas, todo encaja para que cada vez haya menos personas que optenpor el alquiler voluntariamente, y unicamente quien no tiene medios para adquirir una vivienda se dirigira almercado de alquiler. Si los tipos de interes o los precios crecen, o las garantıas o lımites de endeudamientose modifican al alza para evitar desplomes y explosiones incontroladas de la supuesta burbuja inmobiliaria,seguramente esta tendencia cambiara, acercandose a los porcentajes de viviendas en regimen de alquiler, inversoal que se da en el estado espanol.

Pero la gran falacia, ademas, reside en defender que esta preferencia por la compra respecto al alquiler esalgo cultural, consustancial al caracter latino, hispano o vasco. Baste un unico dato: en el ano 1950 el porcentajede vivienda ocupada en regimen de alquiler era el inverso al actual, de un 85%, respecto a un 15% de viviendaen propiedad. ¿Ha cambiado la cultura, la ansia de propiedad o la aversion al alquiler y a la provisionalidadde la vivienda? No. Lo que han cambiado son las circunstancias de renta disponible, tipos de interes, relacionentre precio de compra y alquiler, expectativa de revalorizacion de la vivienda y valor expectante como inversionde esta, por consecuencia. La potenciacion, durante los ultimos anos, de la vivienda-inversion ha dado comoresultado esta situacion, con mas de 3 millones de viviendas vacıas en Espana y menos de un 7% de viviendasen alquiler, mientras nuestros jovenes no se pueden emancipar hasta mas alla de los 30 anos por inexistencia deun mercado de alquiler asequible.

«Siempre es preferible la promocion privada a la publica»

De la misma manera que en otros ambitos de la sociedad y la economıa, como en la sanidad o la educacion, laproduccion de los bienes que trascienden el simple consumo para instituırse en bienes de caracter social, como lavivienda, deben concebirse en funcion de parametros no unicamente economicistas si se pretende que respondanno solo a criterios de produccion de mercado sino tambien, y fundamentalmente, a cumplimentar necesidadespublicas.

De hecho, y conocido el caracter cıclico del sector de la edificacion, durante epocas de vacas flacas en elsector inmobiliario residencial, gran parte de las promotoras vuelven la vista hacia la VPO como producto-refugio, pero en momentos de expansion del mercado residencial, con altos crecimientos de los precios de venta,la promocion privada abandona la vivienda protegida por su estrecho margen a la busqueda de productos

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mucho mas rentables. Ahora bien, esta estacionalidad de grafica sinusoidal, sujeta a los vaivenes cıclicos defactores externos a la sociedad, no casa bien con las necesidades sociales de vivienda. Al reves, precisamenteen los momentos de mayor inflacion y crecimiento de precios de la vivienda libre es cuando mas falta hace unaactuacion decidida en la produccion de vivienda protegida para los estratos de rentas mas debiles. Y esa funcionno la va a hacer nunca la promocion privada, ocupada casi exclusivamente, como es propio de su naturaleza,por maximizar el rendimiento economico de su actividad.

Por otro lado, cada vez estamos mas lejos de los topicos de ineficacia de la empresa publica, gracias aexperiencias como la que podemos aportar desde Vivienda y Suelo de Euskado S.A. (VISESA) —Sociedadpublica del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco— y su recorrido empresarialde los ultimos tres anos. Con datos de rendimientos economicos de sus promociones, desviaciones de obra ocarga subvencional que se pueden comparar perfectamente con los de empresas privadas, los ultimos resultadoseconomicos y de calidad de producto de VISESA son homologables a los de cualquier grupo promotor de capitalprivado, e incluso podrıamos decir que ejerce el liderazgo en determinados ambitos del sector.

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La teorıa economica de la favela: cuatro notas sobre la

localizacion residencial de los pobres y el mercado

inmobiliarioPedro Abramo, abramo@ippur.ufrj.brRio de Janeiro (Brasil), noviembre de 2001.

Introduccion

En la mayorıa de las grandes ciudades latinoamericanas, el acceso al suelo urbano tiene lugar mediante lainformalidad inmobiliaria y urbanıstica. La forma de acceso de los pobres al suelo urbano se puede entendera partir de tres grandes logicas de accion social. La primera es la logica del Estado, segun la cual la sociedadcivil y los individuos se someten a una decision del poder publico, que asume la responsabilidad de definir laseleccion que garantice el mayor grado de bienestar social. En ese caso el Estado define la forma, la localizaciony el objetivo publico que facilitara el acceso y usufructo del suelo urbano.

La segunda es la logica del mercado, segun la cual el mercado serıa el mecanismo social que posibilite elencuentro entre los que desean consumir suelo urbano y los que se disponen a abrir la mano sobre el derecho deuso del suelo urbano y ofrecerla a eventuales consumidores de suelo (o inmobiliarios). La logica del mercado puedeasumir caracterısticas institucionales diferentes segun el vınculo que el objeto de transaccion (suelo) establececon las normas y reglas jurıdicas y urbanısticas de cada ciudad y paıs. Ası, podemos encontrar mercados cuyoobjeto esta inscrito en la normalidad jurıdica y urbanıstica, que llamamos «mercados formales», y mercadoscuyo objeto de transaccion no se encuadra en los requisitos normativos y jurıdicos, que llamamos «mercadosinformales de suelo urbano».

La tercera es la logica de la necesidad, segun la cual existe una motivacion condicionada por la pobreza,esto es, por la incapacidad de suplir una necesidad basica a partir de los recursos monetarios que permitirıanel acceso al mercado. A la carencia economica, se suma una «carencia institucional», ya sea por un deficitde «capital institucional» (insercion en un programa publico) o bien sea por un deficit de «capital polıtico»(producto de una situacion de conflicto o resultado de practicas populistas). Ası, se desarrolla un proceso de«accion colectiva» con ocupaciones urbanas de terrenos en inmuebles. En ese caso, el acceso al suelo no movilizanecesariamente recursos monetarios individuales y publicos; la posibilidad de disponer del bien del suelo urbanoesta directamente vinculado a una decision de participar en una accion colectiva que incluye eventuales costespolıticos (conflictos) y jurıdicos (procedimientos judiciales).

Cada una de esas logicas de accion establece una estructura o marco referencial para la toma de decisiones encuanto al acceso al suelo y define la estructura de accion y de seleccion locacionales y usos de los servicios publicos,de las infraestructuras y de los bienes colectivos de la sociedad civil y de las administraciones locales. Esto es,las logicas sociales de acceso a la tierra determinan las particularidades en el proceso de toma de decisioneslocacionales de las residencias de los pobres y de las infraestructuras urbanas y condiciona la evolucion futurade las ciudades latinomaericanas.

En las grandes ciudades de America Latina una parte significativa del suelo urbano se ocupo segun la logicade la necesidad y como uso de relaciones del mercado informal. Las ciudades informales son un desafıo urgentepara la promocion de las ciudades con un componente de equidad urbana y social. Por tanto, la caracterıstica dela informalidad urbana es multiple y se transforma rapidamente en las grandes metropolis latinoamericanas. Enel presente texto se subrayan los aspectos que juzgamos fundamentales en la dinamica de transformacion recientede la informalidad urbana: la movilidad residencial de los pobres y el funcionamiento del mercado informal delsuelo.

Sobre las preferencias locacionales de los favelistas: consideraciones

Admitiendo las evidencias empıricas sobre el crecimiento del mercado inmobiliario informal como uno de losprincipales mecanismos de acceso a las favelas y, admitiendo tambien algunas indicaciones de que los preciosson excesivamente elevados en relacion con los precios del mercado formal de inmuebles (ver apartado sobre elmercado inmobiliario informal) se pueden formular dos preguntas como cuestiones orientadoras para la valoracionde la reciente trayectoria de la pobreza urbana en las grandes ciudades brasilenas. La primera, bastante evidente,pone en discusion la racionalidad de las familias compradoras de inmuebles en favelas. ¿Por que, con unosprecios tan elevados, las familias deciden comprar viviendas en favelas? Una segunda cuestion nos remite alfuncionamiento de los mercados inmobiliarios y a la formacion de los precios en las favelas. En la literatura delos mercados de suelo-inmobiliarios encontramos la hipotesis de la competencia a traves de los precios como

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elemento determinante del funcionamiento de los mercados urbanos. Esta premisa teorica nos permitirıa suponerque la competencia entre el mercado inmobiliario informal y el mercado formal reducirıa los precios del informalpor razon de que el primero ofrece opciones mas atractivas a precios similares; por ejemplo, la sustitucion dela vivienda proxima al mercado de trabajo por inmuebles mas amplios en la periferia con la ventaja del tıtulode propiedad.1 No obstante, los resultados de algunas investigaciones recientes muestran que esa competenciano tiene lugar.2 En el apartado sobre la relacion entre el mercado inmobiliario informal y las estrategias deinversion familiar de los favelistas, intentamos sugerir algunas soluciones para esa aparente paradoja. Uno delos argumentos que proponemos para explicar los elevados precios de la vivienda en la favela examina el nexoentre el mercado de trabajo y el mercado inmobiliario donde la informalidad del primero impide la entrada en elmercado formal del segundo.3 Dada la informalidad del mercado de trabajo y la relativa rigidez en la oferta deinmuebles en el mercado inmobiliario de las favelas esa barrera para el acceso al mercado formal inmobiliario,define un «mercado racionado»4 que tiende a responder a las fluctuaciones de la demanda con una variacionacentuada en sus precios.

A los largo de los ultimos treinta anos, los cambios en el mercado de trabajo y en el mercado inmobiliariourbano transformaron de forma significativa la trayectoria y las estrategias residenciales de las familias pobres enlas grandes ciudades brasilenas. Una primera constatacion sobre las caracterısticas de estos pobres es su relativadiversidad social. Los estudios sobre la informalidad inmobiliaria revelan una gran heterogeneidad social de lasfamilias que obtienen ingresos no asalariados y residen en alojamientos ilegales o irregulares segun la legislacionurbana. Esta heterogeneidad social fue recientemente publicada en el estudio sobre favelas realizado a partirde los sectores censales (Preteceille et al., 2000). De la misma forma, los resultados preliminares de lainvestigacion sobre el mercado inmobiliario en favelas de la ciudad, pero sobre todo una fuerte diversidadinterna en las favelas es lo que permite explicar la existencia de una segmentacion de los mercados intra-favelas.

Otros dos elementos muy citados en la literatura sociologica y antropologica sobre las preferencias locaciona-les de las familias favelistas aparecen en nuestras entrevistas. Los factores de proximidad de una eventual fuentede ingresos y los factores de vecindad son citados frecuentemente como los principales motivos en la decision deseleccion locacionales de los pobres de la ciudad. Sin embargo, en las entrevistas que realizamos entre familiasde residentes en favelas y conjuntos residenciales, observamos modificaciones interesantes en las respuestas delos descendientes de las familias que ocuparon parcelas en asentamientos ilegales. Para una parte de las nuevasgeneraciones, la nocion de proximidad de una fuente de ingresos pierde su dimension territorial stricto senso ypasa a adquirir una connotacion de red de relaciones. La oportunidad de obtener un ingreso eventual estarıavinculada a la amplitud y las posibilidades presentadas por la red (de relaciones familiares, personales o religio-sas). No obstante, ese red, en general, se manifiesta de forma difusa en terminos territoriales. En ese sentido,las oportunidades de empleo no estarıan necesariamente vinvuladas a la proximidad fısica de una demanda demano de obra como en el caso de la proximidad a una fabrica (favela Nova Brasılia en los anos 1940 y 1950y favela Fernao Cardim en los anos 1950 y 1960), a una cantera de obras de la industria de construccion civil(favela da Rocinha y do Vidigal en los anos 1970 y 1980), a un mercado de trabajo para empleadas domesticas(favelas da Zona Sul). Una red de relaciones construidas, por ejemplo, a partir de las iglesias evangelicas, abreun abanico de oportunidades de ingresos eventuales que se manifiestan de forma difusa en la territorialidad dela ciudad. Esa caracterıstica de que los trabajos eventuales seran cada vez mas dependientes de las redes derelaciones sociales, desvela una nueva dimension en la relacion entre la localizacion del trabajo y las preferenciaslocacionales de residencia de las familias favelistas. Sin embargo, ese nuevo componente de la organizacion socialde los pobres de la ciudad no debe ser sobrestimado, pues los factores de proximidad fısica entre el lugar deresidencia y el de trabajo tambien parecen tener gran importancia para un significativo numero de comunidadesfavelistas. Como veremos mas adelante, existen indicios sobre la localizacion de las fuentes de ingresos de lasfamilias residentes en las favelas que revelan que una parte importante de sus ingresos familiares son obtenidosen la proximidad de su domicilio.

Ası, en muchos casos, la proximidad territorial es determinante para la posibilidad de obtener ingresos oca-sionales. Pero, el criterio para definir la importancia de la relacion de proximidad entre el lugar de residencia yel de un trabajo eventual es de diferente naturaleza al concepto tradicional de reduccion del coste de desplaza-miento.5 Un buen ejemplo de esa nueva dependencia locacional son las actividades ligadas al narcotrafico que

1En el trabajo de campo realizado en 10 favelas de la ciudad de Rıo de Janeiro, utilizamos un cuestionario sobre la movilidadresidencial de los ocupantes de las favelas, donde simulamos una seleccion residencial, con opciones de inmuebles en el mercadoformal e informal en localizaciones y con caracterısticas diferentes, aunque de precios similares.

2Los resultados preliminares del trabajo de campo sobre el mercado inmobiliario (Abramo, 1998; 1999a) son bastante conclusivosen relacion con la opcion familiar hacia los inmuebles en la favela.

3En terminos locacionales, esa relacion no esta muy estudiada, ya que gran parte de los modelos locacionales de residenciarespaldan a la hipotesis de Alonso-Fujita: locacionales central del mercado de trabajo. De la misma forma, la mayor parte de losmodelos de trabajo son espaciales. Recientemente, Zenou (1996) intento articular las teorıas de la segmentacion del mercado detrabajo con los modelos locacionales de residencia para explicar la dinamica de estructuracion socio-espacial de las ciudades.

4Utilizamos el concepto de mercado racionado, utilizado por los nuevos keynesianos. Para una presentacion didactica, ver Mankiwet al., 1992 y Dixon et al., 1996.

5El factor coste de desplazamiento se define como la variable clave en los modelos ortodoxos neoclasicos para explicar lalocalizacion residencial de los pobres. Podemos sugerir que en la actualidad en las metropolis brasilenas vemos un doble movimientode desplazamiento. El primero de los muy pobres en direccion a una super periferia muy distante del centro. Y un segundo

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recluta su mano de obra preferentemente en el lugar donde actua (Zaluar, 1994;1999). En ese caso, factorescomo confianza y conocimiento del territorio son determinantes en la construccion de la red de actividadesdel narco que actua en la favela. Esas dos caracterısticas se nutren de las relaciones de proximidad y puedenencontrarse reclutando personas residentes en la localidad donde el narcotraficante desarrolla sus actividades.La economıa del narcotrafico genera una dinamica economica intra-favela que es promotora de un comercio yde unos servicios de caracter local; una economıa autarquica que genera ingresos y un proto-mercado informalde trabajo. En ese caso, encontramos una eventual fuente de ingresos para los habitantes de la favela donde laresidencia y el desempeno de la actividad es una cualificacion determinante para entrar en ese mercado. Ası,la aparicion de territorios autarquicos desde el punto de vista de los procedimientos urbanısticos y jurıdicostambien incorporan una dimension economica.

En recientes investigaciones sobre la localizacion del empleo de los residentes de la favelas en Rıo (Secretariade Trabalho do Municıpio do Rıo de Janeiro, 1999) y en Sao Paulo (Baltrusis, 2000) se comprobo queun porcentaje importante de sus vecinos trabajaban en la propia favela. Ası, la favela puede ser vista tambiencomo un lugar de concentracion de actividades de servicio y comercio (informal) que genera un flujo de recur-sos que constituyen un circuito economico interno a la favela que alimenta el mercado inmobiliario local. Esadinamica economica endogena de la favela se crea a partir de factores tales como confianza y reciprocidad. Esosfactores que cualifican la interaccion de los individuos sociales son elementos importantes en la dinamica delos mercados locales y explican su mantenimiento vis-a-vis con los mercados formales a precios inferiores. Lacontrapartida de ese circuito economico endogeno en la favela es el que refuerza los factores de seleccion loca-cionales redidencial a partir del criterio de proximidad. Nuestros resultados todavıa son bastante preliminares,pero aseguramos que estudios empıricos sobre la economıa interna de la favela pueden abrir nuevos horizontesde evaluacion sobre la trayectoria de la pobreza urbana en las metropolis brasilenas y, en particular, sobre lapermanencia o modificacion de las preferencias locacionales de los pobres en relacion con sus fuentes (eventualeso efectivas) de ingresos del trabajo.

Sobre ese punto, pensamos que los conceptos desarrollados por la teorıa de la «economıa de proximidad»pueden ser utilizados para calificar la nocion de proximidad en la favela. Los autores de esa corriente de pensa-miento economico, definen tres conceptos de proximidad (Rallet, 2000). La primera definicion de proximidadserıa topologica. Opinamos que esa definicion permite identificar las relaciones economicas en la favela teniendocomo principio estructurador la proximidad fısica, esto es la territorialidad de la favela (su topografıa y locali-zacion) permite una proximidad generadora de actividades economicas e inmobiliarias. Una segunda definicionde proximidad es de orden clasificatoria. La favela y sus habitantes adquieren una proximidad por el hechode estar clasificados socialmente como territorio particular: favela. Ası, tenemos una proximidad que remite aun plano meta-territorial, pues las favelas se relacionan a partir de una caracterıstica particular del procesode ocupacion del suelo urbano,6 esto es, no tener tıtulo de propiedad del suelo. En ese sentido, la proximidadviene establecida por una definicion no topologica, sino clasificatoria. Esa proximidad se manifiesta de formaterritorializada, pues permite una relacion de proximidad entre un conjunto de favelas que estan dispersas en eltejido urbano. En otras palabras, la proximidad de esas favelas no esta definida por la contiguidad territorial,sino por una definicion juridico-polıtica que establece una nueva territorialidad urbana (la favela). Ası, surgeuna relacion de proximidad a partir de esa definicion y remite a un caracter clasificatorio.

La tercera definicion esta concebida como una proximidad organizada. Esa proximidad puede estar constituidaa partir de relaciones institucionalizadas, por redes y jerarquıas informales y tacitas o incluso por el poder dela fuerza y la violencia. El factor que distingue esa forma de proximidad de las otras dos es el hecho de quees una construccion social que incluye agentes y su mantenimiento es ejercido por un conjunto de acciones,normas, reglas y procedimientos. Ası, la proximidad no es un hecho geografico o clasificatorio, sino que sereproduce socialmente a partir de un conjunto de relaciones de interaccion entre individuos, familias, grupos,etc. La proximidad organizada exige, por tanto, una manutencion social que moviliza relaciones de mediacionde intereses, conflictos, reciprocidad, confianza, etc. . . De hecho, en las favelas encontramos una multiplicidadde proximidades organizadas que explican la forma de reproduccion de relaciones economicas e inmobiliarias.Reafirmamos que la definicion de esas tres formas de proximidad abre nuevos horizontes de lectura de losfenomenos economicos en la favela y, en particular permite articular la dinamica del mercado inmobiliario y lamovilidad residencial en las favelas como un conjunto de otras practicas sociales que son constituyentes de esaterritorialidad particular de la ciudad.

movimiento de retorno de los pobres a areas mas centrales (en nuestro caso las favelas) en funcion de la importancia de los costesde transporte en el presupuesto familiar. El mercado inmobiliario informal es uno de los elementos que muestra ese proceso dedensificacion de las favelas.

6En general, el proceso de ocupacion del suelo define un estatuto jurıdico particular para la propiedad del terreno. La favela sedefine por la caracterıstica de que las viviendas no tienen tıtulo de propiedad. Para la definicion y una discusion, ver el trabajocolectivo organizado por Saule (1999).

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Capital humano y polıticas territorializadas

Estudios recientes sobre la pobreza y el crecimiento economico concluyen que el capital humano es uno delos elementos centrales en la explicacion de los procesos de divergencia de las tasas de crecimiento entre paıses.7

Esos modelos se han utilizado para explicar las diferencias regionales y, mas recientemente, comienzan a seraplicados a los estudios interurbanos. La utilizacion de esos modelos de crecimiento endogeno en los estudiosregionales y urbanos tienen como finalidad identificar el por que de las trayectorias diferenciadas de crecimientoentre regiones y ciudades. Grosso modo, las conclusiones de esas aplicaciones no difieren mucho de los resultadosde los modelos macroeconomicos. Las regiones y las ciudades mejor dotadas de ciertas externalidades sociales—tales como capital humano, infraestructura publica y capacitacion tecnologica e institucional— presentantasas de crecimiento superiores. De la misma forma, en la literatura sobre competitividad de ciudades, losplanificadores, los urbanistas y los gestores de las ciudades identifican en esos mismos factores los elementos deatraccion de las inversiones que permitirıan el desarrollo sostenible de las ciudades (Castells, 1997, Borja etal., 1997 y Vazquez Barquero, 1999).

Basadas en ese arsenal teorico y normativo, las polıticas publicas locales incorporan la preocupacion porla formacion profesional y la inversion en sistemas educativos locales y sobre todo dirigidos (adecuados a lascaracterısticas de la poblacion objetivo) como un vector de crecimiento urbano y, por tanto, de superacion dela pobreza urbana. El razonamiento analogico de los que proponen las polıticas publicas tiene en los modelosde crecimiento endogeno un nuevo patron de referencia en la formulacion de las polıticas urbanas. Ası, a partirde los anos noventa, comprobamos que se propusieron varios programas con el objetivo de superar la pobrezaurbana, localizada territorialmente en las favelas, a partir de iniciativa de invesion en capital humano de losvecinos de esas comunidades. En ese sentido es interesante observar la evolucion del programa de urbanizacionde las areas pobres denominado Favela-Bairro .

Ese programa, disenado al inicio de la decada de los noventa por la Alcaldıa de la ciudad de Rıo de Janeiroy puesto en practica enseguida con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de laCaixa Economica Federal , se presenta, originalmente, como un esfuerzo de urbanizacion de los territorios delas favelas. El eje principal de intervencion del programa fueron las obras en infraestructura basica (mejora enlas redes de agua y alcantarillado) y pavimentacion (sistema de vertebracion de los accesos a las favelas). Sinembargo, absorbe rapidamente una serie de otros sub-programas que intentaron introducir en el universo dela favela polıticas dirigidas de cualificacion de mano de obra y de generacion de empleo y renta. Al contrariode las intervenciones publicas anteriores cuyo objetivo definıa metas semejantes (por ejemplo, los programascomunitarios mutirao y de garis, trabajo colectivo y comunitario para la auto-construccion, la auto-urbanizaciony la auto-limpieza publica), esos sub-programas tienen la ambicion de una intervencion articulada para promoverla mejora en infraestructuras y en capital humano de esas comunidades. La idea subyacente es la de invertir enel factor que permita el crecimiento economico auto-sostenible de las comunidades de las favelas y, por tanto,la superacion gradual de su condicion de territorio de pobreza urbana. Segun el nuevo recetario de intervencionpublica en las areas de pobreza, es necesario que el poder publico actue en el aumento del nivel del capitalhumano de las favelas de tal forma que permita la aparicion de efectos de sinergia social que promuevan laaparicion de externalidades locales que eleven el crecimiento y la generacion de renta de esa comunidad.

Aquı establecemos una analogıa entre los modelos de crecimiento endogeno que definen «el sistema educativo(y su resultante en capital humano) como motor principal del crecimiento» (Benabou, 1998:603) y su aplicaciona la zona de la favela para promover la superacion de la pobreza urbana. El objetivo esperado de esa intervencionserıa, por tanto, el de promover el crecimiento localizado de esa comunidad de la favela a partir de la acumulacionde capital humano y de la aparicion de externalidades localizadas. Esa nueva tendencia de la intervencion publicaen areas de pobreza urbana nos puede sugerir dos observaciones. Las dos cuestiones nos remiten a la relacion entreel territorio y las consecuencias de las polıticas publicas dirigidas. La primera es de naturaleza teorica y entorpecelos efectos de las polıticas descentralizadas (en el espacio metropolitano) de inversiones de capital humano conla reduccion o aumento de la segregacion socio-espacial. Sobre este punto, acompanamos la demostracion deBenabou (1998) sobre la eventual aparicion de efectos perversos de segregacion por la aplicacion de polıticas dedescentralizacion de inversion en bienes publicos productores de capital humano (sistema educativo). A partirde un modelo de crecimiento endogeno articulado en modelos de estructuracion intra-urbana Benabou llega alas siguientes conclusiones:

1. «la descentralizacion de un bien publico tiende a aumentar el grado de segregacion socio-economica entrelas administraciones locales (comunidades)»;8

7Los modelos de crecimiento endogeno de Roener (1990;1997), Barro (1990), Sala-i-Martin (1990), Lucas (1988) entre otrosconcluyen que el capital invertido en educacion se transforma en una externalidad social que puede ser apropiada por el mercado ypermite rendimientos crecientes de escala. Esos rendimientos crecientes permiten explicar que las tasas de crecimiento de los paısesno tienden a converger y sı a diverger aumentando la distancia de la riqueza entre los paıses. Ası, uno de los resultados practicosde esos modelos es la sugerencia de polıticas de inversion en capital humano.

8Siguiendo los tradicionales modelos locacionales de eleccion de la residencia, Benabou supone un equilibrio espacial estratificadoentre zonas (o administraciones locales) de pobres y ricos. En el caso de la ciudad de Rıo de Janeiro, existen estudios empıricos(Smolka, 1985;Abramo, 1988,1996) que demuestran que la estructura espacial de la ciudad es estratificada segun niveles de renta

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2. «la segregacion inducida por la descentralizacion de un bien publico conduce a disparidades potencialesconsiderables entre los niveles de inputs educativos no mercantiles (capital social) de cada municipio. Deahı resulta una persistente y creciente (de una generacion a otra) desigualdad en capital humano»;

3. «la segregacion socio-economica inducida por la descentralizacion de uno o varios bienes publicos puedeconducir, a traves de los efectos inducidos por el sistema educativo, a una reduccion considerable delproducto de la aglomeracion urbana.» (Benabou, 1998:599,600,602)

A partir de esos resultados el autor sugiere, aunque de forma prudente, la atencion de los policy makers hacialos efectos perversos en terminos socio-espaciales de sus polıticas de descentralizacion espacial. La preocupaciones actual y puede ser remitida a la reciente polıtica de intervencion en las favelas en Rıo de Janeiro que tienecomo uno de sus ejes de accion la formacion de capital humano en esas comunidades con el objetivo de reducir lasdiferencias socio-espaciales urbanas. Podemos decir que las observaciones de Banbou adquieren mayor relevanciacuando imaginamos esas polıticas descentralizadas asociadas a polıticas dirigidas. Sabemos que la evaluacion delos resultados de las polıticas publicas dirigidas es muy inicial y exige estudios mas especıficos, sobre todo losprogramas cuyo nucleo principal es la poblacion de la favela. Pero, desde este momento, podemos formular lasmismas interrogaciones sobre los efectos perversos desde el punto de vista de aumento de la segregacion socio-espacial sugerido por el modelo teorico de Benabou. Las conclusiones teoricas de Benabou son muy sugestivas,pero deben ser comparadas con los resultados de investigaciones empıricas de forma que permitan aportar nuevasdimensiones al debate sobre la descentralizacion y enfoque de las polıticas publicas y, en particular, sobre susefectos en la produccion de la segregacion socio-espacial urbana.

Otro punto importante que percibimos en nuestras entrevistas sobre la movilidad inter-generacional de lasfamilias que residen en favelas se refiere al grado de educacion de los descendientes y su relacion con las categorıasprofesionales de sus ascendientes. Uno de los resultados interesantes de esas entrevistas9 y tenemos que serprudentes en relacion con este resultado, es la constatacion de que una parcela significativa de los descendientestuvieran mayores oportunidades de acceso al sistema educativo que sus padres. Sin embargo, este resultadono significo necesariamente una movilidad ascendente en la jerarquıa socio-ocupacional. El resultado de lasentrevistas que realizamos entre varias generaciones de favelistas y ex-favelistas, permite identificar situacionesfamiliares donde los descendientes mas cualificados ejercen, hoy, profesiones bastante similares a las de sus padresal final de los anos sesenta o se encuentran en situacion de desempleo. En muchos casos, la decision familiar deinversion en la educacion de los hijos represento un esfuerzo importante como atestigua un antiguo residente defavela trasladado a un conjunto de viviendas:

«yo que vine del interior con poca instruccion y se muy bien cuanto me perjudico la falta deestudios. Por eso, siempre hice el mayor sacrificio para mantener a mi hijo en la escuela. Lo intenteen la escuela publica, pero luego vi que el ambiente no era bueno. . . ası que lo coloque en la escuelade pago. Hoy mi sorpresa es que esos estudios no estan valiendo mucho para conseguirle un empleo.»(Declaracion del Seu J. del conjunto Guapores)

Aquı podemos rescatar las dos tesis mas usadas que explican esa aparente paradoja de sobre-educacion dondela capacitacion educativa no se corresponderıa con una movilidad ocupacional. La primera es la del capitalhumano y enfatiza que ese desequilibrio entre la oferta y la demanda es temporal. Ese desequilibrio temporalno constituirıa un fallo del mercado: serıa solo un mecanismo de aprendizaje util para carreras posteriores(Sicherman et al., 1990).10 La segunda tesis es conocida como la perspectiva credencialista y puede estarasociada a los modelos de asimetrıa informativa del mercado de trabajo o ser formuladas a partir de una visionde la sociologıa de la educacion (Collins, 1979). La idea sugerida por esa perspectiva es que la educacion brindauna senal distintiva en un mercado donde obtener informacion es un coste para el empleador.

Collins ira mas lejos en la tesis credencialista al sugerir que la supra-educacion es una consecuencia necesariadel uso de credenciales educativas como medio de distribuir privilegios economicos. Al extrapolar esta afirmacional universo de los favelistas podemos formular la pregunta de cual serıa, efectivamente, esa condicion de supra-educados. A partir de las entrevistas que realizamos, podrıamos graduar un poco mas la pregunta e introducirelementos de proyeccion inter-temporal de los padres y sus trayectorias de escaso acceso al sistema educativo. Lasubjetividad de los padres se revela en el deseo de una vida mejor para sus hijos (proyectada en sus expectativasde movilidad ocupacional) y tienen en la esperanza de escolarizacion su principal instrumento de promocionsocial para sus descendientes.

«Se que mis hijo tendran una vida mejor que la mıa, puesto que les voy a garantizar los estudiospara ello.»

e inversion acumulada en infraestructura urbana, permitiendo una analogıa con las administraciones locales de Benabou.9Los resultados preliminares de esas entrevistas fueron tabulados en la investigacion coordinada por Perlman et al. (1999a).

10Una variante de esa posicion la propone Sicherman (1991) que acredita que la existencia de individuos supra-educados enrelacion con sus puestos de trabajo puede ser interpretada como una estrategia del individuo que juzga mas aconsejable un cargoque exige menos cualificacion hoy para acumular otras cualificaciones y habilidades que seran utilizadas posteriormente. Ası, esadecision serıa una eleccion consciente en terminos inter-temporales.

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Esa idea de inexorable movilidad ocupacional a partir del acceso al sistema educativo, segun Borieu (1998)esta producida por el medio familiar, alimentada por el sistema educativo, pero no esta garantizada, efectiva-mente, por el mercado de trabajo. El elemento interesante que percibimos en la favela es algo como un efectode aprendizaje social con relacion al desencanto al que Collins llama garantıa (credencial) de la educacion porlos recursos economicos. Es bastante frecuente escuchar la frase que recogimos de un descendiente presente enuna de nuestras entrevistas:

«¿estudiar para que? Echa un vistazo afuera, que vas a encontrar un monton de aviao11 y detanto ver a las personas que pasaron por la escuela sin empleo decidı seguir otro camino. . . »12

Con el mismo sentido, podemos recordar la frase de una nieta de una entrevistada:

«yo continuo estudiando porque tengo mucha fe, pero si fuera por la experiencia de las personasde aquı de la comunidad es perder el tiempo. . . »13

Esas dos frases son reveladoras de la ambiguedad de la inversion en eduacion entre las familias de las favelas.De un lado encontramos a los padres adjudicando a la educacion un atributo como credencial de acceso a mejorescondiciones de vida para sus descendientes. Como vimos, esa caracterıstica es recurrente de una generacion aotra. Por otro lado, vemos el escepticismo de los jovenes en relacion con el sistema educativo para promover suentrada en el mercado de trabajo en mejores condiciones que en su entorno. La convivencia de esos jovenes conadultos desempleados y actividades no regulares (informales) caracterizando una situacion de supra-educacion yalimentando el sentimiento de perdida de tiempo, es retratado con mucha claridad en las declaraciones anteriores.

El proceso de aprendizaje social a partir de la conviviencia inter-generacional en la favela produce algo comouna pseudo supra-educacion o supra-educacion truncada donde la mayor parte de los descendientes presentamas anos de educacion que sus padres, pero con altos ındices de escolaridad incompleta. Ese truncamiento delos estudios alimenta la doble frustracion revelada en las entrevistas. Para los padres que querrıan que sus hijostuvieran mas oportunidades de estudio es una sorpresa las dificultades encontradas en el acceso al mercadode trabajo. Para los hijos que crecieron con el ethos de la educacion como instrumento de movilidad sociales una frustracion verificar que el sistema educativo no es un pasaporte incondicional al mercado de trabajo.La experiencia de la convivencia social en la favela garantiza a estos jovenes que su dificultad es tambien ladificultad del otro, de su amigo o colega de generacion, alejando ası el fantasma de la individualizacion delproblema del paso del sistema educativo al mercado de trabajo. El estigma de la derrota personal es descartadoy, por un proceso de aprendizaje en el espacio de la favela, el sistema educativo es recurrentemente descalificado.Sobre este punto, las entrevistas revelan que el papel de la resistencia familiar es determinante en el constanteenfrentamiento entre el optimismo familiar en relacion con la escolarizacion y el pesimismo proveniente de laexperiencia colectiva de la favela.

Ası, nuestras entrevistas relativizan las tesis que relacionan directamente a la educacion con el crecimiento(economico y social) o, a las tesis que definen a la educacion como una credencial para disponer de mejorescondiciones en el mercado de trabajo y sugiere como propuesta alternativa de analisis el papel desempenadopor las creencias familiares en la importancia de la educacion para explicar la permanencia de los jovenes enel sistema educativo y asegurar algun elemento distintivo en su proceso de formacion educativa. Aseguramosque ese hecho de subjetividad familiar, en general mas explıcito en las familias de emigrantes, deber ser mejorexplorado en los estudios sobre la movilidad socio-espacial de la pobreza y su relacion con los procesos demovilidad funcional, pues constituye una variable importante en el proceso de configuracion y alteracion de lalocalizacion de los pobres en la territorialidad de la ciudad.

Territorio urbano en movimiento y preferencias locacionales

A partir de las entrevistas que realizamos, constatamos que los factores locacionales mas importantes en ladecision residencial de las familias pobres pueden ser clasificados en tres grupos:

1. preferencia por accesibilidad;

2. preferencia por vecindario;

3. preferencia por estilo de vida. (Abramo, 1998,1999)

El resultado, aunque apenas indicativo, confirma la tesis que atribuye a la localizacion residencial uno delos elementos mas importantes en el universo familiar de los pobres. A partir de la localizacion residencial, lospobres pueden tener acceso diferenciado a nucleos de empleo y renta, bolsas de servicio y comercio urbano,

11Ninos utilizados por el narco-trafico para distribuir la droga en la favela.12Frase tomada de uno de los nietos presentes en la declaracion de Delna M. en la favela Nova Brasılia.13Frase tomada de una nieta presente en la declaracion de Delna O. en la favela Nova Brasılia.

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transporte colectivo, equipamientos y servicios publicos, ası como a otros factores de accesibilidad relacionadoscon la posicion de la favela en la jerarquıa de localizaciones de la ciudad. A lo largo de los ultimos treinta anos,la evolucion de la oferta de infraestructra basica (agua, saneamiento y luz) presento una significativa mejoraen las condiciones de vida de la poblacion favelista como atestiguan las declaraciones recogidas en trabajoscualitativos (Perlman et al., 1999a) y la desagregacion de algunos indicadores socio-demograficos para lasareas de favela publicados recientemente (Preteicelle et al., 1999).

A pesar de que los indicadores sociales para las favelas presentaron alguna mejora en terminos absolutos, elmodelo de distribucion espacial de los equipamientos y servicios publicos en la ciudad evolucionaron en el sentidode reiterar una fuerte desigualdad social (Marques, 1998). Los beneficios de la accion publica en la esfera localestan directamente relacionados con la localizacion de esas inversiones que a lo largo de los ultimos treintaanos desarrollaron las areas de la ciudad ocupadas por las familias con mayor poder adquisitivo. Esas areasprivilegiadas normalmente albergan las externalidades naturales positivas de la ciudad. Esas areas, al absorverrecursos crecientes del poder publico, potencian sus externalidades naturales produciendo grandes diferenciasintra-urbanas. El hecho de que algunas favelas se localizasen en las proximidades de las areas mejor dotadas deinfraestructura y condiciones naturales permite que absorban una parte de esas externalidades y promueve unadiferenciacion inter-favelas. Ese proceso de diferenciacion entre las favela refleja, en gran medida, la dinamica delos cambios ocurridos en la jerarquıa locacional de la ciudad formal. En ese sentido, ese proceso puede ser vistocomo una diferenciacion inter-favela pasiva y que se distingue de una diferenciacion inter-favela activa resultantede las intervenciones urbanısticas del poder publico (frecuentemente selectivas) y de las acciones comunitariasde auto-mejora (pavimentacion, saneamiento, etc). Esas acciones publicas y comunitarias intervienen en laestructura fısica de la favela promoviendo mejoras localizadas cuyo resultado es una diferenciacion en el medioambiente construido de las favelas de la ciudad. Distinguir conceptualmente esos dos procesos de diferenciacioninter-favela (activa y pasiva) es importante, pues permite identificar dinamicas diferentes de produccion delmedio ambiente construido y su articulacion con la territorialidad urbana formal e informal.

En trabajos anteriores (Abramo, 2001) examinamos la dinamica de estructuracion del espacio como unproceso continuo de diferenciacion del medio ambiente construido marcado por un movimiento contrario dedifusion espacial de las innovaciones espaciales que resulta en una contra-tendencia de uniformidad. Al introducirla dinamica de diferenciacion del medio ambiente construido inter-favelas (en sus dos dimensiones) el proceso deestructuracion intra-urbana se hace mas complejo y exige un analisis de las relaciones de continuidad o rupturay apropiaciones o rechazo entre el tejido urbano formal e informal. Esas relaciones determinan dinamicas derevalorizacion o desvalorizacion del espacio construido y de sus externalidades. Ası, tanto las favelas seran objetode valoracion o devaluacion a partir de las transformaciones del medio ambiente construido formal, como estesera, tambien objeto de recualificacion en funcion de las alteraciones en el medio ambiente construido de lasfavelas.

Podemos decir que el medio ambiente construido de la favela, y sus externalidades, se transforman a lolargo del tiempo a partir de las transformaciones en la favela propiamente dicha, pero tambien como reflejode las transformaciones ocurridas en su entorno formal. Esas transformaciones, que ocurren en sus diversasescalas (calle, barrio, RA, zonas, etc.) tienen como principal vector la dinamica formal de transformacion delmedio ambiente contruido urbano, pero establece con el medio ambiente construido informal una relacion deinteraccion conflictiva en la medida en que este ultimo es visto por los agentes productores y consumidores de laestructura formal como una externalidad negativa de la ciudad. Ası, la articulacion entre los procesos formalese informales de transformacion del espacio y de diferenciacion de areas (formales e informales) de la ciuda esbastante compleja y nos remite (a partir de un analisis espacio-temporal) a una verdadera representacion deuna ciudad caleidoscopica.14 Podemos decir que en el primer caso, las transformaciones de y en la favela sonmanifestaciones de una dinamica de produccion del medio ambiente construido urbano resultante de relacionesinformales (procesos de ocupacion y auto-mejoras y mercado inmobiliario) y de la accion publica y de ONGs. Sinembargo, la cualificacion y la jerarquıa entre las favelas tambien se altera en funcion de las caracterısticas de sulocalizacion en la estructura urbana. En gran medida, la estructura urbana del entorno de la favela y su posicionrelativa respecto a las otras areas de la ciudad son objeto de un proceso continuo de transformacion promovidopor el mercado inmobiliario formal, la accion publica y los otros agentes que intervienen en la materialidadurbana.15

La localizacion relativa de las favelas tanto en el mapa de externalidades de la ciudad, como en la jerarquıade cualificacion de las favelas (relacion de preferencias inter-favelas) se altera a lo largo del tiempo. Una favelapuede presentar una mejora o empeoramiento en su posicion relativa con las alteraciones territoriales de la ciudadaunque mantenga a lo largo del tiempo sus caracterısticas. Esa caracterıstica refleja de las favelas transforma laresidencia de los favelistas (como los activos inmobiliarios de la ciudad formal) en un capital locacional que se

14En Abramo, 1998, presentamos una discusion de la configuracion de la ciudad caleidoscopica tomando en consideracion sola-mente los procesos formales de produccion del medio ambiente construido.

15Demostramos que un analisis mas comprehensivo de los procesos de estructuracion del espacio urbano debe articular losprocesos de produccion formal e informal del medio ambiente construido y la dimension micro del comportamiento de las decisioneslocacionales de las familias. En este trabajo en curso, pretendemos desarrollar ese temario desconocido en redefinir los terminosgenerales de la ciudad caleidoscopica incorporando la produccion del medio ambiente construido formal.

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aprecia o devalua en el tiempo. La estrategia familiar incorpora ese elemento en sus calculos inter-temporalespresupuestarios y pasa a acompanar la evolucion de la posicion relativa de su capital locacional (inmueble-residencia) en la jerarquıa intra-urbana, evaluando de esa forma los posibles beneficios o perdidas de eventualesdesplazamientos territoriales de las unidades residenciales familiares (movilidad residencial) en la estructuraintra-urbana. Ası, un reposicionamiento de ese capital locacional puede significar tanto una movilidad ascendentede la familia como un estancamiento en la calidad de vida familiar. Es interesante observar que un estancamientoen la jerarquıa locacional urbana no significa necesariamente una reduccion del bienestar familiar o viceversa.Podemos imaginar, por ejemplo, una decision de transferencia domiciliaria de una familia residente en una favelabien localizada en la jerarquıa intra-urbana hacia la periferia de la ciudad y eso significa una ganacia monetariaque permita la adquisicion de una casa mayor proporcionando un aumento de bienestar a todos los miembrosde la familia. Igualmente esa familia puede tener previsto que en algunos anos, su nueva localizacion estara enposicion superior en el mapa de accesibilidad en funcion de las alteraciones futuras en la estructura viaria dela ciudad. Ası, el cambio de accesibilidad por consumo de espacio es mas de lo que compensarıan las perdidaspor desplazamientos, externalidades de vecindario y otras particularidades de la favela de origen justificarıan,por tanto, la decision de transferencia de domicilio. El mercado inmobiliario (informal) es el mecanismo quetransforma los factores locacionales de la vivienda en favela en un capital locacional y permite que los residentesen favela entren en el juego especulativo16 de ganancias y perdidas de propiedad inmobiliaria promovido por lastransformaciones de la estructura intra-urbana.

El sencillo ejemplo anterior ilustra la posibilidad de que las familias favelistas modificasen su bienestarfamiliar a partir de las alteraciones ocurridas en el territorio de la ciudad (medio ambiente construido urbano ysus externalidades). Esta observacion general gana concrecion cuando un residente del conjunto residencial deGuapore17 declara que una de las mejoras mas significativas de su conjunto residencial en los ultimos treintaanos fue la aparicion de un centro comercial y de servicios de proximidad (formal) de su residencia:

«antes. . . para comprar cualquier cosa tenıa que ir muy lejos . . . desde hace unos diez anos paraaca el barrio (Penha) mejoro mucho y la Vila da Penha esta pareciendo hasta una Copacabana contodo el comercio y los bares a los que la gente va a divertirse el fin de semana.»

La aparicion de una concentracion de actividades de servicios, ocio y comercio (externalidades) en el barriocontiguo al conjunto residencial, y las favelas que lo circundan, es apropiada como una revalorizacion de sucapital locacional, alterando, por tanto, el bienestar de esas familias. De la misma manera, podemos identificarareas de la ciudad que se han deteriorado a lo largo del tiempo y promovido una devaluacion del capital locacionalde las familias pobres que residen en viviendas informales proximas a estas areas. Como sabemos, las ciudadespresentan cambios recurrentes en sus funcionalidades urbanas con reflejos inmediatos en el uso del suelo formal.Esas alteraciones en la funcionalidad de las areas urbanas tienden a modificar las preferencias locacionales delos pobres. Un buen ejemplo de esa relacion es el cambio en la localizacion de las unidades fabriles en el interiorde la malla urbana.

La preferencia de los pobres por la accesibilidad a los centros de empleo es bien conocida y utilizada comoun elemento de explicacion de la aparicion de las favelas (Abreu, 1997). Como dice un lıder comunitario de lafavela Nova Brasılia en la zona suburbana de Rıo de Janeiro:

«Al principio . . . la favela estaba rodeada por fabricas y la mayor parte de sus habitantes traba-jaban en esas fabricas.»

Pero segun ese mismo lıder, la realidad cambio de forma radical a lo largo de los ultimos treinta anos:

«hoy la realidad es que las fabricas se cerraron, los trabajadores dejaron de trabajar en la fabricay cambio todo meio biscateiro [chapuzas, trabajos eventuales] y la favela crecio hasta rodear laspocas fabricas que quedaban.»

Con el mismo tono y sentido saudosista18, el presidente de la Asociacion de Moradores de la favela FernaoCardin nos revela que la favela tambien surgio a partir de la proximidad de la fabrica Klabin y una parteimportante de la poblacion adulta de la comunidad obtenıa sus ingresos del trabajo en esa fabrica. Con sucierre:

«los trabajadores tuvieron que procurar sustento en otros lugares, pero no dejaron la favela no. . . la tranferencia de la fabrica a fin de cuentas revalorizo la favela . . . despues de que la fabricafue trasladada a otro lugar instalaron el centro comercial aquı lo que revalorizo el barrio y nuestrafavela tambien.»

16Para una definicion del juego especulativo, ver Abramo, 2001.17El conjunto residencial del Cuapore esta localizado en Penha, zona de suburbio de la ciudad de Rıo de Janeiro, y se construyo

en los anos sesenta para albergar a los expulsados de la favela de la Catacunba. Hoy en dıa, ese conjunto residencial esta rodeadopor tres favelas que albergan en su gran mayorıa descendientes, parientes y ex-moradores del conjunto del Guapore. La anteriorobservacion tambien es representativa de la apreciacion de los habitantes de las favelas del entorno del Conjunto del Guapore.

18N. de T.: concepto filosofico religioso basado en un sentimiento caracterıstico de anoranza, nostalgia, melancolıa, languidez, «asaudade».

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La modificacion de las funcionalidades y de la jerarquıa de usos del suelo no solamente altera las posicionesrelativas de los barrios (y de las favelas) en el mapa de accesibilidad de la ciudad, sino tambien las preferenciaslocacionales. Como nos cuenta un hijo de un residente de Catacunba trasladado al conjunto de Quitungo:

«yo prefiero tener mas cerca la diversion que el empleo. . . empleo nunca se si se va a tener muchotiempo. . . y la diversion es para toda la vida. . . »

Pero la favela es un territorio urbano que guarda fuertes lazos de relacion primarios. El sentimiento iden-tificable de pertenecer a una comunidad es generalmente visto por los residentes de la favela como uno de losprincipales motivos para permanecer en sus lugares de residencia cuando son preguntados sobre otras opcioneslocacionales de residencia. La sinergia familiar y los lazos de amistad construidos a lo largo de muchos anos deconvivencia en la favela (efecto de proximidad del vecindario) de la aparicion de relaciones de cambio basadasen los criterio de don y contra-don [do ut des, ayuda mutua] que permite alimentar una verdadera economıa desolidaridad familiar expandida.19 Esa economıa solidaria en el universo de la pobreza urbana es un elementoimportante en la estrategia familiar de conciliar la educacion y la manutencion de los hijos con la participaciondel mayor numero de miembros en el mercado de trabajo (formal e informal). Los vecinos y parientes asumentemporalmente responsabilidades que normalmente tendrıan una contrapartida monetaria y del gobierno talescomo: guarderıas, centro de tercera edad y de discapacitados fısicos y mentales, etc. Ese dar sera retribuido pos-teriormente con otros favores estableciendo redes de relacion de cambio de mutua ayuda cada vez mas amplias ycomplejas en la favela y que, efectivamente, alimentan lo cotidiano de las relaciones sociales de esa comunidad.20

La decision locacional permite el acceso a esa economıa de la solidaridad, pues su manifestacion esta pre-dominantemente territorializada. Pertenecer a las redes de mutua ayuda en la favela es normalmente valoradaen las estrategias familiares y la decision de mudarse a otra favela (o barrio) encierra el riesgo de perdidas deestas relaciones acumuladas. Ası, la movilidad residencial entre los pobres, al dar acceso a la posibilidad deentrar (o salir) en economıas de solidaridad territorializadas, es una decision bastante crıtica en las estrategiasinter-temporales de las familias pobres. Esa dificultad esta potenciada por la gran opacidad social de esas redesde mutua ayuda en las favelas, pues al no estar sometidas a normas y reglamentos explıcitos (relacion tacita)definen caracterısticas particulares para cada favela. Esto es, las relaciones que constituyen las economıas desolidaridad, al tener un fuerte componente implıcito, tienden a diferenciarse de una favela a otra.

El caracter territorial de esas relaciones significa, por tanto, una gran asimetrıa informativa en el momentode las decisiones de cambio de residencia familiar. Las familias que deciden salir (vender un inmueble) deuna favela saben que al abandonar su insercion en una red de solidaridad especıfica no trasfieren al eventualcomprador las relaciones acumuladas de mutua ayuda. Ası, esa familia, al mudarse a otro domicilio debe afrontarla incertidumbre de entrar en una nueva red de relaciones de solidaridad con un significativo coste de aprendizajede las nuevas relaciones tacitas.21 Podemos decir que en funcion de la economıa de solidaridad territorializada enlas favelas la externalidad del vecindario adquiere una gran importancia en las estrategias de las familias pobresy siendo una externalidad positiva sera probablemente valorada en la decision sobre la movilidad residencial.22

Otra caracterıstica interesante que las preferencias familiares revelan en relacion con los domicilios en favelasse refiere a la posibilidad de recrear en la favela ciertos elementos de lo cotidiano rural y de ciudades de pequenotamano, imposibles de ser reproducidos en otras localizaciones de la metropoli. Como dice una residente deVidigal cuando fue preguntada sobre la violencia en la favela:

«La violencia es una realidad. . . La policıa sube y baja a cualquier hora y puede suceder quelos meninos [integrantes del grupo de narcotrafico] respondan con tiros y ahı comienza un tiroteo. . .pero, eso no es lo mas importante aquı en la comunidad. Para mı es la posibilidad de vivir de nuevocomo vivıa en el campo, tengo un quintal donde planto una cosas y converso con las comadres comohacıa alla en mi tierra. . . muy a gusto aquı. . . tengo la ciudad y vivo como en el campo.»

Ası, la favela, en funcion de las tıpicas particularidades de su territorialidad, permite la convivencia detemporalidades y estilos de vida que la ciudad urbana tiende a eliminar. Es interesante observar que los des-cendientes de hijos emigrantes tienden a absorber la cultura urbana y a romper con los habitos de sus padres,por eso la particularidad de la favela proporciona nuevos estilos de estar entre los jovenes que mantienen lacaracterıstica primaria comunitaria de las relaciones sociales. La favela es el espacio de la cotidianeidad diurnade los padres (abuelos) que conversan tranquilamente en las pequenas birosas (micro-comercio local) y de co-tidianeidad nocturna de las tribus de funk, grupos de rap y otras formas de grupos de jovenes cuyo factor de

19Para una presentacion de la economıa de dom y contra-dom, ver Caille, 1994 y Godbout, 1992.20Los estudios recientes sobre narcotrafico en favelas (Zaluar, 1997; Leeds, 1998) manifiestan que esas relaciones tambien pueden

ser identificadas entre miembros de las organizaciones criminales que actuan en la favela y que algunos de esos lazos son prerrequisitospara el reclutamiento de esas organizaciones.

21Esa caracterıstica tal vez explique los resultados de investigaciones sobre la movilidad residencial en algunas favelas(Abramo, 1999; Baltrusis, 2000) donde el mayor flujo de transferencia domiciliar es intra-favela.

22La valoracion de la solidaridad como una externalidad positiva tambien se manifestara en los precios de los inmuebles de lasfavelas.

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proximidad proporcionado por la favela es un fuerte elemento de cohesion del grupo (Viana, 1996, Zaluar, 1997y Matta, 1996).

Ası, la territorialidad de la favela se tranforma en un verdadero capital locacional, bien sea en funcion desu mejor posicionamiento en la jerarquıa de accesibilidad de la ciudad como un todo, ya sea en funcion delas externalidades del vecindario (acceso a las economıas de solidaridad) y bienestar urbano relacionado con laconvivencia de estilos de vida en el territorio de la favela. Por eso, ese capital locacional puede ser devaluado porlas actividades ligadas al narcotrafico y a la violencia resultante de esas practicas. Paradojicamente, la decisionlocacional del narcotrafico en la favela se nutre de los mismos atributos que relacionamos anteriormente. Laconciliacion de territorios bien localizados en la jerarquıa de accesibilidad de la ciudad con reducida accesibilidad(viaria) interna, una economıa de mutua ayuda donde el narcotrafico alimenta relaciones de reciprocidad a partirde donaciones que suplen las carencias de servicios y asistencia publica en la favela. Otro elemento locacionalvalorado por el narcotrafico en su estrategia espacial locacional es el elemento de cohesion territorial. Unacomunidad territorializada con fuertes lazos comunitarios que unen a la poblacion local, en general, reaccionay se cohesiona contra las agresiones de un enemigo externo (policial o de un grupo de narcotrafico rival). Esasdimensiones de una economıa solidaria y de lazos de cohesion son externalidades territoriales positivas de lafavela, por eso cuando son apropiadas por el narcotrafico, se transforman en una externalidad negativa para lasfamilias pobres con la consecuente devaluacion de su capital locacional.

Pero esas externalidades (positivas y negativas) internas de la favela se suman a las externalidades de suentorno en el proceso de calorizacion inmobiliario. A partir de nuestro trabajo de campo, y de las varias encuestasrealizadas sobre el universo familiar de los favelistas, podemos constatar que la casa es el principal objeto deinversion de las familias pobres urbanas. Pero la casa es tambien un bien con la caracterıstica de incoporar, ydar acceso individual, a las externalidades urbanas producidas por la accion publica. A lo largo de los ultimostreinta anos, esas acciones consolidaron en la ciudad de Rıo de Janeiro y en los demas municipio perifericos unpatron bastante desigual en lo que respecta a los servicios y equipamientos urbanos. Esa distribucion espacialdesigual se manifiesta cuantitativamente al identificar una concentracion en ciertos barrios de los equipamientosy servicios, pero tambien cualitativamente, puesto que las caracterısticas de las redes que sirven a las areaspobres y ricas de la ciudad son bastante diferentes. Ademas, esas redes a lo largo de los ultimos treinta anosevolucionaron en un sentido fuertemente regresivo (Silva, 2000, Marques, 1998 y Vetter et al., 1981).

En el universo de la pobreza urbana, la relacion tradicional entre la localizacion residencial y el lugar detrabajo (o ingreso eventual) continua siendo uno de los elementos claves para explicar el mapa de distribucionespacial de las residencias pobres. 23 Pero la segmentacion espacial de las redes de servicios y de los equipamientospublicos introduce otra variable en las decisiones locacionales de las familias. Como dice un lıder comunitariode las favela Nova Brasılia en Rıo de Janeiro:

«antes la favela estaba rodeada de fabricas y las personas venıan aquı para buscar un puesto detrabajo y economizar en el transporte, pero ahora que las fabricas cerraron todas la gente se dancuenta que estar cerca del comercio y del centro de salud es tal vez hasta mas importante que tenerla fabrica al lado.»

Ası, la posibilidad de acceso a externalidades urbanas, distribuidas de forma muy desigual en el espaciourbano, pasa a ser una variable importante en la calificacion de la vivienda popular. Aquı el acceso a los barriosde vivienda publica es importante, pero tambien las externalidades naturales, pues permiten el acceso a unocio gratuito que compone el universo cotidiano de esas familias. Esas dos dimensiones son bastante claras enla declaracion de un ex-morador de la favela de Catacunba (zona sur de Rıo de Janeiro) que se mudo a unconjunto habitacional24 (Quitungo) alejado de la orla de la ciudad:

«al principio cuando salimos de Catacunba hacia aquı no me acostumbraba a esos edificios sinnada alrededor. Era muy triste porque alla en la favela tenıamos aquella vista tan bonita de Lagoay la playa tambien cerca. Mis hijos entonces estaban siempre en la playa, tardaron un tiempo endescubrir que otra cosa hacer.»

En este sentido, la localizacion residencial de las familias pobres es un elemento importante en sus estrate-gias familiares a partir de la relacion vivienda-transporte, pero tambien de los otros elementos que componen lacesta de consumo familiar. Otro factor que forma parte del universo de las externalidades urbanas apropiablespor las familias pobres se refiere a una eventual convivencia de grupos familiares de ingresos significativamentesuperiores. Esa proximidad de la favela a familias de clase media-alta es normalmente vista a partir de unarelacion de extranamiento bastante comun en la literatura sobre la estructura intra-urbana. Los efectos de ex-ternalidad del vecindario producidos por la identidad y homogeneidad social (etnica, cultural o economica) delas familias de mayor poder adquisitivo se contrae cuando surge una favela en la proximidad de sus viviendas.

23En la investigacion realizada en varias favelas de Rıo de Janeiro, Abramo, 1998 hallo un porcentaje recurrente (30 %) de jefesde familia en los barrios contiguos a sus domicilios.

24N. de T.: Barrio de bloques de viviendas.

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En general, los efectos de extranamiento se manifiestan en el prejuicio y discriminacion de los grupos de mayorpoder adquisitivo y pueden promover un aislamiento socio-territorial de la favela. Por eso, en las declaracionesque recogemos, identificamos un elemento interesante producido por la proximidad entre grupos sociales coningresos diferentes y que nos remite al uso comun del espacio publico y de ciertos equipamientos. Aquı nospodrıamos remitir a elementos de la cultura urbana (samba, futbol, cocina, etc.) que aproxima grupos socio-logicamente diferentes. Pero vamos a subrayar que la proximidad de la favela al lugar de empleo (domestico)y pequenos servicios permite una cierta convivencia de las familias residentes en favelas con familias de mayorpoder adquisitivo y, en muchas ocasiones, tambien la posibilidad de convivencia de los hijos en un universosocio-economico diferente. La posibilidad de acceso, aunque sea solamente en la infancia, a niveles de educacionsuperior es vista por algunos entrevistados como un factor positivo en la educacion de sus hijos y directamenterelacionados al factor locacional de la residencia de los pobres. Esto esta claro en la declaracion de una residenteque se mudo de la favela de Catacunba hacia Guapore:

«me dio mucha pena cuando vine aquı por mis hijos que siempre podıan ir a casa de mi senoraque vivıa cerca de la favela. En casa de mi senora tenıan una educacion de buenos modales que yono tenıa codicion para darles en la casa.»

En resumen, la localizacion residencial de los pobres es un factor que potencia o reduce sus niveles de bienestarfamiliar en funcion del acceso o exclusion a las redes de servicios y equipamientos urbanos, pero tambien esun factor que interviene en la formacion del capital humano de los residentes en la favela como vimos en laafirmacion precedente.

Notas sobre el mercado inmobiliario en las favelas de Rıo de Janeiro

y las estrategias residenciales de los pobres

A lo largo de las ultimas tres decadas el acceso a la vivienda en las favelas de la ciudad de Rıo de Janeirose altero de forma sustantiva. Podemos afirmar que en la actualidad la principal forma de acceso a la viviendaen las favelas de la ciudad de Rıo de Janiro es a traves del mercado de compra y venta de parcelas, alquilerese inmuebles. Esos bienes del suelo e inmobiliarios negociados en la favela definen un mercado informal en lamedida en que esos negocios no estan regulados por los organismos publicos jurıdicos (registro de inmuebles) yadministrativos (administraciones locales y federal). Para entender la forma de funcionamiento de ese mercadoinformal, debemos tener presente la historia del proceso de constitucion de esa territorialidad construida.

La forma clasica de acceso a una vivienda localizada en la favela puede ser sistematizada por la siguientesecuencia:

1. ocupacion individual y colectiva de terreno y finca urbana;

2. rapida construccion de una vivienda precaria (en madera o pau a pique [estacas]);

3. larga inversion familiar en la mejora de la vivienda;

4. division de la unidad residencial en fracciones familiares.

Esta secuencia define las dos principales caracterısticas de la vivienda en favela. La primera se refiere a lairregularidad fundiaria y la segunda, a la irregularidad urbanıstica.

Podemos constatar que las dos irregularidades estan vinculadas a una condicion de pobreza urbana. Lairregularidad fundiaria es la manifestacion de la imposibilidad de las familias pobres de disponer de los recursosnecesarios para adquirir un terreno para edificar su vivienda. Esa carencia de recursos monetarios impide elacceso al suelo por la vıa tradicional del mercado inmobiliario y define una estrategia popular conocida comoocupacion voluntaria de suelo publico y privado.25 La irregularidad urbanıstica que caracteriza el proceso deconstruccion de las construcciones en la favela tambien es una manifestacion de la pobreza urbana en la medidaen que los modelos de edificabilidad de las viviendas de la favela no obedecen a los preceptos definidos en laslegislaciones urbanısticas.26 Por eso, la irregularidad urbanıstica manifiesta igualmente una caracterıstica de ladinamica de estructuracion del territorio de la favela. La necesidad de garantizar el suelo invadido como unasenal de ocupacion exige de las familias un comienzo o una marca de la intencion de edificar en la parcela. Laestrategia habitual es construir una vivienda precaria con material perecedero. Ese proceso de construccion,por regla general, es espontaneo y definido por una temporalidad que obedece a la disponibilidad individual derecursos de cada familia.

25En el caso de parcelaciones irregulares, tenemos una forma hıbrida de irregularidad, pues el acceso al suelo se hace por la vıade la comercializacion de la parcela, pero el proceso de parcelacion del suelo rustico, al no respetar la legislacion urbana, impide laregularizacion del suelo. Para una discusion, ver Saule, 1999.

26La irregularidad fundiaria es un condicionante de la irregularidad en la medida en que impide, en la mayor parte de las ciudades,su inclusion en el catastro municipal de inmuebles.

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El elemento nuevo que quisieramos senalar aquı se refiere al proceso de agotamiento de la dinamica deocupacion de las areas (sobre todo de las mas centricas y con los factores de externalidad urbana positiva)objeto de las ocupaciones populares. El agotamiento de la frontera de expansion territorial de las ocupacionesresidenciales de los pobres urbanos en las grandes metropolis nacionales redefine sus estrategias de vivienda yla forma de acceso a las favelas pasa a ser preponderantemente por la vıa del mercado inmobiliario informal.27

Otro elemento importante que alimenta la constitucion de ese mercado inmobiliario es la transformacion delas caracterısticas constructivas de las favelas a lo largo del tiempo. La transformacion de una parte del stockresidencial en inmuebles edificados (en general inacabados) con material permanente pasa a ejercer una atraccionpara las familias de bajos ingresos que no consiguen tener acceso al mercado inmobiliario formal, pero deseandejar de comprometer sus ingresos en el alquiler.28 Ası, la favela pasa a incorporar una demanda residencialque no consigue entrar en el mercado inmobiliario formal y ya no tiene acceso a las viviendas de la favela porel proceso clasico que sistematizamos anteriormente, si no por la vıa del mecanismo del mercado.

Esa transformacion es importante en dos niveles. El primer nivel se refiere a una alteracion la diferenciacionintra-favela, esto es, la estructura socio-espacial de las favelas, pues el mercado inmobiliario en el interior dela favela es bastante diferenciado en funcion de las caracterısticas topologicas del suelo y de la temporalidaddel proceso de construccion: cuanto mas antigua el area, mas consolidada en terminos de construcciones enalbanilerıa y proximidad a la red de comercio y servicios. Esa externalidad positiva, creada por la mayorhomogeneidad tanto en el stock residencial construido y la accesibilidad, se va a nutrir de la entrada de nuevosresidentes, en general, con poder adquisitivo superior a aquellos que estan vendiendo sus inmuebles.29 Ası, laentrada de esas familias tiende a elevar los niveles de diferenciacion socio-espacial en el interior de la favela. Comola dinamica de mejoras en la residencia obedece a una logica de inversion familiar en el patrimonio inmobiliario yla capacidad de esa inversion esta asociada a la renta familiar, podemos imaginar una tendencia a la reiteracionde ese modelo de diferenciacion interno en las favelas con un progresivo aumento de esas diferencias.

Otro nivel de transformacion promovido por la instauracion del mercado inmobiliario informal como meca-nismo de acceso a la favela es una mayor diferenciacion inter-favelas. Las favelas tienen localizaciones diferentesen el territorio de la ciudad y, por tanto, absorben de forma indirecta las externalidades locacionales producidaspor el proceso de estructuracion urbana. La jerarquizacion de esas externalidades en el mercado inmobiliarioformal revela la segmentacion socio-espacial de las familias30 y, a pesar de que las favelas no reflejen directa-mente esa jerarquizacion, presenta una relativa diferenciacion en relacion con el ingreso medio familiar y lascondiciones caracterısticas de la vivienda.31 En un trabajo anterior (Abramo, 1999b) sistematizamos algunosdatos que indican que la diferenciacion socio-espacial inter-favelas es superior a la diferenciacion comprobadaen los barrios de su entorno, incluidos aquellos que albergan una poblacion pobre. Por eso esta afirmacion nopodrıa hacerse en relacion con la diferenciacion inter-favelas que, a pesar de no seguir ıntegramente el mode-lo de diferenciacion socio-espacial de los barrios formales de la ciudad, presenta alguna similitud en relacioncon ese modelo espacial. Por eso podemos imaginar que los mismo efectos de jerarquizacion producidos por elfuncionamiento del mercado inmobiliario formal en la jerarquizacion socio-espacial de los barrios podra a largoplazo, ser impulsado por el funcionamiento del mercado inmobiliario informal en las favelas. Lo que significa quepaulatinamente los factores de externalidad locacional, al reflejarse en los precios inmobiliarios, promoveran unaaproximacion de la jerarquizacion socio-espacial de las favelas con la estructura jerarquica de los barrios. Aquıpodemos identificar un elemento importante en las estrategias familiares de las familias pobres y sus decisionesinter-generacionales, pues la opcion de mantenimiento de una eleccion locacional residencial de las generacionesanteriores (acceso por ocupacion) puede significar una mejora en la jerarquıa socio-espacial. Esa pasada eleccionlocacional sera, como vimos antes, un capital locacional de las familias y estas pueden, al entrar en el mercadoinmobiliario informal, hacerlo disponible en forma monetaria.

Podemos decir que la instauracion de ese mercado inmobiliario y su relativa (y sorprendente) liquidez trans-forma la decision de permanencia en la vivienda en un elemento importante en la definicion de las estrategiasinter-temporales de la familia. Los estudios clasicos sobre el universo familiar de la favela32 enfatizan la cen-tralidad de la vivienda en sus estrategias de supervivencia. Nuestras entrevistas confirman esas indicaciones ydemuestran que la vivienda sirve no solamente como espacio de seguridad patrimonial, sino tambien como el

27En investigacion reciente en las favelas de Belo Horizonte, Guimaraes (2000:360) constata que «el 54,3 % de las casas propiasfueron adquiridas y no auto-construidas, lo que revela un alto ındice de ocupacion de casas y un activo mercado inmobiliario enlas areas de las favelas». Esa tendencia se encontro igualmente en las investigaciones mostradas realizadas por Abramo (1998,1999)para Rıo de Janeiro y por Pasternak (1994) para Sao Paulo.

28En la investigacion realizada por Abramo (1998) sobre las preferencias locacionales entre compradores de inmuebles en lasfavelas de Rıo de Janeiro, el apartado dejar de pagar el alquiler recibio el mayor numero de respuestas. Ese mismo resultadotambien lo encontro Baltrusis (2000) para las favelas de Nova Conquista en Diadema y Paraisopolis en la ciudad de Sao Paulo.

29Los resultados preliminares encontrados por Abramo (2000) revelan que la diferencia de ingresos entre los vendedores y com-pradores varıa significativamente entre las favelas investigadas, pero esa diferencia nunca es inferior a dos veces la referencia deingreso familiar en favor de los compradores.

30Ese resultado puede ser confirmado a partir de los modelos economicos de uso del suelo. Para una representacion de los modelosclasicos, ver Fujita (1989) y para los modelos mas actuales Fujita et al. (1999).

31Los resultados preliminares de estudios en los sectores censados de 1991 para las favelas de Rıo de Janeiro realizado porPreteicelle et al. (2000) revelan una diferenciacion inter-favelas bastante significativa.

32Para el caso de Rıo de Janeiro podrıamos citar Perlman (1973), Valadares (1978) y Leeds et al. (1978).

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locus de acumulacion de bienes duraderos.33 Ası, la vivienda es el principal patrimonio familiar, pues permitela acumulacion de otros bienes, no solamente porque es el espacio fısico de la acumulacion (Coriat, 1979),sino porque crea tambien una confianza en la no reversibilidad de la decision de ocupacion ilegal de un terrenoapropiado en el pasado.

La estrategia de inversion de la familia en ese patrimonio serıa poli-funcional, pues servirıa tanto para mejorarlas condiciones de vida familiar en terminos inter-temporales como para consolidar en el tiempo la forma nomercantil (ocupacion) de acceso al suelo urbano. Es interesante senalar que en la favelas consolidadas de Rıode Janeiro34 esas dos caracterısticas seran elementos que califican el inmueble de la favela para el mercadoinmobiliario. Por eso, la inversion fısica en la mejora del patrimonio inmobiliario en la favela tambien muestrauna paradoja. Siendo la vivienda el principal soporte de la estrategia de inversion familiar, es comun que laeleccion de los materiales de construccion muestre esa prioridad. Como dice una entrevistada:

«en la construccion de mi casa procuro colocar lo mejor. Usted puede ver que en el bano coloqueuna griferıa de cine. . . »

Ası, la griferıa de cine va a convivir con el irregular abastecimiento de agua, con un bano terminado apenasparcialmente, con una casa donde todas las divisiones de las habitaciones aun no han sido construidas. Enfin, la logica de la construccion de la vivienda depende del flujo de recursos materiales y de las opciones decada momento, que no reflejan un programa de inversion y obras previamente establecido. Ademas de eso, lasopciones de inversion en la casa dependen de los precios relativos y de las previsiones de sus fluctuaciones:

«compre el marco de aluminio de la ventana antes de terminar el bano porque sabıa que estabamuy barato y no conseguirıa comprarlo despues.» (Declaracion de un residente de la colina de laFormiga)

El resultado de esa logica de inversiones desiguales y combinadas en el patrimonio domiciliar se va a mani-festar en los precios inmobiliarios en las favelas que, a primera vista, son excesivamente elevados cuando soncomparados con las cualificaciones del inmueble en sı mismo y cuando son comparados con los precios de losinmuebles de los barrios de su entorno (Abramo, 1999b y Baltrusis, 2000). La sorpresa de encontrarnos pre-cios de inmuebles mas elevados en la favela que en barrio legales y con externalidades urbanas superiores puedeen parte, y solo en parte, ser explicada por esa caracterıstica de sobreinversion en materiales de construccionteniendo en cuenta las caracterısticas locacionales y de externalidad del vecindario de esos inmuebles. Lo curiosoen ese caso es que al contrario que en el mercado inmobiliario formal donde una eventual decision equivocadaen la combinacion de factores serıa penalizada por el mercado (el precio de venta serıa inferior al coste) enel mercado inmobiliario de las favelas la sobreinversion en materiales pasa a ser una de las referencias en laformacion de los precios y del modelo de construccion:

«¿Usted vio la casa del senor Domingos? . . . el tiene una cocina de marmol y la sala es unabelleza con el suelo de ceramica. A todo el mundo aquı le gustarıa tener una cosa parecida y ademasrevalorizo mucho la casa.» (Declaracion de una residente de la colina de Escondidinho)

Esa caracterıstica de sobreinversion en los materiales de construccion de una parcela de las construccionesde las favelas adquiere relevancia en nuestra discusion sobre el mercado inmobiliario informal en la medidaque los precios de esos inmuebles pasan a ser una marca de referencia en la formacion de los precios en lafavela. Su capacidad de contaminacion de los otros precios esta alimentada por mecanismos de proyeccion delas inversiones familiares, siguiendo la referencia de la casa mas valorada de la favela, independientemente deun supuesto valor objetivo de mercado que valolarıa la localizacion de esa casa (en la favela) en la jerarquıade accesibilidad urbana y en el mapa de externalidades del vecindario de la ciudad. Como en el mercado devalores, el valor de este inmueble constituye una burbuja que se despega del valor de referencia (definido porvalores objetivos) y adquiere visibilidad en el mercado inmobiliario de la favela transformandose en la senalde referencia de la formacion de los precios en el mercado local de inmuebles. En otras palabras, un inmuebleespecıfico (en la anterior declaracion, la casa del Sr. Domingos) se transforma en la referencia de precios delmercado y pasa a contaminar los otros precios inmobiliarios de la favela. La importancia de esa particularidaden la formacion de los precios de ese mercado es que transforma esa senal en un componente auto-referencial, ysera ese componente el que explique en parte las diferencias entre el gradiente de precios relativos del mercadoinmobiliario formal y del mercado de inmuebles en la favela.

Otro elemento interesante que permite explicar el componente auto-referencial del mercado inmobiliario delas favelas es su gran asimetrıa informativa, sobre todo cuando tal mercado esta constituido por el sumatorio desub-mercados de favelas particulares que se encuentran dispersas a lo largo del tejido urbano. Esos mercados, a

33Segun una moradora de la favela de Nova Brasılia: «solamente despues de que tuve la seguridad de que no iba a ser expulsadade mi casa tuve el coraje para comprar mis cosas: fogon, nevera, televisor. . . »

34Favelas cuyo stock residencial es preponderantemente en albanilerıa y sin areas de ocupacion en su entorno. El crecimiento deesas favelas se manifiesta por una tendencia a la densificacion (fragmentacion de las parcelas y uso de lajas como solerıa).

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pesar de tener una estructura muy atomizada, que caracteriza a un mercado competencial donde la informacioncirculara libremente, el acceso a las informaciones sobre los inmuebles disponibles en el mercado esta localizadoen terminos espaciales.35 Generalmente los compradores y vendedores de inmuebles, cuando son preguntadossobre los precios de los inmuebles en otras favelas, muestran un desconocimiento sorprendente para quienesta negociando su principal patrimonio familiar. Esa caracterıstica define un mercado con una gran opacidadinformativa favoreciendo el caracter auto-referencial del mercado inmobiliario local. Cuando los compradores yvendedores son preguntados sobre sus referencias de precios externos en relacion con los de su favela, surgencomo respuesta predominante los precios de los barrios del entorno y de los barrios mas valorados de la ciudad(Abramo, 1999a). Esos resultados y la completa desinformacion y desconocimiento de los precios inmobiliariosen otras favelas son reveladores de la forma de funcionamiento de ese mercado. Ası, podemos sugerir que seranlos agentes del mercado inmobiliario en las favelas los que definan sus proyecciones de precios a partir de algunasindicaciones de precio del mercado formal y de los precios hito de cada favela. Aquı podemos establecer unadiscusion sobre la articulacion entre el mercado formal e informal de bienes inmobiliarios y el impacto de laspolıticas urbanas en la formacion de esos precios inmobiliarios.

Nos podemos interrogar si una polıtica urbana universal cuyo resultado promoverıa una reduccion generali-zada en los precios del mercado inmobiliario formal, no tendrıa un impacto mas positivo en las condiciones devida de la poblacion favelista del de las polıticas dirigidas, cuyo publico objetivo se restringe a algunas favelasde la ciudad. Con el crecimiento de la importancia del mercado inmobiliario informal y la hipotesis de que esoacarrea una aceleracion en el proceso de diferenciacion interna de la favela, podemos imaginar que en muchascircunstancias, una polıtica de urbanizacion restringida a ese espacio tendrıa como resultado una elevacion dela diferenciacion socio-espacial en el interior de la favela y la reduccion de las diferencias de precios de losinmuebles en la favela de los barrios formales de la ciudad conducirıa a un resultado opuesto, esto es, una mayorhomogeneidad intra-favela. De la misma manera, polıticas que revaloricen las externalidades del entorno dela favela pueden, paradojicamente, aumentar el bienestar de los mas desfavorecidos en el interior de la favela.La introduccion del analisis del mercado inmobiliario informal como una variable que articula las estrategiasresidenciales de los pobres urbanos y la apropiacion de los beneficios o perdidas de las polıticas publicas, nosparece un procedimiento de refinamiento en la evaluacion de la trayectoria de la pobreza urbana y de la pro-duccion del medio ambiente construido de las ciudades. Este analisis permite evaluar los efectos perversos delas polıticas dirigidas y eventuales ganancias de las polıticas urbanas formuladas a escala (macro) de la ciudad.Afirmamos que desvelar la dinamica del mercado inmobiliario informal tambien permite articular la dimensionmicro-sociologica de las decisiones individuales con la resultante agregada de la movilidad residencial y susefectos en la configuracion de la estructura intra-urbana.

A partir de entrevistas realizadas en los conjuntos habitacionales de Kitungo y Guapore, podemos proponeruna reflexion interesante sobre la relacion entre las decisiones de inversion en el patrimonio familiar, estrategiasinter-generacionales y el mercado inmobiliario informal. Esos conjuntos habitacionales fueron originalmenteconstruidos para albergar a la poblacion de la favela da Catacunba que fue expulsada al final de los anos sesentade la Zona Sur de la ciudad de Rıo de Janeiro (Perlman, 1977). El cambio de domicilio implicaba una alteracionprofunda en la relacion de los pobres con su territorialidad. De las entrevistas con los antiguos residentes de lafavela da Catacunba, extrajimos varias observaciones, por eso la sensacion de que la favela permitıa una mayorplasticidad de alteracion en la espacialidad del domicilio es citada frecuentemente cuando se compara con laopcion de la vivienda en un conjunto habitacional. En algunos caso, la rigidez del conjunto del territorio seidentifica como un elemento pedagogico, pues establece una norma de conducta en relacion con los derechos ydeberes de la edificabilidad:

«la cultura que permite hacer de todo es ruin para las personas y la favela, siendo un lugar dondeusted puede ir haciendo lo quiera en su parcela, acostumbra mal a las personas. Aquı en el barrio,tenemos un condominio y el respeto a las reglas es importante para la vida de la zona. Ese respetoimpide que cada uno haga lo que quiera. Eso es educativo.» (Declaracion del Senor J. del conjuntode Guapores)

Pero en situaciones en la que las familias viven en condiciones de pobreza y gran incertidumbre en relacion consus ingresos corrientes, la rigidez del territorio del conjunto habitacional impone restricciones en las estrategiasde invertir en el patrimonio domiciliar (logica de auto-expansion del espacio de la casa) y utilizar el espacio dela vivienda como forma complementaria de renta:

«en la favela la gente puede hacer una grada y construir para nuestros hijos. Aquı en el barrioeso es imposible.» (Declaracion del Senor J. del conjunto de Kitungo)

«allı en la favela es posible hacer una ampliacion y alquilar para ayudar en los gastos.» (Decla-racion de la Senora C. del conjunto de Kitungo)

35Los resultados de una investigacion sobre las fuentes de informacion utilizadas para comprar inmuebles en las favelas revelanque en mas del 50 % de los casos la referencia sobre el inmueble adquirido fue de familiares o amigos (Abramo, 1999a).

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La perspectiva de invertir en la ampliacion del espacio domiciliar esta bloqueada en el conjunto habitacionalcon la imposibilidad de expansion fısica del inmueble. La unica solucion para readquirir esa posibilidad es volveral territorio mas plastico de la favela. En el caso de los dos conjuntos residenciales, una parte de sus residentesparticipo de una ocupacion en un area contigua a los dos conjuntos. En su gran mayorıa, los participantes de laocupacion fueron los descendientes de los residentes transferidos de Catacunba:

«Aquı en el barrio la gente no tenıa mas espacio para vivir. Yo vivıa con mis padres y mishijos en un apartamento pequeno de dos habitaciones. En la epoca de la ocupacion tambien me unıy fui construyendo poquito a poquito mi trozo y con mucho esfuerzo. Ahora tengo una casa concinco habitaciones.» (Declaracion de la Senora S. residente de la ocupacion cercana al conjunto ddeKitungo e hija de un residente del conjunto)

La estrategia de esa hija del residente del barrio es clara y revela las estrategias de otros residentes e hijosde residentes de los barrios que movilizaron sus minorıas colectivas para organizar una ocupacion y redefinirsus estrategias de inversion familiar. Lo interesante en relacion con el mercado inmobiliario es la permuta dedomicilios entre el conjunto de las casas en la favela proxima al barrio, revelando una caracterıstica interesanteen esa localizacion de la ciudad: el mercado inmobiliario formal del barrio y el informal de la favela puedenser definidos como un unico submercado inmobiliario local. Tenemos aquı un cierto trade off entre la garantıadel tıtulo de propiedad del conjunto habitacional, una relativa transparencia y perennidad de su caracterısticafısica, por eso rıgida, y la relativa libertad de derecho de construccion de los inmuebles en la favela que noestan subordinados a las leyes de control urbanıstico de la ciudad formal. Ası, tendrıamos una relacion decambio compensatoria entre la garantıa del tıtulo legal de propiedad en el conjunto habitacional y la libertad deconstruccion en la favela. Esa caracterıstica de libertad de derecho de construccion en la favela es interesante,pues nos permite sugerir que los precios del mercado inmobiliario en las favelas incorporan esa variable delibertad urbanıstica. Ası, la paradoja de los precios elevados en las favelas tendrıa una de sus explicacionesposible en la monetarizacion de la libertad del derecho de construir vıa formacion de los precios inmobiliarios.36

Esa caracterıstica, asociada al hecho de presentar el mercado inmobiliario en las favelas una fuerte compo-nente auto-referencial, indica que la dinamica de funcionamiento y de formacion de precios del mercado informalpresenta una gran sofisticacion cognitiva y su entendimiento exige mayores inversiones en investigacion empıricay elaboracion conceptual. Estas notas pretenden tan solo presentar algunos resultados parciales de la inves-tigacion y nos hacen recordar la insuficiencia de las discusiones actuales sobre la relacion entre la dinamicadel mercado inmobiliario informal y la produccion-transformacion de la estructura intra-urbana de las grandesciudades de los paıses en vıas de desarrollo.

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36A partir de la elevacion en varias favelas de Rıo de Janeiro, verificamos que los costes de los materiales de construccion y de lamano de obra (cantero y maestro de obras) en la favela son superiores a los de la ciudad formal. Esto tambien serıa un elementode explicacion de la paradoja de los precios inmobiliarios en la favela.

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Instrumentos Financieros y Economicos para la

Sostenibilidad Urbana1

Jose Manuel Naredo, jmn@telefonica.netBarcelona (Espana), 2 y 3 de mayo de 2001.

Introduccion

La presente ponencia trata de poner coto a la creciente banalizacion y deriva instrumental que, a mi juicio,ha observado el tratamiento de la sostenibilidad urbana por administraciones publicas, universidades y mediosde difusion. Esta tendencia ha restado credibilidad a las polıticas relacionadas con el tema cuando, tras masde una decada de programas y aplicaciones, no se observa —al menos en Espana— que el proposito tantasveces enunciado de la sostenibilidad este contribuyendo de modo efectivo a reconvertir los sistemas urbanoshacia modelos ecologicamente mas viables y socialmente mas recomendables que los actuales. Es mas, existenevidencias que muestran que, en general, la situacion ha empeorado en nuestro paıs desde que se puso de modael discurso de la sostenibilidad urbana: la ocupacion territorial, el urbanismo y la construccion registran hoypatrones de comportamiento menos ecologicos que hace diez o quince anos, a la vez que se acentuan los signosde polarizacion social.

Pese a valorar, en general, positivamente los programas y proyectos en favor de las buenas practicas parala sostenibilidad urbana, resulta evidente que no han conseguido modificar un contexto institucional y mentalque se muestra generalmente inadecuado para el logro de ese objetivo. Corregir este panorama exige empezarreconociendo la precaria situacion de fondo para hacer, despues, un llamamiento muy claro y vigoroso queayude a inflexionar las tendencias actuales contrarias a la sostenibilidad. Mejor que hablar de proyectos deciudades sostenibles, resulta previo establecer una estrategia de transicion capaz de paliar, al menos, la crecienteinsostenibilidad, definiendo un protocolo de mınimos que, al establecer un marco inequıvoco de prioridades, ayudea romper, e incluso a reconducir en favor de la sostenibilidad, las principales inercias mentales e institucionalesdesfavorables a ella.

En relacion con el tema que nos ocupa, antes que hablar de instrumentos economico-financieros para la sos-tenibilidad urbana, debemos identificar los obstaculos institucionales que orientan el juego economico ordinariohacia la insostenibilidad urbana. Una vez indentificados estos y definidos otros marcos institucionales mas favo-rables, es cuando cabe buscar instrumentos utiles para establecerlos y gestionarlos. Todo lo cual exige, como masadelante justificaremos, razonar desde una economıa abierta y transdiciplinar, utilizando enfoques sistemicos.Pues tanto el necesario cambio institucional como los posibles instrumentos economico-financieros para la sos-tenibilidad necesitan apoyarse, por una parte, en informaciones fısicas, sociales y territoriales adecuadas, sin lascuales corren el riesgo de girar en el vacıo, y, por otra, en un conocimiento bien claro de la situacion de partidaa corregir. Por eso esta ponencia necesita aclarar desde el principio el contexto en el que se inscribe la actualpreocupacion por la sostenibilidad en relacion con los sistemas urbanos y precisar los medios necesarios paraconseguir avances en este sentido. Finalmente se identificaran los principales escollos economico-financieros quedificultan la consecucion de ese objetivo y los posibles medios para sortearlos. Pues conocer bien las tendenciase instituciones que van actualmente en contra del objetivo de la sostenibilidad es el primer paso para podermitigarlas y corregirlas manejando un instrumental adecuado para ello.

Antecedentes y contexto de la actual preocupacion por la sostenibi-lidad

La civilizacion industrial al utilizar el razonamiento monetario —que se sintetiza en el agregado de Rentao Producto Nacional— como guıa suprema de la gestion, resalta la dimension creadora de valor y utilidad delproceso economico, pero cierra los ojos al analisis de los deterioros que ocasiona en su entorno fısico y social. Laeconomıa estandar, al circunscribir su reflexion al universo de los valores monetarios, deja de lado lo que ocurrecon los recursos naturales, antes de ser valorados, y con los residuos artificiales generados, que tambien carecende valor. Se ignora, asimismo, la influencia que el proceso economico ejerce sobre el conjunto social. Se privilegiael analisis de los flujos monetarios, desatendiendo las dimensiones fısicas y sociales de los procesos de creacionde valor y su incidencia sobre el patrimonio, ya sea natural, construido o cultural. Estamos en presencia de uninstrumental teorico que gobierna la gestion sin procesar de modo sistematico la informacion sobre los danos

1Conferencia Europea para el Desarrollo Sostenible en el Medio Urbano. 1a Version provisional. Esta ponencia se apoya en elinforme que me fue solicitado como experto independiente por ECOTEC Research & Consulting Limited para el estudio de Laproblematica urbana en Espana: Bases para la Definicion de la Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible (2000–2006), realizadopor encargo de la Unidad de Desarrollo Territorial del Ministerio de Medio Ambiente

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fısicos, sociales y culturales que dicha gestion provoca, ya sea por extraccion de recursos, por emision de residuos,por demoliciones y usos del territorio poco afortunados, o por polarizacion social y deterioro de la convivencia;de un instrumental que registra solamente el coste de extraccion y de manejo de los recursos naturales y elterritorio y no el de reposicion, favoreciendo ası dichos deterioros. Para bien gestionar se ha de conocer comofunciona el objeto fısico de la gestion, con su reflejo territorial y su incidencia social. Con animo de suplir estacarencia de conocimiento fısico ha surgido la llamada economıa ecologica, con corrientes denominadas ecologıaindustrial o urbana2, al aplicar el aparato conceptual de la ecologıa al analisis de los sistemas industriales yurbanos. Se trata, en suma, de restablecer los circuitos de informacion fısica, territorial y social relacionados conla gestion o el manejo de tales sistemas, que el predominio del analisis monetario habıa quebrado, para hacerque la sociedad pueda redisenar las reglas del juego economico con conocimiento de los danos que inflige en suentorno fısico y social a fin de controlarlos y reducirlos.

Con el proposito antes enunciado de incorporar, entre las senales que orientan la gestion economica, un feedback de informacion sobre las consecuencias fısicas y sociales que dicha gestion origina, han venido trabajandoautores que van desde los economistas franceses del siglo XVIII, hoy llamados fisiocratas 3, hasta los que sus-criben las actuales propuestas de hacer una gestion economica mas sostenible. El hecho de que tan dilatadoempeno racionalizador no haya conseguido imponerse todavıa, evidencia que tal empeno se enfrenta a poderesfirmemente establecidos en la civilizacion industrial que aceptan o desechan determinados conceptos, enfoquesy planteamientos, evitando que dicha racionalizacion llegue a termino y se aplique, por fin, en el terreno de loshechos. No podemos ni siquiera ilustrar aquı este proceso de seleccion social de enfoques y conceptos que se haencargado de promover en las ciencias sociales aquellos que resultan mas funcionales a los poderes establecidos.Valga recordar simplemente que a veces el uso de un termino se difunde con asombrosa rapidez en la literaturacientıfica y administrativa, sin que disponga de certificado de nacimiento valido, es decir, sin haber sido definidode una forma precisa. Esto es lo que ocurrio en su dıa con las ideas de produccion (con su meta de crecimientoo desarrollo) y con su traslacion al universo aislado de los valores monetarios, y esto es lo que ha ocurrido masreciente y marcadamente con la nocion de desarrollo sostenible y con la moda de la sostenibilidad. Aclarar mı-nimamente estos extremos resulta esencial para lograr con solvencia el objetivo propuesto en el presente trabajode revisar las instituciones y los instrumentos economico-financieros con vistas a la sostenibilidad urbana.

El exito que tuvo la rapida aceptacion del proposito del desarrollo sostenible no se debe a la novedad4 enlos planteamientos, sino a la controlada dosis de ambiguedad que albergaba esta expresion, que ofrecio a lospolıticos la posibilidad de contentar a todo el mundo y de apuntalar la fe en el desarrollo economico que sehabıa tambaleado durante la decada de los setenta, tras el Primer Informe del Club de Roma sobre Los lımitesdel crecimiento (1971), la Conferencia de Estocolmo sobre El Medio Ambiente Humano (1972) y la primeracrisis petrolıfera de 1973. Esta expresion permitio tender un puente virtual sobre el abismo que se abrıa entoncesentre conservacionistas y desarrollistas, haciendo que ambos vieran en el reflejados sus respectivos propositos:los primeros creıan ver atendidas sus metas de conservacion de la naturaleza, los segundos creıan ver reflejadossus afanes de desarrollo economico. Resulta clarificador observar que la clave de su exito estriba tambien enhaber llevado la sıntesis del conflicto entre conservacion y desarrollo, o entre ecologıa y economıa, hacia el ambitoconceptual de esta ultima. Pues hay que subrayar que los dos terminos de esta sıntesis procedieron del propioarsenal de la economıa5 , senalando implıcitamente la mayor influencia de esta ultima en el desplazamientooperado en el centro de gravedad de la polemica. Con lo cual el conflicto se cerro en falso. Ya que en vezde retroalimentar la gestion economica con informaciones procedentes del mundo fısico, territorial y social,rompiendo el monopolio que venıa ejerciendo sobre ella la informacion monetaria, las aguas acabaron volviendoa su cauce: el razonamiento monetario continuo dominando sin que otras informaciones complementarias seplasmaran en nuevos criterios y estadısticas generalmente consensuados. De esta manera el exito de la idea deldesarrollo sostenible se pago a costa de su propia inoperancia: su aceptacion generalizada se produjo a basede vaciarla de contenido para que todos vieran en ella aquello que querıan ver. Fue enarbolada por polıticosy empresarios, junto con otras polıticas de ‘imagen verde’, para calmar las preocupaciones ecologicas de lapoblacion: ciertamente resultaba polıtica y economicamente mas comodo y rentable invertir en ‘imagen verde’que empenarse en reconvertir los procesos, las mentalidades y las reglas del juego economico vigentes.

En este contexto no es casual que se agudizara tambien entre los tecnicos y las organizaciones mas responsa-

2La mejor sıntesis de esta corriente puede encontrase, a mi juicio, en Erkman (1998). Sobre ecologıa urbana vease Rueda (1995).3Estos autores presentaban como objetivo de la naciente ciencia economica «acrecentar las riquezas (por ellos denominadas)

renacientes sin menoscabo de los bienes fondo (que incluıan el patrimonio natural y construido)» (Vease, Naredo (1996), Capıtulos7 y 8).

4Hemos visto que ya desde el siglo XVIII hay autores que formulan propositos similares.5La ecologıa hablaba en terminos de produccion y productividad de materia vegetal mediante la fotosıntesis, de dinamica de

poblaciones en las que los crecimientos exponenciales iban siempre seguidos de fases de estancamiento o de declive, o de estabilidad(mas que de sostenibilidad) de los ecosistemas (generalmente enfrentada a su productividad). Sin embargo el proposito de lograr undesarrollo sostenido (en el sentido de estable o libre de altibajos conyunturales cıclicos en los que la depresion sucedıa al auge) estabafirmemente implantado en los manuales de economıa ya en los anos sesenta, por lo que cambiar el termino sostenido (sustained)por el de sostenible (sustainable) podıa ser asumido sin traumas por los antiguos desarrollistas, maxime cuando dicho desarrollo seha seguido midiendo de la misma manera: por el simple crecimiento del agregado monetario de Renta o Producto Nacional (Vid.Naredo, 1995).

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bles la preocupacion por hacer operativa la nocion de desarrollo sostenible y la busqueda de nuevas estrategiaspara conseguirlo. Para ello resulta, a mi juicio, fundamental tener bien claro cual es el punto de partida descrito,ademas de afinar bien la orientacion de las propuestas.

Si queremos hacer operativo ese concepto tendremos por fuerza que llenarlo de contenido concreto rompiendocon la indefinicion generalizada que habıa provocado su exito inicial. Esta indefinicion trajo consigo, por unaparte, la aceptacion acrıtica de la idea de desarrollo economico, por otra, la banalizacion del adjetivo sostenible,que acabo empleandose como sinonimo de bueno o de deseable y aplicandose a las actividades o aspectos masvariopintos y ajenos a las consideraciones ecologicas o ambientales que apoyaron su empleo inicial. En lo queconcierne al primer aspecto mencionado, precisemos simplemente que si por desarrollo se entiende el crecimientopermanente de algo fısico o una aceleracion sostenida por una fuerza constante, es seguro que no puede ser viablea largo plazo en el mundo fısico. En tal caso la frase desarrollo sostenible serıa una combinacion de terminoscontradictorios o incongruentes. En lo que concierne al segundo, hemos de acotar su significado acercandolo denuevo a la preocupacion por la estabilidad ecologica de los sistemas que le dio origen, con animo de incluirla entrelos criterios que guıan la gestion economica. Si queremos conservar los dos terminos (desarrollo y sostenible)evitando que su enunciado sea incongruente, tendrıamos que empezar por redefinir lo que se entiende pordesarrollo (su relacion con el crecimiento y con la propia nocion de produccion a la que sirve) para acabarrevisando toda la mitologıa del crecimiento que la civilizacion industrial ha abrazado como unica fuente deprogreso y bienestar y reducto de la irracionalidad e insolidaridad global mas manifiesta6. Sin embargo creo quepodemos evitar este rodeo hablando directamente de sostenibilidad de los sistemas (urbanos, en el caso que nosocupa) dejando de lado las precisiones sobre lo que se entiende por desarrollo. Dejemos de lado, pues, por elmomento, la nocion de desarrollo para proseguir, con animo constructivo, esta reflexion orientada a enjuiciar elpanorama economico-financiero desde el angulo de la sostenibilidad.

Para lograr nuestro proposito de operatividad debemos anadir algunas precisiones sobre el tema de la soste-nibilidad. Hay que precisar que utilizaremos la idea de sostenibilidad en su sentido fuerte, es decir, atendiendo aevitar la degradacion del patrimonio natural y construido entendido en terminos fısicos (por contraposicion a lasostenibilidad debil, que razona sobre el deterioro patrimonial medido solo en terminos monetarios). Distinguire-mos tambien entre sostenibilidad local (o parcial) y sostenibilidad global, segun se refiera a la viabilidad limitadaen el tiempo y en el espacio de un sistema urbano (o industrial) particular o a la viabilidad de la generalizacionespacio-temporal de dicho sistema. En lo que sigue nos referiremos a la sostenibilidad de los sistemas (urbanos)atendiendo a su dimension, no solo local, sino tambien global, que es la que origino este tipo de preocupaciones.Pues es un hecho claro que los sistemas urbanos han tratado sistematicamente de preservar su sostenibilidadlocal a base de comprometer su sostenibilidad global y que solo recientemente ha empezado a preocupar estaultima. Tambien evitaremos la discusion de lo que se entiende por un sistema (urbano) sostenible, para adoptarel proposito mas claro y pragmatico, adoptado en Naredo y Valero (1999): en vez de proponer ingenuamentesistemas urbanos sostenibles, proponemos el objetivo mas modesto de paliar la obvia insostenibilidad global delos actuales sistemas urbanos o, al menos, de evitar que esta insostenibilidad siga acentuandose. Porque si nisiquiera se consigue esto ultimo, menos aun se lograran los otros objetivos mas ambiciosos.

Aun acotado ası el problema, hay que indicar cuales son las fuentes de deterioro de los sistemas fısicos,para tener criterios claros para precisar si un sistema fısico avanza o no hacia una mayor insostenibilidad. En elmundo fısico los sistemas se deterioran o colapsan bien por perdida de su propia calidad interna o por problemasexternos en las fuentes (que los nutren de recursos) o en los sumideros (que absorben sus residuos). Habida cuentaque el planeta Tierra es un sistema cerrado en materiales (es decir, que no intercambia materia con su entorno)y abierto en energıa (que recibe diariamente la radiacion solar y emite calor hacia el espacio), hoy se sabe queel desarrollo sostenible de la biosfera pudo construirse a base de cerrar los ciclos de materiales y de apoyaresepara ello en la energıa solar: en la biosfera la energıa solar mueve los ciclos de materiales como el agua la ruedade un molino. Estos ciclos hacen que los residuos se reconviertan permanentemente en recursos, o tambien quetodos los materiales sean objeto de reutilizaciones sucesivas, no existiendo en puridad ni recursos ni residuos,ya que todo acaba siendo reutilizado. Ello hasta el punto de que, por ejemplo, existe una alta probabilidad deque el agua que bebemos o utilizamos haya sido ya bebida o utilizada antes por algun otro organismo a lo largode la historia de la Tierra.

El problema de la insostenibilidad de la sociedad industrial estriba en que, a diferencia de la biosfera, no hasido capaz de cerrar los ciclos de materiales reconvirtiendo, con la ayuda del Sol y sus derivados, los residuosen recursos. Con lo cual el sistema se topa con problemas de escasez de recursos y de exceso de residuos, a lavez que resulta cada vez mas difıcil y costoso mantener su propia calidad interna, como veremos mas adelante.Aspectos estos que la nocion de produccion ha tratado de encubrir sistematicamente en la ideologıa economica

6Es un hecho bastante conocido que resulta imposible generalizar a la poblacion mundial los patrones de vida y de compor-tamiento de los paıses ricos, habida cuenta sus desmesuradas exigencias en recursos y en residuos. Por lo tanto, resulta cada vezmas deshonesto mantener la idea ilusoria de que la salvacion por el crecimiento esta al alcance de todo el mundo, cuando la indus-trializacion ha situado a los paıses ricos en una situacion privilegiada generalmente irrepetible, haciendo de ella un bien posicional(Altvater, 1994) que les permite mantener sus patrones de vida, en franca expansion, con cargo al resto del mundo: la atraccion decapitales y recursos ejercida por el Norte se sostiene cada vez mas con cargo a las areas de apropiacion y vertido del Sur (Naredoy Valero, 1999) y, en suma, el actual modelo del bienestar del Norte se apoya en (y acrecienta el) malestar del Sur.

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dominante7, al presentar como inequıvocamente positivo cualquier crecimiento de la misma, aunque se apoyecada vez mas en la extraccion y el deterioro del patrimonio natural terrestre.

A la luz de lo anterior, podemos decir inequıvocamente que un sistema economico se hace globalmente masinsostenible a medida que utiliza (directa o indirectamente) y degrada cantidades crecientes de la energıa y losmateriales extraıdos de la corteza terrestre o de los obtenidos de la sobrexplotacion de ecosistemas, especieso recursos considerados renovables. Estos usos arrojan una huella de deterioro ecologico observable sobre elterritorio por el espacio requerido para obtener los recursos o para depositar o digerir los residuos. A la vezque el deterioro de la calidad interna de dicho sistema puede acarrear su insostenibilidad, no solo global, sinotambien local. Es evidente que para saber si un sistema avanza o no hacia la insostenibilidad hay que disponerde informacion sobre su funcionamiento fısico (recursos y territorios utilizados directa o indirectamente, residuosemitidos, recuperacion y costes de la misma), sobre su propia calidad interna y sobre los factores que afectan asu metabolismo. En lo que sigue nos ocuparemos de aplicar estos criterios a los sistemas urbanos.

Precisiones sobre el objetivo de la sostenibilidad aplicado a los siste-

mas urbanos en relacion con el proceso economico ordinario

Es un hecho conocido que la civilizacion industrial ha acentuado la insostenibilidad global de los sistemasurbanos. El predominio de las reglas del juego economico ordinario, operado en el marco de la llamada glo-balizacion y de los enfoques parcelarios propios de la civilizacion industrial, ha desencadenado tres tendenciascontrarias a la sostenibilidad que inciden simultaneamente sobre la ordenacion del territorio, el urbanismo y laedificacion (Vid. Naredo, 2000). Una primera tiende a ordenar el territorio en nucleos de atraccion de poblacion,capitales y recursos y areas de apropiacion y vertido. Otra, tiende a implantar un nuevo modelo de urbanizacion:el de la conurbacion8 difusa (el llamado urban sprawl, que separa ademas las distintas funciones de la ciudad),por contraposicion a la ciudad clasica o historica, compacta y diversa. La tercera tiende a implantar un unicomodelo constructivo: el que podrıamos llamar estilo universal 9, que dota a los edificios de un esqueleto de vigasy pilares (de hierro y hormigon) independiente de los muros, por contraposicion a la arquitectura vernacula (queconstruıa los edificios como un todo indisoluble, utilizando los materiales del entorno).

La primera de las tendencias indicadas resulta de la conjuncion de dos procesos: el de especializacion yalejamiento de las distintas fases del proceso economico, que ha posibilitado en nuestra civilizacion fosilistael bajo coste del transporte, con ciertos rasgos del calculo economico ordinario que hemos desvelado en otraocasion (Naredo y Valero, 1999). Cabe mencionar, entre los rasgos indicados, que el calculo economicoordinario considera solamente el coste de extraccion y de manejo de los recursos naturales y el territorio, perono el de reposicion o renovacion de sus calidades originarias, incentivando las actividades no renovables frente alas renovables y forzando a la vez la escasez y deterioro de los recursos y el exceso de los residuos, con lo que elhorizonte de insostenibilidad esta servido de antemano. Hemos de subrayar tambien, que el uso de los recursosnaturales teniendo unicamente en cuenta el coste de extraccion y no el de reposicion, es solo el primer eslabonde una asimetrıa creciente que relaciona la valoracion monetaria y el coste fısico en la cadena de procesos queconduce a la venta final del producto, a la vez que los ingresos tienden a distribuirse en proporcion inversaa la penosidad del trabajo que retribuyen. La tasa de revalorizacion creciente por unidad de coste fısico quese observa como regla general de comportamiento economico10 a medida que los procesos avanzan hacia lasultimas fases de elaboracion y comercializacion, unida a la creciente especializacion que se observa, arrastranirremisiblemente hacia un panorama territorial y social crecientemente polarizado. Hay que subrayar tambien queel sistema financiero internacional amplifica esta polarizacion al ofrecer a los mas ricos y poderosos posibilidadesadicionales de financiacion que crecen a tasas muy superiores a las de los agregados de producto o renta. De estamanera, habrıa que cambiar las reglas del juego que informan el funcionamiento de los sistemas de valoracion y definanciacion actuales si queremos evitar que sigan configurando, dentro y fuera de los paıses, una geografıa cadavez mas escindida entre nucleos de atraccion de poblacion, capitales y productos y areas de apropiacion y vertidoy alimentando simultaneamente procesos de desarrollo economico y de deterioro ecologico. En la investigacion

7Curiosamente, cuando la especie humana dejo de vivir, como las otras especies de la biosfera, de las producciones derivadasde la fotosıntesis y paso a apoyarse masivamente en la extraccion de minerales de la corteza terrestre, la nocion de produccionse erigio en centro de la ciencia economica. Lo cual denota que el exito de la nocion de produccion no ha sido ajeno a su propiafuncion encubridora (de los danos) y apologetica (de los logros) del proceso economico capitalista. Los productos de la extraccionde materiales de la corteza terrestre multiplican hoy por tres a los derivados de la fotosıntesis utilizada por los sistemas agrıcolas,forestales, ganaderos y pesqueros (la sola extraccion de combustibles fosiles alcanza un tonelaje similar al de los derivados de lafotosıntesis) (Vid. Naredo y Valero, 1999).

8Termino este acunado por Patrick Geddes (1915) para designar esta nueva forma de urbanizacion, diferenciandola de lo queantes se entendıa por ciudades. Lewis Mumford, en La cultura de las ciudades (1938), llega a hablar de desurbanizacion parareferirse a este mismo proceso, subrayando que suponıa la destruccion de la antigua idea de ciudad.

9Algunos autores lo llaman estilo internacional, pero me gusta mas llamarlo universal. La uniformidad de este estilo, con suestetica poco acogedora, es fruto de la aplicacion planetaria del mismo razonamiento economico que gobierna hoy el pensamiento:pensamiento unico y estilo universal son dos caras de la misma moneda.

10En la investigacion antes citada (Naredo y Valero, 1999) se formaliza esta ley del comportamiento economico que bautizamoscomo la Regla del Notario.

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citada se hacen algunas propuestas metodologicas para ello, cuya materializacion demandarıa el necesario apoyopolıtico y una dotacion de medios que permitiera unificar consensuadamente, mediante convenciones y acuerdosinternacionales (como los que dieron lugar a los sistemas de Cuentas Nacionales), los presupuestos metodologicosy las reglas de aplicacion de nuevos sistemas contables, ası como el diseno de nuevos instrumentos economicosvinculados a ellos. Estas realizaciones reclamarıan, en suma, un apoyo comparable al otorgado, por ejemplo, alproyecto GENOMA para la busqueda de los componentes bioquımicos ultimos del ser humano, por no hablarde otros empenos internacionales mas dotados y extravagantes.

Como no se aprecian sıntomas de revision del marco institucional que condiciona las reglas del juego eco-nomico antes mencionadas11, interesa subrayar aquı que hay que contar con un panorama global poco propiciopara la sostenibilidad, que hace que el primero de los procesos territoriales indicados se desarrolle a escalaplanetaria, con el apoyo conjunto de empresas transnacionales domiciliadas en ciertos estados metropolitanos,agrandando la distancia entre los paıses ricos del Norte y los paıses pobres del Sur y acelerando el proceso deurbanizacion sobre todo en estos ultimos. El desbocado proceso de urbanizacion que se observa en los paısesdel Sur, unido a su precaria situacion economica, dificulta seriamente el mantenimiento de la propia calidadinterna de los sistemas urbanos, acentuando no solo la insostenibilidad global de tales sistemas, sino tambienla local. Solo cabrıa citar excepciones generalmente localizadas sobre todo en los paıses ricos, en los que se hanestablecido trabas institucionales al desarrollo ciego de esa tendencia para lograr modelos de orden territorialmas equilibrados o al menos policentricos. En los paıses de la Union Europea, la menor intensidad del procesode urbanizacion y los mayores recursos economicos permiten atender mejor objetivos de equilibrio territorial yde sostenibilidad local de los sistemas urbanos, ası como llevar la reflexion hacia la insostenibilidad global delmodelo de urbanizacion imperante en el mundo.

En lo que concierne a los otros dos procesos indicados, preocupa que el modelo de asentamientos (urbansprawl) y de edificios (estilo universal) ası configurado se haya revelado enormemente costoso de mantenereconomica y ecologicamente12. Con lo cual estos modelos plantean problemas de insostenibilidad (global ylocal) mucho mas graves que los planteados por los modelos urbanos y arquitectonicos tradicionales. Ambosprocesos se apoyan mutuamente. La construccion de la conurbacion difusa opero como el modelo de urbanizacionque tendıa a desarrollar el capitalismo en ausencia de regulaciones firmes en otro sentido (Naredo, 1994 y2000), cuyo desarrollo se veıa facilitado por el tipo de construccion industrializada y monotona que ofrecıa el

estilo universal. Este contribuyo, no solo a destruir y densificar los cascos antiguos, sino tambien a difundir laurbanizacion poco densa por todo el territorio, con la ayuda del viario y las infraestructuras necesarias. Juntoa los bloques en altura que anadieron volumen a los nucleos mas densos de la conurbacion, se puso tambien demoda tumbar y trocear los bloques en la periferia en forma de adosados, pareados o cualesquiera otros modulosrepetitivos de viviendas unifamiliares.

La principal dificultad que surge para modificar el funcionamiento de las tendencias en curso estriba en quela conurbacion (a la vez densa y dispersa) ya no es un proyecto de los ciudadanos que la pueblan, sino queevoluciona al margen de ellos. Los procesos de urbanizacion y construccion se despliegan impulsados por laracionalidad rentabilista y parcelaria antes mencionada, sin que los ciudadanos tengan conciencia del funciona-miento de las conurbaciones en su conjunto y de sus implicaciones ecologicas y territoriales. El modelo actualde conurbacion plantea ası la paradojica existencia de un organismo colectivo que funciona fısicamente sin quelos individuos que lo componen conozcan ni se interesen por su funcionamiento global y, en consecuencia, sinque tal engendro colectivo posea organos sociales capaces de ejercer un control responsable sobre el mismo.Reconstruir estos organos sociales resulta una condicion necesaria para modificar el comportamiento fısico yterritorial de las conurbaciones con vistas a paliar su insostenibilidad global y, en ocasiones, local. El objetivoes volver a considerar la ciudad como un proyecto en el que pueden y deben influir los ciudadanos pensando, nosolo en su calidad interna (habitabilidad), sino tambien en su relacion con el resto del territorio, para controlar lahuella de deterioro ecologico que originan sus servidumbres territoriales por extraccion de recursos y emisionesde residuos. Evidentemente, el tamano sobrehumano de las conurbaciones actuales dificulta enormemente estareconstruccion, urgiendo a redimensionar o dividir esa ciudad-proyecto en unidades (barrios13) que permitan elejercicio de una democracia directa o participativa. Ası, invertir conjuntamente en el fomento de la informaciony la participacion de los ciudadanos se revela mucho mas crucial que hacerlo en nuevas infraestructuras, pararomper con la atonıa social propia de los asentamientos actuales y posibilitar, de esta manera, cambios en elmetabolismo urbano favorables a la sostenibilidad. Pues a diferencia de la primera crisis urbana que trajo con-sigo el cambio de escala y de funcionamiento que ejemplifico la conurbacion londinense durante el siglo XIX, lacrisis actual ya no puede superarse con meros tratamientos tecnicos parcelarios, sino que requiere sobre todo

11El tema de la polarizacion social y la pobreza acostumbra a tratarse solo en forma de beneficencia, es decir, con ayudasinternacionales de tipo diverso y ONGs que apoyan a los desvalidos, pero que no cambian las reglas del juego economico que lasoriginan. En el caso de la Union Europea los Fondos de Cohesion tratan de paliar esta situacion, con aciertos y disfunciones cuyoenjuiciamiento escapa al proposito de esta ponencia.

12Evidentemente, no podemos entrar en detalles. Sobre la necesidad de mantener la movilidad, salubridad y la habitabilidadde las nuevas ciudades y los nuevos edificios con un gasto de agua y energıa (y una generacion de residuos) acrecentados, vease,por ejemplo, Ramon, 1985 (Ropa, sudor y arquitecturas), Naredo, 1994 («El funcionamiento de las ciudades y su incidencia en elterritorio») y Vazquez, 2000, Construccion e impacto ambiental: el caso de la tierra y otros materiales.

13Vease Alguacil (2000), «Ciudad, ciudadanıa y democracia urbana» y Verdaguer (2000) «De la sostenibilidad a los ecobarrios».

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cambios sociales e institucionales. Se trata, en suma, de reavivar el discurso perdido de lo urbano para que losciudadanos puedan reconstruir el gobierno de las ciudades como primer paso para reconducirlas por el caminode la sostenibilidad.

Requisitos basicos para mejorar la sostenibilidad de los sistemas ur-banos (con especial referencia a Espana)

A la vista de lo anterior podemos subrayar que para mejorar la sostenibilidad (en el sentido mas modestoy restringido antes senalado) es necesario retomar la ciudad como proyecto y razonar sobre ella con ese fin,prestando atencion no solo a la sostenibilidad local y a corto plazo del propio sistema urbano, sino tambien ala sostenibilidad global que se deriva de su relacion con el resto del territorio.

Hay que subrayar tambien que la consideracion de la ciudad como proyecto cubre a la vez los dos requisitosusualmente enunciados en las propuestas para mejorar la sostenibidad de los sistemas urbanos14: vision integrada(o sistemica) y cambio de logica (trascendiendo los enfoques sectoriales o parcelarios habituales). Normalmentese exige que el enunciado de estos requisitos se traduzca en algun compromiso publico-institucional firme yduradero para atenderlos. El problema estriba en que no se concreta bien en que ha de plasmarse la visionintegrada y el cambio de logica solicitados que debe amparar el compromiso publico-institucional para queciertas actuaciones y proyectos se consideren inequıvocamente favorables a la sostenibilidad urbana. En lo quesigue procuraremos concretar este punto.

Para gestionar y evaluar la marcha de la ciudad como proyecto desde el angulo de la sostenibilidad, se hade disponer de informacion sobre su comportamiento fısico y territorial. Pues no cabe hablar seriamente degestion sin informacion. Por ello el compromiso publico-institucional ha de concretarse, en primer lugar, eninstalar de modo permanente un sistema de informacion mınima sobre el comportamiento fısico y territorial delproyecto urbano considerado, que permita ver si avanza o no por la senda de la sostenibilidad. En segundo lugar,debe de establecerse un nucleo administrativo que vele por la gestion desde esa vision integrada y promueva laparticipacion ciudadana. Solo ası podrıa cobrar visos de operatividad el cambio de logica demandado, junto conel cuerpo social que lo anime.

Insistimos en que una inflexion que apunte efectivamente hacia la consideracion en terminos de sostenibilidaddel proyecto ciudadano necesita al menos tres puntos de apoyo para echar a andar:

1. un sistema de informacion que registre el funcionamiento fısico y territorial del sistema urbano considerado

2. un nucleo administrativo responsable de la gestion desde esa nueva perspectiva integrada o sistemica quese comprometa, ademas, a incentivar

3. un proceso de participacion que infunda vida (o alma, para animar) a la ciudad-proyecto.

Las bases para definir una estrategia capaz de seleccionar, financiar y promover, atendiendo a criterios deoperatividad, actuaciones y proyectos de desarrollo urbano sostenible, deben establecer como exigencia mınimamas elemental que las administraciones regionales o municipales que los proponen se comprometan al menos adotarse de los puntos de apoyo mencionados sin los que no cabe esperar que fructifique ningun cambio de logica.Es una verdadera verguenza que mientras se multiplican los proyectos de buenas practicas que se dicen en favorde la sostenibilidad urbana, la generalidad de los municipios y las administraciones regionales siga sin contarcon los tres puntos de apoyo mencionados y en la mayorıa de los casos ni siquiera se plantee abordar su puestaen marcha. Por lo tanto subrayamos la necesidad de plantear una primera estrategia de transicion que pongalos medios mınimos para que la gestion municipal empiece al menos a dotarse de los imprescindibles puntosde apoyo para avanzar por el camino de la sostenibilidad. El cambio de logica debe plasmarse ası en un gestoclaro y concreto que se traduzca en la dotacion mınima permanente de estos puntos de apoyo basicos, no solopara desarrollar el nuevo pensar integrado o sistemico de los problemas locales o regionales y para promoverel conocimiento y la participacion de los ciudadanos, sino tambien para facilitar el seguimiento y la evaluacionde los proyectos de reconversion del sistema urbano hacia patrones de comportamiento mas sostenibles. Cabedistinguir ası entre esta estrategia de transicion hacia una dotacion mınima acorde con los nuevos enfoquesy aquella otra de evaluacion general de proyectos de buenas practicas. Para la primera habrıa que elaborarun protocolo de mınimos con vistas a las administraciones implicadas y al marco institucional en el que sedesenvuelven, para la segunda criterios para la seleccion y el incentivo de los proyectos. Habida cuenta delbajısimo nivel del que se parte en Espana, pienso que la aplicacion de una estrategia de mınimos como laindicada resulta crucial para poner un poco de orden en el campo de la sostenibilidad urbana y conseguir quelos proyectos e iniciativas que surjan encuentren un marco favorable y acaben por fin ganando en operatividad.

En lo referente a la informacion, dos son las sıntesis elementales a tener en cuenta para gestionar y evaluar lamarcha de los sistemas urbanos en terminos de sostenibilidad. Una es la sıntesis territorial, otra es la referente al

14Como el Libro verde sobre el medio ambiente urbano de la Union Europea, o los Principios explicitados por el Foro Cıvico deBarcelona para orientar su propuesta de indicadores.

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funcionamiento fısico del metabolismo urbano. Esta es la hora que la generalidad de los municipios (y regiones)no disponen todavıa de informacion completa y actualizada sobre la evolucion de las superficies (numero de

hectareas o m2) destinadas a todos los usos que tienen lugar en su propio termino municipal (o regional)15.Situar el conjunto de los usos territoriales en la superficie geografica del termino, es el ejercicio mas elemental quecabe hacer para mostrar la insostenibilidad de proyectar indefinidamente las tendencias expansivas en curso16.Ademas, razonar situando todos los usos sobre la superficie geografica permite cuantificar las servidumbresindirectas de ocupacion del suelo que conllevan los procesos de urbanizacion (cifrando la superficie total y percapita de vertederos, de actividades extractivas, de embalses, etc.) que configuran la huella de deterioro ecologicoque se produce en el interior del propio territorio objeto de la gestion, antes de preocuparse de cuantificar otras

incidencias mas lejanas. Establecer un registro cartografico y numerico (numero de ha o m2) actualizado delos usos del territorio constituye ası la primera y mas elemental exigencia para que se pueda hablar con algunfundamento de buenas practicas de gestion urbana sostenible, que pasarıa en primer lugar por controlar yadecuar los usos a las vocaciones de los territorios, evitando la comun invasion de las zonas de vega por usosurbano-industriales o la destruccion de los cauces en territorios en los que para colmo predominan los problemasde aridez17.

A la vista de lo anterior proponemos que se establezca un protocolo muy claro que concrete que las admi-nistraciones regionales y municipales que quieran acogerse a ayudas relacionadas con la sostenibilidad, debende establecer un sistema de informacion geografica que siga permanentemente la evolucion de todos los usosterritoriales que tienen lugar en la superficie geografica del termino municipal o la region, de acuerdo con unametodologıa mınima prefijada. A tıtulo indicativo podemos presentar el siguiente modelo de clasificacion su-maria de usos del suelo, actualizable por fotointerpretacion, que permitirıa depurar y completar la informacionincompleta derivada del planeamiento, vease el Cuadro 118.

La situacion de la informacion fısica sobre el metabolismo de los sistemas urbanos es todavıa mucho maslamentable que la de la informacion territorial. Salvo algun estudio aislado19, no existen datos de los flujosfısicos que movilizan los sistemas urbanos. No puede concebirse un cambio de logica en favor de la sostenibilidadque no se preocupe por el funcionamiento fısico del sistema urbano, con vistas a reducir tanto el uso (directoo indirecto) de recursos no renovables, como la emision de residuos, y a promover la recuperacion de estosultimos. Por lo tanto el protocolo de exigencias mınimas al que deberıan de atenerse los municipios y regionesque proyectan trabajar en favor de un futuro mas sostenible debe de incluir el compromiso firme de instalarun sistema de informacion permanente que registre la evolucion de estos flujos para evaluar la realidad de losesfuerzos en favor de la sostenibilidad: el continuado aumento del agua, la energıa, los materiales y los residuosper capita denotarıa la inoperancia de tales esfuerzos. Tal sistema de informacion deberıa de apoyarse en unainvestigacion inicial que definiera la naturaleza de cada sistema urbano20 para proponer sobre bases solidas elseguimiento de los flujos mas relevantes.

15El planeamiento municipal vale para ordenar el mercado del suelo calificandolo para los usos, pero no acostumbra a razonarsobre el conjunto de la superficie geografica del termino: trata el suelo hasta ahora considerado no urbanizable como si fuera unsimple residuo, cerrando los ojos a los usos extractivos, agrarios o de infraestructuras y redes diversas que se despliegan en esasuperficie. ¡Ni siquiera existe una unidad de criterio en el planeamiento municipal sobre la superficiacion y registro cartografico delos llamados sistemas generales! De esta manera los datos de superficies derivadas del planeamiento municipal son incompletos einsuficientes para conocer la evolucion de todos los usos territoriales que tienen lugar sobre la superficie geografica de los terminos ytampoco existe informacion completa elaborada por otras administraciones. ¡El planeamiento metropolitano o regional desaparecioen nuestro paıs con el franquismo!

16Razonar sobre el conjunto de la superficie geografica de los espacios a gestionar serıa ası la leccion primera en terminos desostenibilidad: las experiencias pioneras de la isla de Lanzarote y del municipio de Calvia, en la isla de Mallorca, ası lo acreditan,mostrando que situar en un territorio limitado los afanes de expansion ilimitada es un ejercicio elemental para evidenciar suinviabilidad y consensuar ası la necesidad de limitar dichos afanes.

17Por ejemplo, en la Comunidad o provincia de Madrid, cerca del 40 % de la industria que se instalo entre 1957 y 1980 lo hizosobre antiguos suelos de regadıo, tal y como pudimos planimetrar en un trabajo realizado para la Direccion General de AccionTerritorial y Urbanismo del MOPU, Evaluacion de la perdida de suelo agrıcola debida al proceso de urbanizacion, (1984). O tambienhemos asistido a la sistematica invasion de los cauces y riberas en un territorio tan arido como el de Madrid, por el viario y los usosurbano-industriales. Hoy el proceso continua sin que se sepa la calidad de los suelos sobre los que se implantan los nuevos usos: enestas condiciones hablar de sostenibilidad y buenas practicas, insistimos, es una verguenza.

18Este cuadro fue elaborado por mi para el trabajo Evolucion de la ocupacion del suelo por usos urbanos directos e indirectos enla Comunidad de Madrid (1956–1980–1998) que estoy realizando para la Direccion General de Urbanismo y Planificacion Regionalde la Comunidad de Madrid. Se preve su elaboracion con desglose municipal.

19Sobre Barcelona vease Barraco, Pares, Prat y Terradas (1999) Barcelona 1985–1999. Ecologia d’una ciutat. Sobre Madridvease Naredo y Frıas (1988) Flujos de energıa, agua, materiales e informacion en la Comunidad de Madrid.

20Habrıa que precisar, por ejemplo, las condiciones climaticas del termino, ası como si cuenta con industrias muy consumidorasde agua o de energıa, para que el manejo de los datos no sea enganoso. Pues el desmantelamiento de industrias y la importacion deproductos cuya obtencion conlleva altos contenidos de agua, energıa o materiales, puede mejorar el ambiente local, pero a costa detrasladar la huella de deterioro ecologico a otros territorios. Por lo tanto, aunque el seguimiento de los flujos fısicos no sea completo,se deben evitar este tipo de confusiones. El protocolo deberıa incluir un sistema simplificado que recogiera los flujos mas relevantes(agua, productos energeticos y residuos solidos, industriales e inertes, por ejemplo) junto con algunas precisiones sobre la naturalezade las otras entradas y sus cambios (por ejemplo, una conurbacion como Madrid, que carece de plantas termicas de produccion deelectricidad y de industrias muy consumidoras de energıa en su territorio, recibiendo de fuera la electricidad, el gas,. . . o los perfilesde hierro y aluminio, etc., puede aparecer como modelo de eficiencia energetica, cuando no hace mas que trasladar el gasto deenergıa a otros territorios).

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Cuadro 1: Correspondencia entre la clasificacion base propuesta de los usos del territorio y la delarchivo de usos del suelo derivado del planeamiento municipal disponible en el servicio cartograficoregional de la Comunidad de Madrid

Clasificacion de base (*) Usos del suelo1. Residencial familiar 2 RU2. Residencial colectiva 1 RM3. Industrial 3+4+5+314. Verde y deportivo 6+7+85. Institucional (infraestructuras, etc.) 9+10+11+12+13+14+16+17+18+19+20+21+22+23+24+26+

+27+28+29+32+346. Suelo en promocion urbanizable (de cl. Suelo 4+6+13)7. Canteras y extracciones8. Escombreras y basureros9. Embalses10. Total usos urbano-industriales (1+. . . +9)11. Cultivos de regadıo12. Cultivos de secano13. Pastos14. Resto superficie rural15. Total superficie rural (11+. . . +14)16. Total superficie geografica (10+15)

(*) Los numeros que figuran en la columna Usos del suelo responden a la clave de la clasificacion de suelos derivada del

planeamiento en los municipios de la Comunidad de Madrid. Como se observa esta clasificacion carece de informacion

para las rubricas 7 a 14 de la Clasificacion de base propuesta. Ademas, la informacion derivada del planeamiento

municipal se ha mostrado tambien manifiestamente incompleta para registrar todos los usos considerados en las

rubricas 1 a 7.

Particular mencion requiere, en relacion con la sostenibilidad, la actividad de la construccion. Esta actividades la que mayor tonelaje mueve en recursos (materiales de construccion) y en residuos (inertes), despues delabastecimiento (y el vertido) de agua. Ademas es la que mas condiciona la evolucion de los sistemas urbanos y sucomportamiento fısico para asegurar su habitabilidad y funcionalidad (con la ayuda del transporte, el otro granconsumidor de energıa y causante del deterioro ambiental). El registro y el adecuado control de los flujos ligadosa la actividad de construccion (por ejemplo, venta de cemento u otros materiales, vertido de escombros,. . . ) serevela ası un indicador importante de la sensibilidad ambiental de los gestores municipales, junto con la atencionque se presta a la calidad y a la conservacion del patrimonio construido.

Recordemos que Espana es el paıs de la Union Europea que ha destruido una mayor proporcion de su patri-monio inmobiliario21. En efecto, Espana se ha caracterizado por tener una tasa de ‘mortalidad’ (por demoliciono ruina) de edificios y viviendas muy superior a las de los otros paıses europeos. Espana tiene ası el patrimonioinmobiliario mas renovado de toda la Union Europea: su porcentaje de viviendas anteriores a 1940 es menor,incluso, que el de Alemania, que quedo destruida por la Segunda Guerra Mundial, lo que indica que el desarrolloeconomico ha sido, en proporcion, mas destructivo del patrimonio inmobiliario en Espana de lo que lo fue laGuerra Mundial en Alemania. Por otra parte, Espana es tambien el paıs que tiene mayor porcentaje tantode viviendas secundarias como de viviendas desocupadas: solo el 56% de las viviendas construidas entre 1981y 1991 eran en este ultimo ano viviendas principales, siendo el 43% restante secundarias o desocupadas. Enlos ultimos tiempos habra aumentado probablemente este porcentaje, habida cuenta que el elevado ritmo deconstruccion de nuevas viviendas contrasta con el estancamiento demografico. Mientras prosigan paralelamentelos intensos procesos de ruina y demolicion del patrimonio construido y de construccion de obra nueva, resultauna burla hablar de buenas practicas en favor de la sostenibilidad. En mi opinion, el actual estancamientodemografico ofrece una oportunidad sin precedentes para reducir los danos ecologicos ocasionados por la expan-sion urbanizadora: esta pidiendo a voces la reconversion de una polıtica inmobiliaria hasta ahora centrada enfomentar la construccion de obra nueva, hacia otra que fomente la rehabilitacion, reconversion y reutilizaciondel patrimonio ya construido. Por lo tanto, otro punto a cuidar en el protocolo de mınimos encargado de definirlas condiciones basicas sobre las que deben asentarse los proyectos municipales de buenas practicas en favor dela sostenibilidad, es que se ocupe de registrar22 y asegurar el adecuado mantenimiento de los edificios, ademasde promover la rehabilitacion y reutilizacion del patrimonio inmobiliario desocupado antes de conceder licencias

21Cfr. Naredo, 2000.22Una metodologıa orientada a registrar la evolucion del stock de edificios y viviendas util para orientar su gestion figura en

Naredo, 2000.

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de obra nueva23.

Hemos dicho que, junto al establecimiento del nuevo sistema de informacion acorde con el cambio de logicamencionado, es necesario instalar tambien un nuevo nucleo administrativo permanente que se encargue degestionar con criterios de sostenibilidad y de promover la participacion ciudadana. No se trata de crear unnuevo departamento sectorial en las administraciones municipales o regionales, sino un nuevo espacio horizontalque se ocupe (con la dotacion de medios y el apoyo polıtico necesarios) de reflexionar, evaluar y orientar la gestiondesde el enfoque integrado o sistemico ya indicado. Actualmente ninguno de los departamentos con vocacionde horizontalidad cubren este terreno, quedando sin soporte administrativo alguno los enfoques integradoso sistemicos. Los departamentos de economıa solo se ocupan de aspectos monetarios, los de ordenacion delterritorio, urbanismo y vivienda, se ocupan solo del territorio en sus aspectos inmobiliario-constructivos y delas infraestructuras que lo sirven, y los de medio ambiente, de evacuar los residuos y paliar los resultadosmas negativos o contaminantes,. . . y los de trabajo e integracion social, de paliar el paro y la marginalidad,pero ninguno razona sobre el funcionamiento integrado (monetario, territorial, fısico y social) de los sistemasurbanos24: se impone, pues, suplir esta carencia que impide que se haga operativo el cambio de logica antesmencionado. No se trata, por lo tanto, insistimos, de crear nuevos departamentos, sino de reorganizar los yaexistentes poniendo al frente del nuevo organigrama a personas capaces de pensar desde la nueva perspectivaintegrada o sistemica a la que nos venimos refiriendo. Los municipios que se acojan a la estrategia de mınimospropuesta deberan hacer un gesto claro en este sentido: el protocolo deberıa precisar la naturaleza y el alcancedel mismo.

El protocolo mencionado deberıa incluir tambien alguna exigencia que asegure la voluntad de promoverla participacion, no solo estableciendo consultas mas o menos sistematicas, sino poniendo en marcha foros deconvivencia (uno o varios, atendiendo al tamano del municipio o la region de referencia) en los que se discuta eltratamiento y la evolucion de las metas y los problemas que plantea el sistema urbano, considerado aquı en sudimension social, que es la que debe dar cohesion y orientacion a su comportamiento fısico y territorial. Ademasde establecer los foros o instancias permanentes adecuadas hay que invertir en promover la participacion, paracontrarrestar la atonıa social y la falta de habito participativo generalizados por una gestion que se ha venidodesarrollando de espaldas a los ciudadanos, no solo durante el franquismo, sino tambien con la democracia. Setrata no solo de solicitar dicha participacion y de proponer instancias adecuadas para ello, sino de contrarrestarla inercia del deficit anterior con un gran esfuerzo de promocion (con encuentros, talleres, etc.) que facilite supuesta en marcha. Este esfuerzo debe de complementarse con el realizado para poner en marcha los sistemasde informacion antes mencionados. Por ejemplo, el nuevo sistema de informacion territorial de libre acceso(previsto en el protocolo de mınimos), podrıa presentarse con una exposicion sobre la evolucion de los usos

del suelo (municipal, regional, insular,. . . segun los casos) y sus correspondientes ratios (m2 por habitante delos distintos usos, etc.) y regalar o vender a precio subvencionado fotos aereas del termino o algun manual defotointerpretacion25 para incentivar a los ciudadanos a familiarizarse con el territorio que habitan y con lastecnicas que permiten su seguimiento.

En suma, que la participacion esta llamada a jugar un papel decisivo en la reorientacion de los interesescolectivos en favor de la sostenibilidad. La participacion es la clave para retomar la ciudad26 como proyecto ycuidar la calidad interna del sistema urbano tratando de mejorar las condiciones de habitabilidad y desinflandola mitologıa de «la salvacion por el crecimiento permanente»(e insostenible) del sistema urbano. La participaciondebe de convertirse en un ingrediente imprescindible para que las polıticas en favor de la sostenibilidad urbanalleguen a puerto en nuestras extenuadas democracias27.

La insistencia en los temas indicados (informacion, metabolismo urbano y su huella sobre el territorio, volun-tad polıtica y administrativa de retomar la ciudad como proyecto (aplicando enfoques sistemicos o integrados),la participacion, mas alla de las simples convocatorias o consultas) responde a la escasa atencion que se lespresta por parte de las administraciones y organismos ligados a los proyectos de buenas practicas existentesen nuestro paıs. Lo cual avala la conveniencia de un protocolo de mınimos que ayude a frenar las tendenciasactuales y a sentar las bases para que se pueda producir una futura transicion en favor de la sostenibilidad.

La estrategia de transicion y el protocolo de mınimos mencionados, serıan condicion necesaria, pero nosuficiente, para orientar a favor del objetivo de la sostenibilidad el comportamiento de los sistemas urbanos.

23Por ejemplo, no parece claro que vaya en favor de la sostenibilidad la promocion de 20.000 viviendas nuevas en un municipio,como Gijon, con amplias zonas industriales en declive, que figura en el Plan Estrategico de desarrollo sostenible de esta ciudad.

24Si alguno lo hiciera tendrıa que invadir las competencias de los otros.25Por ejemplo, acaba de salir el manual de Fernandez Garcıa (2000) Introduccion a la fotointerpretacion, con una breve

historia de la foto aerea en Espana, que resulta muy atractivo, aunque quiza demasiado documentado e ilustrado para el propositode divulgacion general antes indicado, pero en la misma bibliografıa que contiene aparecen otros manuales y libros mas simplesrelacionados con el tema.

26Desglosada en barrios o unidades que hagan posible la participacion. Pero este desglose no debe originar compartimentosestanco, sino que cada barrio debe de saberse parte de un sistema mas amplio con el que interacciona. Por ejemplo, los barrios ozonas desfavorecidas lo son como reverso de otros favorecidos: ambos forman parte de un mismo metabolismo urbano a corregirpara evitar casos de extrema segregacion espacial y social.

27El hecho de que, curiosamente, se hable de ‘democracia participativa’ subraya el deficit de participacion que aqueja a nuestrasdemocracias parlamentarias de hoy dıa.

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Para que se produzca una inflexion efectiva en este sentido habrıa que incidir sobre las actuales reglas del juegoeconomico contrarias a dicho objetivo, ya sea modificandolas o limitando su incidencia sobre el territorio, elurbanismo y la construccion mediante normativas adecuadas. Una vez establecido el protocolo de mınimos yfavorecido el cambio de logica senalados, habrıa que sustituir los instrumentos economico-financieros contrariosal objetivo de la sostenibilidad por otros favorables al mismo.

Ideas para corregir los escollos economicos y financieros a la sosteni-

bilidad de los sistemas urbanos (en Espana)

Hemos empezado viendo (en el apartado 2) que la economıa ordinaria orienta la gestion hacia un horizontede insostenibilidad, al atender solo a los valores monetarios, cerrando los ojos a los danos fısicos y socialesocasionados. Por eso, con animo de corregir esa carencia hemos adoptado un enfoque economico mas amplioque se retroalimente (formalizando un feed back mınimo) con informaciones sobre las consecuencias fısicas,territoriales y sociales derivadas del proceso economico. Hemos venido razonando para ello desde el enfoqueeconomico abierto y trandisciplinar que debe servir de base a los actuales propositos de sostenibilidad. Esteenfoque, mas acorde con la llamada economıa ecologica, en sus vertientes de ecologıa industrial o urbana, nosolo va mas alla del razonamiento unidimensional propio de la economıa ordinaria, sino que permite relativizarloy sugerir algunos cambios en las reglas del juego economico que vayan en favor de la sostenibilidad. En esteapartado senalaremos algunos de los principales escollos que para la sostenibilidad (urbana) suponen ciertasinercias mentales e institucionales que condicionan la evolucion de los sistemas urbanos en nuestro paıs.

Recordemos antes que la configuracion de los asentamientos humanos es un reflejo de la propia configuracionde la sociedad. Y que el predominio de la racionalidad rentabilista y de los enfoques parcelarios propios de lacivilizacion industrial desencadenan los tres procesos ya indicados (Vid. apartado 3) que influyen sobre la orde-nacion del territorio, el urbanismo y la edificacion. Estos procesos, que originan respectivamente, en el territorio,la polarizacion territorial y social (tanto en lo local (opulencia y marginacion, barrios desfavorecidos,. . . ) comoen lo global (Norte-Sur)), en el urbanismo, la conurbacion difusa y, en la edificacion, el estilo universal, apuntantodos ellos hacia un horizonte de insostenibilidad que resulta cada vez mas preocupante. En lo que sigue veremoscomo ha jugado en Espana esta triple incidencia.

El primer escollo a subrayar es el sesgo que imprime a todos los campos de actividad la mitologıa que presentael crecimiento como algo siempre, no solo inequıvocamente deseable, sino tambien natural o inevitable. En elcaso que nos ocupa hay que subrayar la contradiccion que supone la proyeccion del crecimiento sobre actividadeseconomicas (urbanizadoras y constructivas) que utilizan como materia prima un stock de suelo prefijado, queno crece, evidenciando la insostenibilidad del proceso28. En este caso el objetivo de la sostenibilidad exigeregular el mercado del suelo para guiar su gestion en regimen de escasez de acuerdo con ciertos patrones decalidad que se estimen razonables29. Se trata de evitar con ello que el afan ilimitado de lucro individual depropietarios y promotores origine resultados socialmente indeseables y ecologicamente insostenibles. Excede alas posibilidades de este texto ultimar estos extremos. Valga decir, por el momento, que la nueva Ley delSuelo de 1998 , al eliminar la figura del suelo no urbanizable como cajon de sastre indefinido, pide a gritos undesarrollo normativo que induzca a clasificar todo el suelo y los inmuebles atendiendo a sus calidades y a definirdeterminado objetivos de conservacion, hoy por hoy limitados solo a algunos espacios o inmuebles protegidos porrazones naturalısticas o historicas muy especıficas. Lo cual exigirıa modelizar las servidumbres de suelo, agua,energıa, etc., que demandan los distintos tipos de urbanizacion, para definir su relacion con el mosaico territorialde calidades y usos que se trata de mantener como objetivo deseable. Lo mismo que la solucion de la crisis desalubridad que ocasiono el proceso de urbanizacion masiva en el siglo XIX exigio la elaboracion y el respeto deciertos estandares constructivos y urbanısticos, la presente crisis ambiental exige una definicion analoga para elconjunto del territorio. El instrumental economico llamado a gestionar el suelo en estas condiciones serıa similaral atribuible a otros elementos que componen el stock de capital natural. Al igual que el urbanismo convencionalha venido reservando suelo para los llamados sistemas generales, habrıa que reservarlo ahora, de una u otramanera, para mantener un determinado stock de capital natural (y edificado), plasmado en un mosaico decalidades y usos del territorio (y de los inmuebles) a conservar. No se trata de congelar, sino de condicionar yregular, las posibilidades de desarrollo30 del suelo (vacante y construido), que suelen conllevar la destruccion

28Por ejemplo, como se constato en la decada de los 60 (Ehrlich, 1968) si la poblacion siguiera creciendo, como lo hacıa entonces,a una tasa del 2 % anual en 900 anos habrıa en la Tierra 120 habitantes por metro cuadrado incluyendo los oceanos.

29Dado que no es posible definir cientıficamente el modelo de territorio y de ciudad que se estima mas deseable o sostenible, estadecision solo puede concretarse con la participacion de las poblaciones implicadas en el establecimiento de un marco institucional queguıe el mercado del suelo en uno u otro sentido. Como hemos indicado el proceso de participacion social, debidamente informado, serevela ası como un instrumento indispensable para orientar la toma de decisiones sobre el tipo de territorio y de ciudad a configurar.La informacion fısica detallada sobre las calidades y usos del stock de suelo antes mencionada se revela como un instrumento esencialpara razonar sobre los posibles modelos de ocupacion del suelo y su incidencia sobre el conjunto del territorio.

30Se suele hablar de desarrollo de un suelo entendiendo por tal su uso urbano-industrial, aplicando sobre el construcciones oinfraestructuras que le hacen perder la casi totalidad de sus valores naturales y sus funciones ecologicas originarias.

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de su valor como patrimonio natural y edificado31.

Por desgracia, en Espana estamos bien lejos de establecer este tipo de instrumentos. Por lo que, insistimos,el principal escollo economico que se interpone en el camino de la sostenibilidad, pasa por destruir esa mitologıadel crecimiento que tan anclada se encuentra en las instituciones y las mentalidades relacionadas con el sectorinmobiliario-constructivo. Se confunde, ası, la normalidad con un episodio singular de la historia urbana: elalocado crecimiento observado en nuestro paıs durante el ultimo tercio del siglo XX, cuya prolongacion en eltiempo se muestra a todas luces inviable32, sobre todo ahora que la poblacion se ha estancado y va caminode dismunir33. Lo cual obligara a revisar todo el orden economico y administrativo relacionado con el mediourbano que se ha configurado de acuerdo con la idea del continuo crecimiento. Nos encontramos con un potentegrupo de intereses economicos que sigue presionando en favor del crecimiento urbano al ser su principal negociola construccion de obra nueva: la clave del negocio de la promocion inmobiliaria pasa por comprar barato suelorustico o protegido y conseguir recalificarlo para aumentar su edificabilidad y venderlo caro. Es un secreto avoces que el factor de racionalidad que teoricamente trataba de introducir el planeamiento urbano previsto en laLey del Suelo de 1956 , se vio drasticamente desfigurado por la presion de los mas poderosos para beneficiarsede las oportunas recalificaciones34. Y para colmo el marco institucional vigente hace que los ayuntamientos seantambien parte interesada en el crecimiento de la superficie construida al establecer el cobro por licencias deobra como tabla de salvacion importante para escapar a las dificultades presupuestarias. A la vez el triunfo delprolongado empeno franquista de hacer de Espana un paıs con mentalidad de inquilinos-propietarios contribuyoa sostener los mecanismos perversos antes mencionados: extendio la demanda de viviendas como inversion nosolo utilitaria, sino tambien y sobre todo financiero-suntuaria, hasta el extremo de hacer de Espana el paıs de laUnion Europea con mayor porcentaje de viviendas en propiedad y, a la vez, con mayor porcentaje de viviendassecundarias y desocupadas. Hechos estos que se complementan, como dos caras de la misma moneda, con eldato antes mencionado que hace de Espana el paıs de la Union Europea que en mayor proporcion ha destruidosu patrimonio inmobiliario.

La normativa autorizando la mayor edificabilidad en los cascos de ciudades y pueblos, acarreo la ruina ydemolicion de buena parte de sus edificios y su mas voluminosa reconstruccion con un estilo universal que serevelo ecologica y esteticamente muy poco recomendable. Se incentivo ası una perdida de referencias culturalesy el olvido, e incluso el desprecio, de la arquitectura vernacula, que desde epocas inmemoriales se venıa adap-tando juiciosamente a los materiales y las condiciones de cada entorno. A la vez que, como se ha indicado, elplaneamiento no consiguio evitar que se extendiera el modelo de conurbacion difusa por toda la geografıa delpaıs. Conurbacion difusa y estilo universal han sido los modelos implıcitos (fuente de insostenibilidad) que hanvenido gobernando en nuestro paıs la ordenacion del territorio y la construccion con mucha mayor intensidad yfirmeza que en otros paıses europeos mas respetuosos de su arquitectura y de su historia. Espana es sin dudadiferente (de otros paıses europeos) en lo que a urbanismo se refiere, al erigirse en ejemplo de lo que no se debehacer razonando en terminos de sostenibilidad y de habitabilidad. Es un ejemplo descarnado de como el evidentepredominio de determinados intereses pecuniarios no solo ha acarreado graves danos ecologicos y sociales, sinoque ha arrasado tambien buena parte del patrimonio inmobiliario del paıs.

Hablar de buenas practicas en favor de la sostenibilidad presupone hablar de practicas que corrijan, al menos,las tendencias en curso indicadas. En primer lugar habrıa que desinflar toda la mitologıa del crecimiento tanfirmemente enraizada en este campo. El crecimiento de la construccion de viviendas a un ritmo solo comparableal registrado en los anos del crecimiento anteriores a la primera crisis petrolıfera de los setenta, no solo se muestraecologicamente insostenible, sino que tambien lo es economicamente. La doble insostenibilidad del presente boominmobiliario reside en que la construccion de viviendas e infraestructuras relacionadas, es una actividad fısicacon vocacion utilitaria que se mantiene en fortısimo crecimiento en un paıs donde ni el territorio ni la poblacionutilizadora crecen. Las Administraciones deberıan de caer en la cuenta de la sinrazon ecologica y economicade esta situacion, en vez de seguir alimentando un crecimiento fısico que acabara redundando en contra de lasociedad. Pues el presente boom inmobiliario, al tener un alto componente especulativo, se acabara desinflando

31Se podrıan limitar los derechos de desarrollo de un determinado stock de suelo o bien condicionar su ejercicio en un suelo ‘alrescate’ o a la renuncia de ejercerlo en otros, para asegurar la conservacion y distribucion un stock de ciertas calidades de suelopreviamente acordadas, todo ello controlado bien por administraciones o por ONGs.

32Por ejemplo, un sencillo calculo aritmetico permite comprobar que si prosiguiera en Madrid el crecimiento de la ocupacion porusos urbano-industriales del suelo a la tasa media anual que habıa seguido entre 1957 y 1980, en solo 32 anos habrıa pasarıa aocupar la totalidad de la superficie geografica de la region o provincia de Madrid, incluidas las cumbres de la sierra de Guadarrama,lo cual, por muy ancha que sea Castilla, muestra la insostenibilidad de ese crecimiento.

33Acaba de divulgarse un reciente Informe demografico de Naciones Unidas que estima, prolongando las actuales tendenciasdemograficas, una disminucion de la poblacion espanola de diez millones de habitantes para el 2050.

34Por ejemplo, la Tesis doctoral de Javier Ruiz (1999), confirma que, en la Comunidad de Madrid, la ocupacion del territorio hatranscurrido en buena medida corrigiendo o contraviniendo lo previsto en los planes municipales (mediante planes especiales u otrasfiguras) y que los planes de infraestructuras han sido mas condicionantes del modelo de crecimiento que el planeamiento urbanooriginario: acabo predominando el modelo de conurbacion difusa frente a la mas concentrada prevista en el planeamiento inicial. Porotra parte, el hecho de que el 30 % del suelo privado no urbanizable o protegido del municipio de Madrid pertenezca a sociedadesinmobiliarias (es decir, cuyo objeto social es urbanizar esos terrenos) constata la vigencia del proceso antes indicado de presion(sobre el poder local)-recalificacion-revalorizacion-construccion y venta. Vid. Naredo (1996:63), La burbuja inmobiliario-financieraen la coyuntura economica reciente (1985–1995).

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y dejara tras de sı, ademas de danos ecologicos, paisajısticos, etc, un patrimonio inmobiliario sobredimensionado(generalmente de mala calidad) difıcil de conservar.

No solo se ha de poner coto, tambien, a la dispersion urbana predominante revalorizando modelos de ciudadcompacta y diversa, todavıa presentes en nuestro paıs, sino que harıa falta reinventar una arquitectura biocli-matica acorde con el entorno que sustituya o resucite a la perdida arquitectura vernacula. Para ello no basta consacar una Guıa de la edificacion sostenible (Ministerio de Fomento, 2000) esperando que el libre albedrıode promotores y constructores reconvierta los actuales modos conctructivos. El laissez faire de las administra-ciones en materia ecologica-ambiental contrasta con la imperativa exigencia con que dispone que toda nuevavivienda ha de contar con un equipamiento ‘basico’: debe de estar dotada con doble circuito de television porcable. Si no se produce por las administraciones implicadas un cambio de analoga imperatividad en las reglasdel juego economico-constructivo que impulse la aplicacion de determinados materiales, tecnicas u orientacionesde los proyectos y prohiba o penalice otros, el statu quo seguira promoviendo indiscriminadamente el estilointernacional por razones de coste monetario y ahorro de mano de obra. Ademas no cabe hablar de materiales‘verdes’ o ‘ecologicos’ sin considerar el proyecto en el que se insertan (por ejemplo, una torre de gran alturahecha con adobe tendrıa probablemente un mayor impacto ambiental que otra de hierro), sino que se han deconsiderar conjuntamente ambos en relacion con su entorno territorial, climatico, cultural,. . . En este sentidoserıa de mucha ayuda mirar mas alla de los Pirineos, donde otros paıses europeos mas sensibles han mantenido,e incluso han formalizado e industrializado, los modos, los materiales y las artes constructivas propias de cadaregion, evitando la invasion descontextualizada del estilo internacional que ha tenido lugar en nuestro paıs.

En lo que concierne al modelo de urbanizacion, la nueva Ley sobre Regimen del Suelo y Valoraciones de1998 vino a dar al nivel estatal carta blanca a la dispersion urbana al decretar todo el suelo urbanizable, salvoque por razones especıficas se estime digno de proteccion. Con ello se eliminan los fragiles diques que la figura delsuelo no urbanizable oponıa a la extension del modelo de urbanizacion difusa en la legislacion anterior35. De ahıque sea necesario, para el objetivo de la sostenibilidad, hacer un desarrollo normativo de esta Ley que defiendadeterminado modelo de uso del conjunto del territorio y ponga coto a expansion erratica e incontrolada de laurbanizacion difusa, que acostumbra a desarrollar primero los suelos de mayor valor ecologico, agronomico, etc.invadiendo ecosistemas y vegas de calidad. Afortunadamente hemos visto que el declive de la natalidad que seacusa desde hace treinta anos acabara previsiblemente poniendo coto a los desmesurados afanes de crecimientourbanizador a los que la nueva ley da rienda suelta. Se plantea ası una situacion demograficamente (y aunque seaparadojico en cierta medida tambien legalmente36) propicia para revisar, en el sentido antes propuesto, el modelode urbanismo que se ha desarrollado en nuestro paıs bajo la bandera del crecimiento. Las administraciones, atodos los niveles, deberıan de cambiar ya el punto de mira de sus polıticas desde el apoyo generalizado a laconstruccion de obra nueva hacia la conservacion y gestion de lo ya construido: con una poblacion estable oincluso en regresion llegara un momento en el que la actividad del sector apunte sobre todo hacia la conservacion,rehabilitacion37 y readaptacion del patrimonio inmobiliario, quedando como algo excepcional la construccionde obra nueva, al reves de lo que hasta ahora ha venido pasando. Lo cual, en principio, no tiene por que sersocialmente traumatico: la rehabilitacion y readaptacion del patrimonio construido requiere, por lo general,mas mano de obra que la construccion de obra nueva y ocasiona menos danos ecologicos y menos consumode territorio. El problema estriba en que la conservacion y reutilizacion de los inmuebles recorta seriamente laprincipal baza del negocio inmobiliario antes descrita: la de comprar barato suelo rustico o protegido y conseguirrecalificarlo despues para venderlo caro a base de aumentar su edificabilidad, dejando a sus nuevos propietarios latarea de conservarlo. Tambien recorta la recaudacion por licencias de unos ayuntamientos igualmente interesadosen ampliar la superficie construida.

A la luz de lo anterior, habrıa que eliminar los escollos que para la sostenibilidad urbana suponen unafiscalidad y unas polıticas de vivienda tendentes a fomentar la construccion de obra nueva. Una fiscalidad yunas polıticas que explican el predominio de la funcion financiero-suntuaria de la vivienda y los inmuebelesfrente a la utilitaria, ası como las rigideces que ocasiona en el manejo del stock inmobiliario el predominiomasivo de la propiedad como regimen de tenencia. Polıticas que, como hemos visto, han hecho de Espana el

35La Exposicion de Motivos de la mencionada ley dice taxativamente que «la presente Ley pretende facilitar el aumento de laoferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavıa no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurranrazones para su preservacion, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado».

36Como no hay mal que por bien no venga, o viceversa, la nueva Ley del Suelo del 98 , al eliminar ese cajon de sastre del suelono urbanizable, induce a razonar sobre el conjunto de la superficie geografica con todos los usos de que es objeto, como habıamospropuesto en el protocolo de mınimos. Otra cosa es que con este punto de partida se opte por uno u otro modelo de urbanizacion.Ha de tenerse en cuenta que la desidia o laxitud administrativa (carencia de normas y criterios) presupone otorgar preferencia almodelo de la conurbacion difusa, ya que este modelo encuentra en la ausencia de reglas del juego urbanısticas el campo abonadopara prosperar.

37La normativa actual apoya la rehabilitacion de edificios o nucleos singulares catalogados de interes hitorico-artıstico, o la renova-cion poco costosa de viviendas ordinarias (nuevos sanitarios, suelos, etc.) pero no contempla la costosa conservacion y rehabilitacionde edificios antiguos (con gruesos muros, vigas y artesonados de madera, etc) que constituyen el grueso del patrimonio inmobiliarioantiguo, ya sea rural o urbano, que permanece todavıa en pie y que tiene interes historico, cultural e incluso arquitectonico sobretodo como conjunto, aunque sus piezas sean mas o menos humildes y parezcan en ocasiones indignas de ser rehabilitadas. Habrıa,pues, que pensar y legislar para la conservacion o rehabilitacion del conjunto de este tipo de patrimonio: todavıa estamos a tiempopara rectificar.

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paıs de la Union Europea que mas patrimonio inmobiliario ha destruido y el que tiene un mayor porcentajetanto de viviendas secundarias como desocupadas. El objetivo de la sostenibilidad urbana demanda los cambiosmentales e institucionales necesarios para acelerar la reconversion indicada en las polıticas, las actividades y losinstrumentos relacionados con el urbanismo y la construccion a favor de un uso mas razonablemente reguladodel suelo y del patrimonio inmobiliario, desviando el apoyo desde la conurbacion difusa hacia un modelo deciudad mas compacta y diversa, desde la construccion de obra nueva hacia la rehabilitacion y gestion delpatrimonio construido, desde la tenencia en propiedad hacia el alquiler, desde el predominio de la funcionfinanciero-suntuaria hacia la utilitaria, desde el estilo universal hacia una edificacion bioclimatica que reviva yactualice la olvidada arquitectura vernacula anadiendo calidad y sostenibilidad a la reconversion y renovaciondel patrimonio inmobiliario.

Por ultimo, aunque no en ultimo lugar en importancia, hemos de referirnos a la polarizacion social y territorialque ocasionan las reglas del juego economico en curso (Vid. Naredo y Valero (dirs.), 1999). La ordenaciondel territorio en nucleos de atraccion de capitales y recursos y areas de apropiacion y vertido se ha traducidoen crecientes desequilibrios territoriales y sociales observables a escala nacional y local. En Espana se acusa unpoblamiento por demas desequilibrado entre centro y periferia, matizado por la existencia de ciertos nucleosinteriores y ciertos corredores mas densos que no podemos detenernos en describir aquı. Valga decir que juntoa la fuerte presion poblacional en el litoral y las islas se observan territorios con densidades tan inusualmentebajas en Europa que solo serıan comparables con las de territorios ya proximo al cırculo polar artico (ampliaszonas de Guadalajara o Teruel tienen densidades de poblacion similares a las del desierto lapon, por ejemplo).Lo cual hace de Espana el paıs con un poblamiento mas desequilibrado de la Europa comunitaria, aquejado porel doble problema de desertizacion y de densificacion extremadas38.

No podemos proseguir nuestra reflexion sin comentar sumariamente la influencia de dos colectivos de usuariosde vivienda de origen foraneo: los turistas y los emigrantes. Como es sabido, la demanda turıstica ha presionadosobre la edificacion en amplias zonas del litoral y de los territorios insulares del Estado espanol. Primero lohizo en forma de construcciones hoteleras y, mas recientemente, en forma de apartamentos y residencias, bienocupadas ocasionalmente como viviendas secundarias por poblacion no residente, o bien como principales por unimportante colectivo de jubilados. Pero la presion de la demanda solvente de estos colectivos no se ejerce sobre elconjunto del patrimonio inmobiliario del paıs, sino que se localiza en ciertas zonas de nuestras costas, alimentandoprocesos de revalorizacion, masificacion y deterioro de todos conocidos, que limitan su futuro crecimiento. Desdemi punto de vista la insostenibilidad del fenomeno turıstico resulta, en primer lugar, por los viajes aereos a largadistancia que conllevan (con un gasto de entre 200 y 500 litros de queroseno por persona y viaje, ida y vuelta). Aello se une la insostenibilidad de los propios asentamientos turısticos, en ocasiones no solo global, sino tambienlocal, que acaba dando al traste con la habitabilidad y el mınimo de calidad que el propio turismo demanda.En estos casos cabe ligar la reconstruccion de la habitabilidad y calidad local, con el objetivo de reducir lainsostenibilidad global, como ha ejemplificado el Plan de Accion de Calvia, galardonado con el Premio CiudadSostenible de Europa, mostrando que la mejora de las condiciones de vida y su ambiente no pueden ser aspectosseparados y menos aun enfrentados, como sugieren los enfoques economicos y las mentalidades parcelarias aluso. La ensenanza de esta experiencia subraya que no cabe abordar el tema de la sostenibilidad separadamentedel de la propia habitabilidad y, en general, de la calidad de los sistemas urbanos y de su entorno, mostrandoun camino polıticamente viable a seguir en la estrategia de transicion propuesta.

Por contraposicion al colectivo de turistas, el colectivo de inmigrantes no atiende al interes del territorio, delos sistemas urbanos o de sus monumentos, sino a las posibilidades de trabajo y tiende a ocupar el patrimonioinmobiliario mas degradado y barato del paıs. Este colectivo se suma a la poblacion marginada autoctona,para habitar en hacinadas infraviviendas mientras prolifera un parque de viviendas secundarias y desocupadascada vez mas difıcil de mantener. Ante este grave problema social el Codigo Penal de la democracia harespondido tipificando como nuevo delito la okupacion de inmuebles. Se trata ası de reprimir en vez de regular yde canalizar esa demanda insolvente para salvar una fraccion importante del patrimonio inmobiliario del paıs dela desocupacion y la ruina que lo amenaza. Algunas iniciativas particulares son al parecer mas sensibles que lasestatales en este punto: recientemente han aparecido fundaciones y experiencias que tratan de apoyar el fertilencuentro entre los colectivos sin vivienda y el patrimonio inmobiliario desocupado39. Se abre ası un amplio einedito campo de actuacion a una polıtica que aborde conjuntamente los desequilibrios sociales y territorialesque aquejan al paıs desde el angulo de la sostenibilidad. Se tratarıa de favorecer, junto con la sostenibilidad, lavertebracion social y territorial que las tendencias en curso estan deteriorando. La estrategia propuesta deberıade promover, mediante nuevos foros, la refundacion de pueblos y recolonizacion de territorios con problemasde despoblacion y abandono. Ello harıa ademas las veces de valvula de escape a la presion que los colectivosmarginados proyectan sobre el deterioro de la habitablidad de los nucleos mas poblados, que plantea uno delos problemas mas acuciantes para el mantenimiento de su calidad interna, condicion imprescindible para su

38Recordemos que la Estrategia Territorial Europea apunta a conseguir una «estructura espacial equilibrada» y promueve el«policentrismo».

39Por ejemplo la Fundacion Hogares de Magana (hogarmaga@eresmas.com) tiene como proposito fundacional «aportar hogary trabajo a personas necesitadas, tratando de conseguir su integracion e independencia, total o parcial, en nucleos rurales conproblemas de despoblacion».

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sostenibilidad a todos los niveles.

En efecto, un problema crucial a subrayar es la polarizacion, y la creciente segregacion, que se observa aescala local. Esta polarizacion amenaza con deteriorar la calidad interna de los sistemas urbanos y, con ello,su sostenibilidad (y habitabilidad) local. Los temas de la polarizacion, marginacion, barrios desfavorecidos,. . .llevan a crispar la vida ciudadana, dando al traste con las condiciones mınimas de seguridad y convivenciarelajada que han sido desde antiguo la base de la buena habitabilidad de las ciudades espanolas40. No voy adetenerme en este tema clave para retomar la ciudad como proyecto colectivo de vida y para asegurar su propiacalidad interna y velar por su sostenibilidad (local y global), solo hare hincapie en un aspecto relacionado contemas economicos.

Es un hecho ya sabido que los fenomenos de pobreza y marginacion social, con todas sus secuelas, aparecenvinculados a la desigualdad economica de fondo, en una sociedad de individuos que se pretenden libres e iguales,y al paro como fenomeno tambien estructural o de fondo. Dos son los caminos por los que puede abordarse losproblemas del paro y la desigualdad a nivel local con sus secuelas de pobreza y marginacion. Uno tendente aayudar a los individuos afectados mediante programas de beneficiencia o de formacion para hacer mas llevaderasu situacion o para permitirles competir mejor en «acceder a un puesto de trabajo asalariado». Otro, abrirnuevas posibilidades para escapar a esa situacion, promoviendo la cooperacion libre e igualitaria como remediofrente al paro y al trabajo dependiente. Creo que el primero tiene poco que ver con la preocupacion de lasostenibilidad, al no modificar las causas de fondo de estos problemas, fuente de insostenibilidad. Sin embargo,el segundo apunta a la vez al objetivo de diversificar el tejido social y de revitalizar la cooperacion favoreciendoası la cohesion social e, indirectamente, el proyecto ciudadano41.

Ya va siendo hora de que nos demos cuenta que pedir al actual sistema pleno empleo asalariado es como pedirperas al olmo y que se deberıa exigir, en consecuencia, la reconversion de los cuantiosos recursos destinados apaliar el paro y sus secuelas y a subvencionar la creacion de empleo asalariado, no solo para promover el reparto deeste trabajo, sino sobre todo para facilitar medios que permitan a las personas valerse por si mismas medianteformas de actividad (individuales, familiares o cooperativas) que escapen a la logica empresarial capitalista,desenganchandose, lo mas posible, de ese trabajo asalariado que el capitalismo escatima a los parados. Ellopuede ayudar (mejor que el trabajo dependiente y generalmente precario) a recuperar la dignidad y la libertadde las personas que actualmente sufren situaciones de pobreza y marginacion y, por ende, su reinsercion socialen pie de igualdad con el resto de los ciudadanos42.

Hemos pues de diferenciar claramente, dentro de la iniciativa privada, entre las empresas capitalistas queemplean asalariados con meros fines de lucro y las entidades cooperativas o del tercer sector, que trabajan confinalidades sociales mas amplias. La solucion a los problemas de pobreza y marginacion social reclama sobre todola estrecha relacion de las administraciones y poderes publicos y este tipo de entidades sociales y cooperativas. Elcompromiso publico-institucional que demanda el objetivo de la sostenibilidad deberıa otorgar a este conjuntode entidades un apoyo mucho mas estable y decidido que el destinado al sector empresarial, para paliar lapolarizacion social y las relaciones de dependencia que, junto con el paro, se encuentran en la base del deteriorode las condiciones de vida en el medio urbano. La preservacion y mejora de la calidad interna de los sistemasurbanos, imprescindible para su sostenibilidad, otorga un lugar importante a estas medidas de apoyo (que debendiferenciarse de aquellas otras dirigidas a apoyar indiscriminadamente a la iniciativa empresarial, o de simplebeneficencia, que poco tienen que ver con el objetivo de la sostenibilidad)43. Como tambien habrıa que promover,atendiendo a este objetivo, polıticas tendentes a diversificar las actividades economicas44 y las relaciones socialesen el medio urbano. Estas polıticas deberıan estar presentes, junto al tema de la participacion, en la propuesta deprotocolo de mınimos antes apuntada para apoyar sobre ellos enfoques sistemicos y cooperativos que contribuyana reanimar, de una u otra manera, esos proyectos de vida en comun que en su dıa fueron las ciudades.

Hay que recordar, finalmente, que los escollos a la sostenibilidad que hemos venido tratando se engarzanen otros mas generales, antes esbozados, cuyo analisis y tratamiento escapa al proposito de esta ponencia aldesbordar el ambito de lo local, lo regional, lo nacional e incluso lo comunitario. No hemos querido entrar aquı en

40Veanse artıculos de Felix Arias, Marıa Naredo y Vıctor Renes sobre el tema en el volumen monografico sobre Ciudades habitablesy solidarias de Documentacion Social, numero 119, abril-junio, 2000.

41Vease Naredo (1999) «Sobre la cooperacion libre e igualitaria como remedio frente al paro y al trabajo dependiente», enSerna (1999) Empleo verde.

42Por eso, un ayuntamiento, como el de Salamanca, que opto por ceder el negocio de los residuos a una gran empresa ajena almunicipio desestimando el proyecto que para esa tarea habıa presentado una cooperativa de trabajo social local ya especializadaen la recuperacion y el tratamiento de residuos, deberıa quedar, a mi juicio, descalificado en cuanto a buenas practicas tendentesa la sostenibilidad.

43Cabe apreciar que muchas de las medidas que hoy se presentan bajo el velo de la sostenibilidad, no vienen mas que a tratar lascrisis y conflictos actuales con procedimientos de siempre. La beneficencia, la ensenanza, la mejora de la cualificacion del trabajo, eltratamiento de los problemas sanitarios,. . . o de transporte, en general, poco tienen que ver con la sostenibilidad (ecologica) globalde los sistemas urbanos. Menos aun lo tienen aquellas medidas que apuntan a favorecer el crecimiento economico tan insostenibleque se venıa dando. Interesa pues separar el grano de la paja evitando que ahora todas las medidas y polıticas se presenten con laetiqueta de sostenibles y reciban ayudas por este concepto.

44Los proyectos de rehabilitacion unidos a otros tendentes a preservar la diversidad economica y social en los cascos antiguospueden ser un ejemplo en este sentido: Ciutat Vella de Barcelona (¡no de Valencia!), Bilbao la vieja, Zaragoza, entre otros. Vid.Gonzalez (2000) «La variedad urbana: una condicion necesaria para la calidad de vida en la ciudad».

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una caracterizacion detallada de las reglas del juego economico ordinario y del marco institucional que mantienela creciente insostenibilidad global de la civilizacion industrial, tratados en otras publicaciones45. Baste decir quelos buenos propositos en favor de la sostenibilidad (local y global) apuntan a corregir, con intensidad variable,el actual predominio conjunto de la racionalidad cientıfica parcelaria y del individualismo economico insolidarioque atentan contra ella o, simplemente, a paliar sus peores consecuencias sociales y ambientales. Siguiendo elespıritu constructivo y pragmatico que orienta esta ponencia, hemos preferido dirigir nuestra atencion haciaalgunos de los rasgos mas perniciosos que inciden en Espana contra el objetivo de la sostenibilidad y quedeberıan modificarse ya para avanzar por este camino, en vez de discutir problemas de orden internacional quenos rebasan.

Conclusiones relativas a los instrumentos economico-financieros

Si nos forzaran a precisar en pocas palabras cuales son los instrumentos economico-financieros acordes conla sostenibilidad urbana, podrıamos decir sin gran riesgo de equivocarnos que son los contrarios a los que hoytienen lugar en Espana. En efecto la anterior enumeracion de los escollos que cierran el paso a la sostenibilidadurbana en nuestro paıs, nos orienta implıcitamente hacia la configuracion de otros instrumentos mas idoneos.Sin animo de exahustividad podemos subrayar los siguientes.

En lo que concierne a la ordenacion del territorio y al modelo de urbanizacion, ya hemos dicho que, al revesde lo que ocurre, habrıa que dotar el confuso panorama que abre la Ley del Suelo del 98 y sus desarrollosregionales y locales46, de instrumentos capaces de gestionar el patrimonio en suelo e inmuebles como stocks enregimen de escasez, impidiendo el desarrollo indiscriminado de los mismos, que conlleva la destruccion de losvalores naturales o constructivos preexistentes. Los derechos al desarrollo del suelo (ya sea ‘vacante’ o urbanizadoy construido) deberıan supeditarse al mantenimiento de ciertas calidades de territorio o los inmuebles y al logrode formas de ordenacion que se estimen deseables. La limitacion del propio territorio, con sus calidades, es undato incuestionable que aparece mas claro en el caso de las islas, cerrando el paso al desarrollo sin lımite delmismo, que se revela a la vez imposible y no deseable47. La definicion y la regulacion de los derechos al desarrollodel suelo es un aspecto basico que no cabe precisar de una vez por todas mediante la racionalidad cientıfica,sino poniendo en marcha un proceso de interaccion abierto y transparente entre informacion, participacion ynormas, que contrasta con la actual oscuridad, sigilo y descoordinacion con el que se desenvuelven hoy losproyectos legislativos en este campo. La puesta en marcha de este proceso exige replantear sobre nuevas basesel planeamiento, no solo del conjunto de la superficie geografica municipal, sino tambien de la regional y suinsercion en planteamientos territoriales mas amplios (estatales y europeos). Pues debe de quedar bien clara laimposibilidad de solucionar los problemas relacionados con la sostenibilidad global al nivel meramente urbanoy municipal, ası como las incoherecias que plantea la pretension de desarrollar el planeamiento solamente a estaescala.

Insistimos en que el declive demografico que acusa nuestro paıs ofrece una oportunidad sin precedentespara superar el dogma del crecimiento sobre el que se ha venido asentando hasta el momento todo el marcoinstitucional y mental y todo el quehacer ligado al urbanismo, la construccion y el negocio inmobiliario. Loscambios antes indicados en la legislacion sobre el suelo y los inmuebles deberıan servir de base a la superaciondel mito del crecimiento de la construccion y la urbanizacion como algo natural y deseable. Pero este cambiode optica requiere tambien dar un giro de ciento ochenta grados tanto a la polıtica de vivienda como a losinstrumentos economico-fiencieros a ella vinculados.

Se requerirıa una fiscalidad y una polıtica de vivienda que, al reves de lo que ahora ocurre, promueva larehabilitacion y la reutilitacion del patrimonio ya construido en vez de la construccion de obra nueva. Unapolıtica que enjuicie y apoye la conservacion, reutilizacion, demolicion y sustitucion de edificios atendiendo a laadaptacion de estos al clima, al entorno, a su comportamiento ecologico y a su valor cultural. Una polıtica quereinvente con nuevos criterios bioclimaticos el uso de los materiales del lugar que venıa haciendo la arquitectura

45Una exposicion detallada de estos temas puede encontrarse en Naredo (2000) «Ciudades y crisis de civilizacion» y en Naredo yValero (1999) Desarrollo economico y deterioro ecologico. Y una exposicion sintetica mas general pueden encontrarse en el apartadoPrincipales escollos mentales e institucionales que impiden el desarrollo de las practicas territoriales globalmente sostenibles, deltexto Naredo, J.M., «Sobre la insostenibilidad global de las actuales conurbaciones y el modo de paliarla» en Naredo y Rueda (1996)«Marco general de desarrollo sostenible aplicado a casos de buenas practicas en medio urbano».

46Tanto la Ley del Suelo del 98 , como las promulgadas o propuestas por algunos de los diecisiete gobiernos autonomicos, estanrecurridas ante el Tribunal Constitucional, originando un galimatıas legal importante en este terreno tan basico y condicionantedel devenir de nuestro territorio.

47Ya hemos indicado que los mecanismos en vigor inducen a ocupar para usos urbano-industriales preferentemente aquellosespacios que cuentan con mayor valor natural, paisajıstico, agronomico, etc. El objetivo de la sostenibilidad ecologica demandaponer coto a esta tendencia reorientando los procesos de urbanizacion para conseguir que, por ejemplo, las industrias y las casasno se pongan encima de las huertas, como ha venido ocurriendo en territorios con graves problemas de aridez en los que el suelo devega deberıa de ser un recurso importante a preservar. Todo ello teniendo en cuenta que la preservacion y mejora de los valores delterritorio ha de redundar en beneficio de la calidad de vida de sus habitantes, que el afan de lucro de algunos puede dar al traste.Estimamos que las administraciones deben de velar por los intereses de la mayorıa, ligados a la sostenibilidad y la habitablidad, yno por el lucro de unos pocos.

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vernacula. Una polıtica que, en contra de lo que ha venido pasando, apoye la funcion utilitaria de la viviendaen vez de su papel como inversion financiero-suntuaria. Una polıtica que apoye la mayor flexibilidad y eficienciaen el uso del parque de viviendas que otorga el alquiler, como regimen de tenencia, frente a la propiedad, ytambien la vivienda social de promocion publica frente al exclusivo predominio actual de la vivienda libre. Unregimen fiscal de los ayuntamientos que no haga depender su financiacion del cobro de licencias de obra y deconcesiones para aumentar el volumen construido. Y una polıtica fiscal que, a diferencia de la actual48, penalicelas plusvalıas derivadas de las compraventas especulativas y privilegie los ingresos derivados de los alquileres.Habrıa que invertir la polıtica de congelacion de alquileres, iniciada durante la postguerra (civil) y de privilegiode la construccion para la venta, que llevo a reducir a la mınima expresion actual las viviendas en alquiler antesmayoritarias: hoy habrıa que congelar las plusvalıas, mediante una fiscalidad confiscatoria, para promover elalquiler como medio de rentabilizar la propiedad mas acorde con un uso mas funcional y menos especulativo delparque de viviendas. El uso mas flexible y adaptado a las necesidades del patrimonio construido derivado deestas medidas, unido al mayor apoyo a la conservacion (y no a la construccion), redundarıan inequıvocamentea favor de una mayor sostenibilidad de los sistemas urbanos.

La estrategia de transicion en favor de la sostenibilidad y el protocolo de mınimos propuestos deberıan deincluir cambios en el marco institucional y en las polıticas relativas al suelo, a la vivienda y a los instrumentoseconomicos y financieros a ellos vinculados como los que acabamos de esbozar. Cambios que acrediten la voluntadefectiva de las administraciones locales, regionales y estatales implicadas de acometer el necesario cambio delogica a favor de la sostenibilidad urbana. Pues el primer instrumento financiero a utilizar certeramente deberıande ser los propios fondos europeos destinados a promover la sostenibilidad de los sistemas urbanos. La aplicacionjuiciosa de este instrumento exigirıa elaborar la estrategia de transicion y el protocolo de mınimos indicadosy condicionar la financiacion al cumplimiento de los mismos por las administraciones implicadas que quieranbeneficiarse de ella.

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48La polıtica tributaria se ha ido haciendo mas condescendiente con los ingresos derivados de las compraventas especulativas. Porejemplo, en el ejercicio fiscal del 2000, se ha rebajado de dos a un ano el perıodo que debe mediar entre la compra y la venta deuna vivienda para que la ganancia obtenida tribute por un tipo fijo del 18 % cualquiera que sea su importe.

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Planeacion urbana en Chile. Un producto de la

especulacion inmobiliariaMario Torres Jofre, mtorresjofre@tja.cl1

Santiago (Chile), junio de 2005.

Introduccion

Este artıculo ha sido construido, con la reflexion sobre el planeamiento urbano que he recogido en miexperiencia profesional por mas de veinte anos y su relacion con el mercado inmobiliario en Chile, temas que desdehace mas de cinco anos vengo presentado en el modulo de Gestion Urbanıstica, que me ha correspondido impartirpara el Master en Direccion y Administracion de Empresas Inmobiliarias de la Facultad de Arquitectura yUrbanismo de la Universidad de Chile.

La reflexion se hace a partir de los cambios en las polıticas e instrumentos de planificacion urbana, quepropician -exclusivamente- el desarrollo de las empresas ligadas al sector de la construccion a fin de mantenery aumentar la contribucion de este sector al PIB nacional, cual dogma de fe, en detrimento de la calidad denuestras ciudades. Se favorece la especulacion inmobiliaria y se desincentiva la construccion de ciudad.

En este se exponen ejemplos que posibilitan ilustrar las tesis anteriores. La especulacion inmobiliaria sedisfraza de gestion urbana. A partir del ano 1979 (en pleno regimen militar), se consagran algunos axiomas enmaterias urbanısticas que, a la fecha, en vez de haber perdido fuerza se han vigorizado y se han vuelto indes-tructibles: el suelo como bien libre y la necesaria flexibilizacion de los instrumentos de planificacion territorial.

En esa epoca, aun cuando existıan dificultades serias por discrepar, se levantaron voces criticando los falacesaxiomas de la Polıtica Nacional de Desarrollo Urbano. Tal es ası, que las propias autoridades de ese entonces, sepercataron que la polıtica impulsada requerıa ajustes y promulgan en el ano 1985 la que se vendrıa en denominarPolıtica Nacional de Desarrollo Urbano «Ajustada».

Con el advenimiento de la democracia algunos esperabamos cambios sustantivos en las polıticas urbanas yhabitacionales. Sin embargo, se ha optado por mantener un sistema que resulta beneficioso para los equilibriosmacroeconomicos del paıs y las arcas de las empresas inmobiliarias y los promotores, pero muy perjudicial parala ciudad y con un alto costo social.

Solo a modo de introducir el tema, se puede senalar, que en octubre del ano 2000, por orden del Presidentede la Republica —como reza el pie de firma de todo Decreto Supremo—, el senor Ministro de Vivienda yUrbanismo, promulgaba el No. 259, por medio del cual se derogaba la Polıtica Nacional de Desarrollo Urbanovigente a esa fecha desde el ano 1985. Proximos a cumplir cinco anos desde ese evento, aun no existe una nuevaPolıtica de Desarrollo Urbano. Incluso en el ano 2001 se inicia un proceso que se ha dado en denominar: ReformaUrbana, para lo cual se ha creado un Grupo de Trabajo (GTRU) que tiene por tarea identificar los temasclaves de desarrollo urbano de las ciudades del paıs y definir los lineamientos de la nueva Polıtica Nacional deDesarrollo Urbano. A la fecha no existe atisbo de ver nacer una nueva polıtica o quizas sı existe, es la no-polıtica.

La situacion anterior es muy comoda, tanto para las autoridades de Gobierno como para los actores inmobi-liarios privados. Las acciones del desarrollo urbano se efectuan por medio de pequenos cambios en la legislacionvigente, facilitando —en mi opinion— la accion del mercado inmobiliario con escasa o nula planificacion.

¿Especulacion inmobiliaria o gestion urbana?

Sostengo que la Especulacion Inmobiliaria se disfraza de Gestion Urbana. No es un mal solo de nuestro paıs,en todos los paıses existe —cual mas, cual menos. El escritor Italo Calvino, conocido autor en el medio arquitec-tonico y urbano especialmente por su obra: Las ciudades invisibles —en la cual llama a comprender la gestionurbana como aquella estructura de relaciones invisibles que generan las ciudades reales que nos correspondehabitar—, tiene una obra que data del ano 1957, titulada: «La Speculazione Edilizia» (Calvino, 1957, tıtulooriginal en italiano), quien en una entrevista resenada en el libro, senala respecto de su obra:

1Arquitecto, Universidad de Chile (1982). Candidato a Magıster en Urbanismo, Universidad de Chile y cursa el Programa deDoctorado en Arquitectura y Urbanismo de la Escuela Tecnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politecnica de Madrid.Diplomado en: Preparacion y Evaluacion de Proyectos, Universidad Catolica de Chile y PNUD; Estudios Teologicos para Laicos,Universidad Catolica de Chile; y, Fotografıa, Patrimonio e Identidad, Universidad Catolica de Chile. Es profesor en la Facultad deArquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile en pre y postgrado y Consejero de Facultad para el periodo 2005–2007.

En su labor profesional y academica destaca: 1983–1985 Director Area de Servicios Territoriales, Municipalidad de PuertoMontt; 1985–1988 Secretario Comunal de Planificacion y Coordinacion, Municipalidad de Puerto Montt; 1990 a la fecha AcademicoDepartamento de Urbanismo e Instituto de la Vivienda, Universidad de Chile; 1992–1993 Asesor Municipalidad de Las Condesen Planificacion Urbana; 1995–1996 Asesor Municipalidad de La Florida en Planificacion Urbana; 1996–2002 Director Centro deProyectos Externos, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile.

Coautor de varios libros y publicaciones, entre ellos: Vino desde la Arquitectura - VI Region de O’Higgins (2002). Ha recibidobecas, premios y distinciones especiales.

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«Habitualmente me complace contar historias sobre las personas, lo que ellas son y su quehacer(y habitualmente los mejores escritos estan relacionados con cosas paradojales y heroısmos secretos)nunca historias de fracasos o de equivocaciones. Sin embargo, en la Especulacion Inmobiliaria hecontado la historia de un fracaso (un intelectual que se obliga a transformarse en un especulador,contra todas sus mas espontaneas inclinaciones) la he contado (uniendola mucho a una epoca bienprecisa, a la Italia de los ultimos anos) para expresar el sentido de una epoca de baja condicion moral.El protagonista no encuentra otro modo de descargar su oposicion al espıritu del tiempo existente,y su tentativa no resulto ser afortunada, porque en este juego son siempre mas los perdedores quelos vencedores, y fracasan propiamente en aquello que en el fondo desean.» (Calvino, 1957:5–6)

Creo que la mayorıa estaremos de acuerdo con Calvino, que en el juego de la especulacion inmobiliaria sonmuchos mas los perdedores que los vencedores, porque gracias a ese juego pierden los ciudadanos, los habitantesde las ciudades. Pierden —sin duda— mucho aquellos que creen en el eslogan publicitario para vender, que lesofrece calidad de vida y la ciudad perfecta y finalizan comprando una quimera, pero tambien pierden todos loshabitantes de la ciudad, que deben asumir los costos sociales que implica la falta de provision de dotacionesmınimas de equipamiento e infraestructura.

Antes de proseguir y exponer ejemplos respecto del mercado inmobiliario nacional, creo conveniente detener-nos a establecer cual es la diferencia entre gestion urbana y especulacion inmobiliaria. He recurrido al Diccionariode la Real Academia Espanola de la Lengua2 para ver como se definen los lemas: gestion, urbana, especulacione inmobiliaria y a la luz de esas definiciones proponer que ha de entenderse por los conceptos anteriormentesenalados.

Ası, la RAE establece dos acepciones para la palabra gestion: «f. Accion y efecto de gestionar. II 2. Acciony efecto de administrar.» Para gestionar establece: «tr. Hacer diligencias conducentes al logro de un negocioo de un deseo cualquiera.» y, administrar en su primera acepcion es definida como: «tr. Gobernar, ejercer laautoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.», y en su tercera acepcion, senala:«Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes.» La palabra urbana es precisada como:«adj. Perteneciente o relativo a la ciudad.» Por lo anterior, para gestion urbana podrıamos tener tres posiblesexplicaciones:

1. hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera perteneciente o relativo a laciudad;

2. gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre lo perteneciente o relativo a la ciudad; y,

3. ordenar, disponer, organizar lo perteneciente o relativo a la ciudad.

En principio, pareciera que en Chile, cada vez que se habla de gestion urbana se asocia a la primera enuncia-cion propuesta. Sin embargo, por las acciones que se desarrollan, las otras dos posibles definiciones se omiten.

El mismo Diccionario de la Lengua Espanola nos ofrece las definiciones relativas al lema especulacion,senalando: «f. Accion y efecto de especular. II 2. Com. Operacion comercial que se practica con mercancıas,valores o efectos publicos, con animo de obtener lucro.» Especular presenta seis acepciones: «tr. Registrar, mirarcon atencion algo para reconocerlo o examinarlo. II 2. Meditar, reflexionar con hondura, teorizar. U. t. c. intr.II 3. intr. Perderse en sutilezas o hipotesis sin base real. II 4. Efectuar operaciones comerciales o financieras,con la esperanza de obtener beneficios basados en las variaciones de los precios o de los cambios. U. m. en sent.peyor. II 5. Comerciar, traficar. II 6. Procurar provecho o ganancia fuera del trafico mercantil.» La palabrainmobiliaria presenta dos acepciones: «adj. Perteneciente o relativo a cosas inmuebles. Credito inmobiliario. II2. f. Empresa o sociedad que se dedica a construir, arrendar, vender y administrar viviendas.»

Efectuando el mismo procedimiento utilizado para definir gestion urbana, expongo las posibles tesis paraespeculacion inmobiliaria:

1. operacion comercial que practica empresa o sociedad que se dedica a construir, arrendar, vender y admi-nistrar viviendas, con animo de obtener lucro; y,

2. efectuar operaciones comerciales o financieras por empresa o sociedad que se dedica a construir, arrendar,vender y administrar viviendas, con la esperanza de obtener beneficios basados en las variaciones de losprecios o de los cambios. Es conveniente precisar que los bienes inmuebles no solo son edificaciones, tambienlo es el suelo.

Segun las definiciones propuestas, se puede concluir que la gestion urbana puede entenderse de diversasformas, al igual que la especulacion inmobiliaria. Mas aun, se puede decir que existe una forma de gestionurbana que incorpora la especulacion inmobiliaria, que busca el logro de un negocio con la esperanza puesta enlos beneficios producto de las variaciones en los precios y en los cambios fuera del mercado formal.

La gestion urbana se transforma en aquella especulacion inmobiliaria que criticamos, cuando:

2http://www.rae.es

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se concibe fuera del planeamiento urbano o administracion urbana;

se excluye del desarrollo integral de la sociedad y pone enfasis es la promocion del bienestar individual;

se comprende el bien comun desde una mirada reduccionista y no como aquel bien por excelencia que esindividual y colectivo a la vez;

se acepta que la administracion y planificacion del desarrollo urbano no es una funcion privativa del Estado;

se cree que la incorporacion de regulaciones para satisfacer las necesidades del bien comun son trabas allibre emprendimiento de las actividades economicas; y,

se explica como una pugna entre un sector publico burocratico e ineficiente y un sector privado altamenteeficaz, eficiente e innovador.

No tengo duda de la relevancia economica que ostentan las ciudades. Sin embargo, ¿las ciudades solo importandesde la optica economica? En mi opinion, no. Todos los sucesos o eventos que se desarrollan en la ciudad, enel espacio urbano —publico, en la mayorıa de las veces—, requieren de ser canalizados, ordenados, dispuestosy organizados para el beneficio de la mayorıa de sus habitantes, para el logro del bien comun y no de solo delos buenos negocios. Se precisa de instituciones solidas para encauzar el adecuado desarrollo de las ciudades, elcual se liga al desarrollo integral de la persona.

Planeamiento urbano

Se postula en nuestro paıs —especialmente por las autoridades ministeriales y los empresarios— que elsistema de planificacion urbana vigente es el culpable de casi todos los males que aquejan a nuestras ciudades.Se ha enfatizado al extremo la supuesta crisis de los instrumentos de planeacion urbana, esgrimiendose en cadaforo el necesario cambio de ellos, sin embargo, poco y nada se dice del modelo economico imperante, al cual hanintentado amoldar estos.

En el sentido de lo anterior, algunos regionalistas senalan:

«El concepto de espacio como spot geografico en el que se desenvuelven las actividades socioe-conomicas, suele llevar implıcita la idea de homogeneidad y en el preocupan fundamentalmente lostemas relacionados con la distancia, los costes de transporte, la aglomeracion de actividades, o lapolarizacion del crecimiento. Pero, desde la perspectiva del desarrollo local y regional, nos interesabasicamente otro concepto diferente, como es el territorio, que incluye la heterogeneidad y com-plejidad del mundo real, sus caracterısticas medioambientales especıficas, los actores sociales y sumovilizacion en torno a estrategias y proyectos diversos, ası como la existencia y acceso a los recursosestrategicos para el desarrollo productivo y empresarial. En pocas palabras, frente al concepto deespacio como contexto geografico dado, nos interesa resaltar el concepto de territorio como factorde desarrollo». (Alburquerque, 1997)

El territorio como factor de desarrollo integral de la sociedad no esta presente en la crıtica a la planeacion.El territorio esta considerado exclusivamente como factor de negocio privado.

Segun Alburquerque, los conceptos de espacio y territorio hablan de aspectos distintos en el campo de laplanificacion del desarrollo; sin embargo, espacio y territorio van de la mano hoy en dıa. Nunca hasta ahora lapreocupacion por la ordenacion de la ciudad o del territorio ha alcanzado tal amplitud ni revestido un aspectotan sistematico, hasta el punto de aparecer como uno de los deberes primordiales e ineludibles de los gobernantes(aunque no se encuentra habitualmente en las agendas polıticas con la prioridad que merece).

En este siglo mas del 90% de la poblacion vivira en las ciudades, situacion que implica un crecimientodesmedido en su extension, con el asociado incremento de los costos de urbanizacion y con grandes ındices dedeseconomıas de escala. A lo anterior, se suma la segregacion socio-espacial (ghetto), con graves injusticias enmateria de acceso a bienes y servicios urbanos; el alto deterioro de las areas centrales; el deficit de redes yservicios urbanos para satisfacer la demanda por el aumento de los desplazamientos al interior de la ciudad; eldeficit de areas recreacionales, de esparcimiento, de areas verdes y parques; el deficit y distribucion inadecuadade la infraestructura de servicios, principalmente de educacion y de salud; los elevados grados de congestion ydeterioro ambiental; entre otros problemas sufren y sufriran nuestras ciudades y a ellos sera necesario buscaralguna solucion por medio de la planeacion.

Tambien, los avances introducidos por la ciencia y la tecnologıa en la epoca moderna, afectan al espacio dela ciudad y, por ende, al territorio de variadas formas; en varios paıses del mundo —con algunas excepciones,como nuestro paıs—, se han buscado mecanismos para eliminar el error extendido por el liberalismo economicotradicional, segun el cual la localizacion de las diversas actividades: residencias, comercios, servicios, empresase industrias al libre arbitrio de la iniciativa privada, suscita espontaneamente una armonıa perfecta.

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La organizacion espacial o el ordenamiento del territorio, hoy dıa, debiera entenderse «como una reflexionabocada a la accion, sobre los esfuerzos que el hombre emprende deliberada y colectivamente con vistas amodificar las condiciones espaciales de la existencia de una comunidad» (Labasse, 1987), buscando lograrconseguir el bien comun y el desarrollo integral de la persona humana.

En virtud de lo senalado en los parrafos precedentes, el planeamiento de la ciudad debe ser entendido como«la proyeccion en el espacio de las polıticas social, cultural, ambiental y economica de una sociedad» (GomezOrea, 1994:1). Dado que «el estilo de desarrollo determina, por tanto, el modelo territorial, expresion visible deuna sociedad, cristalizacion de los conflictos que en ella se dan, cuya evolucion no es sino el reflejo del cambio enla escala de valores sociales» (Gomez Orea, 1994:1). Este aspecto es absolutamente nıtido en nuestro paıs, loscambios en la escala de valores sociales, se reflejan en la construccion del territorio. Un desarrollo centrado en elindividualismo, en el exito personal, en la acumulacion de bienes, en suma, un desarrollo centrado en aspectosmateriales con la primacıa del bien individual sobre el bien comun, que postula una estrategia de ocupaciondel territorio basada en la segregacion espacial; en la homogenizacion socioeconomica; en la concentracion decapital y de las inversiones.

El planeamiento urbano, por lo tanto, debe esforzarse en integrar la planificacion socioeconomica con laplanificacion fısica, situacion que en nuestro paıs se encuentra disociada. El planeamiento urbano, «procura laconsecucion de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la polıtica economica,social, cultural y ambiental de la sociedad.» (Gomez Orea, 1994:1)

Para que exista una adecuada gestion urbana y no se incentive la especulacion inmobiliaria resulta entonces desuma importancia asumir el ordenamiento urbano, desde la perspectiva de la teorıa general de la administracion.Asumir —al menos— que el ordenamiento de territorio comporta las cuatro funciones basicas de la teorıa de laadministracion: la planeacion o planificacion, la organizacion, la direccion y el control, bajo una mirada etica,ya que ordenar el territorio significa vincular las actividades humanas en el espacio con una cuantıa de recursosdeterminados, por siempre escasos.

Algunos autores consideran la ciudad como la sıntesis de la civilizacion y de la cultura del hombre. Podemosdecir que la ciudad es el acontecimiento cultural mas importante de toda la humanidad; sin embargo, deberıamospreguntarnos si la actual cultura urbana facilita la construccion de la ciudad. Otros autores consideran que laciudad es el sımbolo de la decadencia de los grupos humanos.

Ası visto, la ciudad representa admiracion, esperanza y optimismo y, tambien, menosprecio, desesperanzay pesimismo. Esto se deberıa a que uno de los aspectos mas vulnerables del ordenamiento de la ciudad o delterritorio es la prevision del futuro. Una de las respuestas al por que es necesario el planeamiento urbano esta ensu funcion teleologica, es decir, la capacidad de expresar las metas a perseguir, a las cuales aspira toda sociedadurbana, la imagen-objetivo que la propia sociedad se hace de ella. Esta perspectiva muchas veces oculta delplaneamiento urbano existe desde sus orıgenes, pero en los ultimos anos ha recuperado significacion en virtudde la mayor diversidad de ofertas o productos transados en el mercado para la promocion de la ciudad y quepermitirıan al hombre escoger entre unas u otras, mejorando su «calidad de vida».

La ciudad contemporanea es sımbolo de admiracion. La ciudad es aquel espacio que seduce a millonesde hombres y mujeres, que marchan hacia los grandes centros urbanos en busca de mejores oportunidades ycondiciones de vida. Como dice De Azua: «cada ciudad por pequena y miserable que sea, pertenece al ordengenitivo de lo urbano» (De Azua, 1999). Las ciudades que atraen y las ciudades que alejan, son admiradas.¿En que tipo de sociedad rural o urbana, se construira manana la felicidad de las colectividades humanas? ItaloCalvino escribe:

«¿Que es hoy la ciudad para nosotros? Creo haber escrito algo como un ultimo poema de amor alas ciudades, cuando es cada vez mas difıcil vivirlas como ciudades. Tal vez estamos acercandonos aun momento de crisis de la vida urbana y Las ciudades invisibles son un sueno que nace del corazonde las ciudades invisibles. Se habla hoy con la misma insistencia tanto de la destruccion del ambientenatural como de la fragilidad de los grandes sistemas tecnologicos que pueden producir perjuiciosen cadena, paralizando metropolis enteras. La crisis de la ciudad demasiado grande es la otra carade la crisis de la naturaleza . . . Las ciudades son un conjunto de muchas cosas: memorias, deseos,signos de un lenguaje; son lugares de trueque . . . pero estos trueques no lo son solo de mercancıas,son tambien trueques de palabras, de deseos, de recuerdos». (Calvino, 1972:15)

Fundada en la esencia misma de la ciudad, la planeacion urbana, no puede perder su rol rector en el desarrollode los asentamientos humanos. Es esta tarea, quizas, la mas importante. La ciudad no puede quedar a merceddel libre juego de la oferta y la demanda, a merced de las empresas inmobiliarias y de la especulacion, que solopersiguen maximizar sus beneficios economicos, bajo total amparo y facilidad estatal. La planeacion urbanaapunta a construir la «La ciudad de los dioses», parafraseando el tıtulo del comic.3

3Goscinny y Uderzo. Asterix. La Residencia de los Dioses, Grijalbo Dargaud, S.A., Toledo, Espana, 1992.

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Planificacion urbana en Chile

La planificacion urbana en Chile encuentra su fundamento en un mandato jurıdico establecido en la LeyGeneral de Urbanismo y Construcciones (D. F. L. No. 458, D. O. 13-04-76), sin embargo, el senalado preceptoprocedıa de la Constitucion Polıtica del ano 1925. La actual Constitucion Polıtica tambien sirve de base a estanorma jurıdica, aun cuando no es explıcita. La planificacion urbana es esencialmente etica, porque implica laconsecucion del bien comun de la sociedad o un discernimiento entre lo factible y lo que es lıcito o bueno; conrespecto a lo anterior podemos considerar los incisos cuarto y quinto del artıculo 1o. de nuestra ConstitucionPolıtica, que senalan:

«El Estado esta al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comun, paralo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de losintegrantes de la comunidad nacional su mayor realizacion espiritual y material posible, con plenorespeto a los derechos y garantıas que esta Constitucion establece.

Es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar proteccion a la poblacion y a la familia,propender al fortalecimiento de esta, promover la integracion armonica de todos los sectores de laNacion y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vidanacional.» (Diario Oficial de la Republica de Chile, 2000)

Segun la Ley General de Urbanismo se entiende por planificacion urbana, «el proceso que se efectua paraorientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en funcion de una polıtica nacional, regional y comunalde desarrollo socio-economico. Los objetivos y metas que dicha polıtica nacional establezca para el desarrollourbano seran incorporados en la planificacion urbana en todos sus niveles.» (Ministerio de Vivienda yUrbanismo, 1997:art.27)

Ahora bien, la Polıtica Nacional de Desarrollo Urbano de 1985, establecıa en sus fundamentos que, «laplanificacion del desarrollo urbano es una funcion privativa del Estado». Senalo establecıa, pues, como indiqueen la introduccion esta fue derogada en octubre del ano 2000, por medio del Decreto Supremo de Vivienday Urbanismo No. 259 ; es decir, hoy, no existe una polıtica que establezca objetivos y metas que han deser incorporados en la planificacion urbana en todos sus niveles. En mi opinion, el Ministerio de Vivienda yUrbanismo, con el beneplacito de los empresarios inmobiliarios y de muchas autoridades locales con mirada decorto plazo, se encuentran empecinados en la resurreccion de la Polıtica Nacional de Desarrollo Urbano, delano 1979, por medio de la cual el Estado, entre otros aspectos, renunciaba a la tarea de planificar el territorio.Aspecto sobre el cual tambien volvere cuando me refiera a la Reforma Urbana.

Sostengo que el Estado no puede renunciar a la funcion privativa que la Polıtica derogada establecıa, porqueen la ciudad y en el territorio existen distorsiones entre beneficios privados y beneficios sociales, y ellos deben sercorregidos en pos de la consecucion del bien comun. El mercado es incapaz de dar respuesta a las distorsioneseconomicas que acontecen en el territorio. La rentabilidad privada no es sinonimo de rentabilidad social. ElEstado debe comparar los costos y los beneficios sociales involucrados en cada accion; es decir, debe determinarel efecto que tendra la accion sobre el bienestar general de la sociedad.

Teniendo presente que existen estas diferencias entre el deseo individual o privado y los anhelos de la comu-nidad, el Estado tiene un deber indeclinable para con la sociedad, cuyo proposito es promover el bien comun y,el desarrollo urbano no puede constituir la excepcion.

El paisaje urbano es el verdadero reflejo del modo de vida y de la actitud ante esta de sus habitantes(Kriesis, 1965). Observacion valida para cualquier civilizacion y sociedad, valida para toda la historia de lasciudades, y por ello, tambien para la historia urbana de Chile.

Tomemos algunos ejemplos del modo de vida y de la actitud de los habitantes frente a la ciudad y, enforma especial, de las autoridades y empresarios inmobiliarios, respecto del tema urbano. Los ejemplos de lapractica urbana en Chile que expondre no se encuentran ordenados cronologicamente, su orden obedece -masbien- al intento de demostrar como la planificacion urbana o la gestion urbana es el producto de la especulacioninmobiliaria disfrazada. Ademas, los ejemplos mas antiguos a los que hare referencia, datan del ano 1993, portanto son patrones de actuacion de mas de una decada.

Interpretacion de las normas

En el ano 1998, fuimos testigos del rechazo por parte de la Secretarıa Ministerial Metropolitana de Vivienda yUrbanismo -a la solicitud de la Municipalidad de Las Condes-, para la postergacion de permisos de edificacion enesa comuna, en virtud de lo establecido en el artıculo 117o.4 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones

4«Artıculo 117o..- Los permisos de subdivision, loteo o urbanizacion predial y de construcciones podran postergarse hasta por

un plazo de tres meses, cuando el sector de ubicacion del terreno este afectado por estudios sobre modificaciones del Plan ReguladorIntercomunal o comunal, aprobados por resolucion del Alcalde. Esta postergacion debera ser informada previa y favorablementepor la Secretarıa Regional correspondiente del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.

En caso necesario, el citado plazo de tres meses podra ser prorrogado hasta completar un maximo de doce meses. La prorrogase dispondra por decreto supremo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo dictado ”por orden del Presidente de la Republica.o por

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. El senor ministro de Vivienda y Urbanismo, contestando a las preguntas de los periodistas y apoyando laactuacion del SEREMI Metropolitano, senalo que mientras el ocupara el cargo no se mal utilizarıan las normas,indicando que otorgar una nueva postergacion de permisos de edificacion en la comuna de Las Condes implicabaperjudicar a la ciudad.5

Obviamente, nadie puede estar a favor del perjuicio de la ciudad. Mas aun, nadie podrıa estar en contra deuna decision tan sabia y ajustada a derecho, especialmente cuando en el ambito publico solo se puede actuaren aquellas materias y con las facultades que expresamente confieren las leyes, porque en derecho publico solose puede hacer aquello que esta permitido. Sin embargo, serıa conveniente haberse preguntado si realmente laMunicipalidad de Las Condes estaba mal utilizando la norma o como se dejaba entrever en las palabras delsenor Ministro, actuando mal intencionadamente. En esa epoca, el municipio en cuestion, buscaba la formade dar solucion a una serie de distorsiones provocadas por el instrumento de planificacion y que afectabannegativamente a los vecinos de la comuna; en mi opinion, intentaba equilibrar el desarrollo urbano. La comunade Las Condes -finalmente- logro aprobar las modificaciones al Plan Regulador a principios del ano 2004 yel 7 de marzo, el Cuerpo Propiedades de El Mercurio de Santiago, en su portada titulaba: «Plan Regulador:Las Condes no quiere mas rascacielos. El instrumento establece alturas maximas de 15 pisos. Hay defensoresy detractores.» Obviamente los objetivos que perseguıa la Municipalidad de Las Condes, desde antes del ano1998, tenıa una gran oposicion en los agentes inmobiliarios y ella persistira; sin embargo, han contado con elrespaldo normativo para mantener sus prerrogativas, como se desprende del siguiente parrafo: «segun la camara(Camara Chilena de la Construccion), los inversionistas se adelantaron , y antes de que se aprobara el nuevoplan, concretaron la tramitacion de los permisos de edificacion de la mayorıa de los proyectos que tenıan encarpeta.», que aparece en la pagina F3 del mismo Diario indicado precedentemente.

Volviendo al senor Ministro, tambien era necesario haberle preguntado: ¿la negativa para otorgar un nuevoplazo de postergacion de permisos de edificacion busca con ello promover el bien comun? Me parece pertinentela pregunta pues en nuestro paıs, desde hace varios anos, somos testigos de que el discurso poco o nada tieneque ver con las obras. Uno es el discurso oficial sobre un tema y otras son las acciones que se desarrollan sobreel mismo. No se trata de una situacion coyuntural, sino de una practica sistematica. Y en el ambito de la ciudad-ambito que preocupaba expresamente al senor Ministro y a muchos de nosotros-, se asiste diariamente a lasmayores muestras de incoherencia.

Es cosa de que abramos algunos suplementos semanales de diarios de circulacion nacional -dedicados al temade la vivienda-, como nos muestran a traves de idılicos mensajes publicitarios, que la calidad de vida del mediourbano es similar a la vida del campo y, como el escoger alguna de las tantas oferta de viviendas nos otorgaraesa calidad de vida que anhelamos.

En las Laminas 1 y 2 se observa como se hace hincapie que vivir en los nuevos emprendimientos urbanos,localizados en la periferia de la ciudad consolidada, en area clasificadas de urbanizables o de expansion urbanaen el instrumento de planificacion territorial, es la magia y el sueno hecho realidad, que permitirıa obtener lacalidad de vida del medio rural. El paraje natural inexplorado, virgen; la familia feliz que cabalga relajada, sinproblemas del estres de la vida urbana y todo ello posible a tan solo tres minutos de una calle (Av. Tobalaba)con altos flujos vehiculares durante todo el dıa y con congestion en las horas punta, nos dice el mensaje dela Lamina No. 1; sin embargo, la vivienda que nos ofrecen no obedece a la imagen que esperarıamos de unaresidencia en la zona rural.

La Lamina 2 no cambia mayormente el simbolismo que se ofrece en la Lamina 1 Se intenta presentar lapromocion inmobiliaria como carente de problemas, lugar donde se superan todos los conflictos cotidianos queenfrentan las personas y las familias. Siguiendo a Baudrillard (1978), podemos argumentar que se nos ofreceaquello que no existe, inmerso en la cultura del simulacro, porque se simula aquello que no se posee.

Mas aun, la publicidad nos habla de viviendas o departamentos de los mas variados precios, muchas de lasofertas superan las 2.500 UF6 , e incluso las 6.000 UF, que tienen una superficie igual o inferior a 140 m2 y solo

resolucion del Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectivo, segun se trate de estudios sobre modificacionesde un Plan Regulador Intercomunal o de un Plan Regulador Comunal, en su caso. Tanto el decreto supremo como la resolucion sepublicaran en el Diario Oficial y en algun diario de los de mayor circulacion en la comuna.» (Vigente a la fecha de la polemica yaun en el mismo tenor.)

5Dentro de estas viviendas se encuentran las siguientes categorıas:

1. Vivienda Completa: es una vivienda completa de superficie mayor a 18 o.m2.

2. Infraestructura Sanitaria: es una caseta de superficie mayor o igual a 6o.m2 y comprende cocina y bano.

3. Entorno: es una ampliacion a la infraestructura sanitaria.

4. I Etapa: es una infraestructura sanitaria y esta en el Programa de Viviendas Progresivas.

5. I y II Etapa Simultanea: es una vivienda completa de 18o.m2 o mas de superficie y esta en el Programa de ViviendasProgresivas.

6La Unidad de Fomento (UF) es una unidad de medida reajustable basada en la variacion del Indice de Precios al Consu-midor (IPC), fue creada en el ano 1967. La UF continua reajustandose en forma diaria, siendo calculada a principios de cada mespara el perıodo comprendido entre el dıa 10 de dicho mes y el dıa 9 del mes siguiente, de acuerdo a la tasa promedio geometricade la variacion del IPC del mes anterior. La variacion del IPC del mes anterior sera la que determine mensualmente el InstitutoNacional de Estadısticas (INE) : Una UF, al dıa 15 de mayo del 2005, equivalıa a 17.326,97 pesos, los que a su vez representaban

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Fuente: Revista Vivienda y Decoracion, Diario El Mercurio de Santiago.

Figura 1: Aviso Publicitario

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Fuente: Revista Vivienda y Decoracion, Diario El Mercurio de Santiago.

Figura 2: Aviso Publicitario

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por este ultimo parametro han sido calificadas como viviendas economicas, en virtud de lo establecido en el D.F. L. No. 2, del ano 1959. Entonces nace la pregunta: ¿Que tipo de clasificacion deberıa darse a una viviendacuyo costo no puede superar las UF 400? Las viviendas cuyo valor es igual o inferior a las UF 400, se denominan«viviendas sociales», a estas son a las que puede postular u optar la poblacion mas carenciada del paıs. LaLamina No. 3 ilustra las «espectaculares» ofertas que ofrece el mercado inmobiliario en una de las comunasconsolidadas de la ciudad de Santiago y que experimenta un creciente proceso de renovacion urbana.

Fuente: Revista Vivienda y Decoracion, Diario El Mercurio de Santiago.

Figura 3: Aviso Publicitario

En el tema de las viviendas construidas bajo el amparo del D. F. L. No. 2, del ano 1959, llamadas viviendaseconomicas, existıa una situacion bastante especial, que invitaba a preguntarse si con ello no se vulnerabala Ley. El Codigo Civil senala que cuando la norma es clara en su texto no requiere de interpretacion. Sinembargo, hay normas que se explican con el proposito de favorecer proyectos inmobiliarios o de favorecer aciertas empresas inmobiliarias. En el ano 1993, el Jefe de la Division de Desarrollo Urbano del Ministerio deVivienda y Urbanismo, por medio del oficio ORD. No. 508, interpreto el artıculo 7.1.5. (hoy artıculo 6.1.5.) dela Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y su relacion con el 5.1.11. del mismo cuerpo legal,7

30,01 dolares EEUU o 23,78 euros.7«Artıculo 7.1.5. Para el calculo de la superficie edificada por unidad de vivienda o departamento se aplicara lo dispuesto en

el numero 1, del artıculo 5.1.11. de la presente Ordenanza. Con todo, no se contabilizara como parte de la misma, la superficieedificada que le corresponda en el prorrateo de los bienes comunes, si esta es inferior al 20 % de la superficie de cada vivienda odepartamento.»

Artıculo 5.1.11. La superficie edificada total y el coeficiente de constructibilidad aplicables a los proyectos y construcciones sedeterminaran de acuerdo al calculo senalado en los numeros siguientes:

1. La superficie edificada total comprendera la suma de las siguientes superficies parciales:

El 100 % de la superficie construida de cada piso, planta o nivel, cubierta y lateralmente cerrada en forma total incluyendo todossus elementos o partes. En este calculo se consideraran tambien los subterraneos, pisos parcialmente enterrados, escaleras, cajas deascensores y ductos.

El 50 % de la superficie cubierta y lateralmente abierta por un lado; o abierta por dos lados que se enfrentan; o abierta porlados convergentes a un pilar, o lateralmente abierta por dos o mas lados con uno o mas apoyos siempre que su profundidad no seasuperior al frente abierto.

En el caso de los espacios habitables interiores cubiertos de doble altura o mayores se computara su superficieedificada una sola vez considerando el recinto conformado entre el pavimento y la cubierta.

En el caso de muros exteriores inclinados la superficie edificada se determinara por el area definida en un planoparalelo al piso trazado a la altura de 1,60 m sobre el.

En el caso de cuerpos salientes, se computara la superficie horizontal de ellos si su altura libre interior es igual osuperior a 1,60 m.

1. Para el calculo del coeficiente de constructibilidad se considerara la superficie edificada de los pisos o nivelesconstruidos sobre el suelo natural o sobre el suelo resultante del proyecto en caso que este fuera mas bajo que el suelonatural. El computo no incluira los pisos subterraneos.

Se entendera como subterraneo para estos efectos el o los pisos de un edificio cuyos paramentos que los definenexteriormente se encuentran bajo el terreno circundante con el que estan en contacto, correspondiente al suelo naturalo al suelo resultante del proyecto en caso que este fuere mas bajo que el suelo natural. Se considerara tambien como

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para aquellos proyectos de edificios acogidos a la Ley No. 6.071 (hoy, Ley No. 19.537 ). 8 La interpretacionindicaba que, si la superficie edificada correspondiente al prorrateo de los bienes comunes no excedıa del 20%de la superficie edificada de la vivienda, en los edificios acogidos al D. F. L. No. 2 y a la Ley No. 6.071 , lasuperficie respectiva no debıa considerarse para determinar la superficie maxima a construir en el predio; esdecir, la interpretacion permitıa aumentar el coeficiente de constructibilidad (edificabilidad) de cualquier zonade un instrumento de planificacion hasta en un 20%, siempre que los bienes comunes no superaran el 20% dela superficie de la vivienda.

¿En que comunas se aplico esa franquicia del D. F. L. No. 2, de 1959? Esa franquicia fue aplicada especial-mente en las comunas de Providencia y Las Condes. Se aplico en ellas de manera de obtener mayor rentabilidaden los proyectos inmobiliarios de densificacion. Pero hay algo mas grave aun: la senalada franquicia era conocidapor un reducido grupo de arquitectos y empresas inmobiliarias. ¿Por que? Quizas serıa prudente preguntarse, sital interpretacion permitio disminuir el costo de la vivienda y, por lo tanto, permitir a mas chilenos de nivelessocioeconomicos medios o bajos acceder a la residencia propia.

Si volvemos a las palabras del senor Ministro, con la forma de interpretacion de la norma, correspondela pregunta: ¿no se han interpretado maliciosamente las normas, no se han mal utilizado? ¿Que se hizo paracorregir los efectos de la interpretacion de la norma? La respuesta a esta ultima pregunta es facil: apareciopublicada en el Diario Oficial de la Republica de Chile una modificacion a la Ordenanza General de Urbanismoy Construcciones, para legalizar esa situacion ilegal que se venıa produciendo desde 1993. ¿La modificacionapuntaba directamente al beneficio de la ciudad? No. Apunto directamente a mejorar un mal entendido negocioinmobiliario.

La modificacion que comento permite apreciar cual era el modo de vida y la actitud frente a la ciudad ennuestro paıs hace mas de diez anos, actitud que no ha variado mayormente. A lo anterior, puedo agregar que enese tiempo: si el proyecto inmobiliario se desarrollaba en un predio que cumplıa con los requisitos para optar a lasdisposiciones sobre conjunto armonico, podıa aumentarse su coeficiente de constructibilidad hasta en un 50%.¿Cual era el efecto de ambas disposiciones? A modo de ejemplo, una zona con coeficiente de constructibilidadde 2,4 por aplicacion de las normas de conjunto armonico, podıa llegar a 3,6 y, si se agregaban los beneficiosde la aplicacion del D. F. L. No. 2, de 1959, se lograba alcanzar un coeficiente de constructibilidad de 4,08.Ello significaba que en un predio de 5.000 m2, donde era factible erigir primitivamente 12.000 m2, finalmentese construıan 20.400 m2, es decir, un 70% mas de la superficie originalmente prevista en el instrumento deplanificacion territorial. ¿Cuales eran los beneficios para los habitantes de la ciudad? Ninguno. Sin embargo, larentabilidad del suelo aumentaba en —al menos— un 70%.

Obsolescencia de las nuevas normas

Es bueno senalar otros ejemplos interesantes con relacion al cumplimiento de las normas legales vigentes yla promocion del bien comun. En el mes de septiembre del ano 1996 se promulgo la Ley No. 19.472 , sobreCalidad de la Vivienda, que modifico el D. F. L. No. 458, de 1975, Ley General de Urbanismo y Construcciones, con el objeto de favorecer la mejor calidad de la construccion.

¿Que ha sucedido con la calidad de las viviendas? No dejamos de sorprendernos cada cierto tiempo cuandoaparece informacion relativa a conjuntos habitacionales de reciente data que deben ser demolidos por deficien-cias estructurales, constructivas y de habitabilidad; desgraciadamente, la mayorıa de estos conjuntos son devivienda social. Existen algunos casos emblematicos, como el de las Casas COPEVA, en las cuales para evitarlas filtraciones de las aguas lluvias fueron revestidas los paramentos en pelıculas de polietileno. Hoy, el paıs seconmueve nuevamente, porque hay que demoler cerca de 800 viviendas sociales con danos estructurales en elsur del paıs. ¿Son fallas en el control de calidad y en la inspeccion tecnica?

Los empresarios se lavan las manos y responsabilizan a la calidad de los materiales que existen en el mercado,esgrimen que se exige al sector de la construccion una garantıa sobre el bien que ningun producto ostenta hoy.La Ley establece la responsabilidad por la calidad de la vivienda por un plazo de cinco anos, contados desdeel momento de efectuada la recepcion municipal. Frente a varios problemas que han afectado la calidad de lavivienda y con el proposito de aclarar las responsabilidades sobre la materia, en el ano 2003 se envio al Parlamentoun proyecto de ley para modificar la vigente. Los problemas en el despacho de la modificacion normativa sehan debido a cambios introducidos en el parlamento a algunos de los artıculos propuestos por el Ejecutivo atraves del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En la pagina 4 del suplemento Urbanismo y Construccion, delDiario El Mercurio de Santiago, de fecha 15 de julio de 2004, a tres columnas y suscrito por Oriana OlivosMarın titula: «Ley de Calidad de la Construccion: Los Cambios que asustan a los empresarios. Hoy se analiza

subterraneo aquel que emerge del terreno circundante en un porcentaje inferior al 50 % de la superficie total de susparamentos exteriores.

El instrumento de planificacion territorial podra limitar la superficie edificada en subterraneo fijando expresamenteen su normativa el porcentaje maximo permitido.

8La Ley No. 6.071, cuyo texto definitivo fue fijado por el Capıtulo V del Decreto Supremo No. 880, del Ministerio de ObrasPublicas, de 1963, denominada de Propiedad Horizontal o de Venta por Pisos, fue derogada expresamente por la Ley No. 19.537 ,de 1997, sobre Copropiedad Inmobiliaria.

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en el Congreso una modificacion que prolongarıa los plazos de garantıa para la vivienda.» Habiendose aprobadola modificacion en marzo de 2005, por la Comision Mixta del Parlamento, en tercer tramite constitucional,en la actualidad aun no se puede promulgar, pues un grupo de parlamentarios realizaron una presentacion deinconstitucionalidad al Tribunal Constitucional. ¿Cuales seran los fines ultimos que se pretenden salvaguardar?

Por medio de la misma Ley 19.742 se creo un Registro Especial en el ambito nacional, el de los RevisoresIndependientes, cuyas responsabilidades, funciones y obligaciones se encuentran reguladas en el D. S. No. 177(MINVU) de 1997. El 16 de diciembre de 1996, entraron en vigencia las disposiciones de la Ley No. 19.472 quemodificaron el D. F. L. No. 458 de 1975 y, a contar de esa fecha, para someter a tramitacion el expediente desolicitud de permiso de edificacion de todo anteproyecto o proyecto de edificio de uso publico, requerıa de uninforme favorable de un Revisor Independiente; sin embargo, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, mediantela Circular No. 1078, del 17 de diciembre de 1996, notifico a las Direcciones de Obras que no exigieran talrequisito hasta nuevo aviso. El nuevo aviso llego con fecha 15 de septiembre de 1997, por medio de la CircularNo. 0866. ¿Puede una instruccion administrativa suprimir un requisito legal durante nueve meses? Hoy, la figuradel Revisor Independiente esta en discusion, mas aun, estarıa a punto de dejar de existir.

En el ano 1994 se promulgo la Ley No. 19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente y, tres anos despues,en el mes de abril de 1997, se publico en el Diario Oficial, el D. S. No. 30 del Ministerio Secretarıa Generalde la Presidencia, denominado Reglamento del Sistema de Evaluacion de Impacto Ambiental. En las letras (h)del artıculo 10 de la Ley y artıculo 3 de su Reglamento, se establecıa que los proyectos inmobiliarios que seejecutaren en zonas declaradas latentes y saturadas (la ciudad de Santiago fue declarada zona latente y saturadapor medio del D. S. No. 131, del Ministerio Secretarıa General de la Presidencia y publicado en el Diario Oficialdel 1 de agosto de 1996), debıan someterse al Sistema de Evaluacion de Impacto Ambiental.

Fuente: Diario El Mercurio de Santiago, Cuerpo F, 23 de junio de 2002. Fotografıa de Alfonso Palacio. p. F1.

Figura 4: Evolucion de la Contaminacion Ambiental en el sector Oriente de la Ciudad de Santiago

En la Lamina 4 nos permite ilustrar el por que la ciudad de Santiago fue declarada zona latente y saturadaen terminos ambientales. En la fotografıa es posible observar como cambia en el transcurso del dıa el nivelde contaminacion de la cuenca de Santiago. La fotografıa presentada en el Diario El Mercurio indica que fuetomada el dıa 19 de junio de 2002 en tres horas diferentes del dıa y, senala la informacion, que al final de esedıa, fue declarada Preemergencia Ambiental por la autoridad competente.

Sin embargo, reconociendo los problemas ambientales que ostentaba y sigue ostentando la ciudad de Santiago,con el proposito de proteger las inversiones privadas y que no se afectara al sector construccion con la entrada envigencia de la Ley No. 19.300 , los senores Ministros del ramo (de Vivienda y Urbanismo y Secretarıa Generalde la Presidencia), mediante el Oficio Circular No. 6231 del 27 de octubre de 1997, interpretaron la norma eindicaron que:

«Los permisos de ejecucion de obras de construccion, senalados en la Ley General de Urbanismoy Construcciones , no son permisos ambientales sectoriales y en consecuencia no se encuentranvinculados al procedimiento de la Ley No. 19.300 . Por lo tanto, dichos permisos se pueden otorgarindependientemente de la evaluacion de impacto ambiental.»

¿Con aquella interpretacion se buscaba promover el bien comun de la ciudad? ¿Pasar de densidades de 60o 90 habitantes por hectarea a densidades sobre 500 habitantes por hectarea, no genera impactos ambientales?Como lo anterior no fue suficiente, se opto por modificar el Reglamento y se publico un nuevo texto actualizadoy refundido por medio del D. S. No. 95 (Ministerio Secretarıa General de la Presidencia) de 2001.

Las Laminas 5 y 6 muestran situaciones que suceden en mas de un sector de la ciudad de Santiago productode las aguas lluvia en invierno, por construirse en zonas bajo las cotas de esteros, cauces de aguas o en areasde quebradas, dado el constante aumento de la superficie impermeable y el escurrimiento de las aguas porpendiente natural. Mas aun, son areas con carencia de colectores de agua de lluvia. La mayorıa de los proyectosde parcelacion para construccion de nuevas viviendas no desarrollan estudios de impacto ambiental, solo selimitan a cumplimentar un formulario de declaratoria de impacto ambiental.

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Fuente: Diario El Mercurio de Santiago, Cuerpo D, 9 de junio de 2002. Fotografıa de Claudio Bueno. p. D3.

Figura 5: Vivienda Inundada Producto de Aguas Lluvias

Fuente: Diario El Mercurio de Santiago, Cuerpo F, 9 de junio de 2002. Fotografıa sin nombre de autor. p. F1.

Figura 6: Viviendas Inundadas Producto de Aguas Lluvias

En general, me pregunto constantemente por el real objeto de las modificaciones del Reglamento de la Leyde Bases del Medio Ambiente y, en especial, por aquellas que dicen relacion con las disposiciones asociadas alos proyectos de desarrollo urbano o turıstico, a los instrumentos de planificacion territorial y a los proyectosindustriales e inmobiliarios, localizados fuera de las areas reguladas por estos instrumentos. Si las imagenesanteriores ilustran lo que sucede en el interior de la zona regulada por un instrumento de planificacion, que sepuede esperar fuera de ellos. La unica respuesta que encuentro —despues de analizar cada una de las modifica-ciones propuestas— es que ellas tenıan por objeto disminuir la presion de los agentes inmobiliarios y favorecerlos emprendimientos fuera de la regulacion urbana, privados y publicos; en ningun caso, las modificaciones sonproducto de una preocupacion real por el medio ambiente, la calidad de vida y la promocion del bien comun.¿Gestion urbana o especulacion inmobiliaria?

Respeto a las disposiciones de los instrumentos de planificacion urbana

A continuacion, deseo referirme a la Ley No. 19.532 (D. O. 17.11.97), que creo el Regimen de JornadaEscolar Completa Diurna y dicta Normas para su Aplicacion. Todos los chilenos debemos sentir orgullo delinteres del Gobierno por mejorar la calidad de la educacion basica y media, polıtica que contribuye a mejorarel nivel de vida de la poblacion y a otorgar mejores oportunidades para la juventud. Es decir, contribuye amejorar los ındices de desarrollo humano. Sin embargo, esta misma Ley en su artıculo 13 permitıa vulnerar laLey General de Urbanismo y Construcciones , su Ordenanza y los instrumentos de planificacion territorial, alpermitir regularizar y otorgar Certificados de Recepcion Final a edificaciones levantadas en establecimientoseducacionales sin los permisos correspondientes. Seguramente se esgrimira que tales ilıcitos no eran falta a laetica publica, toda vez que se perseguıa un bien mayor.

Esta situacion de incoherencia se hace presente cuando tratamos el tema de la planificacion urbana y,por ende, de sus instrumentos, del desarrollo sustentable, del patrimonio urbano y arquitectonico, entre otrosrelativos a la ciudad. He querido senalar estos aspectos, especıficamente, porque nos caracterizamos por creerque todo aquello que no es ilegal es etico. El Congreso Nacional aprobo el ano 1999, la Ley No. 19.583 , quepermitıa regularizar todas las edificaciones sin permiso y obtener su recepcion municipal. Tambien era posibleregularizar actividades comerciales mal emplazadas, y, como si todo esto fuera poco, se permitıa disminuir elcobro de los derechos correspondientes (situacion similar se dio con la Ley No. 18.591 de 1987). ¿Cual es lasenal que se da a los ciudadanos con este tipo de cuerpos jurıdicos?: «senor, ¿desea edificar? No se preocupepor lo indicado en el instrumento de planificacion territorial de su comuna, haga lo que usted desee, en algun

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tiempo mas podra regularizar todo esto. No haga caso a los burocratas municipales.» Mas todavıa: «usted,por ser una persona de iniciativa y emprendedora, se vera beneficiada, saldra favorecida. Aquellos que cumplencon las normas, que piden los permisos en su oportunidad y que pagan los respectivos derechos, no son buenosciudadanos.» ¿Para que existen las leyes? ¿Para que un plan regulador comunal? Tanto las leyes como los planesreguladores se han establecido para ser respetados. El plazo determinado en la «Ley del Mono» (ası llamadaporque el proyecto de arquitectura era reemplazado por un mono o bosquejo) vencio, pero habıa que dar un pasomas, prorrogarla y aumentar las facilidades (originalmente se requerıa concurso de arquitecto para viviendassobre 70 m2, se paso a requerir la participacion del profesional competente a partir de viviendas de 100 m2).

Podemos concluir que la ciudad se va construyendo a traves de acciones privadas que nacen de transgre-siones a las leyes vigentes y son amparadas por los organismos que tienen como funcion y mision cautelar elcumplimiento de las mismas.

El nuevo urbanismo

El Gobierno de la Region Metropolitana (GOREM) , el ano 2003, aprueba una modificacion alinstrumento denominado Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) , por medio de la Re-solucion No. 107 (GOREM), del 13 noviembre, y publicada en el Diario Oficial de la Republica de Chile el 11 dediciembre. La modificacion introducıa el concepto de Proyectos con Desarrollo Urbano Condiciona-do (PDUC) y referıa en forma expresa al Artıculo 8.3.2.4. del PRMS. Esta Resolucion venıa a complementar lamodificacion del ano 1997, mediante la cual se incorporo la Provincia de Chacabuco al instrumento, aumentandoen 60.000 las hectareas destinadas al desarrollo urbano, localizadas en el lımite norte de la ciudad de Santiago yque equivalen a una superficie similar a la que ya existıa, es decir, hoy Santiago, cuenta con aproximadamente120.000 hectareas para el desarrollo urbano, entre las denominadas consolidadas, urbanizables y de extensionurbana.

Fuente: Bresciani L., Luis. Santiago Region. Desarrollos Urbanos Integradores ; Presentacion PowerPoint; 2004.

Figura 7: Ciudad de Santiago y Area Urbana y Urbanizable de la Provincia de Chacabuco

En la Lamina 7, en tono verde, se observa la superficie que ocupa la ciudad de Santiago y, en color gris,las comunas de Colina, Lampa y Tiltil de la Provincia de Chacabuco, que fueran incorporadas en el ano 1997,como zonas urbanizables y de extension urbana en la modificacion al PRMS.

El texto de la Resolucion No. 107, publicada en el Diario Oficial, incluıa la memoria explicativa con losfundamentos de la modificacion y establecıa la definicion de la polıtica considerada para la propuesta, indicando:

La Region Metropolitana se enfrenta a la necesidad de avanzar en una nueva polıtica de orde-namiento territorial, que permita hacer compatible el crecimiento economico, la equidad social y losequilibrios medio ambientales. Esta polıtica metropolitana se centra en siete objetivos:

1. Apertura del territorio regional a nuevas formas de desarrollo urbano y localizacion de activi-dades, impulsando la desconcentracion urbana regional.

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2. Fuerte integracion entre las inversiones en redes de transporte y los nuevos nucleos urbanos.

3. Participacion Publico-Privada en la gestion y financiamiento urbano.

4. Creacion de proyectos y zonas urbanas integrales en sus usos e integradoras socialmente.

5. Planificacion y proteccion regional de espacios naturales fragiles y de valor ecologico.

6. Aplicacion de instrumentos de regulacion flexibles orientados a la internalizacion de costos.

7. Creacion de zonas urbanas sobre la base de Planes Maestros de Desarrollo y no tan solo amodificaciones.

Fuente: Revista Vivienda y Decoracion, Diario El Mercurio de Santiago.

Figura 8: Publicidad de Conjunto Residencial en las Areas Urbanizables

Ademas, la propuesta modificatoria planteaba cinco objetivos, estos se transcriben a continuacion:

«1. Proveer al Plan Regulador Metropolitano de Santiago de un mecanismo alternativo de manejodel crecimiento urbano metropolitano, que complemente los actuales planes reguladores y lımitesurbanos.

2. Manejar la oferta de suelo urbano en justa relacion con las demandas metropolitanas, evitandolas discrecionalidades artificiales creada por los mecanismos tradicionales de zonificacion.

3. Modificar y mejorar las tendencias de localizacion de actividades urbanas mediante la aplicacionde sistemas de internalizacion de costos e impactos.

4. Reducir los deficit en la provision de equipamientos e infraestructuras urbanas mediante elcondicionamiento de la actividad inmobiliaria privada.

5. Generar nuevas localizaciones de viviendas subsidiadas y sociales en areas urbanas de mayornivel de equipamiento y servicios urbanos, reduciendo las tendencias de segregacion social en laregion.»

Al leer las definiciones polıticas y los objetivos que la modificacion al PRMS proponıa y analizarlos enrelacion a la definicion de PDUC, entendiendose por tal: «aquellos proyectos emplazados en las Areas de Inte-res Silvoagropecuario que cumplan con todas las condiciones y exigencias establecidas» en el artıculo 8.3.2.4.del PRMS, inmediatamente resalta la incoherencia de la modificacion propuesta, especialmente, con los funda-mentos de la polıtica establecidos en los numeros 4 y 5. ¿Como se pretende salvaguardar las areas de interessilvoagropecuario con las normas y exigencias que se establecen? ¿Como se crean zonas urbanas integrales conlas exigencias reducidas de equipamiento que se postulan? (ver Cuadro 1)

Las condiciones de zonificacion establecidas en la modificacion al PRMS para los Proyectos de DesarrolloUrbano Condicionado , contemplan que estos deben desarrollarse en un territorio equivalente a 300 hectareas omas; cumplir con una densidad bruta media de 85 habitantes/hectarea con tolerancia de 15 habitantes/hectarea,por lo tanto, la densidad bruta media es de 100 habitantes/hectarea (ningun promotor estara interesado en elrango de tolerancia inferior de 70 habitantes/hectarea); dotar de al menos un 30% de viviendas que puedan seradquiridas mediante el sistema de subsidio habitacional, de la cuales, el 40% —al menos— debe ser viviendasocial (es decir, no puede tener un costo superior a 400 UF) y para este 30% de viviendas —enmarcadas en

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Fuente: Revista Vivienda y Decoracion, Diario El Mercurio de Santiago.

Figura 9: Publicidad de Proyecto Residencial en Area Urbanizable de la Provincia de Chacabuco

alguno de los programas del sistema de subsidio habitacional— se autoriza una densidad bruta maxima de400 habitantes/hectarea; y, finalmente, el proyecto debe considerar un area para actividades productivas y/oservicios igual o superior al 5% de la superficie. Ademas, se establecen las condiciones de equipamiento que sepueden ver en el Cuadro 1 y se posibilita que el proyecto se ejecute por etapas, en cuyo caso, la etapa no puedeser inferior a 3.000 habitantes:

Cuadro 1: Condiciones de Equipamiento para PDUC

Modulo Tipos de Equipamiento

No. habitan-tes

Salud Educacion Seguridad Areas Verdes Deportes Servicios

500 Plaza Vecinal

3.000 Basica Plaza Vecinal Multicancha

5.000 Media Cientı-fica Humanis-ta

Cancha deFutbol

Terminal deTransportePublicoUrbano

10.000 Media Tecni-ca

CarabinerosBomberos

Gimnasio

20.000 Consultorio Educacion Di-ferencial

Parque Centro Ser-vicios

40.000 Centro Espe-cializado Am-bulatorio

Fuente: Diario Oficial de la Republica de Chile el 11 de diciembre de 2003, Resolucion No. 107 (GOREM).

Si hacemos el siguiente ejercicio, en funcion de la norma un PDUC en un terreno de 300 hectareas, deberıaposeer una poblacion equivalente a 30.000 habitantes. Entonces, segun la aplicacion del artıculo 2.1.22. de laOrdenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) 9 corresponderıa construir en ese predio7.500 viviendas; de estas 2.250 debieran venderse por medio del sistema de subsidio habitacional y, el 40% deellas, es decir, 900 viviendas corresponderıan a la denominacion de viviendas sociales. Tambien, al PDUC debeaplicarsele el artıculo 2.2.5. de la OGUC y, por tanto, tendra que ceder para areas verdes el equivalente al 7,09%,para equipamiento el 2,06% y para vialidad hasta un 30%, lo que implica 21,27 hectareas, 6,18 hectareas y unmaximo de 90 hectareas respectivamente.

Si adicionamos a las cifras indicadas en el parrafo precedente destinadas a cesiones la superficie para lasviviendas con subsidio que equivale a 22,5 hectareas y las 15,0 hectareas para las actividades productivas yde servicios, el remanente del terreno para la construccion de viviendas sin subsidio es de 45,05 hectareas,implicando una superficie maxima para cada parcela de vivienda de 276 m2, superficie que podra crecer enla medida que se disminuya la superficie destinada a vıas, teniendose presente que por cada un por ciento dedisminucion se puede aumentar cada lote en aproximadamente 6 m2. Podrıamos decir que hemos dado origen auna ciudad con 7.500 parcelas residenciales, donde 2.250 poseen una superficie maxima de 100 m2 y 5.250 unasuperficie maxima de 276 m2.

Con los resultados obtenidos del ejercicio nos asaltan muchas preguntas, como por ejemplo: ¿cual es la imagende este tipo de asentamiento urbano?; ¿realmente se piensa que este tipo de desarrollo urbano permite una mejorcalidad de vida?; veamos otras. La primera pregunta: ¿cuantas ciudades existen en Chile con poblacion cercana

9Ver: http://www.minvu.cl/default2.asp?cuerpo=478

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a 30.000 habitantes? Segun el Censo de Poblacion y Vivienda 2002, en Chile, existen 130 ciudades con poblacionentre 5.000 y 30.0000 habitantes. En el rango entre 27.000 y 32.000 habitantes, existen solo 10 ciudades, estan lasde: Paine, Concon, San Carlos, Villarrica, Cauquenes, Curanilahue, Castro, Molina, Lampa y Ancud; a modo deejemplo, la ciudad de Castro es la capital de la provincia de Chiloe en la X Region del paıs. La mayorıa de estastiene sobre 150 anos de existencia, algunas mas de 500 anos. Sin embargo, con una modificacion a un instrumentode planificacion territorial se faculta a fundar nuevas ciudades de la noche a la manana, ¿planeamiento urbanoo especulacion inmobiliaria?

Segunda pregunta: ¿que equipamiento mınimo poseen las ciudades de aproximadamente 30.000 habitantesen Chile? Entonces, pensemos solo un poco, en que tipo de equipamiento tienen estas ciudades: sin duda queal menos un consultorio de salud publico, mas de alguno privado; escuelas publicas y privadas con ensenanzaprebasica, basica, media y mas de algun centro tecnico profesional (incluso algunas de estas ciudades tienensedes universitarias); bomberos y carabineros existen hasta en centros poblados rurales, tambien existe policıacivil en casi toda ciudad de 30.000 habitantes; una ciudad que se precie de tal no solo tiene plazas vecinales,sino tambien su propia plaza de armas, parques publicos, paseos, etc.; centros de deportes con mas de unamulticancha, canchas de futbol, gimnasios, piscinas, medialuna, etc.; todas poseen terminales de transportepublico y no solo urbano, sino tambien intercomunal e interregional; centros de servicios con entidades publicasy privadas: correo, telefonıa, sanitarios, gas, bancos, registro civil, servicios municipales; etc.; lugares de culto: alo menos, una iglesia catolica y una iglesia evangelica; centros culturales; museos; bibliotecas; cines; comercio alpor mayor y al por menor; entre muchas otras actividades. Por lo anterior, es razonable pensar si la condicionesde equipamiento establecidas son suficientes para cumplir con el objetivo numero cuatro, me parece que no.Mas aun, los promotores inmobiliarios solo deben disponer del suelo para los equipamientos —que en esteejemplo, deberıan poner a disposicion 21 hectareas para areas verdes, 6 hectareas a equipamiento comunitarioy 15 hectareas a actividades productivas y de servicios—, no tienen obligacion de proveerlos.

Una tercera pregunta, si el resultado de efectuar la operacion, que relaciona la norma para llevar a cabo unPDUC por etapas (solo posibles con 3.000 habitantes como mınimo) y la indicada en la OGUC para determinarla densidad (cuatro habitantes por vivienda), es decir, se tiene que una etapa como mınimo debe considerar 750viviendas: (a) ¿por que se establecen condiciones de equipamiento para modulos con menor numero de habitantesque el mınimo? No es posible tener etapas de desarrollo asociados a 500 habitantes; (b) ¿corresponde incluiren la etapa el 30% de viviendas para subsidio habitacional y destinar el 40% de estas a viviendas sociales, esdecir, construir 225 viviendas para programas con subsidio y de ellas destinar 90 unidades a viviendas sociales?,asegurarıa que ello no esta considerado y que no se construira ninguna vivienda social hasta el final del proyecto,porque no se entiende como obligacion del promotor proveerlas, solo destinar la superficie donde se emplazaran.Entonces, una nueva pregunta surge, ¿cual sera la localizacion en el conjunto, que se proporcionara a este tipode viviendas?

Una pregunta con relacion a los habitantes de las viviendas sociales. En funcion del ejercicio son 900 lasviviendas sociales que deberan construirse. Son 900 unidades cuyo costo no puede superar los 400 UF o 9.512.Por lo anterior, son viviendas que estan destinadas al 20% de la poblacion de mas bajo nivel de ingreso. Estenumero de viviendas implica una poblacion estimada de 3.600 habitantes, asumiendo que todas fueran familiastradicionales, al menos, existiran 1.800 personas menores de 18 anos, pregunto: ¿donde estudiaran los ninos yjovenes de estas familias? ¿Quien proveera el equipamiento educacional publico? ¿Cuantos kilometros deberandesplazarse para asistir al colegio, mientras el Estado dota del equipamiento necesario al nuevo nucleo urbanoconstruido? Recordemos el quinto objetivo que se perseguıa con los PDUC: «5. Generar nuevas localizaciones deviviendas subsidiadas y sociales en areas urbanas de mayor nivel de equipamiento y servicios urbanos, reduciendolas tendencias de segregacion social en la region.» Me parece que solo existe un discurso bien intencionado, lapraxis es distinta.

Figura 10: Imagen que puede adquirir un Conjunto Habitacional de Viviendas Sociales en unPDUC

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Sin duda, estimado lector, a usted le estaran inquietando muchas otras preguntas, quizas muchas mas delas que aun hay en mi cabeza y, obviamente, nos interesarıa saber las respuestas. Solo puedo anticipar querespuestas adecuadas y creıbles no hay.

La renovacion de las areas urbanas consolidadas

El ejemplo anterior, del nuevo urbanismo en Chile, no contribuye a crear ciudad. Tampoco se facilita laconstruccion de ciudad con la practica asociada a la renovacion urbana que experimentan las areas consolidadasde nuestras ciudades. El modelo neoliberal que pone su acento en el individualismo y en el exito personal,exacerba la valoracion de lo privado sobre lo publico, los proyectos no se conciben pensando en que ellos formanparte de un espacio publico y que lo cualifican.

Los espacios publicos se localizan en las azoteas de los edificios como se puede observar en la Lamina 11. Yano se hace necesario que exista un gimnasio o una piscina publica, estos equipamientos se ofrecen en las propiasedificaciones, la posibilidad de socializacion que ofrecıa el espacio publico no es necesaria, como tampoco loposee el equipamiento comunitario. Se incentiva la segregacion socioeconomica y la homogeneidad, aspectos queson completamente ajenos a la esencia misma de lo urbano.

El Edificio Euro Plaza ofrece un nuevo estilo de vida en el centro de la ciudad y de acuerdo a la imagenpublicitada, en la azotea existirıa una piscina temperada con vista panoramica sobre la ciudad, sauna, gimnasioy quincho para asados. Estilo de vida que tambien se promete en el barrio de El Golf (comuna de Las Condes),con piscina panoramica en el piso 29.

Fuente: Revista Vivienda y Decoracion, Diario El Mercurio de Santiago.

Figura 11: Publicidad de Edificios en Zonas de Renovacion

A traves de estos emprendimientos inmobiliarios —mayoritariamente— se ha pretendido dar respuesta alproblema de perdida de poblacion que presentan algunas comunas. En el caso de la comuna de Santiago, apartir del ano 1989, se posibilito la «liberalizacion de las alturas de edificacion mediante la construccion inscritaen rasantes a partir de las alturas maximas permitidas; al mismo tiempo se acepta la alteracion de las formasde agrupamiento, con la posibilidad de incorporar edificios aislados en la trama continua. Todo esto entregaenormes constructibilidades en los predios al sector privado, el que ademas se ve estimulado por la instauracionde un subsidio de renovacion urbana que beneficia la adquisicion de viviendas hasta un determinado valor»(Saavedra (2000:24)), a tal punto, que el auge de la construccion por las ventajas normativas que ofrece elinstrumento de planificacion genera una serie de problemas sufriendo «la aparicion de nuevos edificios quetraen al sector tipologıas y formas que le son ajenas, provocando el rechazo de los antiguos habitantes queven amenazada la integridad de su medio e invadida su privacidad por la irrupcion de edificacion en altura sincontrol alguno.» (Saavedra (2000:24))«Subsidio: Cuando la renovacion urbana se transforma en un negocio. Repoblar areas dentro de ciudades

ha permitido que empresas se desarrollen al alero del aporte estatal que entrega el Fisco», se titula el artıculoaparecido el 16 de mayo de 2005, en la pagina B4 del Diario El Mercurio de Santiago y firmado por DanielaVaras. Creo que el tıtulo es muy acertado, pues el proceso de renovacion urbana ha sido y seguira siendo unmuy buen negocio inmobiliario, sin embargo, los costos del procesos aun no se evaluan seriamente, las perdidasen edificaciones de valor patrimonial y ambiental, por mencionar un tema, se menciona solo a baja voz.

El subsidio de renovacion urbana (vigente por mas de 14 anos) —al que se hace mencion en el parrafoprecedente— corresponde a un monto que no discrimina en funcion del tamano de la residencia que se adquiera,solo determina el precio maximo posible de pagar para acceder a el (hasta viviendas de 2.000 UF). Esta situacionsignifica que un postulante al subsidio de renovacion urbana, que pretenda adquirir un departamento de 40 m2

y otro, que desee comprar uno de 80 m2, ambos recibiran el mismo monto de subsidio, el cual es equivalentea 200 UF. La practica ha derivado en la practica cada vez mas extendida de construir un mayor numero deunidades habitacionales de superficies inferiores a los 40 m2, encareciendo el valor de la vivienda.

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Para evitar los efectos perversos de la aplicacion del subsidio de renovacion urbana, pareciera adecuadoestablecer una ayuda diferenciada en funcion del tamano de la vivienda a adquirir. Un subsidio diferenciadoy creciente a medida que aumenta el tamano de la vivienda, permitirıa que llegaran familias a la zona centralde la ciudad, sin embargo, se estan concentrando mayoritariamente personas solas o se estan adquiriendo losdepartamentos para rentas.

La ciudad eslogan

La practica urbana actual del sector privado —grupos economicos y empresas inmobiliarias— emprende pro-yectos en diferentes localizaciones de nuestro territorio —urbano y rural—, asociados a un eslogan de mercadeo.Un ejemplo de esta practica urbana privada lo constituye el «Parque Cousino Macul».

En los terrenos de la Vina Cousino Macul, se ha desarrollado un proyecto que nacio planteando el nacimientode una ciudad, su eslogan original decıa: «Parque Cousino Macul. Nace Una Nueva Ciudad». Sin embargo, enel transcurso del ano 2000, fue cambiado por: «Parque Cousino Macul. Para Vivir Mejor»; hoy, la publicidad,nos senala que estamos frente a «La Ciudad Perfecta».

La Lamina No. 12 muestra la evolucion del eslogan de venta de las viviendas del proyecto que se ha emplazadoen lo que era la Vina Cousino Macul. Se trata de barrios cerrados, con guardias y barreras en sus accesos,emplazados al interior de la ciudad de Santiago, que usa la infraestructura vial propia de la ciudad, por medio dela cual se comunica con el resto de ella. ¿Que se ha de entender por «ciudad perfecta»? ¿Cual es el equipamientopropio que acompana a esta «ciudad perfecta»?

Se deberıa suponer que la ciudad perfecta es aquella que no discrimina, que posee la suficiente heterogeneidadsocial para permitir la realizacion de la vocacion propia de cada uno de sus habitantes. Aquella que permite laheterogeneidad fısica y espacial, donde se representa la condicion unica e irrepetible de cada persona. Aquellaque no requiere de medidas de seguridad, porque es tolerante con sus vecinos; porque vive en paz con ellos;porque es solidaria; porque distribuye lo que posee, dando a cada cual lo que le corresponde; porque integra aldesvalido y al diferente; etcetera. La ciudad perfecta en la tradicion cristiana deberıa ser el sımil de la «NuevaJerusalen», donde no existira el hambre, ni el dolor ni el llanto; donde pacera el nino con el aspid; donde nadievivira de la apariencia.

Parece que no es ese el concepto de ciudad perfecta utilizado en el proyecto en comento. No, la ciudad perfectano es tal, requiere de la ciudad que la acoge, pues no posee fuentes laborales, ni lugares para el esparcimientoy la recreacion, ni hospitales, ni clınicas, ni lugares de culto, ni fuentes propias de agua potable, ni planta detratamiento de las aguas servidas, ni generadora de electricidad, ni vertedero para los desechos. ¿Que es loperfecto? ¿No sera acaso que no se trata de una ciudad? ¿No sera un engano para el posible comprador de unavivienda en ese lugar? Mas aun, la ciudad perfecta pretende ser un resabio de postulados del urbanismo de finesdel siglo XIX y principios del XX, erigida en el siglo XXI.

Proyectar ciudades o espacios urbanos de mejor calidad que los actuales es siempre necesario, siempre queello no implique una perdida patrimonial como sociedad. ¿Cuantas hectareas de terreno permeable han perdidotal cualidad? ¿Que tiene de nuevo esta ciudad que nace con residencias que superan los 3.500 UF y acogidasen su mayorıa al D. F. L. No. 2, de 1959? No son acaso solo conjuntos de «viviendas sociales» para estratossocioeconomicos medios altos y altos. ¿Quien puede asegurar que el promotor inmobiliario del Parque CousinoMacul, va a mantener las caracterısticas paisajısticas que presenta el Plan Maestro para mas 250 hectareas?¿Quien ha evaluado los efectos que genera esta nueva ciudad sobre la estructura urbana actual de la ciudad o alterritorio en el cual se emplaza? ¿Acaso estos emprendimientos inmobiliarios no son mas que ghetto al interiorde la ciudad, que finalmente contribuyen a generar mayor segregacion social, economica y espacial?

La ciudad perfecta, la ciudad para vivir mejor, la ciudad del futuro, se va repitiendo a lo largo del paıs. Enla ciudad de Temuco aparecio un proyecto inmobiliario en un predio de la Universidad de La Frontera, llamado«Portal de la Frontera», cuyo eslogan es: «Una ciudad en la ciudad»; sus promotores senalan: «hemos pensado...en sus hijos, usted y su familia. Hemos resguardado... los bosques, el espacio y sus costumbres. Hemos disenado...Una ciudad en la ciudad.» Entre Pintue y Rangue, a orillas de la Laguna de Aculeo, nace Alto Laguna, otrodesarrollo inmobiliario que invita a vivir en «un paisaje prodigioso, natural y sobrecogedor... un verdadero legadode la naturaleza para su familia.» Sin embargo, cuando nos detenemos a analizar las propuestas de parcelacioneso de viviendas, ellas no tienen nada nuevo que brindar, incluso si no se mencionase, ninguna persona podrıacomprender, que un proyecto ostenta sitios de 500 m2 y el otro de 5.000 m2.

Frente a la ciudad eslogan creo conveniente tomar en consideracion las palabras del Pontificio Consejo paralas Comunicaciones Sociales, que senala:

«Incluso hoy, se dan tipos de publicidad simple y deliberadamente inexactos. Generalmente ha-blando, sin embargo, el problema de la verdad en la publicidad es algo mas sutil: no es que lapublicidad senale lo que es abiertamente falso, sino que puede distorsionar la verdad sobreenten-diendo cosas ilusioras o silenciando datos o hechos pertinentes... sin la verdad en la base, comopunto de partida y criterio de discernimiento, juicio, eleccion y accion, puede no existir un ejercicioautentico de la libertad... un principio fundamental consiste en que la publicidad no puede enganar

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Fuente: Fotografıas del autor del artıculo y publicidad tomada de la Revista Vivienda y Decoracion, Diario ElMercurio de Santiago.

Figura 12: Fotografıas del Eslogan del Proyecto Residencial Parque Cousino Macul y Publicidaden la Prensa

deliberadamente, ni implıcita o explıcitamente ni por mision.» (Pontificio Consejo para lasComunicaciones Sociales, 1997)

En la planificacion de nuestras ciudades el deber ineludible es de la autoridad polıtica, y fundamentalmente,del Estado, a traves de sus instituciones. Para que ello sea posible, es indispensable la transparencia y moralidadde los actos de la autoridad, los que deben orientarse realmente a la busqueda y promocion del bien comun. Enla planificacion de las ciudades como en todos los proyectos que emprende el hombre es esencial tener siemprepresente que el fin no justifica los medios.

Los ejemplos que he resenado precedentemente refieren a acciones que tienen su origen en el Estado o querequieren su concurso, son acciones asociadas a modificaciones de cuerpos legales, que nacen en el Gobiernopor voluntad propia o a propuesta de terceros —casi siempre grupos de poder—, algunas se resuelven porvıas administrativas, otras requieren aprobacion legislativa. Son acciones que ejemplifican la actitud hacia laciudad presente en nuestra sociedad —digo sociedad, porque asumo que tanto el ejecutivo como el legislativoson representantes de los habitantes del paıs, dada su genesis por sufragio popular—, actitud que ha olvidadola esencia misma de ella y la ha convertido en el mas preciado de los «botines».

En mas de una oportunidad he referido el caracter etico de la planificacion urbana o del ordenamiento delterritorio, mas aun, es un imperativo etico, ella tiene directa relacion con el deber ser, es una obligacion moral.«La realidad humana no se rige unicamente por leyes autonomas; tampoco se construye segun modelos previa-mente incorporados a un devenir ciego e irreversible. Por el contrario, las realizaciones humanas dependen, engran medida, de las decisiones libres y responsables de los sujetos humanos implicados en ellas.» (Vidal, 1991).Es decir, depende de la voluntad del hombre, el imperativo etico mueve a nuestra voluntad a actuar de unamanera determinada y no de otra, nos mueve a actuar coherentemente. Existe una maxima en moral que senala:quien no actua como piensa, termina pensando como actua, y nuestras ciudades son —hoy dıa— signos de laincoherencia entre discurso y praxis.

Criterios de valoracion

¿El desarrollo economico conduce realmente al desarrollo humano? Una pregunta de difıcil respuesta. Paralos partidarios de la economıa de mercado, el librecambio y el pensamiento unico, es decir, para aquellos quehan entronizado en nuestra cultura un nuevo dios: el capitalismo neoliberal (Mardones, 1997), la respuesta a la

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pregunta es facil: sı. Sin embargo, son muchos los pueblos y los hombres que ven como el crecimiento economicode sus naciones aun no les permite alcanzar su propio desarrollo, es decir, alcanzar el desarrollo humano.

El avance cientıfico y tecnologico y la sociedad de consumo, con la complicidad de los grandes medios decomunicacion social, crea cada dıa nuevas demandas para el hombre y este, para satisfacer las nuevas necesidades,se transforma en consumista, audiovisual, anonimo en la masa y desarraigado en el mundo globalizado. Todolo contrario al significado de la palabra desarrollo, la cual proviene del prefijo «des» que indica una accioncontraria, mas la palabra «arrollar»: envolver, por lo tanto, significa liberar lo que estaba envuelto, incluidoo encerrado (Bastos de Avila, 1994:219). Principalmente en los centros urbanos, el hombre se encierra y seenvuelve en una voragine que no le permite valorar su propia dignidad. Los centros urbanos, espacios dondese concentra la mayor parte de la poblacion del mundo, deben ayudar al hombre a pasar de situaciones menoshumanas a mas humanas.

El dialogo entre desarrollo economico y desarrollo humano debe fundarse en el correcto equilibrio entre el«ser» y el «tener». Cuando no existe equilibrio entre el «ser» y el «tener» nos encontramos frente a una -si noa la mayor- de las injusticias del mundo de hoy, los pocos que poseen mucho y los muchos que no poseen casinada.

«El desarrollo solo es un Desarrollo Humano en tanto tiene a las personas como sujetos. UnDesarrollo Humano valora la vida humana en sı misma. No se preocupa de las personas solamenteen tanto productores de bienes materiales, ni valora la vida de una persona mas que la de otra,nacida en una clase social incorrecta o un paıs incorrecto o de sexo incorrecto. Para ser efectivamentehumano, el desarrollo debe facilitar a todas las personas ampliar la gama de sus opciones y aprovecharequitativamente las oportunidades que abre la sociedad moderna.» (PNUD, 1998:46)

El modelo economico imperante en Chile privilegia de modo absoluto el tener sobre el ser. Se privilegia aaquellos que tienen mas para que cada vez tengan mas, escudandose en la afirmacion de que el chorreo10 deldesarrollo economico permitira disminuir la pobreza y la miseria de aproximadamente un 19% de la poblaciontotal del paıs, segun cifras del ano 2003.

En los foros internacionales Chile es un buen ejemplo de economıa sana y segura para la inversion extranjera,los indicadores macroeconomicos y socioeconomicos ası lo demuestran. Es el unico paıs de la Region que halogrado suscribir con exito tratados de libre comercio con paıses de otros hemisferios. Se vive de un granoptimismo e ilusion, confundiendose desarrollo con crecimiento economico. Se ha llamado a esta forma dedesarrollo: «crecimiento con equidad». Es el «tigre» de las economıas latinoamericanas, con tasas alrededordel 6,5% de crecimiento del PIB a mediados de la decada del noventa (CEPAL, 1998:28) y, hoy, con tasasproyectadas sobre el 5% superando no solo a paıses de la Region, sino incluso a paıses europeos.

El Instituto Nacional de Estadısticas (INE), al analizar el panorama global de la economıa nacional durante1996, senalaba cinco situaciones favorables que contribuyeron a alcanzar los logros macroeconomicos, entre ellasal «dinamismo de la inversion en construccion sostenido por el arrastre importante de obras de edificacioniniciadas en 1995; la ejecucion de las obras de infraestructura por parte del Ministerio de OO.PP. y la puestaen marcha del proceso de licitacion para incorporar, en forma creciente, al sector privado en la remodelacionde la infraestructura del paıs.» (INE, 1997:9–11). Dada la conclusion del INE, resulta obvio asegurar que losgobiernos —en periodos de crisis— han acentuado las polıticas para favorecer a este sector de la economıa,buscando liberalizar las normas vigentes en materia de construcciones y urbanizaciones, independiente a losefectos que esas polıticas producen.

Desarrollo la tesis anterior basado en la participacion en el PIB nacional, del sector construccion, el cualmantuvo en el perıodo 1985–1996, un constante aumento. Este paso de un 4,9%, en el ano 1985, a 7,4% en elano 1996; sin embargo, el sector minero, especialmente compuesto por la produccion de cobre e historicamenteasociado al desarrollo economico del paıs, disminuyo su participacion, pasando de un 13,2% en el ano 1985, aun 7,0% en el ano 1996 (Banco Central de Chile, 1998:13). En el ano 1996 el sector de la construcciongenero bienes y servicios por 5.114.036.918 pesos (Banco Central de Chile, 1998:11); presento un totalde 410.444 personas ocupadas y genero un ingreso medio de los ocupados, de 455,02 pesos (INE, 1997:29); elingreso total de los ocupados en el sector representaba el 3,7% del PIB de la construccion. Otro argumentoque avala la tesis: en el mismo ano 1996, se edificaron 14.954.288 m2, 9.798.515 m2 se destinaron a vivienda;a industria, comercio y establecimientos financieros 4.243.017 m2; y, 912.756 m2 a servicios (INE, 1997:19).Es conveniente senalar que dentro de la vivienda se encuentran las viviendas de los Programas Especiales( Ley No. 18.138 y D.S. 140)11 del Estado y, en los servicios estan los edificios destinados a: educacion,salud, instituciones de asistencia social, culto religioso, esparcimiento y cultura, servicios personales y del hogar,organismos internacionales y administracion publica. Los servicios representan el 6,1% del total de la superficieedificada. Ası, la Region Metropolitana concentro el 47,2% del total de la superficie edificada del paıs en elano 1996. Un 44,8% de la superficie destinada a vivienda, 54,3% de la destinada a industria, comercio yestablecimientos financieros, y, 39,2% de la superficie destinada a servicios (INE, 1997:23).

10Chorreo: «accion de chorrear. En Chile, en este caso, se utiliza como expresion de aquello que se da de propina.»11Diario El Mercurio de Santiago, Viernes 19 de Junio de 1998, pagina C8.

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Sin embargo, la participacion del sector de la construccion en PIB en el ano 1997, baja al 6,3%, comenzandouna fase de disminucion significativa, llegando a ser negativa en el ano 1999, con un -9,9% (Banco Centralde Chile, 2002:22). El punto de inflexion y de recuperacion se inicia en el ano 2000, para alcanzar en el 2002—de acuerdo a cifras preliminares— un crecimiento del 2,1% respecto del ano 2001 (Banco Central deChile, 2002:22). Pareciera una feliz coincidencia, que la recuperacion del sector de la construccion se inicie conla derogacion de la Polıtica Nacional de Desarrollo Urbano y con las posibilidades que permiten las nuevasmodificaciones legislativas. En este orden, el Diario El Mercurio de Santiago, en el Cuerpo B Economıa yNegocios, del 21 de abril de 2005, titula: «Primer trimestre: Ventas inmobiliarias logran record historico» y labajada del tıtulo anade: «En terminos de UF, fueron los mejores primeros tres meses en 24 anos.» El mismomedio de comunicacion social y en el mismo cuerpo, en su edicion del 3 de mayo de 2005, dice: «en la periferia dela capital: 5.000 millones de pesos en proyectos inmobiliarios en el Gran Santiago. Autopistas urbanas, extensiondel Metro y el Transantiago son el gancho para los posibles compradores.»; en la pagina B8, corroborando losbuenos augurios indicados en la portada, Pablo Aburto titula su artıculo como sigue: Actividad. Notable repunteen construccion en el primer trimestre: crece 9%. Pese a las buenas cifras, todavıa no se llega al nivel previoa la crisis asiatica. Debemos dar gracias a Dios que aun no se alcance la cifra previa a la crisis senalada, sicon estos ritmos de crecimiento nuestras ciudades tienen una serie de problemas no resuelto, como serıa con unritmo superior.

Con las cifras resenadas concluyo, que el criterio unico de valoracion utilizado en las actuales practicasurbanas, dice relacion con la contribucion del sector construccion a los indicadores macroeconomicos nacionales.Los efectos que esas practicas generan en los habitantes no son valoradas; no se valora el aumento de lostiempos de viajes, los mayores costos de transporte, la disminucion del tiempo de ocio, la agresion constantedel medio urbano invadido por la publicidad, la falta de imagen objetivo, la perdida de los signos identitarios ypatrimoniales, la disminucion de las superficies cultivables, la segregacion economica y espacial.

La Region Metropolitana representa aproximadamente mas del 2,0% del territorio nacional con 15.403km2 y alberga al 40de la poblacion total del paıs, segun datos del ultimo Censo de Poblacion y Vivienda. Laconcentracion del capital y del ingreso en la Region Metropolitana, especialmente en el Gran Santiago (ciudadde Santiago),12 genera cada vez mayor atraccion para los habitantes de las demas regiones del paıs, quienesven en ella la oportunidad para mejorar su calidad de vida. Sin embargo, al interior de esta existen grandesdesigualdades similares a las que se experimentan entre regiones a lo largo del paıs.

Las 37 comunas que forman la ciudad de Santiago representan el 56,4% del territorio regional con 8.656km2, albergando a 5.518.906 habitantes,13 equivalente al 91,05% de la poblacion regional. La ciudad tiene unadensidad de 637,58 hab/km2.

En el ano 1990 el Centro de Estudios del Desarrollo (CED) 15 publica el libro: «Santiago DosCiudades». El tıtulo quiere presentar a modo de sıntesis el resultado del analisis de la estructura socioeconomicaespacial del Gran Santiago. Segun el analisis presentado los efectos de las polıticas y de las normas urbanassobre el Gran Santiago generaron: agudizacion de la segregacion social del espacio urbano; persistencia delcrecimiento en extension; aumento de las disparidades en el acceso a los servicios urbanos; desplazamientoespacial de los focos de conflictividad urbana; deterioro de las condiciones del habitat familiar y local; aumentode la contaminacion ambiental; la informalizacion del espacio publico, sobrevaloracion de la seguridad urbana;y, aumento del deterioro de areas urbanas centricas y perdida del patrimonio historico (CED, 1990:204–209).La conclusion de sıntesis de todos los perıodos analizados indica claramente dos ciudades: la de la riqueza odel bien-estar, formada por las comunas de Santiago, Providencia, Las Condes, La Reina y Nunoa; y la de lapobreza o del mal-estar, formada por las comunas de La Pintana, Renca, Cerro Navia, San Ramon, Penaloleny El Bosque (CED, 1990:144–169). La situacion actual no ha cambiado sustancialmente, quizas de las ultimas,Penalolen, haya cambiado de estatus. «¿Cual es la verdad? ¿El paıs que maravilla por sus exitos o el paıs llenode espejismos?» (PNUD, 1998:33). Estas preguntas introducen el informe de desarrollo humano en Chile 1998siguen de actualidad y son validas para la ciudad de Santiago: ¿Cual es la verdad? ¿La ciudad que maravillapor sus exitos o la ciudad llena de espejismos?

En Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) viene elaborando un informe sobre elDesarrollo Humano y genero un ındice para comparar 178 paıses en el mundo; sin embargo, el PNUD adopto lametodologıa para mirar al interior de nuestro paıs, dado que este muestra un nivel de desarrollo humano alto(PNUD y Ministerio de Planificacion y Cooperacion, 2000:9). La estructura de variables para el Indicede Desarrollo Humano (IDH) en Chile considera: en salud, los anos de vida potencial perdidos; en educacion,alfabetismo, anos de escolaridad promedio y cobertura escolar en terminos de matricula; y en ingresos, promedioper capita de los ingresos autonomos, desigualdad en la distribucion del ingreso e incidencia de la pobreza deingresos (PNUD y Ministerio de Planificacion y Cooperacion, 2000:9). El informe sobre el Desarrollo

12El Gran Santiago o ciudad de Santiago ha estado formada tradicionalmente por las 32 comunas de la provincia de Santiago. Aesta he agregado la comuna de Colina de la provincia de Chacabuco, las comunas: Puente Alto, Pirque y San Jose de Maipo de laprovincia Cordillera y la comuna de San Bernardo de la provincia de Maipu, es decir, lo he considerado con 37 comunas.

13Ver en: Instituto Nacional de Estadısticas14 . Censo 2002 y, http://sir.mideplan.cl/15El CED es una institucion academica no gubernamental de derecho privado, autorizada por el Decreto 445 del Ministerio de

Justicia, del 5 de abril de 1981.

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Humano en Chile del ano 1996, indicaba: «el principal objetivo de este Informe es poner de relieve los desafıosque enfrenta la descentralizacion en Chile, a partir de una serie de diagnosticos regionales realizados desde laoptica del Desarrollo Humano.» (PNUD, 1996:13), este demuestra que la ciudad de Santiago sigue dividida. Serepiten los mismos nombres de las comunas de la riqueza y de la pobreza del estudio del CED en el informe delPNUD.

En el cuadro 2 se expone una base de datos para el Gran Santiago (37 comunas), que contiene la superficiecomunal, la poblacion segun los censos del ano 1992 y 2002 y los IDH para los anos 1996 y 1998; desgraciadamenteel Informe para los anos 2000 y 2002 no ha incorporado nuevamente el IDH por comuna, solo se han presentadoresultados a nivel regional. En mi opinion, de conocerse los resultados para los ultimos anos y ver los cambiosexperimentados en el IDH por comuna, posibilitarıan el intento de demostrar las hipotesis sobre movilidad dela poblacion mas rica y la mas carenciada en el territorio, dado que con las cifras para los anos 1996 y 1998, yase pueden aventurar algunas conclusiones producto de los efectos de las polıticas urbanas.

Segun los datos del Cuadro 2, no existen grandes variaciones en las seis primeras comunas en el periodo1996–1998. Sin embargo, conviene preguntarse por que la comuna de Lo Barnechea pasa del lugar 11 al 4o.;estamos refiriendonos a una comuna localizada en el sector nororiente de la ciudad y que posee una de lasmayores superficies en el Gran Santiago, pienso que para una adecuada respuesta serıa conveniente analizar lafecha en la cual comienzan a poblarse los emprendimientos inmobiliarios en la zona de La Dehesa, destinadosa sectores socioeconomicos medio-alto y alto de la poblacion y que posibilitan los cambios en la estructurasocioeconomica de la poblacion, aumentando en mas de un 40% en el periodo intercensal.

En la parte baja del Cuadro 2 se ubican las comunas con los menores IDH en el ano 1996. En estos casosse observan cambios mas significativos que en la parte alta del Cuadro. Primero, la comuna que ostentaba elultimo lugar en el Gran Santiago, Huechuraba, sube nueve puestos; este mejoramiento debe estar asociado alos emprendimientos inmobiliarios para sectores medios y medio-alto de la poblacion. Huechuraba es una de lascomunas de la periferia de la ciudad consolidada y que por los cambios en el Plan Regulador Metropolitanode Santiago posibilita el desarrollo de emprendimientos inmobiliarios en zonas de extension urbana. Situacionsimilar sucede con las comunas de Pudahuel y Colina, en estas dos se han presentado y desarrollado proyectos dedesarrollo urbano amparados en los cambios normativos a la Ley General de Urbanismo y Construcciones y alPlan Regulador Metropolitano de Santiago; hoy son comunas en las cuales pueden llevarse adelante Proyectosde Desarrollo Urbano Condicionado.

En el ano 1998, los ultimos seis lugares eran ocupados por las comunas de: San Ramon (32), Renca (33),La Pintana (34), Cerro Navia (35), Lo Espejo (36) y Recoleta (37). Todas estas comunas disminuyen su IDH

entre el ano 1996 y 1998, siendo el caso mas significativo el de la comuna de Recoleta. Esta es una comunapericentral, ubicada en el lımite norte de la comuna de Santiago, la cual se encuentra en un proceso sostenidode perdida de poblacion y deterioro. Las seis comunas se caracterizan por concentrar un porcentaje importantede su poblacion en el estrato socioeconomico bajo y en el ano 2000 estas comunas presentaban los siguientesporcentajes de poblacion pobre: 29,02% San Ramon; 25,68% Renca; 31,07% La Pintana; 23,95% Cerro Navia;27,04% Lo Espejo; y, 15,32% Recoleta.16 En las Lamina 13 y lamina 14 se grafican los siete mejores IDH encolor celeste y los siete peores IDH en color roja, tanto para 1996 como 1998, respectivamente.

Fuente: Elaboracion propia en base a datos del Cuadro No. 1 y plano del INE.

Figura 13: Localizacion de las Comunas del Gran Santiago con los Mejores y Peores IDH 1996

En esta desigualdad, presente en la ciudad de Santiago, tiene gran responsabilidad la actual polıtica dedesarrollo urbano y las especulaciones con el suelo urbano de los diferentes agentes que intervienen en el proceso.

16Ver en: http://sir.mideplan.cl/

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Cuadro 2:

Comuna Superficie Poblacion (censada) Indice de Desarrollo Humano(km2) 1992 2002 Variacion(%) 1996 Ranking 1998 Ranking

Vitacura 28,6 79.375 81.499 2,68 0,951 1 0,924 1Las Condes 98,5 208.063 249.893 20,10 0,944 2 0,897 3Providencia 14,2 111.182 120.874 8,72 0,941 3 0.904 2La Reina 23,3 92.410 96.762 4,71 0,923 4 0,881 5

Nunoa 16,3 172.575 163.511 -5,25 0,897 5 0,868 6Santiago 23,0 230.997 200.792 -13,08 0,887 6 0,810 7Maipu 133,0 256.550 468.390 82,57 0,878 7 0,773 12Macul 12,3 120.708 112.535 -6,77 0,875 8 0,777 10Cerrillos 19,0 72.649 71.906 -1,02 0,863 9 0,759 15La Florida 70,2 328.881 365.674 11,19 0,859 10 0,803 8Lo Barnechea 1.029,5 50.062 74.749 49,31 0,854 11 0,893 4Puente Alto 87,8 254.673 492.915 93,55 0,854 11 0,751 17San Miguel 9,5 82.869 78.872 -4,82 0,850 13 0,776 11Independencia 7,4 77.794 65.479 -15,83 0,846 14 0,725 24San Bernardo 154,8 190.857 246.762 29,29 0,834 15 0,731 21La Cisterna 10,0 94.712 85.118 -10,13 0,833 16 0,787 9Estacion Central 14,3 140.896 130.394 -7,45 0,831 17 0,740 19Quinta Normal 11,6 116.349 104.012 -10,60 0,828 18 0,726 22San Joaquın 9,9 114.017 97.625 -14,38 0,825 19 0,740 19Lo Prado 6,6 110.933 104.316 -5,96 0,823 20 0,753 16Pirque 441,2 11.368 16.565 45,72 0,819 21 0,773 12Recoleta 15,0 164.767 148.220 -10,04 0,800 22 0,681 37Conchalı 10,6 152.919 133.256 -12,86 0,798 23 0,726 22Penalolen 54,9 179.781 216.060 20,18 0,797 24 0,746 18San Jose de Maipo 4.977,9 11.646 13.376 14,85 0,789 25 0,763 14Quilicura 56,6 41.121 126.518 207,67 0,783 26 0,712 30Cerro Navia 11,0 155.735 148.312 -4,77 0,782 27 0,695 35La Granja 10,0 133.285 135.520 0,18 0,780 28 0,725 24Pedro Aguirre Cerda 8,8 130.441 114.560 -12,17 0,778 29 0,719 27San Ramon 6,6 100.817 94.906 -5,86 0,776 30 0,711 32El Bosque 13,9 172.854 175.594 1,59 0,776 30 0,719 27La Pintana 30,3 169.640 190.085 12,05 0,742 32 0,704 34Renca 22,8 128.972 133.518 3,52 0,742 32 0,706 33Lo Espejo 8,1 120.075 112.800 -6,06 0,740 34 0,685 36Pudahuel 196,5 137.940 195.653 41,84 0,733 35 0,722 26Colina 966,8 52.769 77.815 47,46 0,710 36 0,712 30Huechuraba 44,3 61.784 74.070 19,89 0,687 37 0,714 29

Fuente: Elaboracion propia en base a:

1. INE, Chile, Division Polıtico Administrativa 1995. pp. 106–114.

2. PNUD, Desarrollo Humano en Chile 1996. pp. 177–178.

3. PNUD, Desarrollo Humano en las Comunas de Chile 2000. pp. 91–92.

4. Datos Censo 2002 (http://www.ine.cl)

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Fuente: Elaboracion propia en base a datos del Cuadro No. 1 y plano del INE.

Figura 14: Localizacion de las Comunas del Gran Santiago con los Mejores y Peores IDH 1998

Ambas situaciones generan desequilibrios en la valoracion del suelo urbano. Ası tenemos, que en la zona de ElGolf de la comuna de Las Condes, el valor medio del metro cuadrado de terreno ha alcanzado valores cercanos alas 100 UF (E 2.380.-), en cambio en la comuna de La Pintana alcanza valores medios cercanos a las 3 UF (E 71.-)Esta situacion genera presiones sobre las autoridades que deben velar por la planificacion del territorio, paraconseguir modificaciones normativas que permitan obtener una mayor rentabilidad en los proyectos inmobiliarios.

El Diario El Mercurio de Santiago, del dıa 9 de junio de 2001, en el cuerpo D presentaba un reportajetitulado: «¿Quienes son los duenos de la tierra? La Plusvalıa de Santiago». En este se daban a conocer algunosaspectos que influyen en el valor del suelo y bajo el subtıtulo: «Presion de uso y valor», se senala que, «puedeocurrir, incluso, que los inmobiliarios realicen ‘‘compras de hormigas’’ (casa por casa) para presionar un seccionaly desarrollar algun proyecto. Es lo que ocurrio, por ejemplo, en el sector Vitacura-El Bosque, donde una vezterminados sus edificios de Costanera, Senerman comenzo a mirar hacia el sur, adquiriendo varias de las antiguascasas Ley Pereira de las inmediaciones». Podemos concluir que adquiriendo propiedades se puede presionar paragenerar especulacion, que permita hacer subir el valor del suelo.

La mayor parte de las veces los Alcaldes, instruyen a sus equipos tecnicos para que tengan en consideracion enla elaboracion de las modificaciones a los instrumentos de planificacion territorial las facilidades a las inversionesprivadas. Lo importante es conseguir que los agentes inmobiliarios inviertan capital en su comuna. El crecimientoeconomico no puede ser la medida unica y exclusiva de valoracion en el desarrollo de los asentamientos humanos,es una de las formas de medir desarrollo, pero ella debe ir asociada a parametros que tengan relacion con elbienestar de la sociedad en su conjunto, es decir, con parametros que nos indiquen cuan cerca o lejos del biencomun nos encontramos.

La reforma urbana

Volviendo a lo que deje pendiente cuando me referıa a la actual practica urbana en Chile, retomo el procesode la Reforma Urbana que ha emprendido el Gobierno, creando una estructura para ello. En los considerandodel D. S. (MINVU-MINSEGPRES) No. 187, de 2001, se indica:

«1. Que el constante y cada vez mas vertiginoso crecimiento de las ciudades, impone nuevosdesafıos de planificacion y control, especialmente en cuanto a la armonizacion entre las necesidadesde expansion urbana y los requerimientos de calidad de vida para sus habitantes.

2. Que, en consecuencia, los instrumentos de planificacion urbana hasta ahora utilizados se tornancada vez mas insuficientes para prever adecuadamente y de un modo integral, los diversos efectosasociados al desarrollo urbano.

3. Que, del mismo modo, las visiones parciales o sectoriales que se tienen respecto de los diver-sos aspectos asociados al crecimiento urbano, requieren ser aunadas en un nuevo enfoque global ymultisectorial.

4. Que, los desafıos senalados se plantean aun con mayor urgencia ante la decision del Gobiernode impulsar un proceso de Reforma Urbana, en que se definan los requerimientos, parametros yestandares de un nuevo concepto de ciudad, centrado en el ciudadano y sus necesidades inmedia-tas, que armonice los requerimientos de la modernidad y el desarrollo, con mejores y mas justascondiciones de calidad de vida.

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5. Que, por lo mismo, la definicion e implementacion de una nueva polıtica urbana y en particular,del Plan de la Reforma Urbana que se desea impulsar, requiere de un cuidadoso estudio, diseno yprogramacion, de modo que respondan eficazmente a los desafıos enunciados e integren las diversasvariables asociadas al urbanismo, ası como la vision de distintos organismos, instituciones y entidadesvinculadas a este quehacer.»17

Senale que bajo este nombre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, persigue resucitar la Polıtica Nacionalde Desarrollo Urbano de 1979 con un nuevo ropaje. Esta en su Introduccion senalaba:

«La modalidad de desarrollo que se aplica actualmente en el paıs y sus consecuentes polıticaseconomicas y sociales, han hecho necesario revisar el enfoque y los instrumentos tecnicos y jurıdicoscon que, en el pasado, se ha conducido el proceso de desarrollo urbano. El objetivo principal de estarevision se ha dirigido hacia la formulacion de una Polıtica de Desarrollo Urbano, mediante la cualpueda lograrse una adecuada compatibilizacion entre los cursos de accion citados y los instrumentosde que dispone el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

El desarrollo urbano es un proceso complejo, sujeto a continuos cambios motivados por el caracteraltamente dinamico de sus componentes economicos y sociales.

Tradicionalmente, el problema de los asentamientos con caracterısticas urbanas, ha sido abordadoen nuestro paıs como una cuestion de orden interno de las ciudades, con lo cual, implıcitamente, se haestado suponiendo que es posible considerar a cada centro, en forma independiente del conjunto. Lavision actual de desarrollo urbano concibe a la ciudad como parte de un sistema espacial integradopor areas rurales en proceso de urbanizacion y por areas urbanas consolidadas, el cual a su vez,es dependiente de otros sistemas mayores del desarrollo nacional.» (Ministerio de Vivienda yUrbanismo, 1979).

Pido por favor —estimado lector— que vuelva a leer los considerando para el proceso de Reforma Urbana yel texto de la Polıtica del ano 1979, que acaba de leer. Para usted ¿presentan alguna diferencia los discursos delas autoridades de Gobierno y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de dos epocas tan distintas?

Afirmo que bajo los argumentos explicitados para llevar adelante el proceso de Reforma Urbana se escondela intencion de volver entregar al mercado la regulacion del desarrollo urbano y territorial de nuestro paıs.Sostengo como tesis que el ostentoso nombre de Reforma Urbana encubre la mas grande de las privatizacionesdel Estado: la privatizacion de la Administracion Urbana y Territorial. De su aplicacion es dable de esperar enel mediano plazo, el nacimiento de una nueva superintendencia regulatoria, ya no sera necesario un Ministerioy/o un Municipio, lo importante sera solo regular la actividad economica sobre el territorio: Superintendenciade Suelo y de Territorio.

El discurso neoliberal actual, es similar al del ano 1979. ¿Cuales son los fundamentos de la Reforma Urbana?Segun sus promotores: la planificacion urbana esta en crisis y, por ello, nuestras ciudades, la crisis obedecerıaa que en nuestro paıs existe una planificacion que se caracteriza por: ser de caracter normativo y de zonas;sectorialista; normativa; obedecer a una vision preconcebida y orientada a la oferta de suelo y de actividades.Frente a estas caracterısticas negativas de nuestro actual sistema se ofrece una planificacion urbana que seorienta por poseer un caracter evaluativo, es decir, estarıa sustentada en procesos de evaluacion; multisectorial,estrategica y orientada a la gestion; con una vision adaptable a los cambios y a las tendencias del mercado.Es decir, el papel del Estado en la Reforma Urbana no es velar por el bien comun, aquel bien superior que esindividual y colectivo a la vez, sino velar por el buen negocio inmobiliario sobre el territorio y de acuerdo atendencias, donde se crea demanda por nuevos productos.

¿Donde radica el rol del Estado? Acaso, aun no hay suficiente literatura —tanto a nivel nacional comointernacional— que nos recuerde que la planificacion del desarrollo es esencialmente etica. De que forma sevela por la igualdad de oportunidad para acceder a los beneficios del progreso economico y social. Se nospretende convencer de que el sector privado actua racionalmente y, que el sector publico, por esencia, actuairracionalmente. Existe algun ser humano que no pretenda maximizar sus beneficios, todos, cual mas cual menos,buscan maximizar sus ganancias y ello es racional. Sin embargo, es necesario que exista un ente capaz de eliminarla ley de la selva que ello genera, el llamado a cumplir esa tarea es el Estado y su actuar no debe basarse entendencias, al menos una imagen-objetivo debiera existir.

Desde los albores de la humanidad, el hombre busca la ciudad ideal, el regreso a la ciudad edenica —comosostendra Cesar Naselli18— y ello siempre ha conducido al hombre a plantearse diversas utopıas a lo largo de suhistoria. El ser humano va en busqueda de la ciudad ideal porque frente a lo inevitable de la muerte pretendela trascendencia e imaginar una mejor vida, que se logra con el espıritu. La ciudad fue, es y seguira siendo elacontecimiento cultural mas importante de la humanidad: la ciudad ideal de Platon, aquella que sostiene el

17Ver en http://www.reformaurbana.cl18Arquitecto argentino de basta trayectoria y prestigio internacional, actualmente se desempena como Director de Proyectos en

el Centro Marina Waisman de la Universidad Nacional de Cordoba (Argentina). Este concepto fue utilizado en la ConferenciaPlenaria de inauguracion del Seminario Internacional Hipotesis de Paisaje 3, en agosto de 2003.

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bien, o la ciudad de Dios de san Agustın, donde la ciudad terrena debe ser la prefiguracion de la ciudad celeste,ambas ponen sus fundamentos en la vida moral, donde el concepto de bien prevalece.

Sin embargo, la ciudad babelica,19 la de los artefactos urbanos, nos ha seducido por su expresion exterior,nos ha seducido el ropaje que utiliza para vestirse, cual modelo de pasarela nos habla del exito, del glamour y dela felicidad, en ella no es posible el fracaso ni la tristeza. Ya no nos importa como se gesta ella ni quienes son susvictimas, dejamos que el mercado —nuevo dios— exija la ofrenda o el pago que le corresponde, la rentabilidadal capital.

La ciudad edenica como parte de nuestra memoria y la ciudad babelica como la realidad que nos toca vivir,nos obliga a avanzar en la busqueda de la Nueva Jerusalen (para continuar con las referencias bıblicas). Debemosencaminar nuestros pasos para lograr ese territorio donde el ser humano —en todas sus dimensiones— sea elcentro, donde finalmente se de la equidad, la justicia, la solidaridad, la libertad.

Senalo esta necesaria busqueda porque a la fecha, el ser humano, se encuentra fuera, excluido de las dimen-siones que el proceso de Reforma Urbana lleva adelante; las referencias al hombre son solo tangenciales. En eldocumento Hacia un Plan de Reforma Urbana en Chile, elaborado por la Secretarıa Ejecutiva del Grupo deTrabajo por la Reforma de la Ciudad (GTRF) y fechado en abril de 2001, se indica:

«A partir del trabajo hecho en las distintas subcomisiones del GTRC se han definido diez dimen-siones centrales del proceso de Reforma de la Ciudad. Estas diez dimensiones abarcan los grandestemas urbanos y territoriales de Chile y definen a su vez las areas operativas de accion. Los temasy desafıos son:

1. Manejo y planificacion integral del Territorio.

2. Planificacion integrada del transporte y los usos del suelo

3. Calidad de servicios en Ciudades

4. Espacio Publico, Participacion y Ciudadanıa

5. El Mercado como regulador urbano y territorial

6. Financiamiento de la gestion y desarrollo de las ciudades

7. Las Ciudades como centros de actividad economica

8. Instrumentos y mecanismos de regulacion urbana y territorial

9. Incorporacion de la dimension ambiental al desarrollo urbano

10. Institucionalidad y Gestion de las Ciudades

Es a partir de estas dimensiones, de las propuestas especıficas vinculadas a ellas y de los principiossurgidos del Seminario de Trabajo de Reforma de la Ciudad realizado el pasado 6 de Abril, que seha elaborado el documento aquı expuesto.

En lıneas generales este Plan de Reforma, tiene por objetivos definir la importancia y los prin-cipios del proceso de Reforma de la Ciudad, estructurar consistentemente las recomendaciones ypropuestas del GTRC, presentar una primera proposicion de Plan de Accion que fije plazos para laspropuestas elaboradas y proponer formas de gestion gubernamental para la implementacion de esteproceso.»20

En ninguna de las diez dimensiones aparece el ser humano como centro, se precisa ir mas alla de unadiscusion exclusivamente tecnica sobre necesidades, es de importancia incluir la dimension antropologica parauna adecuada propuesta de Reforma Urbana. Considerando la ciudad como acontecimiento cultural, significareducir la discusion sobre ella y sus dimensiones, al considerar la actividad economica como fundante, por esoestimo conveniente abrirse hacia la cuestion antropologica.

«El objetivo de la antropologıa cultural consiste por tanto en descubrir las caracterısticas delos grupos humanos, analizando sus modelos tıpicos de comportamiento, distinguiendo sus rasgosprimarios o secundarios para comprender la estabilidad, la evolucion y los cambios de una confi-guracion cultural, fruto de una experiencia colectiva unica . . . La antropologıa social se basa en laanalogıa biologica para discernir las diversas sociedades en su morfologıa (las redes de relaciones), asıcomo en su fisiologıa (el sistema de funcionamiento de las relaciones sociales) . . . El hombre, comoanimal social y creador de sımbolos, no puede quedar reducido a un esquema de analisis parcial . . .Claude Levi-Strauss ha descrito atinadamente estos puntos de vista opuestos entre sı: ‘‘el hombrepuede definirse como un animal que hace instrumentos o como animal social. Si se le considera comoanimal que hace instrumentos, se parte de los instrumentos y se llega a las instituciones como ins-trumentos que hacen posible las relaciones sociales. Eso es la antropologıa cultural. Si se le considera

19Los conceptos que desarrolla Naselli son: la ciudad edenica, la ciudad babelica y la ciudad babilonica.20Ver en http://www.reformaurbana.cl

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como animal social, se parte de las relaciones sociales para llegar a los instrumentos y a la cultura,en el sentido amplio de la palabra, como medio por el que se mantienen las relaciones sociales’’(Poirier, 1968:882).» (Carrier, 1994:34–39)

Ası, en este contexto disciplinar, la apertura de la antropologıa hacia la busqueda no reduccionista del signifi-cado de la cultura humana en la historia de las sociedades conduce a los antropologos a recurrir a la linguıstica,a la paleontologıa, a la prehistoria, a la biologıa, a la psicologıa, al psicoanalisis, a la estetica, a la historiade las religiones, a la ecologıa, mas siempre respetando el acontecimiento social en sus elementos geograficos,economicos, polıticos, esteticos y religiosos. Son aspectos que es necesario ver en todo comportamiento humano,pues con ellos el hombre construye sus relaciones consigo mismo, con los demas y con el entorno natural quemodifica.

En la medida que volvamos a pensar el planeamiento urbano desde una optica integral, con el ser humano ensu centro, dejaremos de considerar a la especulacion inmobiliaria como generadora de desarrollo humano. Si unade las dimensiones basicas del proceso de Reforma Urbana es el manejo y planificacion integral del territorio,me resulta difıcil comprender como se deja esta a merced de los grandes proyectos, pensando que de por sıson instrumentos de desarrollo, que por su dimension y escala generan o atraen mas inversiones y, por ende,producen desarrollo urbano. Las ciudades se construyen en decenas de anos y llegan a consolidarse en muchasdecenas de anos mas, no nacen al toque de la varita magica.

Conclusiones

Sin lugar a dudas —en Chile— cada dıa el concepto de planeacion urbana se concibe en terminos masreduccionista y se intenta disfrazar con un mal entendido concepto de gestion urbana, como si la planeacionno englobara esa sentencia o no la llevara implıcita. Recuperar el verdadero sentido del concepto es una de lasgrandes tareas pendientes del Estado y, para ello, es necesaria una mayor participacion ciudadana, basada en lainformacion adecuada. En este proceso el Estado tiene una especial gravitacion, pero tambien lo tiene el sectorempresarial, el cual debe buscar la sustentabilidad de sus acciones en el largo plazo y no solo apostar por lasrentabilidades del corto plazo, que no son otra cosa que fruto de la especulacion.

La planeacion urbana, desde la optica de la teorıa de la administracion, se justifica desde su propia baseconceptual como metodo que previene los problemas generados por los desequilibrios al interior del territorio, ladesigual ocupacion y uso del suelo por las diversas actividades y funciones, y por las externalidades positivas ynegativas que genera el crecimiento economico y la expansion de las areas urbanas. Sin embargo, la actual tieneuna gran carga de especulacion inmobiliaria, porque ella en muchos aspectos es una apuesta, en la cual quienpierde no solo es quien hace un mal proyecto desde la perspectiva de la rentabilidad economica, sino toda lacomunidad. Tambien es una especulacion inmobiliaria cuando se intentar probar la veracidad de alguna teorıao modelo urbano, la cual si es probada correctamente puede otorgar muchos beneficios, pero por el contrario,pierde toda la ciudad. Ademas, es especulacion inmobiliaria cuando se procuran ganancias fuera del traficomercantil, fuera del mercado, como sucede cuando se negocian mejoras normativas y se somete a presion a lasautoridades, indicando que los recursos o inversiones deberan destinarse a otros territorios.

Los mecanismos de la economıa de mercado tienen una capacidad unica para senalar las demandas de losdistintos bienes y servicios por parte de los consumidores. Los consumidores al estar dispuestos a pagar unosprecios mas altos o mas bajos por determinados bienes, expresan su respuesta colectiva a las cuestiones de quedebe producirse. Sin embargo, los mecanismos de mercado no son tan eficientes para determinar lo que debeproducirse cuando se trata de bienes con los cuales no solo se benefician los que compran, este es el caso de losbienes presentes en la ciudad y, en especial, los bienes publicos.

Si se entiende que la conservacion del patrimonio cultural o que la calidad ambiental de una ciudad (que enparte depende de la conservacion de este) o que la imagen de la ciudad o la calidad de vida de la ciudad, es unbien normal;21 en economıas mas ricas habra una mayor demanda de este tipo de bienes que en economıas maspobres. Es decir, en la medida que las sociedades van aumentado su nivel de ingreso per capita, estas estaran masdispuestas a destinar recursos para proveer estos bienes para la sociedad, como la conservacion del patrimoniourbano arquitectonico. De este modo, se podrıa esperar desde la perspectiva del desarrollo economico, que en lamedida de un crecimiento estable del PIB, aumentara la conciencia social por el mejoramiento de las condicionesdel habitat de la ciudad y, tambien, la conciencia de los inversionistas respecto de que una buena rentabilidadde un proyecto, dependera mayoritariamente de la calidad misma del proyecto de ciudad que se desarrolle.

Para que podamos asistir al nacimiento de una nueva forma de hacer ciudad, sera condicion primaria laformulacion de una nueva Polıtica Nacional de Desarrollo Urbano, luego, solo luego, una nueva Ley General deUrbanismo y Construcciones . En este ambito de competencia es fundamental entregar mas y mayores responsa-bilidades a los gobiernos locales, especialmente, en lo referente a la tramitacion y aprobacion de los instrumentos

21Se entiende por bien normal o superior, aquellos productos o servicios que frente a aumentos del ingreso aumenta tambien suconsumo.

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de planificacion territorial, como en la participacion que le corresponde a la sociedad en su formulacion. Ade-mas, toda la modificacion normativa debe apuntar a un sistema de planeamiento urbano continuo dentro de unsistema de administracion urbana y territorial, que permita la evaluacion permanente de los mismos integran-do horizontal y verticalmente metas, objetivos, polıticas, estrategias, planes, proyectos y programas. Es decir,admitiendo un proceso de planeamiento cıclico y permanente, dinamico y abierto.

Otra condicion, para el advenimiento del nuevo urbanismo y dejar atras la especulacion inmobiliaria, es lasuperacion de la aparente contradiccion entre conservacion y desarrollo o crecimiento economico. Muchos alcaldesy lıderes polıticos concentran gran cantidad de esfuerzo para privilegiar las senales del mercado, fomentarla competitividad, promover la capacidad empresarial y atraer la inversion directa sobre sus territorios. Sinembargo, estos esfuerzos quedan truncos si no existe una identidad o cultura a conservar, que sea el sello del lugaro como lo senala Boisier: «‘‘salir a competir’’, un imperativo actual, exige desarrollar una imagen corporativade la region que sirva de base para comercializacion de la region y sus productos. Esta imagen corporativarequiere —una vez mas— de una solida identidad regional y una defensa permanente de la singularidad desus productos.» (Boisier, 1996:29). Obviamente, la «imagen corporativa» de la ciudad solo puede nacer de lacultura propia del lugar y de la conservacion de aquellos edificios, conjuntos de edificios, espacios publicos ynaturales, parques, etcetera, que son parte de la memoria colectiva. Incluso, en el ano 1974, en las Normasde Quito esta la valorizacion economica, senalando: «partimos del supuesto de que los monumentos de interesarqueologico, historico y artıstico constituyen tambien recursos economicos al igual que las riquezas naturalesdel paıs», y agrega inmediatamente, «consecuentemente las medidas conducentes a su preservacion y adecuadautilizacion no ya solo guardan relacion con los planes de desarrollo, sino que forman o deben formar parte delos mismos.»22 Existe evidencia empırica de las realidades de otros paıses, donde el desarrollo economico escompatible con la conservacion y rehabilitacion del patrimonio y esta directamente relacionado con el desarrollode la cultura, e incluso esta practica es altamente rentable, es decir, genera utilidad.

Tambien se debe tender a eliminar la concepcion de sectores en permanente conflicto. La ciudad serıa elterritorio de la pugna constante entre el interes publico y el interes privado. La administracion urbana, debepartir de la premisa de ser una funcion privativa del Estado cuyo objeto es la promocion del desarrollo integralde la persona. Si bien, el fin del Estado es la promocion del bien comun, no puede olvidar que este es individual,es decir privado y, colectivo, es decir publico; ambas condiciones son simultaneas. Para conseguir evitar estapugna o disminuir su impacto, el interes publico y el interes privado deben ordenarse a un fin primario, paraello, sera imprescindible definir metas y objetivos debidamente evaluados y jerarquizados, buscando la maximaeficiencia y eficacia.

Puedo agregar, que para una adecuada planeacion urbana, se precisa la busqueda de una vision local quepermita conjugar los intereses globales del ambito superior y que los intereses del ambito superior no desconozcanlas realidades sociales, economicas y fısicas de cada localidad. Para ilustrar esta condicion, valga el siguienteejemplo: el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, definio una densidad mınima para todo el territorio porel regulado y, tambien, una densidad mınima en areas urbanizables; desconociendo las diversas realidades locales.Este interes global, que buscaba evitar el crecimiento en extension, se distorsiona desde el mismo momento enque se autoriza anexar nuevas areas, por lo tanto, la vision local no perseguira los mismos objetivos del nivelsuperior. En tales casos, los instrumentos de regulacion de esferas superiores son percibidos como trabas aldesarrollo local e imposiciones de los niveles superiores de gestion. Para superar los conflictos entre la visionlocal y la vision global, es necesario aumentar el nivel de participacion de la comunidad, con el proposito deacordar una vision compartida del proyecto de futuro, definiendo trabajos conjuntos hacia metas y objetivoscomunes. La vision global y la vision local debidamente consensuada nos llevaran a aceptar la responsabilidadcompartida del proceso de gestion urbana.

Sin embargo, aun si se dieran las condiciones expuestas, si no existe un compromiso etico en cada unade ella, no veremos nacer una nueva forma de hacer ciudad. Recordemos que la base de todo el proceso deadministracion o planeacion urbana y territorial es para promover el bien comun, bien que esta relacionadocon el desarrollo integral del hombre. La ciudad tiene que ser puesta al servicio de las personas y no de otrosintereses. El desarrollo es para seres humanos y se basa en seres humanos. Boisier establece que la planificaciondebe entenderse: «como atributo del ser humano, derivado de su libre albedrıo, la planificacion jamas podraestar en crisis, ya que el hombre es el unico ente viviente —hasta donde sabemos— capaz de pensar su propiofuturo y de actuar en consecuencia sobre el.» (Boisier, 1996:31).

El futuro de la construccion de la ciudad no puede basarse en la cantidad de metros cuadrados posibles de seredificados, necesita emerger solidamente desde el hombre, aquel habitante de cada lugar, que cada vez se hacemas consciente de su responsabilidad para con su vida y la de los demas. Esta responsabilidad debe reflejarse ensu compromiso con el medio ambiente, tanto natural como fısico. El hombre del mundo globalizado, requiere unlugar que le sea propio y ese es el que tiene que construir. Creo que estos son algunos de los grandes desafıos dela administracion urbana de hoy para dejar de ser un resabio de la especulacion inmobiliaria. Concluyo que losdesafıos son de naturaleza etica, jurıdica, economica, democratica y cultural, es decir, pertenecen a la naturaleza

22Normas de Quito, 1974. Informe Final de la Reunion sobre Conservacion y Utilizacion de Monumentos y lugares de InteresHistorico y Artıstico.

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El suelo como excusa: el desarrollismo rampante1

Fernando Gaja i Dıaz, fgaja@urb.upv.es2

Casablanca (Marruecos), junio de 2003.

Bajo el viento del Siroco. . .

Introduccion

Hablar de las relaciones entre suelo y vivienda invita e incita a adoptar un enfoque economico (y econo-micista) e intentar comprobar hasta que punto la imparable carestıa de la vivienda es debida a los llamadosestrangulamientos en el mercado del suelo urbano. Loable y util intento que seguramente expertos mejor pre-parados podran abordar. Este texto tiene un objeto mas modesto: se limita a constatar que ante una ofertadesbordada, sobredimensionada, excesiva, sin lımites ni mesura (y podrıamos anadir todos los adjetivos que nosplazca para describir una realidad en la que toda racionalidad, toda nocion de cordura, de lımite, de freno, decontencion, ha sido abandonada), fomentada y alentada en el Paıs Valenciano por una legislacion nacida con eseobjetivo, los precios del suelo y de la vivienda no solo no bajan, ni se estabilizan, sino que no cesan de aumentarpor encima de indicadores de referencia como pueda ser el IPC, desmintiendo la interesada afirmacion de quela falta de suelo es el principal o unico responsable de los fenomenos especulativos en el ambito inmobiliario.

En el Paıs Valenciano, como en gran parte del resto del Estado, vivimos desde hace una decada un boominmobiliario, una oleada urbanizadora sin precedentes. Probablemente no quedara otra opcion que esperar aque pase el temporal, para hacer balance de danos y perjuicios: el litoral macizado, el consumo de recursoselevado a cotas que no podran satisfacerse, el despilfarro de recursos publicos convertido en norma, los mejoressuelos agrıcolas sacrificados a la voragine constructora, las bases de una economıa historica (poco espectacular,tradicional, pero creadora de empleo estable, de riqueza durable) quebradas. En fin, una catastrofe nada naturalque asola este paıs (valenciano), satisfecho y complaciente con lo que esta pasando.

A principios del siglo XXI una coyuntura excepcional se ha dado para aunar circunstancias sinergicas,con la resultante del mencionado boom, una oleada urbanizadora de magnitudes insolitas, que por arrancardel litoral podemos graficamente describir como un tsunami urbanıstico. Este maremoto ha sido posible porla conjuncion astral de fatalidades, que nada tienen de ineluctables, pero sı mucho de aciagas. Unas son deorden estrictamente economico y tienen que ver con el ciclo y la coyuntura economica que han alimentadoartificialmente una demanda, cuya durabilidad a largo plazo es harto dudosa. La bajada de los precios del dinero,la ausencia de alternativas inversoras mas rentables, el afloramiento de ingentes masas de dinero negro forzadopor la adopcion del euro, la tradicional capacidad blanqueadora del sector inmobiliario, el acrecido potencialahorrador de un sector de la poblacion, etc. Pero estas razones financieras no serıan suficientes para explicarla magnitud del boom, hay que sumarles otras de diversa ındole. Entre ellas yo destacarıa las culturales: elarraigado comportamiento de los subditos de este Estado para quienes la inversion en vivienda, en edificacion,tiene un caracter casi sacro —creencia que irracionalmente se consolida con el topico de la seguridad de lainversion inmobiliaria, y de la imposibilidad de que puedan darse decrecimientos en su valor, un dogma que larealidad ha desmentido abruptamente en latitudes proximas y lejanas.

En este artıculo vamos a analizar los efectos de una legislacion autonomica, la Ley Reguladora de laActividad Urbanıstica (LRAU) valenciana de 1994, disenada especıficamente para combatir el incrementode los precios del suelo, sus efectos sobre el mercado del suelo y la produccion del espacio urbanizado mas engeneral.

Una legislacion impulsora del desarrollismo, y mas

El caso valenciano es buen laboratorio para comprobar los efectos de una polıtica urbanıstica cuyo objetivocentral es la reduccion de los precios del suelo. A los anteriores argumentos (el ciclo expansivo, la irrupcion dedinero negro. . . ) se ha sumado la aprobacion en 1994 de una ley urbanıstica autonomica, la Ley Reguladora dela Actividad Urbanıstica , cuyas consecuencias vamos a analizar. En el ano 2000, publique en la revista Urbanun artıculo donde hacıa balance del primer sexenio de su vigencia (Gaja, 2000). Un inventario que llamaba laatencion sobre lo que entonces eran ya sıntomas preocupantes. La polemica, desde entonces, no ha cejado3, ylos peores presagios se han confirmado.

La LRAU fue una de las ultimas leyes aprobadas por el gobierno autonomico del PSPV-PSOE antes de quela derecha ganara las elecciones en 1995. Presentada como una norma que pretendıa liquidar una estructura

1Publicado en Papeles de la FIM - Revista de Investigacion Marxista, no. 20, monografico Suelo y Vivienda, 1er. semestre 2003,pp. 55–66, ISSN 1133-0562-1993

2Profesor Titular de Urbanıstica, Escuela Tecnica Superior de Arquitectura, Universidad Politecnica de Valencia3Destacarıa los artıculos de Gerardo Roger Fernandez (2001 y 2002), ası como el mas institucional de la Secretarıa de

Urbanismo de la Generalitat Valenciana (2000).

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fundiaria urbana pre-moderna (feudal se llego a decir), fue, quizas por eso mismo, duramente atacada por laderecha desde la oposicion. Pero los ataques, bien pronto se verıan, eran en realidad fuegos artificiales, retoricaelectoral. Ganados los comicios, la derecha gobernante se convirtio en su mas acerrima defensora. ¿A que sedebe esta metamorfosis?, ¿regeneracion social, centrismo polıtico? Nada de eso, pura identidad y convergenciade intereses.

La LRAU se construye a partir de dos hipotesis explıcitas: la primera es que los propietarios son el principalobstaculo que se opone a la modernizacion del sector inmobiliario —modernizacion es el eufemismo al usopara designar un funcionamiento ajustado a las reglas de la economıa de mercado liberalizado, es decir a uncapitalismo sin regulaciones protectivas—; y la segunda, que el suelo es el principal factor de carestıa de losproductos inmobiliarios4. Amunicionados con estas dos hipotesis por todo bagaje conceptual, la conclusion esclara: se impone acabar con los terratenientes clasicos, devenidos capa parasitaria. Y a ello se dedica con denuedola LRAU, a anular la posicion hegemonica de los propietarios del suelo y a auspiciar una polıtica de fomento atoda costa de la produccion de suelo urbanizado.

Para ello la LRAU, al margen de otras innovaciones menores establece como mecanismo general de aplicacionde los planes urbanısticos lo se ha denominado ejecucion privada sustitutoria, bajo un sistema (supuestamente)concurrencial. Se trata de dotar a los privados, a empresas constructoras- promotoras especializadas (los urba-nizadores), de amplias capacidades que les permitan actuar «como si fueran Administracion», ejecutando losplanes de forma sumarısima e investidos de la autoridad que la Administracion les ha transferido.

El mecanismo se defiende a partir de una elemental y simplificada (casi simple) hipotesis central, que elaumento de la produccion de suelo urbanizado reducira su precio, desconociendo toda otra reflexion sobre laformacion de las rentas del suelo, y su caracter de mercado imperfecto. En todo caso, este ideal (que no real)mecanismo de descenso de los precios del suelo, vıa sobreproduccion, solo afectarıa a lo que ya hace anosCampos Venuti denomino especulacion primaria (la que tiene lugar en el proceso de produccion originario delsuelo urbano/urbanizado), sin incidir en medida alguna en la denominada especulacion secundaria, la que seproduce en las sucesivas transferencias, una vez que el suelo ha alcanzado su condicion de urbano y urbanizado,y que tiene en la retencion su piedra angular5. Ignora ademas la LRAU que la renta del suelo se conformaa partir de tres sumandos, la denominada Renta Absoluta, la de Posicion y la de Oferta u Oligopolio, y quesolo la tercera se verıa, hipoteticamente afectada por coyunturas de sobreoferta, mientras que no incide en lasotras dos, cuyo peso en la formacion final del precio es determinante. Son cuestiones basicas y sobradamenteconocidas que atanen al mercado del suelo urbano, y que no se pueden obviar a la hora de promulgar medidascuya incidencia en la transformacion de las ciudades y del territorio rustico es determinante (y probablementeletal).

La figura y el procedimiento que en consecuencia ha instaurado es denominada Programa para eldesarrollo de Actuaciones Integradas (PAI) (en la jerga urbanıstica). Un contundente instrumentoque permite al urbanizador (el nuevo agente creado por la LRAU, un especie de promotor-constructor dedicadoen exclusiva a la promocion y construccion de la urbanizacion) acometer operaciones sin disponer, en algunoscasos, de ninguna propiedad en el ambito de actuacion; sin arriesgar practicamente ningun capital (las medidascoercitivas puestas a su disposicion para garantizar y afianzar el pago de las obras por parte de los inicialespropietarios del suelo son de una contundencia y rapidez extrema); actuando con un estatuto semipublico(formalmente no es un concesionario de la Administracion Publica, pero casi.) que le otorga prerrogativas dedudosa justificacion, estableciendo y fijando el mismo las condiciones financieras y jurıdicas de la operacion (antelas que solo caben la contrapropuesta en plazos sumarısimos, imposibles de cumplir para agentes no profesionales,como son los propietarios del suelo, o el recurso administrativo y judicial), convirtiendole de hecho en juez yparte de lucrativas operaciones, frente a las que las administraciones locales, normal y desgraciadamente, «selavan las manos».

Objetivo central: la reduccion de los precios del suelo

Todos los balances sobre esta Ley y este perıodo coinciden en destacar la satisfaccion cuantitativa porlos resultados. Esta fuera de toda duda que la produccion de suelo urbanizado se ha incrementado de formaespectacular; que en una coyuntura expansiva, con un sector inmobiliario desbocado e hiperdimensionado, elefecto de la LRAU ha sido como arrojar gasolina al fuego, pero ¿era ese el objetivo ultimo de la ley? Es decir,¿se trataba de aumentar sin mas la produccion o de lograr otros objetivos a traves de esa sobreproduccion(sobreproduccion que tiene unos costes sociales, ecologicos y economicos que deliberadamente se ignoran)?Porque la discusion sobre el balance cuantitativo de la LRAU no puede plantearse al margen de la cada vez masnecesaria discusion sobre las ventajas y los inconvenientes del modelo de produccion de ciudad adoptado; dicho

4No se puede menospreciar la incidencia del precio del suelo en el coste final de la vivienda. Una reciente estimacion de AntonioVercher (El Paıs, viernes 20 de junio de 2003) tasaba la repercusion del precio del suelo hasta en un 50 % del precio final, unaexorbitante evaluacion que, sin embargo, no se alcanza en la mayorıa de los casos.

5El malogrado texto refundido de la Ley del Suelo estatal de 1992 sı intento poner coto a esta patologıa urbanıstica y economica.Su final da buena cuenta de las poderosas fuerzas que se unieron para impedirlo, al margen de los problemas y errores que el textopudiera contener.

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de otro modo, la transformacion (desaparicion) de extensas superficies de suelo rusticos (agrıcolas y naturales)convertidos en terrenos urbanizados, con todas las demandas de recursos y la generacion de residuos que ellocomporta, no puede plantearse al margen de la valoracion cuantitativa de los resultados. En definitiva, se tratade trascender la logica que contempla la produccion, el aumento de la superficie urbanizada como un bien ensi mismo, como un signo y un factor de creacion de riqueza; se trata de introducir la logica y el pensamientoecologico en una cuestion que hasta ahora se ha regido por la mas estricta logica productivista, una aproximacionque iguala crecimiento a bienestar, sin mas consideraciones.

Pero dentro de la logica productivista, desarrollista, en la que se mueve la LRAU, incluso desde estos valoresy referencias, la satisfaccion ante los objetivos cumplidos es mas que dudosa. Efectivamente han aumentado elnumero de PAI, la inversion se ha disparado, la cantidad de hectareas urbanizadas y listas para edificar haalcanzado niveles sin precedentes, se han reducido los plazos de gestion, pero en estos balances no se mencionanunca la otra cara de la moneda. No se mencionan los efectos indeseados del modelo elegido: el retroceso (enterminos relativos) de las operaciones de iniciativa publica; la galopante concentracion de la propiedad del sueloen pocas manos (casi siempre de operadores especializados), y otros efectos que a continuacion se detallan.

En el debate actual el punto central es siempre la reduccion o contencion de los precios del suelo (un debateque en mi opinion esta viciado de raız, esta mal enfocado). Pero aun ası, mis datos revelaban que ya en el2000 los precios del suelo no se habıan moderado (Gaja, 2000), afirmacion que otros autores han confirmado altiempo que denunciaban la existencia de fenomenos de retencion especulativa (Sorribes, 1997).

En nuestro analisis, vamos a partir de los datos mas actualizados aportados por Fernandez (2002:446).Para ello ordenaremos en forma creciente los precios medios por metro cuadrado construido en viviendas denueva planta en capitales de provincia de los actuales 17 entes autonomicos, en lugar de hacerlo, como en elartıculo de referencia, alfabeticamente, al tiempo que calcularemos los incrementos de precios entre 1998–2001.Esta sencilla operacion pone de manifiesto interesantes cuestiones.

Cuadro 1:

Precios IncrementoCapitales provini-ciales de CC.AA.

1998 2001 sobre el precio me-dio

1998–2001

Extremadura 101,6 117,6 +52,68 +15,75Castilla-Mancha 117,2 147,1 +62,18 +25,51Murcia 118,4 160,1 +65,78 +35,22Paıs Valenciano 122,7 157,6 +67,51 +28,44Andalucıa 123,8 164,7 +68,39 +33,04Rioja 129,4 173,5 +71,94 +34,08Islas Baleares 131,2 190,0 +72,30 +44,82Galicia 140,0 169,2 +74,30 +20,86Islas Canarias 142,0 203,2 +79,43 +43,10Aragon 149,5 202,5 +82,72 +35,45Castilla-Leon 153,9 200,2 +84,74 +30,08Navarra 155,0 225,5 +86,85 +45,48Asturias 169,3 214,3 +94,01 +26,58Cantabria 170,5 211,8 +89,50 +24,22Paıs Vasco 232,5 314,3 +126,48 +35,18Catalunya 248,1 345,4 +138,85 +39,22Madrid 261,4 343,6 +142,59 +31,45

En relacion al precio medio estatal, y hasta el escalon de precios que marcan las capitales del Paıs Vasco,Cataluna y Madrid, con la unica y mınima excepcion de Santander, para todas las demas ciudades, la subidade precios mantiene el ranking fijado por los precios iniciales (1998); es decir, la vivienda ha subido mas en lasciudades mas caras, y menos en las mas baratas.

Pero si comparamos ahora el ranking de incrementos de precios en el perıodo 1998–2001, comprobaremosque, con alguna excepcion (y destaca el bajon en terminos relativos de los precios en las capitales gallegas, yel fuerte empujon en Pamplona-Iruna y las Islas, Baleares y Canarias), tambien se mantienen las posiciones.Incrementos entre el 15 y el 25 (aproximadamente) tuvieron las capitales de Extremadura, Galicia, Cantabriay Castilla-La Mancha; entre el 25 y el 35: las de Asturias, Paıs Valenciano, Castilla-Leon, Madrid, Andalucıa yRioja. Situandose el resto por encima del 35%. Aparentemente, pues, la entrada en vigor de la LRAU no hasupuesto una reduccion de los precios de la vivienda, vıa precios del suelo; es decir, se confirma que la viviendaha subido mas en las ciudades mas caras, y menos en las mas baratas, ratificando de nuevo que las medidaslegislativas adoptadas han dado pocos resultados, que apenas han afectado al incremento de los precios de la

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vivienda en terminos relativos.

Una interpretacion. Que la formacion de los precios del suelo no se comporta de acuerdo con los angelicalesmodelos de competencia perfecta es algo que sabe cualquier lego en economıa (por algo se habla de renta del suelo,no de precio), pero es que ademas el precio del suelo es uno mas de los factores que intervienen en la formaciondel precio de la vivienda, de modo que cualquier eventual reduccion de esta componente (en el supuesto deque realmente se hayan dado, conclusion harto precipitada, e incluso prejuiciada) puede ser absorbida por otroscostes. En concreto, en las capitales del Paıs Valenciano los precios de la vivienda siempre han sido inferiores alos de la media estatal6, por tanto si en la actualidad siguen siendo inferiores (sin que apenas haya habido unavariacion en terminos relativos) difıcilmente puede ser imputado en el haber de la LRAU.

Algunos efectos de la LRAU, el debe

En cambio se habla poco del debe de esta ley, de sus efectos perversos o indeseados.7 Enunciados en formasintetica podrıamos apuntar los siguientes:

Los abusos sobre los propietarios del suelo.

La concentracion de la propiedad, con la creacion de un mercado oligopolico.

El exceso de discrecionalidad, campo abonado a todo tipo de ilegalidades e infracciones.

La perdida de protagonismo, de direccion y control de la Administracion Publica.

El eclipse (o extincion) del planeamiento urbanıstico.

Los abusos sobre los propietarios del suelo

Lo mınimo que puede afirmarse es que a la LRAU «se le ha ido la mano»; que las facultades otorgadas alos urbanizadores, son casi omnımodas; que, en la realidad, lo que se esta produciendo es una transferencia derentas de los propietarios fundiarios a los agentes urbanizadores, pero que esta transferencia, sin embargo, no setraduce en una reduccion de los precios del suelo. Y este es el meollo de la cuestion: en ausencia de contrapesosy mecanismos de control y regulacion, las rentas fluyen de los propietarios del suelo a los urbanizadores, sin quese de una sensible disminucion de los precios del suelo.

No quiero entrar en la valoracion (¿moral, social, etica?) de lo que les acontece a los propietarios fundiarios,solo constatar que el marco normativo ha procurado a las empresas mecanismos para doblegar el papel hege-monico, historicamente consolidado, de los terratenientes, y que el nuevo grupo dominante ha conseguido orillartoda reivindicacion social, toda transferencia o reparto de protagonismo (¡y no digamos de rentas!) a la sociedadcivil. Los cauces de participacion social (mas alla de la defensa de los intereses de los propietarios del suelo, queson dos cosas distintas) se han visto de facto reducidos a la mınima expresion. Normalmente, el ciudadano-no-propietario tiene acceso al conocimiento de las operaciones urbanısticas que le afectan directamente ¡por mediode las vallas anunciadoras! No es una broma, ni un sarcasmo o una ironıa, es una realidad. Incluso los gruposecologistas y medioambientalistas mas preocupados por el tema se enfrentan a dificultades de todo tipo paraacceder a la informacion basica de las operaciones en curso.

Los abusos sobre los propietarios del suelo tienen lugar por varias razones:

por la brevedad de los plazos de las tramitaciones que apenas les permite reaccionar ante propuestas quehan sido elaboradas discretamente por los urbanizadores durante meses (y ello sin contar el desconoci-miento tecnico);

por el hecho de que sea el urbanizador quien valore economicamente el coste de la operacion, fijando enel caso de pago en especie el porcentaje que se (auto)atribuye como retribucion8;

por la complicidad de la Administracion Publica con los urbanizadores, quienes son contemplados comouna especie de Mister Marshall frente a las ‘manos muertas’ de los terratenientes;

por las amplias facultades dispensadas, por ley, a los urbanizadores para ejecutar y cobrar las operaciones,lo que les otorga prerrogativas tıpicas de la Administracion y situa a los propietarios del suelo en unaposicion claramente subordinada, lindante con la indefension.

6En Gaja, 2000 intente elaborar una explicacion de este hecho innegable y casi historico.7Es de justicia reconocer que uno de los textos mas crıticos ha sido el de Fernandez (2002), precisamente uno de los artıfices

de esta ley.8En realidad el urbanizador establece todos los costes: los de urbanizacion, los del suelo. . . Aunque sometido en teorıa a la

fiscalizacion de la Administracion Local esta es en la practica muy debil o casi inexistente.

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A los propietarios les quedan pocas opciones: el recurso administrativo, y el vıa crucis judicial. No puedeextranar por tanto, la aparicion de asociaciones de propietarios perjudicados por actuaciones urbanısticas (enun grupo social tan poco dado a la asociacion y a la accion solidaria), sıntoma de que para ellos, pintan bastos.

Pero no solo para ellos, ¿donde esta la defensa de los intereses publicos, generales, colectivos, razon de ser yguıa de una Administracion Publica democratica?, ¿donde la preocupacion por el modelo de urbanizacion delterritorio?, ¿donde la prevision de los escenarios de futuro que se van a derivar de la loca actitud productivista,que consume sin ton, ni son recursos finitos y no reciclables? Todo se ofrenda, en aras del aumento de laproduccion de suelo urbanizado, sin que haya evidencias (mas bien al contrario) de que realmente incida en unabajada de los precios del suelo.

Una nueva estructura fundiaria

Hay que estar asimismo atentos a los cambios que se estan produciendo en la estructura de la propiedaddel suelo. Y aquı si nos encontramos con una situacion ciertamente novedosa. La estructura de la propiedaddel suelo en las principales areas urbanas del Paıs Valenciano respondıa historicamente a un modelo con fuertepredominio del minifundio (esta era una de las razones que incidıan en el diferencial de precios con las grandesciudades del resto del Estado). La situacion esta dando un vuelco espectacular, en lo que al suelo urbano yurbanizado se refiere. Tras la aplicacion de los PAI se esta conformando una nueva estructura fundiaria en laque destacan las grandes empresas urbanizadoras como los principales propietarios.

Es frecuente que los pequenos propietarios no pueden hacer frente a los fuertes (y sobredimensionados) pagosque les exigen los urbanizadores por la ejecucion de las obras (donde se incluyen todos los costes de la promocion:publicidad, gestion, marketing, honorarios tecnicos de todo tipo. . . ) y opten por el llamado pago en especie; esdecir, transferir una parte de su propiedad (fijada por el urbanizador) como retribucion de la operacion. Losporcentajes habituales se situan en un entorno del 50%, liston que es superado con frecuencia.9 La conclusionno puede ser mas obvia, despues de la operacion el propietario mayoritario suele ser el urbanizador, un agenteque dispone de unas amplias posibilidades para incrementar artificialmente la factura de gastos y valorar a labaja el precio inicial que se toma como referencia del pago en especie.

De discrecionalidades, arbitrariedades, ilegalidades e infracciones

A nadie se le puede escapar que el panorama que acabamos de describir es campo abonado para todo tipode arbitrariedades, ilegalidades e infracciones. Sumese a lo anterior el caracter discrecional de la convenienciade aceptar y tramitar los PAI por parte de la Administracion Publica y tendremos un coctel explosivo. Y nose trata ya de los derechos de los terratenientes, y por supuesto de los ciudadanos, se trata de lo que MisterMarshall puede llegar a ofrecer cuando esta en juego la decision de tramitar un PAI, una decision que dependede la discrecionalidad de los ediles de turno10.

Los Ayuntamientos saben, pero no contestan

Ante este inesperado boom inmobiliario, ¿cual ha sido la actitud del poder local, de los Ayuntamientos?Casi sin excepcion, y sin adentrarnos en consideraciones mas espinosas, su respuesta ha sido la de subirse alcarro del desarrollismo, de la expansion urbanıstica como un bien en sı mismo, como un objetivo indiscutible eindiscutido de la accion publica. Y en esta singladura se han embarcado casi por igual (desgraciadamente y concontadısimas excepciones) las fuerzas de la izquierda y de la derecha. La ideologıa y las diferencias polıticas sehan esfumado ante el reclamo de un negocio, de un mana inesperado, y que se cree durable y persistente.

Las Corporaciones no han sabido (o no han querido) hacer valer su autoritas ni su potestas, y han dejado alos urbanizadores el campo franco, autoconvencidas con el senuelo del aumento de la riqueza, de la creacion deempleos, y sobre todo, por el previsible aumento de la recaudacion fiscal local. Un escualido plato de lentejas,frente a las pingues plusvalıas que estas operaciones generan. A veces han cedido a cambio de dotaciones yequipamientos simbolicos y mınimos, que encima son presentados como una victoria y una conquista, cuandono pasan de ser casi simbolica limosna para el culto.

¿Y donde esta la Generalitat, el Govern dels valencians? No sabe, no contesta: calla. O peor incluso, cuandoactua lo hace allanando el camino, construyendo grandes infraestructuras que fragmentan e inviabilizan losecosistemas y actuan como cabeza de puente de su posterior colonizacion, dando validez a actuaciones como ladel Pla de Cabanes que supone acabar con uno de los pocos fragmentos intactos del litoral, o permitiendo laurbanizacion de la Marjal del Moro (Sagunt), espacios ambos que previamente habıa protegido como integrantesdel Catalogo de Humedales Autonomico.

9En algun caso que, fue anulado por los Tribunales, llegaba al 80 %10Mientras redacto estas lıneas explota el escandalo de los parlamentarios desleales de la Asamblea de la Comunidad Autonomica

de Madrid, que desvela una telarana de artimanas, apanos, acuerdos y convenios rayanos en la ilegalidad, que ponen en el puntode mira social la accion urbanıstica. Mucho me temo por la forma en que se desarrollando el asunto que la salida probablementesera reclamar menos rigideces y aplicar mas flexibilidad.

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Otros danos no tan colaterales: la extincion del planeamiento

Una de las primeras vıctimas del actual estado de cosas ha sido el planeamiento urbanıstico, la idea deque la sociedad podıa y debıa dotarse de instrumentos que le permitieran regular y predisenar el proceso deconstruccion material de la ciudad. Sutil pero implacablemente se ha ido sembrando la idea de que la forma delespacio urbanizado solo puede el resultante del libre juego de las fuerzas de mercado; que la unica racionalidades la economica, entendida limitadamente como financiera, que no son convenientes (o incluso posibles, en lasversiones mas extremas) otras racionalidades.

El planeamiento urbanıstico se ha convertido en un instrumento sancionador, avalador, de la actividadinmobiliaria; ha perdido toda la carga de reforma social que tuvo en sus orıgenes11; ha desechado tambien lacapacidad de prefigurar escenarios, de trazar modelos urbanos alternativos. El actual modelo urbanıstico es elque resulta de las acciones individuales, guiadas exclusivamente por el beneficio a corto plazo, sin que se tenganen cuenta consideraciones a largo plazo, ni la eventual durabilidad de las estructuras generadas.

Con el suelo como excusa, se esta produciendo de facto la disolucion del Urbanismo (los mas optimistashablan de un eclipse a la espera de su recuperacion). La realidad es que el actual estado de cosas esta teniendounos efectos demoledores sobre la manifestacion mas consolidada (y efectiva) del Urbanismo: sobre el planea-miento. Los planes dejan de tener sentido y utilidad, si cualquier terreno puede ser susceptible de urbanizacion,en cualquier momento. En el Paıs Valenciano, entre otras modificaciones, han desaparecido de los PlanesGenerales de Ordenacion Urbana (PGOU) cualquier referencia a la programacion temporal y a la jerar-quizacion de las actuaciones. No hay ya Planes de Etapas , ni Estudios Economico-Financieros, ni Programasde Actuacion . Se supone que la Administracion debe regular, de forma discrecional, los ritmos y la convenienciade la actuaciones urbanısticas, pero, como decıa un chiste sobre la guerra de Afganistan, ¿que general es capazde resistir un canonazo de 100.000 dolares?, ¿que alcalde, que concejal, que ayuntamiento es capaz de resistirla propuesta de una gran empresa que promete urbanizacion llave en mano, puestos de trabajo, aumento de larecaudacion fiscal municipales, cesiones y otras dadivas si hacen falta? Obviamente muy pocos, de modo que elbeatıfico y mirıfico presupuesto de la LRAU que la Administracion regula, que es capaz de ponderar, ritmar,programar el desarrollo urbanıstico, imponiendo limitaciones por razones ecologicas, paisajısticas, o de simplevelocidad, salta por los aires hecho anicos una y otra vez.

A modo de conclusion. Cuestionar la mayor: el modelo productivista (desarrollista)

El debate sobre las polıticas de suelo y vivienda no puede plantearse al margen de las reflexiones mas generalesque afectan al modelo urbanıstico general, y a la sostenibilidad global de los procesos de transformacion delterritorio. De lo contrario se corre el riesgo de dar por buenas estrategias desarrollistas como la instaurada porla LRAU valenciana. La produccion de suelo urbanizado no puede considerarse un fin en si mismo, si no comoun medio para lograr un habitat de mayor calidad y mas sostenible —y si el termino sostenible se ha diluidocomo consecuencia de un uso espurio, digamoslo de forma mas clara: un desarrollo sostenible es un desarrollolimitado12. La legislacion valenciana ha ignorado este punto de partida, ha prescindido del mas elementalprincipio de precaucion que debe aplicarse a toda actuacion urbanıstica. Quizas si fueramos conscientes de suirreversibilidad, o si se prefiere de los enormes costes (asumidos socialmente) que implica la reversion (siempreparcial, incompleta e imperfecta) de las operaciones de urbanizacion que se han acometido (y los casos abundanpor estos lares), muchos de los planteamientos actuales se habrıan descartado ab initio.

Bibliografıa

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Editorial Trotta, Madrid

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Gaja i Dıaz, Fernando2000 «La Produccion de Suelo Urbanizado como Objetivo de la Actuacion Urbanıstica»,

Urban, no. 5, pp. 83–101

11Siempre que se plantea esta cuestion rememoro con amargura como la Junta Militar Argentina decreto la suspension de losestudios de Urbanismo considerados subversivos.

12«Lımites, no sostenibilidad», sintetiza y propone Bettini (1998)

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Garcıa-Montalvo, Jose2000 «El precio del suelo: la polemica interminable»,

en Garcıa-Mila, J. (Ed.), II Jornada sobre Nuevas Fronteras de la Polıtica Economica, Centre deRecerca en Economıa Internacional (CREI), Barcelona

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Ciudad y Territorio - Estudios Territoriales, no. 123

Sorribes i Monrabal, Josep1997 Compendre i Gestionar la ciutat: un assaig d´economıa i polıtica urbana

Universitat de Valencia, Valencia

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Agentes sociales y tendencias urbanısticas: hegemonıa

inmobiliaria y perdida de urbanidad1

Fernando Roch, fernando.roch@upm.esBarcelona (Espana), 26 de octubre de 2002.

Introduccion

Este cambio de siglo ha coincidido con la crisis del modelo de desarrollo urbano que venıa desde los 80 susti-tuyendo a la aglomeracion industrial fordista. Fue aquella una sustitucion que se hizo de manera poco uniformeporque, esta vez, no habıa una formula mas o menos universal que reemplazara a la ciudad industrial, sino unorganismo global cuyas componentes dependıan del papel que cada ciudad consiguiera desempenar en el nuevoorden planetario. La vieja literatura de manual que ayudo a la construccion de complejos industriales similaresen el mundo desarrollado no servıa para conducir esta transformacion que en principio ensayo alternativas di-versas, para terminar adoptando patrones espaciales muy parecidos. En realidad, la crisis de estos sustitutos esde momento una crisis teorica, en el sentido de que ciertas aproximaciones teoricas que han realizado algunasmedidas de estos objetos muestran su inviabilidad a medio y largo plazo por su profunda insostenibilidad y suradical asimetrıa social. Sorprendentemente, los responsables locales y nacionales, y buena parte de su intelec-tualidad organica, no ven en ellos debilidades apreciables y prefieren, siguiendo el optimismo leibniziano delirreducible doctor Pangloss, «imaginarse en el mejor de los mundos posibles».

En un principio la crisis del regimen de acumulacion fordista busco la solucion indagando formas alternativasde organizacion del trabajo en su entorno inmediato, lo que se tradujo por un lado en la busqueda de nuevasmodalidades productivas en el espacio regional en las que las nuevas tecnologıas ocupaban la posicion central,pero tambien en explorar el complejo universo dominado por el capital aunque no organizado exactamente deacuerdo con sus leyes, es decir, ese complejo de modos productivos de diversa naturaleza y escala que constituyenel entorno no capitalista del sistema.

Eso incluıa el modo de produccion domestico del que dependıa una buena parte de los recursos empleadosen la reproduccion de la fuerza de trabajo, y tambien la economıa social y otros modos preindustriales urbanosy rurales que estaban vinculados a la conservacion del tejido historico de la ciudad y al territorio. Se produjoun fuerte crecimiento de la denominada «economıa informal» o dispersa que habıa disparado la alarma entrelos gobiernos porque se escapaba al control de las contabilidades nacionales, pero que constituıa una basefundamental para la nueva organizacion empresarial. La teorıa de la austeridad establecio que el vigor y la eficaciade este complejo informal estaba muy relacionado con las polıticas publicas sociales que habıa desarrollado laizquierda local en algunas regiones de Italia y que, gracias a ellas, las relaciones entre estos dos universosproductivos no derivaban hacia formas salvajes de explotacion, como las que se daban en otros paıses que nodisponıan de estos mecanismos reguladores, ni de su capital publico.

En cierto modo, la crisis del fordismo mostraba su incapacidad para imponer sus leyes sobre todo el mundoconocido y ponıa en evidencia la separacion real entre estos dos grandes universos, su diferente naturaleza y elcaracter de sus relaciones de dependencia. Despues de numerosos ensayos, la metropoli industrial de los paısesdesarrollados ha ido asumiendo esa doble realidad en un organismo dual, en el sentido de que sus dos universosprincipales (el capitalista y su entorno no capitalista) cada vez mas se rigen por leyes diferentes aunque elsegundo permanezca sujeto a la dominacion del primero.

De esta forma se ha ido consolidando un nucleo que algunos calificarıan de excelencia, que constituye elcampo de acumulacion principal de la aglomeracion y de su cuerpo mas o menos extendido sobre el territorio,fuertemente sujeto a las leyes del valor monetario. En el se situan las funciones de direccion y control y algunasde caracter productivo que conservan en gran medida relaciones salariales estables. Es el nuevo espacio decentralidad, con independencia de su forma dispersa, que aloja preferentemente los escalones medios y altosde la piramide social, perfectamente clasificados y organizados por areas homogeneas y sobre modalidades deconsumo especıficas. En ese espacio la diversidad es escasa, pero la acumulacion es intensa y el consumo muyalto, como se vera en la segunda parte de este trabajo. La dimension cıvica ha desaparecido casi totalmente deeste universo fuertemente competitivo.

El segundo universo, mas plural y diverso, es aquel del que el primero extrae sus recursos; es un mundofundamentalmente productivo. Tambien es en el extremo el lugar de la marginacion; un amplio conglomeradode actividades con frecuencia no sujetas a las leyes del valor pero intervenido por ellas desde el universo central.En su mayor parte, y gracias a los instrumentos que facilita la globalizacion mediante la introduccion de nuevastecnologıas de control y diseno de los procesos de trabajo, pero sobre todo de informacion y de gestion de flujosinformativos, mercantiles y financieros, es un mundo alejado.

1Ciclo de conferencias Ciudades del siglo XXI , Barcelona, 26 de octubre de 2002Jornada Naturaleza de la conurbacion madrilena y sus tendencias actuales

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Este segundo mundo de geografıa plural y lejana tiene sin embargo un borde de contacto, mas o menosevolucionado y particular en las fronteras fısicas del primer universo. Las viejas periferias industriales son ahorael lugar de este amplio espacio de contacto donde pugna el proceso de normalizacion segun el orden segregadoy simplificador del universo central, volcado hacia el consumo, con la complejidad propia de los territorios queproporcionan el sustento. En ellas se entremezclan los desahuciados del viejo orden naufragado que no hanpodido encontrar su lugar en los puentes de mando de la nueva maquinaria de acumulacion, con las nuevas ymas endurecidas modalidades de agrupacion social segregada que caracterizan el despliegue del nuevo modelodisperso sobre el territorio. La complejidad de este universo se desvanece alimentando la homogeneidad poderosadel primero, de manera que siguiendo un principio termodinamico todo el universo se empobrece y camina haciasu extincion. A diferencia del modelo termodinamico no es el desorden el que triunfa sobre el orden, sino unorden ferreo, simplificador, segregador y despilfarrador sobre otro complejo, apoyado en estructuras sociales masintegradas y basado en relaciones sostenibles con el mundo fısico.

En pocos anos esta desorbitada acumulacion de riqueza y consumo de recursos ha modificado tambien sumetrica inmobiliaria, mediante un crecimiento sin precedentes historicos de los precios de la vivienda, y hainstitucionalizado la desregulacion en el operativo dirigido a incrementar ese espacio central o sus bordes hastallegar a duplicar (al menos en proyecto) las necesidades reales.

Ni las verdaderas necesidades de alojamiento que, en realidad, no son atendidas por este modelo a pesarde su hipertrofia, ni una pretendida eficiencia superior que, realmente, resulta ser todo lo contrario dado sucaracter de consumidor, legitiman sus dimensiones fısicas ni la liquidacion de su naturaleza cıvica.

Lo que sigue es una reflexion crıtica sobre esta maquina demoledora, a pesar de las adhesiones que suscitay de ser presentada como un mundo esperanzador lleno de oportunidades. En esa reflexion se incluyen algunascifras que muestran los profundos desajustes en su dimension social y su ineficiencia economica, lo que le condenaa la insostenibilidad incluso en el corto plazo.

Es tambien una reflexion sobre los efectos de la profunda escision fısica entre las esferas de la produccion yel consumo que trato de acoplar el fordismo en el interior regulado de sus viejas metropolis buscando una suertede equilibrio siempre inestable; esas mismas aglomeraciones que ahora, dispensadas de cualquier necesidad dearmonizacion interna, constituyen un campo privilegiado para la actividad de la maquina inmobiliario-financieradestinada a dar forma material a esa acumulacion fuertemente incrementada y selectiva, y no precisamente, comose senala mas arriba, para crear un mundo mas complejo, sino mas simple y destructor de la diversidad existente,mas excluyente y, por tanto, mas injusto socialmente.

Un cambio radical de la cultura urbanıstica

No es posible una deriva como la que se acaba de presentar sin la complicidad de una superestructuraideologica ampliamente compartida. En estos momentos el discurso sobre la ciudad es una espesa nebulosade conceptos en la que el objeto, los objetivos, los agentes y los instrumentos se confunden para contribuir alegitimar un amplio abanico de practicas inmobiliarias que se han convertido en hegemonicas.

Para ocultar la verdadera naturaleza de esas practicas cada vez mas alejadas de las necesidades socialesreales, de los verdaderos objetivos cıvicos, o de las exigencias de la sostenibilidad que perfilan el teatro urbanodel siglo XXI, se ha elaborado una cultura urbanıstica que ha desplazado su centro de interes desde la vida cıvicay la ciudad entendida como su dimension material historica y como construccion colectiva, hacia los mecanismosde produccion del espacio construido por los agentes privados. Ni siquiera se incluye entre sus objetivos hacerde la ciudad un eficiente ingenio productivo, sino un controlador de lo que fluye aguas abajo de esos procesosde produccion. Por lo que a los instrumentos se refiere, se ha sustituido el Plan como proyecto social deconvivencia y de vida cıvica, como lugar para el consenso entre los diversos agentes, por la gestion del suelo, conel pretexto de sustraerlo a los avatares sesgados del mercado, o por gestos puntuales de caracter emblematico,es decir, publicitario, destinados a dar prestigio al grupo hegemonico que gobierna la ciudad. Desregulacionde la produccion de suelo y arquitectura de autor para ciertas piezas de propaganda asociadas al operativoinmobiliario son los dos pilares de esta nueva cultura.

Este desplazamiento ideologico ya ha sido introducido en las instituciones que gobiernan el territorio y laciudad, y forma parte de los mecanismos que regulan su construccion tanto en el nivel estatal como en el nivellocal, donde las diversas comunidades ya han adecuado en mayor o menor grado sus legislaciones urbanısticasa esta exigencia.

De una forma esquematica, puede decirse que la cultura urbanıstica lejos de indagar que clase de ciudad yde vida ciudadana podrıa corresponder a nuestro actual estado de civilizacion y a nuestros compromisos conel mundo fısico y los demas pueblos del planeta, y buscar la manera de convertirla en un proyecto de amplioespectro social, se centra en liberar al agente urbanizador (entronizado ya con nombre propio en nuestro sistemaregulador) de las trabas historicas que suponıan los propietarios del suelo y los Planes, con el pretexto de quesolo ası se facilitarıa la suficiente produccion del suelo que pudiera abaratar el precio final de la vivienda, comoproducto inmobiliario fundamental de referencia; como si les interesara verdaderamente bajar el precio de lavivienda.

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Esta version mercantilista del enfrentamiento que desde el novecientos oponıa la renta de la tierra al desarrollourbano y que se ha venido a ampliar ya a finales del siglo XX mediante la inclusion de la propia planificacionurbana en la lista de los ‘enemigos del progreso’, cuenta con una aceptacion muy amplia entre los diversosactores sociales que sorprende y que se corresponde mal con su vulgaridad teorica y su sistematica incapacidadpara explicar los procesos en curso.

En el fondo se ha exagerado intencionadamente cierto sentimiento fatalista respecto a las leyes del mercadoque dominan el despliegue en el universo local y respecto a las estructuras economicas que asignan el papel de laciudad y sus territorios en el teatro internacional, reduciendo los gestos de autonomıa de la sociedad ciudadanaa eliminar barreras a ese despliegue y a buscar una mejor suerte en el reparto con ceremonias propiciatorias:infraestructuras de ultima generacion y arquitecturas de excelencia. Parece que los equilibrios sociales y ladimension ecologica de la forma de vida y del funcionamiento de la ciudad no son valores que se coticen en esabolsa internacional de la competitividad urbana; tampoco buscar un espacio productivo eficiente y sosteniblecon opciones de trabajo alternativas en un escenario que cada vez se aleja mas del pleno empleo fordista.

Las viejas alianzas locales para el crecimiento que con mayor o menor participacion de los ciudadanos ydel poder publico habıan dirigido, con fortuna diversa pero con modelos precisos, la construccion del universourbano desde mediados de los 50 hasta los anos 70, se han visto muy simplificadas en su composicion hasta noquedar mas que un apretado nucleo hegemonico formado por la alianza de algunos agentes financieros con lapromocion inmobiliaria y las empresas de construccion, de manera que se confunden con frecuencia sus funcionesy sus intereses.

De esta nueva hegemonıa han sido excluidos los patronos de la industrializacion fordista (con la excepciondel sector de la energıa que aumenta su poder en un mundo cada vez mas dilapidador), entre otras cosas porqueese cuerpo productivo es quiza el que mayores transformaciones ha sufrido. Las fragmentaciones de los procesosde produccion y su redimensionamiento geografico han perdido su base local e incluso nacional y con ella losintereses en el gobierno de la ciudad y sus territorios urbanizados, que ahora pasan a los agentes dedicados a ladistribucion y al control de los procesos aguas abajo de la produccion, es decir, la comercializacion y el sectorlogıstico.

Con estos agentes tambien realiza alianzas estrategicas el sector financiero y el inmobiliario: ası se entiende,por ejemplo, el proyecto del futuro complejo aeroportuario de Madrid y toda una serie de promociones depaquetes de urbanizacion en los que siempre se incluye, infraestructuras de transporte, un buen numero deviviendas, un gran centro comercial y una instalacion multiple de ocio, o sea, un conglomerado estereotipadoque permite hablar de ‘apuestas culturales’ en la sociedad del ocio y situarlas en cualquier punto del territoriode forma absolutamente dispersa. En cierto modo, el otro grupo en ascenso, que es el de las comunicacionesy los media, se vincula con esta explosion cultural y encuentra su mejor campo de crecimiento en el modelodisperso de urbanizacion.

Tambien se ven reforzadas las actividades de gestion y direccion de ese nuevo cuerpo productivo internacionalque presionan sobre el espacio central (direccional) de las ciudades generando algunas expectativas inmobiliariasque dependen de la posicion que vaya ocupando la ciudad en la cadena de control planetario.

El viejo poder publico de la ciudad emanado del sufragio colectivo pero constituido por elementos del bloquelocal, aparte de garantizar el libre despliegue de las estrategias de estos agentes, eliminando cualquier obstaculoa su paso y contribuyendo desde su control de las infraestructuras a crear nuevas oportunidades, se limita agestionar con muchas dificultades los conflictos que se deducen de estas practicas distorsionadas, sobre todoen el terreno social, ya que, aparte de las perdidas de empleo, se han producido importantes transformacionesen su estructura que no han sido seguidas con la misma rapidez por la recualificacion de la masa trabajadora:una disminucion de efectivos en los segmentos mas descualificados de la produccion fabril propiamente dicha yun aumento en los vinculados al diseno, direccion, control y comercializacion, con la aparicion de nuevas castasde ejecutivos con misiones de enlace internacional, que se han convertido en aliados incondicionales del grupohegemonico. Con esta nueva disposicion se han separado aun mas los extremos de la jerarquıa social y se hapropiciado la aparicion de un universo subestandar del que tratan de escapar los grupos marginalizados, peroen el que quedan atrapados los inmigrantes cada vez mas numerosos.

Este desplazamiento ha generado una nueva cultura de la centralidad, asociada a las nuevas tecnologıas quecontrasta con el viejo escenario de la industrializacion periferica que se creo durante los anos 60 y 70 y quelegitima una recualificacion general del territorio metropolitano que, segun se asegura, solo puede venir de lamano de los agentes economicos actuando sin trabas de planeamiento.

Aparte de estas transformaciones relacionadas con las actividades economicas y su espacio historico hay otroaspecto fundamental de la economıa que tiene que ver con la creacion y acumulacion de la riqueza, y que sevincula indisolublemente con la actividad inmobiliaria hipertrofiada de la que se habla mas arriba. En efecto, aesta ‘tecnificacion’ del espacio de las actividades economicas se vienen a sumar los procesos de transformacion,y a veces de reclasificacion y reorganizacion, del espacio social consolidado que se dota de nuevos y mas eficacesmecanismos de segregacion. El tipo de ciudad resultante es cada vez menos un centro productor de bienes ymas un lugar privilegiado de consumo y acumulacion de riqueza producida dentro pero, sobre todo, fuera de suentorno regional o nacional. Esa acumulacion ha venido adoptando cada vez mas una forma inmobiliaria o de

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infraestructuras frente a otras modalidades de capital productivo. Su efecto sobre el territorio es devastador.A la tradicional acumulacion de rentas de capital que alimenta los nuevos sectores emergentes, se suma

ahora de una manera masiva y sin precedentes en la historia la acumulacion de rentas familiares, que en parte sedesvıa hacia la constitucion de rentas de capital, pero que en gran medida (puede decirse que mas de un tercio delas rentas totales) se constituye en capital inmobiliario. Ese capital inmobiliario se corresponde con un espaciosocial diferenciado y segregado que ha conocido algunas remodelaciones recientemente y que alimenta tambienla maquina inmobiliaria. En realidad ese espacio social cuya dimension economica es su campo de rentas o deprecios, se viene manteniendo en crecimiento puesto que de un fenomeno de acumulacion se trata, alimentandodesde hace tiempo el alza de la vivienda y constituyendo la mejor garantıa (garantıa hipotecaria entre otras) desu conservacion.

Su remodelacion y su crecimiento han terminado por adoptar formas de ocupacion dispersas del territorioque se ven favorecidas por la nueva legislacion urbanıstica y los agentes urbanizadores ya que facilitan la creacionde espacios segregados.

Este puede ser, brevemente descrito, un escenario general de la evolucion sufrida por las ciudades espanolas,aunque en cada caso ha podido adoptar configuraciones diversas segun el peso de los diferentes agentes y susestrategias.

La conurbacion madrilena

Una breve introduccion

Como es sabido la industrializacion madrilena es muy reciente. A finales de los anos 50 y ante el imparableproceso de inmigracion hubo que resignarse y aceptar que la capital, que se estaba convirtiendo en una de lasmayores aglomeraciones del paıs, reunıa todas las condiciones para ser una ciudad industrializada y que esa erala unica vıa que podrıa asegurar el empleo necesario para evitar que se convirtiera en un campo de miseria o enun campo de batalla social.

Tambien es conocido que nunca se asumio plenamente esta realidad con todas sus consecuencias, y que elmas querido proyecto del regimen de Franco era conservar Madrid como centro espiritual (mas que cultural)de Espana, ademas de centro de poder y administrativo (publico y privado) y, desde luego, financiero: unaciudad de clases medias, de funcionarios y de empleados con escasa conflictividad polıtica. En cierto modo laconfiguracion posterior del Area Metropolitana de Madrid es el resultado de esta contradiccion entre un suenopolıtico imposible y una realidad nunca plenamente asumida.

Los planes de desarrollo que dominan la polıtica economica y tambien el urbanismo de los anos 60 setradujeron para Madrid en Polos de Descongestion que pretendıan crear un anillo lejano de asentamientosindustriales que mantendrıan la capital lo mas libre posible de esta actividad y de sus indeseables secuelassociales.

Realmente el espacio para el despliegue industrial en el Madrid que dibuja el Plan del Area Metropolitanade 1963 era muy pequeno, mientras los esfuerzos institucionales se dirigen a crear polıgonos industriales enToledo, Talavera de la Reina, Guadalajara o Aranda de Duero.

Fue una estrategia territorial que dio escasos resultados ya que no pudo impedir que algunos sectores del na-ciente espacio metropolitano madrileno se llenaran de instalaciones industriales, casi todas ellas no planificadas,ocupando el territorio de forma dispersa aunque tributaria del sistema de comunicaciones y transporte.

Esta falta de control en el despliegue industrial, ademas de generar un espacio poco cualificado (hoy dirıamospoco competitivo) ha supuesto un obstaculo para el despliegue de estrategias territoriales mas eficientes y ademasha contribuido a consolidar la idea de divorcio entre el Planeamiento y los procesos reales. Esta idea, a su vez,ha servido de coartada para poder desviar el enfasis hacia la gestion y para alimentar el paulatino desprestigioque ha sufrido la actividad planificadora. Desgraciadamente no ha sido el unico campo en que se ha producidoese desacuerdo.

Por lo que al alojamiento se refiere, y despues de diferentes ensayos desde mediados de los 40 y durante los50 con sucesivas leyes de vivienda que trataban de resolver sin los medios adecuados un problema que crecıa porla inmigracion continua (se llego a prohibir la inmigracion), se llega a finales de los 50 al Plan de UrgenciaSocial (PUS) que propone la vivienda subvencionada como formula adecuada para implicar en el problemadel alojamiento masivo a un sector inmobiliario que hasta entonces se habıa reservado para las clases medias oaltas. La promocion publica de alojamientos, que a traves de diversas formulas e instituciones, y siempre conrecursos muy escasos, se habıa centrado en los estratos sociales con rentas mas bajas, va cediendo su papela la iniciativa privada que tiene que redisenar su actividad en dimensiones, geografıa, metodos constructivos,sistemas de financiacion y productos. Aun ası estaban por resolver numerosas cuestiones relacionadas con lafinanciacion (la liberalizacion total del credito hipotecario no se realiza hasta los 80), especialmente las garantıaspara que la masa de compradores pudiera disponer de salario estable y suficiente.

En todo caso la intensa actividad inmobiliaria que desencadena el PUS no es imaginable sin el despliegueparalelo de una nueva dimension del espacio social que consiste en definir sobre el plano de la ciudad y la futura

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metropoli un mosaico muy preciso de espacios debidamente segregados para asentar los diferentes grupos derenta (de clase) que van a emerger con la construccion de la nueva sociedad industrializada. Ese mapa socialque nunca se dibujo en el planeamiento fue sin embargo su expresion mas real, como resultado combinado dela practica de los agentes inmobiliarios y las decisiones e intervenciones de la administracion, especialmente lasde La Comisarıa para la Ordenacion Urbana de Madrid que serıa el germen del futuro organismo de gobiernodel Area Metropolitana de Madrid.2

Este proceso de construccion es una cuestion compleja que afecta a muchas dimensiones de la formacion social,pero lo cierto es que, despues de haber marcado las grandes lıneas de ese nuevo edificio social metropolitano enlos 50, durante los 60 y los 70 la actividad publica se aparta de su antiguo papel de alojador social para centrarsemas en el despliegue de las infraestructuras que van a armar ese nuevo tablero residencial metropolitano, en elque la iniciativa privada va a moverse con una amplitud sin precedentes y con pocas exigencias por lo que serefiere a la calidad del espacio nuevo urbanizado. Construir la sociedad del bienestar no constituıa el proyectoprioritario y, de hecho, no se dispone hasta el Reglamento de Planeamiento de 1978 de un repertorio mas omenos completo y preceptivo de reservas de suelo para equipamientos, segun la dimension de la unidad urbana,aunque distaran de los empleados en otros paıses europeos.

La precariedad del empleo en algunos sectores y los salarios relativamente bajos en general originan unavasta periferia que el poder local democratico surgido de las primeras elecciones de la transicion va a tener quereelaborar y completar. Son periferias formadas por un mosaico de espacios de clase muy uniformes, que hanroto definitivamente con las estructuras complejas de la ciudad y que van a suponer una perdida irreparablepara la cultura cıvica.

Estas decadas se corresponden con los maximos historicos de produccion de viviendas y tambien de cre-cimiento demografico y de empleo y se expresan espacialmente con la consolidacion sucesiva de las coronasmetropolitanas que absorben el grueso de ese crecimiento: hasta dos coronas bien definidas aunque con fuertesdeficits en el sistema de comunicaciones y transportes y una tercera, denominada provincial, que constituyela reserva territorial mas importante de actividades propias del entorno no capitalista del sistema regional ytambien de biodiversidad.3

Los desajustes entre los operadores privados, que dadas las condiciones precarias imponen sus logicas, y lasdeterminaciones de planeamiento son numerosos. El Plan del Area Metropolitana de 1963, un sistema planetariopolinuclear con sus preceptivos anillos verdes y rusticos, se desarrolla sobre modificaciones constantes que vanreduciendo el tamano de sus reservas publicas de espacios libres y equipamientos y alterando el dispositivonuclear previsto para dar origen a corredores mas o menos continuos que congestionan el sistema viario einvaden el territorio destruyendo sus actividades caracterısticas.

Esta manera de construir el espacio de la industrializacion tiene algunas consecuencias de gran calado; dosen especial. La primera es que dirige todo el dispositivo de alojamiento hacia la vivienda en propiedad porquecualquier otra alternativa es aun mas difıcil, ya que hubiera requerido un aparato del bienestar semejante alde otros paıses europeos como Gran Bretana, por ejemplo4. La segunda es que este despliegue residencial sehace sobre vivienda nueva que coloniza nuevos espacios siempre en precario, al mismo tiempo que se facilita laremodelacion y reconstruccion en el centro consolidado, reduciendo al mınimo la rehabilitacion del parque deedificios heredado y facilitando su elitizacion o su degradacion transitoria.

El control de este territorio en fuerte expansion se mantiene en manos del organismo metropolitano creado conel Plan de 1963 y dirigido por los intereses del empresariado industrial, que no puede impedir la consolidacion deun desequilibrio creciente entre el centro nuevo, junto con el viejo en remodelacion, y las nuevas periferias, cuyadualidad ofrece todas las dimensiones posibles: calidad de empleo, servicios urbanısticos, calidad del alojamiento,equipamientos cıvicos y culturales, calidad del espacio publico, etc. Esa doble naturaleza urbana del desarrolloindustrial se expresa con geografıas dispares que van a vivir de forma tambien muy diferente las crisis y lastransformaciones que se avecinan.

2Para una informacion amplia sobre estos procesos, vease Roch, 1999:85–118 Se puede decir que una de las condiciones queimpone para su funcionamiento el sistema inmobiliario privado es disponer de un tablero social nıtidamente definido, y que laactividad del sector va dejando a su vez un mosaico espacial bien delimitado.

3En cierto modo las periferias representan el propio fracaso de la industrializacion fordista de llevar hasta el fin de su universolos complicados equilibrios que incluıa en sus leyes de dominacion. Eso significaba que era imposible extender la eficacia de susmecanismos de regulacion a todo el conjunto sometido al imperio de sus leyes productivas.

4Desde 1946, la legislacion de arrendamientos habıa congelado las revisiones del precio de los alquileres y obligaba a renovar elcontrato, con ello se condenaba a la desaparicion a los caseros; un grupo que habıa perdido su posicion hegemonica en el nuevobloque historico donde los patronos industriales reclamaban obreros baratos. Estos mismos patronos se resistıan a pagar impuestospor lo que el poder publico no podıa convertirse en ‘casero universal’ como ocurrıa en paıses donde el bienestar redistribuıa rentas.Ası pues los arrendamientos no fueron posibles y se opto por la unica vıa que quedaba, con todas sus consecuencias. Paradojicamentey al contrario de lo que ha ocurrido en paıses como Gran Bretana donde los viejos arrendatarios del sector publico se han convertidoen propietarios durante los 80, en Espana, el enorme parque de viviendas vacıas o secundarias que se ha acumulado en manosprivadas, ofrece hoy un amplio campo para poner en practica polıticas de alojamiento en alquiler que les devuelvan su funcionsocial.

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El primer urbanismo de la transicion

Los nuevos gobiernos del territorio surgidos de las primeras elecciones democraticas se enfrentaban a unatarea ingente. En la segunda mitad de los 70, bajo la llamada «crisis del petroleo», que en realidad era la crisisdel modelo fordista, los movimientos ciudadanos habıan adquirido una importancia que no tenıa precedentes.Se trataba de un fuerte movimiento que desplazaba el centro de interes y de actividad de las reivindicacionespopulares desde las relaciones de produccion al universo de consumo y al escenario de la vida domestica yurbana.

La izquierda asume el primer gobierno surgido en Madrid de las urnas, y trata de responder a sus compromisosideologicos y al impulso que la energıa colectiva de los movimientos ciudadanos ha generado y que se hasustanciado en los Planes de Actuacion Inmediata (PAI) elaborados por el primer gobierno de UCD,como respuesta a la demanda social. Ası, pone en marcha una polıtica dirigida a corregir las fuertes diferenciasacumuladas entre el centro de la metropoli y sus periferias.

La creacion del Consejo de Municipios como alternativa a COPLACO es un intento fallido de establecerun espacio de consenso para las polıticas urbanısticas de los diferentes municipios que componen el area me-tropolitana. De ella nace un primer desencuentro entre la capital y el resto que conduce a cada uno a buscarsu propio camino y que, en cierto modo, expresa la convivencia de estos dos universos basicos y sus propiasalianzas de agentes con sus intereses enfrentados.

Por decirlo en pocas palabras, este momento esta marcado por una mayor presencia en el bloque local delos representantes vecinales que deriva en un cierto desarrollo de polıticas de barrio, propias del bienestar,favorecidas por una notable incertidumbre respecto al modelo de conurbacion a seguir. Seguramente es esaincapacidad para definir el modelo mas adecuado para encauzar la salida de la crisis lo que hace imposiblemantener una polıtica metropolitana consensuada y que el bloque local madrileno se incline por jugar sus cartasmas seguras: una apuesta (como ya se decıa entonces) por la centralidad, que en esos momentos amplıa surepertorio historico de actividades.

El Plan de Madrid de 1985

Madrid opta en su Plan General de 1985, y a la vista de que el crecimiento demografico se ha detenido,por moderar su crecimiento fısico y concentrarse en el reequipamiento y la recualificacion de sus espacios deborde y tambien centrales. Al mismo tiempo se incluye por primera vez en el planeamiento general un conjuntode medidas para la proteccion del parque de edificios construido, bajo el lema general de «recuperar Madrid»y tambien de terminar de construir sus bordes inacabados con operaciones como los Planes de ActuacionUrbanıstica (PAU) destinados a obtener, a cambio de algunas operaciones residenciales, suelo abundantepara equipamientos y servicios publicos. Son los mismos que casi duplicados en su capacidad residencial, ya enla decada de los 90 por el gobierno del PP, todavıa estan en fase incipiente de construccion diez anos despuesde la modificacion.

Por su parte, los municipios mas importantes de la primera corona tratan de cubrir con un crecimientoconsiderable el amplio deficit de equipamientos acumulado, al tiempo que exigen nuevos despliegues de infraes-tructuras. Tambien se propone un nuevo espacio de centralidad moderna, de ultima generacion, proximo alaeropuerto, que ratifica el papel de Madrid y su voluntad de fortalecer ante la crisis su hegemonıa direccional:el Parque de la Naciones, en principio de gestion publica (un sistema general) que practicamente se encuentraprivatizado en la actualidad y que sigue ampliandose.

A escala metropolitana se trataba de una variante de la dualidad que expresa la capacidad de la capital paramejorar su calidad y reforzar su hegemonıa, frente a la actitud mas desarrollista de la periferia rehen de susdeficits historicos.

Por un breve periodo la sintonıa entre los actores sociales vecinales y el poder local, al menos en Madrid,parece muy intensa y por ultima vez tambien el proyecto va a tener una dimension sostenible en la que lo publicoy el espacio cıvico iban a ser protagonistas frente a la voracidad inmobiliaria.

La cultura de la austeridad que, como se ha senalado, tenıa su origen en las practicas de la izquierda localitaliana habıa inspirado en buena medida este proyecto, con algunas correcciones para mantener y reforzar elpapel central de la capital y mantener la opcion de jugar un papel destacado en la nueva division internacionaldel trabajo. Sin embargo, pronto aparecen las discrepancias respecto a sus determinaciones y no solamente desdelas filas de los sectores vinculados al negocio inmobiliario.

Desde el gobierno socialista se pone en marcha el llamado Decreto Boyer (30 de abril de 1985) que, apenasaprobado el Plan General de Madrid , contradice algunas de sus medidas fundamentales. Este decreto sigue unavieja tradicion que tiene uno de sus altares en la polıtica de Roosevelt para remontar la Gran Depresion que, entreotras cosas, situaba la industria de la construccion como un importante motor del despegue economico (Wagnerhousing act, 1937), movilizando las rentas de las clases medias para construir el gran suburbio americano. En esamisma lınea Boyer ofrecıa medidas fiscales muy generosas, incluso para la segunda vivienda, para que el ahorrofamiliar de esas familias con capacidad de acumulacion alimentara el sector inmobiliario, que a su vez arrastrarıael amplio universo productivo que gira en torno a la vivienda y su equipamiento. El decreto descendıa incluso a

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escalas poco habituales, ya que daba luz verde, contradiciendo las decisiones del reciente Plan General aprobado,para sustituir viviendas por oficinas y actividades economicas en los centros urbanos, precisamente donde elPlan las habıa prohibido expresamente para evitar los procesos de terciarizacion que estaban destruyendo lacomplejidad de los tejidos centrales de la ciudad y su naturaleza residencial. Este decreto fomentaba la expansiondel suburbio de clase, la destruccion del territorio, la hipertrofia infraestructural, la segregacion funcional yexacerbaba la oposicion centro-periferia.

Centrado en la maquina inmobiliaria, se olvidaba de establecer medidas claras que hubieran contribuido arenovar y modernizar el espacio productivo de la gran fabrica metropolitana que a su manera giraba en torno aun cierto proyecto de equilibrio local. Es difıcil encontrar una medida de peores consecuencias en la evolucion delmodelo metropolitano madrileno, porque da un fuerte impulso al modelo disperso actual y actua en su momentocomo un catalizador del boom inmobiliario que caracteriza los ultimos anos 80. Pero tambien es difıcil encontrarotra medida que preparara mejor el camino para convertir la aglomeracion en un espacio de acumulacion basadoen el patrimonio residencial. El problema de su inviabilidad a medio plazo y de su radical asimetrıa social nisiquiera se planteaba entonces, y parece que hay dificultades para que sea reconocido ahora.

Todo lo que el Plan de 1985 tenıa de proyecto cıvico zozobro en la tempestad inmobiliaria que se va allevar por delante la ciudad y el territorio madrilenos, pero esta vez con los ındices de crecimiento demograficocongelados.

Las crıticas al Plan y el boom inmobiliario

Madrid pasa en un periodo muy corto de la austeridad a la difusion de la centralidad, de buscar equilibrios yeconomıas de recursos a posicionarse abiertamente entre los predadores que van a presidir el nuevo orden global.

Es significativo que algunos estudiosos como M. Castells que habıan centrado sus primeras investigacio-nes en el fracaso del capitalismo industrial para construir ciudades verdaderamente urbanas, recuperando unadimension ciudadana que habıa sido poco valorada en las luchas sociales de la posguerra, sean los primerosen criticar lo que califican como «cortedad de miras» del Plan de 1985 porque aleja a Madrid de los circuitosinternacionales por los que pronto va a discurrir el futuro capitalismo en todas sus manifestaciones (flujos decapital y de informacion sobre todo) y proponen la rendicion de la ciudad a las exigencias de las nuevas tecno-logıas y un despliegue de costosos artefactos infraestructurales que garanticen la conexion con el nuevo espacioglobalizado y contribuyan a promover la ciudad en el escaparate mundial. Curiosamente de aquel discurso habıadesaparecido lo urbano, no se fuera a convertir en un obstaculo que nos hiciera perder el tren del progreso.

La globalizacion y la competitividad entre ciudades, con la nueva economıa como base estructural, desplazantodos los discursos moderados y los proyectos cıvicos. Si durante los 80 se sucedıan en Madrid las reunionessobre las economıas sumergidas, la economıa dispersa, el trabajo domestico y a domicilio, o sobre el papel delas economıas sociales, o la importancia economica y social de la ciudad central (inner city) y la integracion deluniverso territorial, es decir, el universo complejo, plural e imprescindible en el que el regimen de acumulacionen crisis seguıa explorando y encontrando sus condiciones de existencia; en los 90, y ya con un modelo desuperacion de la crisis mas perfilado, solo se habla de como escalar los vertices de la nueva jerarquıa establecidapor la economıa mundializada, en la que las llamadas nuevas tecnologıas asociadas a la informacion y sus flujos,tienen un papel hegemonico.

Obedeciendo a recomendaciones europeas, Madrid aborda a finales de los 80 el conocido como «Plan Felipe»que va a desarrollar las cercanıas metropolitanas de una forma prioritaria y con fondos europeos. Se trataahora de convertir Madrid en un espacio capaz de atraer inversiones exteriores para incorporar la ciudad auna maquinaria de explotacion de escala planetaria. La M-40 y la M-50 que pronto van a inaugurar territoriosineditos del municipio se convertiran en el armazon de los desarrollos inmobiliarios posteriores.

Es un brutal desplazamiento del centro de interes en las polıticas urbanas que en Madrid va a movilizar otravez los grandes proyectos de infraestructuras, las operaciones de gran tamano asociadas a instalaciones de fuertecentralidad. Las Estrategias Metropolitanas que adquieren en su version de 1995 su expresion mas ambiciosa,constituyen un despliegue generoso de nuevas vıas de comunicacion, radiales (algunas de peaje) que se unen a losanillos sucesivos, para labrar un territorio que se amplıa rapidamente; centros logısticos destinados a gestionarlos grandes flujos de mercancıas que pasan por Madrid; espacios productivos de ultima generacion relacionadoscon el control de la produccion a gran distancia y con la transferencia tecnologica; areas de centralidad comercialy de ocio; nuevos espacios direccionales para el capital financiero. Es decir, todo el arsenal necesario para queMadrid, que ha dejado de crecer demograficamente, ocupe un lugar preferente en el nuevo orden mundial. Lamaquina inmobiliaria ya entonces es la companera inseparable del despliegue.

Ası, al discurso expansionista de la alianza financiero-inmobiliaria se une el discurso neotecnocratico de lanueva centralidad y su difusion que van a conducir las polıticas territoriales hasta mediados de los 90, conoperaciones de gran dimension. A esta ‘tecnificacion’ y fuerte jerarquizacion del espacio de las actividadeseconomicas se vienen a sumar los procesos de transformacion, y a veces de recualificacion y reorganizacion,del espacio social consolidado que se dota de nuevos y mas eficaces mecanismos de segregacion. La ciudadse convierte en un lugar privilegiado de consumo y acumulacion de riqueza, pero de consumo y acumulacion

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diferenciada que termina por adoptar cada vez mas una forma inmobiliaria o de infraestructuras frente a otrasmodalidades de capital productivo. Su efecto sobre el territorio es devastador.

El bloque local se ha renovado; mientras el capital financiero consolida su hegemonıa como garante y bene-ficiario ultimo de la construccion del nuevo objeto y director de los flujos de inversiones asociados, las empresasde construccion, la promocion inmobiliaria y los grandes agentes de gestion empresarial y de distribucion, sus-tituyen a la vieja fabrica metropolitana y al microcosmos comercial tradicional. La creacion y circulacion dela informacion que precisa el nuevo orden ofrece a sus agentes una posicion privilegiada en el bloque que seve reforzada por el caracter acumulativo de su produccion, cultivando una suerte de capital de informacion yconocimientos.

Ninguno de estos agentes tiene intereses especıficamente cıvicos, pero todos estan implicados de una u otramanera en un despliegue territorial sectorizado, segregado y desproporcionado.

Paralelamente a este cambio radical del rumbo urbanıstico aparece el primer boom inmobiliario. De 1987 a1991 se multiplican los precios de la vivienda hasta por 4 en terminos medios en Madrid (el alza es menor en laperiferia y mayor en zonas mas selectas de la ciudad), sobre un mercado que basicamente es de segunda mano.

Sobre este boom hay mucha mas literatura que explicaciones convincentes y, por resumir, toda esta literaturase reduce a establecer como dogma principal que el suelo tiene la culpa del encarecimiento de los precios de lavivienda, en el entendimiento de que los precios de esta se establecen en el juego entre la oferta y la demanda.Es la verdad fundamental que necesitaba el sector inmobiliario para desactivar cualquier obstaculo a su laborurbanizadora y para legitimar todos sus excesos.

Aunque no sea este el lugar para ensayar una explicacion mas adecuada del boom, sı conviene hacer sobre elalgunas precisiones que pueden ayudar a explicar la deriva que desde entonces ha llevado la conurbacion. Frenteal mercado y sus sucesivos ajustes puntuales, solo desde la historia inmobiliaria madrilena (y de otras ciudadesespanolas, cada una en su momento) puede explicarse el salto que se produce en la magnitud de los precios de lavivienda y que no se acompana de un salto similar en las rentas familiares. En terminos mercantiles, el desfaseentre ellas hubiera bastado para bloquear el mercado y no fue ası. En esos anos se alcanzaron cifras historicasde transacciones.

En efecto, no es la serie mercantil sino la historia inmobiliaria de Madrid la que muestra a mediados de los80 una ciudad de propietarios (mas del 85%) que han venido consolidando su patrimonio inmobiliario desdefinales de los 50, cada uno segun su capacidad de ahorro, segun su renta. Es un caso unico en Europa comohemos senalado. Tambien por esas fechas se liberaliza finalmente el credito hipotecario y el «decreto Boyer»ofrece importantes bonificaciones fiscales a la compra de la primera y segunda vivienda. Todo ello facilita que elinmobiliario se convierta en un campo de acumulacion patrimonial privilegiado. A estas circunstancias generalesse le puede anadir un exceso de dinero B, el ingreso en la Comunidad Economica Europea (CEE) , animoespeculativo y lo que se quiera, pero este burbujeante escenario sabe que en el fondo hay un objeto, una estructuramuy estable que garantiza la permanencia de ese teatro de operaciones y con el la inversion implicada. Ese objetoestructural es una formacion social que al menos en sus segmentos medios y altos conserva una considerablecapacidad de acumulacion incluso despues de la crisis general del modelo fordista. Es mas, algunos de sussegmentos han salido beneficiados de los reajustes del mercado de empleo al quedar desplazados hacia arriba enla deriva general hacia la centralidad.

Convertida en campo de patrimonializacion de rentas familiares la ciudad se va transformando en un mosaicode espacios de clase, cada vez mas especializados y segregados, que ademas constituye el tablero nıtido y precisosonado e impuesto por la promocion inmobiliaria. El crecimiento de los precios de las viviendas, que no es masque la capacidad diferencial de acumular de sus propietarios, se alimenta pues de patrimonio acumulado y rentasfamiliares bonificadas. Explicar los mecanismos que permiten seguir acumulando, mejorando ciertas dimensionesdel alojamiento y mantener la capacidad segregadora del mosaico social, nos llevarıa lejos pero baste decir quees precisamente la separacion cada vez mayor entre los tramos la que favorece el alza5.

Una muestra de como ha progresado la consolidacion de esa peligrosa segregacion social en el espacio madri-leno, la tenemos en los mapas de rentas familiares por secciones y de precios de la vivienda obtenidos del mercadode segunda mano en 19966 (ver Lamina 1 y Lamina 2). La comparacion de ambos mapas permite comprobarque en realidad se trata del mismo objeto expresado en dos magnitudes diferentes. En pocas palabras, el mapade precios describe, no un mercado de suelo, sino la morfologıa social de la ciudad, de la cual el precio de lavivienda cada vez mas alto y diferenciado es su mejor garantıa de conservacion. El mapa de rentas, cuya nitidezde contornos esta bien definida, nos muestra una sociedad cada vez mas fragmentada y segregada, habitandounidades progresivamente uniformes que componen un mosaico espacial del que se elimina la diversidad y lacomplejidad. La ciudad se desvanece y es sustituida por un espacio simplificado producto de la complicidadentre los grupos emergentes y la maquina inmobiliaria y dibujado bajo el signo de la insolidaridad, es decir, dela insostenibilidad.

5En Roch, 1999:241–262 «La construccion del espacio residencial y el mercado inmobiliario» Papeles de Economıa, se proponeuna explicacion del mecanismo y una descripcion del proceso en Madrid hacia mediados de los 90.

6El mapa de rentas se elabora a partir de los datos ofrecidos por el servicio de Estadıstica de la CM, mientras que el de precioses completamente de elaboracion propia a partir de trabajo de campo realizado en el Seminario de Planeamiento y Ordenacion delterritorio de la ETSAM.

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Figura 1: Madrid: campo general de precios en el mercado de viviendas de segunda mano (marzo,1996)

En estas condiciones y convertida la inversion inmobiliaria en la acumulacion mas rentable y el campode precios en la garantıa fısica del sistema hipotecario, no es extrano que una cantidad desproporcionada derecursos se lance a la invasion generalizada del territorio bajo la formula de conjuntos residenciales cada vezmas autonomos y separados y que se evite cuidadosamente que se produzca un descenso general de los precios.

Pero no se trata solo de conjuntos residenciales. Las infraestructuras de acceso y conexion con el organismometropolitano son condicion necesaria, igual que la promocion de centros comerciales y de ocio que sustituyen alas viejas estructuras urbanas publicas de centralidad por espacios privados y que segun los expertos contribuyena revalorizar de forma espectacular las viviendas cercanas. Se trata de un modelo que en Estados Unidos conociouna amplia difusion con formulas como las edge cities hace anos y luego con propuestas aun mas selectivas comolas new community developments, antes de que estos modelos dispersos empezaran a ser considerados insoste-nibles y de que en algunos estados de la Union se fomentaran polıticas destinadas a recuperar la urbanizacioncompacta.

La culminacion de la hegemonıa inmobiliaria

Si el Plan Regional de Estrategia Territorial de 1995 se centraba sobre todo en perfilar una cierta fisiologıade gran ciudad en el escenario globalizado y ponıa su enfasis en los grandes dispositivos relacionados con lanueva economıa en la que todavıa quedaba un espacio amplio para la actividad industrial, el Plan Generalde Madrid 1997 , ası como el Plan Estrategico Regional de 1996 y La Ley de la Comunidad de Madrid de9/2001 de 17 de Julio vienen a sancionar de forma abierta el nuevo modelo de la hegemonıa inmobiliaria. Lasdos columnas de este proyecto son logıstica y vivienda, es decir, control de flujos mercantiles y construccion deconjuntos residenciales en cada lugar segun su posicion en la geografıa social de la conurbacion y acorde con elrango social de sus destinatarios.

Se perfila ası un mundo de acumuladores y consumidores de grandes cantidades de energıa y de productosque se importan, instalado en un elaborado tejido de reductos bien jerarquizados para proteger su situacionprivilegiada. Para ese proyecto estorba cualquier pretension que busque crear organismos integrados que vivanen armonıa con el mundo fısico; al contrario, es necesario desarmar los restos del viejo sistema de regulacion, yeliminar cualquier resistencia al despliegue espacial del patron de rentas, es decir suprimir cualquier forma deplanificacion e institucionalizar la practica negociadora para que los agentes economicos puedan intervenir conseguridad.

Culminando pues un largo recorrido hacia la hegemonıa inmobiliario-financiera iniciado 50 anos atras y nuncaabiertamente interrumpido, el Plan Estrategico de 1996 con el que el PP releva al PSOE, es ya claramente unplan de desarrollo residencial, un gigantesco plan de extension basado en retıculas territoriales de gran tamanoentretejidas con infraestructuras y centros modernos de equipamiento. La actividad productiva queda relegada

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Figura 2: Madrid: campo general de rentas (marzo, 1996)

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a un segundo plano. Se ha pasado de la difusion de la centralidad a la invasion indiscriminada del territorio.El sur metropolitano puede ilustrar bien este paso final. En las directrices de 1995 aun dominaba como

estructura organizativa el tramo correspondiente de la M-50 en torno al cual se intentaba saldar una viejadeuda historica, articulando un territorio industrial que trataba de modernizar el viejo e improvisado entramadoproductivo, al tiempo que se revisaba el modelo residencial de la periferia fordista sobre un medio fısico quese movıa entre la conservacion de elementos naturales y los usos agrarios. En ese mismo espacio el proyectoactual consiste en engarzar con el anillo serpenteante de Metrosur un conjunto de paquetes de urbanizacion quecombinan centros comerciales de grandes distribuidores internacionales, con centros de ocio y algun equipamientoeducativo o cultural cuando es posible y rentable y una buena promocion de viviendas, hasta 85.323 en losproximos anos en los municipios mas importantes, y para alcanzar un total de millon y medio de habitantes enesa aglomeracion autocentrada y de empleo incierto.

Esta version castiza y encadenada de las edge cities americanas, bien adaptadas a las posibilidades deldesarrollo promocional privado incluso en version micro, no resuelven, sin embargo, el problema del alojamientoa los que verdaderamente lo padecen mientras destruyen el territorio tan indiscriminadamente como sus modelosamericanos.

Por otra parte, en este espacio productivo elitizado cuya contrapartida es el desempleo y la desregulacion,emerge la nueva ‘industria’ del ocio legitimandose como cultura y como oportunidad para el suelo rustico, y parala creacion de empleo: los parques tematicos. No es mas que un pretexto, porque todos los parques tematicos osus similares llevan su provision de viviendas abundante y su centro comercial. La mayorıa de estas propuestastiene unas dimensiones similares (entre 10 y 15.000 viviendas) a las que tenıan las viejas new towns de la primerageneracion destinadas a equilibrar el espacio industrial fordista britanico, solo que estas ofrecen solo viviendaen propiedad; para un tipo social muy homogeneo, de clase media siempre que se pueda; carecen de espaciospara la industria, y la vieja plaza central es ahora un complejo comercial de cadena; ni siquiera queda un lugarpara el viejo reloj civil que en su dıa sustituyera a las campanas de la torre de la iglesia cuando se desacralizoel tiempo.

Un buen numero de estas acciones puntuales y desagregadas dan forma a las cerca de 700.000 viviendas quesuma en la actualidad el planeamiento de los municipios de la conurbacion madrilena y cuya dispersion se reflejaen la lamina 3. No es exhaustivo pero constituye una buena muestra de la destruccion territorial que implica ydel ensanchamiento desproporcionado de la conurbacion.

En el Cuadro 1 se recogen las cifras de vivienda previstas en los municipios que proponen mas de 10.000nuevas viviendas, mientras que en el Cuadro 2 se presentan las operaciones mas importantes localizadas en elpropio municipio central. Constituyen ambas una muestra suficiente de la hipertrofia del modelo urbano impuestopor la hegemonıa inmobiliario-financiera, sobre una aglomeracion que no tiene crecimiento demografico.

Cuadro 1: Viviendas previstas en el Planeamiento Municipal

Municipios con mas de 10.000 viviendas proyectadasViviendas Poblacion futura

Madrid 215.000 3.640.000Rivas 30.000 130.000Torrejon 20.000 160.000Alcorcon 19.583 215.000S.S. de los Reyes 16.000 110.000Parla 15.000 125.000Valdemoro 14.868 70.000Getafe 14.500 190.000Mostoles 14.120 240.000Brunete 13.500 48.000Pozuelo 13.500 115.000Navalcarnero 12.316 52.000Pinto 11.520 65.000Majadahonda 11.000 80.000Arroyomolinos 10.200 35.000Arganda 10.200 70.000Meco 10.000 73.000

461.307 5.458.000

Madrid finalmente abandona cualquier racionalidad urbana, productiva y territorial y se convierte en unescenario residencial sobredimensionado en progresiva dispersion, que se aleja de las necesidades de alojamientoreales y deviene un sumidero de rentas generadas fuera de su ambito territorial y un consumidor de bienes

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Figura 3: Crecimiento imnobiliario previsto en la conurbacion madrilena

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Cuadro 2: Vivienda Planificadas

Vallecas

Ensanche 100.000 Carrefour (108.000 m2)Valdecarros 52.600 -PAU Norte

Sanchinarro 13.668 Hipercor (400.000 m2)Montecarmelo 8.547 AlcampoLas Tablas 12.272 -Arroyo del Fresno 30.000 -Centralidad NordesteValdebebas 13.500 Parque (500 Ha)

Ciudad aeroportuariaCampus

Parque empresarialesCiudad deportiva del Real Madrid

Ampliacion de recintos feriales

Operacion Chamartın 25.000 Oficinas (225.000 m2)M-45 VicalvaroLos Ahijones 14.067 -Los Berrocales 20.466 -El Canaberal 13.298 -Los Cerros 14.928 -SuroesteCampamento 18.300 Un ‘Pentagono’Carabanchel 6.000 -

PAU Ensanche Carbanchel 11.358 Parque Ludico (100.000 m2)

importados, mientras aumenta espectacularmente su consumo de territorio propio. Tan espectacularmente comoaumenta el precio de la vivienda. Basta comparar la curva progresiva de suelo ocupado por la conurbacion con ladel precio de la vivienda para que se abandone definitivamente esa simpleza mercantilista que confıa en resolverel alojamiento de los estratos mas debiles de nuestra formacion urbanizando el territorio hasta el techo. Mas facil,basta comparar la evolucion en la ultima decada de las tasas de produccion de viviendas y de precios respectoa un ano determinado (por ejemplo, 1992, en la Lamina 4) para comprobar que sobre el fondo sin crecimientode la poblacion la curva de precios acompana en su subida a la de produccion de viviendas. Justo lo contrariode lo que dice la regla de oro del mercado. En realidad es al reves, precisamente porque el precio sigue subiendosenalando nuestra creciente capacidad de acumular, aumenta la produccion de alojamientos. Cualquier descensoen los precios (en la capacidad de acumular) se traduce inmediatamente en un descenso de la produccion: hayque evitar que los precios bajen. Esa es la logica que domina la construccion del nuevo modelo metropolitano,que contradice el discurso ideologico en que se apoya su legitimacion.

Figura 4: Evolucion de la poblacion y de la produccion de vivienda

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Conclusion

Hasta aquı se han descrito algunas contradicciones que pueden expresarse en cifras, pero hay aspectos de lapolıtica metropolitana mas difıcilmente cuantificables que tienen, no obstante, una dimension urbanıstica precisay que ademas de contradictorios significan un alejamiento de los equilibrios sociales y de una sana relacion conel medio fısico, para ponerse al servicio del nuevo escenario propuesto por el regimen de acumulacion en estemomento de su evolucion. Ese escenario vuelve a ser fundamentalmente dual, o, dicho de otra manera, seexpresa en dos universos. En el primero se reagrupan todos los dispositivos de acumulacion del regimen en tornoa un espacio de excelencia muy selectivo y jerarquico, en el segundo se concentran parte de los recursos de losque extrae sus condiciones de reproduccion el primero7. Este segundo universo, que prolonga y reconstruye enterminos nuevos el antiguo entorno local no capitalista del sistema, es todavıa un refugio de biodiversidad y seproyecta como un campo a desarrollar al margen de relaciones salariales fijas, y de las economıas formales. Esplural en su composicion etnica y cultural.

Este universo, no siempre periferico, tampoco protagoniza los programas urbanısticos y se desvanece y vacediendo sus lugares historicos, incluso en los tejidos de los viejos cascos urbanos, a los nuevos usos y clases enascenso. Para ello sirven los programas de rehabilitacion selectiva y depuradora, otra contradiccion que buscasu legitimacion en el hecho de «eliminar infravivienda». Las componentes mas marginales de este universosecundario quedan condenadas a ocupar los sotanos del edificio metropolitano incluyendo las necesidades dealojamiento que originan.

Por lo que a la polıtica urbanıstica se refiere, en los ultimos anos ha habido un reparto de tareas entre el muni-cipio de Madrid y la Comunidad. Mientras el ayuntamiento madrileno se ocupaba de la excelencia para mantenerla capital como un reducto de exclusividad, ampliando las areas residenciales cualificadas con numerosas ope-raciones de prestigio e incorporando los viejos espacios degradados de centralidad mediante transformacionesdepuradoras, incluido ahora el proyecto olımpico, y las polıticas de transporte destinadas a fomentar el vehıculoprivado, la Comunidad se empleaba en el segundo universo organizado en torno al transporte publico hasta hacerdel metro su emblema urbanıstico. El primero no puede funcionar sin el segundo, aunque el segundo podrıaabrirse a nuevas perspectivas si se sacudiera de encima al primero. Ahora, en los dos casos, el tablero es cadavez mas un territorio clasificatorio y expansivo del que se ha eliminado cualquier indicio de vida ciudadana,secuestrada en un espacio domestico normalizado y en centros privados de ocio y consumo que se adapta muyaproximadamente al tipo de espacio que puede y quiere construir la maquina inmobiliaria. Tanto es ası que estamaquina adquiere autonomıa propia e impone sus condiciones de produccion, dejando tras de sı un campo devida urbana exterminada.

Frente a esta evolucion cada vez mas reduccionista e ineficiente, alejada de cualquier escenario razonable deempleo de los recursos, se perfila la necesidad de reconstruir el urbanismo de este siglo que comienza sobre lacultura cıvica, la calidad de vida, la complejidad, la fisiologıa ecologica y la sostenibilidad, algo que no puedeconstruir la hegemonıa inmobiliario- financiera, ni un bloque local del que se eliminaron hace ya demasiadotiempo los agentes sociales y los ciudadanos.

Bibliografıa

Roch, Fernando1999 «La construccion del espacio residencial y el mercado inmobiliario»,

Papeles de Economıa, no. 18 Madrid 1999, pp 241–262

Roch, Fernando1999 «Algunas notas sobre el sistema inmobiliario en la decada de los 50»,

AA.VV. La vivienda en Madrid en la Decada de los 50, pp 85–118

7El ambito total del que extrae sus condiciones de existencia y sus recursos es mucho mas amplio en una economıa mundializaday esta relacionado con lo que se denomina huella ecologica.

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Anatomıa y fisiologıa de la conurbacion madrilena:

gigantismo e ineficiencia crecientes1

Jose Manuel Naredo, jmn@telefonica.netBarcelona (Espana), 26 de octubre de 2002.2

Resumen: plan de la exposicion

La exposicion se dividira en tres partes. La primera parte presentara el contexto en el que se ha configuradola megalopolis madrilena. La segunda parte mostrara los rasgos esenciales (anatomıa territorial y fisiologıa desus flujos fısicos y monetarios) del metabolismo de la conurbacion madrilena, que tomo cuerpo tras los ‘anosdel desarrollo’, en las decadas de los sesenta y los setenta. La tercera parte hablara de su evolucion reciente,analizando los cambios producidos y las tendencias observadas en los dos ultimos decenios.

Contexto

La capitalidad, no solo polıtica, sino tambien economica y financiera, ha hecho que la evolucion de Madridfuera un buen reflejo de las polıticas aplicadas a escala estatal que condicionaron lo ocurrido en la mayorıa de lasareas urbanas espanolas. El predominio general del negocio inmobiliario-constructivo sobre otras posibles metasy proyectos implanto en la aglomeracion madrilena, a golpe de recalificaciones, el modelo territorial, urbanısticoy constructivo que originan las reglas del juego economico usual. Hay que empezar, ası, recordando que elpredominio de las reglas del juego economico ordinario, operado hoy en el marco de la llamada globalizacion yde los enfoques parcelarios propios de la civilizacion industrial, ha desencadenado tres tendencias que incidensimultaneamente sobre la ordenacion del territorio, el urbanismo y la edificacion (Naredo, 2000). Una primeratiende a polarizar los territorios en nucleos atractores de poblacion, capitales y recursos, y areas de apropiaciony vertido. Otra, tiende a implantar un nuevo modelo de urbanizacion: el de la conurbacion3 difusa (el llamadourban spread, que separa ademas las distintas funciones de la ciudad), por contraposicion a la ciudad clasica ohistorica, mas compacta y diversa. La tercera tiende a implantar un unico modelo constructivo: el que podrıamosllamar estilo universal4, que dota a los edificios de un esqueleto de vigas y pilares (de hierro y hormigon)independiente de los muros, por contraposicion a la arquitectura vernacula (que construıa los edificios comoun todo indisoluble, utilizando los materiales del entorno). El resultado conjunto de estas tres tendencias es lacreciente ineficiencia de los nuevos asentamientos en el uso de los recursos naturales y el territorio (y, por ende,una creciente generacion de residuos): exigen crecientes dosis de energıa, materiales y territorio para realizar lasfunciones de la ciudad, derivando hacia un comportamiento que se revela, cada vez mas, globalmente inviable.

Pero, ademas, hay que subrayar que las tres tendencias indicadas no ayudan a mejorar los asentamientosy edificios anteriores, sino que, en ausencia de frenos institucionales que lo impidan, los engullen y destru-yen, para levantar sobre sus ruinas los nuevos modelos territoriales, urbanısticos y constructivos. Destruyenlos asentamientos alejados vaciandolos de poblacion, de contenido y condenandolos a la ruina. Y engulle a losasentamientos proximos al envolverlos en un volumen tal de nueva edificacion y de esquemas de vida metropo-litanos que deja como algo testimonial o caduco su antigua especificidad economica, cultural o arquitectonica.A la vez que el estilo universal tiende a suplantar al patrimonio inmobiliario preexistente, condenandolo a lademolicion para acrecentar el volumen construido siempre que la normativa lo permita. En este contexto, losenfoques ordinarios acostumbran a registrar la ‘produccion’ o el ‘desarrollo’ del suelo y la edificacion, pero nola destruccion del patrimonio natural y construido que conllevan, que en Espana y en Madrid alcanzan cotasmuy elevadas.

La configuracion de Madrid es fruto de estas tendencias unidas al afan polıtico de acrecentar el tamano dela aglomeracion, tratando de hacer primero ‘el Gran Madrid’ durante el franquismo, y despues abrazando la

1Existe una edicion impresa de este artıculo en:Naredo, J.M.2003 «Anatomıa y fisiologıa de la conurbacion madrilena: gigantismo e ineficiencia crecientes»,

Madrid. Club de debates urbanos. ed. Club de debates urbanos. Instituto Juan de Herrera, Madrid

2Ciclo de Conferencias: ‘‘Ciudades del Siglo XXI’’, Barcelona, 26 de octubre de 2002. Jornada ‘‘Naturaleza de la conurbacionmadrilena y sus tendencias actuales’’

3Termino este acunado por Patrick Geddes, en Ciudades en evolucion (1915), para designar esta nueva forma de urbanizacion,diferenciandola de lo que antes se entendıa por ciudades. Lewis Mumford, en La cultura de las ciudades (1938), llega a hablar dedesurbanizacion para referirse a este mismo proceso, subrayando que suponıa la destruccion de la antigua idea de ciudad.

4Algunos autores lo llaman estilo internacional, pero me gusta mas llamarlo universal. La uniformidad de este estilo, con suestetica poco acogedora, es fruto de la aplicacion planetaria del mismo razonamiento economico que gobierna hoy en el mundo:pensamiento unico y estilo universal son dos caras de la misma moneda.

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mitologıa de los parabienes del crecimiento. Se construyo ası un marco institucional que espoleo la expansionvinculada a las tendencias antes mencionadas. Sin este apoyo polıtico no suelen surgir por el mundo, en mitadde un paramo, aglomeraciones del tamano de la madrilena. De esta manera, el marco institucional, en vez depaliar o reorientar la marcha ciega de dichas tendencias, con sus deterioros en el patrimonio natural y construidoy en el entorno social, las ha incentivado hasta el final, cuando el escaso crecimiento poblacional las convierte enalgo surrealista: al extender por toda la poblacion el virus de la especulacion inmobiliaria se esta construyendoun patrimonio inmobiliario sobredimensionado de escasa calidad y se esta originando una burbuja especulativacuyas dimensiones resultan hoy amenazantes (Naredo, Carpintero y Marcos, 2002).

Naturaleza de la conurbacion madrilena a principios de los ochenta

El crecimiento de Madrid, ciudad y area metropolitana, vino marcado por las tendencias antes mencionadasy supuso la superdestruccion tanto de la ciudad preexistente, como de los pueblos circundantes.

El municipio de Madrid contaba en 1950 con un millon y medio de habitantes, que se acomodaban en 321mil viviendas, situadas en 42 mil edificios. Las sucesivas ampliaciones del casco antiguo y el posterior ensanchedel XIX constituıan entonces lo fundamental de la ciudad historica o clasica de Madrid. Esta ciudad estabarodeada por pequenos nucleos independientes, que albergaban en total poco mas de 300 mil personas adicionales,instaladas en 74 mil viviendas y 59 mil edificios. De esta manera, en 1950, el conjunto de la provincia de Madridtotalizaba poco mas de un millon ochocientos mil habitantes, 395 mil viviendas y 101 mil edificios, destinadosa este fin. El Cuadro 1 subraya la superdestruccion operada desde entonces en el patrimonio inmobiliario dela ciudad y de los pueblos: el 40% de los edificios de la provincia5 destinados a vivienda censados en 1950desaparecio por demolicion o ruina.

Cuadro 1: Destruccion de edificios destinados a vivienda (1950-1991)Fuente: Elaborado a partir de los Censos de Edificios y Viviendas de 1950 y 1991.

Edificios en 1950(miles)(1)

Edificios desa-parecidos (1950-1991)(miles)(2)

Porcentaje deedificios desapare-cidos (1950-1991)(3)=(2)/(1) x100

Espana 4.599 2.050 45%Madrid 101 40 40%Barcelona 226 74 33%Valencia 219 102 47%Vizcaya 39 11 27%

En el cuadro mencionado se compara este porcentaje con los calculados para la media nacional y para lasprovincias de Barcelona, Valencia y Vizcaya. Se aprecia que el porcentaje de destruccion observado en Madridse situa cinco puntos por debajo de la media nacional, reflejando el hecho de que la destruccion fue mas intensa,en terminos relativos, en las provincias mas afectadas por la despoblacion y el exodo rural, que en ocasionescontaban ademas con un patrimonio inmobiliario menos consolidado que el de la capital. A la vez que en elcuadro se observa que el stock de edificios de las provincias de Barcelona y de Valencia doblaba al registrado enMadrid en 1950, mostrando que estos ultimos espacios agrupaban bastante mas poblacion y edificacion que laconcentrada en la capital. Asimismo denota que el proceso de destruccion alcanzo mayor intensidad en Valenciaque en Barcelona y en Vizcaya alcanzando respectivamente al 47, al 33 y al 27% de los edificios censados en 1950,ocupando Madrid un lugar intermedio. Sin embargo, Madrid registro un crecimiento en poblacion, viviendas yedificacion superior al de las tres aglomeraciones mencionadas. Con lo cual puede decirse que el doble procesode destruccion-construccion arrojo, en el caso de Madrid, un medio urbano mas renovado y desarraigado que elde los otros espacios tomados como punto de comparacion, salvo el caso de Valencia.

Madrid viene a reflejar la demografıa de edificios y viviendas altamente inmadura que caracteriza a nuestropaıs por contraposicion a otros paıses europeos: las altas tasas de mortalidad y de natalidad de edificios han hechoque Espana ostente el record europeo en destruccion de patrimonio inmobiliario (Naredo, 2000). Hasta el puntode que Espana es el paıs con el patrimonio inmobiliario mas renovado de Europa. Espana tiene un porcentajede viviendas anteriores a 1940 menor incluso que el de Alemania, mostrando que el ‘desarrollo economico’espanol destruyo, en proporcion, mas patrimonio inmobiliario que la segunda guerra mundial en Alemania.Esta superdestruccion vino propiciada por un marco institucional que no cabe analizar aquı en profundidad. La

5Se ha optado por aplicar el calculo a la provincia y no al municipio de Madrid, porque este ultimo se amplio por anexion demunicipios limıtrofes, lo que complicarıa el calculo y la interpretacion a nivel municipal.

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congelacion de alquileres6 establecida durante la postguerra, unida a la posibilidad de introducir mas volumenedificado en las parcelas, incentivo el deterioro, los ‘expedientes de ruina’ y la renovacion del patrimonio urbanode los cascos, a la vez que el exodo rural trajo consigo el despoblamiento y la ruina de los pueblos. Todo ellounido a la falta de una polıtica general de fomento de la rehabilitacion y a polıticas bastante laxas o permisivasen lo concerniente a conservacion, tipologıas urbanas, recalificaciones, etc.

El crecimiento de la aglomeracion, que trascendio a golpe de recalificaciones lo previsto en el planeamientourbano para desplegarse en forma de mancha de aceite, guiada por los principales ejes de transporte, fue muyexigente en territorio y recursos naturales. Estas exigencias no solo se manifestaron en el suelo directamenteafectado por el proceso de urbanizacion, sino sobre todo por las exigencias indirectas de suelo que tal procesoentranaba. Estas exigencias no acostumbran a ser analizadas, lo que induce a minimizar la incidencia territorialdel nuevo proceso constructivo—destructivo orientado por el doble modelo de la conurbacion difusa y el estilouniversal indicado al inicio. El Cuadro 2 hace referencia al unico trabajo que ha planimetrado (para 1957 y1980) el conjunto de los usos urbano-industriales del territorio y de sus servidumbres territoriales indirectas(Garcıa Zaldıvar, Naredo, Gasco y Lopez Linaje, 1984). Este trabajo muestra que mientras que, entre1957 y 1980, la poblacion de la provincia de Madrid se multiplico casi por dos la ocupacion del suelo por usosno agrarios lo hizo por cuatro, pasando de afectar del 3% al 13% de la superficie geografica entre las dos fechassenaladas. El crecimiento de la ocupacion del suelo a una tasa media anual del 6,5% hace que esta ocupacion sedoble cada once anos denotando su inviabilidad a largo plazo (en 32 anos la ocupacion alcanzarıa una dimensionsimilar a la de la superficie geografica de la provincia).

Cuadro 2: Ocupacion del suelo por usos urbano-industriales directos e indirectos en la Provinciade Madrid en 1957 y 1980

Fuente: Garcıa Zaldıvar, R., Naredo, J.M., et alt.(1985) Evalucion de la perdida de suelo fertil debido al proceso de

urbanizacion, D.G. de Accion Territorial y Urbanismo, MOPU.

Distribucion de los usos del suelo 1957 1980Usos urbano-industriales directos 90% 64%Servidumbres y usos indirectos 10% 36%

Embalses 8 % 5 %Vertidos, extractivas y otros 2 % 21%Cultivos abandonados - 10%

Total usos urbano-industriales directos e indirectos 100% 100%Ocupacion total usos urbano-industrialesMiles de hectareas 25 107Superficie ocupada 3 % 13%Millones de habitantes 2,5 4,7

Hay que decir que el cambio de modelo operado desde la ciudad clasica hacia la conurbacion difusa explica, enmayor medida que el aumento de poblacion, la mayor exigencia territorial sobre todo motivada por servidumbreso usos indirectos. Aparecen muchos miles de hectareas afectadas por tres tipos de usos antes poco importantes:los vertidos (sobre todo de los escombros generados por la demolicion), las extracciones (de grava, arena u otrosmateriales de construccion) y el suelo destinado a la urbanizacion pero todavıa no, o solo en parte, construido(que en el trabajo citado denominamos suelo en promocion). Junto a estas tres figuras destacan 11 mil hectareasde cultivos abandonados planimetradas en 1980 (de las que no habıa vestigios en 1957) y las ocupadas por laextension del viario, amen de otros usos indirectos que crecıan a menor ritmo (como la superficie afectadapor embalses). Todo ello con el problema anadido de que el nuevo modelo de urbanizacion, a diferencia delanterior, tiene querencia a invadir los suelos de mayor calidad agronomica y paisajıstica. Por ejemplo, el 38%de la industria instalada en ese perıodo lo hizo sobre antiguos suelos de regadıo. Tambien resulta grave quela ocupacion haya ido invadiendo o eliminando todos los cauces y riberas en vez de preservarlos como oro enpano, en un territorio caracterizado por su aridez. Frente a la antigua tendencia a preservarlos, urbanizandolos altos y laderas pero no el fondo de los valles, se ha asistido a la progresiva ocupacion de arroyos, vaguadasy vıas pecuarias: la Castellana, con ley propia, por la que corrıa el antiguo arroyo del Carcavon, el mismısimoManzanares ha sido invadido por el trafico rodado y edificado en sus margenes, al igual que el arroyo Abronigal,suplantado hoy por la M-30, y otros mucho ejemplos que no cabe detallar aquı.

6El empeno expreso del regimen de Franco en atar a la poblacion al territorio con obligaciones crediticias e incentivar suconservadurismo haciendo un paıs de inquilinos-propietarios, se encuentra en la base de la polıtica de congelacion, y paulatinaliquidacion, de los alquileres y la promocion de la vivienda en propiedad. El continuismo de esta polıtica hasta nuestros dıas hizoque se pasara del predominio de la vivienda en alquiler observado en 1950 al completo predominio actual de la vivienda ocupada enpropiedad (en el Censo de 1950 las viviendas habitadas por sus propietarios eran menos de la mitad del total y en los municipiosde Madrid y Barcelona era solo el 6 y el 5 % respectivamente, siendo en ellas el alquiler la figura masivamente mayoritaria).

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Tras el aparente desorden que envuelve el modelo de expansion de la conurbacion madrilena, este se orientopor los principales ejes de comunicacion. Pero tambien se vio guiado por la naturaleza del medio fısico en el quese extiende la aglomeracion, que presenta un gradiente de calidad que apunta hacia el noroeste, hacia la sierrade Guadarrama, que nutre a la conurbacion de aire y agua limpios y ofrece materiales mas nobles (el granito yel agua de deshielo, frente a los yesos, las margas y los vertidos del sureste) y paisajes mas valorados. A estegradiente de calidad del medio fısico se anaden otros gradientes que senalan una creciente polarizacion socialque agrupa en el norte y noroeste las zonas de mayor renta, cualificacion cultural, etc. y en el sur y sureste laszonas de menor renta y cualificacion y de mayor paro y marginacion social.

Junto a la anatomıa territorial ası configurada, cambio tambien la fisiologıa de la aglomeracion, que pasoa atraer poblacion, capitales y recursos, y a emitir residuos, a niveles sin precedentes. La Figura 1 adjunta(tomado de Naredo y Frıas, 1988), da cuenta de la importancia de estos flujos, al representar en millones detoneladas7 el funcionamiento fısico de la conurbacion en 1984, observando que los flujos fısicos importados, alsuperar ampliamente a los exportados, se transmutan en buena medida en residuos. En el trabajo de referenciase calcularon tambien las contrapartidas monetarias de los flujos fısicos, mostrando que la conurbacion gastabamucho mas dinero por la compra de mercancıas importadas, del que ingresaba por las exportadas8. Lo cualdenota que no cabıa caracterizar a Madrid como una ciudad industrial. El enorme deficit comercial ası originadose cubrıa con cargo a los ingresos derivados de la venta real o imputada de servicios y a las transferencias ligadasa la capitalidad, no solo polıtica, sino tambien economica y financiera, al ser sede de las principales empresas,mercados y fortunas existentes en el paıs.

Figura 1: Los flujos de agua, materiales y energıa en la Comunidad de Madrid (1984)

Pero no es mi proposito detallar ahora los rasgos de funcionamiento del metabolismo de la conurbaciona principios de los ochenta (como ya hicimos en Naredo y Frıas, 1988). La finalidad es apoyarme en lainformacion del trabajo citado para analizar los cambios observados hasta el momento actual.

7La electricidad y demas flujos energeticos vienen representados en millones de toneladas equivalentes de petroleo.8Para colmo, en el trabajo de referencia se observa que el valor medio de la tonelada exportada es inferior al de la tonelada

importada. Este hecho tan singular se debe a que los materiales de construccion y las bebidas gasificadas de bajo valor unitario(el sector de alimentacion y bebidas tomaba mas de dos millones de toneladas de agua de la red) tiene un peso muy determinanteentre las exportaciones madrilenas, rebajando notablemente su valor medio.

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Evolucion de la conurbacion madrilena: 1980-2000

Flujos fısicos

Empecemos analizando los cambios operados en la fisiologıa de la conurbacion. Para ello he actualizado losflujos fısicos representados en el esquema anterior9. El resultado de esta actualizacion se presenta en la Figura 2.Para mayor claridad e inmediatez en la interpretacion de los cambios se ha completado la Figura 1 anadiendocon rotulador (rojo, en la transparencia) los nuevos datos en millones de toneladas, sin modificar el tamano delas flechas. Ası podemos ver en el mismo esquema anterior las cantidades referentes a los anos 1984 y 2000.

Figura 2: Los flujos de agua, materiales y energıa en la Comunidad de Madrid (1984-2000)

Cabe subrayar que, mientras la biomasa humana, representada tambien en el esquema en millones de tone-ladas, apenas aumento en dos centesimas, las entradas por todos los conceptos aumentaron desde entonces enmuchos millones de toneladas, denotando un proceso de fuerte rematerializacion. Sorprende que lo unico queha disminuido seriamente es el transporte de mercancıas por ferrocarril, desplazado hacia los otros medios detransporte menos eficientes en el uso de la energıa y el territorio: la desmaterializacion al parecer solo viaja entren, y no de alta velocidad10.

El crecimiento de los flujos, muy superior al de la poblacion, muestra intensos crecimientos per capita. Estosson especialmente notables en el caso de los productos energeticos. Ademas de aparecer en el esquema unanueva infraestructura, el gasoducto, que inyecta 1,7 millones de toneladas adicionales, la energıa recibida porel oleoducto y sobre todo por el tendido electrico acusan incrementos muy notables. Todo esto hace que elconsumo final de productos energeticos, medido en toneladas equivalentes de petroleo (tep), aumentara en elperıodo considerado a una tasa media anual del 5,5% (que supone doblarse cada doce anos) y que el consumode energıa per capita creciera a una tasa media anual del 3,8%, pasando de 1,1 a 2 tep per capita entre 1984 y2000. Resulta curioso que esto ocurriera a la vez que perdıa peso el relativamente escaso consumo industrial11.

9Esta actualizacion no ha sido facil. Datos tan elementales como el consumo de productos energeticos por provincias, soninaccesibles por Internet y su obtencion requiere una busqueda tenaz y apoyada en amistades y conocimientos previos (agradezco aJose Frıas la ayuda que me presto en esta busqueda). El hecho de situarse la energıa entre las competencias del antiguo ministeriode Industria y Energıa, hoy desaparecido, pero no en el de Ciencia y Tecnologıa que lo suplanto, explica el calvario sufrido por estaestadıstica. La moda de la ciencia y la tecnologıa ha eclipsado al parecer la realidad de la energıa y de las actividades mas o menosindustriales que la utilizan. Afortunadamente, las encuestas de transporte de mercancıas por carretera se han mantenido y aportanbuena parte de la informacion utilizada en esta actualizacion.

10Espana es el unico paıs que tuvo la curiosa ocurrencia de construir su ferrocarril de alta velocidad con un ancho de vıa distintodel de su red de ferrocarriles ordinaria. Por lo que la alta velocidad no ha servido para potenciar la red ordinaria, que aparecedescolgada de este ‘servicio de excelencia’. Aunque tambien, para paliar este desproposito, Espana se ha convertido en lıder mundialen la tecnica del cambio de ejes.

11Notese que la provincia de Madrid carece de plantas termicas y de industrias muy consumidoras de energıa, que envıan a laconurbacion desde fuera de su territorio la electricidad y los productos requeridos ya limpios de polvo y paja. Dado que la eficienciade una planta termica en la generacion de electricidad es de un tercio, habrıa que multiplicar por tres la recibida por el tendido para

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Analicemos las razones que hacen que en la conurbacion madrilena el consumo de energıa siga aumentado a lavez que pierde peso su relativamente escasa dedicacion industrial (y agraria).

En primer lugar el aumento de energıa viene dado por las crecientes exigencias de transporte, haciendoque la destinada a este fin pase de representar el 44% del total en 1984 al 50% en 200012. Este aumento estarelacionado con el observado en el parque de automoviles, que paso en el perıodo considerado de millon y medioa tres millones cuatrocientos mil vehıculos (y de 3 a 1,5 personas por automovil). La expansion del parque deautomoviles tiene una clara incidencia ecologica al ampliar la ocupacion contaminante y la fragmentacion delterritorio. Debe de recodarse que el parque de automoviles de la conurbacion ocupa por su sola presencia unascinco mil hectareas y requieren por lo menos otro tanto para poder maniobrar. Con lo cual, pese a que el viariose ha doblado desde principios de los ochenta, ocupando algo mas de 21 mil hectareas, la movilizacion en lashoras o dıas ‘punta’ de solo una fraccion de tan inmenso parque origina embotellamientos cronicos cada vez masgraves.

En lo que concierne al transporte de mercancıas, al notable aumento de las toneladas importadas porcarretera, se anade la expansion todavıa mayor de las toneladas exportadas y, sobre todo, de las extraccionesdel propio territorio. En la lamina 2 se indican las principales rubricas que componen las entradas y salidas de laconurbacion. A diferencia de lo ocurrido en 1984, en el ano 2000 la principal rubrica de productos importados porcarretera no son los materiales de construccion, ni los alimentos u otros productos primarios, sino la maquinariay equipos de transporte. Y ademas, se observa que a los 9 millones de toneladas importadas en forma demaquinaria y material de transporte, le sucede una exportacion de 9 millones de toneladas por este mismoconcepto. Este hecho denota que, tras la crisis de la industria tradicional (que elaboraba ıntegramente in situ lasmaterias primas hasta la obtencion del producto final), se asiste a la fragmentacion de los procesos en plantas ypuntos alejados, que exige un trasiego de materiales muy superior. Le siguen en importancia los materiales deconstruccion y los alimentos y bebidas, tanto en las entradas como en las salidas, que ya tenıan fuerte presenciaen 198413.

En segundo lugar cabe advertir que, en contra de lo que suele pensarse, los datos muestran que el ‘terciario’ esun gran devorador de energıa. El estudio del consumo de electricidad resulta revelador de los cambios operados enel metabolismo de la conurbacion. Junto a la perdida de peso de la industria14 (que pasa de consumir el 40% de laelectricidad en 1984, al 20% en 2000) aparece la gran expansion de los servicios (que pasaron de consumir el 10%en 1984 al 36% en 2000). El comercio y la administracion son los principales responsables de este crecimiento, alaumentar sus consumos de electricidad a tasas medias anuales del 8,5 y del 9,9% respectivamente15. El ‘terciarioavanzado’ se revela ası en un fuerte devorador de energıa, rompiendo el topico que lo asociaba a una sociedadpostindustrial que, al especializarse en el mero manejo de la informacion y las nuevas tecnologıas, se suponıacada vez mas desmaterializada16.

Junto al crecimiento de las exigencias en materiales y energıa17 se observa tambien el crecimiento de losresiduos, habida cuenta que estos proceden del uso de los recursos. Los vertidos atmosfericos aumentaron enconsonancia con el consumo de combustibles fosiles (vease la Figura 2) y los residuos solidos urbanos pasaronde cerca de un cuarto de kilo por persona y dıa en 1984 a kilo y medio por persona y dıa en 2000 (creciendoa una tasa anual proxima al 4%), a la vez que siguen sin ser registrados oficialmente los residuos solidos masimportantes en tonelaje: los residuos ‘inertes’ derivados de la construccion.

obtener la energıa requerida primaria para su obtencion: si se reciben cerca de dos millones de tep en forma de electricidad, habrıaque gastar seis en forma de fuel para obtenerlos por generacion termica. Lo mismo podrıamos decir con el aluminio, el hierro. . . olos equipos recibidos de fuera.

12Incluyendo el combustible de avion, que resulta muy relevante, habida cuenta la importancia del aeropuerto en trafico deviajeros y, sobre todo, en trafico de mercancıas (aunque en tonelaje resulten insignificantes en relacion con las movilizadas porcarretera: habrıa que medirlas en miles y no en millones de toneladas, por eso se ha omitido el trafico de mercancıas por avion enlas Figura 1 y Figura 2).

13Ya hemos indicado que tanto la exportacion de materiales de construccion, como de bebidas gasificadas, tenıan mucho pesoen 1984. Hoy se ha acentuado la importancia de estas exportaciones realizadas a partir de las extracciones y el agua del propioterritorio. En la industria alimentaria, se acentuan tambien los procesos de envasado y comercializacion de alimentos importadosde fuera del territorio.

14Excluida la construccion, cuyo consumo de electricidad tenıa un peso relativamente insignificante en 1984, que se vio fuertementeincrementado en 2000: el consumo de electricidad de la construccion en 2000 multiplica por ocho al de 1984, arrojando una tasamedia anual de crecimiento del 14 % en el perıodo. Este crecimiento responde tanto al propio cambio tecnologico observado en estesector (cada vez mas intensivo en energıa y menos en mano de obra) como, sobre todo, a que el ano 2000 estaba culminando unpotente boom inmobiliario y constructivo.

15Obviamente, este aumento tan notable del consumo no es ajeno a la reorganizacion de estos servicios mediante la instalacionde grandes centros comerciales y de modernos edificios de oficinas mucho mas exigentes en energıa que los comercios y oficinastradicionales.

16Este mito se mantiene por la falta de informacion sobre el metabolismo de la conurbacion y por su progresivo alejamiento delas fuentes y medios de abastecimiento que la nutren (entrando la energıa por oleoducto, gasoducto o tendido electrico enterrado,o los camiones a los mercados por la noche, sin que los ciudadanos lo vean) y por la ocultacion de los vertidos.

17El consumo de agua tambien aumento en el perıodo considerado a mayor ritmo que la poblacion. Los datos del Canal de IsabelII muestran que crecio en ese perıodo a una tasa media anual proxima al 2 %. En el Esquema 2 no hemos actualizado los datosdel agua al no disponer ahora de informacion de los municipios no abastecidos por el Canal de Isabel II, analizados en el trabajooriginario para 1984.

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Huella territorial

Veamos ahora cuales han sido los cambios en la anatomıa territorial de la conurbacion. Anticipemos que laexpansion registrada a todos los niveles en las exigencias de recursos y la emision de residuos por la megalopolismadrilena se plasman en su acelerada expansion territorial, al ajustarse al modelo de la conurbacion difusa.La lamina 3 18 muestra como la expansion urbana se produjo basicamente siguiendo los principales ejes detransporte. La tesis doctoral de Javier Ruiz (1999) confirma este extremo al mostrar que pese a lo previsto enlos planes municipales, las continuas revisiones de los mismos, con las consiguientes recalificaciones de suelos,acabaron imponiendo ‘el modelo disperso’ guiado por las infraestructuras de transporte y por el modelo decalidad antes mencionado que otorga mayor valoracion al territorio situado al noroeste de la conurbacion.

Figura 3: Suelo urbanizado en la metropoli madrilena 1999

La lamina 4, referida a los 179 municipios de la comunidad o provincia de Madrid, trata de mostrar como elmodelo disperso se proyecto en los ultimos decenios mas alla del area metropolitana provocando el crecimientode los ‘nucleos’19 de casi todos los municipios. Este mapa representa en rojo el crecimiento registrado en losnucleos municipales durante el perıodo intercensal de referencia: en su escala mas detallada permite observarcomo el sarampion del crecimiento se extendio (espoleado por el fenomeno de la segundas residencia) a losmunicipios mas alejados de la ‘sierra pobre’20, que hace veinte anos observaban procesos de despoblacion yruina que parecıan irreversibles. La lamina 5 confirma este hecho mostrando como, si bien el mayor crecimientoabsoluto en superficie de los nucleos tiene lugar en el area metropolitana, las mayores tasas porcentuales decrecimiento tienen lugar ya en los municipios que se situan mas alla de la corona metropolitana, mostrandocomo la conurbacion difusa irradia su crecimiento hacia puntos cada vez mas alejados21.

La lamina 6 sintetiza la dimension provincial que alcanza la conurbacion madrilena recogida en la zonificacionde los abonos de transportes que ofrece el Consorcio Regional de Transportes de Madrid. El mar de ruralidad

18Tomado del estudio inedito dirigido recientemente por Felix Arias Suelo urbanizado en la metropoli madrilena (1957-1999), quese apoyo en las fotos aereas disponibles para planimetrar con una metodologıa homogenea la superficie urbanizada en 33 municipiosde la comunidad o provincia de Madrid.

19Este mapa utiliza como fuente el registro cartografico contenido en el nomenclator de las entidades de poblacion utilizadaspara cumplimentar los Censos y Padrones. En esta estadıstica se cuenta con una metodologıa homogenea que entiende por ‘nucleo’de poblacion «un conjunto de al menos diez edificaciones que esten formando calles, plazas y otras vıas urbanas. Por excepcionel numero de edificaciones podrıa ser inferior a diez siempre que la poblacion de derecho que habita en las mismas supere los 50habitantes. . .» (Comunidad de Madrid, Nomenclator de la Comunidad de Madrid 1991).

20Se entiende por tal la situada a noreste, lindando con la provincia de Guadalajara, que abarca municipios con densidades depoblacion extremadamente bajas (que en censos anteriores habıan caıdo en ocasiones por debajo de un habitante por kilometrocuadrado).

21Este crecimiento se extiende mas alla de la provincia de Madrid, pero las dificultades estadısticas nos obligan limitar nuestroanalisis a los confines de esta.

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Figura 4: Crecimiento en superficie de los nucleos de la superficies de la Comunidad de Madriddurante el periodo 1991-1996

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Figura 5: Crecimiento en superficie de los nucleos de la Comunidad de Madrid, incremento absoluto1986-2001

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Figura 6: Crecimiento en superficie de los nucleos de la Comunidad de Madrid, incremento relativo1986-2001

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mas o menos naturalizada todavıa existente en los anos cincuenta, que albergaba algunas islas urbanas, seha convertido hoy en un mar metropolitano, en el que perviven algunos islotes de ruralidad o naturaleza,generalmente sujetos a figuras de proteccion que tratan de preservarlos del fragor expansivo de la conurbacion.El numero de abonos de transporte vendidos de cada zona evidencia el mayor crecimiento de las mas alejadas:mientras que el numero de abonos de la zona central A apenas aumentaba en el ultimo quinquenio a una tasamedia anual del 2%, el numero de abonos de la zona B lo hacıa al 7 % y el de la zona C al 9 %, y eso que lacalidad del transporte publico decae a medida que la dispersion aumenta, haciendo mas necesario recurrir alautomovil privado. Y, a la vez que se extiende el crecimiento de la poblacion y la ocupacion del territorio haciapuntos cada vez mas alejados, el municipio de Madrid, que concentra la mayor parte de los empleos y servicios,pierde poblacion desde hace treinta anos, agravando el problema del transporte.

Figura 7: Zonificacion del Abono de Transportes, Consorcio Regional de la Comunidad de Madrid

El Cuadro 3 ofrece informacion cuantitativa sobre la ocupacion directa e indirecta del territorio que originala conurbacion madrilena en relacion con la poblacion que la habita. La parte superior del cuadro recoge lashectareas de ocupacion urbana directa planimetrada en los 33 municipios que componen el area metropolitanadesde 1957 en el trabajo antes citado (Arias, 2002). Se observa que en los ultimos veinte anos, cuando lapoblacion se estabilizo, el suelo urbanizado siguio creciendo a una tasa media anual del 2,9%. Es decir, quemientras que en el perıodo 1957-1980 la tasa de crecimiento del suelo urbanizado no llego a doblar en estosmunicipios a la de la poblacion, en el perıodo 1980-1999 la tasa de crecimiento del suelo urbanizado multiplicopor nueve a la de la poblacion.

Cuadro 3: Evolucion de la ocupacion del suelo y poblacion en la Comunidad de MadridFuente: Ocupacion urbana en 33 municipios del area metropolitana, Arias , 2002. Ocupacion total en 1957 y 1980,

Garcıa Zaldıvar, Naredo et alt., 1984 y 1999 estimacion propia.

% de incremento anual1957 1980 1999 1957-80 1980-99

Ocupacion urbana (datos referido a 33 municipios del area metropolitana de Madrid)Suelo urbanizado (miles de hectareas) 10,7 35,1 49,0 4,2% 2,9%m2/habitante 46 71 104Poblacion (miles de habitantes) 2.307 4.431 4.711 2,9% 0,3%Ocupacion total (por usos no agrarios) (datos referidos a la Provincia de Madrid)Suelo ocupado (miles de hectareas) 24,3 92,7 195,6 6,0% 4,0%- % de la superficie geografica 3 % 12% 24%- m2/habitante 96 198 380Suelo ocupado incluyendo viario y cultivosabandonados (miles de hectareas)

- 107,2 230,4

Poblacion (miles de habitantes) 2.535 4.686 5.145 2,7% 0,5%

La evidencia de que el modelo de la conurbacion difusa resulta cada vez mas devorador de suelo, aunquela poblacion apenas crezca, se acentua si consideramos las servidumbres indirectas de este modelo. La parte

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de abajo del Cuadro 3 se apoya en la medicion de estas servidumbres indirectas realizada en nuestro trabajoantes citado (Garcıa Zaldıvar, Naredo et alt, 1984) para presentar las hectareas de ocupacion total (noagraria) observada en la provincia de Madrid en 1957 y 1980, a la que se anade despues la superficie ocupadapor el viario y por los cultivos abandonados. El cuadro incorpora una estimacion nueva propia de la ocupaciontotal para el ano 199922. Se observa que aunque la poblacion aumento solo a una tasa media anual del 0,5%23

en el perıodo 1980-1999, la ocupacion del suelo por usos no agrarios lo hizo al 4 % (creciendo a una tasa ochoveces superior a la de la poblacion). De esta manera, mientras que la poblacion apenas aumento un 10% enesos 19 anos, la ocupacion del territorio llego mas que a doblarse en el perıodo24, pasando de invadir el 12 al24% de la superficie geografica (y al 28% si incluimos la ocupacion del viario y los cultivos abandonados).

El cuadro 4 presenta los datos de ocupacion del suelo de las otras fuentes disponibles: el Catastro y lacartografıa del planeamiento municipal. El crecimiento de la superficie urbana recogida en el Catastro es im-presionante: en siete anos se ha doblado, resaltando el crecimiento de la superficie de solares a una tasa mediaanual del 10% (lo que revienta la hipotesis de que es la falta de suelo calificado lo que genera el crecimiento desus precios). Mas impresionante todavıa es el crecimiento (a una tasa media anual del 12,7%) de la superficiedestinada a ‘Sistemas generales’ recogida en la cartografıa del planeamiento, lo que subraya la importancia delos usos indirectos antes mencionada. Ambas fuentes muestran mayores tasas medias de crecimiento que lasavanzadas en mi estimacion, confirmando que el actual modelo de urbanizacion, no solo es muy devorador deenergıa y materiales, sino tambien de suelo25.

Cuadro 4: Otras fuentes de datos sobre la ocupacion del suelo en la provincia de MadridFuente: Datos del Catastro y la Cartografıa del planeamiento, reproducidos parcialmente en el Anuario Estadıstico de

la Comunidad de Madrid.

Catastro Urbana (miles de hectareas) 1994 2001 Incremento anualSolares 19,9 38,9 10,0%Parcelas construidas 27,8 45,4 7,2%Total superficie urbana 47,7 84,3 8,5%Cartografıa planeamiento (miles de hectareas) 1992 1999 Incremento anualSuelo urbano 56,8 66,3 2,2%Suelo urbanizable 25,3 31,7 3,3%Sistemas generales 12,4 28,6 12,7%Total 94,5 126,6 4,3%

Y todo esto ¿para que? Para expandir el negocio inmobiliario-constructivo mucho mas alla de lo requeridopor el crecimiento de las necesidades habitacionales de la poblacion. Pues el marco institucional vigente incentivala compra de viviendas como inversion relegando cada vez mas su funcion como bien de uso. Las desgravacionesfiscales atribuidas a la compra de vivienda y el tratamiento de favor que se otorga a las plusvalıas originadasen las compraventas, unidos a la importancia que tienen en la financiacion de los municipios las plusvalıasderivadas de la recalificacion de suelo y las licencias de construccion, promueven la vivienda como inversiony con ello elevan sus precios espoleando el negocio inmobiliario. Y, a la vez que se multiplica el precio de lasviviendas libres, el desplome casi absoluto de las viviendas de promocion publica y la perdida de peso de las deproteccion oficial, dejan desasistida su funcion de uso, quedando el stock de viviendas fuera del alcance de unafraccion creciente de la poblacion. Ası las cosas, esta polıtica practicada a nivel de estado hizo que aumentara elporcentaje de viviendas secundarias y desocupadas, haciendo que nuestro paıs alcanzara el record europeo porambos conceptos ya en el Censo de vivienda de 1991.

Madrid ha sido fiel reflejo de este panorama. Aunque en el Censo de 1991 el porcentaje de viviendas se-cundarias y desocupadas26 se situara en Madrid (provincia y municipio) por debajo de la media nacional27, la

22La ausencia de mediciones completas y fiables me indujo a hacer esta estimacion suponiendo que el peso de la ocupacionindirecta siguio aumentando desde 1980 hasta el presente. A esta superficie se ha anadido la medicion de la superficie ocupadapor el viario existente fuera de las zonas urbanas (que la actual estadıstica del Ministerio de Fomento permite distinguir) y unasuperficie de cultivos abandonados resultado de aplicar el mismo porcentaje que existıa en 1980.

23Notese que esta tasa es ligeramente superior a la del aumento de la poblacion de los treinta y tres municipios del areametropolitana, registrada en la parte superior del Cuadro 4. Lo que confirma el mayor crecimiento porcentual de los municipiosque se situan mas alla de la corona metropolitana, antes apuntado.

24Una tasa anual de crecimiento del 4 % de una variable supone su duplicacion en 18 anos.25Y eso que hemos limitado a la provincia de Madrid el analisis de la huella territorial de la conurbacion madrilena.26Habida cuenta que los colectivos de viviendas secundarias y desocupadas estan sujetos a cierta osmosis estadıstica, hemos

preferido juntarlos en nuestro analisis.27El porcentaje de viviendas secundarias y desocupadas en 1991 era del 31 % para la media nacional, mientras que en Madrid

provincia era del 21 % y en Madrid municipio el 16 %. Los mayores porcentajes de viviendas secundarias y desocupadas (proximosal 50 %) se observaron tanto en provincias de la Meseta sujetas a despoblacion, como en provincias costeras o insulares plagadasde apartamentos y viviendas de temporada, no siendo Madrid ni lo uno ni lo otro.

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intensa actividad constructiva observada en Madrid durante el ultimo decenio, unida a su escaso crecimientodemografico, aumentaron este porcentaje notablemente. El Cuadro 5 da buena cuenta de ello28. En efecto, endicho cuadro se observa que las viviendas secundarias y desocupadas aumentaron durante la ultima decada tantoen numero como en porcentaje en la provincia y, mas intensamente, en el municipio de Madrid. Cabe estimaren seiscientas sesenta mil las viviendas secundarias y desocupadas de la Comunidad de Madrid, la mitad de lascuales se encuentran en el municipio de Madrid. El 65% del aumento de viviendas observado en este municipioentre 1991 y 1996 paso a engrosar la categorıa de secundarias y desocupadas y, entre 1996 y 2001, este porcentajefue del 71%. Resulta un insulto a la razon que a la vez que aumentan las viviendas secundarias y desocupadas enel Municipio de Madrid, se expulse a la poblacion hacia puntos cada vez mas alejados originando necesidades dedesplazamiento y problemas de transporte sin precedentes. Pero semejante irracionalidad es el fruto del intensoproceso de segregacion social que se observa junto con la extension del modelo de la conurbacion difusa (queconfirman los mapas de ingresos de la poblacion y precios de la vivienda presentados por Fernando Roch , en suponencia, Agentes sociales y tendencias urbanısticas: hegemonıa inmobiliaria y perdida de urbanidad29). Esteproceso expulsa a los colectivos de baja renta hacia barrios dormitorio cada vez mas alejados del centro o loshacina en las infraviviendas de algunos barrios centricos ‘en remodelacion’.

Cuadro 5: Viviendas segun su usoFuente: Censo 1991, Padron 1996 y estimacion propia a partir de las licencias y la poblacion del Censo 2001.

1991 1996 2001miles miles miles

Madrid provinciaViviendas principales 1.512 79% 1.638 78% 1.808 73%Viviendas secundarias y desocupadas 413 21% 467 22% 661 27%Total viviendas 1.925 100% 2.105 100% 2.469 100%Madrid municipioViviendas principales 974 84% 998 81% 1.040 75%Viviendas secundarias y desocupadas 189 16% 233 19% 338 25%Total viviendas 1.163 100% 1.231 100% 1.378 100%

Conclusiones y recomendaciones

Los datos aportados muestran que las exigencias de energıa, materiales y territorio que viene planteandoMadrid desde principios de los ochenta, crecen a tasas muy superiores a las de la poblacion, mostrando queel modelo de la conurbacion difusa plantea un uso cada vez mas ineficiente de los mismos, a la vez que esfuente de deterioro ambiental y de polarizacion social. La desmaterializacion tan anunciada en esa hipoteticasociedad ‘postindustrial’, de ‘la informacion’, de ‘las nuevas tecnologıas’ y del ‘terciario avanzado’, que se suponeesta tomando cuerpo en la ‘metropolis global’ madrilena, no concuerda con el verdadero funcionamiento de lamisma. Ciertamente, cuando la construccion, espoleada por el negocio inmobiliario, se ha erigido en la principal‘industria’ madrilena, y ordena el espacio urbano sobre el patron implıcito de la conurbacion difusa, no cabepensar en procesos desmaterializadores, ni en ciudades policentricas, social ni ambientalmente equilibradas o‘sostenibles’. Antes al contrario, se despliega un nuevo orden que sigue devorando energıa, materiales y territorioaunque la poblacion modere su crecimiento o incluso disminuya, como ocurre en el municipio de Madrid desdehace treinta anos. El hecho de que, cuando la poblacion disminuye (y envejece) desde hace treinta anos en elmunicipio de Madrid, las viviendas sigan creciendo en el mismo para engrosar mayoritariamente el colectivo deviviendas secundarias y desocupadas, ejemplifica los tintes surrealistas que conlleva este modelo cada vez masagotado. Con el anadido de que la poblacion dependiente de este municipio se aleja cada vez mas del mismopara originar crecientes problemas (e infraestructuras) de transportes.

Podemos concluir senalando que lo ocurrido en Madrid es espejo de lo ocurrido en Espana. Pese a la pecu-liaridad del planeamiento y la gestion local, los resultados convergen, en mayor o menor medida segun los casos,hacia el modelo madrileno. Porque a la hora de la verdad han predominado ciertas condicionantes economicas,mentales e institucionales respaldadas desde el Estado central con una continuidad digna de mejor causa, que

28Habida cuenta que todavıa no han salido los datos de vivienda del Censo de 2001, hemos estimado el stock de viviendas de eseano a partir de la informacion de las licencias de construccion y atribuyendo una tasa de ‘mortalidad’ por demolicion y ruina (dadala escasa representatividad de las licencias de demolicion). Hemos estimado luego las viviendas principales en funcion del numerode hogares censado, obteniendo por diferencia las secundarias y desocupadas. Los datos de 1996 proceden ıntegramente del Padronmunicipal, que en Madrid y en el Paıs Vasco fueron los unicos que recogieron esta informacion en toda Espana.

29afroc1.html

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acabaron imponiendo por todo el paıs el mismo modelo conjunto de polarizacion territorial (y social), de urba-nismo ‘difuso’ y de edificacion ‘universal’. Este modelo arroja, con intensidad variable, los mismos resultadosde destruccion de los modelos precedentes y de creciente ineficiencia en el uso de los materiales, la energıa y elterritorio. Espana es ası, desde 1991, record europeo en destruccion de su propio patrimonio inmobiliario, a lavez que lo es tambien en construccion de nuevas viviendas y en porcentaje de viviendas vacıas o desocupadas,denotando una demografıa de la edificacion muy inmadura y una gestion del stock construido muy ineficiente.Al mismo tiempo, entre todos los paıses ricos o industrialiazados, Espana es el paıs en el que mas han crecido losprecios de la vivienda tanto desde 1985 como desde 1995 (Naredo y Carpintero, 2002). Todos estos recordsno son fruto del azar, sino que responden a la persistencia de un marco institucional, unas polıticas y unos lobbiesinmobiliarios un tanto singulares. No es aquı el momento de desarrollar el analisis de como estas singularidadesmotivaron los records antes apuntados. Valga decir que estos records responden a un tozudo continuismo de laspolıticas instauradas desde el franquismo para promover la vivienda en propiedad30, no ya como bien de uso,sino sobre todo como objeto de inversion, a traves de una fiscalidad y de una polıtica presupuestaria acordescon ese proposito, que han privilegiado sistematicamente el negocio inmobiliario, unido a la recalificacion deterrenos y al reparto mas o menos corrupto de las plusvalıas generadas31. Con la novedad de que la polıticade ‘vivienda social’ desarrollada durante el franquismo (a traves de las ‘viviendas de promocion publica’ o de‘alquileres baratos’ para personas necesitadas y de las ‘viviendas de proteccion oficial’) ha caıdo bajo mınimosen los ultimos tiempos, acentuando el divorcio entre los que compran viviendas como inversion y los que lasnecesitan pero no pueden pagarlas. De esta manera, si32 me forzaran a sintetizar en una frase cuales deberıanser las polıticas favorables a la habitabilidad y la sostenibilidad urbanas, podrıa decir sin grandes margenes deerror que tales polıticas tendrıan que ser justo las contrarias de las que ahora hay. Para precisar un poco maseste punto y dar una salida constructiva al panorama desolador expuesto, he preparado la lamina 8 en la quese senala que frente a la situacion actual existen alternativas mucho mas razonables.

Figura 8: Alternativas a la situacion actual de la Comunidad de Madrid

La lamina 8 antepone una posible alternativa a las polıticas que vienen incidiendo en el campo inmobiliariodesde hace cincuenta anos. La parte de la izquierda del esquema sintetiza el conjunto de problemas, polıticas yresultados perversos que se vienen arrastrando hasta el momento. En lo fundamental, estas polıticas tratabande solucionar el fuerte deficit de viviendas que se habıa generado tras la guerra civil con el fuerte crecimientodemografico y migratorio que tuvo lugar durante el franquismo. La polıtica de la vivienda apuntaba ası, entreotras cosas, a ‘erradicar el chabolismo’ que envolvıa a la capital, junto con otras grandes urbes, durante la

30Haciendo que Espana sea tambien record europeo en porcentaje de viviendas ocupadas en propiedad (y el ultimo paıs enporcentaje de viviendas en alquiler).

31Este negocio ha culminado en el municipio de Madrid con la mayor alcaldada de la historia: la recalificacion, al margen delplan, de los terrenos verde-deportivos del Real Madrid, para hacer que alberguen cuatro torres de mas de cuarenta pisos, generandoenormes plusvalıas y concesiones en cuyo reparto se dio entrada hasta a alguna asociacion de vecinos para justificar el ‘amplioconsenso’ que avalaba tamana operacion.

32Como ocurrio en la Conferencia Europea para el Desarrollo Sostenible en Medio Urbano, celebrada en Barcelona el 2 y 3 demayo de 2001.

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postguerra. Para ello se fomentaron la construccion nueva, las recalificaciones y las plusvalıas, mediante sub-venciones e incentivos fiscales, con normativas poco exigentes en calidad, habitabilidad y sostenibilidad de lanueva edificacion. A la vez que se decreto la congelacion de alquileres, favoreciendo el deterioro, la ruina y lademolicion del patrimonio construido para aumentar el volumen construido y vender las nuevas viviendas enpropiedad horizontal. La defensa a ultranza de la propiedad de la vivienda fue acompanada de la penalizacionde la okupacion de viviendas vacıas, que se acentuo en epocas recientes al incluirla como nuevo delito en elCodigo Penal de la democracia, justo en el momento en el que se acentuaba el divorcio entre la necesidad devivienda y el creciente porcentaje de viviendas secundarias y desocupadas. Como ya hemos visto, estas polıticastuvieron como resultado la masiva destruccion de suelo y de patrimonio inmobiliario, unida a un uso ineficientede los mismos, con los consiguientes danos ecologicos y sociales33.

La parte de la derecha del esquema sintetiza la posible alternativa. En primer lugar se subraya que hancambiado los problemas que trataban de resolver originariamente las polıticas vigentes. En efecto, el fuertecrecimiento demografico y migratorio paso a la historia: Espana se caracteriza hoy por una demografıa estable oen regresion. Cuando en Espana hay ya menos habitantes por vivienda que en los paıses nordicos o en Holanda,no se puede seguir hablando del gran deficit de viviendas por cubrir. Lo que existe es un problema de maladistribucion del stock construido, alimentado por el derrumbe de la ‘vivienda social’, que acrecienta, junto conel precio de la vivienda, las necesidades insatisfechas, a la vez que crece el porcentaje de viviendas secundariasy desocupadas. El problema actual es la existencia de un importante patrimonio inmobiliario desocupado y conproblemas de conservacion, que se vera agravado en el futuro por la reduccion de los efectivos de las nuevasgeneraciones que se viene observando desde hace treinta anos.

En estas condiciones las polıticas alternativas deberıan de fomentar, no la construccion nueva, sino la con-servacion y el uso eficiente del patrimonio construido. Para ello habrıa que reorientar los incentivos fiscalesy presupuestarios hacia la rehabilitacion y reutilizacion de ese patrimonio, penalizando la desocupacion y elabandono, regulando la okupacion34 y favoreciendo la vivienda social. Habrıa que flexibilizar el uso del stockconstruido promoviendo de nuevo el alquiler (haciendo de este el principal medio de rentabilizar la propiedadinmobiliaria) y penalizando fuertemente las plusvalıas realizadas. Habrıa, en suma, que establecer normativasde edificacion mas exigentes en calidad, habitabilidad y sostenibilidad, resucitando o reinventando la arquitec-tura vernacula de la mano de la arquitectura hoy llamada ‘bioclimatica’, para subrayar implıcitamente que laarquitectura ordinaria, guiada por el ‘estilo universal’, hace abstraccion del clima, la orientacion, o cualesquieraotras condiciones del entorno.

Los resultados de estas polıticas serıan ecologica, economica y socialmente mas saludables. Permitirıanuna mejor conservacion del patrimonio construido y un uso mas eficiente del mismo. Liberarıan para mejoresfines el ahorro de los hogares que hoy absorbe la financiacion de unas plusvalıas crecientes. Reconducirıan elmetabolismo urbano hacia comportamientos menos degradantes de energıa, materiales y territorio o, si se quiere,mas ‘sostenibles’. Pero el problema estriba en que la construccion de esta alternativa resulta polıticamente maslaboriosa que dejarse llevar por las tendencias y la presion de los intereses en curso, para compartir con lospromotores (hoy llamados ‘agentes urbanizadores’) el reparto de las plusvalıas inmobiliarias derivadas de lasrecalificaciones y ventas de terrenos. Se anteponen pues, dos modelos: el actual, cada vez mas agotado y danino,ecologica, economica y socialmente, pero polıticamente facil, y otro mas saludable en todos estos sentidos, peropolıticamente difıcil.

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33Al extender el virus de la especulacion inmobiliaria y decretar la muerte de la vivienda social, se ha generado una sociedadcrecientemente polarizada e insolidaria.

34Han tenido que ser experiencias y fundaciones privadas (como la de Hogares de Magana) las que tomaran la iniciativa degestionar el fertil encuentro entre los colectivos sin vivienda y el patrimonio inmobiliario desocupado.

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Raquel Rodrıguez Alonso, mendocino@inicia.esMadrid (Espana), 20 de julio de 2004.

Introduccion

La falta de analisis de las necesidades reales de la poblacion, la indiscriminada construccion de los ultimosanos, la creacion de infraestructuras y el crecimiento desmedido de las ciudades han llevado a consumir muchomas suelo del necesario y a aumentar el patrimonio por encima de las propias necesidades, poniendo en riesgolos lımites de proteccion y mantenimiento de dicho patrimonio y aumentando el peligro que se cierne sobre elpatrimonio natural sometido cada vez a una mayor presion. En este proceso de desmedida expansion sobre elterritorio tiene especial importancia la polıtica de vivienda aplicada en Espana desde las ultimas decadas de laepoca franquista, que ha ido marcando una serie de carencias que no encontramos en el resto de paıses del nortede la UE–152, situacion que se ha visto especialmente agravada durante la ultima decada.

Espana tiene uno de los mayores parques de viviendas de entre todos los paıses citados anteriormente. En1999 existıan 486 viviendas por cada 1000 habitantes, resultando ser el paıs con mayor stock (ver cuadro 1).En 2001 esta cifra ha aumentado hasta las 510 viviendas por cada mil habitantes, lo que significa que en estemomento existe mas de una vivienda por cada dos espanoles, cuando el tamano medio del hogar esta proximo alas tres personas. Solo el 70% de estas viviendas esta destinado a residencia habitual (ver cuadro 2), quedandoun tercio del parque inutilizado, cifra muy superior a las registradas en el resto de paıses europeos. Por si fuerapoco, en los ultimos 8 anos se han alcanzado niveles de construccion de viviendas superiores a los de la epoca deldesarrollismo (anos 60 y 70), periodo caracterizado por el gran deficit existente. Solo en 2003 se han construidounas 700.000 viviendas, cifra muy superior a lo construido en Francia, cuyo numero de habitantes dobla alespanol, y cuyo saldo demografico es positivo. La poblacion espanola, sin embargo, permanece estancada desdela decada de los ochenta y el leve incremento experimentado en los ultimos anos es debido a la llegada deinmigrantes.

El regimen de tenencia mayoritario en nuestro paıs es la propiedad: el 81% de las viviendas principales estanocupadas por sus propietarios, y el parque social en alquiler es casi inexistente. Salvo en el caso de algunasexperiencias municipales aisladas, las viviendas sociales en Espana estan destinadas a la compra. Ademas, laconstruccion de viviendas protegidas ha caıdo de manera estrepitosa durante la ultima decada. A este fenomenohay que anadirle la espectacular subida de los precios, dejando a los mas desfavorecidos fuera del mercado y sinalternativas. Paıses como Francia, Holanda o Alemania conservan un stock de viviendas de titularidad publicaen alquiler que les permite mantener parte del parque con precios estables y asegurar el acceso a la vivienda ala poblacion con menos recursos.

No podemos acabar esta breve descripcion sin hacer referencia a la falta de procesos de recogida de informa-cion y analisis que acompanen la puesta en marcha de los planes de vivienda. Las ultimas estimaciones hechaspublicas sobre necesidades reales de la poblacion en cuanto al numero de viviendas son del ano 1984, fechaen la que se elabora el Plan de vivienda 1984–1987 . La informacion disponible sobre el parque de viviendases escasa: la unica herramienta es el Censo de Poblacion y Viviendas realizado por el Instituto Nacional deEstadıstica cada diez anos, periodicidad muy superior a la registrada en Francia (4 anos).

La suma de todas estas situaciones indica que, en Espana, serıa necesaria una gestion mucho mas efectivaque garantizara el uso y disfrute racional por parte de todos tanto del medio construido como del natural.El presente trabajo ahondara en una de las multiples deficiencias detectadas: la infrautilizacion del parque deviviendas.

Objetivos y metodologıa

Objetivos

Dentro de este contexto la intencion de este trabajo es indagar sobre el origen y las posibles causas de unode los problemas mas importantes del parque de viviendas en Espana: las residencias vacıas y secundarias que

1Trabajo realizado en el marco del curso de doctorado Proteccion del Patrimonio urbano y natural impartido por el profesorJose Farina Tojo en la Escuela Tecnica Superior de Arquitectura de Madrid (ETSAM) .

2En especial, Alemania, Dinamarca, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Reino Unido y Suecia. Esta situacion fue analizadaen el documento Analisis comparado de las polıticas del suelo y la vivienda aplicadas en paıses europeos con fines sociales yambientales, realizado en convenio de cooperacion de educacion entre la Agencia Local de Ecologıa Urbana de Barcelona y elInstituto Juan de Herrera de la ETSAM durante el ano 2002.

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Cuadro 1: Parque de viviendas en Europa

1981 1991 2001Comunidad de MadridStock de viviendas 1.713.719 1.925.719 2.478.145Habitantes - 4.947.555 5.372.433viv/1000 hab. - 389 461EspanaStock de viviendas 14.726.000 17.160.677 20.823.369Habitantes 37.636.201 38.919.875 40.847.371viv/1000 hab. 391 441 510

1980 1990 1999Francia viv. total 24.576.000 26.237.000 28.696.000viv/1000 hab. 447 458 490Finlandia viv. total 1.838.000 2.210.000 2.499.860viv/1000 hab. 385 444 484Dinamarca viv. total 2.109.000 2.353.000 2.475.600viv/1000 hab. 412 458 465Alemania viv. total 30.773.865 - 37.984.300viv/1000 hab. 393 - 462Reino Unido viv. total 21.426.000 23.497.000 24.580.000viv/1000 hab. 379 410 422Holanda viv. total 4.833.218 5.808.104 6.590.000viv/1000 hab. 343 390 418Irlanda viv. total 909.692 1.008.356 1.251.000viv/1000 hab. 265 286 331

Cuadro 2: Uso del parque de viviendas en Europa

Principales Vacıas SecundariasAlemania(1998) 84,2% 3,6% 12,2%Dinamarca(1999) 86,8% 4,4% 8,8%Francia(1999) 83,0% 6,9% 10,1%Holanda(1999) 97,5% 2,3% 0,2%Espana(2001) 70% 14% 16%Irlanda(2000) - 10,0% -Reino Unido(1999) - 3,4% -Suecia(1998) 82,8% 3,3% 13,9%

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representan un tercio del parque que o no se usa o se utiliza de manera muy esporadica. Una polıtica centradasimplemente en el uso racional y la conservacion del parque existente aliviarıa de manera radical la situacion.

Los objetivos del trabajo se centran en buscar cual es el origen temporal de este fenomeno y las posiblescausas que dieron lugar a esta situacion.

La tesis principal a demostrar se podrıa enunciar de la siguiente manera: el crecimiento desmedido del parquede viviendas vacıas y secundarias se produce en la epoca del desarrollismo (decadas 60 y 70) y la principal causaesta en la especulacion a pequena escala, es decir, en la inversion personal en productos inmobiliarios.

Metodologıa

Partiremos de la definicion de vivienda no principal utilizando diversas fuentes: la empleada por los censosde poblacion y viviendas que realiza el Instituto Nacional de Estadıstica (INE) , las recogidas en lasestadısticas europeas de la vivienda, que son desarrolladas cada dos anos por el gobierno que preside la UE enese momento, a partir de los datos facilitados por cada uno de los paıses y por ultimo la definicion empleada enFrancia, paıs que impuso medidas fiscales sobre algunas de las viviendas vacıas que se encontraban a lo largodel territorio frances. En este sentido se puede ver el escaso interes demostrado en este fenomeno por parte detodos los gobiernos espanoles, independientemente de su color y las diferencias de analisis y concepto con el paısvecino.

Para demostrar la hipotesis de partida, he dividido el trabajo en dos partes. En la primera se analizaran loscensos de poblacion y viviendas, unica fuente oficial para estudiar comparativamente los datos sobre el parquede viviendas. En la segunda parte se analizaran las causas polıticas, sociales y economicas que pudieron darlugar a la aparicion de este fenomeno. Para el analisis de esta segunda parte se han empleado diversos textosque vienen recogidos en la bibliografıa.

El paso inicial es analizar la evolucion del stock de viviendas segun su uso, para delimitar temporalmenteel origen del fenomeno. Una vez localizado se estudiaran algunas variables con la intencion de demostrar que elgrado de infrautilizacion del parque no es el logico resultado de una serie de circunstancias que determinaron eldestino del paıs durante la epoca del desarrollismo. A saber, las tres variables analizadas seran: la antiguedadde las viviendas, el estado de conservacion de dichas viviendas y su localizacion. Si las viviendas no principalesse encontrasen mayoritariamente entre las mas antiguas se podrıa suponer que la poblacion ha ido cambiadode residencia en busca de viviendas mas modernas y mejor equipadas. Otra de las razones que justificarıa laexistencia de la infrautilizacion de este parque podrıa encontrarse en el estado de las viviendas: tanto las viviendasvacıas como las secundarias no estan ocupadas habitualmente porque estan en mal estado de conservacion otienen serias deficiencias. La ultima hipotesis a verificar es si el desmedido crecimiento de viviendas vacıasy secundarias se debe a la emigracion de la poblacion desde el campo hacia la ciudad, fenomeno que se diomasivamente durante la epoca del desarrollismo. En este caso la mayorıa de las viviendas se acumularıa enmunicipios con perdida de poblacion, es decir, en zonas rurales. Una vez analizadas estas tres hipotesis serealizan una serie de cruces entre las tres variables para delimitar la cantidad real de viviendas que cumplen doso mas requisitos, o lo que es lo mismo, se tratarıa de verificar que existe un porcentaje significativo de viviendasque estan localizadas en municipios con perdida de poblacion, que han sido abandonadas y estan en mal estado,o que las viviendas en mal estado son las mas antiguas, o que las viviendas localizadas en municipios con perdidamasiva de poblacion y vacıas o secundarias son las mas antiguas.

La segunda parte del trabajo intentara buscar otras posibles causas de este fenomeno a tres niveles diferentes:la influencia del contexto socioeconomico y polıtico sobre la industria de la construccion y la produccion deviviendas, los diferentes planes de vivienda disenados por el Gobierno espanol prestando especial atencion a susobjetivos y grados de cumplimiento y efectividad desde el punto de vista de la accesibilidad de la vivienda porparte de todas las capas de poblacion, ası como algunas de las polıticas transversales que podrıan haber influidoen la situacion actual, como la legislacion sobre arrendamientos urbanos, o los diversos decretos redactadosdurante los anos ochenta.

Por ultimo he de senalar que tras la exposicion publica de este trabajo he intentado incluir algunas de lassugerencias que realizaron mis companeros en la presente investigacion y que no habıan sido tomadas en cuentaanteriormente.

Definicion de vivienda no principal

Uno de los problemas que nos encontramos a la hora de analizar este fenomeno es la ausencia de unadefinicion estricta sobre el concepto de vivienda no principal. Segun el ultimo censo de viviendas realizadoen 2001 por el INE, la vivienda principal es aquella que «constituye la residencia habitual de al menos unapersona» (INE, 2001; http://www.ine.es). Todas aquellas viviendas que no cumplan estas caracterısticas serandenominadas como residencias no principales. Dentro de esta segunda categorıa encontramos dos clasificaciones:las viviendas secundarias que serıan aquellas que son «usadas solo en vacaciones, fines de semana, trabajostemporales» y las viviendas desocupadas que son aquellas que estan «disponibles para venta o alquiler o,

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simplemente, abandonadas». La encuesta de 2001 deja otras dos posibilidades para aquellos casos en los que seadifıcil clasificar las viviendas en alguna de las tres categorıas arriba anunciadas. Las viviendas de «Otro tipo» sonlas que «por ejemplo, estan destinadas a alquileres sucesivos de corta duracion», es decir, «las viviendas que sonusadas de manera continuada y no estacional (por lo que no deben considerarse secundarias) pero que tampococonstituyen la residencia habitual de alguna persona», quedando un ultimo grupo «Vivienda no principal, sinpoder determinar». Con esta ultima categorıa el Instituto Nacional de Estadıstica «pretende no obligar a losagentes a tomar decisiones poco fundadas sobre el tipo de vivienda no principal cuando lo unico que sepan esque la vivienda en esos momentos se encuentra vacıa y que no hay personas empadronadas en ella (es decir,no pueden conseguir suficiente informacion para determinar si es secundaria o desocupada)». La representacionde estos dos ultimos grupos es muy poco significativa, no llegando al 2%. Estas definiciones son comprensiblespero es necesaria una mayor puntualizacion sobre cuales serıan los requisitos necesarios para poder determinarsi una vivienda esta vacıa o es utilizada como segunda residencia, informacion que no aparece determinada en lametodologıa empleada por el INE. Algunos de los gobiernos autonomicos (Canarias3) y algunos ayuntamientos(Barcelona, Madrid, Sevilla o Palma de Mallorca) han intentado poner lımite al problema del uso del parquea traves de la subida del IBI (Impuesto sobre Bienes Inmuebles) tomando ejemplo del paıs vecino4. Perola falta de una definicion clara sobre el termino ha impedido su implantacion5. Las estadısticas europeas sobrevivienda son otras de las fuentes en las que podemos encontrar aproximaciones sobre estos conceptos (Haffneret al, 2000). A continuacion, se ofrece la traduccion de las acepciones sobre viviendas vacıas recogidas en elanexo de la publicacion del ano 2000. La falta de precision y la ambiguedad de la definicion espanola se repiteen la mayorıa de los paıses.

DinamarcaUna vivienda vacıa es un vivienda en la que nadie esta censado. Incluye las viviendas vacıas habitualmente.

AlemaniaUna vivienda es considerada como no ocupada si no esta ni alquilada ni ocupada por sus propietarios y si no esuna vivienda secundaria o de ocio en la fecha de la encuesta. Por lo tanto las viviendas que estan temporalmentevacıas estan incluidas en esta categorıa.

GreciaNo existe definicion oficial. Sin embargo una estructura independiente constituida al menos por una habitaciondestinada a albergar a un hogar privado que se encuentre vacıa el dıa de la encuesta es considerada comovivienda vacıa.

EspanaSegun la encuesta, una vivienda se considera vacante cuando no es utilizada como vivienda principal ni comovivienda secundaria y que no esta en estado de ruina6. Para establecer una comparacion entre 1981 y 1991la encuesta de 1981 habıa anadido el numero de viviendas vacantes la de la categorıa incluida en «otro tipode viviendas». Esta ultima clasificacion incluye las viviendas que no pueden ser consideradas como residenciasprincipales, secundarias o desocupadas ya que sus caracterısticas no corresponden con este tipo de viviendas.

FranciaUna vivienda vacıa es una vivienda que esta destinada a la compra o al alquiler o bien nueva que acaba determinarse y que no ha sido ocupada en el momento de la encuesta. Incluye las viviendas que estan desocupadashabitualmente.

ItaliaUna vivienda vacıa es una vivienda que no esta ocupada habitualmente.

HolandaUna vivienda vacıa es una vivienda que esta destinada a la compra o al alquiler o bien nueva que acaba determinarse y que no ha sido ocupada en el momento de la encuesta.

Austria

3Sin duda la Comunidad Autonoma de Canarias se adelanto al resto: La Opinion de Tenerife, 6 de febrero de 2002. Las reaccionesdel resto de los ejemplos son posteriores a la publicacion de los datos del censo de 2001: Barcelona, La Vanguardia, Jueves 2 deoctubre de 2003, Madrid: El Mundo, martes 11 de noviembre de 2003.

4Dentro del conjunto de medidas planteadas dentro de la Ley contra la Exclusion Social de 1998, el gobierno frances creo elimpuesto sobre viviendas vacıas. Dicha tasa se aplica en aquellas viviendas que permanezcan cerradas durante mas de dos meses entodas las poblaciones mayores de 200.000 habitantes en las que se determine la existencia de una demanda real de vivienda. Existendos excepciones: que la vivienda este habitada durante al menos 30 dıas al ano o que este en ruina, proxima a demolicion o necesiteobras de rehabilitacion complejos y caros a cargo del propietario. El primer filtro para saber si las viviendas permanecen vacıas essaber si se paga la tasa de habitacion, impuesto que paga todo aquel que resida en el municipio (ademas del IBI que es pagadosolo por los propietarios), aunque tambien cuentan con la colaboracion de las empresas suministradoras de servicios urbanısticos.Los fondos recaudados con este impuesto van a parar a los fondos del ANAH , agencia nacional para la mejora del habitat, cuyafuncion principal es el apoyo a la rehabilitacion integral de barrios y la rehabilitacion de viviendas. Dicha ley permitıa tambien laocupacion por parte del Prefecto de edificios vacıos durante mas de 18 meses si el dueno no habıa hecho nada para devolverlos almercado.

5El Paıs, lunes 5 de enero de 2004.6No es del todo cierto. Puede que los datos facilitados por el Gobierno espanol, o la metodologıa empleada por estos autores

haya desestimado esta parte del parque, pero tanto el censo de 1991 como el siguiente 2001 recogen las viviendas en ruina segun suuso.

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Segun las encuestas una vivienda vacıa es una vivienda que no es residencia habitual. Una vivienda de este tipoes normalmente utilizada como vivienda secundaria por el propietario o como una vivienda de temporada paraser alquilada.

FinlandiaUna vivienda vacıa es una vivienda que no esta ocupada de forma permanente, lo que significa que nadie viveallı legalmente. Esta categorıa incluye las viviendas ocupadas temporalmente.

SueciaLas viviendas vacıas comprenden las viviendas destinadas a su venta o alquiler, o bien las viviendas nuevas queacaban de ser terminadas y no estan todavıa ocupadas.

Reino UnidoUna vivienda vacıa se define como una unidad de vivienda que no esta ocupada en un momento determinado.Esto incluye las viviendas que estan vacıas durante el periodo de mudanza de sus habitantes, que se estanrehabilitando, que estan a punto de ser demolidas o que estan recientemente acabadas pero no han sido ocupadasaun.

Analisis de los censos de poblacion y vivienda

Evolucion del parque de viviendas

El primer problema a enfrentar en esta investigacion es determinar en que momento la proporcion del parquede viviendas utilizadas como residencia principal se reduce hasta representar los dos tercios del parque. Durantela decada de los 50 Espana atraviesa por un periodo difıcil, durante el cual la coyuntura economica y polıticaimpide la construccion del numero de viviendas necesario para paliar el deficit existente. Sin embargo, a partirde los anos 60, las circunstancias cambiaran. El impulso que el Gobierno dara a la economıa en general ya la industria de la construccion en particular dara sus frutos. En el cuadro 3 se describe la evolucion delstock de viviendas en relacion al numero de habitantes. Entre 1950 y 2001 el numero de viviendas por cadamil habitantes se multiplica por 2,13. Sin embargo, el incremento de las viviendas principales por cada milhabitantes no aumenta en la misma proporcion (1,5).

Cuadro 3: Evolucion del stock de viviendas en Espana

Espana 1950 1960 1970 1980 1991 2001Stock de viviendas 6.687.200 7.726.400 10.657.000 14.726.000 17.160.677 20.823.369viv/1000 hab. 239 253 313 391 441 510Stock de viviendas principales 6.327.800 7.028.700 8.504.300 10.430.900 11.736.400 14.270.656viv. ppales./1000 hab. 226 230 250 277 302 349Stock de viviendas vacıas 181.500 366.700 1.355.700 2.396.200 2.546.400 3.091.596Stock de viviendas secundarias 177.900 331.000 795.700 1.899.800 2.923.600 3.323.127

Durante las dos decadas siguientes, anos 70 y 80, el parque de viviendas se vera notablemente incrementado,reduciendose durante el periodo siguiente para volver a repuntar durante los anos 90 casi con un record historico:el incremento de viviendas que se produce en los ultimos anos alcanza los niveles de la epoca del desarrollismo.Sin embargo, si analizamos las diferencias existentes entre el incremento total del parque y el incremento delas viviendas cuyo destino sera la residencia principal, los resultados arrojan conclusiones bastante distintas.Entre los anos 50 y 60 el ındice de viviendas por cada mil habitantes aumenta en 14, pero el mismo ındicereferido solo a las viviendas principales tan solo lo hace en 4. Esto significa que solo el 29% de ese incrementose destina a residencia principal. Entre 1960 y 1970 la proporcion aumenta un poco, llegando hasta el 33%. Latendencia de las decadas siguientes apuntara en el mismo sentido y el incremento de las viviendas no principalesseguira siendo muy importante en los ultimos diez anos, aunque va descendiendo la proporcion (38%, 50% y68% respectivamente).

Uno de los factores fundamentales a la hora de analizar la evolucion del stock de viviendas es el ritmode crecimiento de la poblacion. El ındice de crecimiento de la poblacion espanola se estanca durante los anosochenta, momento en el que la tasa de natalidad sufre un brusco descenso, a la vez que desciende tambienla tasa de mortalidad (INE, 1991, 2001; MOPTMA, 1996; Tamames, 1986). Desde ese momento la estructurademografica espanola se equipara con las del resto de Europa, quedando el tıpico esquema de paıs industrializado.El tamano del hogar tambien sufre variaciones: el numero medio de habitantes que componıan un hogar durantelos anos 60 era 4 individuos, hoy en dıa la cifra se ha reducido hasta quedar por debajo de los 3 individuos(INE, 2001,2003;Trilla,2002). Sin embargo, a pesar del estancamiento de la poblacion, el parque de viviendassigue aumentando a un ritmo importante, incluso a partir de 1980, momento en el que, como veremos en lasegunda parte de este trabajo, las necesidades de vivienda estaban practicamente cubiertas (ver lamina 1). Si

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Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 1: Evolucion del stock de viviendas y de la poblacion

Fuente: INE (2003).

Figura 2: Piramides de Poblacion 1960–2001

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analizamos el incremento de viviendas segun su destino podremos observar como su evolucion es mucho maspronunciada en el caso de las viviendas secundarias o vacıas que en el caso de las viviendas principales (verlamina 3). En el caso de las viviendas vacıas la mayor pendiente de la curva entre 1960 y 1970 nos indica quees durante la epoca del desarrollismo cuando mas crece el numero de viviendas sin uso. La mayor produccionde viviendas secundarias se postergara una decada, aumentando mucho mas rapido entre 1970 y 1990.

Fuente: INE, 2001. Elaboracion propia.

Figura 3: Evolucion del stock de viviendas

El peso relativo del parque de viviendas principales sobre el total del parque existente va disminuyendo a lolargo del tiempo (ver laminas 4 y 5). En 1950 el 94,2% de las viviendas que existıan en Espana eran utilizadascomo residencia principal. Este porcentaje va disminuyendo a lo largo del tiempo hasta situarse en el 68,5%actual. En tan solo 10 anos, entre 1960 y 1970 las viviendas principales pasan de representar el 91,7% del total al79,8%, manteniendose la tendencia durante la decada siguiente (70,2%). A partir de 1981 esta tendencia parececontrolada. El incremento del parque de viviendas principal durante los 50 anos estudiados queda reducido al57,3%. Entre 1960 y 1981 el incremento de residencias principales no llega al 50% (49,3% en la decada de los 60y 45,8% en la decada de los 70), quedando 5,6 puntos por encima de la mitad en la decada siguiente (55,6%).

Analizando detenidamente la evolucion del parque de viviendas desocupadas podemos observar como entre1960 y 1981 pasan de representar el 4,3% del total del parque, cifra razonable para absorber los movimientosde la poblacion y los periodos de transicion entre unas viviendas y otras, al 16,2% (ver lamina 4). Aunque elnumero de viviendas vacantes no ha parado de aumentar desde 1950 (ver en el cuadro 1), el peso relativo en1991 y 2001 disminuye ligeramente (14,4% y 13,9%, respectivamente). Entre 1950 y 2001 las viviendas vacantesaumentan en un 18,9% (ver lamina 5). Los periodos de maximo crecimiento corresponden con la decada de los60 (26,9%) y con la decada de los 70 (30,2%), siendo representativo el 13,5% de la decada de los 50 y el 11,6%de la ultima decada.

Por otro lado, las viviendas secundarias pasan de representar el 2,8% en 1950 al 16% en la actualidad. Tantoel numero de residencias secundarias como su peso relativo no para de subir desde 1950. Sin embargo es entre1970 y 1991 cuando pasan de representar el 7,5% al 17% (ver lamina 4). Su incremento total en los ultimos 50anos representa el 21,7% del total, representando casi la mitad de las viviendas construidas entre 1981 y 1991(43,1%), coincidiendo con la aprobacion del famoso Decreto Boyer que permitıa la desgravacion de viviendasde nueva construccion fuese cual fuese su destino.

Antiguedad de las viviendas no principales

La antiguedad de las viviendas es un factor determinante para cuantificar y clasificar la existencia de viviendasno principales. Serıa logico pensar que tanto las viviendas vacıas como las segundas residencias se situarıanentre las viviendas mas antiguas, quedando el parque mas moderno y mejor equipado ocupado habitualmente.La poblacion habrıa ido abandonando las viviendas mas viejas para ocupar las de nueva construccion.

Segun los datos recogidos en el censo de 1981 (ver lamina 5, el mayor porcentaje de viviendas principalesse situa entre las viviendas construidas de 1951 a 1960 (84%), seguido de las construidas un decada despues(1961–1970, 78%) y una decada antes (1941–1950, 76%), lo que significa que las viviendas no principales seconcentran tanto entre las mas viejas (31%), como entre las mas nuevas (38%). Los datos de los dos censosposteriores, 1991 y 2001 (ver laminas 7 y 8) confirman esta tendencia. En 1991, al igual que en el censo anterior,las viviendas principales son aquellas que tienen entre 40 y 10 anos de vida, quedando el menor porcentaje

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Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 4: Evolucion del uso del parque de viviendas

Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 5: Variaciones por periodos en el uso del parque de viviendas

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localizado entre las mas antiguas y las mas nuevas. En 2001, esta diferencia se suaviza ligeramente: la diferenciaentre el maximo valor y el mınimo se reduce hasta los 10 puntos, aunque la tendencia se sigue manteniendo:la menor proporcion de viviendas principales se concentra tambien entre las mas antiguas y las mas nuevas.Como es logico deducir del parrafo anterior, el mayor peso relativo de las viviendas vacıas se concentra entrelas mas antiguas y las mas nuevas. La importante proporcion de viviendas vacantes recien construidas puedeser debida a que aun no han sido ocupadas, aunque como veremos mas adelante esto no es del todo cierto.En la lamina 10 puede observarse como existe una proporcion que queda permanentemente vacıa. De hecho,comparando el porcentaje de viviendas vacıas construidas entre 1971 y 1980 entre los datos del censo de 1981 y1991 el porcentaje queda reducido a la mitad (20% a 10%). Si realizamos el mismo ejercicio con las viviendasconstruidas entre 1981 y 1990 con los censos de 1991 y 2001, veremos que ocurre algo muy similar. Por elcontrario en el resto de los periodos la variacion es mucho menor y la tendencia mayoritaria se invierte: elporcentaje de viviendas vacıas aumenta. En las laminas 9, 10, 11 y 12 se puede observar la evolucion del parquede viviendas en numeros absolutos entre los tres censos antes mencionados y clasificada segun su uso. Lo massignificativo es comprobar como existe una cantidad bastante significativa de viviendas recien construidas cuyounico destino es permanecer vacıas.

Esto significa, por un lado, que existe un porcentaje de viviendas en todos los periodos analizados que salenal mercado pero no llegan a ser ocupadas nunca y por otro, que existe tambien un proceso de abandono de lasviviendas mas antiguas en beneficio de un parque recien construido y mas moderno.

Fuente: INE (1981). Elaboracion propia.

Figura 6: Antiguedad de las viviendas (Censo 1981)

Por su parte, las viviendas secundarias se concentran de manera mas equitativa entre las mas antiguas,destacando en todos los censos el mayor peso relativo de las viviendas secundarias entre las de nueva construccion.En 1981, el 18% de las viviendas pertenecientes al ultimo decenio estaban destinadas a segunda residencia. Enel censo de 1991, el mayor peso relativo se concentra en las construidas entre 1970 y 1991, destacando el ultimoperiodo muy por encima del resto, con un cuarto de las viviendas utilizadas como residencias secundarias. Diezanos mas tarde la tendencia se mantiene: el mayor volumen de viviendas secundarias se encuentra entre lasmas nuevas destacando el 21% de las construidas entre 1981 y 1990. Este sector del parque destaca frente a lasviviendas vacıas por una mayor estabilidad temporal.

Localizacion de las viviendas no principales

Una de las causas que explicarıan la alta concentracion de viviendas vacıas y secundarias durante el periododel desarrollismo serıa la emigracion masiva de poblacion del campo a la ciudad. Si esta fuera la razon, estaparte del parque deberıa concentrarse mayoritariamente en poblaciones de pequeno tamano y en nucleos rurales.Pero, como veremos a continuacion, gran parte del parque no cumple este requisito.

Segun la clasificacion realizada en el censo de 1991, son consideradas como zona rural todas aquellas pobla-ciones menores de 2000 habitantes, como zona intermedia las poblaciones entre 2.000 y 10.000 habitantes y comozona urbana los municipios mayores de 10.000 habitantes. El censo de 2001, sin embargo mantiene los datos porcortes de poblacion. Con el fin de facilitar la comparacion entre ambos censos, se ha conservado este criterio,

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Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 7: Antiguedad de las viviendas (Censo 1991)

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 8: Antiguedad de las viviendas (Censo 2001)

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Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 9: Antiguedad del parque de viviendas

Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 10: Antiguedad de las viviendas principales

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Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 11: Antiguedad de las viviendas vacıas

Fuente: INE (1981;1991;2001). Elaboracion propia.

Figura 12: Antiguedad de las viviendas secundarias

132

zona rural y zona intermedia, subdividiendo las poblaciones mayores de 10.000 habitantes (zona urbana) que,a pesar de no tener equivalente en el censo anterior, parecen interesantes a la hora de hacer un analisis masexhaustivo.

Los cortes de poblacion definidos en el censo de 1991 parecen tener su origen en la perdida masiva depoblacion que los municipios menores de 10.000 habitantes han venido sufriendo desde los anos 60. En elInforme Nacional de Habitat II, realizado por el Ministerio de Fomento para la II Conferencia de NacionesUnidas sobre Asentamientos Humanos celebrada en Junio de 19967, se recogen una serie de datos que confirmanesta tesis (MOPTMA, 1996). Entre 1960 y 1991 los municipios menores de 2000 habitantes pierden el 30% de supoblacion, pasando de representar el 14,5% de la poblacion total nacional al 7,8%. Los municipios intermediospasan de contar con 8.778.278 habitantes a 6.581.871. Su peso relativo nacional se reduce del 28,7% al 16,7%.En resumidas cuentas, en 1960 casi la mitad de la poblacion vivıa en municipios menores de 10.000 habitantes(43,2%). En 1991 ese porcentaje se habıa reducido hasta el 24,5%, un cuarto de la poblacion nacional total. Lainmigracion campo–ciudad desarrollada durante esos anos concentra al 75% de la poblacion espanola en el 7%de los municipios.

Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 13: Distribucion de viviendas segun tamano de municipios (Censo 1991)

Como se puede ver en las laminas 13 y 14 cuanto menor es el tamano del municipio menor es tambien elpeso relativo de las viviendas principales. En 1991 solo el 51% de las viviendas situadas en municipios menoresde 2000 habitantes eran residencias principales. Esta cifra aumentaba hasta el 63% en el caso de las viviendaslocalizadas en municipios cuya poblacion estaba comprendida entre los 2.000 y los 10.000 habitantes y llegabahasta el 77% en los municipios localizados en zona urbana (mayores de 10.000 habitantes). Diez anos despues,segun los datos proporcionados por el censo del 2001, la situacion no ha cambiado demasiado. El 53% delas viviendas localizadas en municipios menores de 2000 habitantes son utilizadas como residencia principal,el 63% en municipios cuya poblacion esta comprendida entre los 2.000 y los 10.000 habitantes, aumentandopaulatinamente el porcentaje hasta los municipios cuyo tamano supera el medio millon de habitantes.

Atendiendo al uso que se le da al parque de viviendas no principales podemos apreciar que el peso relativode las viviendas que quedan vacıas es similar en todos los municipios, independientemente de su tamano. En1991 existe un 14% de viviendas vacantes en zonas urbanas y un 15% tanto en zonas intermedias como en zonasrurales. En 2001 existe un 14% de viviendas desocupadas en los municipios mas grandes (poblacion superiora los 100.000 habitantes) y en los mas pequenos, municipios menores de 2.000 habitantes. Las poblacionescomprendidas entre los 2.000 y los 100.000 tienen un 16% de viviendas sin usar.

Es importante senalar para evitar equıvocos que el mayor peso relativo de las viviendas vacıas se concentratambien en los municipios mas grandes. Segun los datos de 1991, el 56% de las todas las viviendas vacıas estanlocalizadas en zonas urbanas. Del 44% restante casi la mitad (45%) han sido construidas con posterioridada 1960. Segun los datos del censo de 2001 el porcentaje de las viviendas vacıas localizadas en zonas urbanasasciende hasta el 72%, distribuidas del siguiente modo: el 8% esta situada en poblaciones de mas de mediomillon de habitantes, el 16% en poblaciones cuyo tamano esta comprendido entre los 100.000 y el medio millonde habitantes y el 25% en municipios cuya poblacion oscila entre los 50.000 y los 100.000 habitantes.

Logicamente son las viviendas secundarias las que se localizan mayoritariamente en nucleos pequenos. En1991 el 38% de las viviendas existentes en nucleos rurales eran segundas residencias, en zonas intermedias el21% y en zonas urbanas el 9%. En 2001 el 34% de las viviendas existentes en municipios menores de 2000habitantes (zona rural) son utilizadas como segunda residencia, el 21% de las situadas en municipios cuyapoblacion oscila entre los 2.000 y los 10.000 habitantes, disminuyendo progresivamente el peso relativo hasta el8 % existente en municipios mayores de medio millon de habitantes.

7Uno de los temas de la Cumbre de las Ciudades es «vivienda adecuada para todos».

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Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 14: Distribucion de viviendas segun el tamano del municipio (Censo 2001)

De todas las viviendas secundarias existentes en 1991 el 48% estan localizadas en municipios rurales y el 30%en zona urbana, quedando un 20% situado en zonas intermedias. En 2001 el 56% de las viviendas secundariasse situan en municipios mayores de 10.000 habitantes, quedando un 44% repartido a partes iguales entre laszonas rurales y las intermedias.

Despues de este analisis parece pertinente afirmar que el gran volumen de viviendas secundarias existentes enzonas con perdida de poblacion es debido a un cambio de uso producido por la emigracion del campo a la ciudad.Sin embargo para verificar completamente la tesis es necesario comprobar la antiguedad de estas viviendas: siesto fuera completamente cierto, las viviendas secundarias serıan las mas antiguas. En las laminas 15, 16, 17 y18 se analiza la localizacion de viviendas vacıas y secundarias segun su antiguedad.

Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 15: Localizacion de las viviendas vacıas segun su antiguedad (Censo 1991)

Segun los datos del censo de 1991 (ver lamina 15), las viviendas vacıas construidas antes de 1941 se localizanmayoritariamente en las zonas rurales (44%). Sin embargo, en el resto de los periodos es la zona urbana la quemayor porcentaje relativo de viviendas desocupadas acumula superando en todos los casos la mitad del totalde las viviendas existentes (72% en las construidas entre 1961–1970, 66% en 1971–1980, 59% en 1981–1990y 57% entre 1941–1960). La cifra mas alta en este sentido es registrada por las viviendas construidas en el

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periodo 1961–1970, en el que el 72% de las viviendas vacıas estan localizadas en zona urbana. Este periodorepresenta un punto de inflexion en la tendencia global: la proporcion de viviendas vacantes localizadas en zonasrurales disminuye tanto si aumenta su antiguedad como si disminuye. Diez anos mas tarde la tendencia generalse mantiene aunque con algunas variaciones (ver lamina 16): el 45% de las viviendas vacıas anteriores a 1941estan localizadas en municipios menores de 10.000 habitantes. En el resto de los periodos, es la zona urbana laque mayor numero de viviendas vacıas acumula, siempre por encima de la mitad de las viviendas existentes.El periodo con mayor porcentaje de viviendas vacıas en zona urbana es el de las construidas entre 1961 y 1970(81 %), que sigue siendo el punto de inflexion de todo el periodo. Sin embargo las ultimas viviendas menores de10 anos vuelven a invertir la tendencia: el 79% esta localizada en zona urbana. Otra de las diferencias entre elcenso de 1991 y el de 2001 es el mayor peso relativo general que toman las viviendas vacıas en zonas urbanasen todos los periodos analizados.

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 16: Localizacion de las viviendas vacıas segun su antiguedad (Censo 2001)

En el caso de las viviendas secundarias, el censo de 1991 arroja cifras similares a las descritas para las vivien-das vacantes con una excepcion: el peso relativo es mucho mayor en los municipios con perdida de poblacion:zonas rurales e intermedias, cuya suma supera en todos los casos la mitad de las segundas residencias existentes.(ver lamina 17).

Aunque los datos del censo de 2001 mantienen la tendencia descrita para 1991, la proporcion de viviendassecundarias localizadas en zonas con perdida de poblacion disminuye notablemente, pasando de representar el84% del total de las viviendas vacıas anteriores a 1941 al 54%. La situacion de las viviendas secundarias esmuy similar a la descrita con anterioridad para las viviendas vacıas del censo de 2001: existe un mayor pesorelativo general de las viviendas secundarias localizadas en zonas urbanas en todos los periodos, y las viviendasconstruidas en el ultimo periodo vuelven a remontar con respecto al punto de inflexion detectado entre 1960 y1971.

Estado de conservacion de las viviendas no principales

La tercera y ultima hipotesis a comprobar es si las viviendas vacıas y secundarias tienen un uso residualdentro de la totalidad del parque de viviendas porque estan en peor estado de conservacion que las residenciasprincipales.

Como podemos ver en las laminas 19 y 20, el parque de viviendas mejor conservado es el formado por lasresidencias principales. En 1991 el 84% estaba en buen estado, el 8% en estado deficiente, quedando un 2%cuya situacion era mala o de ruina inminente. En 2001 el 91% de las residencias principales estaba en perfectoestado, quedando un 6 % en estado deficiente y un 3% cuya situacion era mala o de ruina.

Es cierto que existe una mayor proporcion de viviendas vacıas en mal estado, pero en 1991 las que estan

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Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 17: Localizacion de las viviendas secundarias segun su antiguedad (Censo 1991)

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 18: Localizacion de las viviendas secundarias segun su antiguedad (Censo 2001)

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Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 19: Estado de conservacion de las viviendas (Censo 1991)

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 20: Estado de conservacion de las viviendas (Censo 2001)

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perfectamente superan el 70% del total y diez anos despues llegan hasta el 81%. Del 29% de las viviendas vacıasque no estarıan en buen estado en 1991, el 12% estarıa en condiciones de ser rehabilitado. En 2001 solo el 19%de las viviendas vacıas estarıan en mal estado sin variar la proporcion de las que estan en estado deficiente. Esimportante senalar el descenso de las viviendas vacıas construidas con anterioridad a 1941 entre los censos de1991 y 2001, que en parte desaparecen (ver lamina 9). Sin embargo comprobaremos si ademas existe una mejoraen este sector del parque, de modo que podrıamos afirmar que la rehabilitacion de algunas de estas viviendasha permitido su salida al mercado, o bien si este fenomeno es producto de otro tipo de situaciones, como lasderivadas del menor precio de las viviendas de segunda mano durante los primeros anos del decenio, o de larevalorizacion de las viviendas situadas en los centros de las ciudades durante el boom inmobiliario.

Las viviendas secundarias en buen estado representan en 1991 el 81% del total y en 2001 el 91%, quedandoun 6 % en ambos periodos en estado deficiente, susceptibles de ser rehabilitadas.

Para hacernos una idea de hasta que punto esta infrautilizado el parque de viviendas en Espana deberıamosacabar comprobando cuantas de estas viviendas vacıas y secundarias estarıan en disposicion de ser utilizadas.Para ello acabaremos esta parte comprobando si las viviendas mas antiguas son las que en peor estado estany si es esa la causa de que haya mayor proporcion de viviendas vacıas en ese periodo; y por otra parte cuales el estado de las viviendas vacıas y secundarias existentes en los municipios en los que no existe perdida depoblacion (zonas urbanas). Es decir cuantas de ellas podrıan salir directamente al mercado o tras pasar por unarehabilitacion.

Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 21: Estado de conservacion de las viviendas en relacion con su localizacion (Censo 1991)

En las laminas 21 y 22 podemos observar la relacion que existe entre el estado de conservacion de las viviendasvacıas y el tamano del municipio en el que estan localizadas. La tesis de partida podrıa enunciarse de la siguientemanera: cuanto mas pequeno es el municipio, mayor perdida de poblacion ha experimentado, mayor numero deviviendas han sido abandonadas y en peor estado de conservacion estara el parque desocupado. Es cierto quecuanto menor es el municipio, en peor estado de conservacion estan las viviendas vacıas. Aun ası, en 1991 el 60%del parque existente en las zonas rurales esta en perfecto estado, porcentaje que aumenta hasta el 65% en 2001.El 18% de estas viviendas estan en estado deficiente en 1991, susceptible de ser rehabilitado, proporcion queaumenta hasta el 21% 10 anos despues. Las viviendas realmente abandonadas, cuya recuperacion serıa bastantecostosa o casi imposible representan el 10% en 1991 y el 14% en 2001. En los municipios cuya poblacion estacomprendida entre los 2.000 y los 10.000 habitantes la situacion es algo mejor. En 1991 el parque en perfectoestado asciende al 72% y en 2001 al 80%, quedando un 10% y un 12% respectivamente en estado deficientey un 5% y un 7 % en estado malo o de ruina. Es la zona urbana la que cuenta con un parque de viviendasvacıas en mejor estado de conservacion. El 75% de las viviendas desocupadas localizadas en municipios mayoresde 2000 habitantes esta en buen estado de conservacion segun los datos facilitados por el INE en 1991. En2001 esta cifra llega a representar el 84% del total en poblaciones comprendidas entre los 10.000 y los 100.000habitantes, descendiendo ligeramente segun aumenta el tamano del municipio. La proporcion de viviendas enestado deficiente es practicamente constante en ambos censos y en todos los tamanos, rondado el 10% y lasviviendas en estado deficiente o de ruina quedan entre el 5 % y el 7%. Para evaluar correctamente estos datoses necesario comprobar en cuanto aumenta el parque de viviendas en el ultimo decenio: la mejora sustancial

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Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 22: Estado de conservacion de las viviendas en relacion con su localizacion (Censo 2001)

que sufre el parque en todos los niveles puede ser debida a un proceso de rehabilitacion y mejora del parque, obien a un aumento del numero de viviendas recien construidas que logicamente este en perfecto estado. Comohemos podido observar en las laminas 15 y 16, parece que la proporcion de viviendas vacıas localizadas en zonasurbanas aumenta, en detrimento de las localizadas en zonas rurales e intermedias. De hecho el numero totalde viviendas localizadas en zonas rurales e intermedias disminuye en 2001 con respecto a 1991. Pero la razonprincipal de este aumento es consecuencia del alto nivel de construccion registrado en los ultimo anos en lazonas urbanas (ver conclusiones ??).

Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 23: Estado de conservacion de las viviendas secundarias en relacion con su localizacion(Censo 1991)

El estado de conservacion de las viviendas secundarias sigue la misma logica que el parque de viviendasvacıas: segun los datos del censo de 1991, cuanto menor es el tamano del municipio, en peor estado estan lasviviendas. Sin embargo, como corresponde a cualquier vivienda que tenga algun uso estan mejor conservadas.El 79% de las segundas residencias localizadas en zona rural en 1991 estan en perfecto estado, proporcion queaumenta hasta el 90% en 2001: En zonas intermedias este porcentaje aumenta levemente hasta el 80% en 1991 yhasta el 94% diez anos despues. Sin embargo, mientras que en 1991 en las zonas urbanas el porcentaje asciendehasta el 83% del parque en perfecto estado, en 2001 ocurre lo contrario, va descendiendo segun aumenta eltamano del municipio pasando del 93% en poblaciones comprendidas entre los 10.000 y los 50.000 habitantes

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hasta el 89% en poblaciones mayores de 100.000 habitantes.

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 24: Estado de conservacion de las viviendas en relacion con su localizacion (Censo 2001)

En cuanto a la relacion existente entre la antiguedad de las viviendas y su estado de conservacion lo logicoserıa pensar que cuanto mas antiguo es el parque mayor sera su degradacion. Si observamos las laminas 25,26, 27 y 28, que analizan esta cuestion en viviendas desocupadas y segundas residencias, podremos comprobarcomo esta premisa no se cumple.

Las viviendas desocupadas en peor estado de conservacion son las pertenecientes al periodo comprendidoentre 1941 y 1960: en 1991 solo el 57% del parque esta en buen estado, quedando un 22% en estado deficientey mas de un 10% en mal estado o ruina (ver laminas 25 y 26). En 2001, el estado de conservacion de estafraccion del parque mejora sensiblemente, llegando hasta el 73% de las viviendas bien conservadas, el 19% enestado deficiente y reduciendose mas de la mitad las viviendas en mal estado o ruina. El periodo que le siguees el de las viviendas mas antiguas, el 66% de ellas estan en buen estado en 1991, el 15% en estado deficientey el 8 % en mal estado y ruina. En el ano 2001, esta fraccion del parque mejora sensiblemente llegando al 78%en perfecto estado. Las viviendas en buen estado construidas entre 1961 y 1970 representan el 72% en 1991 yel 83% en 2001.

Las viviendas secundarias estan en mejor estado que las viviendas desocupadas y tienen tendencias masvariables que las vacıas (ver laminas 27 y 28). En 1991 las viviendas secundarias en peor estado de conservacionson las construidas durante la posguerra, anos 40 y 50 (68%), seguidas en igual proporcion por las mas antiguas,anteriores a 1941 y por las construidas un decada despues , durante los anos 60 (78%), quedando el 16% delparque construido durante la posguerra en estado deficiente y un 6% en estado ruinoso. Analizando los datosde 2001, podemos observar como a pesar de la mejora generalizada en el estado de conservacion de las viviendasen todos lo periodos, la tendencia se reafirma: las residencias secundarias en peor estado son las pertenecientesal periodo 1941–1960, existiendo un 84% en perfecto estado y un 12% en estado deficiente seguidas de lasconstruidas antes de 1941 (90% en perfecto estado) y de las edificadas una decada despues, entre 1961 y 1970(91 % en perfecto estado).

Conclusiones

Las viviendas no principales representan el 30% del parque en la actualidad, distribuidas casi a partesiguales: 14% desocupadas y 16% secundarias. Haciendo repaso de todo el analisis anterior podemos concluirque esta descompensacion se crea durante la epoca del desarrollismo y permanece casi constante hasta el dıade hoy. El mayor volumen de viviendas vacıas se genera durante las decadas de los sesenta y setenta sufriendoun incremento proximo al 30% en ambos perıodos, postergandose la aparicion de viviendas secundarias unadecada mas: durante los anos 70 el numero de residencias secundarias se incrementa en un 26%, aumentandoesta cifra hasta el 43% durante la decada de los 80.

En cuanto a las razones que dan origen al nivel de infrautilizacion del parque podemos comprobar comoninguna de las planteadas da una respuesta convincente. Como hemos podido ir observando a lo largo del

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Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 25: Estado de conservacion en relacion a la antiguedad del parque de viviendas vacıas (Censo1991)

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 26: Estado de conservacion en relacion a la antiguedad del parque de viviendas vacıas (Censo2001)

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Fuente: INE (1991). Elaboracion propia.

Figura 27: Estado de conservacion en relacion a la antiguedad del parque de viviendas secundarias(Censo 1991)

Fuente: INE (2001). Elaboracion propia.

Figura 28: Estado de conservacion en relacion a la antiguedad del parque de viviendas secundarias(Censo 2001)

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presente capıtulo muchas de las viviendas que no tienen un uso habitual podrıan ser utilizadas como primeraresidencia: no estan en mal estado y no estan localizadas en zonas con perdida constante de poblacion. Aunqueexista un gran numero de viviendas vacıas y secundarias en el parque de mayor antiguedad no parece ser estala causa principal de su existencia. La antiguedad de las viviendas no supone, en principio, un menoscabo desu uso en cuanto que como se ha visto existe un importante porcentaje en buen estado de conservacion, peroel analisis parte de una premisa que podrıa ser a todas luces cierta: si a partir de los anos 80 el deficit deviviendas esta cubierto y la poblacion se estanca, una de las razones a barajar es si las viviendas mas nuevasy mejor equipadas van siendo ocupadas en detrimento del parque mas antiguo, que aunque en perfecto estadono tiene o no tenıa una serie de equipamientos que en la actualidad parecen imprescindibles como pueden serla calefaccion, el aire acondicionado, el ascensor, el numero de banos, etc.

Otra de las puntualizaciones que convendrıa hacer es que probablemente la seccion dedicada a la localizacionde las viviendas necesitarıa un estudio mas pormenorizado que nos permitiera llegar a conclusiones mas certeras.No es lo mismo una poblacion de mas de 10.000 habitantes en Castilla y Leon o en Extremadura que en el PaısVasco o Madrid. La probabilidad de perder poblacion en unas comunidades y otras puede variar en funcionde las condiciones socioeconomicas como la riqueza, las fuentes de recursos, los puestos de trabajo disponiblesy de los servicios existentes como los equipamientos e infraestructuras de comunicacion disponibles. Tambienel tamano del propio territorio y el nivel de concentracion de las poblaciones favorecen el movimiento de lapoblacion, pero no es el objeto del presente trabajo descender a una escala tan pormenorizada.

Pasaremos ahora a hacer un analisis un poco mas detallado que nos permita determinar grosso modo elnumero de viviendas tanto vacıas como secundarias que son susceptibles de entrar a formar parte del parque deviviendas principales.

Viviendas vacıas

En 1950 las viviendas vacıas representaban un 2,5% del total del parque. Aunque la cifra absoluta no haparado de crecer (pasamos de 181.500 viviendas en 1950 a 3.091.596 en la actualidad), el record se registraen 1981, fecha en la que el 16% del parque esta desocupado. Este fenomeno depende solo en parte de laantiguedad: la mayor proporcion de viviendas sin uso se concentra tanto entre las mas antiguas, como entre lasmas nuevas, rondando el 20% en ambos casos. Es logico que entre las ultimas viviendas construidas parte esteaun desocupada, sin embargo, al analizar su evolucion observamos que aproximadamente la mitad nunca llega aser ocupada. Esto significa que el 10% de las viviendas construidas a partir de los anos 80 no llega a ser nuncahabitado.

Aunque la mayorıa de estas viviendas se localiza en zonas urbanas (56% en 1991, 72% en 2001), la proporcionde viviendas vacıas atendiendo al tamano del municipio ronda el 15% en todos los casos. Las viviendas masantiguas se localizan mayoritariamente en las zonas rurales, mientras en los municipios mayores de 10.000habitantes abundan las viviendas construidas entre 1961 y 1970. Las viviendas vacıas son las peor conservadasaunque en 1991 el 71% de todas ellas estarıa en buen estado, porcentaje que aumenta hasta el 81% diez anosdespues. El estado de conservacion depende como es logico de la antiguedad, aunque las que estan en peorestado no son las mas antiguas sino las construidas durante las posguerra (1941–1960), registrandose el mayorporcentaje de viviendas en mal estado en las zonas rurales.

El cuadro 4 recoge un resumen de las principales caracterısticas del parque de viviendas vacıas en zona urbanaası como su evolucion. De los datos allı detallados podemos concluir que existen en la actualidad un total de1.866.230 viviendas en perfecto estado que podrıan albergar, grosso modo8, a 5.038.821 personas, considerandoel tamano del hogar medio espanol en 2,7. Existen otras 226.987 que tras pasar por un proceso de rehabilitacionpodrıan dar cabida a otras 612.865 personas. Resumiendo, solo en las zonas urbanas de las ciudades el parquevacıo podrıa dar solucion a mas de dos millones de hogares.

Si comparamos los datos de los cuadros 4 y 5, podemos observar como el numero de viviendas localizadas enzonas urbanas es mucho mas importante que el de las zonas rurales. Ademas, el numero de viviendas vacıas enpoblaciones menores de 10.000 habitantes ha disminuido en todos los periodos, salvo entre las construidas entre1971 y 1980, que registran un ligero aumento (ver cuadro 5). Esta tendencia se confirma si observamos los datoscorrespondientes tanto a las viviendas en buen estado como a las viviendas en estado deficiente. El descenso enel numero de viviendas puede tener varias causas: la destruccion de parte de ese parque, su cambio de uso, odeterminados desajustes a la hora de realizar los censos, ya que, el incremento en el numero de habitantes delos municipios caracterizados como rurales o intermedios no es probable, dada la estabilidad en la estructurapoblacional espanola y su escaso grado de movilidad. La razon principal de dicho descenso la encontramosen el boom constructivo de la ultima epoca: mientras que el total de viviendas localizadas en zonas rurales eintermedias desciende en 442.140, el aumento de viviendas en zonas urbanas llega casi a los cinco millones deviviendas, de las cuales mas de la mitad corresponden a viviendas construidas en el ultimo periodo.

8Serıa necesario contar con muchos datos mas para llegar a una cifra razonable, tanto relativos a las caracterısticas de estasviviendas, como a los metros cuadrados, los servicios de los que dispone las razones reales que determinan su desocupacion o lascircunstancias de los municipios en los que estan localizadas, ası como los concernientes a las necesidades concretas de la poblacioncon dificultades de acceso a la vivienda: tamano del hogar, renta, municipio de residencia. . .

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Cuadro 4: Caracterısticas de las viviendas vacıas en zona urbana

Total –1941 1941–1960 1961–1970 1971–1980 1981–1990 1991–2000Total

1991 1.386.254 282.465 193.625 286.997 284.833 338.334 -2001 2.234.089 329.771 353.529 401.662 484.222 208.084 444.319Incremento 847.835 47.306 159.904 114.665 199.389 -130.250 444.319

Estado Deficiente1991 135.944 76.655 29.154 17.755 8.780 3.600 -2001 226.987 80.481 63.037 40.436 25.119 5.909 12.005Incremento 91.043 3.826 33.883 22.681 16.339 2.309 12.005

Buen Estado1991 1.041.841 126.511 136.714 244.948 250.243 283.425 -2001 1.866.230 180.206 258.423 348.720 450.415 199.911 428.555Incremento 824.389 53.695 121.709 103.772 200.172 -83.514 428.555

Fuente: INE (1991;2001). Elaboracion propia.

Cuadro 5: Caracterısticas de las viviendas vacıas en zonas intermedias y rurales

Total –1941 1941–1960 1961–1970 1971–1980 1981–1990 1991–2000Total

1991 1.089.385 451.804 146.734 110.208 147.565 233.074 -2001 872.333 272.116 146.464 91.372 148.585 92.008 119.464Incremento -217.052 -179.688 -270 -18.836 1.020 -141.066 119.464

Estado Deficiente1991 159.288 114.279 25.367 9.076 5.832 4.734 -2001 131.441 75.341 29.862 10577 9.837 2.986 2.838Incremento -27.847 -38.938 4.495 1.501 4.005 -1.748 2.838

Buen Estado1991 708.885 211.283 94.587 85.890 122.453 194.672 -2001 656.215 135.929 104.288 77.299 134.734 87.883 116.082Incremento -52.670 -75.354 9.701 -8.591 12.281 -106.789 116.082

Fuente: INE (1991;2001). Elaboracion propia.

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Viviendas secundarias

Las viviendas secundarias representaban en 1950 un 3% sobre el total del parque existente. Cincuenta anosmas tarde esta proporcion llega hasta el 16%, aunque el maximo historico es el registrado en 1991 (17%). Aligual que ocurrıa con las viviendas desocupadas, el numero total de segundas residencias no ha parado de crecer:en 1950 existıan un total de 177.900 y en la actualidad superan los tres millones (3.323.127). El incremento deeste sector del parque esta muy ligado al crecimiento economico del paıs y de la renta familiar:

«Por termino medio, una de cada cuatro familias tiene una vivienda secundaria. Esta situacionencuentra su explicacion en el sistema de valores sociales, las peculiaridades estructurales del sistemaeconomico nacional, las caracterısticas de nuestras ciudades y los grandes movimientos migratoriosdel pasado. La evolucion del parque de viviendas secundarias se encuentra estrechamente ligada ala variacion de las condiciones socioeconomicas y al nivel de vida» (MOPTMA, 1996).

Ahondando en las principales caracterısticas del parque llegamos a las siguientes conclusiones: Existe unimportante porcentaje de viviendas entre las mas antiguas localizadas en zonas rurales que parecen ser elresultado de un cambio de uso debido a la masiva emigracion campo–ciudad que sufrio el paıs durante la epocadel desarrollismo. Sin embargo, la mayorıa de las viviendas secundarias son de reciente construccion, destacandolas correspondientes al periodo 1981–1990. Cuanto mas pequeno es el municipio mayor es el peso relativo deesta parte del parque. Su estado de conservacion es optimo, similar al de las viviendas principales, no siendosignificativa la diferencia entre las localizadas en zonas urbanas y zonas rurales.

En los cuadros 6 y 7 podemos observar las principales caracterısticas de este parque en funcion de sulocalizacion. Existe un incremento en el numero de viviendas independientemente de su ano de construccion oestado de conservacion salvo en aquellas construidas con anterioridad a 1941 en zonas rurales cuyo estado esdeficiente y entre las construidas entre 1981 y 1990, que parece que han cambiado de uso. Si realizamos el mismoejercicio que hemos hecho con las viviendas vacıas, podemos llegar a afirmar que existen un total de 1.719.153viviendas en zonas urbanas que podrıan ser utilizadas de modo permanente por mas de cuatro millones y mediode personas, a las que podrıamos sumar otras 117.187 viviendas, tras pasar por un proceso de rehabilitacion.Este parque podrıa dar cobijo a casi dos millones de hogares mas.

Cuadro 6: Caracterısticas de las viviendas secundarias en zonas urbanas

Total –1941 1941–1960 1961–1970 1971–1980 1981–1990 1991–2000Total

1991 870.047 77.560 86.907 223.519 272.879 209.182 -2001 1.883.775 147.195 196.959 306.289 537.230 338.320 351.183Incremento 1.013.728 69.635 110.052 82.770 264.351 129.138 351.183

Estado Deficiente1991 42.431 17.122 8.981 9.388 5.269 1.671 -2001 117.187 27.122 27.078 25.125 22.659 4.896 10.307Incremento 74.756 10.000 18.097 15.737 17.390 3.225 10.307

Buen Estado1991 725.051 43.911 67.656 195.035 241.399 177.050 -2001 1.719.153 102.939 160.459 275.420 510.112 332.101 338.122Incremento 994.102 59.028 92.803 80.385 268.713 155.051 338.122

Fuente: INE (1991;2001). Elaboracion propia.

De todo lo anteriormente expuesto es facil deducir que no existen causas logicas que determinen la existenciade un volumen tan importante de viviendas vacıas y secundarias. Una de las primeras conclusiones que podemosextraer de esta primera parte es la necesidad de gestionar de manera mas eficaz el parque existente: no serıanecesaria la construccion de un numero tan alto de viviendas existiendo la posibilidad de utilizar un parque yaconstruido y en buen estado. Ademas esta situacion no es nueva, surge durante los anos 60 y 70 y ha permanecidoestable durante cerca de 40 anos sin que ningun gobierno le haya prestado atencion.

En la segunda parte comprobaremos si esta realidad es la consecuencia directa de la polıtica de viviendaaplicada en este paıs, y si el aumento de viviendas vacıas y secundarias es resultado del incremento del nivel devida de la poblacion, que invierte parte del excedente economico en la compra de viviendas que no necesita.

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Cuadro 7: Caracterısticas de las viviendas secundarias en Zonas Intermedias y Rurales

Total –1941 1941–1960 1961–1970 1971–1980 1981–1990 1991–2000Total

1991 1.402.290 340.489 144.369 182.216 362.135 373.081 -2001 1.847.650 363.327 241.078 194.808 427.607 351.246 265.875Incremento 445.360 22.838 96.709 12.592 65.472 -21.835 265.875

Estado Deficiente1991 114.968 69.764 19.057 8.735 10.947 6.465 -2001 109.727 55.929 23.718 10.254 11.600 4.156 4.070Incremento -5.241 -13.835 4.661 1.519 653 -2.309 4.070

Buen Estado1991 1.108.298 214.703 106.005 153.735 313.289 320.566 -2001 1.704.020 288.414 212.184 182.760 413.389 346.065 261.208Incremento 595.722 73.711 106.179 29.025 100.100 25.499 261.208

Fuente: INE (1991;2001). Elaboracion propia.

Analisis de la polıtica de vivienda (1960–1990)

Introduccion

En este segundo bloque analizaremos las condiciones sociales, economicas y polıticas que permitieron latransformacion de Espana durante la epoca del desarrollismo y los primeros anos de la etapa democratica y quedieron lugar a la transformacion de la estructura del parque de viviendas en multiples aspectos. Para intentardilucidar las causas que propiciaron la aparicion del gran volumen de viviendas vacıas y secundarias haremosun repaso por los planes de vivienda disenados durante esa epoca, haciendo especial hincapie en los objetivosde cada uno de ellos y en su grado de cumplimiento: el Plan de vivienda 1961–1976 , disenado por el Gobiernofranquista y apoyado en los Planes de Desarrollo Economico y Social ; el Plan trienal de vivienda 1981–1983, disenado por el primer gobierno democratico en plena crisis economica; y el Plan cuatrienal de vivienda1984–1987 disenado por el primer Gobierno socialista, en un marco de despegue economico que coincidio con laentrada de Espana en el Mercado Comun Europeo. Por ultimo comentaremos algunas de las principales polıticastransversales que pudieron influir en la disminucion de la tasa de viviendas principales, como son la legislacionsobre centros y zonas de interes turıstico nacional, la legislacion sobre arrendamientos, o ciertas medidas fiscalesaplicadas durante los anos 80.

Sin embargo, antes de iniciar el analisis de la coyuntura socioeconomica y polıtica espanola es importanteresenar la relacion existente entre la industria de la construccion y el desarrollo economico de un paıs. SegunTamames (1986), la industria de la construccion en Espana representa el 15% del producto industrial, el 5%del Producto Interior Bruto (PIB) y proporciona trabajo a mas del 10% del total de la poblacion activa.No es el unico autor que senala la importancia del sector en la marcha global de la economıa, y su influencia enlos periodos de crisis y bonanza economicas:

«. . . la importancia del sector no viene solo definida por su peso cuantitativo directo en relacional PIB, la FBC9 o el empleo, sino a la relacion que mantiene con otros sectores o sobre el cicloeconomico. Ası, participa aproximadamente en el 8 % del VABpm10, y en mas del 9% del empleototal. Por otro lado tiene importantes efectos de arrastre sobre otras ramas, como la industria demateriales de construccion y de bienes de equipamiento del hogar. Por tanto, su actividad tieneelevados efectos multiplicadores y un gran impacto en el ciclo.» (Gonzalez Moreno, 1998).

La construccion de viviendas es solo parte de esta industria, pero ni su peso ni su influencia sobre la economıason nada desdenables. Como podremos ir viendo a lo largo del presente capıtulo la utilizacion, dentro de laspolıticas economicas de los sucesivos gobiernos espanoles, del impulso a la construccion de viviendas sera unaconstante que ha influido de manera perversa sobre la formacion de la estructura del parque de viviendas actual.En todos los planes de vivienda analizados los objetivos pretendidos por parte de los diversos gobiernos tienendoble naturaleza: por un lado, se presentan como la forma de satisfacer la demanda social existente, paliando lanecesidad de vivienda; por otro, este proposito va siempre acompanado de objetivos economicos globales ajenosa la polıtica de vivienda. Este fenomeno que sera el origen de los grandes problemas a los que esta sometido elparque en la actualidad esta reflejado en muchos de los manuales de economıa.

9(N. del E.) FBC (Formacion Bruta de Capital).10(N. del E.) VABpm (Valor Anadido Bruto a precios de mercado).

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«La polıtica de vivienda seguida en Espana ha perseguido diversos objetivos. En primer lugar ycomo es logico, satisfacer la necesidad social reflejada en los diferentes censos y estudios elaboradosal respecto. Pero, tambien se han marcado fines diferentes debido al gran peso que el sector tiene enla economıa nacional, su comportamiento cıclico y su importancia en la generacion de empleo.

Esta polıtica ha experimentado algunos cambios a lo largo del tiempo, desde las orientacionesde los anos setenta en las que hay un gran estımulo por parte de las autoridades economicas a lasnuevas construcciones, pero sin apenas tener en cuenta los aspectos relacionados con el urbanismo y elimpacto ambiental, hasta los planteamientos mas recientes en que aumenta la importancia otorgadaa la calidad, a la rehabilitacion y al estımulo de la demanda (a traves de desgravaciones fiscales oprimas a los tipos de interes).» (Gonzalez Moreno, 1998).

Cuando los objetivos de los planes de vivienda son tan dispares se esta poniendo en juego el valor de uso dela vivienda, en beneficio de su valor de cambio. La vivienda se transforma en objeto de inversion, los preciosaumentan a mayor ritmo que el poder adquisitivo de la poblacion y aparece un sector del parque cuyo fin noes el de ser utilizado sino que se ha transformado en objeto de acumulacion. Paralelamente a este proceso lapoblacion mas desfavorecida va quedando al margen.

«La vivienda puede considerarse tanto un bien de consumo como de inversion. No es un productohomogeneo sino que su elevada heterogeneidad da lugar a una gran segmentacion del mercado, que seaprecia especialmente en su dimension espacial. Los factores que influyen en la demanda son tanto decaracter demografico (crecimiento de la poblacion, estructura de edades), economico (nivel de renta,tipo de interes) y social (estructura familiar, social, etcetera). Por su parte, la oferta es funcion delprecio y los costes, que incluyen el suelo, la propia construccion (coste y materiales) y la actividadde promocion inmobiliaria.» (Gonzalez Moreno, 1998; para mayor detalle Sanchez, 2002).

Vamos a intentar demostrar que la aparicion de las viviendas vacıas y secundarias serıa el resultado deeste doble juego polıtico, cuya principal consecuencia es la falta de acceso a la vivienda por los sectores masnecesitados de la poblacion.

Contexto economico, polıtico y social (1960–1990)

La etapa desarrollista

A finales de los anos 50 Espana sufrıa un enorme deficit de viviendas producido por diferentes causas que sehabıan ido acumulado desde el final de la guerra, entre las que podemos nombrar (Tamames, 1986):

El escaso nivel de construccion registrado durante los anos posteriores a la guerra no fue suficiente paracubrir las necesidades consecuencia logica del mero crecimiento de la poblacion.

Debido al estado de la economıa espanola, al escaso desarrollo industrial y al bloqueo que sufrio el paısdespues del final de la Segunda Guerra Mundial, los materiales disponibles para la construccion eranescasos e insuficientes.

La construccion de viviendas durante los anos de la guerra civil y postguerra fue escasa y de baja calidad.

Las destrucciones sufridas durante la guerra habıan dejado una falta de viviendas que no habıa podidoser compensada por los escasos niveles de construccion.

La polıtica de congelacion de los alquileres y los escasos recursos de las familias desanimaba a los posiblesinversores a construir viviendas.

El comienzo del exodo del campo a la ciudad aumentaba las necesidades de vivienda dentro de las grandesaglomeraciones.

A esta realidad se anadıa una situacion economica precaria a nivel global y familiar consecuencia del aisla-miento de los procesos economicos del resto del mundo. No es hasta 1959, con el Plan de Estabilizacion , quela situacion empieza a cambiar. Con dicho Plan el gobierno pretendıa lograr un equilibrio interno y externo enla economıa nacional que le diera pie a poder disenar una serie de medidas de desarrollo que permitieran elcrecimiento economico del paıs. Las principales medidas estabilizadoras se centran en (Tamames, 1986):

Contencion del credito a traves de la elevacion de los tipos de interes y del establecimiento de un techopara su concesion por parte de la banca.

Contencion del gasto publico.

Congelacion de sueldos y salarios que disminuyeran la presion de la demanda.

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La no emision de deuda publica, principal factor de la inflacion.

Establecimiento de un cambio realista dolares-?peseta que fomentara los ingresos de divisas de las impor-taciones, protegidas en lo sucesivo por un nuevo arancel de Aduanas que entro en vigor en 1960.

Nueva legislacion sobre inversiones extranjeras.

Estas medidas consiguieron los objetivos previstos, aunque a costa de un freno importante al desarrollo yuna drastica disminucion del consumo.

Tras la puesta a punto que significo el Plan de Estabilizacion se disenan tres planes consecutivos deDesarrollo Economico y Social que, aunque no fueron todo lo efectivos que intentaban ser (Tamames, 1986;Gonzalez Moreno, 1988; Sanchez Martınez, 2002; Parejo, 1979), permitieron una aumento de la rentadisponible por parte de las familias, lo que se tradujo en un incremento de la demanda de viviendas. Espana entraası en una etapa de liberalizacion de la economıa y desarrollo economico, lo que tradicionalmente se ha llamadola epoca desarrollista. Los planes de desarrollo se dividıan en dos partes, la primera de caracter indicativo en laque se desarrollaban las proyecciones sectoriales y una segunda de caracter vinculante en la que se describıantanto los programas de inversion publica como los programas de desarrollo industrial concertados con el Estado.Los objetivos de los planes de desarrollo se podrıan resumir en (Pedro, 2000; Tamames, 1986):

Aumento de la tasa del Producto Nacional Bruto (PNB). Las pretensiones principales de los planesde desarrollo se centraban en dos objetivos principales: un aumento de la poblacion activa y un incrementoen la tasa de productividad (1% y 5% anual respectivamente para el primer plan de desarrollo) que setradujese en un crecimiento del PNB. Las previsiones eran del 6 %, 5,5% y 7% anual respectivamentepara cada uno de los tres planes.

Crecimiento del sector industrial y servicios.

Concentracion de la poblacion en las grandes ciudades.

Disminucion del peso de la actividad agrıcola.

Atraccion y aumento de la inversion extranjera.

Creacion de un millon de puestos de trabajo.

Establecimiento de la renta por habitante en 56.000 ptas en 1971.

Fuente: INE (2001), Sanchez Martınez (2002) y Ministerio de Fomento (2000). Elaboracion propia

Figura 29: Viviendas construidas

Existiran en total tres Planes de Desarrollo Economico y Social , el primero desarrollado de 1964 a 1967, elsegundo entre 1968 y 1971, y el tercero entre 1972 y 1975, quedando un cuarto en el papel, cuya aprobacion notuvo lugar debido a la muerte de Franco y la coyuntura polıtica que se impuso en ese momento. Los objetivos delprimero son eminentemente economicos, mientras que el segundo y el tercero prestan un poco mas de atencion

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a las necesidades sociales de la poblacion espanola (Parejo, 1979). En 1966, un Informe de la OCDE ratificala polıtica de desarrollo del gobierno, senalando que Espana habıa entrado en un periodo de fuerte crecimientoeconomico.

En este contexto general de crecimiento economico el sector de la construccion inicia una etapa de fuertedinamismo que durara casi hasta el ano 1975 (ver lamina 29). Entre las principales causas podemos senalar:

El aumento de la renta familiar y el fuerte deficit de viviendas que sufrıa Espana hasta ese momento danlugar a la aparicion de una demanda potencial en expansion a la que la industria intentara dar respuesta(ver lamina 30).

Los movimientos migratorios campo–ciudad se desarrollan sobre todo durante la decada de los 60 y hastamediados de los 70, momento en el que se estabilizan hasta la actualidad (ver lamina 31). Como origende este fenomeno encontramos dos causas fundamentales: por un lado, las malas condiciones de vida delmedio rural, agravadas por la llegada de la mecanizacion, que deja sin trabajo a gran parte de la poblacionagrıcola; y, por otro, las nuevas oportunidades que surgen en las grandes ciudades debido a la incipienteindustrializacion que demanda gran cantidad de mano de obra (ver cuadro 8). Este es uno de los procesosque mas ha influido sobre la estructura territorial actual de Espana (MOPTMA, 1996). El abandono delmundo rural por parte de la poblacion mas joven se traduce en su concentracion masiva en las ciudades.El incremento brusco de las necesidades de vivienda en muy poco tiempo determina, por otro lado, la bajacalidad de los nuevos barrios, con altos ındices de marginalidad y segregacion social y espacial.

Las crecientes necesidades de alojamiento en las zonas costeras derivadas del boom turıstico. Para impul-sar este fenomeno turıstico, se aprueban ademas normas especiales que actuan al margen incluso de lalegislacion urbanıstica general ( Ley de Zonas y Centros de Interes Turıstico Nacional de 1963 y posteriorReglamento).

La mejora de las condiciones financieras, que se traduce en una flexibilizacion del acceso al credito privado,mientras se regulan una serie de prestamos complementarios a cargo del Instituto Nacional de la Vivienda.

El desarrollo industrial trae consigo la desaparicion del estrangulamiento en el abastecimiento de materialesy la estabilidad de precios de los mismos.

Fomento publico del sector mediante la redaccion del Plan de vivienda 1961–1976 , y la posterior inclusionde este en los planes de desarrollo.

Fuente: Tamames (1986). Elaboracion propia

Figura 30: Evolucion de la renta per capita (Pesetas constantes de 1970)

En ese momento, existen un total de 20.000 empresas dedicadas a la construccion en Espana (Tamames, 1986),la mayorıa de escasa envergadura, que caracterizan al sector por su alto grado de atomizacion, la escasez demedios economicos, el bajo nivel de tecnificacion y, por tanto, el empleo de gran numero de mano de obra en

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Cuadro 8: Evolucion de la poblacion activa por sectores

Poblacion ActivaAnos Total Agrıcola Industrial Servicios1950 37% 48% 26,5% 26%1960 38% 40% 33% 27%1965 38,5% 34% 35% 31%1970 37% 29% 37% 34%1975 36% 23% 38% 40%1980 34% 17% 36% 46%1985 34% 16% 32% 52%

Fuente: Tamames (1986)

Fuente:Tamames (1986). Elaboracion propia.

Figura 31: Migraciones Interiores Campo-Ciudad

su mayorıa no cualificada. Este retrato sera la causa de algunos de los problemas detectados en la construccionde viviendas en este periodo, como son la pequena dimension de las promociones, la construccion masificada yla pequena superficie construida por vivienda.

Es tambien durante la epoca del desarrollismo cuando se inicia la transformacion del regimen de tenencia enel parque de viviendas. El aumento de las rentas familiares y de la demanda de viviendas, el descenso en el nivelde paro, la mejora economica que sufre el paıs unida a la polıtica de arrendamientos existente en ese momento y elfavorecimiento polıtico de la formacion y el flujo interior de nuevos capitales influyen de manera determinante enla estructura del parque desde el punto de vista del regimen de tenencia. En los anos 50 la proporcion de viviendasen propiedad no llegaba al 50%. Como se puede observar en el cuadro 9 esta proporcion va disminuyendo a lolargo del tiempo hasta alcanzar el 81% actual. La supuesta «preferencia por la vivienda en propiedad» recogidapor MOPTMA (1996) y premisa generalizada a la hora de abordar el tema de la distribucion del regimen detenencia del parque de viviendas, como caracterıstica sociologica espanola (Ministerio de Fomento, 1997),esta apoyada sobre el empeno gubernamental de hacer de cada familia un propietario. Otras de las causasque el informe mencionado apunta en este sentido son «el desarrollo economico, las normas reguladoras de losarrendamientos urbanos, basadas en una intensa proteccion al inquilino y las polıticas gubernamentales, en elperıodo, centradas en favorecer exclusivamente el acceso a la vivienda en propiedad. En este sentido, incluso lacesion de la vivienda de promocion publica, destinada a familias de menores ingresos era, con caracter general,en venta o en acceso diferido a la propiedad y solo en situaciones muy excepcionales en alquiler». El informetambien afirma que «a partir de 1985, los nuevos contratos de alquiler fueron totalmente liberalizados, lo queprodujo un ligero aumento en la proporcion de viviendas en alquiler». Como resulta de los datos contenidos enel siguiente cuadro, esa afirmacion no es cierta en terminos relativos.

La etapa democratica

A partir de la muerte de Franco y hasta la entrada del paıs en la CEE Espana sufre un periodo de inestabi-lidad polıtica y de crisis economica reforzado por la crisis mundial del petroleo. Como muestra de la recesion ala que se enfrento el paıs podemos citar algunos datos (MOPTMA, 1996): el PIB se reduce hasta el 2,1% entre1975 y 1978; los precios crecen segun una tasa anual del 19,3% en el periodo 1974–1978; la tasa de actividadse reduce del 38,2% de 1974 al 35,6% en 1978, reduciendose anualmente un 0,42%; el numero de parados pasade 431.400 en 1974 a 1.200.000 en 1979, multiplicando por 3 la tasa de paro (de 3,2% a 9,2%).

Entre 1975 y 1980 el sector de la construccion de viviendas entra en crisis arrastrando tras de sı los factoresde estabilizacion que antes habıan promovido su expansion. A consecuencia del fuerte encarecimiento de la

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Cuadro 9: Regimen de tenencia de las viviendas principales

Anos Propiedad Alquiler Cesion Otras formas1950 49,0% - - -1960 51,9% 43,0% - -1970 63,4% 30,1% 4,6% 1,9%1981 73,1% 20,8% 3,1% 3,0%1991 78,3% 15,2% 4,5% 2,0%2001 81% 11% 6% 1%

Fuente: INE (2001).

produccion la actividad se ralentiza provocando un aumento del desempleo, que antes absorbıa el propio sector.Ante la incertidumbre general y el recorte de las rentas familiares la demanda sufre una importante caıda.Se produce un importante ajuste empresarial: mientras las pequenas companıas redirigen su negocio hacia larehabilitacion y reparacion de viviendas, las grandes empresas reestructuran su actividad abriendose a nuevosmercados en el exterior y acudiendo a la subcontratacion para minimizar riesgos (Tamames, 1986).

Fuente: desconocida.

Figura 32: Evolucion de la tasa de empleo, 1964–1996

En esos anos, el gran esfuerzo de transformacion del modelo polıtico resta prioridad a la adopcion de deci-siones eficaces en sectores especıficos, como es el caso de la vivienda. En los Pactos de la Moncloa de 1977 sedisena el Estado social de mercado que debe inspirar, a partir de ese momento, la polıtica nacional con sujecciona los nuevos principios constitucionales. La cuestion de la vivienda y el tratamiento de los problemas derivadosalcanza rango constitucional, pero no es hasta despues de la formacion del primer Gobierno democratico yla constitucion de los nuevos Ayuntamientos cuando se emprende la labor de redaccion de un nuevo plan devivienda.

El Plan para el perıodo 1981–83 se hace eco de los nuevos principios polıticos. Entendiendose superado,en principio, el grave problema del deficit de viviendas existente en las decadas anteriores: «el problema de lavivienda en la decada de los ochenta es mas bien un problema de acceso que de escasez» (MOPTMA, 1986), laatencion se centra en ese momento en las dificultades de acceso que sufre un importante sector de la poblacion,por lo que el interes se dirige principalmente a la construccion de viviendas sociales. Como puede verse en elcuadro 10, en 1970, la relacion entre el numero de hogares y el de viviendas principales nos demuestra que lasnecesidades de viviendas estan practicamente cubiertas.

En estos anos, el desarrollo economico aun no habıa llegado a todos los niveles de renta, ni el Plan de vivienda1961–1976 consiguio acabar completamente con las necesidades existentes. Parte de la poblacion quedaba fueradel proceso. Expresion de ello, en las grandes ciudades surgen asentamientos espontaneos y marginales en los

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Cuadro 10: Relacion entre el numero de hogares y el parque de viviendas

1970 1981 1991Viviendas principales / familias 0,96 0,98 0,99Viviendas ocupadas / familias 1,05 1,16 1,23Total viviendas / familias 1,18 1,38 1,45

Fuente: MOPTMA (1996).

alrededores, al tiempo que se estanca, incluso retrocede, el crecimiento demografico como consecuencia delfenomeno de aglomeracion urbana. El gran sector de poblacion joven emergente, procedente del llamado babyboom, encuentra graves dificultades para emanciparse, por la dificultad de acceso a una vivienda adecuada asus posibilidades. El sistema productivo no es capaz de acoger a estas nuevas generaciones, hecho agravado porel descenso de las migraciones hacia el exterior. El despoblamiento rural y la aparicion de nuevas formas dedelincuencia, asociadas fundamentalmente a las bolsas de marginalidad (consumo de drogas. . . ), son otros delos efectos a que este periodo recesivo da lugar (MOPTMA, 1996).

Entrada en la Comunidad Economica Europea (CEE)Tras los anos de crisis y a remolque del proceso de reactivacion mundial, la economıa espanola entra en una

nueva fase expansiva. La entrada en 1985 en la Comunidad Economica Europea representa el cambio de ciclo.Tras anos de crecimiento acentuado del desempleo y de ajuste de las rentas familiares, las medidas liberalizadorasaprobadas por el Gobierno, como la atraccion de inversiones extranjeras, dan sus frutos. Como ejemplo, el PIBpor habitante pasa entre 1985 y 1994 de significar el 66% de la renta media de los socios europeos al 77%.

El mercado de la vivienda conoce un rapido incremento de los precios atribuible en ese momento a la escasezde suelo y a las dificultades administrativas. Para el ano 1992 ya estan preparadas la nueva normativa demodernizacion de la Administracion y la reforma de la Ley del Suelo .

El perıodo desarrollista ya ha supuesto una importante transformacion en la estructura demografica espanolay en algunos usos sociales. Pero es a partir de estos anos de nueva expansion economica cuando se confirmala evolucion demografica con los rasgos propios de otros paıses plenamente desarrollados, pertenecientes alnuevo entorno europeo. El descenso de la fecundidad y la natalidad, la reduccion del numero de jovenes y, porconsiguiente, el envejecimiento de la poblacion, el descenso de la tasa de mortalidad y el aumento de la esperanzade vida al nacer, ası como la consolidacion del descenso del nivel de mortalidad infantil (uno de los indicadoresbasicos de desarrollo humano utilizado por los organismos internacionales). Uno de los factores determinantesde este proceso es, sin duda, la creciente incorporacion de las mujeres al mercado laboral. La tasa de actividadfemenina pasa del 18% en 1970 al 33% en 1992.

Esta transformacion demografica, sin embargo, en el perıodo posterior, no se ve acompanada de las corres-pondientes modificaciones en el ritmo de produccion de viviendas y en la gestion del parque existente.

Los Planes de vivienda

Plan de vivienda 1961–1976

El 1 de julio de 1955 se aprueba por decreto el I Plan Nacional de Vivienda que se aplicara desde 1955hasta 1960. El principal objetivo era el de construir 550.000 viviendas de renta limitada en 5 anos, aunque eldeficit detectado a partir de los datos del censo de 1950 ascendıa a un millon. El organismo encargado de llevara cabo el Plan es el Instituto Nacional de Vivienda (INV) . Aunque de todas las viviendas planteadassolo se llegan a construir el 77%, la importancia de este plan viene determinada porque sienta las bases de laplanificacion en materia de vivienda (Sanchez Martınez, 2002). De la aplicacion del Plan del 59 surgira laclasificacion de los regımenes de vivienda social aplicables en la primera etapa del Plan de vivienda 1961–1976 :vivienda de renta limitada y sistemas complementarios que se subdividıan a su vez en viviendas subvencionadas,viviendas de tipo social y el Plan de urgencia social de Madrid disenado en 1957.

El Plan de vivienda 1961–1976 se aprueba el 20 de octubre de 1961. La primera intencion es la de planificarla construccion de viviendas durante 15 anos seguidos, pero sufrira multitud de cambios a lo largo del periodode vigencia. A efectos de presupuesto se divide en etapas de cuatro anos, de dos anos cada uno. A partir de1964 se integrara dentro de cada uno de los planes de desarrollo economico y social y pasara a formar parte desus objetivos. La inversion constante del Plan de vivienda ascendera al 22,5% de la Inversion Bruta Nacional.

Los objetivos del Plan de vivienda 1961–1976 pueden sintetizarse en cuatro puntos, el primero de ellosdirectamente relacionado con la existencia de una necesidad endemica de viviendas arrastrada desde el final della Guerra Civil y los tres siguientes vinculados directamente al desarrollo economico del paıs:

Cubrir el deficit de viviendas estimado en 3.713.900 viviendas.

Creacion de puestos de empleo.

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Revitalizacion y desarrollo economico del paıs.

Potenciacion del turismo.

El Plan de vivienda 1961-?1976 definira por primera vez a priori las necesidades de vivienda y los criteriosa seguir para su calculo (Sanchez Martınez, 2002; Pedro, 2000). El deficit total de viviendas se calculacomparando el numero de residencias de ocupacion permanente con el numero de hogares. Como aun no secontaban con los datos del censo de 1960 se completo el censo de 1950 con una encuesta a los Ayuntamientos.El calculo de dichas necesidades vendra determinado por varios factores (ver cuadro 11):

Deficit existente en el momento de la redaccion del Plan.

Crecimiento de la poblacion; se fijo un crecimiento geometrico de 100.115 anual, fijando el tamano delhogar en 4 miembros.

Movimientos migratorios: 400.000 personas abandonaran las zonas rurales en busca de empleo en lasgrandes ciudades.

Reposicion: todas las viviendas construidas antes de 1900, considerando una vida util de 100 anos, deberıanser sustituidas antes de final de siglo.

Cuadro 11: Necesidades de vivienda estimadas por el Plan de vivienda 1961–1976

Factores Numero de viviendasDeficit estimado a 1 de enero de 1961 1.000.000Necesidades por crecimiento vegetativo 1.550.828Necesidades por migraciones 252.000Necesidades por reposicion 911.072Total 3.713.900Media anual 232.118Viviendas construidas 4.080.690

Fuente: Ministerio de la Vivienda (1961).

Se establecen unos porcentajes para la construccion de viviendas libres o sociales determinadas a partir dela relacion entre la capacidad economica de las familias y su clasificacion por niveles de renta, limitando el gastoen vivienda de una familia al 12% del total de los ingresos. Las previsiones del Plan determinaban la necesidadde construir un total de 3.713.900 viviendas distribuidas de la siguiente manera: 10% libres, 60% protegidas depromocion privada y 30% de promocion publica.

El calculo de las necesidades tambien tenıa en cuenta el componente geografico, es decir, que partes delterritorio necesitarıan con mayor urgencia un incremento del parque de viviendas, cual era el tamano del parquedel que se partıa y el uso que se hacıa de el. Como se puede apreciar en el parrafo siguiente ni las viviendasdesocupadas ni las secundarias formaban parte del calculo:

«La base para calcular este deficit inicial debe ser, por tanto, la poblacion existente distribuidasegun zonas de asentamiento de las cuales el municipio constituye la unidad fundamental y el numerode viviendas existentes en el patrimonio igualmente por municipios. De esta cifra hay que deducirposteriormente aquellas que, por diversas causas sociales (viviendas de temporada o desocupadasde modo permanente) no resuelven el deficit. . . » (Ministerio de la vivienda, 1961: II.2 Deficitinicial).

Como se puede ver en las laminas 33 y 34, las previsiones planteadas por el Plan son superadas ampliamentepor la propia industria de la construccion, sobre todo en el periodo comprendido entre 1961 y 1967. Sin embargo,el dinamismo del sector esta capitaneado por la promocion privada. El numero de viviendas protegidas es muyinferior al esperado. Entre las multiples razones que provocan este desajuste podemos nombrar las siguientes(Pedro, 2000; Sanchez Martınez, 2002):

El plan del 61–76 es revisado en 1967 al alza con los datos del censo de 1960, que aun no se manejaban en elmomento de su redaccion. Las dos causas principales de la necesidad de dicha revision son un movimientomigratorio mayor del esperado y una mayor subida de la renta por habitante. Las necesidades estimadasen 1961 estan por debajo de la demanda existente.

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Los precios del suelo registran una fuerte subida que comienza a finales de los anos 50. La polıtica centraldecide enfrentar la construccion de viviendas a traves de polıgonos residenciales, que en principio estanreservados a la promocion publica, pero permitiendo el acceso a la promocion privada siempre que serealicen grandes proyectos residenciales mediante subasta. De este modo los pequenos promotores quedanfuera del proceso de construccion de viviendas. El precio del suelo sigue subiendo, y el gobierno decidefijar como maximo una repercusion del 30% sobre el valor total del precio de la vivienda, el doble de loespecificado para la decada anterior, y el 40% para promociones de mas de 500 viviendas.

En 1965 debido a las presiones inflacionistas del sector el Gobierno disena una serie de medidas restrictivasque solo afectaran a las viviendas protegidas y que, consecuentemente, solo afectaran a los grupos depoblacion con menor renta al favorecer la construccion de las viviendas libres:

• Aumento del tipo de interes del 4,5% al 5,5%.

• Reduccion del plazo de amortizacion de 20–30 anos a 9–15.

• Limitacion en los importes maximos de los prestamos.

• Prohibicion de los anticipos.

• Creacion de las cuentas ahorro–vivienda.

Las ayudas planteadas siguen dirigiendose al constructor, es decir a la piedra, no al consumidor, a lapersona. Este sistema de bonificacion permite que el presupuesto destinado a vivienda se desvıe hacia elinversor cuya intencion es puramente economica, dejando a la parte mas desfavorecida de la poblacion alamparo de la coyuntura del mercado.

La bonanza economica y la subida de las rentas en determinadas capas de la sociedad permite que el numerode viviendas libres sea mayor, que los promotores se animen a su construccion y que haya demanda realque pueda acceder a ella.

En 1963 se produce un nuevo reajuste de la legislacion sobre viviendas de renta limitada, complicando aunmas la situacion. Aparece la denominacion de viviendas de proteccion oficial. Se fijan lımites de superficieen cada tipo y se actualiza el precio segun el modulo. La clasificacion segun el tipo de promocion quedarıade la siguiente manera:

• Promocion privada:

◦ Grupo I

◦ Subvencionadas

• Promocion Publica:

◦ Construccion directa: INV, Obra Sindical del Hogar .

◦ Grupo II: ayuntamientos, patronatos, entidades no lucrativas.

Por tanto, aunque el grado de cumplimiento global del Plan de vivienda es acertado, el fracaso de la polıticade vivienda viene definido por el incumplimiento del programa en cuanto a las viviendas sociales, que deja a laclase mas necesitada fuera del acceso a la vivienda. Las consecuencias del Plan de viviendas podrıan resumirsede la siguiente manera:

La construccion de viviendas sobrepasa lo previsto, pero solo en el caso de las viviendas libres.

Las viviendas salen al mercado en propiedad. La congelacion de los alquileres ( Ley de arrendamientosdel 64) desanima a los promotores a crear vivienda en alquiler.

Empieza el fenomeno de especulacion del suelo que hara subir los precios de la vivienda por encima de lasposibilidades de parte de la poblacion.

El deficit de viviendas parece superado. Sin embargo existen sectores de la poblacion que no puede accedera la vivienda: «En definitiva si bien el deficit global de viviendas quedo reducido en Espana en la decadade los 60 y primeros 70, el deficit siguio persistiendo en aquel tipo de viviendas destinadas a la poblacionde menor renta» (Sanchez Martınez, 2002).

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Fuente: Pedro (2000). Elaboracion propia.

Figura 33: Viviendas previstas en el Plan 1961–1976

Fuente: Pedro (2000). Elaboracion propia.

Figura 34: Viviendas realizadas en el Plan 1961–1976

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Plan trienal de vivienda 1981–1983

El plan trienal 1981–1983 es el primer plan de vivienda aprobado en la epoca democratica. Como ya hemosvisto en el capıtulo anterior, el paıs esta en una etapa de recesion economica, con altos niveles en la tasade paro y unos tipos de interes muy elevados. Este contexto influye de manera desfavorable en la industriade la construccion cuya actividad no ha parado de descender desde mediados de los 70 (ver lamina 29). Elgobierno intenta poner en marcha una serie de medidas que impulsen el sector y garanticen el acceso a lavivienda a la poblacion en un contexto socioeconomico poco favorable, centrada en subvencionar la financiacionde las viviendas protegidas, reguladas por el Real Decreto–Ley 31/1978 , de 31 de octubre, sobre polıticade vivienda de proteccion oficial. Este texto habıa suprimido las diversas categorıas vigentes durante la epocafranquista, estableciendo un unico tipo, las VPO (Viviendas de Proteccion Oficial), habıa disenado unmarco normativo que elevaba la calidad de dichas viviendas y planteaba por primera vez las ayudas a la personaen funcion del nivel de ingresos.

Con la aprobacion del Real Decreto 4/1980 de agilizacion de la gestion urbanıstica se crean dos organismosnuevos, encargados de gestionar las actuaciones en materia de vivienda: el Instituto para la PromocionPublica de Viviendas (IPPV) que sustituye al Instituto Nacional de la Vivienda (INV) y a laSociedad Estatal para la Promocion y Equipamiento de Suelo (SEPES) en sustitucion del antiguoInstituto Nacional de Urbanismo (INUR) .

Los objetivos y medidas aplicadas para poner en marcha en Plan Trienal se definen en el Real Decreto2544/1980 de 7 de noviembre sobre financiacion y seguimiento del programa de construccion 1981–1983. Ensu exposicion de motivos, el Real Decreto deja claras las dos intenciones basicas del Plan: cubrir el deficit deviviendas sociales y crear puestos de empleo mediante el impulso de la actividad economica del sector:

«(. . . ) la lucha frente al desempleo mediante el fomento de la actividad economica requiere, a cortoplazo, un impulso a la construccion de viviendas, movilizando un volumen importante de recursos delsistema financiero en condiciones adecuadas para los adquirientes de viviendas de proteccion oficial,mediante la oportuna subvencion con cargo a los recursos publicos.»

El IPPV podra establecer convenios con las entidades financieras tanto publicas como privadas para subven-cionar con cargo a los presupuestos del Estado los tipos de interes de los prestamos que estas entidades concedanpara la financiacion de viviendas de proteccion oficial, que son reguladas por el Real Decreto Ley 31/1978 .Los tipos de interes quedan reducidos del 14% al 11% durante los 15 anos que dura el prestamo, y beneficiantanto a los promotores como a los adquirientes de viviendas. Tambien establece una Comision de Seguimientocuya funcion sera la de vigilar la correcta implantacion del plan y el diseno de medidas correctoras en el casode ser necesarias.

El numero de viviendas a construir en los tres anos ascendıa a un total de 571.000 de las cuales 481.000 serıande promocion privada y 90.000 de promocion publica. La inversion total ascendıa a 1,22 billones de pesetas. Apesar de haber llegado a cifras similares a las propuestas, el grado de cumplimiento del plan se vio menoscabadopor una serie de razones que se exponen a continuacion (Sanchez Martınez, 2002), (ver lamina 35):

Debido a la crisis economica y a la polıtica antiinflacionista impuesta por parte del gobierno, los tipos deinteres son muy altos, produciendose una desviacion de la demanda de viviendas libres a las protegidas.De este modo las viviendas subvencionadas son acaparadas por estratos de poblacion de mayor renta,dejando de nuevo a los mas desfavorecidos sin posibilidad de acceso.

La ausencia de planificacion geografica de las viviendas a construir da lugar a la aparicion de conjuntosresidenciales en lugares donde no son necesarios.

Plan cuatrienal de vivienda 1984–1987

El Plan Cuatrienal 1984–1987 incluye una gran innovacion respecto a los dos anteriores: no solo sonsubvencionadas las viviendas de primera construccion sino que se incluye la rehabilitacion de viviendas dentrode sus objetivos. El Real Decreto 3280/1983 de 14 de diciembre sobre financiacion de actuaciones protegiblesplantea una serie de reformas sobre las medidas del Plan trienal. En su exposicion de motivos las describe de lasiguiente manera:

1. «[. . . ] personalizacion de las ayudas del Estado para adquisicion de viviendas en relacion con los nivelesde renta y composicion familiar del adquiriente, al objeto de atenuar su esfuerzo economico medianteel establecimiento de las subvenciones personales para disminuir la aportacion inicial para la compra deaquellas.»

2. «Incremento de los prestamos para promocion y adquisicion de viviendas.»

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Fuente: Comision de seguimiento del Plan Trienal. Elaboracion propia

Figura 35: Grado de cumplimiento del Plan Trienal 1981–1983

3. «En vista de la experiencia negativa derivada de la compleja tramitacion de la ayuda economica personal sesustituye el sistema de ayuda indicada por los de subvencion personal y subvencion de los tipos de interesdevengados por los prestamos, en la cuantıa necesaria para que los tipos resultantes guarden consonanciacon su capacidad economica.»

4. «Diversificacion de las lıneas de proteccion oficial en materia de vivienda al incorporar al sistema de finan-ciacion previsto las actuaciones de rehabilitacion de viviendas reguladas por el Real Decreto 2329/1983 alas que se otorga el suficiente apoyo y cobertura economicos para su mas completa eficacia y da entrada alas subvenciones al arrendamiento de viviendas de proteccion oficial de promocion publica con la finalidadde paliar la carga economica de satisfaccion de la renta arrendaticia por parte de los inquilinos de nivelde renta bajo en relacion con los ingresos y composicion de la unidad familiar.»

Durante el Plan cuatrienal se produce la transferencia de competencias en materia de vivienda de la Admi-nistracion central a las Comunidades Autonomas. El Estado tiene potestad para disenar el sistema de ayudasy subvenciones con cargo a sus presupuestos, mientras que las Comunidades Autonomas se encargaran de lagestion de dicho presupuesto y de la ejecucion de los objetivos planteados dentro de su propio territorio.

Para el calculo de las necesidades de vivienda a partir los datos del censo de 1981 se evaluan tres criteriosdiferentes (Sanchez Martınez, 2002):

Deficit de viviendas: se estima que existen 260.000 familias que o no tienen vivienda, o la comparten conotras familias.

Crecimiento demografico: se estima que la necesidad por creacion de nuevos hogares oscila entre las 100.000y las 160.000 viviendas anuales.

Reposicion del parque existente: el numero de viviendas con necesidades de reforma o rehabilitacionasciende a un total de tres millones.

A partir de estos baremos, el Plan establece la necesidad de sacar al mercado unas 250.000 viviendas anualesya sea partir de la construccion o de la rehabilitacion.

El grado de cumplimiento del Plan cuatrienal de vivienda (ver lamina 36) volvio a adolecer de las carenciasdescritas en el plan franquista. La entrada del paıs en la CEE y el remonte de la economıa favorecieron elimpulso del sector de la construccion, y de la economıa en general. Ademas una serie de medidas economicastomadas durante el ano 85 ( Real Decreto Ley 2/1985 y Real Decreto 1667/1985 ), que seran comentadas enel siguiente capıtulo, alentaron la inversion en vivienda. Entre las carencias y exitos del este plan de viviendapodemos nombrar (Sanchez Martınez, 2002):

El grado de cumplimiento de la construccion de VPO varıa segun el tipo de promocion: el 90% de lasviviendas de promocion libre son realizadas, sin embargo esta proporcion desciende hasta el 66% en elcaso de las de promocion publica.

A pesar de las medidas dispuestas en el Real Decreto 2596/1986 para impedir la desviacion de viviendasde proteccion oficial hacia estratos menos necesitados o hacia usos no previstos (viviendas secundarias,inversion en productos inmobiliarios) parte del parque construido por la promocion privada acabo enmanos de familias con ingresos mas altos de lo esperado. Ademas, los precios de las viviendas protegidas

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Fuente: MOPTMA (1996), revista Situacion 1988/2. La vivienda en Espana (Banco de Bilbao–Vizcaya). Elaboracionpropia.

Figura 36: Realizaciones del Plan 1984–1987

suben por encima de lo estipulado, como consecuencia del boom inmobiliario que comenzo a mediados delPlan.

Los Fondos de Compensacion Interterritorales, que formaban parte de los presupuestos que las Comu-nidades Autonomas debıan emplear en la construccion de viviendas se desvıan hacia otras finalidades,consideradas prioritarias, ya que el uso y aplicacion de estos estaba en manos de las propias Comunidades.

Las expectativas sobre la rehabilitacion del parque se cumplieron con creces. Pero ahı es importante senalarque la falta de prevision sobre medidas que protegiese a la poblacion mas desfavorecida y la descongelacionde los alquileres en el ano 85 dieron pie al inicio de un proceso de subida de los precios que provoco quela poblacion con menos recursos se viese poco a poco expulsada de algunas zonas de la ciudad, como loscentros historicos.

El final de la recesion economica, el aumento de las rentas familiares y las desgravaciones incluidas porel gobierno en el IRPF tras la compra de la vivienda, fuese cual fuese su uso, favorecieron de nuevo eldespegue de la construccion de viviendas libres.

A partir de 1987 y como consecuencia de la bonanza economica y la buena marcha del sector se abandonael diseno de los planes plurianuales, que no se retomara hasta 1992.

Otras polıticas transversales

Existen multitud de polıticas transversales que han ido superponiendose a los planes de vivienda, menosca-bando su capacidad para lograr el acceso por parte de todos a una vivienda digna. Entre todas ellas vamos acomentar las que, a mi parecer, encuentro mas influyentes en la generacion del volumen de viviendas vacıas ysecundarias, a saber: la Ley de Centros y Zonas de Interes Turıstico Nacional , la polıtica sobre arrendamientosurbanos y el Decreto Boyer.

Ley de Centros y Zonas de Interes Turıstico Nacional de 1963

Con el paıs volcado en la expansion economica, los objetivos del Gobierno vinculaban directamente el InteresGeneral con el despegue economico, sin tener en cuenta las consecuencias en el territorio a medio o largo plazo.La Ley de Centros y Zonas de Interes Turıstico nace al amparo de los Planes de Desarrollo Economico ySocial , como un instrumento capaz de aunar dos de los sectores mas decisivos para la revitalizacion economicadel paıs: el turismo y la construccion. Este texto aumentara la confusion en materia de competencias, ampararala construccion masiva de viviendas secundarias, permitira la formacion de enclaves privados alejados de laszonas urbanas, extendiendo la urbanizacion a todas las partes del territorio, y dejara vacıos legales que siguensin solucionarse en la actualidad.11

11Uno de los ejemplos de la mala gestion realizada durante esta epoca es la pugna que sigue existiendo entre los ayuntamientosy algunas de estas urbanizaciones por el mantenimiento y gestion de los servicios.

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La Ley de Centros y Zonas de Interes Turıstico Nacional de 1963 y su posterior Reglamento atribuıan lascompetencias de las urbanizaciones de descanso al Ministerio de Informacion y Turismo que era el responsable dedeterminar la posibilidad de redaccion de planes especiales de desarrollo parcial sin la existencia de planeamientogeneral en el municipio de implantacion. De este modo, las competencias de aprobacion de estos planes pasande los Ayuntamientos y el Ministerio de la Vivienda al Ministerio de Informacion y Turismo .

Las condiciones para poder crear un Centro de Interes Turıstico Nacional vienen recogidas en la Ley y elReglamento del siguiente modo (Parejo, 1979):

«De acuerdo con los artıculos 2 y 3 de la Ley y 5, 6 y 7 de su reglamento, los lugares susceptiblesde ser declarados centros de interes turıstico han de reunir las condiciones siguientes: (a) no estarsituados dentro de cascos urbanos (. . . ), tener una extension superficial continua no inferior a 10hectareas y una capacidad para 500 plazas en alojamientos turısticos permanentes como mınimo ycontar con los servicios adecuados para dicha capacidad; (b) cumplir los requisitos anteriores, salvoel de no estar incluidos en cascos urbanos, siempre que estos —por circunstancias topograficas ogeograficas— aparezcan delimitados, constituyan conjuntos monumentales o sectores historicos oartısticos y haya sido emitido informe favorable por parte de la Direccion General de Bellas Artes ;y (c) concurrir en las mismas circunstancias excepcionales debidamente acreditadas, aun cuando nosuceda otro tanto con los requisitos de capacidad y extension superficial antes mencionados.

Conforme a los artıculos 3 de la Ley y 8 y 9 del Reglamento, las zonas de interes turıstico hande cumplir los siguientes requisitos: (a) existencia de dos o mas centros de interes turıstico y de5.000 plazas en alojamientos turısticos permanentes y resultar necesaria la realizacion de obras yservicios de infraestructuras para el mejor aprovechamiento y desarrollo de sus recursos turısticos,que requieran una actuacion coordinada de la Administracion Publica en sus diversas esferas (b)concurrencia de razones especiales de ındole topografica, geografica, historica, monumental, sanitariau otras y de caracter excepcional aun cuando no se vean satisfechos los requisitos de la letra anterior».

El problema de la diversidad de competencias y de la amputacion en la capacidad de gestion de los Ayunta-mientos que este texto implica es analizado ampliamente por diversos autores (Gonzalez Berenguer, 1979;Parejo, 1979; Nasarre, 1972 y otros). Como senala Nasarre Alastruey la primera pregunta que surge essi este tipo de enclaves forma parte de la funcion publica del urbanismo. Del mismo modo que sucedıa en el casodel Plan de vivienda 1961–1976 , los recursos del paıs van dirigidos hacia un unico objetivo, la expansion y elcrecimiento economico, suponiendo que es el modo de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Peroninguno de los dos documentos fue capaz de prever las consecuencias que iban a traer consigo. Parejo (1979)hace una crıtica de los principales puntos en los que este modo de proceder anula la capacidad que tiene la Leydel Suelo y los propios organos competentes en materia de urbanismo, es decir, los Ayuntamientos y el Ministeriode la Vivienda, para gestionar y planificar el uso y la construccion del territorio. Esto significa que las decisionessobre la ubicacion y diseno de enclaves de viviendas secundarias se anteponen a las decisiones legıtimas de losorganos competentes encargados de gestionar las previsiones sobre las necesidades de la poblacion en materiade vivienda:

«. . . ya en esta fase preliminar en la que aun se estan analizando la conveniencia de procedera planificar turısticamente un determinado territorio, los intereses sectoriales turısticos se imponencon toda eficacia a los urbanısticos. No solo se utilizan unas tecnicas urbanısticas fuera del contextoque les es propio y para unos fines no urbanısticos, alterando para ello su regimen jurıdico, sino queel empleo de dichas tecnicas se impone precisamente a un organo de la Administracion urbanıstica».«Y es este aspecto, el que pone de relieve un hecho aun mas grave: la instrumentalizacion del

sistema legal de ordenacion urbanıstica y de su organizacion administrativa al servicio de los finesperseguidos por la legislacion turıstica estudiada. En efecto, debe destacarse como esta normativacrea, entre la decision de proceder a la planificacion turıstica de un determinado territorio y el actode su ordenacion efectiva, la figura intermedia de los planes de promocion turıstica, cuya finalidadradica en la programacion de las posibilidades de explotacion turıstica del territorio en cuestion desdeun punto de vista economico–industrial, atribuyendo la competencia para la evaluacion y aprobacionde los mismos al Ministerio de Informacion y Turismo , para —una vez prefiguradas de esta formalas caracterısticas esenciales de las actividades a desarrollar sobre el territorio y reservado ası a losplanes de ordenacion un papel puramente tecnico de fijacion y concrecion de aquellas directrices—determinar la conformidad de estos ultimos planes a los principios de la Ley del Suelo , regularsu contenido documental en forma muy similar a los urbanısticos y, sobre todo, encomendar alMinisterio de la Vivienda , bien el dictamen tecnico de los planes de ordenacion turısticos, bienincluso su elaboracion, sin por ello afectar la competencia del Ministerio de Informacion y Turismo.»«La Ley de Centros y Zonas de Interes Turıstico Nacional es la primera norma legal posterior a

la Ley del Suelo en la que expresa y directamente se desnaturaliza el caracter de ordenacion global

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del territorio, sintetizador de todas las perspectivas sectoriales, con que este ultimo texto legal habıaconfigurado el planeamiento urbanıstico.»

Es pues en este confuso panorama en el que se construye parte del parque de viviendas secundarias, lamayorıa situadas en urbanizaciones privadas alejadas de los cascos urbanos, con clara dependencia del auto-movil, inaugurando una nueva forma masiva tanto de uso del parque de viviendas, como del territorio, cuyasconsecuencias seguimos pagando en la actualidad.

Legislacion sobre arrendamientos urbanos

Es la Ley de arrendamientos urbanos de 1946 la que determina, ante la carencia de viviendas existente yla mala situacion economica, congelar los alquileres. Esta medida fue de frecuente aplicacion en todos los paıseseuropeos despues de la Guerra, y las causas eran las mismas en todos los lugares: la escasez de viviendas existentey la imposibilidad de dar una solucion rapida a la falta de materiales y de mano de obra que condicionaban laampliacion y reparacion del parque existente. Este deficit de viviendas podıa provocar procesos de especulacioncon la consiguiente expulsion de la poblacion que residıa en ellas. Esta medida tuvo consecuencias nefastas entodos los paıses que la aplicaron. Como ejemplos podemos citar el paulatino deterioro del parque en alquiler,la desmesurada subida de los precios una vez que se decide acabar con las restricciones, y la expulsion de lapoblacion de escasos recursos que, ante el proceso de especulacion, se ve obligada a desplazarse a zonas adecuadasa su poder adquisitivo, muchas veces con similares caracterısticas al lugar de origen, trasladando ası el problemaen el espacio y en el tiempo. La relacion entre el regimen de tenencia y el estado de conservacion de las viviendases recogida por MOPTMA (1996) como una de las principales caracterısticas del parque espanol:

«El estado de conservacion de la vivienda principal dependıa, en gran medida, del regimen detenencia de la misma. Las viviendas cuyos ocupantes eran propietarios se encontraban en mejorestado que la media muestral, mientras que un 20% de la vivienda de alquiler se encontraba encondiciones de deterioro, segun datos proporcionados por la Encuesta sobre Vivienda, realizada porel Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo (MOPU) en 1990.

Los niveles de deterioro y ruina de la vivienda en alquiler son consecuencia de las diferentesreglamentaciones en materia de arrendamientos urbanos, con clara incidencia en el precio del alquiler,ası como la baja calidad de la construccion, realizada de forma precipitada para hacer frente a lasnecesidades derivadas de un rapido proceso de urbanizacion. Los escasos ingresos percibidos por unelevado porcentaje de arrendadores, en concepto de alquiler, dieron lugar a un inadecuado nivel deconservacion y mantenimiento, ya que estos no podıan hacer frente a tales gastos, lo que redundoen el deterioro fısico de los inmuebles. A este deterioro contribuyo, en alguna medida, la actitud dealgunos inquilinos respecto al uso inadecuado de la vivienda.»

Diez anos despues de la congelacion de los alquileres, se plantean una serie de reformas que intentan paliarde algun modo la situacion. En la exposicion de motivos de la Ley de Bases para la reforma de la legislacion dearrendamientos urbanos de 22 de diciembre de 1955, previa a la reforma definitiva de la ley en 1964, describela pugna existente entre la restriccion de los derechos de los arrendadores y la necesidad social de vivienda:

«Sin embargo, no se pueden ofrecer con la presente ley otras soluciones que las estrictamentepermitidas por las circunstancias actuales. La escasez de viviendas, determinante de un profundodesequilibrio entre la oferta y la demanda para la adquisicion arrendaticia de aquellas, subsistecon el agobio de una realidad incontestable, y esta misma realidad impide al gobierno alterar losprincipios cardinales que sirvieron de norte al legislador de 1946, como antes a sus predecesores, apartir del Decreto de 21 de junio de 1920 . Pero el Gobierno que es de todos y para todos, tiene queconjugar, inspirado en moviles de equidad, las limitaciones a la autonomıa de la voluntad, impuestaspor las necesidades sociales en la contratacion de arrendamientos urbanos, con el respeto debido ala propiedad, a fin de cohonestar el derecho de propiedad con su funcion social, porque no puedeolvidar que, en definitiva el acervo de cada uno de los espanoles integra el patrimonio nacional, quesi es preciso a todo trance de conservar y fomentar, mucho mas ha de interesar no sufra detrimentoni menoscabo.

El amparo de la ley ha de alcanzar a todos los arrendatarios, en la medida en que esten efectiva-mente necesitados de aquel, si es que no se quiere contrariar sus elevados designios y para que nadie,prevaliendose de su proteccion sin autentica necesidad, pueda especular en perjuicio de legıtimosderechos.»

La reforma de 1964 plantea la actualizacion de los alquileres, manteniendo la prorroga forzosa como «beneficioirrenunciable» y considerando «nula y sin valor ni efecto alguno cualquier estipulacion que los contradiga»12.

12Artıculo 6 del Decreto 4104/1964 , de 24 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de ArrendamientosUrbanos .

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Se establece una serie de excepciones a la prorroga reguladas por el artıculo 62 en los siguientes casos: queel arrendador necesite para sı o para sus descendientes o ascendientes directos; que el arrendador proyecte elderribo de la finca y la posterior construccion de otro edificio con un tercio mas de viviendas o locales; que lavivienda no este ocupada durante mas de seis meses al ano; que el inquilino ocupe dos o mas viviendas en elmismo municipio.

La actualizacion de los alquileres regulada por los artıculos 95 y 96 establece una serie de incrementos quedependeran de la fecha del contrato, manteniendo el mismo precio en los celebrados con posterioridad al 11 demayo de 1956. Sin embargo, esta actualizacion se realiza sobre la renta estipulada en el contrato, es decir que,a pesar de la subida, no es posible seguir el ritmo de la coyuntura economica real del mercado, quedando losprecios siempre por debajo de las condiciones reales del coste de la vida. Si a esto le unimos la «irrenunciable»prorroga forzosa, la situacion desanima tanto a los posibles inversores como a los duenos de las viviendas queprefieren dejarlas vacıas.

A pesar de ser una situacion comun en todos los paıses desarrollados, existe una diferencia fundamentalen Espana. Mientras que el norte de Europa se fue dotando de un parque de viviendas publico en alquiler, elGobierno de Franco diseno el parque social para ser ocupado en su gran mayorıa por propietarios, y aunquela descongelacion de los alquileres se produce en todos los casos en momentos similares, con una coyunturaeconomica optima en la que no tiene sentido mantener esta situacion, el punto de partida no es el mismo. Porun lado existıa en Europa una cultura de la promocion privada y publica de viviendas en alquiler y un sectoreconomico consolidado funcionando en el mercado que podıa reaccionar en relativamente poco tiempo a lasnuevas demandas surgidas como consecuencia de la expulsion de la poblacion. Por otro lado, la existencia de unabundante patrimonio gestionado por los entes publicos y privados garantizaba la posibilidad de alternativaspara la poblacion, que era capaz de percibir el alquiler como una oportunidad mas, no como la unica salida aun problema de insolvencia economica. Aunque la descongelacion de los alquileres supuso la subida astronomicade los precios en todos los paıses, el resultado final no fue el mismo. No es hasta 1985 que la prorroga forzosasera levantada a traves del denominado decreto Boyer.

El decreto Boyer

Las medidas del llamado decreto Boyer se materializan a traves de la promulgacion de dos Reales decretos:

Real Decreto Ley 2/1985 , de 30 de abril, sobre medidas de polıtica economica.

Real Decreto 1667/1985 , de 11 de septiembre, que desarrolla el Real Decreto ley 2/1985 , de 30 de abril,de medidas de polıtica economica.

La intencion de este decreto es la de «sentar las bases para un crecimiento estable y duradero de la economıaespanola como condicion necesaria para crear empleo». Dentro de una serie de medidas de polıtica economicacuyos objetivos son «estimular el consumo privado y la inversion, fomentar el empleo e impulsar el sector de laconstruccion»; y «acelerar algunas reformas institucionales que permitan, al dotar de una mayor flexibilidad alas empresas espanolas, ajustarse a un entorno mas competitivo con menores costes sociales»13, aparecen dosde vital importancia en materia de vivienda:

La desgravacion en vivienda cualquiera que sea su destino final descrita en los siguientes terminos en laexposicion de motivos: «La situacion del sector de la construccion ha aconsejado aplicar a este tipo deinversion el mismo tratamiento fiscal en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fısicas que disfrutanotros activos». El artıculo 7 determina la desgravacion del 17% sobre el total de lo invertido en viviendade nueva construccion, entendiendo por tal aquella que no haya sido ocupada ni utilizada previamente yque sea de primera transmision. Este punto sera desarrollado con mayor precision en el segundo decreto.

Se levanta la congelacion de los alquileres, con la intencion de ampliar el mercado y mejorar las condicionesde inversion por parte del sector en este regimen de tenencia. Los objetivos perseguidos con esta medidason descritos del siguiente modo: «supresion de la prorroga forzosa de los arrendamientos urbanos que,sin duda, estimulara la construccion de viviendas y locales destinados al alquiler. (. . . ) Esta medida tieneuna trascendencia que va mas alla de la mejora en la actividad del sector de la construccion. En efecto,el mercado de arrendamientos no solo se caracteriza por una oferta reducida y en retroceso desde hacedecadas, sino porque los alquileres iniciales se fijan en unos altos niveles como consecuencia de que elpropietario, al contratar, tiene presente la eventual indemnizacion que deba pagar al arrendatario paraque acepte la rescision del contrato. La reforma incluida en el presente Decreto Ley al aumentar la ofertareducira la presion al alza de los alquileres con beneficio para el propietario y para el arrendatario, lo quepermitira satisfacer las necesidades de vivienda a una generacion de jovenes que, debido a la situacion debajo crecimiento economico tienen dificultades para adquirir una vivienda, y ademas una mayor movilidadgeografica de los recursos humanos, lo cual va a facilitar los procesos de ajuste sectorial que todavıa

13Exposicion de motivos del Real Decreto Ley.

161

deben producirse en la economıa espanola.» El artıculo 9 de dicho decreto plantea la duracion libre delos alquileres celebrados a partir de su entrada en vigor, conservando los terminos en aquellos contratosanteriores.

La ley plantea un conjunto de nueve medidas diferentes entre las que encontramos las dos anteriormentecitadas, entremezcladas entre otras de muy diferente naturaleza:

Libertad de amortizacion para las inversiones que comiencen en 1985 y 1986.

Supresion del lımite del 30% de la cuota de desgravacion por el Impuesto de Sociedades.

Desgravacion de la inversion de los trabajadores en la propia empresa.

Reduccion de los costes de constitucion de las sociedades.

Liberalizacion de horario para los locales comerciales.

Liberalizacion de la normativa sobre inversiones extranjeras.

Transformacion de viviendas en locales de negocio.

El objetivo del segundo decreto es el de desarrollar las medidas fiscales aprobadas en el primero, entreellas las deducciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fısicas (IRPF) por la compra devivienda. En este sentido, la exposicion de motivos reitera las intenciones expresadas en el texto de origen: «ladeduccion por adquisicion de vivienda es el segundo mecanismo de incentivo accesible a cualquier persona fısica,con un componente nıtidamente definido, de expansion del sector de la construccion. A su vez se potencia larehabilitacion de viviendas, al hacerse extensivo el beneficio de la deduccion». La deduccion del 17% se amplıaa las viviendas recien rehabilitadas con las mismas condiciones que para la vivienda de nueva construccion y ala cantidad invertida por el propietario en la mejora de su vivienda. Se plantea, ademas, la deduccion del 15%en el caso de compra de vivienda usada.

Conclusiones

Como se ha visto en las conclusiones de la primera parte, la formacion del parque de viviendas no principales,vacıas y secundarias, comienza en la epoca del desarrollismo, constituyendose como un proceso no controladoque va aumentando a medida que pasan los anos. Las posibles causas del abandono del parque, la antiguedadde las viviendas, su localizacion o su estado de conservacion, no dan una respuesta convincente al problema dela infrautilizacion del stock. El numero de viviendas localizadas en zonas urbanas susceptibles de ser utilizadascomo primera residencia ascendıan a casi 4 millones en 2001, de la cuales mas de la mitad son recogidas porel censo como desocupadas en buen estado, o aptas para ser rehabilitadas. Esta cifra es similar o superior alcrecimiento decenal de las viviendas en Espana en todos los periodos analizados, desde 1950 hasta 2001, ysuperior en cualquier caso a cualquier apuesta gubernamental en materia de vivienda.

El peso que la industria de la construccion ejerce sobre la coyuntura economica del paıs parece haberfavorecido la formacion de este parque. Hemos visto como en todos los planes de vivienda analizados se intentabadar solucion a objetivos de distinta ındole: satisfacer las necesidades de la poblacion en materia de viviendae impulsar la industria de la construccion como generadora de empleo y riqueza. Esta tendencia, seguida portodos los Gobiernos espanoles, es una de las causantes de la mala gestion del stock, generando a lo largo de losanos tan alto volumen de viviendas sin uso. La influencia de la construccion en el Producto Interior Bruto oen la tasa de desempleo y su capacidad de arrastre sobre otros sectores es determinante para el crecimiento dela economıa. Bajo esta premisa la polıtica de vivienda ha utilizado la construccion como motor de crecimientotanto en los momentos de bonanza, como de crisis economica, a pesar de las consecuencias que esto conllevaba.

A esto hay que anadirle otro factor determinante: el regimen de tenencia mayoritario en Espana desde losanos 60 es la propiedad. La congelacion de los alquileres y los incentivos fiscales a la compra van convirtiendoel parque de viviendas en alquiler en residual, manteniendose como la alternativa para aquellos hogares cuyosrecursos no les permitan acceder a la propiedad. Se desprenden dos consecuencias directas de esta situacion.Por un lado, se desanima tanto a los inversores potenciales como a los duenos de las viviendas sin uso, de modoque el parque en alquiler va reduciendose en numero y esta en peores condiciones. Desaparecen las opciones deeleccion que en determinadas situaciones son muy importantes: divorcios, movilidad de la poblacion por trabajo,emancipacion de los jovenes. . . Por otro, se agudiza el descenso de la demanda en momentos de crisis economica,arrastrando consigo la produccion del sector. La doble intencionalidad de los planes de vivienda acaba haciendodepender la coyuntura economica del sector de la construccion, muy sensible a los momentos de crisis.

Ninguno de los Planes de vivienda estudiados consigue cumplir sus objetivos: garantizar el acceso a lavivienda a todas las capas de la poblacion. El mas ambicioso de todos ellos (1961–1976) toma la decision deapoyar la construccion de viviendas como una de las alternativas para comenzar el despegue economico del paıs.

162

La inclusion de este plan en los Planes de desarrollo economico y social determina no solo la vinculacion delsector de la construccion con el desarrollo economico del paıs sino tambien con la industria del turismo. En 1963se aprueba la Ley de Centros y Zonas de Interes Turıstico Nacional unica y exclusivamente para dar cabida alos complejos hoteleros eliminando las competencias de los municipios, que ven en esta medida un problema, ala vez que la oportunidad de aumentar su recaudacion y la riqueza del municipio. El incremento de las rentasfamiliares y la polıtica de vivienda, que pretende hacer de cada espanol un propietario, provocan el aumentode la demanda de viviendas. En el periodo 1961–1976 se construyen muchas mas viviendas de las que el plansenalaba como necesarias, pero en regimen libre, quedando el numero de viviendas protegidas construidas pordebajo de las determinaciones del plan. Es en este momento en el que se produce el gran aumento de viviendasvacıas y secundarias. Cuando sobreviene la crisis del petroleo, la carencia en materia de vivienda solo afecta aunos pocos, los mas desfavorecidos, y la capacidad de construccion en esta epoca se reduce considerablementeno solo por la coyuntura economica sino por la situacion polıtica por la que atraviesa Espana. El siguiente Plande vivienda ( Plan trienal 1981–1983 ) vuelve a plantear dos objetivos de la misma naturaleza: el descenso delparo y dar cobertura a esa parte de la poblacion que no habıa podido optar a una vivienda durante la epoca deldesarrollismo. Pero el plan vuelve a fracasar, manteniendo de forma endemica un porcentaje de poblacion sinacceso a la vivienda. La mala situacion economica incrementa la demanda de viviendas sociales que van siendoacaparadas por clases mas acomodadas con mayor capacidad para obtener un credito. Por otro lado no existenprevisiones desde el punto de vista de la localizacion, de modo que muchas de las viviendas que se construyenno son necesarias. El ultimo plan analizado ( Plan cuatrienal 1984–1987 ) llega en un momento de recuperacioneconomica y las causas de su fracaso son similares a las del Plan franquista.

Por otro lado la polıtica de vivienda ha tolerado y a veces provocado esta situacion. Ninguno de los planesde vivienda hace referencia a los datos que confirman el bajo nivel de uso del parque y a la hora del calcular lasnecesidades de la poblacion se parte de las cifras de las viviendas principales, dejando tanto las secundarias, comolas vacantes al margen, como si de un derecho se tratara. En el mismo sentido, el decreto Boyer en 1985 sientalas bases que confirman esta teorıa permitiendo la desgravacion de la compra de la vivienda, independientementede cual sea su destino, con la intencion de mejorar las condiciones economicas del paıs a traves del fomento elconsumo privado.

Resumiendo, en periodos de bonanza el aumento de las rentas familiares genera un aumento de la demandaque inclina la balanza hacia la construccion de viviendas libres dejando a parte de la poblacion sin accesoy provocando un aumento de los precios que repercute tambien sobre el precio de las viviendas de regimenprotegido, dando lugar a una espiral de especulacion que solo parara cuando sobrevenga el periodo de crisis.En periodos de crisis el Gobierno intenta rehacer la polıtica, pero de nuevo son las clases mas acomodadas, conmayor facilidad para optar a creditos hipotecarios, los que acaparan las viviendas que se construyen. El sistemade ayudas empleado por el Estado para la construccion de viviendas protegidas no compensa en momentosde bonanza economica, ya que los rendimientos por la construccion de viviendas libres superan con creces larentabilidad de las viviendas sociales. De este modo, sea cual sea la coyuntura economica parece haber unatendencia a que las viviendas se desvıen hacia la poblacion de mas renta, quedando el sector de la poblacionmas desfavorecido al margen del acceso a la vivienda, a pesar de la existencia de un parque lo suficientementegrande como para dar cabida a toda la poblacion residente en Espana. Esta situacion perpetua una demandaoculta de viviendas, mientras que gran cantidad del stock que sale al mercado se desvıa hacia la inversion,creandose un parque infrautilizado.

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Notas de trabajo en torno al litoral, el turismo y la

oferta de alojamiento reglado y no reglado en AndalucıaFernando Prats, AUIA@telefonica.net1

Sevilla (Espana), enero de 2005.

5 temas y 19 ideas para el debate

Sobre el marco de referencia

1 Entiendo que si no queremos formular analisis y propuestas basadas en visiones parciales que se contradicencon aspectos clave de la situacion actual del litoral o de las nuevas dinamicas turısticas, es necesario abordar ladiscusion sobre la cuestion de la oferta de alojamiento turıstico reglado/no reglado en un contexto mas amplioque, al menos, considere los siguientes planos de analisis:

Los cambios alumbrados en el litoral en los ultimos cincuenta anos y su incidencia sobre el sistema deoferta turıstica. Se trata de analizar la actualidad y el futuro turıstico asumiendo que el litoral actual es,territorial, economica y socialmente, distinto y mas complejo que el que acogio el despegue del turismo ensu momento.

Los cambios en el seno del propio sector turıstico, no solo en cuanto a la oferta, sino tambien desde lademanda, que apuntan a un final de etapa y a la necesidad de un cambio de logicas y paradigmas. Temaeste que esta siendo investigado a fondo por Exceltur .

Los analisis del comportamiento del alojamiento turıstico reglado y no reglado en los planos que sonrelevantes para la competitividad integral del turismo desde la perspectiva de los nuevos paradigmas delsector.

Una consideracion previa para evitar malentendidos; cuando me refiero a las medidas de cualificacion oexcelencia turısticas no deben de interpretarse como referencias vinculadas a un turismo elitista y minoritario,sino como requerimientos ineludibles hacia el futuro, aplicables a los distintos segmentos turısticos que hanconstituido nuestra clientela historica y, por lo tanto, relacionados en su gran mayorıa con el turismo de masas.

Sobre la transformacion del litoral y su incidencia en la competitivi-

dad turıstica

2 El litoral no es, ni sera, lo que fue en el pasado. Eso, que parece una perogrullada, es fundamental puessignifica aceptar que las propuestas/soluciones actuales a los problemas del turismo en el litoral habran de evitarla nostalgia, ser novedosas, necesariamente complejas y, siempre, a partir de las nuevas realidades.

Para ello, es imprescindible comprender la dimension de los cambios acontecidos en el litoral (este es untema aun pendiente de analizar y asimilar), su incidencia sobre el turismo y su distinto alcance en las diversaspartes de la costa andaluza, desde la madura Costa del Sol hasta la emergente costa de Donana, pasando porlas situaciones intermedias de ciertas zonas del litoral gaditano.

Ası, en Malaga (el territorio turıstico andaluz por excelencia) la explosion del crecimiento urbanıstico en losultimos cincuenta anos ha casi cuadruplicado la capacidad alojativa general en la zona y, solo en los ultimostreinta anos, sus densidades de oferta se han casi duplicado, ocupando una gran parte de su lınea costera (mas

del 50% a 1 km de fondo esta ocupado) y superando las 1.600 plazas por Km2. Todavıa no conocemos mas quesuperficialmente el alcance de los cambios que ello ha supuesto y supone hacia el futuro.

Por ejemplo, el actual ritmo de edificacion en Malaga induce toda una serie de efectos que nadie evalua

cuando se planifica y sigue impulsando su expansion urbanıstica. Ademas de ocupar 12 millones de m2 de suelocada ano y de los gastos en agua, energıa y materiales utilizados en la fase de construccion, cada ano, de forma

acumulativa, se esta incrementando el consumo de recursos en 8 millones de m3 y 260 millones de Kwh, y lageneracion de 40 millones de kg de residuos urbanos y 115 millones de kg de CO2 (F. Prats, 2004).

3 De forma muy sintetica pude decirse que en los ultimos cincuenta anos se ha producido una litoralizaciondel desarrollo espanol, y andaluz, con cambios cuantitativos y cualitativos de extraordinaria importancia.

Con unas logicas de crecimiento ilimitado e indiscriminado (no ordenado) muy vinculadas al negocio in-mobiliario de corto plazo, se han multiplicado las dinamicas residenciales, infraestructurales, del comercio y los

1Arquitecto urbanista. Director de la Agenda Local 21 de Calvia

167

servicios; y se ha ido forjando una importantısima actividad turıstica cuya competitividad ha girado tradicio-nalmente en torno a cinco factores basicos:

clima ,

calidad de un entorno y un paisaje poco transformados,

identidad cultural,

producto playa y

calidad/precio alojamiento.

4 Logicamente, tal incremento de la presion urbanizadora (no solo turıstica) ha transformado profunda-mente el litoral mas desarrollado, afectando cualitativamente a las propias bases de la competitividad turısticaoriginaria.

Hoy no puede ignorarse que en las zonas mas desarrolladas/maduras del litoral andaluz se han alteradoprofundamente los factores de competitividad resenados anteriormente, sin que hayan surgido otros que lossustituyan.

El clima sigue constituyendo el principal valor de referencia en la percepcion de la demanda turıstica (elcambio climatico hacia una tipologıa norteafricana a mediados de siglo es muy lento), pero las transformacionesen el resto de factores de competitividad originales sı ha sufrido importantes alteraciones.

Los sistemas naturales han sido profundamente transformados, en muchas ocasiones se han desbordado susequilibrios vitales basicos (al interferir en los ciclos recursos-residuos) y los paisajes originarios han sido mo-dificados/artificializados; los nuevos espacios turısticos resultan banales y su extension ilimitada genera altosındices de congestion y estres urbano; la singularidad cultural se ha diluido dando paso a una homogeneizacionsociocultural no diferenciada; el mono- producto playa ya no constituye una garantıa indiscutida de competiti-vidad hacia el futuro; y tampoco parece posible mantener una relacion calidad-precio del alojamiento capaz decompetir, sin otros atributos, con otras ofertas de sol y playa emergentes en paıses con recursos menos alteradosy costes incomparablemente bajos con relacion a los del paıs.

5 Ası, puede interpretarse que el litoral andaluz mas maduro podrıa haber iniciado una etapa estructural deperdida de competitividad y rentabilidad turıstica (tendencia a la reduccion de los ingresos por plaza alojativapor debilitamiento del factor de gasto diario x ocupacion) por el decremento de sus valores basicos tradicionalesy las propias mutaciones turısticas, sin que se haya reaccionado en los multiples frentes en que hubiera sidopreciso hacerlo para renovar su competitividad: contencion del desbordamiento urbanıstico y preservacion deequilibrios ambientales vitales; creacion de nuevos valores territoriales, incluida la ordenacion/compatibilidadentre distintas funciones y usos territoriales; impulso a procesos de revalorizacion y rehabilitacion integrales delos espacios turısticos; apuesta contundente por una actualizacion permanente de una calidad integral y por unadiversificacion en profundidad de la oferta vacacional, etc.

De hecho, ciertos datos procedentes de la Costa del Sol Occidental resultan estructuralmente preocupantesFuente (F. Prats, 2004):

El 64% de la poblacion turıstica (reglada y no reglada) percibe que existe en la zona una considerabledensidad urbanıstica.

El 38% de los encuestados considera que la densificacion alcanza ya un nivel de masificacion no deseable(un 50% en temporada alta), un 25% considera abandonar la zona y un 10% lo hara inequıvocamente.

Los sectores mas sensibles al efecto masificacion, son los de mayor interes estrategico para la zona y. . . elgasto diario continua disminuyendo.

6 Y a la vez, el resto de las zonas menos desarrolladas, a falta de una evaluacion crıtica sobre las logicas dedesarrollo de las zonas mas maduras, tiende a reproducirlas, desaprovechando ası sus oportunidades de reorientarlos modelos de desarrollo en direcciones mas interesantes y sostenibles. Si nadie lo remedia, los modelos, logicasy expectativas del desarrollo en el resto del litoral seran las mismas que han prevalecido durante en los ultimoscincuenta anos, sustentadas por un conjunto de factores e intereses inmobiliarios a corto plazo.

7 Para terminar este primer apartado, conviene llamar la atencion sobre tres temas fundamentales conrelacion a la evolucion del litoral y el turismo.

La primera se refiere a la fuerza de la cultura, publica y privada, desarrollista en la costa. De la logica delcrecimiento sin lımites a corto plazo, participan todos, promotores, ayuntamientos y la propia poblacion(esta ultima hasta que es informada de lo que esta en juego o se evidencien los costes y deseconomıaspropios de la congestion). Los ultimos datos del Instituto Geografico Nacional indican que durante losanos 1990–2000 se ha multiplicado la presion sobre la costa y la superficie urbanizada sobrepasa ya el 34%del litoral Mediterraneo. Solo desde la lucidez y la sensatez polıtica puede abordarse el cambio culturalnecesario para introducir nuevas estrategias de desarrollo.

168

La segunda se refiere a que, dada la importancia del turismo reglado y no reglado, es imprescindibleconsiderar con fuerza esta tematica cuando se trabaja sobre la definicion de las estrategias costeras.Ası esta sucediendo en la elaboracion de las Directrices Regionales en Baleares y Canarias, mientrasque no sucede lo mismo en Andalucıa, donde las Consejerıas de Turismo, Ordenacion del Territorio yMedioambiente no suelen trabajar codo con codo en la costa en la medida en que ello serıa necesario (enla anterior legislatura Turismo elaboro un Pacto por el Litoral en solitario que fue neutralizado porOrdenacion del Territorio). No se trata de que cada Consejerıa establezca sus propios planes y normativascompetenciales, sino que se trabaje con instrumentos integrados desde el principio.

La tercera se refiere a que si la situacion actual es preocupante en las zonas mas desarrolladas, aun lo esmas, en ellas y en el resto, si se toma en consideracion que, normalmente, los compromisos de crecimiento,vıa planeamiento, significan triplicar la presion humana actual.

De hecho, el Avance del Plan Territorial de la Costa del Sol Occidental realizado por la Consejerıa deOrdenacion del Territorio, tras establecer una serie de interesantes propuestas revalorizadoras, contempla unfactor de crecimiento de la capacidad alojativa del 287% en doce anos con ritmos de crecimiento en torno al 20%interanual. Difıcilmente se puede imaginar que tales planteamientos resulten compatibles con el fortalecimientoy cualificacion de la actividad turıstica en la zona. ( Plan de Ordenacion del Territorio de la Costa del SolOccidental )

Sobre la importancia, cambios en la demanda y nuevos paradigmas

en el sector turıstico

8 Parece mentira, pero siempre es preciso recordar la importancia de la actividad turıstica en el paıs y sucaracter fundamental para las comunidades autonomas del litoral mediterraneo y las islas, que acogen el 90%de la actividad nacional.

Las Cuentas Satelite en marcha indican dicha importancia en las distintas regiones y localidades apuntandoque el turismo esta en el origen del 14% del PIB y del empleo en Andalucıa2 (sin incluir la construccionvinculada) y que en zonas maduras como Malaga, no solo el 50% del patrimonio residencial esta vinculadoa la actividad turıstica, sino que aproximadamente la mitad de la poblacion reconoce que sus ingresos estanrelacionados con dicha actividad3.

De hecho, de nuevo los datos de Malaga al respecto son muy elocuentes (F. Prats, 2004):

«La extraordinaria evolucion del VAB provincial en los ultimos 30 anos (multiplicador del 300% entre1970–2001) tiene mucho que ver con el rol jugado por el sector servicios (multiplicador del 400% del valore incremento del 56% al 74% en la cuota del VAB provincial) en el que el turismo ha actuado comolocomotora.»

9 Por eso es imprescindible, junto al reconocimiento que el sector merece, analizar su evolucion y como,ademas de los cambios en la oferta apuntados en el apartado anterior, tambien se estan produciendo cambiospor parte de la demanda que, en combinacion con los anteriores, contribuyen a explicar el alcance de las trans-formaciones que se estan produciendo: cambio en la concepcion, valor y expectativas conferidas a las vacaciones;diversificacion de objetivos y reduccion de las estancias en destinos; exigencia de calidad integral en destinosincluida la calidad ecologica de los mismos; nuevas formas de organizacion del viaje. . . ; y muy singularmentepara el litoral espanol, la irrupcion de las companıas aereas de bajo coste, el crecimiento del porcentaje de aloja-miento en la segunda residencia (50% del alojamiento en Malaga (segun la SOPDE)) frente a una demanda deoferta turıstica reglada (que se modera en su crecimiento) y el auge de lo que J. Requejo ha llamado «nuevosinmigrantes climaticos».

10 El resultado de los procesos descritos anuncia el final de un ciclo en el que no solo cambia la actividad,sino que la propia competitividad turıstica, reglada y no reglada, basada en los factores descritos en la idea3 (p. 167), ya no parece resultar compatible con las logicas de un crecimiento ilimitado e indiscriminado dellitoral que desvaloriza sus factores de competitividad tradicional; todo ello sin haber evaluado sus consecuenciasni disponer de nuevos factores de competitividad integral.

Por eso es tan importante reconocer (no mirar a otro lado) cuando emergen suficientes sıntomas de cambioy perdida de competitividad en la actividad turıstica en el litoral y las islas, incluida Andalucıa:

De una parte se constatan cambios de comportamiento de ciertos indicadores estructurales desde finalesde la decada pasada: distintas tendencias en destinos del litoral y del interior; perdida de cuota de mercadointernacional; debilitamiento de la incidencia macroeconomica del turismo y estancamiento/fluctuacionesen el gasto diario; comportamiento del turismo extranjero; tendencias en el turismo hotelero; etc4.

2Segun datos del Sistema de Analisis Estadısticos de Andalucıa (SAETA)3Segun la Sociedad de Planificacion y Desarrollo (SOPDE) dependiente de la Diputacion Provincial de Malaga4Segun datos de Exceltur

169

De otra, la opinion de los actores clave: los propios touroperadores, algunas organizaciones empresarialesnacionales, como Exceltur , ademas de toda una serie de expertos, vienen manifestando su preocupa-cion por la evolucion del sector. Y no pocas poblaciones locales, especialmente en Baleares y Canarias,manifiestan su consternacion ante procesos que merman su calidad de vida.

Por ultimo, el testimonio de las propias iniciativas estrategicas de las regiones turısticas mas importantesdel paıs, Baleares, Canarias y, mas recientemente, Catalunya, pero no ası Andalucıa (¿podrıa, tal vez, elreciente Plan Territorial de la Costa del Sol constituor su nuevo paradigma?), se han visto obligadas areconocer la necesidad del cambio de modelos y logicas en el desarrollo del litoral para evitar la destruccionde los sistemas costeros y preservar la actividad turıstica vinculada a los mismos. Y ası, con procesos llenosde dificultad y contradicciones han iniciado una etapa de profundos cambios en sus estrategias de desarrollohacia el futuro.

11 Paralelamente a los procesos descritos y de forma muy vinculada a los mismos emergen, desde lademanda y la oferta, desde las instituciones, los operadores, los turistas y las poblaciones locales, lo que podrıaconsiderarse los nuevos paradigmas turısticos en los que tambien habrıa que basar (con distintas aplicacionesconcretas segun los casos) la competitividad turıstica del litoral espanol y andaluz hacia el futuro.

Los objetivos estrategicos se plantean en torno a la consecucion de niveles de excelencia en tres cuestionesclave: el valor de la experiencia turıstica; la preservacion del patrimonio natural/cultural y la calidad devida local; y la rentabilidad socioeconomica inducida sobre el conjunto de las poblaciones-destino.

La logica de fondo se orienta por los principios de ciclos de vida orientados pr la sostenibilidad (vinculadaal concepto de capacidad de carga integral) del desarrollo turıstico y local y su articulacion en estructurasturısticas en los destinos (clusters) capaces de acceder a los mercados y de garantizar niveles de excelenciaen las actividades y el alojamiento turısticos.

Los atributos que deben de configurar los distintos servicios y productos turısticos se centran en cuatrocuestiones basicas: la calidad integral; la diversificacion vinculada a la desestacionalizacion; la diferencia-cion/singularizacion; y la rentabilidad de las actividades turısticas y de los entornos locales.

Por ultimo, una condicion: la calidad de una gobernabilidad transparente, eficaz y participada.

Fuente: Documento de Avance del Area Clave del + Turismo en Donana, F. Prats 2004

Figura 1: Referencias para disenar un nuevo paradigma turıstico

Sobre los diferentes comportamientos del alojamiento reglado y noreglado en el litoral

12 En primer lugar debemos de reconocer que ambas modalidades de alojamiento responden a necesidadesactuales del mercado turıstico y que, por lo tanto, no se trata de establecer juicios excluyentes, sino de hacerluz sobre cuales son los puntos fuertes y debiles de cada modalidad y los mejores mix alojativos (entre ambasmodalidades y sus diversos segmentos), para fortalecer la competitividad turıstica integral de cada destino, acorto, medio y largo plazo.

13 Esa contribucion de ambas modalidades y sus segmentos a la competitividad turıstica integral ha dereferirse a los nuevos paradigmas turısticos (referencias descritas en la punto 11 (p. 170)) y, por lo tanto, hade contemplar, entre otros, los siguientes factores: rentabilidad socioeconomica; impacto ambiental; calidad deoferta; contribucion a la diversificacion/desestabilizacion; y aportacion a la diferenciacion de los destinos.

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El estudio que esta realizando Exceltur (que proximamente sera accesible) constituye la mas completa apro-ximacion al tema realizada hasta el momento, con analisis que comprenden el conjunto del litoral Mediterraneoy las Islas, incluida Andalucıa, por lo que en estas notas solo se trataran, de forma muy sintetica y cualitati-va, cuatro de los aspectos mencionados —rentabilidad, impacto ambiental, calidad del destino y diversificacion/desestacionalizacion— por entender que en el tema de la diferenciacion ambas modalidades contribuyen hoyde forma similar a la perdida de valor y banalizacion de los espacios turısticos

14 Sobre la cuestion de la rentabilidad socioeconomica, todos los datos indican, como apunto en su dıaJ. Requejo5, que el dato calve, el ingreso medio anual por plaza (gasto diario x ocupacion anual) ofrece unresultado entre ocho y diez veces superior en la plaza reglada con relacion a la no reglada y que ello se debe aventajas relativas tanto en el gasto diario como en la ocupacion (fuentes diversas).

Este dato pone en cuestion el impulso que en muchas regiones litorales esta teniendo la segunda residenciay que esta generando, en el caso de Andalucıa, un mix 84%/16% entre oferta no reglada/reglada (segunestimaciones del INE), operando bajo logicas del todo vale, como si no existieran lımites de capacidad decarga generales y turısticas para ambos productos. Este dato tambien explicarıa el mejor comportamientosocioeconomico de ciertas regiones en las que, como en Baleares y Canarias, el porcentaje de oferta reglada seestablece en ındices de entre el 40 y el 45% (INE).

Sin embargo, dicho esto, tambien hay que destacar otras cuestiones complementarias e interesantes: a igual-dad de incidencia en el empleo durante la fase de construccion, el crecimiento de la demanda hotelera parecetener hoy en Espana un ritmo mas lento, incluso un posible techo relativo, por lo que no puede crecer ilimi-tadamente (es mas, el numero de pernoctaciones apenas crece en la actualidad en ciertos destinos) y paga unprecio inicial menor por unidad de suelo/edificabilidad que la segunda residencia, aunque constituye un mejorarticulador/potenciador de los procesos de difusion socioeconomica sobre la localidad.

Por ultimo, insistir, tambien, en que las diferencias entre ambas modalidades no deben de hurtar las exis-tentes, muy importantes, entre los distintos segmentos de cada una de ellas y que los mejores mix alojativos seconsiguen con buenas proporciones de oferta reglada/no reglada, con buenas proporciones de los segmentos masinteresantes de cada una de ellas.

15 Es decir, la modalidad reglada y, muy especialmente la oferta hotelera (la mas interesante) ofrece altarentabilidad estrategica y lento desarrollo, mientras la segunda residencia, de poco interes estrategico, puedesoportar un crecimiento facil, rapido e ilimitado, pero a costa, en muchos casos, de incrementar la presionturıstica mas alla de lo deseable y de acumular un tejido muy poco rentable hacia el futuro.

Esta contradiccion advierte sobre la complejidad a la hora de establecer buenos mix de referencia y susdiferencias a la hora de ser aplicados a destinos con distinto nivel de desarrollo y, por lo tanto, en distintaposicion con relacion a sus ciclos de vida.

Pero, en todo caso, todo indica que los tejidos alojativos turısticos mas interesantes tendran que ser mestizos,mas lentos y complejos en su desarrollo y buscando alcanzar situaciones de clımax (en los que dominan losprocesos de gestion de una maxima escala de presion relacionada con los lımites de la capacidad de carga) enlas que el porcentaje de oferta reglada, y muy especialmente la hotelera, constituiran el soporte fundamentaldel desarrollo socioeconomico local.

Resulta clarificadora la experiencia de muchos destinos maduros que han llegado a la fase de madurez a basede impulsar ilimitada e indiscriminadamente la oferta turıstica no reglada. Muchos de estos municipios, una vezrecorrido su ciclo de vida, tratan de revisar su planeamiento urbanıstico a marchas forzadas para, posiblementedemasiado tarde, tratar de atraer oferta hotelera al poco suelo disponible que aun queda. En otras ocasiones, lasaturacion del suelo edificable y la imposibilidad de reconducir los procesos, lleva a la desclasificacion de espaciosnaturales e, incluso, al intento de comprar suelo a los municipios vecinos del interior para poder mantener lalogica de la expansion ilimitada.

16 Sobre la cuestion del impacto ambiental, los datos disponibles permiten apuntar que en todo lo relativoal consumo y mantenimiento de suelo transformado, el impacto es mucho mayor en la modalidad de plaza noreglada por su baja intensidad edificatoria; que los efectos inducidos sobre el consumo de agua, energıa (emisionesde CO2) y residuos es favorable a esta modalidad, en tanto en cuanto su ocupacion anual sea reducida; y quela utilizacion de materiales de construccion puede estimarse similar en los dos tipos de plaza.

Este dato tambien es fundamental cuando se considera que la capacidad de carga del litoral es limitada yadvierte que el aumento de la temporada en la segunda residencia en zonas masificadas, siendo economicamenterentable, podrıa agudizar el desbordamiento de las capacidades de carga de los sistemas locales. De nuevo, masargumentos para trabajar en terminos de mix inteligentes deseables frente a crecimientos indiscriminados.

Ası, en el PIOT de Lanzarote 6 de 1991, ademas de acometer una desclasificacion de mas de 250.000 plazasturısticas en la isla por cuestiones de capacidad de carga, se redujo la relacion entre plazas regladas y no regladasen las zonas turısticas a un 60%/40% con dos argumentos basicos, relacionados con la fragilidad ecologica ypaisajıstica de la isla:

5En trabajos hechos desde Arenal Grupo Consultor S.L.6F. Prats fue director del Plan Insular de Ordenacion del Territorio de Lanzarote

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Fuente: F. Prats. Diversas Publicaciones

Figura 2: El ciclo de vida de una zona turıstica

El menor impacto ambiental y de movilidad inducido por las plazas no regladas por su menor ocupacion(unos 35 dıas/ano entonces).

El menor ritmo de desarrollo, entonces en la Isla, de este tipo de plazas frente a las regladas.17 Sobre la cuestion de la calidad de los destinos turısticos, cabe apuntar que la falta de normas de calidad

turıstica y la menor cultura de gestion de calidad integral en la oferta no reglada, la hacen, en general, menoscualificada que la reglada, aunque las diferencias entre los distintos segmentos de ambas modalidades puedellegar a alterar esta consideracion (por ejemplo, ciertas urbanizaciones de tiempo compartido o de nivel aportanmas calidad que ciertos hoteles, apartamentos y camping no renovados o mal gestionados).

Todo ello apunta la idea de que avanzar en la mejora de la calidad general de los destinos requiere considerarun tratamiento adecuado en las caracterısticas edificatorias y de gestion de la actual oferta no reglada (incluidala consideracion sobre su posible afloramiento legal y fiscal como oferta turıstica) y de que tan importante esun buen mix de modalidades como una buena combinacion de segmentos/calidades con adecuados procesos degestion en cada una de ellas.

18 Sobre la diversificacion/desestacionalizacion, aunque constituye una tarea pendiente en la mayorıa de losdestinos, puede apuntarse que es la propia logica economica empresarial imperante en los segmentos hotelerosde la oferta reglada (necesidad de garantizar una ocupacion amplia para cubrir gastos) la que convierte a estesegmento en el mas interesante con relacion a este objetivo (ocupacion entre 5 y 8 veces mayor que la media dela segunda residencia).

Efectivamente, el segmento hotelero y la oferta reglada, salvo excepciones limitadas con relacion a urbani-zaciones de segunda residencia tipo time-sharing o vinculadas a oferta complementaria desestacionalizadora,ofrecen unas ocupaciones anuales mas interesantes y a la vez suelen tener una mejor predisposicion a enrique-cer la oferta de sus clientes con la informacion/oferta de actividades complementarias que sostengan la mayortemporada posible.

A modo de sıntesis y conclusiones para el debate

19 A la vista de las reflexiones establecidas en los apartados anteriores, parece que el analisis sobre lacuestion oferta reglada/no reglada tiene un recorrido importante, pero necesita inscribirse en una estrategiaturıstica mas general. A modo de sıntesis y propuestas de debate se apuntan en este apartado las siguientesconsideraciones:

Hay que asumir que las estrategias turısticas hacia el futuro en el litoral Mediterraneo y de Andalucıa hande asimilar los cambios profundos que se han producido tanto en el litoral como en la propia actividadturıstica. Solo ası se estara en condiciones de formular propuestas enmarcadas en procesos reales consus nuevas complejidades, una de la cuales se refiere a las complementariedades/contradicciones entre lasdistintas modalidades del alojamiento turıstico reglado/no reglado.

Existen datos suficientes para asumir que las logicas de crecimiento ilimitado e indiscriminado en el litoraly los cambios en el propio sector turıstico han acabado desbordando y afectando negativamente a los

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sistemas costeros y a los propios factores basicos de la competitividad que sustentaron, desde mediadosdel siglo pasado, la creacion de un sector turıstico muy potente en la costa, sin que, por cierto, dichosfactores hayan conseguido ser sustituidos por otros nuevos.

Ası, a pesar del fuerte crecimiento cuantitativo, aunque no solo, de la demanda orientada hacia el aloja-miento no reglado en la costa, los indicadores socioeconomicos generales del turismo apuntan a una perdida decompetitividad generalizada, de caracter estructural, que podrıa no estar recibiendo el tratamiento preciso.

Es muy importante afrontar un debate sosegado y serio sobre la viabilidad, ventajas y debilidades de losdiferentes tipos y posibles combinaciones de sistemas en el desarrollo del litoral, para tratar de evitar queplanteamientos improvisados pudieran resultar desafortunados desde el punto de vista estrategico.

¿Es posible pensar en un litoral del conocimiento a la californiana? ¿Se piensa mas bien en una ciudadcostera de inmigrantes climaticos y retirados? ¿Es razonable pensar en un turismo moderno y complejo comouna de las actividades clave del litoral? Cada una de estas opciones y sus posibles combinaciones, tienen toda unaserie de requerimientos de viabilidad, compatibilidades y contradicciones, que no pueden ignorarse sin riesgo deorganizar un estropicio irreversible, por lo que es necesario su analisis previo para poder orientar adecuadamenteel futuro del sistema litoral de Andalucıa.

En la medida en que se comparta en Andalucıa la idea de un sistema litoral complejo y diversficado, pero quetambien reconozca y apueste por la importancia estructural del turismo en el desarrollo socioeconomico del paısy de las regiones costeras como Andalucıa, las nuevas estrategias costeras tienen la responsabilidad de ofrecerrespuestas solventes y sostenibles con relacion a tres retos clave: la preservacion de unos sistemas costeros que,en demasiadas ocasiones estan ya excesivamente tensionados; una autentica ordenacion territorial/marıtima,llena de complejidad y diferencialidades, capaz de articular la compatibilidad entre las distintas actividadesconcurrentes; y, en el caso del turismo, la actualizacion de una estrategia general que clarifique y renueve lasbases de su competitividad integral.

De hecho, ese intento ya se ha iniciado en otras regiones turısticas del paıs, principalmente, Baleares, Canariasy recientemente Cataluna, estando este tema bastante mas retrasado en Andalucıa, donde el insuficiente nivelde integracion entre las areas de Ordenacion Territorial, Medioambiente y Turismo, puede incidir negativamentea la hora de formular esas nuevas propuestas sobre la costa.

Por ultimo, especialmente en el caso de la costa andaluza, no puede olvidarse que coexisten distintas situa-ciones y grados de desarrollo turıstico, con multiples zonas maduras, emergentes o en transicion, lo que requieredesplegar formulaciones adecuadas a cada estadio y situacion.

Centrandonos ahora en el tema turıstico y como referentes del nuevo paradigma renovador (que afecta a lasdistintos productos, servicios y modalidades de alojamiento y que requiere concretarse de forma diferente enlas distintas zonas costeras), se proponen cuatro componentes basicos: unos objetivos basados en alcanzar laexcelencia de tres factores basicos —la calidad de la experiencia turıstica, la preservacion del patrimonio naturaly calidad de vida, y la rentabilidad socioeconomica local/nacional—; una logica de fondo basada en ciclos devida sostenibles; una serie de atributos —calidad integral, diversificacion/desestacionalizacion, diferenciacion yrentabilidad— y una condicion: la calidad de un liderazgo institucional transparente, eficaz y participativo.

Si se acepta trabajar en clave de sostenibilidad del desarrollo litoral y turıstico (reglado y no reglado),no pueden obviarse conceptos estructurales como el de los lımites de la capacidad de carga de los sistenas yprocesos naturales costeros y ello situa el centro de la cuestion de la nueva competitividad turıstica en terminosde optimizar la consecucion de los mejores resultados integrales por unidad de capacidad de carga disponible alo largo de ciclos de vida sostenibles.

Es necesario reflexionar en terminos de ciclo de vida de los destinos turısticos, para recordar que, en todocaso, las nuevas referencias han de establecerse en torno a un proceso de excelencia que permita alcanzar una fasede madurez que realmente pueda sostenerse por la calidad e interaccion renovada de sus componentes basicos(productos, servicios, tipologıa de alojamientos. . . ) y no por el recurso a un permanente crecimiento imposible.

Por lo tanto, Andalucıa no deberıa de mantener una estrategia generica de crecimiento turıstico ilimitadoe indiscriminado y ello plantea una serie de interrogantes con relacion a cuatro importantes cuestiones: comoafrontar la difıcil revitalizacion de los destinos mas maduros y congestionados (ver la experiencia de las AgendasLocales 21 o los Planes Renove propuestos por Exceltur ); que procesos aplicar en los destinos emergentes y entransicion para reorientar sus desarrollos hacia ciclos de vida sostenibles; como articular un buen mix inteligentede actividades turısticas y modalidades alojativas que permitan transitar por esos procesos de sostenibilidad; ycomo afrontar los importantısimos compromisos de crecimiento indiscriminado imperantes en todas partes que,en muchos casos, dificultan la puesta en marcha de alternativas deseables (no parece que Andalucıa, a diferenciade Baleares, Canarias o Cataluna, pueda eludir establecer polıticas de contencion del crecimiento en las zonasmas tensas del litoral).

Con relacion a las modalidades turısticas alojativas, no se trata de renunciar a ninguna sino, mas bien, deconocer bien los puntos fuertes y debiles de cada una de ellas con relacion a los nuevos factores de competitividady conseguir ası buenos mix inteligentes de modalidades y segmentos capaces de fortalecer los procesos sosteniblesen cada destino y en el conjunto de la region.

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Y, en este sentido, parece claro (el estudio de Exceltur aportara datos fiables sobre el tema) que la ofertaalojativa reglada, en general, ofrece resultados socioeconomicos y laborales mas interesantes a medio y largoplazo —en proporciones de entre 8 y 10 a 1— con relacion a la no reglada, sencillamente por su mayor gastodiario y ocupacion anual por plaza, mientras que la no reglada, precisamente por esa menor ocupacion, resultamenos consumidora de recursos y generadora de residuos, si se exceptua su alto ındice de ocupacion de suelo ylos correspondientes costes de mantenimiento, compromentiendo ası negativamente su futuro.

Sin embargo, el sentido claro de estos indicadores ha de complementarse con el hecho de que , especialmenteen las zonas mas maduras, la demanda de oferta reglada, especialmente de hoteles, tiende a estabilizarse oa ampliarse lentamente, mientras que la no reglada, la segunda residencia, todavıa puede seguir creciendo deforma agil y potente, aunque sea a costa de desbordar las capacidades de carga de los destinos correspondientes.

Parece pues, que Andalucıa debiera adoptar medidas para corregir unos procesos que estan generando ratiosde alojamiento reglado/no reglado en torno a 84%/16% (muy lejos del 50%/50% propuesto como deseable porel Pacto del Litoral ), lo cual, dada la importancia del litoral en la economıa regional, significa una perdida dela rentabilidad socioeconomica general y permite atisbar un mala maduracion del ciclo de vida turıstico, conuna previsible acumulacion de actividades poco rentables y, cada dıa, con menor capacidad de recurrir a nuevosciclos de crecimiento.

En el fondo, los patrones del desarrollo costero andaluz se orientan hoy mas al negocio del suelo y laconstruccion a corto plazo a traves de la oferta de alojamiento no reglado, a costa de penalizar su productividada medio y largo plazo, a la vez que se crea una dependencia creciente de una expansion ilimitada e imposible.

En todo caso, no puede obviarse el hecho de que en Andalucıa existe una situacion en la que la presencia dedestinos maduros (en los que no deberıa seguir impulsandose la expansion urbanıstica), es muy significativa conrelacion a aquellos otros en los que los margenes de capacidad de carga permiten una reorientacion razonablede sus programas de actividades y de alojamiento turıstico.

Por eso, en los primeros, los destinos maduros, es necesario pensar en serias operaciones de recualifica-cion/rehabiltacion territorial, urbanıstica y turıstica, adecuadas para devolver competitividad a espacios masartificiales y urbanizados de lo que hubiera podido ser deseable. Pero afrontar con ciertas garantıas esa revalo-rizacion exige, tambien, hacer frente a la contencion/ reorientacion de los crecimientos programados y aun noconsolidados.

Y, en todos los casos, parece necesario aprovechar las posibilidades existentes en los distintos destinos parareorientar el desarrollo turıstico alojativo de forma que se corrijan los desequilibrios existentes, mejorando losporcentajes totales de la mejor oferta reglada —la hotelera de calidad— y los segmentos mas producivos en losde la no reglada. Esa serıa la condicion para un aterrizaje interesante en la futura fase de madurez.

Tambien hay que insistir en la necesidad de estudiar la forma de mejorar los rendimientos del sector delalojamiento no reglado (y tambien del reglado) para incrementar el valor de sus prestaciones de cara a los nuevosfactores de competitividad y la solvencia de los procesos del ciclo de vida.

En primer lugar se trata de la nada facil mejora de los ındices de ocupacion y estacionalidad por plaza deesta modalidad alojativa, siendo conscientes de que ello mejora su productividad economica, pero, a la vez,aumenta la carga ambiental con relacion al consumo de recursos y generacion de residuos. Ası, el incrementoal 100% de la ocupacion del alojamiento podrıa llegar a suponer el colapso funcional y ambiental de muchosdestinos.

Tambien conviene analizar la posibilidad de adoptar algun procedimiento de afloramieto legal y normativode este tipo de oferta alojativa, estableciendo ciertas condiciones de cualificacion de esa modalidad turıstica yde sus diversos segmentos, la exigencia de sistemas de gestion de calidad y, o, la delimitacion de zonas turısticas(una primera apuesta en esa direccion esta planteada en Canarias y en la nueva Ley Andaluza del Suelo ) enlas que todas las actividades, servicios y tipos de alojamientos pueden cumplir ciertas condiciones en cuanto alımites, ritmos y condiciones ambientales (opcion de las Directrices de Canarias ); etcetera.

En todo caso, hay que ser conscientes de que es necesario avanzar hacia un nuevo concepto del desarrollo turıs-tico, de ciclo de vida sostenible, que base la capacidad de competitividad en las etapas maduras, principalmenteen buenos procesos de acumulacion de patrimonio turıstico de calidad, bien equilibrado y permanentemente va-lorizado a traves de ciclos de rehabilitacion/sustitucion/renovacion, sin necesidad de recurrir a continuos inputsde crecimiento imposibles.

Estamos obligados a trabajar con la vista puesta en crear las condiciones precisas para que en la fase de madu-rez, las economıas de los destinos se basen mas en procesos autogenos —mejoras en afluencia desestacionalizada,incremento del gasto diario y las oportunidades creadas por la rehabiliacion, diversificacion y cualificacion—que en la actual expansion inmobiliaria. Avanzar hacia esa nueva logica de desarrollo mas desmaterializada,imprescindible en los destinos mas maduros, necesitarıa sustentarse, entre otras, en las siguientes lıneas detrabajo:

Contar con estrategias de desarrollo adecuadas (lımites, ritmos y condiciones) que concreten las nuevasclaves de la competitividad y sostenibilidad en cada destino y vayan construyendo un complejo turısticoequilibrado y rentable a largo plazo. Los principios y orientaciones estan claros y existen formulacionesconcretas y experiencias en esta direccion.

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Aprovechar las oportunidades generadas por los procesos de revitalizacion, diversificacion, cualificacion,diferenciacion y, muy especialmente, la rehabilitacion/sustitucion del patrimonio edificado en los destinos,de la gestion de los ciclos de calidad sobre el conjunto de los productos y servicios turısticos (reglados y noreglados), ası como de sostenibilidad medioambiental en materias relacionadas con la gestion del territorio,de los recursos y residuos (los sistemas naturales, el espacio edificado, la construccion, los espacios publicos,la movilidad, el agua, la energıa, los materiales, etcetera).

Avanzar en las mejoras obtenibles por los incrementos de productividad en cada destino. Ahı hay muchomargen de trabajo y mejora y habra que aplicar todas las posibilidades de la ingenierıa de valorizacionde los propios destinos para alcanzar los ındices de resultados de los mejor gestionados.

Aprovechar las posibilidades que ofrece la mejora del factor multiplicador turismo/resto de los sectoreseconomicos locales/regionales, vinculados a las posibilidades de mejorar las correspondientes balanzascomerciales. Y en este sentido un ritmo de desarrollo mas sosegado, constituye una condicion para que lasoportunidades empresariales sean mejor aprovechadas por los actores locales.

Tambien, resultara fundamental la aplicacion de nuevas estrategias fiscales que profundicen en una triplelınea de accion: una mejor redistribucion del gasto publico entre las distintas administraciones publicasen base al principio de proximidad ; una optimizacion de las posibilidades de recaudacion local sobre elpatrimonio edificado en base a actualizacion tanto del catastro como de los ındices de recaudacion o delafloramiento de actividades no regladas; y una reforma fiscal verde que ecologice las logicas economicasde los operadores locales y alcance tanto a las nuevas actuaciones como a las existentes.

Por ultimo, resulta fundamental articular las nuevas estrategias con sistemas de cooperacion interins-titucional, publico-privada y de participacion social y con mecanismos modernos/potentes de gestion yfinanciacion a la altura de las tareas a acometer.

Por ultimo, insistir en la idea de que adentrarse en planteamientos novedosos y mucho mas sofisticados dela planificacion y gestion turıstica en el litoral de Andalucıa supone, ademas de un desafıo polıtico, todo unreto de innovacion informativa, de reflexion, de experimentacion practica que requiere una apuesta decidida enel tiempo por aumentar el factor inteligencia y conocimiento ası como por multiplicar la pedagogıa social sobretodos estos temas.

Referencias bibliograficas

Prats, F. y Fuentes, R.2004 Documento de reflexion en torno al desarrollo territorial y turıstico/residencial malagueno.¿Mantenimiento, racionalizacion o cambio de paradigma?

Diputacion de Malaga. Malaga

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La polıtica de vivienda en Espana desde la perspectiva

de otros modelos europeos1

Raquel Rodrıguez Alonso, mendocino@inicia.esIbiza (Espana), 30 de Noviembre de 2002.2

Objetivos de la polıtica de vivienda

Objetivos de la polıtica de vivienda en el contexto europeo.

El derecho a la vivienda y el reconocimiento de esta como bien de primera necesidad se recoge por primera vezen 1948 en la Declaracion Universal de los Derechos Humanos . Mas de cincuenta anos despues la vivienda siguesiendo un problema en muchos lugares. En este contexto la II Conferencia sobre los Asentamientos HumanosHabitat II celebrada del 3 al 14 de junio de 1996 en Estambul recoge una serie de compromisos bajo el lema«Una vivienda adecuada para todos». La Union Europea, a pesar de no tener competencias directas sobreesta materia,3 se adhiere a estos compromisos traduciendo las propuestas de la cumbre al contexto europeo:proporcionar seguridad en la tenencia, promover el derecho a una vivienda digna, proporcionar igualdad deoportunidades en el acceso a la propiedad del suelo, promover la igualdad de oportunidades en el acceso alcredito y promover el acceso a los servicios basicos. Repasando las diferentes legislaciones europeas el objetivocomun de las polıticas en todos los paıses se podrıa resumir en la misma premisa: el derecho de todos losciudadanos a acceder a una vivienda digna. En Espana, por ejemplo, el derecho a la vivienda viene recogido enel artıculo 47 de la Constitucion de la siguiente manera:

«Todos los espanoles tienen derecho a una vivienda digna y adecuada. Los poderes publicospromoveran las condiciones necesarias y estableceran las normas pertinentes para hacer efectivoeste derecho, regulando la utilizacion del suelo de acuerdo con el interes general para impedir laespeculacion. La Comunidad participara en las plusvalıas que genere la accion urbanıstica de losentes publicos».

Sin embargo en el resto de los paıses analizados empiezan a aparecer otras dimensiones en los objetivos dela polıtica de vivienda que intentan ir un poco mas alla: la capacidad de eleccion haciendo referencia tanto ala diversidad en el regimen de tenencia como a la cohesion social y a la variedad de clases sociales, edades ycircunstancias en los enclaves de vivienda, como es el caso de Francia, Finlandia, Irlanda o el Reino Unido; o elderecho no solo a la vivienda sino tambien a un entorno saludable, seguro y ecologicamente sostenible, el derechoa la ciudad, a un medio ambiente sano y el derecho a la calidad de vida (Suecia, Francia, Irlanda o Finlandia); oel derecho a una vivienda con un precio razonable en el caso de Suecia o Finlandia. En este sentido la viviendadeja de ser un derecho a garantizar por sı solo y se empieza a entender como parte activa y fundamental deotras materias:

La polıtica contra la exclusion social, en la que hay que destacar la importancia de la vivienda. La mezclade clases sociales como forma de lucha contra la segregacion espacial, la inclusion de las nuevas necesidadesespecıficas de determinados grupos sociales resultado de una nueva estructura de la poblacion (inmigrantes,tercera edad, jovenes o minusvalidos) o los procesos de participacion dentro de la gestion de las viviendascomo metodo de integracion social son algunos de los aspectos que aparecen en las distintas polıticaseuropeas.

La polıtica de la ciudad desde un punto de vista sostenible y medioambiental, que prime el cuidadodel entorno y de la ciudad existente frente al crecimiento desmedido y cuyo principal exponente es larehabilitacion integrada de barrios.

1La presente ponencia resume las conclusiones del trabajo Analisis Comparado de las polıticas de suelo y vivienda aplicadasen paıses europeos con fines sociales y ambientales realizado durante 2001 gracias al convenio cooperacion de Educacion entreel Instituto Juan de Herrera de la Escuela Tecnica Superior de Arquitectira de Madrid y La Agencia de Ecologıa Urbana deBarcelona que fue dirigido por Jose Manuel Naredo y Fernando Roch. Se escogieron ocho paıses diferentes pertenecientes a laUnion Europea —Alemania, Dinamarca, Francia, Finlandia, Holanda, Irlanda, Reino Unido y Suecia, dejando fuera a los paısesmediterraneos cuya problematica era similar a la de nuestro paıs— con el fin de recopilar distintas polıticas de gestion del parquede viviendas que pudieran servir como ejemplo para la coyuntura espanola.

2 Forum per a la Sostenibilitat de les Illes Balears. Un repte de futur per a les Illes Balears. Jornada de Eivissa i Formentera .3Segun el principio de subsidiaridad, la Union Europea no tiene competencia en materia de vivienda y los paıses miembros tienen

plena libertad para regular y legislar a su antojo. Por el mismo motivo, los fondos estructurales no pueden utilizarse directamenteen proyectos de inversiones en vivienda, por un lado porque esos fondos tienen como objetivo la solucion de problemas economicos,no sociales y por otro porque no pueden utilizarse como sustitutos de los presupuestos de cada paıs (principio de adicionalidad).

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Los distintos procesos de elaboracion de las polıticas en Europa

Es obligacion de cada uno de los Estados el detectar las necesidades de la poblacion en materia de vivienday disenar las medidas legislativas y fiscales necesarias en cada caso para asegurar este derecho a cada uno desus ciudadanos. Para el buen diseno de estas medidas es necesario un analisis de la realidad. La recopilacionperiodica de informacion y su posterior analisis dara las pautas necesarias para elaborar un retrato fiel de lospuntos debiles y las prioridades en cada territorio. La recogida de informacion entre la poblacion como en elcaso de Finlandia con el Barometro del residente, apoyado en informes encargados a profesionales que clarificany analizan la situacion de la vivienda antes de elaborar la nueva legislacion nacional sobre vivienda; o los gruposde trabajo en el Reino Unido, que realizan sus informes previos a la modificacion de la polıtica con la intencionde encontrar pautas que puedan asegurar la eficiencia de las medidas a emprender e incluyendo en el procesoperiodos de difusion e informacion publica durante los cuales la poblacion puede dejar su opinion y sus quejassobre el tema planteado, con la promesa de que todas ellas quedaran incluidas; o el caso de Irlanda, cuyogobierno decide encargar un informe ante la inminente subida de precios de la vivienda para analizar las causasy las consecuencias de este hecho ası como una propuesta con distintas soluciones o medidas que serviran paraponer fin al problema; son ejemplos de la aplicacion de este metodo de trabajo que el Estado espanol no parececompartir. La periodicidad de la recopilacion de datos sobre el parque de viviendas (censos) es otro ejemplo deldesinteres del gobierno espanol por la situacion en materia de vivienda. En Alemania y en Finlandia se recogeinformacion sobre el parque de viviendas cada 4 anos, en Francia cada 3 y en Holanda anualmente. En Espana,en cambio, se recoge cada 10 y el padron de habitantes, con el traspaso de competencias local y autonomico, haido eliminando muchas de las variables que incluıa.

Evolucion del parque de viviendas

La evolucion del parque de viviendas y la evolucion de la poblacion

En 1998, el parque de viviendas en Espana ascendıa a un total de 486 viviendas por cada 1.000 habitantes(2,1 personas por vivienda), siendo el segundo paıs de entre todos los analizados con un mayor parque deviviendas y con 27 viviendas por cada 1.000 habitantes por encima de la media europea (ver cuadro 1). Desdeese ano se han iniciado un total de 1.975.080 viviendas en el territorio espanol. Si observamos la evolucion delparque de viviendas en los diferentes paıses analizados, Espana es el paıs que mas ha incrementado su stock enlos ultimos 30 anos, pasando de estar entre los paıses con un stock mas reducido a ser la segunda potencia enla Union Europea (ver Cuadro 1).

Por otro lado, la evolucion del parque de viviendas no puede disociarse del crecimiento de la poblacion, queesta llegando a extremos de crecimiento natural cero en algunos paıses de Europa como Dinamarca, Suecia,Reino Unido o Espana. Solo Irlanda, Francia y Holanda tienen un crecimiento natural distinto de cero sin tomaren cuenta la inmigracion. Espana es un caso significativo, ya que a partir de los anos 80 el crecimiento de lapoblacion se detiene bruscamente y a partir de 1985 evoluciona un solo punto cada ano.

El parque de viviendas en Espana es muy reciente. El 44% del parque de viviendas espanol en 1991 hasido construido entre 1970 y 1991. Desde 1991 se inician 2.676.390 viviendas. Tan solo el 21% de su parque esanterior a 1949, porcentaje inferior al de paıses como Alemania (29 %), Francia (35%) o Reino Unido (42%),en los que el parque de viviendas se vio muy afectado por la Segunda Guerra Mundial.

Cuadro 1: Situacion y evolucion del parque de viviendas

Viviendas por cada 1.000 habitantes

1970 1980 1985 1990 1995 1999 IncrementoEspana 313 391 414 440 463 486a 173 (55,3%)Finlandia 317 385 406 444 472 484 167 (52,7%)Holanda 289 343 369 390 407 418 129 (44,6%)

Alemania 339 393 410 - 446b 462 123 (36,3%)Valor Medio 349 400 416 432 446 459 110 (31,5%)Franciac 390 447 464 458 482 490 100 (25,6%)Dinamarca 365 412 436 458 465 465 100 (27,4%)Irlanda 244 265 278 286 303 331 87 (35,6%)Reino Unido 344 379 386 410 413 422 78 (22,7%)Suecia 405 421 439 449 - 482 77 (19,0%)

Fuente: Elaboracion propia.

Notas: a Datos relativos a 1998. b Datos relativos a 1996. c Datos relativos a 1973, 1984, 1988, 1992, 1996 y 1999.

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Figura 1: Evolucion del stock de viviendas

Figura 2: Relacion entre la evolucion del parque de viviendas y el crecimiento de la poblacion(1970=100)

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Si observamos los niveles de construccion de viviendas en los distintos paıses analizados, se puede llegar a laconclusion de que, salvo en los casos de Espana e Irlanda, el nivel de construccion de viviendas desciende desde1970 hasta ahora. Espana y Finlandia son los paıses con mayor numero de viviendas construidas en todo elperiodo. En Finlandia se mantiene un ındice superior a las 10 viviendas por cada 1.000 habitantes hasta 1992,momento en el que empieza la recesion, que alcanza su mınimo en 4,07 cuatro anos mas tarde. En el ano 2000es el tercer paıs en volumen de construccion: 6,33 (ver Cuadro 2).

Figura 3: Viviendas iniciadas en Espana

La situacion del mercado de construccion de viviendas en Espana es un caso bastante peculiar entre todoslos paıses analizados. En el ano 2000 el ındice de viviendas construidas por cada 1.000 habitantes llego hasta las10,414 colocandose en la segunda posicion despues de Irlanda (13,19). Pero mientras Irlanda construye viviendasporque su stock esta muy por debajo de la medio europea (331 viviendas por cada 1.000 habitantes), Espanaalcanzo la media durante los anos 80. El nivel de construccion de viviendas en nuestro paıs ha alcanzado nivelessimilares a los del boom inmobiliario de los anos 70. A partir de este momento, logicamente el volumen deviviendas construidas descendio para mantenerse cerca de las 200.000 desde 1980 hasta 1993. A partir de estemomento y hasta la actualidad, el numero de viviendas construidas por ano sufre un incremento brusco y enclaro ascenso. A este periodo de construccion desmesurada va paralelo el descenso igual de espectacular de lasviviendas de regimen social. Mientras que durante los anos 70 y 80 la construccion en el mercado libre y social(viviendas de proteccion oficial y viviendas de precio tasado) iban mas o menos parejas, siendo mayoritariaslas promociones sociales en determinados periodos (desde 1972 a 1975 o desde 1980 a 1987), a partir de 1986descienden por debajo de las 100.000 viviendas anuales y no aparecen reflejadas en el boom constructivo actual(en el ano 2000 representa el 13% de las viviendas acabadas y el 9% de las viviendas empezadas en 2000 y2001; ver Cuadro 3)

Espana parece contar, pues, con un parque de viviendas lo suficientemente grande como para albergar atoda su poblacion. La construccion de los ultimos anos parece desmedida en comparacion con las necesidadesexistentes y con la evolucion de la poblacion, que desde hace tiempo esta estancada. Por otro lado, la oferta deviviendas a un precio asequible que garantice el acceso a la vivienda a todos los grupos sociales no esta presente enlos numeros. El ultimo Plan Vivienda 2002–2005 recoge incentivos para la construccion de viviendas protegidaspara la venta y el alquiler, pero tal vez llegue demasiado tarde. La rentabilidad del mercado ha llegado a talespuntos que habra que ver cual es la acogida por parte de los promotores de estas medidas. La gran duda es sirealmente les compensara acogerse a las ayudas estatales para la construccion de viviendas protegidas o seguirasiendo mas beneficioso la construccion de promociones libres y de lujo. Frente a este panorama es importantemostrar ejemplos de otro tipo de polıticas como la de Francia, en la que por la nueva ley de Solidaridad yRenovacion Urbana aprobada en el ano 2000 se obliga a todas las localidades a ofrecer el mismo porcentaje devivienda social, bajo multa que va a parar a un fondo para la mejora del habitat.

Ejemplo 1.- Ley Solidarite et Renouvellement Urbain 2000 (SRU). Francia: Una ciudad massolidaria

Dos de los objetivos mas importantes de esta ley son conseguir la mezcla urbana y asegurar un habitat diversoy de calidad. La diversificacion geografica de la vivienda social es una condicion sine qua non para alcanzar el

4El ındice es de 13,40 viviendas por cada mil habitantes iniciadas en el mismo ano y de 13,12 en el ano 2001.

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Cuadro 2: Viviendas construidas y vivienda social.

Viviendas construidas por cada 1.000 habitantes y% de vivienda social

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000Alemania 7,9 7,1 6,3 3,86 - 7,83 3,77

viv social - - 11% 12% 16% 12% 6 %d

Dinamarca 9,96 7,0 5,91 4,42 5,26 2,49 2,77c

viv social - - 24% 27% 47,8% 56,2% 51,1%Espana 9,05 10,44 6,94 4,98 7,23 5,64 10,41viv social 60,2% 52,5% 47,6% 67,2% 21,7% 29,5% 12,7%

Finlandia 10,8 14,7b 10,36 10,24 13,07 4,91 6,33

viv social - - 24% 17% 4,6% 4% 33%d

Francia 9,68 9,70 7,26 5,11 5,33 4,83 5,28

viv social - 21,6% 16,2% 21,3% 13,2% 22% 12,6%d

Holanda 9,05 8,88 8,07 6,98 6,81 6,42 0,9

viv social - 78,3% 74,5% 38% 31,4% 28,3% 17%d

Irlanda 4,41 - 8,1 - 5,42 8,49 13,19viv social - - - - 5,3% 13,0% 6,3%Reino Unido 6,51 5,72 4,29 3,66 3,73 3,41 -viv social 51,9% 52% 45,5% 21,2% 15,7% 20,6% 12,6%Suecia 13,2a 9,1 6,18 3,94 6,85 1,44 1,29c

viv social - - 22% 28% 24% 37,8% -Fuente: elaboracion propia.

Notas: a Datos relativos a 1970. b Datos relativos a 1976. c Datos relativos a 1998. d Datos relativos a 1999.

objetivo de la mezcla social y urbana a escala de la aglomeracion urbana. Es el medio de asegurar la reduccionde los fenomenos de segregacion que ponen en peligro los vınculos sociales en multitud de barrios. Desde estepunto de vista es necesario reforzar y mejorar los dispositivos de la ley de orientacion para la ciudad de 1991.En este sentido la SRU preve una financiacion solidaria entre las comunas. Si el porcentaje de vivienda sociales menor del 20%, las comunas mayores de 1.500 habitantes en Ile–de–France o mayores de 3.500 en los demasdepartamentos situadas en aglomeraciones mayores de 50.000 habitantes, estaran obligadas a pagar un impuestode 152 euros por vivienda que falte. Este impuesto se lleva el 20% del potencial fiscal por habitante en comunascuyo potencial fiscal pase de los 780 euros por habitante. Las comunas que se benefician de la Dotation deSolidarite Urbaine (DSU) y que dispongan de mas del 15% de su parque correspondiente a vivienda socialestaran exentas de pagar dicho impuesto. Los gastos debidos a la construccion de viviendas sociales para llegara la tasa correspondiente se deduciran del impuesto. En el caso de que la aglomeracion urbana haya aprobadoun Programme Local d’Habitat (PLH) la cuantıa recaudada pasara a sus arcas. En el caso contrario ira aparar a un establecimiento publico, si existe, o a un Fonds d´amenagement urbain. Estos objetivos deberan seralcanzados en un plazo de 20 anos.

La polıtica de ayuda a la vivienda fue reformada en su totalidad desde el ano 1997 con el fin de asegurarel desarrollo de una oferta del habitat que garantizase a cada familia la libertad de eleccion y que favoreciesela integracion de personas que se encontraran en dificultades: volver a potenciar la ayuda a la produccion,actualizacion segun las necesidades de las ayudas a la persona, bajada del IVA y creacion del Statut du bailleur.

Ademas el nuevo dispositivo financiero para la vivienda social, el PLUS que entro en vigor en otono de 1999permite acoger en las mismas viviendas hogares de recursos economicos muy diversos. El 30% de las viviendasdentro de las nuevas operaciones deberan ser ocupadas por hogares cuyos recursos sean inferiores al 60% de loslımites impuestos para acceder a las viviendas Habitation a Loyer Modere (HLM). El 10% sera accesiblepara hogares que los superen ligeramente. En total las nuevas viviendas sociales son accesibles para los trescuartos de los hogares franceses.

Rehabilitacion versus construccion

Sin embargo, la solucion realmente sostenible frente al problema de la construccion desmesurada de viviendases la rehabilitacion, porque es la unica opcion que no consume suelo, consume mucha menos energıa que laconstruccion, menos materiales y genera mas trabajo manteniendo en optimas condiciones el patrimonio existentepara el uso y disfrute de la poblacion. En materia de rehabilitacion, Espana esta a la cola de los paıses analizados.5

5El Plan de Vivienda 2002–2005 tambien recoje una serie de ayudas para la rehabilitacion de viviendas, pero no existen medidasque apuesten por la rehabilitacion frente a la construccion.

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Solo en Francia, cuyo volumen de rehabilitacion es menor que en paıses como Holanda, Suecia o Reino Unido, elnumero de viviendas rehabilitadas es mayor que el numero de viviendas construidas (ver Cuadro 3 y Cuadro 4).

Figura 4: Porcentaje de los trabajos de rehabilitacion dentro de la actividad constructiva relacio-nada con la vivienda. 1999

La crisis del petroleo de 1973 y la consecuente subida de precios, unidas al incremento del paro que estoconlleva en el sector de la construccion, son las principales consecuencias del cambio de perspectiva que llevaa primar la rehabilitacion sobre la construccion en Europa.6 Ademas los barrios antiguos de las ciudades, queson los mas perjudicados desde el punto de vista de la renovacion, forman parte de la ciudad consolidada yhan ido creando a lo largo del tiempo un tejido vivo que funciona de manera mucho mas eficaz que los nuevosbarrios construidos. La renovacion de la ciudad consolidada lleva aparejada el problema de la especulacion. Lapoblacion que vive en estos barrios degradados se caracteriza por ser poblacion marginal de escasos recursoseconomicos. Al demoler y volver a construir, los barrios se revalorizan, el precio de las nuevas viviendas superacon mucho el poder adquisitivo de la poblacion que vivıa allı y la deja fuera. Esta poblacion, lejos de mejorarsu calidad de vida gracias a la renovacion, pierde su habitat y se muda a zonas con condiciones parecidas a lasanteriores, generandose un proceso de exclusion. La rehabilitacion, pues, se plantea como una vıa mas sostenibleeconomicamente y como una manera de preservar lo existente, la cultura, la historia y la gente que la forma,como una medida polıtica y social que favorece a la gente que habita allı. Como se vio posteriormente, losprocesos de rehabilitacion no son capaces por sı solos de eliminar la especulacion inmobiliaria y la posteriorexpulsion de la poblacion residente de escasos recursos.

Como medidas precursoras de esta tendencia podemos nombrar la Ley Malraux (Francia, 1962) que plan-teaba una polıtica de recuperacion de los centros historicos incluyendo en ella tanto la arquitectura monumentalcomo la domestica aunque sin ahondar en el aspecto social. A partir de este momento se inician una serie demedidas e instrumentos que intentan recuperar el centro no solo como conjunto de edificios aislados sino comohabitat que incluye tanto los habitantes como sus necesidades. En 1971 se constituye el Agence Nationalpour l´Amelioration de l´Habitat (ANAH) , institucion publica independiente que tiene como funcionla rehabilitacion de viviendas privadas y la implantacion de la Operation Programme d´Ameliorationde l´Habitat (OPAH) y los Programmes Sociales Thematiques (PST) programas integrados derehabilitacion de barrios. La Housing Act de 1969 aprobada en el Reino Unido aprueba la rehabilitacion deviviendas debido a su escasez a traves de subvenciones a los inquilinos y propietarios para la mejora de lasviviendas. Como uno de los mejores ejemplos de la rehabilitacion de barrios en Europa nombraremos el caso deDinamarca.

Ejemplo 2.- La rehabilitacion en Dinamarca

Los proyectos de renovacion urbana en Dinamarca no solo se refieren a la vivienda sino que intentan solucionartodos los problemas a los que se enfrenta la poblacion que reside en este tipo de enclaves que, en multitud deocasiones, no son consecuencia de las condiciones fısicas del lugar o de la vivienda en la que residen, sinoque tienen un origen mas profundo (exclusion social y segregacion espacial). Las inversiones en vivienda estanıntimamente ligadas a proyectos sociales y a estrategias ecologicas: reducciones del alquiler, actividades derenovacion, prevencion de actos delictivos, medidas para favorecer el empleo de la poblacion en situacion dedesempleo, etc.; muchos de estos programas estan destinados especialmente a inmigrantes, solicitantes de asilo,jovenes con problemas de delincuencia y poblacion en paro de larga duracion. Los programas de rehabilitaciony renovacion urbana se basan, pues, en la confirmacion de que la sola rehabilitacion de la vivienda y el tejido

6En el informe Les principales tendances de la politique du logement dans les pays de la CEE (Naciones Unidas, 1980) se planteaya la disquisicion entre demolicion y reconstruccion o rehabilitacion como un problema vigente en los paıses de la ComunidadEconomica Europea .

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urbano, a pesar de ser un aspecto fundamental dentro de todo el proceso, no es capaz de mejorar las condicionesde la poblacion que habita en los barrios mas desfavorecidos.

Otra de las caracterısticas de estas iniciativas es el empeno por incluir la participacion de los habitantesy de las diversas entidades locales afectadas, publicas y privadas, en la delimitacion de los problemas y en lapropuesta de las soluciones. La cooperacion entre diversas entidades y la puesta en comun de distintos puntos devista es fundamental para la realizacion de este tipo de proyectos. Estos proyectos han llevado a la colaboraciona 6 ministerios distintos con el fin de realizar acciones integradas. El poder de las autoridades locales se hareforzado y se constituyen consejeros especiales que atienden las necesidades de la poblacion mas desfavorecida.

Uno de los principales objetivos de la rehabilitacion de barrios desfavorecidos y de las viviendas que hay enellos es que la poblacion no se vea expulsada por el aumento de precio en el alquiler. Los sistemas de financiacionque se plantean van encaminadas a que los gastos de todo este proceso no repercutan sobre los inquilinos sinosobre el estado o sobre los propietarios.

Para tener derecho a las ayudas previstas en la ley de rehabilitacion los Planes Reguladores (equivalente alPlan General en Espana) deben incluir las zonas a rehabilitar. A partir de este momento se puede redactar elplan de rehabilitacion cuyo principal objetivo es la rehabilitacion de viviendas (la mejora del tejido es reguladopor el Plan Local , equivalente al Plan Parcial espanol) que incluye distintas fases: visitas al edificio ycatalogacion del estado de este, necesidad de derribos, espacios comunes o equipamientos, elaboracion de unprograma de actuacion y proceso de informacion publica tras el cual se aprueba el documento definitivo. Elpresupuesto para rehabilitacion urbana es aprobado anualmente por el parlamento.

Para los edificios en alquiler se toma como base la renta tıpica en el mismo barrio y para una vivienda delmismo nivel. Tras una rehabilitacion, al alquiler de base (en principio es el alquiler antes de la rehabilitacion, perodebe de estar dentro de los baremos del valor del alquiler) se le aumentan los costes de los trabajos consideradoscomo mejoras, siempre que no superen un maximo estipulado por ley. Los prestamos para la rehabilitacionse calculan de acuerdo a dos conceptos diferentes: los costes de la mejora de la vivienda y las perdidas porrehabilitacion. La diferencia principal entre ambos conceptos esta en la distincion entre los trabajos que sepueden traducir en un aumento en el precio del alquiler y los que no. Los alquileres no se pueden subir en elcaso de nuevos techos o reparacion de los antiguos, recuperacion de fachadas escaleras o sotanos. Se subiranparcialmente cuando se coloquen nuevas puertas o ventanas o nuevas cocinas y produciran una subida entera delalquiler en el caso de aislamientos, calefacciones, agua caliente y nuevas salas de bano. En cualquier caso es elayuntamiento el que dara la aprobacion tanto al presupuesto de la rehabilitacion como a la subida del alquiler.Las mejoras de las viviendas, es decir, aquellos trabajos cuyo coste pueda repercutir en el precio del alquilerse pagan mediante creditos fijos anuales a 30 anos sobre el presupuesto aprobado. El resto del presupuesto, esdecir, el coste de la rehabilitacion menos lo que va a percibir el propietario por la subida del alquiler (perdidaspor rehabilitacion) se paga a traves de una subvencion publica que se pagara a medias entre el ayuntamientoy el estado. Tambien se incluyen en este apartado los gastos para la mejora de la vivienda que no puedenser financiados a traves del incremento lımite del alquiler (83–100% del alquiler en viviendas publicas en lamisma zona geografica o zona de similares caracterısticas). En el caso de rehabilitaciones duras, que son lasque no incrementan el precio del alquiler, el ayuntamiento expropia o compra los terrenos y los inquilinosson realojados en otros barrios. Los nuevos alquileres o alquileres de transito deben ser similares a los de lasantiguas viviendas por lo que en algunas ocasiones los inquilinos reciben subvenciones durante cinco anos paraequilibrar la diferencia, disminuyendo un 20% anualmente la diferencia entre ambos hasta alcanzar la puestaal dıa. Cuando se haya acabado la rehabilitacion de las viviendas los inquilinos tienen derecho a volver a ellas.Si el precio del alquiler vuelve a ser superior se repite el proceso. Si el alquiler nuevo es superior al 25% de losingresos familiares el periodo de ayuda pasa de los 5 a los 10 anos y se va aumentando un 10% anualmente(10 % de la diferencia entre el alquiler inicial y el alquiler nuevo). Algunos inquilinos no vuelven a la viviendaporque el precio posterior a la rehabilitacion es mayor a la renta de transito. Todas estas ayudas son mitadsubvencionadas por la administracion central y mitad por los ayuntamientos.

Uso del parque de viviendas

Regimen de tenencia

La propiedad como regimen de tenencia mayoritario en toda Europa es una tendencia de los ultimos tiempos.Las recientes polıticas de vivienda de los distintos paıses han ido enfocadas a premiar esta situacion. Comoconsecuencia de ello, 4 de los 9 paıses analizados tienen, en la actualidad, un porcentaje bastante considerablede propietarios ocupantes, quedando tan solo Alemania y Suecia con mas de la mitad del parque de viviendasen alquiler. Espana encabeza esta tendencia con un 81% de las viviendas en propiedad, seguido muy de cercapor Irlanda (79%), Reino Unido (69 %) y Finlandia (60%). Ver Cuadro 5.

En cuanto al alquiler social, el paıs con el parque mas voluminoso es Holanda, donde representa un 75%del alquiler total, seguido del Reino Unido (65%). En Irlanda la mitad del parque en alquiler es parque social,mientras en Dinamarca y Francia representa el 42% y 47% respectivamente.

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Figura 5: Regimen de tenencia

En Espana no existe el alquiler social, salvo en algunas iniciativas muy escasas por parte de los ayuntamientos.

Aunque la tendencia espanola en regimen de tenencia tenga una tradicion ya casi consolidada, no siempre hasido ası. En el ano 50 la propiedad no llegaba a la mitad del parque de viviendas. Es cierto que la evolucion delresto de paıses europeos tiende a aumentar el numero de propietarios ocupantes, pero de manera mas paulatina yen un contexto diferente al espanol. En Espana la unica alternativa es la propiedad, fomentada desde el gobiernoa traves de una serie de medidas fiscales que llevaron hasta excluir del Impuesto sobre la Renta de lasPersonas Fısicas (IRPF) la desgravacion por la renta de los inquilinos en 1998. El ultimo Plan de Vivienda2002–2005 sigue ofreciendo amplias ayudas para la compra de vivienda tanto en la primera adquisicion como enlas sucesivas siempre que se trate de vivienda principal. De hecho, la unica condicion que pone el Real Decretoen este sentido es que el que pide la ayuda no tenga otra vivienda en la misma localidad, y si la tiene que suvalor sea inferior al 40% del precio maximo de venta estipulado.7

La primera necesidad imperiosa de viviendas es consecuencia directa de la revolucion industrial y de laemigracion masiva de grandes cantidades de poblacion a las ciudades en muy poco tiempo. En esta primeraetapa la polıtica va destinada a procurar viviendas a la capa social compuesta por los trabajadores de lasfabricas, es decir la necesidad de vivienda es una caracterıstica de una determinada capa social. Tras las dosGuerras Mundiales, el problema se generaliza. Existe un problema de acceso y carencia de viviendas, en unospaıses porque el parque se ha destrozado en gran parte, en otros porque no se han construido viviendas a unritmo adecuado en ese periodo de tiempo (crisis del 29, carencia de materiales y mano de obra durante las dosguerras, etc). Los diferentes gobiernos ponen en marcha medidas similares en todos los paıses para fomentar laconstruccion masiva de viviendas. La recaudacion de fondos para ayudar a la construccion de viviendas tomadiversas formas. En Francia aparece el 1% vivienda que es un impuesto que deben pagar todas las empresas queempleen a mas de 20 trabajadores (1 % de la masa salarial) que ira a parar a los presupuestos estatales y quese empleara para la construccion de las viviendas necesarias. En este momento se consolida la vivienda social,vivienda en alquiler cuya renta esta estipulada por el gobierno. En Reino Unido, Holanda o Irlanda la gestion ymantenimiento de dicho parque corre a cargo de las autoridades locales. En otros paıses como Francia son desdeun primer momento entidades sin animo de lucro las que gestionan la vivienda social, aunque con presupuestosestatales.

Otra de las medidas emprendidas por los gobiernos europeos para paliar la carestıa de la vivienda es lacongelacion de los alquileres libres. Esta medida intentaba evitar la especulacion en este regimen evitando queparte de la poblacion se quedase en la calle debido a la falta de recursos economicos para cubrir los costes delalquiler.

A partir de los anos 80 el panorama en la polıtica de la vivienda en los paıses de Europa empieza a cambiar.La necesidad de vivienda esta cubierta, la poblacion ha dejado de crecer y algunos paıses empiezan a acercarseal crecimiento natural cero y la crisis economica invita a plantear recortes en materia de vivienda. Incluso enalgunos paıses se llega a dar la situacion de que el parque de vivienda social alberga a capas de la poblacion cuyacapacidad economica les permite encontrar y pagar una vivienda en el mercado libre. Los gobiernos nacionales

7623,77E/m2 que se puede incrementar en un 40 % en el caso de municipios de tipo A, un 20 % en el caso de municipios de tipoB y un 10 % en municipios de tipo C. Los municipios del tipo A y B estan localizados en Baleares, Cataluna y Madrid, comunidadesen las que mas ha subido el precio de la vivienda, mientras que los municipios de tipo C corresponden a las capitales de provinciay al resto de municipios de las tres comunidades.

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deciden cambiar la polıtica, enfocar sus esfuerzos a conseguir que parte de esta poblacion se independice yreducir gastos para ayudar a consolidar otras materias. En Francia la gestion de la vivienda social se pasa pocoa poco a manos totalmente privadas. En el Reino Unido8 y en Irlanda se decide vender a bajo precio el parquede vivienda social a sus inquilinos (right to buy). Se liberaliza por completo el mercado del alquiler, y muchospaıses optaran por potenciar la propiedad como regimen de tenencia y por conservar un pequeno porcentaje devivienda social.

El proteccionismo estatal en este punto trae consecuencias sobre el parque en alquiler que todavıa dejanhuella en la mayorıa de las ciudades. La congelacion de los alquileres desanima a los duenos a invertir endichas viviendas. En muchos casos, pequenos propietarios sobre todo, los ingresos que perciben por ellas noson suficientes para cubrir los gastos que representa la mejora de este parque que se va degradando con eltiempo. En el momento de la liberalizacion los precios suben mucho mas rapido que la inflacion y los sueldosy el parque esta en muy malas condiciones. Para ayudar a los inquilinos a pagar estas subidas se crean lasayudas a la persona. Los problemas tıpicos de los centros de las ciudades en toda Europa son consecuencia deestas medidas. Los centros estan degradados y albergan a un porcentaje de poblacion de bajos ingresos y enmuchos casos se han convertido en grandes guetos. Comienza la polıtica de rehabilitacion de barrios. Pero en unprimer momento los mecanismos empleados hacıan subir los precios de las viviendas rehabilitadas expulsandoa la poblacion que residıa en estos centros porque la subida de los alquileres posterior a la rehabilitacion erademasiado alta para sus ingresos, con lo cual no se solucionaba el problema social, sino que era trasladado delugar. Las condiciones de habitabilidad mınimas tambien son consecuencia de la situacion del parque en alquiler.Existen en muchos paıses unas normas estrictas que deben cumplir las viviendas para poder ser consideradascomo tales ( cedula de habitabilidad en Madrid) pero es necesaria una polıtica estricta para que esto puedacumplirse. La especulacion del parque de alquiler y los litigios por el precio del alquiler se controlan a traves deoficinas que llevan la contabilidad de cuanto cuesta segun el mercado una vivienda en similares condiciones enlugares similares (Irlanda, Reino Unido, Francia. . . ).

El fomento de la vivienda en propiedad supone que el Estado se libera a largo plazo de gastos y problemas,mientras que el mantenimiento de un parque social que normalmente se ha construido rapidamente —es masimportante construir muchas viviendas en poco tiempo y a bajo precio que den cobijo a un numero considerablede poblacion que vigilar la calidad de estas viviendas— es un coste excesivo para el estado. Las ayudas a laproduccion se reducen notablemente, y se incrementan las ayudas a la persona en parte para paliar el incrementodesmedido de los alquileres. Las formas de ayuda mas habituales para el acceso a la vivienda en propiedad sonla reduccion fiscal sobre los intereses de los prestamos hipotecarios, la exoneracion del impuesto sobre losbienes inmuebles y, en la mayorıa de los paıses, la ausencia de tasas en la venta de viviendas (traspasos de lasviviendas).9 Salvo Irlanda y el Reino Unido, todos los paıses han puesto en marcha sistemas de ahorro–viviendaque favorecen la inversion inmobiliaria y la compra de viviendas a traves de intereses altos o primas en el ahorroy/o prestamos posteriores con intereses reducidos. Tanto en Alemania como en Francia se han puesto ambossistemas en marcha y tienen gran exito.

A diferencia del resto de los paıses analizados, en Espana nunca ha existido un parque de vivienda social enalquiler gestionado por el estado. Toda la vivienda social salıa directamente al mercado para su compra. Porel contrario la congelacion de los alquileres sı fue una medida aplicada en nuestro paıs, hasta la aprobacion en1985 de la llamada «Ley Boyer», con todas sus consecuencias.

Como regimen de tenencia alternativo a la propiedad (a caballo entre la propiedad y el alquiler) aparece elCondominio o Cooperativa en Dinamarca, Suecia y Finlandia. Este tipo de viviendas es utilizado por gran partede la poblacion como alternativa a la propiedad por ser mas barato. No se compra la vivienda en propiedadquedando en manos de la sociedad, sino el derecho al uso ilimitado de ella. En Finlandia, este sistema esespecialmente peculiar ya que este derecho puede ser comprado no solo por una persona fısica para su uso comoen el resto de los paıses, sino que puede ser cedido a alguien que quiera alquilarlo, a entidades sin animo delucro, etc. Este sistema favorece la inclusion social por la mezcla en la misma propiedad de diferentes sectoresde la sociedad, de hecho Finlandia es uno de los paıses que menos problemas tiene con la exclusion social y lasegregacion espacial. Como punto comun a todos estos paıses se puede hacer notar el empeno por ceder partede la gestion de las viviendas a los inquilinos como medida de inclusion en la sociedad, caracterıstica implıcitaen las viviendas en cooperativa o condominio.

Ocupacion

Espana tiene el parque de viviendas mas infrautilizado de entre todos los analizados. Segun los datos delCenso de 1991, el porcentaje de viviendas desocupadas ascendıa al 13% y las viviendas secundarias10 al 15,3%,

8En 1980 el porcentaje de propietarios ocupantes en el Reino Unido representaba el 55 % del total. En 1999 el 68 % del parqueesta en propiedad.

9El impuesto de plusvalıa sigue vigente en Espana.10No se han encontrado polıticas alternativas frente a las viviendas secundarias. Pero es importante apuntar que el uso de la

vivienda principal como bien de primera necesidad y el uso de la vivienda secundaria como lujo podrıa ser fiscalizados de modosimilar a como se penaliza la compra de tabaco frente a la del pan.

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lo que significa que solo el 70% de este stock es utilizado como vivienda principal. Entre 1981 y 1991 seregistra un aumento de viviendas secundarias equivalente al 54%. Segun el informe realizado por el Ministeriode Fomento para la II Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos , uno de cadacuatro hogares tiene una vivienda secundaria. A juzgar por el nivel de construccion de los ultimos anos lascifras habran aumentado considerablemente. Segun el estudio realizado por Jose Manuel Naredo (2000), lasviviendas vacıas y secundarias pertenecen mayoritariamente a dos periodos muy distintos, las mas antiguas ylas mas nuevas, lo que viene a decir que buena parte de esas viviendas nuevas construidas pasan a ser viviendassecundarias o sencillamente a engrosar el grupo de las viviendas vacantes (ver Cuadro 3).

Figura 6: Relacion entre construccion y rehabilitacion de viviendas en Espana y Francia

Frente a estos dos problemas mencionados, la falta de oferta de vivienda en alquiler y el gran numero deviviendas vacantes, la medida propuesta por el gobierno para fomentar la salida al mercado de este parque sinuso es desgravar en el IRPF a aquellos propietarios que alquilen su vivienda el 15% del total recaudado porla renta de dicha vivienda o, en el caso de tenerla vacıa, hasta el 40% de lo recaudado. Despues de reconocerque la vivienda en alquiler es utilizada por aquella poblacion que no puede acceder a la propiedad, en muchoscasos por falta de recursos economicos, las medidas emprendidas no garantizan en absoluto que la accesibilidadde este sector vaya a mejorar, salvo porque existira, si funcionan, una mayor oferta de viviendas. El gobiernoespanol concede ayudas a los propietarios sin exigirles nada a cambio, esperando que sea la propia oferta dealquiler la que haga bajar los precios. Se puede llegar a dar la circunstancia de que aquellos que no tienen paracomprar una vivienda le esten comprando la suya a otro. No solo se penaliza al inquilino frente al propietariosino que las medidas emprendidas para ampliar la oferta no tienen en cuenta en absoluto las circunstancias delparque ni del inquilino, o los atropellos que esta sufriendo el usuario de este parque.11 A traves de esta medidael gobierno espanol reconoce que la propiedad privada de la vivienda es un derecho sagrado segun el cual elpropietario puede hacer lo que quiera con ella incluso mantenerla vacıa. Frente a esta solucion existen tres paısesque se plantean el mismo problema desde tres coyunturas muy distintas. La situacion de la que parten cada unode ellos es bastante diferente, y el caso de Suecia se ha incluido como ejemplo de lo que puede llegar a suponerun parque infrautilizado.

Ejemplo 3.- Artıculo 51 de Ley contra la exclusion social (Francia, 1998)

En el contexto de la necesidad de viviendas en determinadas zonas del paıs, el gobierno frances responde conuna serie de medidas cuyo objetivo es movilizar el parque de alquiler privado vacante, dos medidas restrictivasacompanadas de un conjunto de formulas fiscales y ayudas que animen a los propietarios a devolver las viviendasal mercado.

1. Tasa sobre las viviendas vacantes

En las grandes aglomeraciones y mas concretamente en Parıs, se esta constatando un doble fenomeno. Porun lado cada vez existe mas gente con problemas para encontrar una vivienda y por otro existe un numeroimportante de viviendas vacıas.

11El parque en alquiler libre es el regimen de tenencia mas problematico en toda Europa. En paıses como Francia, Reino Unido,Irlanda o Dinamarca se han visto obligados a crear leyes estrictas que protejan al inquilino frente al propietario y a crear oficinaspublicas locales que medien en los problemas de convivencia y tramiten las posibles quejas.

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Cuadro 3: Residencias vacıas y secundarias

% de residencias vacıas % de residencias secundarias

Espana 1991 13,0 Espana 1991 15,3Irlanda 2000 10,0 Suecia 1998a 13,9Francia 1999 6,9 Alemania 1998 12,2Finlandia 1998 6,5 Francia 1999 10,1Reino Unido 1999 4,8 Dinamarca 1999 8,8Dinamarca 1999 4,4 Reino Unido 1999 1,1Alemania 1998 3,6 Holanda 1999 0,2Suecia 1998 3,3 - - -Holanda 1999 2,3 - - -

Fuente: Statistiques du logement dans l´Union Europeenne.(a) En Suecia muchas de estas viviendas carecen de elementos basicos de confort, como la electricidad, luego no serıan

susceptibles de ser utilizadas como viviendas principales.

Esta tasa se impone sobre los propietarios privados cuyos bienes estan vacantes voluntariamente desde hacemas de dos meses y que estan situados en aglomeraciones de mas de 200.000 habitantes12 en los que se dan estastres circunstancias: la tasa de viviendas privadas vacantes es superior a la media, el crecimiento de la poblaciones positivo y existe un nivel de viviendas de alquiler en el sector privado bajo con respecto a la demanda deviviendas existente.

Durante el primer ano la cuantıa de la tasa correspondera al 10% del valor de la vivienda en alquilercorrespondiente al valor catastral (definido en el artıculo 1.409 del codigo general de los impuestos). Este valorse incrementara hasta el 12,5% durante el segundo ano y hasta el 15% a partir del tercero. El dinero recaudadogracias a este impuesto va a parar a los fondos del ANAH.

La ley preve dos grandes categorıas:

Viviendas que esten ocupadas al menos durante treinta dıas consecutivos durante cada uno de los dos anosdel periodo de referencia.

Viviendas que esten vacantes por causa involuntaria del propietario:

• Vivienda puesta en venta o en alquiler al precio del mercado no encontrando cliente.

• Vivienda destinada a ser demolida o que necesite trabajos de rehabilitacion complejos y caros a cargodel propietario.

Antes de la aplicacion de la tasa sobre las viviendas vacantes ya se habıan puesto en marcha otros instru-mentos con la intencion de solucionar este problema:

1. Ayudas del ANAH a los propietarios de viviendas en alquiler con el fin de ayudarles a financiar y llevara cabo los trabajos de rehabilitacion de sus edificios. La vivienda debe tener mas de 15 anos. Cuando setrata de una vivienda vacante, estas ayudas estan mayoradas. Despues de esta ayuda las viviendas debenser alquiladas como residencia principal durante 10 anos.

2. El sistema de Contrato de Rehabilitacion permite al propietario descargarse de los trabajos de mejora,beneficiandose de estos al final del contrato. El contrato de rehabilitacion es un contrato por el cual elfirmante se compromete a realizar, en un periodo determinado, los trabajos de mejora sobre el inmueble ya conservarlo en buen estado para alquilarlo como vivienda durante la duracion del contrato. El contratodescribe la naturaleza de los trabajos, sus caracterısticas tecnicas y el periodo para llevar a cabo suejecucion. La duracion del contrato es como mınimo de 12 anos. Al final del contrato las mejoras efectuadassobre el inmueble benefician al constructor sin derecho a indemnizacion. El inquilino solo puede ser unorganismo HLM —los organimos mas importantes encargados de la gestion de las viviendas sociales enalquiler en Francia—, una Sociedad de Economıa Mixta (SEM) —cuyo objetivo es el de construiro dar viviendas—, una colectividad territorial o un organismo agregado —cuyo objetivo es contribuir alalojamiento de personas desfavorecidas.

3. Ventajas fiscales para los trabajos efectuados para la rehabilitacion de viviendas y su puesta en el mercadode alquiler a cambio de una duracion mınima de contrato de alquiler, 9 anos en el caso de viviendas nuevasy 6 en el caso de viviendas usadas.

12Parıs y region Parisina, Bordeaux, Cannes–Grasse–Antibes, Lille, Lyon, Montpellier, Nice, Toulouse.

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4. Una ley que autoriza a los organismos HLM a realquilar viviendas vacantes del parque privado paradevolverlas al mercado aportando a los propietarios una garantıa de gestion e ingresos.

En los casos en los que esta medida no es suficiente es necesario llegar mas lejos instaurando una nuevacontribucion para ciertas viviendas dejadas vacantes voluntariamente a pesar de la demanda existente. La tasatiene una intencion mas persuasiva que represiva: solo se aplica a las comunas con problemas de vivienda y endeterminadas condiciones.

2. Modernizar el procedimiento para requisar viviendasSegun el Artıculo 52 de la ley en las comunas en las que existan importantes desequilibrios entre la oferta

y la demanda de viviendas destinadas a personas con rentas modestas y personas desfavorecidas, el Prefectopodra requisar inmuebles vacıos desde hace mas de 18 meses que pertenezcan a una persona moral que nohaya puesto remedio para devolver estas viviendas al mercado. Los locales pertenecientes a personas fısicas ya las SVI familiares estan exentos de esta medida. El prefecto podra requisar estas viviendas por un periodomınimo de un mes y maximo de 6 anos, pudiendo ampliarlo hasta 12 si se llevan a cabo importantes trabajosde rehabilitacion (normas de habitabilidad).

Antes de llevar a cabo el acto de requisar el inmueble el Prefecto intentara que sea el titular el que pongaremedio a la situacion. Si no lo consigue, el prefecto tendra poder para alojar a personas de rentas modestas enestas viviendas.

El Prefecto encargara a un agente de vivienda social los trabajos y la gestion del alquiler. Este agente podraser: una colectividad, un organismo HLM, una sociedad de economıa mixta, o un organismo escogido por elEstado para este fin. Se firmara un contrato de alquiler por un ano entre este organismo y las personas queviviran allı. Este contrato podra ser renovado por un periodo similar en el caso de no haber encontrado otroalojamiento adecuado.

A partir de la fecha en la que el inmueble es requisado el organismo que lo gestione debera pagar mensual-

mente al propietario una indemnizacion determinada que dependera del alquiler calculado en funcion de los m2

de superficie util despues de deducirle la amortizacion de los trabajos realizados en el inmueble y los gastos degestion.

Cuando el periodo de requisicion termine el organismo que lo gestiona debera ofrecer una vivienda al ocu-pante. El inquilino no puede permanecer despues del final del contrato en esa vivienda salvo que llegue a unacuerdo con el propietario.

Ejemplo 4.- Reino Unido

La Empty Home Agency es una entidad sin animo de lucro creada en 1992 con el objetivo de ejercer unpapel mediador entre los distintos implicados: propietarios de las viviendas vacıas, autoridades locales y Housingassociations , para la busqueda de soluciones innovadoras que redujesen al mınimo el numero de viviendasdesocupadas. Uno de sus papeles es el de animar a las autoridades locales a desarrollar iniciativas efectivaspara devolver estas viviendas al mercado. En este momento existen unas 200 autoridades locales en Inglaterraque han iniciado programas para solucionar este problema. Los ultimos informes nacionales han relacionado elproblema de las viviendas vacantes con los barrios mas desfavorecidos, en los que la baja demanda de vivienday el aumento de la tendencia es un factor importante que puede traer como consecuencia que un area en ellımite acabe siendo un Unpopular Neibourghood. Este tipo de barrios cada vez mas frecuente en el Reino Unidoesta caracterizado por ser barrios muy degradados, guetos con alto nivel de delincuencia que se van vaciando depoblacion y acogiendo al sector con mayores problemas que sufren la especulacion de los propietarios. En estecontexto el gobierno plantea que controlar el numero de viviendas vacıas es controlar la calidad y la situaciondel barrio.

En 1996 se realiza el informe Vacant dwelling in the private sector cuyo principal objetivo era la investigacionde las causas de la desocupacion de las viviendas teniendo siempre en cuenta la necesaria existencia de unporcentaje de viviendas vacıas que permitan la movilidad de la poblacion. El informe debıa identificar una seriede parametros: la escala (numero), distribucion (localizacion geografica) y tipo de las viviendas que estabanvacantes en relacion con la totalidad del parque; el origen, duracion y cambios en el tiempo, las causas dela desocupacion de dichas viviendas y su influencia en el mercado; y por ultimo la legislacion adecuada y lasestrategias polıticas que pudieran inducir a devolver estas viviendas al mercado, ası como las mejores practicasllevadas a cabo en este sentido.

Existen unas 250.000 viviendas detectadas como viviendas vacantes que necesitan ayuda para ser devueltasal mercado. La mayorıa de ellas son viviendas anteriores a 1919 (terraced houses) de mucha peor calidad que elresto del parque y localizadas en las areas urbanas mas desfavorecidas. Son necesarios una media de 7881,4 eurospara arreglar la mitad de este parque. Es muy importante saber cual es la razon de la desocupacion permanentede estas viviendas antes de tomar iniciativas que las devuelvan al mercado.

Como conclusiones principales las medidas tomadas por el gobierno ingles para reducir el numero de viviendasvacantes son:

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Incentivos fiscales para los propietarios privados para la compra y rehabilitacion de estas viviendas yaumento del presupuesto gubernamental a traves de dos vıas: el Housing Investment Programme queva a parar a las arcas de las autoridades locales y el presupuesto de Empty Homes Agency , ası comodestinar parte del presupuesto para asociaciones de viviendas que estan dispuestas a adquirir parte de esteparque y devolverlo al mercado.

Aumentar las competencias de las autoridades locales para penalizar a los propietarios que mantengandichas viviendas vacıas voluntariamente. El gobierno ha puesto en marcha el Best Value PerformanceIndicator que exige a las autoridades locales publicar la informacion relativa al numero de viviendasprivadas vacıas. Desde el 1 de abril del ano 2000 entra en vigor una tasa local sobre las viviendas vacantes.Aquellas que necesiten trabajos de mejora o rehabilitacion por incumplimiento de los estandares mınimosde habitabilidad y calidad estan exentas de pagar el impuesto durante el primer ano y pasaran a pagar lamitad de su valor durante el segundo ano.

En 1999 se crea el Empty Property Advisory Group con la funcion de identificar practicas que acaben conlas viviendas vacıas e investiguen sobre la posible mejora del impuesto sobre las viviendas vacantes.

Ejemplo 6.- Suecia

En 1999 un 3,7% de las viviendas en el sector en alquiler permanecıa vacıa. Los unicos datos disponiblesrespecto a las viviendas vacıas son los correspondientes al sector en alquiler:

viviendas sociales: 4,7%;

viviendas privadas: 2,4%.

El numero de viviendas vacantes es mucho mayor en el entorno rural que en el urbano (en Estocolmo elındice es del 0,3%). Las viviendas vacantes son habitualmente consecuencia del incremento de la tasa de paroen determinadas regiones que llevan a la poblacion a moverse a otros lugares en busca de empleo. Estas razonesafectan mas al sector social que al privado. La movilidad dentro de la vivienda social fue del 22% en 1998,cifra constante desde 1993. Esta cifra depende mucho de las estaciones y de las distintas zonas geograficas (enEstocolmo no paso del 15% mientras que en otras zonas llego al 30%). El numero de viviendas vacantes en elsector social aumento mucho entre 1993 y 1998, ano a partir del cual se empieza a controlar la situacion.

Los alquileres en la vivienda social se calculan sobre la base de los costes de la totalidad del parque perte-neciente a cada entidad sin animo de lucro en el municipio. El objetivo es dividir estos costes entre todas lasviviendas alquiladas atendiendo a criterios estandar (utility–value rent) que dependen del tamano de la vivienday su calidad. El rent–setting system redistribuye las perdidas de las companıas de la vivienda en subidas delalquiler en el resto de su parque. El aumento del numero de viviendas vacantes se traduce en un aumento delalquiler para el resto de los inquilinos. Estas viviendas estan garantizadas por las autoridades locales por lo queesta subida recae no sobre el inquilino sino sobre el presupuesto municipal. Existen algunas medidas que sontomadas por los ayuntamientos en estos casos:

Descuentos en el precio del alquiler para atraer a nuevos habitantes.

Reutilizacion de las viviendas para otros usos.

Demolicion de parte del parque vacante. En 289 municipios existen planes de demolicion de viviendasvacantes. En 1999 3.600 viviendas fueron destruidas. El 80% fueron construidas durante los anos 60 y 70y el 20% restante durante los 40 y 50.

Esfuerzo economico y precio de la vivienda

Gasto Estatal en vivienda

Los distintos paıses analizados en materia de vivienda se pueden distribuir en cuatro grupos atendiendo alpresupuesto empleado en vivienda (Parlamento Europeo, 1996). El primer grupo compuesto por Holanda,Suecia y Reino Unido se caracteriza por gastar mas del 3 % del PIB en vivienda. Las mayores inversiones se danen los paıses que poseen el mayor parque social, cuyo mantenimiento y gestion incrementa el gasto en materiade vivienda.

Dinamarca, Francia y Alemania gastan entre el 1% y el 2 %, mientras Irlanda y Finlandia emplean entornoal 1%. En el ultimo grupo encontramos a Espana junto con Portugal y Grecia, paıses con mayor ındice depropietarios ocupantes y cuyo presupuesto es empleado en ayudas directas al acceso a la propiedad. En ningunode estos paıses existe un parque de vivienda social en alquiler.

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Cuadro 4: Riqueza y porcentaje de inversion en vivienda

PIB per capita, mi-les de euros (1997)

Coste de la polıtica de vi-vienda,% del PIB (1996)

Suecia 22,7 4,10%Reino Unido 19,3 3,30%Holanda 20,5 3,20%Francia 20,9 1,80%Finlandia 20,6 1,48%Alemania 22,5 1,40%Dinamarca 27,3 1,02%Espana 12,3 0,98%Irlanda 18,6 -

Fuente: Parlamento Europeo, 1996

El Plan de Vivienda 1998–2001 gastaba 61 millones de euros como cifra media al ano. En el ultimo Plande Vivienda 2002–2005 preve el empleo de 540,97 millones de euros en diversas ayudas. Esta cifra supone untotal de 13 euros por habitante frente a los 300 euros que gastaban Francia, Holanda, Reino Unido o Suecia en1999.

El precio de la vivienda

Espana es el paıs que mayor incremento ha sufrido en el precio de la vivienda desde 1980 (726% en valornominal y 124% en valor real). Segun los datos publicados por The Economist en Marzo de 2002, la diferenciaentre el aumento del precio en este paıs y en el resto es muy significativa: 275 puntos por encima de Irlanda—paıs con un ındice de viviendas ocupadas por sus propietarios muy cercano a Espana y cuyo gobierno reconoceun gran problema de acceso a la vivienda para una parte significativa de la poblacion en dicha subida—, casi eldoble que en el Reino Unido, 30 veces mas que en Suecia, Holanda y Francia y 22 veces mas que en Alemania.13

El precio pasa de 52.800 pesetas/m2 en 1987 a las 174.100 de 2001, sufriendo un incremento del 45% entre1998 y 2001, periodo de crecimiento progresivo (valor real; Ministerio de Fomento, 2002). El precio subeproporcionalmente a la construccion de viviendas, cuantas mas viviendas se construyen mas sube su precio. Porotro lado el esfuerzo bruto de las familias en vivienda ha llegado al 43,2% del salario bruto en 2001, con susmaximos en las Comunidades Autonomas en las que mas ha subido el precio: Baleares, Cataluna, la Comunidadde Madrid y el Paıs Vasco (BBVA, 2002). Pero no es solo Espana el paıs que tiene problemas en este aspecto.En 1998 el gobierno irlandes encarga un informe a una consultora por la subida desmedida de los precios queimpiden el acceso a la vivienda a la poblacion de rentas mas escasas con el fin de analizar las causas del fenomenoy redactar una serie de medidas que acaben con el desequilibrio del mercado. Las conclusiones de este informepueden dar las pautas de cuales han sido los principales factores que han hecho subir el precio de la viviendaen nuestro paıs.

Cuadro 5: Variacion del precio de la vivienda

1980–2001 2001Nominal Real Nominal Real

Espana 726% 124% 15,4% 11,4%Irlanda 451% 95% 14% 8,6%Reino Unido 389% 89% 10,5% 8,5%Suecia 183% 6 % 7,9% 5,3%Holanda 181% 66% 8,7% 4,0%Francia 155% 15% 8,9% 5,1%Alemania 33% -21% 1,6% -0,9%

Fuente: The Economist

13Valor nominal. Las diferencias en valor real tambien son significativas 29 puntos por encima de Irlanda, 35 por encima de ReinoUnido, 58 por encima de Holanda, 109 por encima de Francia y 118 por encima de Suecia y 145 por encima de Alemania.

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Ejemplo 7.- Bacon Report on Housing (Irlanda)

Desde 1992 Irlanda ha experimentado un crecimiento economico que ha traıdo como consecuencia el aumentode los ingresos reales per capita, la subida del numero de empleos, la caıda de los tipos de interes y la expansionde los creditos hipotecarios. El mercado hipotecario a finales de 1997 es mucho mas asequible de lo que fuedurante el periodo 1989–1992. La influencia de la situacion economica favorable ha sido muy importante en elaumento de la demanda de viviendas, que ha ido acompanado de cambios en la demografıa, como por ejemploel aumento de la inmigracion. Desde 1997 se contabiliza un crecimiento neto de 15.000 inmigrantes anualmente,la mayorıa con edades comprendidas entre los 25 y los 47 anos, lo que implica una necesidad de vivienda. Entre1988 y 1997 el numero de hogares constituido por 1 o 2 personas se ha incrementado en Dublın un 35%. Todosestos factores son el motivo fundamental del aumento real de la demanda de vivienda que junto con la ofertadisponible de viviendas influyen entre el 80% y el 90% de la variacion del precio de la vivienda. Este factor hasido reforzado por otras causas adyacentes como:

La prevision de la subida del precio de la vivienda.

El aumento de la produccion de viviendas y el consecuente aumento de la demanda de inversion privada.Esto podrıa hacer caer el mercado de la vivienda en un cırculo vicioso en el que el aumento de la presionespeculativa consigue hacer crecer sobremanera los precios que a su vez atraigan mas inversores por ser unbuen negocio. La demanda de la inversion privada, la necesidad de inversion y el aumento de esta puedeser uno de los factores que mas influyen en el mantenimiento de los precios y en su subida. Es necesariocontrolar las inversiones destinadas a vivienda para que no se conviertan en mera especulacion.

El coste del terreno representa una parte importante de la subida del precio de la vivienda. Pero las causasdel aumento del precio son las mismas que hacen subir el precio de la vivienda.

El aumento de la migracion interna. Sobre todo en el caso de Dublın donde la situacion es crıtica.

Retraso en la construccion de viviendas nuevas.

La influencia de las instituciones bancarias y sus sistemas de prestamos en la subida de los precios tambienes un factor importante. El calculo de los riesgos de un prestamo repercute en la subida de los preciosde las viviendas. Entre los criterios para evaluar los riesgos de un prestamo se encuentran los ingresos ycalidad de la situacion laboral del que pide el prestamo. En algunos sitios se exige ademas un seguro porimpago.

Entre otros aspectos el informe debıa analizar las proyecciones de demanda de viviendas y las necesidadesde los hogares de bajos y medios ingresos planteando una serie de recomendaciones para la creacion de viviendapensando sobre todo en los primeros compradores y las pautas adecuadas para la revision de los programas devivienda social. Entre las consecuencias de la subida del precio de la vivienda el informe senala dos:

A pesar de la subida de precios, el crecimiento economico no ha supuesto para los hogares mas acomodadosningun problema para acceder a la vivienda. Esta situacion mantiene la presion sobre los precios. Ademasla demanda de inversiones privadas favorece el incremento de estas inversiones. Todo este sistema dejafuera del mercado a una porcentaje importante de la poblacion.

El aumento de la presion sobre las infraestructuras existentes, sobre el territorio y su desarrollo. El aumentode la densidad de viviendas para los proximos 3–5 anos significara un agotamiento de las infraestructurasexistentes, sobre todo en los nucleos urbanos y particularmente en Dublın.

Conclusiones

Las conclusiones del Informe Nacional Espanol 14 para la II Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asen-tamientos Humanos15 resumen muy bien la situacion de la vivienda en Espana:

En materia de vivienda:

El bajo porcentaje de viviendas en alquiler (del orden del 15%, muy inferior al del resto depaıses de la Union Europea) contribuye a hacer aun mas difıcil el acceso a una vivienda, encualquiera de sus formas, a los jovenes y a las familias de menores ingresos.

Si bien el numero de viviendas por cada mil habitantes ha aumentado notablemente en estosultimos anos (de 313 en 1970 a 441 en 1991), ello no ha repercutido en la misma forma enlas necesidades realmente cubiertas, debido a la importante proporcion de viviendas vacıas odestinadas a segunda residencia.

14Este informe fue elaborado en 1996 y analizaba el periodo 1975–1995.15/aghab/

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La opcion por la construccion de nuevas viviendas frente a la rehabilitacion de las viviendasvacıas existentes, ademas de constituir un despilfarro de capital fijo, contribuye a agudizar losproblemas derivados de la ocupacion de nuevos suelos, el incremento de las necesidades detransporte y, en definitiva, a la insostenibilidad del crecimiento urbano.

Una gran parte del parque de viviendas existente responde a formas y caracterısticas construc-tivas ineficientes desde el punto de vista energetico y medioambiental (aislamiento insuficiente,materiales no reciclables, instalaciones inadecuadas. . . ), contribuyendo a la ineficiencia globalde la ciudad como sistema.

El supuesto anterior se da, en buena parte de los casos, en viviendas ocupadas por inquilinos conrentas antiguas (que no permiten al propietario invertir en su mantenimiento) o en viviendasantiguas propiedad de colectivos de bajos ingresos (jubilados o pensionistas que no tienencapacidad economica para adecuar la vivienda a estandares de calidad actuales), lo que planteala necesidad de lıneas especıficas de ayuda para la mejora de las mismas.(MOPTMA, 1996)

Como hemos podido comprobar hasta ahora la situacion de la vivienda en Espana durante los 6 anos quehan transcurrido desde la elaboracion de este informe hasta la actualidad no solo no ha cambiado sino que haempeorado notablemente. El parque de viviendas ha seguido incrementandose, llegando en los ultimos anos aunos niveles de construccion inviables, sin incluir en estas promociones la construccion de viviendas de promocionpublica que ha descendido hasta lımites historicos. A estas circunstancias hay que anadir un mal uso del parqueque no garantiza la variedad necesaria de regımenes de tenencia para dar solucion a las necesidades de lapoblacion. Todas las viviendas construidas en el ultimo periodo iban destinadas a la venta, con el consecuentedescenso del unico regimen de tenencia alternativo en nuestro paıs, el alquiler. En 1998 la renta que los inquilinospagan por su vivienda en alquiler deja de deducir del IRPF, en beneficio de las ayudas a los propietarios. Todasestas medidas parecen ir enfocadas a invitar a la poblacion a la compra de viviendas, con la consecuente subidade los precios. Esta situacion impide el acceso a una vivienda digna a un porcentaje importante de la poblacionque no puede acceder a la vivienda a traves de la propiedad, porque es muy cara y no tiene recursos o porcircunstancias temporales y sociales (movilidad por trabajo, jovenes, familias monoparentales que se acabande separar y necesitan una vivienda rapidamente, etc.). La oferta de vivienda en alquiler en Espana es muyreducida. Ademas como hemos visto el parque en alquiler adolece como en toda Europa de falta de calidady los procesos de rehabilitacion no tienen siempre en cuenta la especulacion y los procesos de expulsion de lapoblacion que la habita.16

El porcentaje de viviendas secundarias y vacantes que en 1991 era ya una cifra desmedida, pero vistaslas cifras de construccion de viviendas, en la actualidad deben haber crecido mucho mas. Si al parque deviviendas existente en el ano 1998 le quitamos las viviendas secundarias, 74 viviendas por cada 1000 habitantescorrespondientes al ındice relativo a 1991, nos quedarıa un parque de 412 viviendas por cada mil habitantes.Si a esta cifra le restamos a su vez el numero de viviendas vacantes, el parque real en uso representarıa 349viviendas por cada mil habitantes. Es decir, que de 2,1 habitantes por vivienda pasamos a casi 3 habitantes porvivienda. Por lo tanto, a pesar de que el numero de vivienda existentes en Espana sea aparentemente elevado,el stock de viviendas esta infrautilizado y mal repartido.

Todas estas circunstancias dejan fuera del acceso a la vivienda a la poblacion mas desprotegida y el ultimoPlan de Vivienda llega tarde y es escaso. Si a todo esto le anadimos la subida en el precio de la vivienda lasituacion empieza a tener tintes surrealistas. La causa martir de la subida de la vivienda es el precio del suelo.La Ley del Suelo de 1998 hacıa desaparecer las reservas de suelo no urbanizable intentando aumentar la ofertade suelo urbanizable. Sin embargo un dato significativo es que en los ultimos anos el precio de la viviendaha subido paralelamente al ascenso de la construccion de viviendas. El precio del suelo sube por las mismascausas que sube el precio de la vivienda, no porque haya poco o mucho, porque el suelo no cuesta menos dondemas hay sino donde menor rentabilidad se le puede sacar. De hecho el informe irlandes da pautas que serıanperfectamente aplicables al caso espanol. Por otro lado ya hemos visto que no era necesario consumir mas suelopara seguir construyendo viviendas. El stock era mas que suficiente para dar cobijo a todos pero esta muy malgestionado. Con todo esto se podrıa concluir que la verdadera causa de la subida del precio de la vivienda es laespeculacion, por un lado y el abandono por parte de los poderes publicos de la polıtica de vivienda por otro.Llegados a este punto solo se puede pensar que lo que sucede no es casualidad. El sector de la construccioncomo agente dinamizador dentro de la actividad economica es un hecho reconocido en distintos documentosredactados desde el Ministerio de Fomento:

«El sector de la construccion impulsa el sistema economico, ya que un aumento de su volumen deproduccion repercute en el aumento de produccion de otros sectores, y produce el efecto multiplicadorde empleo. Asimismo, es significativa la importancia de la edificacion residencial en el sector de laconstruccion y en el sistema economico, si bien hay que destacar la complejidad del mercado de lavivienda. Este sector, aporto el 8,39% al Producto Interior Bruto, en 1993 (precios corrientes). La

16Por ejemplo podemos nombrar el caso de Lavapies, en Madrid.

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inversion en Formacion Bruta de Capital Fijo en edificios residenciales representa el 20,86% sobrela Formacion Bruta de Capital Fijo, y un 29,22% sobre la Formacion Bruta de Capital Fijo enConstruccion, segun datos de Contabilidad Nacional para 1993.» (MOPTMA, 1996)

«Ademas de impulsar el crecimiento y renovacion del parque de viviendas por toda la geografıaespanola, el Plan actua como elemento dinamizador de un area de la actividad economica funda-mental: la construccion, que representa un alto porcentaje del Producto Interior Bruto y generanumerosos puestos de trabajo, tanto directos como indirectos.» (Ministerio de Fomento, 1998)

En este punto es importante la observacion que aparece en el informe frances Le logement dans l’Unioneuropeenne: la propriete prend le pas sur la location redactado por Claudie Louvot–Runavot (2001)

«A principios de los 90 todos los paıses de Europa se ven influidos por la crisis inmobiliaria de principiosde los 90, pero en algunos paıses, Irlanda, Grecia y sobre todo Espana, se vuelven a alcanzar niveles de cons-truccion importantes. Tanto en Espana como en Grecia este boom constructivo se enmarca en un contexto defuerte crecimiento economico y descenso del paro. Hay que senalar que tanto en Espana como en Portugal lasresidencias secundarias representan una parte importante del parque nuevo. Otro dato interesante es que la tasade construccion varıa en sentido inverso al PIB por habitante. Cuanto menor es este mas se construye.»

Mientras en los paıses de la Europa del norte, la construccion de viviendas y el gasto publico estan ligadosal gasto social y este es recortado debido a las normas de convergencia de la Union Europea,17 en Espanadonde el mercado de construccion de viviendas esta desligado de este aspecto, la polıtica en materia de viviendaha ido dirigida expresamente a la consideracion de esta como bien de inversion. Con el objetivo de favorecerun rapido incremento de las cifras macroeconomicas y de la actividad economica en general, se ha relegadoabiertamente el derecho ciudadano al acceso a una vivienda y se ha favorecido la especulacion, incumpliendo losdos unicos requisitos constitucionales en materia de vivienda. Es intolerable que llegados a este punto el analisisque se hace de la situacion siga dejando fuera los datos reales del stock de viviendas en Espana. Es necesario unreplanteamiento de la polıtica desde una base real que empiece en un analisis exhaustivo y termine en una seriede propuestas que incluyan las variables necesarias para que la gestion del parque se adecue a las verdaderasnecesidades de la poblacion y al stock real de suelo y patrimonio natural. Y ejemplos no faltan.

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Ministerio de Obras Publicas, Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA)1996 Informe Nacional de Espana Habitat II

Madrid: http://habitat.aq.upm.es/in

17 El Tratado de Maastricht y los criterios de convergencia han obligado a los paıses miembros a cumplir una serie de condicioneseconomicas que han influido directamente en las polıticas de cada uno de los paıses. Los paıses miembros se han visto obligados arecortar gastos y una de las materias que mas han sufrido estos recortes ha sido la vivienda.

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Naciones Unidas1980 Les principales tendances de la politique du logement dans les pays de la CEE

Comite de vivienda, construccion y planificacion de la CEPE. Naciones Unidas

Naredo, Jose Manuel2000 Composicion y valor del patrimonio inmobiliario en Espana

Ministerio de Fomento

Parlamento Europeo1996 La politique du logement dans les Etats membres de l´Union Europeenne

Direction Generale des Etudes (W14 decembre 1996)

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El Banco Mundial y la polıtica de vivienda en Mexico1

Guillermo Boils, boils@servidor.unam.mx2

Mexico (Mexico), septiembre de 2002.

Resumen

Este artıculo examina el apoyo financiero otorgado por el Banco Mundial mediante prestamos dedicados ala construccion de vivienda como la base en la que asienta su influencia. Durante mas de veinticinco anos, haprestado mas de 250.000 millones de dolares al gobierno mexicano tan solo para financiar los programas devivienda. Las repercusiones que han tenido los prestamos se dejan sentir en el campo de las polıticas publicas yde las decisiones, al igual que en el diseno de las estrategias sociales y polıticas. El objetivo de ser mas eficienteen la aplicacion de la ley y en la administracion de los organismos gubernamentales podrıa alcanzarse. Sinembargo, cuando entrana la solvencia de los deudores de familias de bajos ingresos —y sobre todo cuando vaen contra de los subsidios oficiales—, entonces se transforma parcialmente en exclusion social.

Palabras clave: Banco Mundial; polıticas de vivienda publica; diseno de estrategias sociales y polıticas;aplicacion de la ley.

Introduccion

Hace casi un cuarto de siglo, la participacion del Banco Internacional para la Reconstruccion y el Desarrollo(mas conocido como Banco Mundial ) se hizo presente en el financiamiento de programas de vivienda publica enla region latinoamericana. En Mexico, esa presencia se ha ido acrecentando, se ha extendido hacia otros ambitosde la promocion habitacional y se ha convertido cada vez mas en un componente decisivo dentro de ese sector.Con sus esquemas de accion habitacional publica, se ha incrementado a tal punto el peso de los lineamientosdictados por dicho banco, que hoy se los puede considerar determinantes, sobre todo en el diseno de las polıticasde vivienda aplicadas por el gobierno mexicano. Las paginas que siguen se ocupan de examinar como ha venidoocurriendo la participacion de ese organismo financiero internacional en nuestro paıs, ası como tambien cualeshan sido las razones de que se haya incrementado su presencia, junto con los efectos socio-economicos y polıticosque se han derivado de dicho incremento. De manera especial, el interes de este trabajo se centra en los cambiosexperimentados en la polıtica habitacional del Estado mexicano al iniciarse el siglo XXI y los efectos que hantenido sobre los sectores sociales de menores ingresos. Para detallar el sentido de tales cambios, se aborda elcaso del Fondo de Operacion y Financiamiento Bancario de la Vivienda (Fovi) , institucion delEstado mexicano, cuya transformacion fue planteada y respaldada mediante un prestamo del Banco Mundial .

Polıticas publicas, globalizacion financiera y exclusion social

Como punto de referencia inicial en este analisis, valga una somera reflexion conceptual sobre el procesode globalizacion y las repercusiones que tuvo para las sociedades y los gobiernos, en las naciones del mundocontemporaneo. Este fenomeno de intensificacion en las relaciones entre los paıses del planeta tiene uno de susprincipales vehıculos de realizacion en el ambito financiero. Ası, los flujos de prestamos proporcionados pororganismos internacionales en especial los destinados a paıses en vıas de desarrollo se han convertido en unrecurso de importancia para financiar una porcion (a veces sustancial) de la operacion del gasto ejercido porlos gobiernos. Del mismo modo, los flujos retornan hacia sus orıgenes en forma de pago de intereses por losprestamos y como amortizacion del capital; se establece ası un flujo y contraflujo financiero de dimensiones cadavez mas internacionales. Lo cierto es que, desde hace decadas, diversos programas de desarrollo en paıses deAsia, Africa y America Latina, han venido apoyandose —de manera parcial o total— en dichos emprestitos. Lacircunstancia anterior repercute de manera significativa en la toma de decisiones por parte de las autoridadesgubernamentales de los paıses prestatarios. En ocasiones, dicha influencia llega incluso a convertirse en factordecisivo para el diseno, orientacion y contenido de las polıticas publicas. En particular, adquiere un papeldeterminante sobre las ligadas con aspectos clave del desarrollo social, como educacion, salud y vivienda. Detal suerte, los gobiernos receptores de los creditos se comprometen a seguir criterios, procedimientos, plazos(y hasta esquemas de operacion sobre sus polıticas especıficas), establecidos en los propios terminos de loscontratos signados con los organismos internacionales que proporcionan los prestamos. Mas aun, tales contratos

1Publicado por el Instituto de Investigaciones Sociales . Revista Mexicana de Sociologıa, ano 66, num. 2, abril-junio, 2004,Mexico, D. F., pp. 345-367. ISSN: 0188-2503/04/06602-04/.

2Doctor en Arquitectura, Universidad Nacional Autonoma de Mexico (UNAM) . Investigador Titular del Instituto deInvestigaciones Sociales y profesor del Posgrado de la Facultad de Arquitectura de la UNAM. Temas de especializacion: Vivienda;Centros Historicos en Mexico e Inglaterra. Telefono: 56-22-74-00, extension 299. Fax: 56-22-75-10.

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se convierten en verdaderas fuentes de orientacion que dictan las lıneas centrales de las polıticas de gasto social(y hasta las directrices generales de la polıtica economica), seguidas por los gobernantes de los paıses en vıas dedesarrollo.

En concordancia con lo anterior, concertar emprestitos acompanados de lineamientos de polıtica (impuestos alos gobiernos de los paıses que los reciben) trae consigo un debilitamiento de su soberanıa nacional (Ianni, 1997).Las restricciones con frecuencia incluso prohibiciones que establecen los organismos financieros como el BancoMundial, vulneran (de diversas maneras y en grado variable) las bases mismas de la autonomıa de los Estadosreceptores de los prestamos. Dichos Estados se ven presionados a adoptar polıticas contrarias, al menos de maneraparcial, a los intereses de sus gobernados; sobre todo de aquellos sectores sociales con mas bajos ingresos y quese encuentran en situacion de pobreza extrema. De este modo, se van afianzando mecanismos y procedimientosde exclusion social. Al impulsar exclusivamente mecanismos de mercado en bienes como la vivienda, cancelandotoda forma de subsidio, se propicia que una cantidad cada vez mayor de los sectores mas vulnerables quedencolocados fuera de los canales de acceso a la vivienda auspiciada por el sector publico.

Donde reside el fundamento primordial para sostener ese caracter excluyente derivado en buena medida delos cambios auspiciados por el Banco Mundial sobre la polıtica habitacional es en los requerimientos de ingresofamiliar para tener acceso a un credito de los organismos estatales de vivienda. El hecho es que muy pocoscreditos para adquisicion de vivienda en Mexico se proporcionan a familias cuyos ingresos estan por debajo delos cinco salarios mınimos (poco mas de 6.000 pesos mensuales). Este nivel de ingresos deja fuera a mas de 75%de las familias del paıs, de acuerdo con la Encuesta de Ingreso-gasto del Instituto Nacional de Estadıstica,Geografıa e Informatica (INEGI) , correspondiente a la segunda mitad del ano 2002 (INEGI, 2002).

Y esas tres cuartas partes de todas las familias mexicanas son las que hacen frente a las mayores carenciasde vivienda. Este dato, sin embargo, se complementa con otros lineamientos y exigencias del organismo mundialque nos ocupa, las que se abordan en el siguiente apartado.

El financiamiento del Banco Mundial y las polıticas habitacionales

Un primer elemento que se relaciona con las propuestas del Banco Mundial en funcion de las polıticas devivienda, es el peso decisivo que esa entidad financiera otorga al criterio de rentabilidad. La propuesta de dichainstitucion internacional establece como una de las condiciones necesarias para sacar adelante lo que considerauna adecuada polıtica habitacional, el que la inversion destinada a ese rubro sea rentable. Esto es, que seanrecuperados en su totalidad los creditos personales para la adquisicion o mejorıa de inmuebles habitacionales,otorgados por las instituciones gubernamentales. Asimismo, junto a esa recuperacion del monto prestado, secontempla el que tambien tales prestamos generen utilidades a las instancias que los proporcionaron por la vıade los intereses; los cuales, por lo tanto, no deberan ser menores a las tasas de inflacion. A final de cuentas,se busca que los diversos organismos habitacionales del Estado obtengan ganancias, y que operen en terminosequivalentes a como lo hacen las empresas privadas.

Lo apuntado en el parrafo anterior guarda cabal correspondencia con el esquema financiero de eficacia,impulsado como otro aspecto prioritario por el Banco Mundial. Acorde con ese proposito, el criterio de solvenciaeconomica de los beneficiarios tambien resulta clave para otorgar los creditos habitacionales. De acuerdo conlos precios de mercado para la vivienda mas economica (fijados en 150.000 pesos), y con el esquema de tasas decredito vigentes en nuestro paıs, solo pueden entrar como sujetos de credito las familias cuyos ingresos rebasenlos cinco salarios mınimos. Es cierto que en nuestro paıs hay una suerte de tendencia, extendida entre ampliossegmentos de la sociedad, de no cubrir el pago de las obligaciones contraıdas por creditos. En parte, el propioEstado posrevolucionario favorecio a veces sin proponerselo esta cultura del no pago o del pago retrasado, sobretodo cuando se trataba de creditos procedentes de las instituciones oficiales. Sin embargo, muy a menudo se lemantiene como parte de un esquema clientelar, en donde el control polıtico-corporativo es reforzado mediantela laxitud en la exigencia de los adeudos y hasta en su condonacion tacita. No obstante, en el otro extremo, lasituacion impulsada por el Banco Mundial reclama que se cumpla con rigor con dichas obligaciones, sin hacerdistincion alguna de las familias que temporalmente sufran insolvencia en su economıa, propiciada por la difıcilsituacion que padece el paıs desde hace varios lustros en materia de ingreso y empleo.

En tal orden de ideas, si bien el criterio de la solvencia es incuestionable desde el punto de vista de laeficacia financiera, deviene por otro lado en una practica que, cuando menos en parte, es factor de exclusionsocial y economica. El factor mencionado se anade a otros existentes en las relaciones sociales prevalecientesen el paıs y cuyos efectos se han agudizado, debido a los cambios efectuados en las polıticas publicas en lasultimas dos decadas. A ello ha contribuido el esquema financiero manejado por el Banco Mundial, el cual hasido disenado del tal manera que tiende a abarcar como beneficiarios de los creditos habitacionales solo a lossectores sociales de ingresos medios y altos. En ultimo termino, a quienes menos necesidades materiales tienenpara la adquisicion de una vivienda. Los efectos excluyentes de este criterio de solvencia se magnifican cuandose toma en consideracion que, en el Mexico actual, cuando menos 53% de la poblacion vive dentro del nivel de

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pobreza y de pobreza extrema, es decir, aquellos cuyos ingresos no rebasan los cuatro dolares diarios.3

Por otra parte, entre las condiciones primordiales que la institucion financiera internacional establece a losgobiernos que son destinatarios de sus prestamos, se cuentan varios compromisos especıficos en materia depolıtica economica y de formulacion de polıticas sociales, las cuales son fijadas conforme a un esquema en elque se privilegia la funcion del mercado, como instancia rectora del funcionamiento de la economıa. De acuerdocon ese proposito, toda polıtica de desarrollo habitacional desplegada por las entidades oficiales ha de estarencaminada hacia el fortalecimiento del mercado, sobre un modelo fincado en el mas riguroso cumplimientodel libre cambio. Por ende, las empresas constructoras privadas han de ser la columna vertebral sobre la quedescanse el conjunto de la actividad constructiva. Por consiguiente, el Estado en todos sus niveles debe limitarsea crear las condiciones que faciliten el funcionamiento de esas empresas privadas.

Sin embargo, en el propio endeudamiento del Estado mexicano se encuentra el aspecto mas crıtico delfinanciamiento para buena parte de los programas habitacionales, vıa prestamos del Banco Mundial. Es ciertoque el monto de los emprestitos por el concepto que nos ocupa representa una porcion menor de la deuda externamexicana (poco menos de 1,9% del total de la deuda exterior al inicio de 2002). Sin embargo, no deja de serun aumento por modesto que este pueda parecer, dado que se trata de miles de millones de dolares, como severa mas adelante. Al respecto debemos senalar que, en 2001, las transferencias del paıs al exterior destinadasal pago del servicio y amortizacion de la deuda externa, ascendieron a mas de 28.000 millones de dolares, seguninformacion proporcionada por el mismo Banco Mundial en Washington, D. C. (World Bank, 2002). Estacifra equivale a la quinta parte del presupuesto del gobierno federal mexicano correspondiente a 2002. Para elprimer semestre de ese ano, la Secretarıa de Hacienda informo que se habıan cubierto pagos para el servicio dela deuda externa por 29.631 millones de pesos4. Al 30 de junio de 2002, la deuda total contraıda por el gobiernomexicano con el Banco Mundial (incluidos los creditos para vivienda y desarrollo urbano), ascendıa a una cifraligeramente superior a 10.000 millones de dolares (Secretarıa de Hacienda y Credito Publico, 2002:6).Esa cantidad representa poco mas de 9 % del portafolio total de creditos otorgados por el Banco Mundial. Asıpues, el gobierno mexicano es el segundo deudor en el mundo de esa institucion.

Tal vez el antecedente mas decisivo de la influencia que tiene el Banco Mundial en la polıtica habitacional deMexico aparecio en octubre de 1992, cuando el gobierno de Carlos Salinas de Gortari creo el Programa para elFomento y Desregulacion de la Vivienda . Dicho programa, impulsado bajo los lineamientos del Banco Mundial,establecıa como objetivo central la disminucion del papel regulador del Estado mexicano en la actividad parael desarrollo de la vivienda. Como reafirmacion clara de este proposito desregulador, se hallaba incluido en unode los terminos de la propia denominacion del programa. Su formulacion fue realizada por varias entidades delgobierno federal, el Departamento del Distrito Federal (DDF) y los gobiernos de los estados. Entre las propuestasplanteadas por dicho programa, estaban contenidos otros objetivos como son: simplificar los tramites para laconstruccion de viviendas, regularizar las propiedades inmuebles, racionalizar los subsidios en los programas devivienda publica y transferir a los gobiernos municipales —desde los gobiernos estatales y el federal— una mayorparticipacion de las acciones habitacionales. Debemos reconocer que la mayor parte de esas medidas fueron, sinduda, intentos para lograr una polıtica habitacional mas eficaz. Asimismo, no se debe perder de vista que, enbuena medida, fueron impulsadas por las propias indicaciones planteadas por el Banco Mundial y que influyeronen las decisiones gubernamentales. Veamos esto con mas detalle en el siguiente apartado.

El Banco Mundial y la soberanıa

Entre los paıses latinoamericanos, el gobierno de Mexico es el que ha recibido la mayor cifra por concepto deprestamos de ese organismo internacional para la ejecucion de planes de vivienda. Ello, inevitablemente, tiendea traducirse en una mayor dependencia, toda vez que con dicho endeudamiento van quedando mas reducidoslos margenes de maniobra del gobierno. Asimismo, se va estrechando su capacidad para la toma de decisionesen el despliegue de acciones habitacionales. Las cartas de intencion u otros documentos que el propio gobiernomexicano ha tenido que firmar a fin de que se le proporcionen los creditos solicitados, contienen compromisosdecisivos, de cuyo cumplimiento dependera el otorgamiento de futuros creditos. Asimismo, de la aceptacion delos terminos y condiciones planteadas por el Banco, dependera que el gobierno mexicano sea calificado comoconfiable; incluso de que se lo defina como solvente.

Un primer ingrediente de esas restricciones impuestas es precisamente el que se refiere a la supresion decualquier genero de subsidios a los beneficiarios de los planes habitacionales oficiales. De igual manera, desde laultima decada del siglo XX se establecieron restricciones severas al otorgamiento de creditos a los beneficiariospara la adquisicion de terreno. Una de las ideas que sostienen esta medida es la de que no quiere apoyarse laconstruccion tradicional, donde los usuarios edifican sus viviendas de acuerdo con sus posibilidades economicasy conforme a sus necesidades (reales o supuestas) de espacio, pero sin mucha asistencia tecnica ni en el disenoni en la materializacion de sus casas. Otro objetivo impulsado por el organismo financiero que nos ocupa eshacer mas expedito el ordenamiento jurıdico. En nuestro paıs, la complejidad reglamentaria a la que tienen

3Estimacion de Sedesol, Reforma, 14 de agosto de 2002. Primera plana de la primera seccion.4Juan A. Zuniga y V. Cardoso, La Jornada, 31 de agosto de 2002, p. 28.

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que enfrentarse los agentes que intervienen en el diseno y la construccion de los conjuntos de vivienda, es enverdad excesiva y llena de toda clase de impedimentos burocratico-reglamentarios. A ello se anade la corrupcionque priva en buena parte de las oficinas de licencias, ası como en otras entidades encargadas de autorizar lasconstrucciones. Por tal motivo, los especialistas de ese organismo internacional reclaman la simplificacion dela legislacion respectiva. Asimismo, proponen que se faciliten los procedimientos burocraticos: el sinnumero detramites que deben realizarse para conseguir las autorizaciones correspondientes, a fin de proceder a la realizacionde las viviendas. Esta medida —cuya necesidad es reconocida ampliamente por los ciudadanos, disenadores yconstructores— ha sido muy difıcil de cumplir, habida cuenta de que privan profundos intereses creados en lasdistintas dependencias oficiales encargadas de conceder las licencias de construccion correspondientes.

Por otra parte, desde la posicion que el Banco Mundial mantiene sobre las instituciones oficiales de vivienda engeneral, estas tienen que circunscribir su accion a las tareas de vigilancia y de respaldo financiero. Lo que significaque no deben tener intervencion directa para regular los procesos de edificacion de las viviendas. Por tanto, laspropuestas de diseno de viviendas a base de prototipos que los organismos habitacionales habıan desarrolladoa lo largo de varias decadas han sido abandonadas (Boils, 1995). En ese mismo sentido, los Departamentos deDiseno que habıa en esas dependencias han perdido totalmente su razon de ser, salvo para desempenar tareaslimitadas a la supervison de los disenos presentados por las empresas constructoras privadas. De igual modo,las exigencias del Banco Mundial manejan el criterio de que debe desterrarse cualquier tipo de subsidio en elotorgamiento de los creditos habitacionales. Por ello, las relaciones entre oferta y demanda habran de ser, enprimera instancia, las que determinen cuales seran las condiciones de acceso a los creditos hipotecarios en losprogramas oficiales de vivienda (tanto de interes social como de vivienda popular).

Con el arribo del nuevo gobierno federal en diciembre de 2000, esa presencia se ha vuelto incluso masdirecta, como se hizo notar en la reunion sobre vivienda realizada en junio de 2002 en Guadalajara, dondeAlberto Gutierrez (consultor del Banco Mundial) declaro estar impresionado por las metas que el gobiernofederal se habıa propuesto en materia de vivienda. Asimismo, el funcionario sostuvo en su intervencion quelos lineamientos seguidos por el nuevo gobierno mexicano en su polıtica habitacional, se inscribıan plenamentedentro de las directrices planteadas por ese organismo. De manera mas precisa, celebro que el Estado mexicanoaplicara una polıtica que permitiera [. . .] obtener recursos de largo plazo, con mucho menor riesgo, para facilitarel financiamiento de vivienda desde el punto de vista del sector privado5. En sentido similar se pronuncio otrofuncionario del Banco Mundial, el gerente del sector de Desarrollo Privado, Financiero y de Infraestructuradel organismo, durante la realizacion del XVI Encuentro Internacional de Vivienda, celebrado en Guadalajara,Jalisco, en la primavera de 2002.

Entre las medidas mas destacadas que los estrategas de ese organismo financiero han impulsado para go-biernos como el de Mexico, esta la de hacer mas eficaces los organismos gubernamentales de vivienda. Dichamedida suele presentarse acompanada de la urgencia por racionalizar (reducir) el gasto publico presupuestadopara esas entidades. Se busca que sea la propia recuperacion de los prestamos habitacionales, mas los interesesderivados de ellos, los que se conviertan en los principales vehıculos para financiar los nuevos creditos individua-les. Al mismo tiempo, se recomienda que los diferentes niveles de gobierno se comprometan a realizar mejoras yampliaciones en la infraestructura urbana, ası como canalizar hacia ese proposito una mayor inversion. De igualmanera, los especialistas del Banco insisten en la urgencia por simplificar la legislacion en materia de vivienda,a fin de facilitar la ejecucion de los diversos planes habitacionales.

No obstante, tal vez lo mas decisivo de los lineamientos que el Banco Mundial dicta a los gobiernos receptoresde sus prestamos para vivienda, sea la reduccion del ambito de intervencion que tienen en esa materia. Ası,en los ultimos anos del siglo XX y los que van del actual, los organismos federales de vivienda en Mexico sehan replegado cada vez mas en sus ambitos de competencia. De tal suerte que su desempeno va quedandocircunscrito —de manera casi exclusiva a desenvolverse como meras instancias financieras de credito. Por talmotivo, su funcion como entidades encargadas de proporcionar creditos no se ha visto reducida de manerasensible en los anos recientes. Esta aseveracion sobre el total de emprestitos individuales concedidos por losprincipales organismos estatales de vivienda para los ultimos cinco anos (1997-2001) se presenta en el cuadro 1.Las cifras correspondientes a 2001 son las programadas en el presupuesto federal y no comprenden a las de losInstitutos de Vivienda de las entidades federativas, las cuales sı fueron incluidas en los cuatro anos anteriores.

En ultimo termino, uno de los principales efectos que en el ambito de la soberanıa se producen sobre el Estadomexicano, atiende al estrechamiento cada vez mayor de sus margenes de maniobra para el diseno y aplicacion depolıticas sociales. En esas condiciones, el endeudamiento va aparejado de otras derivaciones, que van debilitandola capacidad de decidir sobre asuntos vitales de la sociedad mexicana. Dichos lineamientos comprometen losprogramas de desarrollo habitacional, el seguimiento de modelos mediante los que se refuerzan y agudizan lascondiciones de exclusion y disparidad social. Vale decir: se fomenta el empobrecimiento de sectores mas amplios,al tiempo que se determinan las direcciones que deba seguir la accion del Estado. En seguida se aborda el casode un organismo habitacional publico de nuestro paıs, cuya transformacion profunda fue realizada a instanciasy bajo el respaldo financiero del Banco Mundial.

5Entrevista en Provivienda, Organo de Promotores Industriales de la Vivienda, A. C. Provivac, num. 21 (julio de 2002); p. 11.Mexico.

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Cuadro 1: Total de creditos otorgados por los organismos oficiales de vivienda en Mexico (1997–2001)

Ano Total Infonavit Fovi Fovisste Fonhapo Otros organismos1997 562.197 99.231 46.688 23.241 14.826 378.1811998 366.115 108.035 56.952 16.712 5.523 178.8931999 449.318 198.950 59.118 18.007 6.446 282.5212000 474.038 250.110 46.704 22.508 6.716 148.0002001 333.358 205.346 62.000 20.002 2.500 43.510

Fuente: Estadısticas Economicas Basicas (Mexico: Instituto Nacional de Estadıstica, Geografıa e Informatica, 2002) y

Anexos del Primer Informe de Gobierno de Vicente Fox (Mexico: Presidencia de la Republica, 2001).

La reestructuracion de FOVI: experiencia ilustrativa

El Fondo de Operacion y Financiamiento Bancario de la Vivienda , mas conocido por sus siglas: Fovi,durante varias decadas se desempeno como una de las instancias clave del gobierno federal en materia de apoyocrediticio para vivienda. Incluso despues de la creacion del Instituto de Fomento Nacional a la Viviendade los Trabajadores (Infonavit) en 1972, el Fovi mantuvo su importancia y se conservo en seguida deaquel como segundo agente que otorgaba mas creditos habitacionales. Esta ubicacion del organismo permaneciosin alteraciones hasta 2001, cuando la cantidad de creditos para vivienda programados por el Fovi fue de 62.000,que equivalen a casi 19% de los 333.358 presupuestados por el gobierno federal, como se senalo atras (cuadro 1).

En febrero de 1999, el gobierno mexicano concerto un financiamiento con el Banco Mundial por poco mas de5.126 millones de pesos (equivalentes a 505 millones de dolares al tipo de cambio de ese ano), con el propositode reestructurar el Fovi. Se fijo en el contrato respectivo con un periodo de gracia de cinco anos; esto es: hastafebrero de 2004, con plazos de entrega anuales de 105 millones de dolares en 1999; 150 millones en 2000; 150millones en 2001; 90 millones en 2002; y 10 millones en 2003. El destinatario formal del prestamo fue el BancoNacional de Obras Publicas (Banobras); la finalidad del credito era, de manera expresa y precisa, emprender unareestructuracion del Fovi. Los terminos del contrato establecıan una serie de condiciones, cuyo cumplimientoriguroso fue aceptado en todas sus clausulas por parte del gobierno de nuestro paıs. La primera de ellas establecıala necesidad de instituir, sobre bases jurıdicas, un Fideicomiso de Cobertura para la Vivienda (Ficovi). El gobierno federal se comprometio a [. . . ] dar evidencias satisfactorias de que el Ficovi habıa sido establecido(World Bank, 1999:34) en un plazo perentorio. Hasta mediados de 2002, este asunto habıa sido cubiertopuntual y rigurosamente en todas sus especificaciones por parte de las autoridades mexicanas correspondientes.

En seguida, el gobierno mexicano se comprometio con el Banco Mundial a brindar todas las facilidades deasistencia tecnica para que la coordinacion e instrumentacion del proyecto fuesen reportadas con oportunidada la institucion que habıa otorgado el prestamo.

Asimismo, el gobierno se obligaba a proporcionar [. . . ] evidencias satisfactorias ante el Banco, de que seapegaba a los procedimientos seguidos por este en la contratacion de sus prestamos (World Bank, 1999:34).Ello quedo especificado en plazos y medidas concretas de aplicacion (entre los que destaca la obligacion de Fovide establecer —a mas tardar el 31 de enero de 2000— en sus prestamos de vivienda para el programa B, tasasde interes basadas en el mercado de los Certificados de la Tesorerıa (CeTes) . A su vez, los prestamosproporcionados a los beneficiarios dentro del programa A deberıan ajustarse a dichas tasas a mas tardar el 31de julio de 20016.

El prestamo mencionado fue precedido por otros dos otorgados por el Banco Mundial al propio Fovi: el2947-ME, concluido en 1992; y el 3497-ME, concluido el 31 de diciembre de 1997. Dichos prestamos fueroncubiertos por el gobierno mexicano a satisfaccion de la institucion financiera internacional; de tal suerte quedejaron allanado el camino para la concesion del nuevo prestamo de 1999. Los prestamos previos se otorgaronsobre bases contractuales similares a las de este ultimo, pero sus montos fueron menores: al que se cerro en 1992correspondio un total de 300 millones de dolares; mientras que al finalizado en 1997 se asignaron 450 millonesde dolares. Ademas, los anteriores estuvieron destinados a financiar programas de vivienda del Fovi sin quesu aplicacion supusiera modificaciones profundas en la organizacion administrativa de dicha entidad estatal;mientras que el emprestito de 1999 —como vimos antes— estuvo dirigido a llevar a cabo una reordenacionprofunda del propio organismo receptor.

De una lista elaborada por el Banco Mundial en la que se da cuenta de los 219 proyectos de prestamosotorgados por esa institucion al gobierno mexicano desde hace mas de 30 anos, solo cuatro de ellos fueronconcedidos por cantidades mayores a la del credito concedido para transformar el funcionamiento de Fovi.Ademas, los cuatro prestamos con montos mayores a este se destinaron a la reestructuracion o la realizacion de

6El programa A corresponde a creditos que se aplicaran en un calendario de cinco anos que habrıan de concluir en la fechasenalada; mientras que el programa B se inicia ano y medio antes.

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ajustes a la propia deuda del gobierno mexicano con el Banco Mundial. Asimismo, en ese periodo de mas detres decadas de emprestitos del Banco al gobierno mexicano, solo hubo otros dos, cuyas cifras fueron iguales alas del referido prestamo al Fovi (World Bank, 1999). Todo ello pone de manifiesto la magnitud, ası como elsignificado y las posibles repercusiones, que tuvo dicho emprestito.

En suma, el proceso de transformacion de ese organismo se ha cumplido conforme a los lineamientos acor-dados con el Banco Mundial. Los ajustes internos en su administracion y funcionamiento se han llevado a caboen los plazos y terminos convenidos con la institucion. Del mismo modo, su funcion como entidad promotorade vivienda de interes social se ha modificado de manera radical: fundamentalmente, quedo como un organismode credito. Hasta su denominacion cambio, de tal suerte que ahora se llama Sociedad Hipotecaria Fede-ral (SHF) , pese a que todavıa en agosto de 2002 algunas empresas constructoras privadas mencionaban a Fovien su publicidad periodıstica cuando promovıan sus desarrollos habitacionales entre los trabajadores asalaria-dos. Es el caso del grupo Sadasi, desarrollador (entre otros) de los Conjuntos Los heroes, en las localidades deTecamac y de Toluca, en el Estado de Mexico7.

Otros prestamos otorgados por el banco mundial para vivienda y

desarrollo urbano

Resulta muy atractivo examinar las caracterısticas del conjunto de los 219 prestamos que el Banco Mundial haotorgado al gobierno mexicano; empero, hacerlo significarıa, por sı solo, un trabajo equivalente a este. De modoque aquı nada mas se aludira a los creditos otorgados por dicho organismo que han tenido como destino planesde vivienda y de regeneracion urbana. Estos ultimos, aunque no hayan sido concertados para construccion omejoras habitacionales, con frecuencia tuvieron alguna aplicacion (ası fuera parcial) en promociones de viviendadurante las dos decadas anteriores a la que vimos en los parrafos atras. En la decada de los setenta del siglo XX,se proporcionaron cuatro creditos. El primero se acordo el 3 de agosto de 1971 con un monto de cien millonesde dolares, destinados al Departamento del Distrito Federal para financiar obras de desarrollo urbano en lacapital del paıs. Ese mismo ano, el 21 de diciembre, se proporcionaron veintidos millones de dolares a Banobras,para que se emplearan mediante alguna dependencia de turismo del gobierno federal en gastos de desarrolloen Zihuatanejo, Guerrero. El 10 de mayo de 1977 se convino un credito similar, por 42 millones de dolares,para obras de desarrollo urbano en centros turısticos de Baja California. Finalmente, el 28 de febrero de 1978se proporciono otro credito para financiar, igualmente, desarrollo urbano a cargo del Fondo Nacional deFomento al Turismo (Fonatur) y su monto ascendio a cincuenta millones de dolares. Todos esos creditosse cerraron al cubrirse la deuda respectiva. De igual manera, en todos ellos se establecio un periodo de graciaque quedarıa cerrado en cinco anos. Una sıntesis de los prestamos de la decada en cuestion se muestra en elcuadro siguiente.

Cuadro 2: Prestamos otorgados por el Banco Mundial al gobierno mexicano, destinados a progra-mas de desarrollo urbano, decada 1970–1980

Fecha Montoa Objeto Destinatario Situacion (2002) Fecha fijada de cierre3/8/1971 100 Desarrollo urbano

en el Distrito fede-ral

DDF/Banobras Cerrado 31/12/1978

21/12/1971 22 Desarrollo urbanoen Zihuatanejo

Banobras Cerrado 30/6/1979

10/5/1977 47 Desarrollo urbanoen Baja California

Banobras Cerrado 30/6/1982

2/28/1978 50 Desarrollo urbano yturıstico

Fonatur Cerrado 31/12/1983

(a) Millones de dolares EEUU.

FUENTE: World Bank Report (Washington, D. C.: World Bank, fechas varias entre 1970 y 1979).

En la decada iniciada en 1980, continuaron las emprestitos otorgados por el Banco Mundial para cubrir gastoscorrespondientes a desarrollo urbano. El primero de ellos se concreto el 3 de agosto de 1982 y se concedieron 9,2millones de dolares al gobierno federal mexicano para realizar obras urbanas. El 12 de mayo de 1985 se otorgo elsiguiente prestamo y fue concedido a Banobras, con un monto de 164 millones de dolares para los mismos finesque nos ocupan. Pocos meses despues, el 27 de agosto del mismo ano y con una cifra de 150 millones de dolares,se concedio mediante el propio Banobras un credito destinado al financiamiento de vivienda y desarrollo urbano.A raız del terremoto de septiembre de 1985, se aprobo (el 2 de marzo de 1986) un emprestito de emergencia por

7El Universal, 25 de agosto de 2002, primera plana de la seccion H-5 de «El Aviso Oportuno», Mexico.

200

cuatrocientos millones de dolares, fundamentalmente dirigido a los programas habitacionales de reconstruccionen la Ciudad de Mexico. Dos anos mas tarde, el 2 de julio de 1988, se concreto otro emprestito por trescientosmillones de dolares destinados a desarrollo de vivienda y otros equipamientos urbanos, otorgado al Fovi pormedio de Banobras. El ultimo financiamiento que el Banco Mundial proporciono al gobierno mexicano paravivienda en esa decada se contrato el 12 de diciembre de 1989 y ascendio a 350 millones de dolares, los cualesfueron destinados a programas de apoyo para mejoras y construccion de viviendas destinados a familias debajos ingresos; fue concertado por Banobras y transferido al Fondo Nacional para las Habitaciones Populares(Connolly, 2004:31). Los prestamos concedidos en esa decada se ajustaron a los lineamientos senalados en laanterior, como puede apreciarse en el cuadro siguiente.

Cuadro 3: Prestamos otorgados por el Banco Mundial al gobierno mexicano, destinados a progra-mas de desarrollo urbano, decada 1980–1990

Fecha Montoa Objeto Destinatario Situacion (2002) Fecha fijada de cierre3/8/1982 9,2 Desarrollo urbano Banobras Cerrado 31/12/1987

12/5/1985 164 Desarrollo urbano yvivienda popular

Banobras Cerrado 31/12/1988

27/8/1985 150 Vivienda y desarro-llo urbano

Banobras / Fovi Cerrado 31/12/1990

25/3/1986 400 Vivienda de emer-gencia por terremo-to

Gobierno Fede-ral / RHP

Cerrado 31/12/1990

2/6/1988 300 Mejora de vivienda Banobras / Fovi Cerrado 31/12/199212/12/1989 350 Mejora y vivienda

nuevaBanobras / Fon-hapo

Cerrado 30/6/1995

(a) Millones de dolares EEUU.

FUENTE: World Bank Report (Washington, D. C.: World Bank, fechas varias entre 1980 y 1990).

En el transcurso de la decada iniciada en 1990, los prestamos otorgados por el Banco Mundial para vivienday desarrollo urbano, estuvieron mas encaminados a la reordenacion de los programas de vivienda estatal. Enparticular, se centraron en el caso del Fovi, el cual es como vimos una de las principales entidades del gobiernofederal mexicano encargadas del financiamiento de vivienda de interes social. No obstante, las condiciones (asıcomo los resultados de los prestamos otorgados en ese decenio) se ajustaron a los mismos terminos que aquı sehan contemplado para las decadas setenta y ochenta del siglo XX. Quiza la variacion mas importante en losultimos anos ha sido que comenzo a adquirir mayor presencia el otorgamiento de creditos para programas deproteccion al medio ambiente. Ese fue el objeto del prestamo proporcionado por el Banco Mundial al gobiernofederal en julio de 2002 y cuyas condiciones de pago se hicieron mas flexibles en lo tocante al plazo para sercubierto, el cual se extendio a ocho anos (en vez de a cinco, como habıa ocurrido en la mayor parte de los casosque hemos referido).

Por otro lado, el Banco Mundial no es la unica institucion financiera internacional que otorga creditospara vivienda y desarrollo urbano al gobierno mexicano. Tambien lo han hecho el Banco Interamericano deDesarrollo y otros organismos internacionales. Sin embargo, las cantidades que aquel y estos han proporcionadoresultan muy reducidas si se las compara con las que ha concedido el Banco Mundial. De ahı deriva de maneraprimordial la influencia que dicho organismo tiene en la definicion de las polıticas publicas en general, ası comode las relativas a vivienda y desarrollo urbano en particular. Sumando las cantidades de los creditos, cuyafinalidad especıfica fue apoyar programas habitacionales del gobierno mexicano, tenemos un total ligeramentesuperior a los 2.328 millones de dolares a lo largo de poco mas de tres decadas de prestamos del Banco Mundial.Si a esa cifra agregamos los creditos que dicha institucion proporciono para financiar programas de desarrollourbano, entonces el volumen asciende a 2.542.260 millones de dolares (World Bank, 1999).

El banco mundial y la vivienda de los mexicanos de bajos ingresos

Los programas financieros de vivienda de bajo costo desarrollados por el Estado mexicano han sido de enver-gadura considerable desde hace muchas decadas. Sin embargo, con la creacion del Infonavit y el Fondo parala Vivienda del Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado (Fovisste) en1972, se dio un mayor impulso a la presencia del Estado como agente generador de la edificacion de viviendaspara los sectores sociales subalternos. En el decenio 1980-1990 y de acuerdo con algunos especialistas en el tema,los programas oficiales de vivienda produjeron casi 45% de la vivienda construida en el paıs durante ese periodo(Schteingart y Solıs, 1995).

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Los sectores sociales que fueron, de manera por demas mayoritaria, los destinatarios de esas viviendas seubican entre quienes tienen ingresos bajos y medio-bajos. Para expresarlo en terminos mas mesurables: lasfamilias cuyos ingresos mensuales se situan entre uno y medio y cuatro salarios mınimos. Tal dato nos muestraque la accion habitacional del Estado ha cumplido una funcion social de apoyo a grupos subalternos, sobre todoen las ciudades medias y mayores del paıs.

En concordancia con lo anterior, el Estado mexicano manejo una polıtica habitacional, hasta antes de ladecada de los noventa, en la que los subsidios directos o indirectos desempenaban una funcion clave, fundamen-talmente debido a las bajas tasas de interes con que operaban los creditos otorgados a las familias beneficiarias.Tal esquema, cuya rentabilidad estaba lejos de ser optima, brindaba en cambio a algunos sectores de asalariadosla posibilidad de acceder a una vivienda de interes social, incluso a los no asalariados urbanos de bajos recursoseconomicos. Este modelo crediticio fue puesto en cuestionamiento por un sector cada vez mayor de los cuadrostecnico-economicos desde los anos ochenta del siglo XX. Calificado como populista, sus crıticos dentro y fueradel gobierno plantearon la necesidad de sustituirlo por un nuevo modo de operar, en el que la rentabilidady la recuperacion de lo prestado a los usuarios se garantizaran mediante la solvencia comprobada de quienesrecibieran los creditos. Dicha logica fue ganando terreno en los organismos de vivienda del Estado, en granmedida impulsada por las condiciones pactadas con organismos internacionales, particularmente con el BancoMundial.

De manera mas especıfica, se puede aquilatar lo anterior si nos detenemos a examinar el prestamo otorgadopor la institucion internacional al Fondo Nacional para las Habitaciones Populares (Fonhapo) endiciembre de 1989. En el tıtulo mismo del prestamo: Low Income Housing Project (02), se expresaba hacia cualsector de la poblacion mexicana estaba dirigido el financiamiento. La suma de trescientos millones de dolares(conforme al documento elaborado por el Banco como proyecto de prestamo) consignaba que la cobertura erade 250.000 viviendas para familias de bajos ingresos.

Al cambio de ese ano, el monto total del prestamo equivalıa a poco menos de 1.500 millones de pesosmexicanos, los cuales de acuerdo con los calculos mas sencillos arrojaban 6.000 pesos por familia, cantidad quedifıcilmente podrıa considerarse como cercana al enganche para una vivienda mınima de interes social, a preciosde ese tiempo. Debe reconocerse, empero, que el Fonhapo hizo un esfuerzo destacado a fin de proporcionarcreditos para mejoras, incluso para viviendas terminadas, de sectores con bajos y muy bajos ingresos. Sinembargo, los alcances reales en la ejecucion de la accion habitacional del Fonhapo estuvieron muy distantes deese cuarto de millon de acciones de vivienda durante los cuatro y medio anos comprendidos en dicho proyectode credito (de finales de 1989 a mediados de 1995). Ello a pesar de que el funcionamiento de tal entidaddel Estado mexicano opero con otras fuentes de financiamiento y no solo con los creditos otorgados por elBanco Mundial. No obstante, en terminos de polıtica habitacional quiza lo mas decisivo que trajo consigo esefinanciamiento fue la insistencia del Banco en la eliminacion de los subsidios a las familias a las cuales seproporcionan creditos para vivienda. En el afan por mantener funcionando las finanzas del organismo mexicanosobre la base de la rentabilidad, y en apego al comportamiento determinado por la oferta y la demanda, elmercado llego a desempenar un papel determinante. En virtud de ello, la tarea del Estado en materia depolıtica habitacional ha quedado convertida, de manera casi exclusiva, en la de un mero propiciador o facilitador(como afirma acertadamente una investigadora: Puebla, 2002) para el funcionamiento de las empresas privadas,desarrolladoras de la vivienda de interes social.

Conclusiones

Los emprestitos otorgados a cualquier gobierno tienden en mayor o menor grado a comprometerlo mas alla delcumplimiento de la deuda contraıda y el pago de sus correspondientes intereses. En efecto, todo endeudamientooficial supone de manera inevitable otras obligaciones entre las que se encuentran las de tipo moral, jurıdico (y,desde luego, las de ındole polıtica), frente a sus acreedores. La capacidad de estos para proponer desde sugerenciaso recomendaciones en materia de polıticas publicas, puede ampliarse hasta traducirse en la imposicion de planesde ajuste, abandono de programas o, mas aun, en la obligacion de llevar a cabo un replanteamiento profundode las estrategias economicas, polıticas y sociales. Los creditos que el Banco Mundial ha otorgado al gobiernofederal mexicano para apoyar sus programas de vivienda y desarrollo urbano que aquı hemos revisado, distanmucho de ser la excepcion a la consideracion inicial de este parrafo. Ello se corrobora mas aun si recordamos quealguno de esos creditos fue concedido de manera expresa para reformular radicalmente las funciones y modosde operar de uno de los organismos estatales de mayor importancia en materia de vivienda en nuestro paıs.

Asimismo, en las paginas anteriores se revisaron algunos de los creditos otorgados por el Banco Mundial; enellos, las exigencias del organismo apuntaban hacia la busqueda de la eficacia y la rentabilidad en los programasde vivienda publica. Argumentar en contra de esos objetivos no es una postura que de entrada se antoje muycongruente. Sin embargo, cuando se trata de polıticas sociales, tales supuestos de racionalidad economica pierdensu neutralidad y conducen a formular dudas en torno a las posibles ventajas que ofrezcan para la poblacion demenores ingresos en el paıs, principal destinataria de tales polıticas. En particular, dichos predicamentos surgencon mayor peso cuando se reflexiona sobre las medidas tomadas acerca de la rentabilidad en los esquemas

202

financieros, ası como de las conducentes a la cancelacion de los subsidios directos o indirectos en programas devivienda publica. Es necesario recordar que mas alla de las intenciones de los analistas del Banco Mundial estegenero de medidas se convierte de manera inevitable en uno de los principales mecanismos de exclusion social,como se procuro mostrar en el presente trabajo.

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203

Una reforma ‘exitosa’: la polıtica de vivienda en

Uruguay entre 1990 y 20001

Altaır Jesica Magri Dıaz, saamagri@adinet.com.uyMontevideo (Uruguay), enero de 2002.

Resumen

La reforma de la polıtica de vivienda en el Uruguay comienza en el segundo perıodo de la restauraciondemocratica, durante el gobierno del partido Nacional liderado por el Dr. Lacalle. Este artıculo analiza elproceso y los resultados de la reforma en los dos perıodos de gobierno entre los anos 1990 y 2000. La iniciativamodifico sustancialmente el diseno institucional y la orientacion de las polıticas. Las instituciones comenzarona asignar recursos de acuerdo a una vision estratificada de la sociedad, medida por la capacidad de ingresofamiliar. Esta orientacion modifico tanto la demanda como la oferta de vivienda, configurando nuevos gruposde presion y debilitando otros. Sin embargo, a pesar de la fuerte impronta tecnocratica que desarrollo en unprincipio, el proceso no pudo escapar a la influencia de la polıtica en el diseno de las estrategias, amortiguandola inspiracion que en un principio intento modelar la planificacion. Las estrategias reformistas fueron adecuadasa la vision que los empresarios polıticos al frente de las instituciones consideraron en cada perıodo, configurandonuevos grupos de incidencia en la arena decisional. El estudio se apoya en el enfoque neoinstitucionalista de losprocesos de reforma analizados por Pierson, Scokpol, Heclo, Geddes y Andersen entre otros y muestra laadecuacion de un marco ortodoxo de reforma a la heterodoxia de los actores polıticos con capacidad de decision,proceso que modifica expectativas y resultados.

La Reforma del Estado

Las polıticas publicas sociales en el Uruguay comenzaron su proceso de reforma a mediados de los 80 y esdurante la decada de los 90 donde el pendulo polıtico reformista cobra su mayor impulso. Algunas reformasen areas como la seguridad social y la ensenanza tuvieron una visibilidad publica importante observadas desdela tension que se desarrollo entre la aceptacion y el conflicto de los actores involucrados. La transformacionen el diseno institucional y en la orientacion conceptual altero por ende el cauce de implementacion de estaspolıticas afectando intereses corporativos con capacidad de presion en las instituciones2, generando un intensodebate social y polıtico. La sociedad se polarizo entre una evaluacion positiva y una evaluacion negativa de losrespectivos procesos de reforma, polemica aun hoy sujeta a vaivenes de oportunidad polıtica y corporativa.

En sentido opuesto, una de las areas de polıtica mas reformada en tanto diseno institucional y orientacion fuela polıtica de vivienda, que no tuvo el privilegio de incorporarse mas que timidamente y en sus primeras etapasa la arena de debate y negociacion publica. La polıtica de vivienda en el Uruguay se transformo radicalmentea partir de 1991 con la creacion del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y MedioAmbiente (MVOTMA) . Esta transformacion fue profunda en terminos de orientacion de los resultadospropuestos y supuso un diseno institucional acorde con la nueva vision que el Estado tenıa de la sociedad.La implementacion de las polıticas de vivienda modifico tanto la mision social de las organizaciones publicasproductoras de vivienda, como la vision funcional de las mismas.

Polıtica de vivienda: la transformacion de los roles y los universos de

accion

La polıtica de vivienda ha mostrado historicamente en nuestro paıs un marcado acento keynesiano. Ligadadesde sus principios a los objetivos de la economıa nacional como factor de produccion, de empleo en formadirecta y multiplicador indirecto de actividades conexas, fue articulada desde el Estado batllista como antelacionde demanda y produccion autonoma del Estado. Los principales constructores de esta orientacion fueron lospartidos polıticos tradicionales que: «actuaron como partidos keynesianos» promoviendo un Estado «que cumplıauna funcion activa en el desarrollo de la economıa y en la organizacion de la solidaridad. Para esto ensanchosus participaciones en la produccion directa y multiplico el intervencionismo a traves del control del comercioexterior y del acondicionamiento del mercado interno» (Lanzaro, 1994a, 1994b). La polıtica de vivienda fue

1Proyecto CSICDepartamento de Ciencia PolıticaFacultad de Ciencias SocialesDT N? 30-enero de 2002

2El caso de la ensenanza y la seguridad social afecto la tradicion de participacion de grupos corporativos —gremiales y sociales—en el itinerario de implementacion de las polıticas.

205

orientada en dos dimensiones: de resultado y de impacto. Como resultado, para contribuir al desarrollo dela economıa nacional a traves de su participacion en el PBI, inserta como polıtica del Estado benefactor enel marco productivo nacional. Como impacto, esta direccion estatal busco ampliar la solidaridad inclusiva —propia del Estado de bienestar— desmercantilizando el acceso a la vivienda, activando una demanda de caracteruniversal, reafirmando y consolidando el status de ciudadanıa. Tambien, dentro de la dimension de impacto lapolıtica buscaba resolver temas encastrados en la esfera privada —mercado— hasta ese momento, fomentar laparticipacion del capital privado y garantizar la reproduccion de la fuerza de trabajo. Esta doble orientacion —depolıtica social inserta en parametros macroeconomicos— la transformo en una arena de controversias polıticasen cuanto a su instrumentacion como polıtica social dentro de ese marco economico keynesiano, y por ende,objeto de estrategias de rendimiento electoral. El tema de la vivienda asumio con la entrada en crisis del Estadode bienestar una performance relativamente conflictiva desde la percepcion de la sociedad y desde la oposicionpolıtica a los gobiernos de turno.

La vivienda como tema de agenda polıtica se redefine y reformula, acompanando las transformaciones delEstado en la decada de los noventa, aunque sin perder ese marco esencial intervencionista que la caracterizo desdeel principio dentro de la polıtica economica estatal. Con controversias acerca del rol del Estado —monopoliode la oferta—, del criterio distributivo —acceso universal o focalizado—, el diseno institucional en el area vienesufriendo cambios —cualitativos y cuantitativos— a partir del retorno democratico, en donde las estructuras yel tipo de gestion estuvieron sujetos a transformaciones profundas.

Sostenemos que la polıtica de vivienda, a lo largo del siglo XX, arrastro historicamente un bagaje keynesianoque marco su trayectoria dentro del Estado y de la sociedad y que aun dentro de un proceso de reforma del Estadomantiene esas caracterısticas. Si los vientos de reforma pudieron marcar diferencias profundas con el modeloanterior, esta orientacion keynesiana se mantuvo como acompanante de camino, actuando como un factor defreno en este proceso de desregulacion de la intervencion estatal. Este componente manifiesta su importanciacuando se observa al tema vivienda como polıtica de redito electoral, desdibujando una formulacion como polıticade Estado, quedando en parte sujeta a las propuestas electorales, a la sucesion gubernamental y a los arreglospartidarios en el Parlamento.

Desde una perspectiva historica, la vivienda en el Uruguay ha formado parte del imaginario colectivo comouna forma de ciudadanıa en terminos de integracion a una cultura nacional. Desde una perspectiva polıtica, elEstado impulso la oferta de vivienda como parte de una orientacion definida en terminos de bienestar social, laspolıticas de vivienda con criterio social fueron fundamentos del Estado de bienestar3. Siguiendo el concepto dedesmercantilizacion de Gosta E. Andersen4, la orientacion redistributiva de las polıticas de vivienda apuntoa una brecha cada vez mas amplia entre el nivel de vida y las fuerzas del mercado. El Estado configuro en lasociedad nacional una percepcion de status de ciudadanıa propietaria con acceso universal, creando una dinamicade correspondencia entre la demanda social y la accion estatal que extendio el area de derechos sociales con uncaracter relativamente inclusivo. Tambien fueron y son polıticas sensibles, tanto desde la decision en el ambitopolıtico, como desde la sociedad que ya las integro como una demanda esencial.

En el perıodo 1990–1995, se registran grandes cambios en la orientacion de las polıticas de vivienda, re-configurandose el diseno de produccion e implementacion en una lınea acorde con el marco teorico y operativode la reforma estatal en curso. El cambio se registra durante el perıodo de gobierno de Luis Alberto Lacalle(1990–1995), orientado a desmonopolizar al Estado en multiples dimensiones de intervencion. En cuanto a ladistribucion de polıticas de vivienda, fue creando por un lado, un Ministerio con criterios de asistencialismo ypor otro redisenando el mercado de vivienda para franjas de demanda solvente, incorporando al mercado privadoa la arena de competencia e introduciendo en esta al BHU con competencias de banco financiero.

La fundamentacion reformista argumento que las instituciones estatales fueron ineficientes para solventar lademanda insatisfecha y para producir resultados positivos en el deficit de vivienda social para franjas carenciadas.«Se gasto mucho y se beneficiaron franjas sociales con capacidad de acceso autonoma»5. La demanda en el disenoanterior se medıa por una aproximacion objetiva al deficit basada en fuentes censales. Esto, para los crıticosdel modelo, no tomaba en cuenta el comportamiento y la percepcion de la demanda, produciendo conclusionescontradictorias entre franjas con y sin acceso propio y respecto a la diferencia entre stock real y numero dehogares.

La reforma propone un rediseno institucional donde se delimitan las competencias y se reasignan los roles.A la vez, se redimensiona la vision de la asignacion publica con nuevos criterios sobre la composicion de lademanda, estratificandola en dos grandes bloques, la demanda solvente (con ingresos mensuales de mas de 60UR) y la demanda no solvente (con ingresos menores a 60 UR). El BHU paso de ser banco con destino social abanco con destino financiero, volcado a atender la demanda de franjas de la poblacion solvente y promotor de laintervencion privada ofreciendo ademas lıneas de creditos a las empresas para invertir en viviendas de categorıas

3Como dato de esta afirmacion: la creacion del Banco Hipotecario de Uruguay (BHU) data de 1892 con criterio de bancode fomento social a la vivienda, su estatizacion se produce en 1926 donde se incorporan programas sociales para grupos de diferenteinsercion social.

4Desmercantilizacion significa la no dependencia del ciudadano respecto del mercado para acceder a los bienes sociales comosalud, vivienda, educacion y empleo (Andersen, 1993).

5 Plan de Vivienda 1995–2000 .

206

II, III y IV. Para este segmento, el BHU actua simultaneamente como operador financiero, programador, ejecutory asignador de recursos con fondos propios.

La franja estatal volcada a la demanda no solvente esta cubierta por el MVOTMA, creado en 1991 por laLey n? 16.112 . Estos cambios suponen la intencion de imprimir una logica diferente y de efectos muy fuertes ala polıtica de vivienda en el Uruguay. Por un lado, una logica de control polıtico de las polıticas directamente acargo del ejecutivo nacional e indirectamente por el Parlamento nacional. Si antes el BHU dependıa del controldel MEF y de la OPP, ahora pasa a responder directamente de un Ministerio de Vivienda, lo que supone queel tema de las polıticas no se reduce al control del gasto e inversion sino que se amplıa a la decision sobre como,en quienes y de que forma actuara el Estado. La polıtica de vivienda implica ahora la reconceptualizacion delrol regulador y productor del Estado frente a una polıtica social, del rol de los privados en la sociedad y deltema de la ciudadanıa como fuente de derechos a la prestacion de bienes publicos, se tiende a remercantilizar eltema6. Ligado a lo anterior, el Estado re-enfoca el criterio de subsidios de vivienda, el subsidio directo queda enmanos del MVOTMA y se destina para la poblacion con ingresos de 0 a 30 UR. El subsidio parcial se otorgapara ingresos de 30 a 60 UR complementado con el credito y el ahorro previo. El BHU operara en adelante conel sistema de credito con o sin ahorro previo. El cuadro 1 muestra en la desagregacion por franja de ingresos lostipos de oferta en los dos sistemas:

Cuadro 1: Condiciones de acceso por sistemas de acuerdo a los tramos de ingreso

Sistema publico Subsidio/tasa Prestamo Ahorro previo poblacion0–30 UR 50–85% Sı No 27%30–45 UR 30% Sı 15% 40%45–60 UR No Sı 35% s/dSistema mixto:>60 UR No Sı Sı s/d

Fuente: MVOTMA, Plan Quinquenal 1991 .

La polıtica de vivienda se desdobla en:

Polıticas distributivas: financiacion y prestamos a las empresas para la construccion de viviendas de in-version rentable y creditos directos a familias con mas de 60 UR de ingreso a cargo del BHU. La fi-nanciacion se realiza con los fondos propios del BHU y del Fondo Nacional de Vivienda del Uru-guay (FONAVIU) del cual el banco es el principal administrador.

Polıticas redistributivas, subsidiadas total o parcialmente a traves de planes de SIAV, NBE y del Mo-vimiento de Erradicacion de la Vivienda Insalubre Rural (MEVIR) , a cargo del MVOTMA.

Estas seran financiadas por FONAVIU —fondo del 1% retribuciones personales de activos y pasivos—,rentas generales y prestamos internacionales.

El Plan de Vivienda del Ministerio (1991–1995) trazo como principales objetivos de su gestion los siguientespuntos:

La accion del MVOTMA tiene como objetivo fundamental regular, coordinar e incentivar la gestion delsector publico y privado, ası como establecer las grandes directrices que aseguren la vinculacion entre losplanes de vivienda y el ordenamiento territorial y medio ambiente.

La coordinacion interinstitucional con municipios y otras agencias estatales se hara en el marco de unproceso sostenido de descentralizacion de competencias, con el fin de involucrar a actores que promueveny demandan acciones en la materia.

Reestructurar el sistema publico para hacerlo eficiente en la atencion de sectores carenciados y reestructuraral mismo tiempo el sistema financiero de vivienda, para dinamizar el mercado de la demanda solvente.Asignar al BHU solo la realizacion de operaciones rentables que respetan la concordancia entre condicionesde captacion y acreditacion7.

La funcion del BHU fijo que : «la determinacion del Banco Central y del Gobierno central era la deconstruir un Banco fuerte en la plaza que pudiera competir con sus similares por lo que todo aquellorelacionado con la finalidad social tenderıa a ubicarse dentro de los esquemas de mantenimiento de susituacion financiera y economica solida y estable. Era por ello que iba a dejar de lado los subsidios deviviendas e iba a promover la compra o construccion de las mismas para familias con capacidad de ingresossuficientes como para hacer los aportes necesarios al Banco de tal forma que este se mantuviera financiado»(Piotti, 1994).

6Segun enfoque analıtico de Gosta E. Andersen (1993).7 Plan de vivienda 1990–1995 .

207

El impacto de la reforma desde la capacidad institucional para mo-

delar la arena de la vivienda

Las polıticas publicas sociales adquieren un marco especıfico de analisis dentro del marco crıtico al Estadode bienestar y la apertura a vientos de reformas. Observadas desde el impacto, generan las reglas de juego masimportantes porque logran influenciar en la asignacion de los recursos modificando las estrategias asociadasa los actores colectivos. Para la corriente neoinstitucionalista, las polıticas publicas producen un conjunto deincentivos y recursos que permiten medir la capacidad publica estatal referida al contacto con los actores depresion colectivos (Scokpol, 1989; Heclo, 1992; Hall, 1993; Pierson, 1994) y el grado de estratificacion dela sociedad durante el proceso (Andersen, 1993). Es decir, quien corre con los riesgos, costos y ganancias dela reforma en curso y como influye el modelo en la estructura social. En el contexto de reforma estatal, serecomponen las relaciones de poder con una tendencia a la reduccion del rol del ciudadano en la decision de laspolıticas de servicios publicos. La apelacion reformista al ciudadano cliente da cuenta de la individualizaciondel acceso a los bienes a costa de la legitimidad polıtica de las polıticas, se debilitan los marcos de influencia dela ciudadanıa en los niveles de la decision macro-polıtica, limitandolos a actores individuales con capacidad dedecision en su ambito particular —esfera privada—, deslegitimando su capacidad de influencia publica.

Por otro lado, la capacidad publica estatal puede medirse en «la capacidad decisioria de las elites en cuestionespublicas y en la capacidad de aprendizaje de las burocracias» (Heclo, 1992). Estos aprendizajes han llevadoa recrear modelos de polıticas que apuntaron lentamente hacia la reforma del Estado 8. Hacia los actores depresion colectivos de tipo corporativo, la capacidad estatal de promover polıticas sin presion de la demandapuede transformarlos, reforzarlos, destruirlos o crear nuevos grupos de presion e influencia (Scokpol, 1990).Las polıticas de vivienda en la reforma del Estado uruguayo en 1991 promovieron la entrada de la rama de laconstruccion privada que en perıodos anteriores no demostraban interes suficiente para participar en los planesde vivienda impulsados desde el marco normativo de la Ley de Vivienda de 1968.

Pierson (1993) distingue dos dimensiones de incidencia de las polıticas publicas en el marco de reforma delEstado que se expondran en los siguientes apartados.

Capacidad de modificar el comportamiento social

La capacidad de alterar los intereses de los grupos de la sociedad como efecto directo de las polıticas seproduce cuando al activarse estrategias de reforma se distribuyen incentivos y recursos que frecuentementemodifican el ambito operativo de los actores civiles que como respuesta, cambian su comportamiento asumiendopautas de:

aceptacion o rechazo (aumento o distension de la demanda);

articulacion o desarticulacion de sus formas organizativas;

potenciacion de grupos, generacion de nuevos y/o desaparicion de otros (de acuerdo a las expectativas).

Las instituciones estatales desarrollan a traves de las polıticas, acciones que modifican las expectativas y laparticipacion de los grupos de interes. Pero a su vez, los grupos de presion tienen la capacidad de conformaro transformar esas polıticas. Los incentivos —selectivos— distribuidos a traves de las polıticas, promueveninstancias de cambio en la estructura organica y en las metas de los grupos privados. Estas nuevas metas puedenvolverse acordes a los objetivos expuestos en los programas de polıtica publica, en los que estos son incentivadospara participar. Para Pierson (1993), las polıticas publicas «crean nichos para empresarios polıticos que puedentomar ventaja de estos incentivos para ayudar a grupos latentes de interes».

No solo las polıticas publicas crean incentivos para las actividades de estos grupos, sino que tambien lasorganizaciones pueden usar sus recursos (competencias) de modo que faciliten aun mas las actividades delos grupos. El intercambio entre incentivos estatales y respuestas adaptativas del ambito privado, produce unproceso de ida y vuelta —feedback— en donde por un lado se modifica la estructura de presion de demanda sobreel Estado —aumento o distension, rearticulacion o transformacion de grupos— y por otro las organizacionesestatales pueden continuar readaptando las polıticas originales de acuerdo a las expectativas privadas, donde elmanejo de las situaciones puede estar a cargo de los operadores polıticos o de los cuerpos burocraticos que actuanen interes de una organizacion. «Los grupos son influenciados profundamente por estructuras encargadas depolıticas publicas. Estas estructuras pueden dar una razon a las organizaciones para existir, facilitar los esfuerzospara superar problemas y proporcionar el acceso a recursos polıticos considerables. La polıtica encuentra en estas

8Para Heclo (1992), los instrumentos de orientacion en la planificacion de polıticas en el paso del Estado burocratico al Estadoreformado fueron:

incrementalismo —uso de los mismos instrumentos ajustandolos— que juega en la misma logica administrativa y burocratica.analogıas —se mantienen los objetivos y se cambia el instrumento— donde prima la logica tecnica ante el procedimiento ycomienzan los procesos de descentralizacion de servicios estatales.reforma estructural funcional de la reforma —cambia el objetivo y cambia el instrumento— primando la logica polıtica y laracionalidad tecnica.

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estructuras su fuente de poder, encontrando los cursos de accion factibles y mas, localizando de que manera laslıneas de presion estan empujando» (Pierson, 1994).

El mecanismo de feedback resulta entonces en aprendizajes mutuos en los que las polıticas pueden tenerefectos en los recursos propios de los grupos motivandolos a actuar. Ası mismo, los grupos tienen la habilidadde usar esos recursos para influenciar en los decisores publicos. Este proceso de ida y vuelta fortalece la entradaa grupos de poder en el ambito estatal, creando alianzas con elites estatales que dirigen la regulacion y ladistribucion de recursos publicos. Estas elites son denominadas por Geddes (1998) como empresarios polıticosque utilizan las competencias y los recursos institucionales en funcion de maximizar sus intereses9.

La deconstruccion del modelo de un Estado productor principal de viviendas dio paso al modelo de Estadopromotor del sector privado, aunque sin abandonar su rol de asignador directo de los bienes. En las dos formasde acceso —mercado o Estado— la esfera publica siguio asumiendo el rol de asignador de fondos y de bienesfısicos; en forma directa para las franjas sin acceso y en asociacion con el sector privado como garante operativopara las franjas con capacidad de acceso.

Este cambio fue acompanado por la decision inicial de operar sobre la demanda, al contrario que el modeloanterior que gestionaba un marco de oferta de vivienda. Se instituyeron mecanismos de medicion de la deman-da insatisfecha, desagregandola por franjas de ingreso. En un modelo similar al chileno (tarjeta el Comite deAsistencia Social) en el caso de la demanda carenciada y de las preferencias para la demanda solvente, paradeterminar como, cuanto y donde construir. Adoptando la licitacion como mecanismo, se abrio paso a la par-ticipacion de los constructores privados que habıan experimentado una retraccion ostensible desde la decadade los setenta. Con este mecanismo se distribuyeron incentivos y recursos que modificaron sustancialmente laestructura de la polıtica de vivienda.

Durante los anos 1993 y 1994, desde el MVOTMA, la propuesta se cumplio con el Programa SistemaIntegrado de Acceso a la Vivienda (SIAV) a traves del subsidio directo para franjas entre 30 a 60 URde ingreso mensual. Con el tiempo se modifico la polıtica por su evidente contradiccion con la formulaciontradicional de polıtica productora de renta publica. Para el Estado la transaccion basada en la compra devivienda usada no aportaba como factor de produccion y empleo como sı lo hace la vivienda nueva. Este factorfomento que en la tercera administracion de gobierno del Dr. Sanguinetti, el nuevo Ministro de Vivienda JuanChiruchi revirtiera el concepto de operar a la demanda por el ya comprobado de operar a la oferta en el caso deviviendas para franjas de ingresos entre 0 a 60 UR. Se elimino el subsidio para compra de vivienda usada del PlanSIAV en el Ministerio y en el BHU, iniciandose agresivas polıticas de llave en mano de construcciones nuevas.Es evidente que la visibilidad de estas polıticas fue mayor que las anteriores para los empresarios polıticos de lasinstituciones respectivas. Durante todo el perıodo la polıtica de vivienda se volco a la construccion de viviendanueva, continuando su camino dual de polıtica social y economica, como factor dinamico del PIB y generador deempleo. La propuesta inicial del Plan Quinquenal de 1991 , cedio cuando el Ministerio revirtio los mecanismosy aliado con el sector privado fijo las condiciones de construccion, el donde, el como y el precio de las unidadesde Nucleos Basicos Evolutivos (NBE). Este modelo, implementado bajo la forma de licitacion publica alas empresas, activo el mercado de la construccion e influyo definitivamente en el abandono del mecanismo dela asignacion directa del subsidio en Unidades Reajustables (UR) al postulante. El Ministerio con los NBEde 0 a 30 UR y las viviendas de categorıas I, II y III; y el BHU con los programas PPT y de convenios conconsorcios de promotores privados de categorıas II y III para franjas de ingresos de mas de 60 UR recrearonmecanismos ya probados en un nuevo marco regulatorio.

En el plano del impacto de la polıtica, el modelo de produccion de viviendas —tanto en el primer perıodode la restauracion democratica, como en los posteriores donde se aplico un formato de reforma en el disenoinstitucional adecuado a la nueva vision de una demanda estratificada por el ingreso—, tuvo la capacidad dediscriminar destinatarios de los programas y los gastos, produciendo efectos directos sobre los grupos sociales.En el plano de atencion a la demanda, la implementacion estatal desarrollo estrategias diferentes a traves delos planes y programas. Por un lado genero y fomento una demanda de clase media alta y alta con disposicionde recursos en el acceso a bienes que se ubico en la franja costera de Montevideo y Canelones, y por otrorecorto y desestimulo una demanda preexistente de clase media y media baja que no estaba nucleada en formaorganizada, que de acuerdo a la diferencia entre volumen de demanda y volumen de produccion fue escasamentecontemplada. Durante la jefatura del Ministro Chiruchi se asignaron recursos a la clase media organizada enCooperativas de Ayuda Mutua y se focalizo en polıticas de asistencia mınima a los grupos mas pobres de lasociedad (Nucleos Basicos Evolutivos).

El sistema de distribucion de incentivos en el caso de la construccion privada, articulo y potencio los interesesde los productores del mercado, que incidieron en el auge inmobiliario de la zona costera a traves de una ofertavariada y de calidad en zonas de preferencia residencial10.

Se registraron desincentivos al restringir los prestamos directos (UR) para la demanda con ingresos corres-pondientes de 30 a 60 UR, que aspiraban a soluciones por el SIAV, dados los altos precios de compra y alquiler

9Barbara Geddes (1998) expresa que para analizar esta faceta de intercambio publico-privada de la produccion polıtica se debetomar en cuenta el momento particular del ciclo polıtico y la ubicacion de los actores tanto polıticos como burocratas.

10La oferta localizada entre Boulevard Artigas-Puente Carrasco en Montevideo y Avda. Giannatassio-Interbalnearia y Ramblaen Ciudad de la Costa.

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en la capital. Estos grupos son en alguna medida los pobladores de los llamados Asentamientos irregularesdel Area Metropolitana de Montevideo11. Con las Cooperativas de Ayuda Mutua , que atienden demandaauto-generada y se encuentran nucleadas en la Federacion Uruguaya de Cooperativas Vecinales deAyuda Mutua (FUCVAM) , se mantuvo, con altos y bajos, una polıtica de asignacion regular a la demanda.A esto se le suma la baja capacidad en velocidad de respuesta por parte del MVOTMA, en la construccion deviviendas para poblacion carenciada —de 0 a 30 UR— que puebla los llamados cantegriles 12 montevideanos ylos asentamientos irregulares de las capitales departamentales.

El Programa SIAV, tuvo en sus comienzos una aceptacion exitosa en terminos de inscripcion de posiblesusuarios del programa. Esto implico el aumento de fondos de ahorro —manejados por el BHU—, sin embargo,esta aceptacion fue disminuyendo progresivamente para bajar a niveles mınimos la inscripcion en el transcursode la segunda mitad de los anos 90. En una evaluacion institucional de finales del perıodo de gobierno 1995–2000,se constato el retiro de gran parte del ahorro depositado por los postulantes en el primer tramo del programa.Esta eleccion de los ahorristas refleja el deterioro de la confianza publica en la institucion ministerial por el nocumplimiento de las polıticas previstas. No esta mostrando un aumento o distencion de la demanda real, sinola busqueda de otros caminos, como la autoconstruccion informal. Para dirigentes de FUCVAM y jerarcas delpropio Ministerio, la demanda real de vivienda asumirıa a finales del segundo perıodo de gobierno de Sanguinettiun incremento del 40%13.

Capacidad de cambiar el comportamiento de las elites

La segunda dimension del impacto reformista implica cambios de actitud y comportamiento de las elitesdel Estado; las polıticas publicas producto de un marco de reforma pueden afectar la vision y la mision dealgunas burocracias a partir de la inclusion o exclusion de los cuerpos burocraticos relacionados con cada campode la polıtica. En el marco de la actual reforma estatal, el cambio de orientacion en las polıticas supone uncambio radical en universos de impacto, mecanismos de implementacion y evaluacion, e incluso del caracter delos cuerpos estatales que las sustentan; se pueden esperar procesos de conflicto entre burocracias tradicionalesy cuerpos tecnicos ante la incorporacion de programas de polıticas con nuevos parametros de accion.

Se argumenta que la incorporacion de nuevos actores de tipo tecnico-polıtico a la arena de construccionde polıticas supone asimetrıas en el acceso a la informacion, creando espacios de manipulacion estrategica delos recursos. El conocimiento es poder, «y de hecho las estructuras pueden influenciar en la hechura de lainformacion, lo cual se refleja en el desarrollo de la polıtica» (Pierson, 1994).

Heclo argumenta que este poder puede ser utilizado para facilitar o impedir a los actores el acceso alos recursos, tal como el entramado organizacional (puzzling) tiene la capacidad de confundir los procesos yobjetivos buscados.

La estructura estatal previa a la reforma del Estado afianzo el perfil sectorial de las organizaciones, forman-do burocracias con relativa capacidad de autonomıa respecto del Estado. Sin estar circunscritas a un modeloweberiano de cuerpos independientes y apolıticos, no estuvieron inhibidas de apuntalarse internamente en unacombinacion de fortalezas de poder partidario y mecanismos de profesionalizacion de sus equipos funcionales(Lanzaro, 1994a; Midaglia, 1998). El cuestionamiento de los reformadores a la funcionalidad del Estado debienestar social contemplaba la eficiencia de las organizaciones burocraticas como canales de provision, «exigeconvertir la capacidad de las unidades ejecutoras, las que fueron disenadas para operar con otros criterios co-rrespondientes a situaciones pasadas. Sera necesario asumir que junto al diseno de programas sociales, puedanincluirse programas de reestructura tecnico-funcional de las unidades responsables de su ejecucion, ası comoprogramas de reciclaje de los funcionarios, que en sus distintas responsabilidades tengan a cargo la gestiondel mismo» (Cravino-Fortuna, 1992). Como otra forma de maximizar la eficacia organizativa, la descentra-lizacion de las funciones se propuso sobre la base de «generar estructuras ejecutivas capaces de gestionar losintereses colectivos de forma eficiente, rompiendo con una muy larga tradicion centralista y centralizante». Desdeeste punto de vista, la tendencia descentralizadora dentro del Estado, encontro su contracara centralista en laformacion de los Programas de Investigacion Social (PRIS) (1990–1995) y los Programas de Forta-lecimiento del Area Social (FAS) (1995–2000), dependientes de la Organizacion de Planeamientoy Presupuesto de la Presidencia de la Republica (OPP) , como expresion pura de la nueva tendenciade manejo tecnocratico y gerencialista del Estado en la provision de bienes sociales, aunque, las organizacionesburocraticas tambien estuvieron permeadas de estas modalidades de incorporacion. En estas, la tension entre loscuerpos burocratico-tecnicos y tecnico-polıticos, cambio el funcionamiento tradicional, conformando cuerpos deelite en la decision e implementacion de polıticas. Dentro del Ministerio de Vivienda, esta tendencia se manifestoincorporando mecanismos de consultorıas externas — Programa de Naciones Unidas para el Desarro-

11La composicion social de la mayorıa de los asentamientos merece un estudio a fondo, dado que es poblacion de clase media queprioriza factores como la educacion de los hijos, la salud u otros derechos antes que el pago de un alquiler. Se radican en terrenosfiscales y o privados, organizandose en Comisiones barriales para la atencion comunitaria de los vecinos.

12Son formaciones equivalentes a las Villas Miseria en Argentina o Favelas en Brasil, el nombre Cantegril se puso como antinomiadel exclusivo Cantegril Country Club de Punta del Este.

13A principios de los 90 se estimaba en 100.000, a finales de decada se estarıa situando en 140.000.

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llo (PNUD) — y la contratacion en convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) , detecnicos a cargo de la planificacion, implementacion y evaluacion de los Programas de vivienda —Plan SIAV,Credimat y NBE—, en forma paralela a los cuerpos profesionales estables. Esto se planteo en corcondancia conla propuesta de «incluir programas de reestructura tecnico-funcional, ası como programas de reciclaje de losfuncionarios, que en sus distintas responsabilidades tengan a cargo la gestion del mismo» (Fortuna y Cravi-no, 1992). El caso del MVOTMA, muestra en la emergencia de una nueva organizacion la convergencia de dosmodelos, el tecnocratico y el burocratico, confrontando dos modelos de gestion y de manejo de la autonomıa derecursos dentro de la orbita del gobierno central.

Con el surgimiento —a partir de 1991—, de los programas sociales dirigidos desde la OPP que incluyo cuer-pos tecnicos no burocraticos dependientes de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en los Programas PRISy FAS de los gobiernos de Lacalle (1990–1995) y Sanguinetti (1995–2000) respectivamente, se trato la incorpo-racion de la vivienda como parte del paquete de polıticas focalizadas hacia grupos en condiciones de extremapobreza establecidos en los cinturones perifericos del Area Metropolitana de Montevideo. En estos programas«la inclusion de la vivienda en este paquete, resulta tambien de su consideracion como una necesidad que deser cubierta, permite a la familia articular otras estrategias de sobrevivencia. Su carencia es el desencadenantede una situacion que por ello la familia pasa a no poder instrumentar ninguna medida por sı» (Cravino yFortuna, 1992). Las unidades ejecutoras dependientes de la OPP, aunque finalmente no concretaron la cons-truccion anunciada14, contaron con autonomıa plena respecto de las demas instituciones para operar dentro delos programas previstos. Se concibio a estas estructuras paralelas «disenadas para operar con otros criterios a loscorrespondientes a situaciones pasadas. Deberan abordarse transformaciones que generen estructuras ejecutivascapaces de gestionar los intereses colectivos de forma eficiente, rompiendo con una muy larga tradicion cen-tralista y centralizante.» (Cravino y Fortuna, 1992). Se manejaron con recursos provenientes de organismosinternacionales (BID y otros) para la ejecucion de un Plan de Infraestructura que en un primer momento previola construccion de viviendas del tipo Nucleos Basicos Evolutivos (NBE)15. La ejecucion de los programas fue«responsabilidad de la unidad ejecutora creada con tal fin» (Cravino y Fortuna, 1992), aunque se preveıanrelacionamientos estrechos con las demas instituciones involucradas en la construccion de viviendas y de ONG´s.En terminos de Pierson, supuso un cambio radical en los universos de impacto al focalizar los recursos de losprogramas en areas perifericas de asentamientos irregularres, con un criterio de asistencia integral (comprendıasalud, educacion y vivienda) en condiciones de emergencia social. La operatividad de recursos y gestion de lasunidades ejecutoras conto con el apoyo directo del Gobierno central, que avalo la implementacion y la disposiciondiscrecional de partidas obtenidas de prestamos internacionales. El caracter de los cuerpos tecnicos gozo de «unestatuto jurıdico especial, de mayor autonomıa de funcionamiento» (Midaglia, 1998), en contraposicion con lasinstituciones tradicionales (MVOTMA y BHU), sujetas a controles polıticos parlamentarios16. «Los promo-tores del PRIS explotaron al maximo las ventajas ofrecidas por una estructura polıtica centralizada pero quea la vez admitıa autonomıas para algunos de los organismos vinculados al poder central» (Midaglia, 1998)17.Por parte del MVOTMA, la resistencia a la ingerencia en el tema vivienda por parte de la OPP, condujoa conflictos por las condiciones y el manejo de los prestamos internacionales18 ası como por las competenciasinstitucionales. El cambio de Ministros en la primera etapa del Ministerio —Lago (Lista 15 PC), Mieres Muro(H-PN) y Romay (H-PN)— refleja en parte los disensos gubernamentales ante el proceso de reforma estatal, delcual la vivienda no estuvo ajena19. La creacion de caminos diferenciados para polıticas gemelas modelaron dehecho el primer perıodo de transicion del Estado, el caracter de los cuerpos (burocraticos frente a tecnocraticos),el origen y uso de los recursos (nacionales frente a internacionales), el grado de autonomıa y controles polıticos;develandose la tension entre viejas y nuevas estructuras y orientaciones. El camino de las unidades ejecutorasinternas y externas al Ministerio de Vivienda fueron la respuesta de una nueva vision del Estado y las polıticasque actuaron invocando:

Una deslegitimacion arraigada de las instituciones tradicionales estatales para el procesamiento de laspolıticas.

14Ver pie de pagina numero 25 el anuncio de la Sra. Ines Lacalle sobre viviendas de NBE.15Ma. Ines Lacalle: «he querido dejar para el final lo que un alto funcionario del BID definio como ‘‘el primer aporte simbolico’’ al

Fondo (de Inversion Social), que fue una cooperacion de 800.000 dolares del Fondo Fiduciario del Progreso Social del BID, para laconstruccion de nucleos basicos de vivienda.» Discurso inaugural del Seminario sobre Estrategias y Polıticas Sociales en RepublicaDominicana, 1992 (Cravino y Fortuna, 1992).

16El BHU hasta 1990, dependıa del Ministerio de Economıa y Finanzas (MEF) , a partir de 1990 paso a depender delMVOTMA.

17El gobierno central tiene la capacidad de hacer convenios con organismos internacionales con alto grado de autonomıa, estoimplica que si bien el Poder Legislativo debe ser informado, no tiene posibilidad de vetarlo una vez que este convenio fue suscritoentre las partes. Esto implica una dinamica de control de la informacion entre poderes y la deslegitimacion de los mecanismos deaccountability dentro del Estado.

18La discusion sobre la propuesta del BID de construir NBE, provoco rechazos y discusiones polıticas donde se cuestionabantemas que iban desde la concepcion estigmatizadora de esta polıtica de asistencia a la calidad edilicia de los mismos. Ver en pag.68: La opinion de la clase polıtica.

19Lago renuncia por el retiro de su sector polıtico —Lista 15— de la coalicion de gobierno. Mieres Muro, herrerista, sostuvodiscrepancias en la orientacion de la polıtica de vivienda.

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Procesos de negociacion arduos y lentos para la obtencion de los recursos, que en el caso del Ministerioestan comprendidos dentro del presupuesto nacional y sujetos a aprobaciones legislativas20.

Proponiendo como solucion:

La creacion de vıas de escape al proceso institucional clasico para la implementacion de las polıticas.

El aislamiento de la polıtica en la elaboracion de las polıticas sociales (Midaglia, 1998:92).

En cuanto a la segmentacion institucional entre las instituciones tradicionales, tambien se refuerzan espaciosreales de autonomıa de gestion, financiera y de recursos. Los nuevos cometidos del BHU (a partir de la Leyn?16.237 , artıculos 82, 95 y 96 de 1992) refuerzan el comportamiento autonomo de las elites polıtico-burocraticasdel Banco, hecho que se refleja en la orientacion en la produccion de viviendas y en la mision de competir enel mercado interno como operador financiero, Tanto en la generacion de universos de impacto, como en losmecanismos de implementacion de la oferta, se observa una eficiencia productiva creciente que refuerza laautonomıa historica de la institucion.

El Ministerio de Vivienda, al contrario, encontro una tension en comparacion a la autonomıa de recursos yde gestion del BHU y de las unidades dependientes de la OPP. Manifiesto desde su creacion y durante los tresperıodos de gobierno (1985–2000), cambios en la orientacion inicial reflejada en una produccion desacompasadaal tipo de demanda, al volumen y la urgencia. La orientacion y capacidad de los cuerpos respectivos en elmanejo de los recursos, marca diferencias en la produccion y en el impacto de las polıticas, desdibujandode algun modo la fundamentacion de la tecnocracia necesaria contra la burocracia de carrera21. El problemade eficiencia estarıa radicado en la capacidad de influencia de las elites de gestion frente al caracter polıticode las decisiones que maneja cada institucion y al rango de incentivos que cada organizacion dispone dentrode la estructura estatal (el BHU refleja una creciente capacidad productiva resultado de su reorganizacioncomo entidad financiera mientras que dentro del Ministerio dependıa del presupuesto nacional aprobado porel Parlamento y el Ejecutivo nacional). Los incentivos que manejan ambas instituciones reflejan tendenciasdivergentes que afectan —entre otros factores— el equilibrio en la equidad social del acceso a la vivienda. Enla logica interna de la organizacion ministerial, la predominancia de la polıtica sobre la construccion de laspolıticas, disminuye la capacidad de las burocracias ministeriales para entrar en el cambio del modelo hacia unagestion moderna de tipo gerencial, propiciando puntos de entrada para enclaves de clientelismo y parentelas22

que a la larga debilitan la institucionalidad democratica en la dimension estatal —capacidades del Estado— ysocial —desestructuracion y estratificacion social—.

El concepto de Hall de «marcos de polıticas» (policy paradigms), cumple el rol de informar a los deciso-res (policy-makers) y a la sociedad, produciendo un campo de interaccion entre ideas, polıticas y demandas,configurando un campo propicio para que los actores publicos «condicionen sus preferencias de manera dife-rente a como lo harıa la influencia directa o el lobbying»23. En este marco de reforma estatal, que recomponeinstituciones24 del Estado de bienestar precedente, el papel de los actores publicos adquiere una proyeccionrelevante sobre el entorno de produccion. Estan en condiciones de afectar intereses de variado tipo —socialesy privados—, esto hace que: «Governements can act to prevent groups from suffering losses, and the publicknows this» (Pierson, 1994). Este conocimiento le permite al gobierno desarrollar estrategias para minimizarlos costos polıticos de la reforma en cada campo de polıticas.

En una de ellas, el gobierno trata de manipular la informacion acerca de los alcances negativos en el pu-blico —impactos— de la reforma polıtica. Parte de la base de que los actores sociales poseen una informacionfragmentada e imperfecta acerca de lo que es relevante para sus intereses. En este contexto, la distribucion deinformacion es altamente inequitativa, haciendo posible que los policy-makers bajen los costos del reajuste porla dificultad de sus posibles oponentes para acceder a la informacion de como, en que, cuanto y a quienes afectala reforma. La estrategia de interferir en la comunicacion publica de los ajustes hace que la oposicion —polıticopartidaria y corporativa y social— se movilize tarde, cuando los perdedores —afectados— ya no pueden eli-minar las consecuencias de la polıtica. De esta manera, los efectos de reforma en polıticas de vivienda recaenen los futuros potenciales compradores, restando fuerzas a la oposicion para articular acciones neutralizantes(Pierson, 1994).

Un efecto de desinformacion se produce cuando la polıtica, al orientarse por la demanda, actua sobre capassociales sin recursos de acceso a esa informacion —grupos sociales marginados—. El Estado no oferta viviendasocial como en el modelo anterior —no sale a ofrecer—, sino que construye de acuerdo a datos estadısticos

20Aunque el MVOTMA opera tambien con prestamos internacionales, la aprobacion de estos esta sujeta a procesos de arreglospolıticos con la coalicion de gobierno y a los controles de la oposicion.

21Los tecnicos contratados en convenio con el BID se incorporaron al MVOTMA, el BHU continuo operando con sus tecnicos decarrera.

22En el sentido de La Palombara, parentelas significan cırculos afines a la institucion fuertes y estructurados, a diferencia delas clientelas que son dispersas y con intereses variados (Lanzaro, 1994).

23Un analisis sobre la interaccion publico-privada en el marco de reforma se encuentra en Viguera (1998).24Instituciones en el sentido que da Douglas North (1990): «Las instituciones son conjuntos de normas y valores que facilitan la

confianza entre actores».

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que le proporcionan los registros autoconformados25. Es el caso de las unidades ejecutoras de la OPP y delMVOTMA, se aplicaron polıticas de acuerdo a diagnosticos internos de las organizaciones, actuando sobregrupos elegidos de antemano para los programas, acordes a lo que ellos consideraron riesgo social. En el casode las Cooperativas de Ayuda Mutua —actores sociales corporativizados— el efecto de la desinformacion seanula y la negociacion por cuotas asignativas para construccion de viviendas colectivas es una pauta que seproblematiza con el paso de los anos26, la estrategia se enfoca en este caso a debilitar su capacidad de incidiren las polıticas.

Una segunda estrategia para minimizar los costos se efectiviza cuando la reforma apunta a dividir la potencialdemanda. Por un lado, Pierson destaca la division entre consumidores de servicios y productores de serviciosa traves de incentivos positivos y/o negativos que afecten a alguno o ambos componentes de la demanda haciael Estado. Se puede agregar, a partir de la reforma uruguaya en el campo de la vivienda la desagregacion de lademanda de consumidores en: potenciales compradores con acceso y sin acceso por vıa mercado y/o Estado omercado con financiacion del Estado.

Los resultados comparativos entre sistemas de asignacion muestran que se opero con diferentes niveles deeficacia segun las instituciones. El MVOTMA llego a cubrir el 31% de la demanda de poblacion con ingresosentre 0 a 30 UR y el 20% de la demanda de 30 a 60 UR. En sentido contrario, el BHU elevo su propuesta conun rendimiento del 122%.

Cuadro 2: Resultados de produccion de las instituciones publicas y privadas entre 1991–1995

Plan previsto Plan ejecutado DiferenciaMVOTMA Demanda reg. Certif. subsidios Subs. directos Total CoberturaNBE (0–30UR) 21.880 5.644 1.137 6.781 31%Niv. I,II,III (30–60UR) 31.182 3.107 3.029 6.136 20%BHUVda. Nueva (PPT y Coop) 23.500 25.938Creditos compra y construccion 8.800 13.557Total 39.495 122%PrivadosViv. construida 16.000 11.200 70%

La estrategia de desagregacion de la demanda (Pierson, 1994), produjo que a traves de su autonomıaoperativa y financiera la institucion bancaria —BHU— aumentara significativamente su capacidad de impactosocial en las capas de ingresos de mas de 60 UR. Puede interpretarse como una polıtica de sinceramientodel BHU, definitivamente enfocado hacia un objetivo solvente. La estrategia de expansion de los beneficiosprivados (Pierson, 1994) abrio la participacion a las empresas a traves del sistema de licitacion por PPT yde prestamos a los Promotores privados, incremento su capacidad de accion, creando oferta y abriendo canalespara la creacion de demanda, esta ultima, estimulada por propuestas de consumo —publicidad, estilos de vida,inversion rentable—.

La tercera estrategia desarrolla incentivos que «expanden los beneficios privados», al redisenar funciones es-tatales, en algunos casos como transferencias al mercado —privatizaciones, desregulaciones, descentralizacion—o de descolocarse del centro de la produccion al eliminar la produccion monopolica y dar cabida al mercado.

El rediseno del formato institucional, en Ministerio de Vivienda con funciones paliativas de tipo asistencial yen el BHU como banco financiero en condiciones de competencia de mercado, incremento el interes privado porparticipar junto —y al amparo— del Estado, viabilizando ası objetivos fundamentales previstos en la Ley deVivienda de 1968, referidos al rol del sector privado y a la construccion como indicador sensible en la economıanacional, en este caso sin la intervencion monopolica del Estado.

La percepcion del cambio desde los actores

La influencia de los organismos internacionales y su insercion ideologica y logıstica

Las propuestas internacionales surgidas del analisis sobre la decada perdida (1980), avanzaron en el terreno deconsolidar un marco de prestaciones sociales que revirtiera la progresiva desigualdad en la distribucion del ingresoen los estados nacionales de America Latina. El Banco Mundial , el Programa de Empleo para AmericaLatina y el Caribe (PREALC), el BID y PNUD, proponen en comun una reforma social que revierta elpatron regresivo de distribucion (PNUD, 1990; Banco Mundial, 1990; CEPAL, 1992; BID-PNUD, 1993). El

25Segun Plan Quinquenal de Vivienda de 1995 .26Ver capıtulo 3 datos sobre fondos asignados en UR y cantidad de viviendas en el Area Metropolitana de Montevideo.

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alivio a la pobreza, se enmarca en la necesidad de reducir al mınimo la deuda social contraıda con los sectoressociales mas pobres sin detener el proceso de ajuste estructural del Estado.

Los organismos internacionales tuvieron un rol activo en el rediseno institucional y de las polıticas. En 1992,el prestamo firmado con el BID, implica no solo el financiamiento del Plan SIAV, sino que tambien incorporoun grupo tecnico de asesoramiento para el nuevo diseno de polıticas. Por su parte, el PNUD, tuvo a su cargola evaluacion de las nuevas polıticas, con la insercion de consultores dentro del Ministerio. «La DireccionNacional de la Vivienda (DINAVI) usa indicadores de gestion, elaborados por los consultores del PNUD,de los cuales se da poca o ninguna informacion al cuerpo tecnico del Ministerio» (entrevista a jerarca delMinisterio), revelando la tension entre los cuerpos estables y las unidades no burocraticas. La asimetrıa enlos campos de accion y mecanismos de decision, implementacion y evaluacion de las polıticas (Pierson, 1994),entre los cuerpos de carrera y los asesores contratados muestran la fuerza con que los organismos internacionalesasumieron la reforma estatal en sus diversas dimensiones y el grado de decision que tuvieron al interior de lasinstituciones.

La opinion de la clase polıtica a principios de los 90: el rol de las ideas en lareivindicacion de la mesocracia uruguaya

Desde el angulo del control polıtico, el tema de la vivienda tiene un interlocutor directo de rango minis-terial con lo cual legitima mecanismos de control por organos con componentes de oposicion polıtica como elParlamento.

El disenso acerca de la reforma en la polıtica de vivienda no se dirimio a nivel polıtico durante el gobiernodel Dr. Lacalle. En el Parlamento, el enfoque del rol estatal y de las instituciones esta dividido entre el retorno alas polıticas de vivienda de tipo Estado de bienestar y el rol del BHU como banco de fomento social propulsadodesde la oposicion de izquierda ( Frente Amplio ). La continuidad de las polıticas en curso, se apoyaron enla coalicion de gobierno (gobierno de coincidencia blanco-colorada). El ciclo de la campana electoral de 1994reavivo las discusiones acerca de los rendimientos institucionales. Se cuestiono que la polıtica de carteras delBHU —a partir del atraso cambiario—, incidıa negativamente en los deudores de clase media y baja —quehabıan accedido a prestamos con anterioridad al cambio de diseno institucional— hipotecados en unidadesreajustables. En cuanto al MVOTMA, se critico el modelo de Nucleos Basicos Evolutivos (comenzados confinanciacion del BID) en terminos de calidad y de ghetizacion de la poblacion. Desde los editoriales del diarioEl Dıa, se cuestionaba la segregacion social que implicaba la construccion de estos nucleos, argumentando quela vastedad de poblacion que implicaba la clasificacion por ingresos aumentaba la incidencia de esta polıtica enla tugurizacion de la clase media uruguaya. «La clase media es la clase que mas hay que cuidar de la sociedad,desde luego que la mision del Estado es amparar a los desamparados, pero hay que cuidar que este numerocrezca a costa de las clases que estan apenas por encima de ellos. Esta idea alocada de construir por milesestos llamados nucleos basicos evolutivos compuestos apenas de un esbozo de casa con solamente treinta metroscuadrados, a instalarse en lugares distantes y carentes de los servicios mas elementales parecerıa dirigida no aintegrar nuevamente la ciudad sino a dividirla, a separarla, a crear uno o muchos arrabales mas para que en ellosse asiente el pobrerıo. Responde, nos parece, a una vision caritativa y no a un enfoque solidario de la cuestionde vivienda»27.

Desde el gobierno se afirmaba la necesidad de, por un lado estabilizar el tema vivienda dentro del marco depolıtica de Estado, el Plan de Vivienda lo resumıa en lo siguiente: «Las polıticas de vivienda deben partir deuna toma de conciencia de que los recursos siempre seran limitados, por la amplitud de las necesidades propiasy de las otras areas de la economıa que tambien requieren la asistencia del Estado. Para ello, se requierenpolıticas de Estado estables, con amplios consensos en polıticas sociales, sustentadas en recursos genuinos, osea, en verdaderas polıticas nacionales.»

Este argumento tambien iba dirigido a tratar de debilitar de hecho, la autonomıa del BHU para establecer laslıneas y los alcances de las polıticas. El Ministerio constato que en el Plan 1985–1990 : «el 27% de la poblaciontotal del paıs no puede acceder a una vivienda categorıa 1, el 40% no puede acceder a una categorıa II encualquiera de los sistemas y el 72% no accede a una vivienda categorıa II por el sistema Precio, Proyecto,Terreno (PPT). O sea que, 2/3 de la poblacion no tuvo vıas de acceso regulares al mercado de vivienda en elperıodo 1975–1990». Ante este desfasaje, se recalcaba la prioridad de establecer diagnosticos claros en cuantoal deficit de vivienda y a la poblacion afectada, para esto el cambio de rumbo deberıa sostenerse en atender conun enfoque de demanda y no de oferta. El argumento fue la inadecuacion de lıneas del Banco hacia la demandacarenciada, enfocada principalmente a franjas de estratos medios y medio-altos.

La ruptura de la coalicion blanco-colorada, implico el retiro del Ministro Lago (Lista 15), siendo sustituıdopor el herrerista Arq. Mieres Muro. Sin embargo, la coincidencia partidario-sectorial, no atenuo el conflicto, M.Muro renuncia dejando a Manuel Romay, tambien del herrerismo.

Las causas del clima de conflicto en torno a la nueva institucion rectora de la vivienda se situan en:

La sostenibilidad financiera de la propuesta SIAV de asignacion directa del credito al adjudicatario.

27Editoriales del Diario El Dıa de los dıas 3 y 7 de enero de 1993.

214

La presion de los organismos internacionales para ejecutar un modelo diferente de asignacion en base aconstruccion de NBE.

La presion de las Camaras empresariales del Uruguay, por el cambio en la implementacion de la polıticade vivienda (enfocada a la demanda) para sectores de 0 a 30 UR especıficamente.

Un consultor del BID en el MVOTMA, opino que «la propuesta de retirar al Estado de los contratosdirectos y de la construccion no fue ası, porque influyo el peso de la Camara de la Construccion, esto es ungran negocio para ellos, la ventaja de negociar directamente con el Estado y tener contratos establecidos, contraoperar teniendo como factor principal el riesgo de mercado. Si bien implementamos un sistema de identificacionsimilar a la tarjeta CAS de Chile, con consultores chilenos, ese trabajo se desvirtuo en la etapa de eleccion delmecanismo de asignacion directa del subsidio. En una primera etapa se instrumento en sentido puro, luego, seabandono la concesion de subsidios nacionales, se empezo con postulaciones en determinada localidad, sobreviviendas ya construıdas, licitadas por el Ministerio, lo que implicaba un cambio en la polıtica, quien decidedonde se construye y con que caracterısticas.» (Entrevista a profundidad a consultor del BID en MVOTMA).

Ya no es la aplicacion del modelo liberal puro de asignacion a la demanda y la libre eleccion del adjudica-tario, sino que se utilizan criterios que pueden fundarse en presiones corporativas y elecciones polıticas. «EnMontevideo, no se construyo nada de acuerdo a la demanda que hay, en otros departamentos se llego a satisfacery superar la demanda estimada.» (entrevista a a profundidad a jerarca del MVOTMA).

Los recursos del SIAV comenzaron a dirigirse —ya a finales del perıodo— a NBE y Cooperativas. «Fue unrecurso del nuevo Ministro Chiruchi (1995–2000) para garantizar la sobrevivencia polıtica del Ministerio y sugestion, se aseguraba neutralizar los cuestionamientos de la oposicion que a esa altura ya eran muy fuertes»(entrevista a jerarca del MVOTMA).

Por otra parte, un empresario de la Centro Cooperativista Uruguayo (CCU) , opino que: «Sin duda,la presion existio y existe, porque, si las viviendas economicas son rentables en todo el mundo, ¿por que noaquı? El sector privado abarca todo, en la medida que el marco sea adecuado y confiable, nosotros y el sectorfinanciero vamos a entrar. Nosotros somos muy de presionar pero por razones valederas, para defendernos dela tendencia del gobierno que prefiere muchas veces contratar a empresas extranjeras mas baratas que siemprese van dejando las cosas por la mitad, porque nos acusan de ser caros. A la larga los empresarios uruguayosterminamos lo que los extranjeros dejan por la mitad y el Estado en ese juego va a perdida» (Entrevista aprofundidad a dirigente de la CCU).

Con el ocaso del modelo SIAV comienza la reversion del modelo vaucher a favor de la variante licitacion deoferta de vivienda. Las diferencias netas entre modelos aplicados para la asignacion de vivienda fueron:

Cuadro 3: Diferencias entre los modelos de asignacion de vivienda en el MVOTMA

Modelo vaucher (1990–1995) Modelo oferta (1995–1999)Inscripcion registro demanda MV registro demanda MVPostulacion requisitos por ingreso requisitos por ingresoAdjudicacion puntaje de ponderacion puntaje de ponderacionEleccion del Adjud. vivienda nueva o usada vivienda nueva licitada por el MVOTMAAsignacion certificado valor en dolares asignacion de una vivienda nuevaRelacion del beneficiario con el MVOTMA:luego del subsidio total ninguna Seguimiento post-obraluego del prestamo administracion deuda Administracion deuda y pos-obra

Fuentes: MVOTMA, Planes Quinquenales.

El nuevo Gobierno nacional en poder del partido Colorado coloco al frente del Ministerio de Vivienda a JuanChiruchi del herrerismo, partido Nacional. La orientacion de la nueva administracion retomo el tema viviendadentro de los parametros historicos de la polıtica economica nacional. Las argumentaciones para retomar lasenda de la construccion en vivienda nueva fueron:

El escaso retorno de la inversion estatal en subsidios a rentas generales.

La subida indiscriminada de los precios de la vivienda usada en el mercado.

La baja de participacion del componente construccion en el PBI, en el empleo y como generador deindustrias conexas.

La creciente presion de las Camaras corporativas para participar.

La baja visibilidad polıtica de las polıticas de vivienda.

Los nuevos lineamientos proponıan:

Continuar la atencion a las franjas de menores ingresos, aumentando el numero de stock y tipo de solu-ciones, mediante la habilitacion de nuevas formas de financiamiento.

215

Fomentar la participacion del sector privado en la provision de soluciones habitacionales.

Las soluciones habitacionales se constituirıan a traves de viviendas nuevas.

Las lıneas de accion se estructuraron en torno a:

Construccion de viviendas evolutivas NBE y NBEM (nucleo basico evolutivo mejorado).

Mantener el registro de demanda individual.

Potenciar al MEVIR.

Regularizacion de asentamientos irregulares.

Reciclaje de zonas urbanas con servicios.

El financiamiento de los programas se harıa procurando la mas amplia participacion del sector privado atraves del sistema financiero y el mercado de capitales en el financiamiento requerido, tanto para las empresasconstructoras como para los adquirentes. El rol del Estado, «como constructor y financiador de la oferta solo enforma subsidiaria, por licitacion o prefinanciamiento del subsidio, que seran utilizadas en localidades pequenaspor la falta de iniciativa privada. . . En ese contexto seran las empresas las que deberan presentar los proyectos,los cuales seran aprobados por el Ministerio, ası como financiada su construccion por la empresa.» ( PlanVivienda 1995–2000 )

El origen de los fondos se harıa por intermedio de la FONAVIU que captarıa recursos habilitados por laLey 13.728 y su modificacion en la Ley 16.327 , recaudados de rentas generales y del 1% de impuesto a lossueldos y patrones. A su vez, se recurrirıa a los fondos del BID aprobados en el ano 1992 de 48 millones dedolares.

El destino de los Fondos se harıa a la construccion de:

Programa Llave en mano

Viviendas para pasivos

Subsidios de 0 a 30 UR de ingreso familiar.

Fondo de descuento del BHU

MEVIR.

PPT.

Cooperativas

Programas de emergencia y convenios con Intendencias.

Erradicacion de Asentamientos precarios.

Reciclaje por CREDIMAT.

El BHU seguirıa impulsando las lıneas fijadas en la reforma a la polıtica, siendo sus objetivos generales:

Lograr la ocupacion plena de la rama de la construccion.

Promover el 100% de la capacidad de la industria.

Objetivos especıficos fueron:

Accion Directa con Venta anticipada (PPT).

Vivienda nueva a ahorristas individuales o por promocion privada (Promotores).

Reciclaje vivienda usada.

La vision desde los niveles de decision intermedia del Ministerio refleja crıticas hacia los procesos de adecua-cion de las polıticas originalmente volcadas a la demanda. La implementacion de la reforma fue desviada haciafines de intereses polıticos de los elencos de decision y de agentes privados y muestra la brecha que se produjodentro una institucion donde se incorporaron cuerpos no burocraticos con criterios de eficiencia tecnica y elproceso paulatino de maximizacion de reditos polıticos cuando a su frente se colocaron empresarios polıticos.«El tema de los NBE como solucion estandar es buscado como solucion en cantidad y no se penso como

hacerlo con calidad, el tema de llave en mano es darle al mercado una participacion mas alla de la demandareal, se le dice: pongan los terrenos y las construcciones donde sea y como sea. Pese a que el Estado proponeotra cosa y hay relevamientos de tierras con servicios hechos por la Direccion Nacional de OrdenacionTerritorial (DINOT) que nunca se usaron» (entrevista a profundidad a jerarca del MVOTMA).«La facilidad de los NBE —que no son ni basicos ni evolutivos— es que son estructuras de bloques y chapas

o prefabricado de fibrocemento que parten de la base de simplificarle la vida a la empresa y al MVOTMA,donde este ultimo sigue un mismo camino burocratico, si haces siempre lo mismo, sin creatividad ni estetica niinventiva, bajas costos, le sacas rentabilidad hasta lo ultimo y reducıs la preocupacion institucional» (entrevistaa profundidad a jerarca del MVOTMA).

Los resultados del perıodo:De acuerdo al informe de evaluacion analizada en el Plan Quinquenal 2000–2004 del MVOTMA, sobre el

plan previsto y la oferta ejecutada se concretaron:

216

Cuadro 4: Ejecucion del Plan Quinquenal 2000–2004

Plan previsto Ejecutado CoberturaMVOTMASol. para Activos NBE-SIAV-AS.IRRE. 17.393 15.842 91%Sol. Pasivos 11.480 1.573 14%BHUPromocion Publica / Prom. Privada 20.030PrivadosInv. Banca Privada en Vda. Nueva 1.860Promoc. Privada sin BHU 3.600

Segun el MVOTMA, en el perıodo se cumplio el 91% de lo previsto para grupos de activos, quedando muylejos la cobertura de pasivos, un 14%. Sin embargo, la distancia entre la demanda real y la produccion previstapor el Ministerio es muy grande, lo cual, si bien los numeros demuestran que se esta rindiendo en terminos deeficiencia en el organismo ministerial, deja dudas sobre la eficacia que demuestra en su mision, la cobertura devivienda a los grupos sin acceso propio. La demanda real se estima segun datos aportados por funcionarios ypor dirigentes de FUCVAM en 140.000 soluciones hacia fines del perıodo 1995–2000.

El cuadro 5 muestra las Necesidades Basicas Insatisfechas (NBI) en vivienda y hacinamiento pordepartamentos, de acuerdo a datos del ultimo censo.

Cuadro 5:

Departamentos Vivienda en malas condiciones Hacinamiento TotalArtigas 4% 18% 22%Canelones 2% 13% 15%Cerro Largo 6% 14% 20%Colonia 1% 10% 11%Durazno 3% 15% 18%Flores 1% 10% 11%Florida 2% 12% 14%Lavalleja 3% 10% 13%Maldonado 4% 12% 16%Montevideo 2% 10% 12%Paysandu 4% 15% 19%Rıo Negro 2% 14% 16%Rivera 9% 15% 24%Rocha 3% 12% 15%Salto 4% 18% 22%San Jose 3% 12% 15%Soriano 4% 13% 17%Tacuarembo 6% 14% 20%Treinta y Tres 4% 13% 17%

Fuente: «Las Necesidades Basicas Insatisfechas por localidades» J.J.Calvo FCS/UDELAR, 2001.

Si se define una situacion de hacinamiento como: «Es carente toda persona integrante de un hogar particularen el cual hay mas de tres personas por habitaciones para dormir», y a la NBI en vivienda como: «Es carentetoda persona integrante de un hogar particular que se encuentra en una vivienda en la cual el material predo-minante de las paredes exteriores o techos es lata o material de desecho, o el material predominante de los pisoses tierra o cascote suelto o hay cinco o mas hogares en la vivienda y el uso de los servicios higienicos es com-partido»28, resalta el problema de las familias o personas que optan por vivir compartiendo una vivienda, antela imposibilidad de acceso a la vivienda propia, eliminando otras disyuntivas como vivir en asentamientos irre-gulares y/o cantegriles. Se esta amortiguando con criterios estadısticos un problema de apreciables dimensionesy desagregando un concepto de derecho social en el acceso a la vivienda y a la calidad de vida.

28Definiciones del Instituto Nacional de Estadıstica (INE)

217

Conclusiones: el exito del proceso de reforma despues de 15 anos de

gestion

En el transcurso del perıodo 1990–2000, la reforma en la polıtica de vivienda logro consolidarse tras lossucesivos ajustes realizados durante los dos perıodos de gobierno. Los objetivos de desmantelamiento del Estadoconstructor y su insercion en el mercado, desmonopolizando la oferta se lograron en base a:

Alterar definitivamente la arena de construccion de la polıtica, al incorporar al sector privado —construcciony financiero— en la implementacion de la vivienda para sectores solventes y carenciados.

Modificar los intereses de la sociedad, alterando la estructura de oportunidades, con incentivos que distri-buyeron recursos a diferentes grupos —de interes productivo corporativo y de demanda—.

Redisenar la estructura organizativa, redefiniendo los roles de acuerdo a una vision estratificada de lasociedad, que implico una lınea de mercado y una lınea de polıtica asistencialista.

Se consolido en base a esta diferenciacion la autonomıa de las organizaciones, especialmente la del BHU.

Conformo una matriz de demanda corporativa integrada a traves de polıticas distributivas y redistributivas.El grado de decision de adonde, como y a quienes en materia de vivienda asistencial, implico la participacionactiva de los grupos empresariales especialmente a partir del segundo gobierno colorado (1995–2000).

Escasos resultados de oposicion polıtica. A partir de satisfacer a los grupos organizados (FUCVAM), logromenguar la presion de estos sobre los partidos de la oposicion (Frente Amplio). Los grupos mas vulnerables ensentido de exclusion no lograron conformar un frente organizado con capacidad de presion para influir en lapolıtica.

Como parte de las estrategias de minimizacion de los costos de la reforma (Pierson), dividio a la potencialdemanda con atencion en cantidad y calidad de acuerdo a los ingresos, polarizando a su vez esta demandaen grupos con capacidad de presion y grupos no organizados —FUCVAM y registro individual—, a los cualesatendio con diferentes lıneas e intensidad de respuestas. La atencion a las capas sin acceso no registro porcentajesapreciables de acuerdo a la demanda registrada, estos resultados se pueden leer como resultado de la asignacionen Gasto Publico Social que provino del Gobierno nacional. Joan Nelson (1992) plantea que esta tendenciafragmentada tiende a disminuir la asignacion en polıticas sociales y modifica el indicador de necesidades basicas,ya que se vuelve discutible que tipo de cobertura se presta por parte del Estado —en calidad y cantidad—. Enel caso de los NBE resulta cuestionable como impactan estos parametros en familias numerosas hacinadas en 32metros cuadrados en tierras sin servicios esenciales. Segun Nelson, estas polıticas se pueden llevar a cabo porquese producen sobre grupos con baja capacidad de organizacion, situaciones de informalidad que los colocan enel borde del sistema de acceso al sistema publico y no generan estado de opinion publica (Nelson, 1992). Estadesinversion que hace el Estado sobre la sociedad carente resulta en fragmentacion y exclusion de grupos socialesque antes estaban nivelados e integrados por la matriz de bienestar. La reforma de la polıtica social produce laremercantilizacion en tanto disminuye el rol de los derechos sociales adquiridos en el Estado de Bienestar comogarantıa de su nivel de vida independiente de las fuerzas del mercado.

Con buenos resultados para los reformadores, la polıtica de vivienda logro la mayor parte de sus objetivos atraves de una triple mediacion. Por un lado, compatibilizar los intereses corporativos privados dentro del Estado,por otro recomponer la polıtica de vivienda como potenciador de la economıa nacional, amortiguando conflictosen el area del empleo y la produccion y por otro, dar visibilidad y rendimiento polıtico al tema de la vivienda.Aun queda por el camino la satisfaccion a la demanda de los grupos carenciados que siguen engrosando loscinturones perifericos de las ciudades.

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Cambios, logros y conflictos en la politica de vivienda en

Argentina hacia fines del siglo XX1

Beatriz Cuenya, beatrizcuenya@ciudad.com.ar2

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Introduccion

Durante la decada de los noventa la polıtica de vivienda en el mundo ha atravesado un periodo de re-definicion ideologica y polıtica en torno al papel que deben asumir los distintos actores estatales, privados ycomunitarios en la satisfaccion de las necesidades de habitat. En Argentina este proceso ha estado signado poruna serie de conflictos y contradicciones (en plena vigencia hacia fines de la decada) asociados a la reforma delsector vivienda dentro de la reforma del Estado y a la nueva distribucion del poder economico y polıtico entreactores gubernamentales y privados resultante de dicha transformacion. El proceso tambien ha exhibido logrosque es importante consignar. En este artıculo se presentan, en primer termino, los conceptos e instrumentos quecaracterizan al nuevo modelo de polıtica de vivienda que esta imponiendose en el mundo, particularmente enlos paıses en desarrollo. Luego se examina la situacion argentina, limitandose el analisis a la polıtica social devivienda y no a la reforma de todo el sector.

El escenario mundial

Dos conceptos claves dan cuenta de los profundos cambios por los que atraviesan las polıticas de viviendaen el mundo : enabling , traducido como habilitacion o facilitacion, y partnership que significa asociacion dedistintos actores, traducido como partenariado. Enabling hace referencia a la necesidad de suministrar un marcolegislativo, institucional y financiero, en el cual los emprendimientos del sector privado, de las organizacionessociales y de los individuos puedan desarrollar efectivamente el sector de la vivienda. El Estado debe contribuira estructurar ese marco, cumpliendo un rol de facilitador de las iniciativas particulares en el ambito del mercado;es decir que el Estado debe dejar de lado su anterior funcion de productor de vivienda y asumir el papel deadministrador en la totalidad del sector y de orientador del desempeno del ambito privado estructurado y noestructurado, poniendo mas enfasis en la funcion global que cumple la vivienda en el desarrollo economico ysocial. La nocion de partnership, por su parte, alude a la creacion de nuevos escenarios de gestion que permitanaunar la accion de los gobiernos, especialmente los locales, con las iniciativas del sector empresarial y las de lasociedad civil (ONG, organizaciones sociales y familias).

Dichos conceptos fueron definidos en una sucesion de documentos y publicaciones de Naciones Unidas yBanco Mundial y finalmente incorporados en el Plan Mundial de Accion para Siglo XXI que aprobaronlos gobiernos nacionales en la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos ,conocida como La Cumbre de La Ciudad o Habitat II (Estambul 1996).

¿Como se estan plasmando estas ideas en las polıticas de vivienda que se formulan y ejecutan en los paısesen desarrollo?

De manera ciertamente simplificada, podrıa decirse que hay dos tendencias en curso: una hegemonica yotra, mas bien, marginal. La primera esta representada por un nuevo modelo de polıtica de vivienda que hacomenzado a imponerse en la mayor parte de los paises en desarrollo y que apuesta fuerte a «que los mercadosfuncionen». Sus pilares basicos son:

1. la eliminacion de las entidades publicas de la construccion y financiamiento (evitando que desplacen alsector privado) concentrandose los esfuerzos gubernamentales en lograr el mejor desempeno del sectorprivado;

2. el perfeccionamiento del mercado, mediante una serie de medidas e instrumentos que servirıan para con-vertir los prestamos de vivienda en alternativas atractivas para las entidades financieras (la estabilidadmacroeconomica, el fortalecimiento de la estructura legal para el financiamiento de la vivienda, la atenciona las leyes que rigen para ejecutar hipotecas, la simplificacion del registro de tıtulos de propiedad de latierra, entre otras) y

1Version corregida en el 2000 del trabajo presentado en el Seminario Internacional Gestion Local y Polıticas Habitacionales,organizado por la Maestrıa en Habitat y Vivienda de la Universidad de Mar del Plata y de la Facultad de Arquitectura de laUniversidad Nacional de Rosario. Rosario, 18 y 19 de noviembre de 1999.

2Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientıficas y Tecnicas (CONICET) en el Centro de EstudiosUrbanos y Regionales (CEUR)

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3. el buen diseno de subsidios de demanda (subsidios transparentes separados de las fuentes de financiacion)para evitar el desgaste de las instituciones de financiamiento y tener mejor impacto en la poblacion pobre.

Una segunda tendencia esta representada por el conjunto de experiencias alternativas que, especialmentevarios gobiernos locales, ponen en marcha en sus ciudades. Guiadas por el principio de que la ciudad debe seraccesible a todos sus habitantes, estas experiencias exigen un control institucional sobre el uso especulativo delsuelo y una distribucion y accesisibildad mas equitativa de equipamientos sociales y servicios publicos. Dentrode este grupo se incluyen los programas de regularizacion de loteos (adecuacion de loteos irregulares a losestandares urbanos vigentes), los de regularizacion fundiaria (regularizacion de tenencia de los inmuebles), losde urbanizacion de asentamientos irregulares, los de capacitacion y asesoramiento para la vivienda popular, losbancos de tierras y materiales y los microcreditos para mejoramiento de vivienda, entre otros. Estos programasusualmente son tangenciales dentro de las agendas publicas y casi nunca superan el nivel de experiencias piloto.Las limitaciones con las que tropiezan derivan no solo de la escasez de recursos publicos, la extrema pobrezade los grupos sociales a los que van dirigidos y la falta de participacion de los sectores productivos privados.Un obstaculo importante esta dado por el hecho de que la estructura institucional de los municipios no estapreparada para las nuevas dinamicas de trabajo que implican los programas de vivienda popular. Se requierenprofundas transformaciones en la capacidad operacional de los gobiernos locales para dar lugar a procesos deasistencia tecnica, cooperacion y participacion con los habitantes y tambien de coordinacion intersectorial conotras reparticiones del propio municipio. Este tipo de experiencias ademas son muy vulnerables frente a loscambios polıticos y administrativos.

La polıtica de vivienda en Argentina: hacia un rol facilitador delEstado

En Argentina, la promocion de un nuevo rol del Estado como facilitador de las acciones del sector privado—mas que como productor directo de vivienda— comenzo a instrumentarse hacia comienzos de la decada delos noventa, mediante una sustancial reforma del sistema institucional y financiero de la vivienda, que implico:

la reestructuracion del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) —en torno al cual se habıaestructurado la polıtica de vivienda dirigida a los sectores de recursos insuficientes— y la creacion de unnuevo marco institucional y financiero para el sector: el Sistema Federal de la Vivienda.

La reorganizacion del Banco Hipotecario Nacional (BHN) que se transformo, primero, en bancomayorista y luego en Sociedad Anonima privatizada.

La promocion del sector privado mediante la constitucion de un mercado de tıtulos inmobiliarios a largoplazo a traves de la titulizacion de hipotecas.

No se ha efectuado aun un balance de los impactos de esta reforma, lo cual excede las intenciones de estetrabajo. Un somero analisis de lo ocurrido en torno al FONAVI, permite advertir que su reestructuracion haaparejado cambios importantes respecto del anterior modelo de polıtica de vivienda, los cuales, a su vez, hansignificado logros y conflictos.

Cambios en la polıtica de vivienda a partir de la reestructuracion del FONAVI

La reforma del FONAVI se instrumento a traves de la Ley 24.464 , (del 8/3/95) que creo un nuevo marcoinstitucional y financiero para el sector de la vivienda: el Sistema Federal de la Vivienda que hoy rige.3 Elnuevo sistema fue concebido como un «instrumento facilitador de las condiciones necesarias para posibilitar ala poblacion de recursos insuficientes, en forma rapida y eficiente, el acceso a la vivienda digna» (artıculo 1).Esta reforma genero tres grandes cambios con respecto al modelo anterior:

La descentralizacion de la masa de recursos que conforman el FONAVI hacia las provincias y ciudad deBuenos Aires, asignandoseles a dichos organismos facultades para determinar la programacion de sus obrase inversiones, definir las caracterısticas de las obras, oportunidad de su ejecucion, seguimiento y control,y proceder a la adjudicacion y administracion de los recursos; tambien los autorizo a descentralizar laejecucion de las acciones a Municipios, Comunas y Entidades sin Fines de Lucro (Cooperativas, Mutuales,Organizaciones Gremiales y ONG). Esto significo una quita del poder que anteriormente disponıa el orga-nismo federal de la vivienda (la ex Secretarıa de Vivienda de la Nacion) el que previamente se encontrabafacultado para ejercer las funciones que la ley encomendo a partir de su promulgacion a los organismosprovinciales y ciudad de Buenos Aires.

3El Sistema Federal de la Vivienda esta constituido por: (i) el FONAVI, (ii) los organismos provinciales y la ciudad de BuenosAires, responsables de la aplicacion de la ley y de administrar los recursos por ella creados, y (iii) el Consejo Nacional de la Vivienda(integrado por el Poder Ejecutivo, los estados provinciales que adhirieran a la ley y la Ciudad de Buenos Aires) con competenciaen la planificacion y evaluacion del desarrollo del sistema.

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La paulatina reorientacion de los recursos, desde la produccion de conjuntos masivos de viviendas alcredito individual para financiar la compra, construccion o mejoramiento de la vivienda.4 La Ley estableciometas para el gradual re direccionamiento de los fondos, desde la produccion de viviendas nuevas alcredito individual para la adquisicion de viviendas en el mercado. Determino que cada jurisdiccion debıaincrementar un mınimo del 15% anual del fondo para financiar la demanda mediante prestamos para lacompra, construccion o mejoramiento de la vivienda, durante los primeros tres anos, llegando a un mınimodel 45% del fondo aplicado a esta modalidad una vez concluido el tercer ano (artıculo 3). Con esto se abriola posibilidad de un cambio sustancial en la unıvoca polıtica de vivienda llave en mano, lo que afectarıa losintereses de las empresas constructoras contratistas del Estado que se han beneficiado del antiguo modeloproductor.

El establecimiento de pautas para sanear deficiencias cronicas en el funcionamiento del FONAVI, cuestio-nado por problemas de ineficiencia y corrupcion, y para mejorar el esquema financiero.5 La ley determinoplazos para la escrituracion de las viviendas adquiridas con creditos del FONAVI, contemplo la posibili-dad de afectar los recursos asignados a cada jurisdiccion como garantıa de prestamos a contraer, permitioflexibilizar las carteras hipotecarias para la obtencion de recursos adicionales tanto en el paıs como en elexterior. Finalmente, la ley tambien establecio mecanismos de control y parametros para asignar premiosy castigos a la gestion de los gobiernos. El FONAVI se distribuye entre las jurisdicciones de acuerdo acoeficientes que cada dos anos deben ser revisados por el Congreso de la Nacion, «teniendo en cuentala correcta utilizacion que se haga de los fondos, el nivel de recuperos, el nivel de inversion realizadoespecıficamente en obra y la variacion del deficit de acuerdo a cifras del INDEC y al dictamen del Con-sejo Nacional de la Vivienda» (artıculo 5). Con esto, se crearon condiciones favorables para mejorar losaspectos financieros del sistema y poner bajo control mas estricto la gestion de los organismos ejecutores.

Un rapido analisis de estos ejes permite advertir que el nuevo sistema creo las condiciones para unareasignacion de roles y cuotas de protagonismo polıtico y beneficios economicos entre los distintos actores,tanto publicos como privados, vinculados al sistema polıtico, economico e institucional de la vivienda. Loque la ley no modifico es el caracter de fondo especıfico del FONAVI, a la vez que continuo asegurandouna masa considerable de recursos destinada a su conformacion.6

Como consecuencia del mayor poder otorgado a las provincias (descentralizacion de los recursos financierosy poder polıtico de aplicacion de la nueva ley), la profundidad y el alcance de los cambios impulsados porla nueva normativa en direccion a un rol facilitador del Estado, pasaron a depender, en buena medida, de lavoluntad polıtica de sus gobiernos, de la fuerza de sus alianzas y compromisos con las empresas constructorasy clientelas polıticas, de la vocacion de trabajo con ONG y organizaciones de base. Serıa necesario analizar elvariado mosaico de las polıticas de vivienda provinciales para evaluar en que medida se efectivizo la reforma ycuales fueron sus resultados. En los puntos siguientes se avanza en esa direccion.

Logros del nuevo sistema de vivienda segun el balance oficial

Un balance de la polıtica de vivienda con posterioridad a la reforma requiere examinar lo que ha ocurridoen las provincias con la aplicacion de los fondos del FONAVI, ya que son ellas las principales artıfices de laaplicacion de los nuevos instrumentos. De acuerdo a la informacion producida por la Subsecretarıa de Vivienda,mediante sus auditorıas anuales a los organismos ejecutores, ha habido logros:

Hubo un incremento de las unidades terminadas por ano junto con una mayor diversificacion de lasoperatorias con respecto al pasado.

Se registro un mayor nivel de recupero a traves de cuotas de amortizacion y ahorro previo que aumentaronde un 3 % a un 15% de los recursos disponibles anualmente.

4La ley establecio que los creditos se debıan destinar a la construccion y/ o compra, refaccion, ampliacion o completamiento deviviendas economicas para familias de recursos insuficientes, (artıculo 14) que afectarıa los intereses de las empresas constructorascontratistas del Estado que se han beneficiado del antiguo modelo productor.

5Un balance del FONAVI efectuado a fines de 1994 y publicado por la prensa un ano mas tarde arrojaba los siguientes resultados:en dos decadas el FONAVI habıa construido 511.790 viviendas con 20.000 millones de dolares. Habıa gastado en promedio 39.100dolares por vivienda, pero la mayorıa de las unidades no superaba un valor de mercado de 5.000, otras se habıan regalado y unapequena parte se habıa negociado a precios superiores a los 10.000 dolares. A eso se sumaba la morosidad de los adjudicatarios quese estimaba en el orden del 50 % y el mal uso de los fondos por parte de las jurisdicciones. De daba un ejemplo segun el cual, hastael ano anterior, uno de estos organismos habıa destinado el 80 % de los recursos para el pago de sueldos a su personal, contaba conun presupuesto para levantar 5.000 viviendas al ano pero solo habıa construido 1.000. Y, segun la auditorıa, las obras contratadasdurante 1993 habıan tenido sobreprecios del 91 % en sanitarios y 245 % en ascensores. En algunas obras que jamas se ejecutaron,los contratos preveıan pagos por adelantado. (Diario Cların. Suplemento de Economıa. 18/12/95).

6La ley establecio que los recursos del FONAVI se integrasen con el 42 % de la recaudacion del impuesto sobre los combustibleslıquidos, debiendo proporcionar como mınimo 75 millones de pesos por mes calendario (900 millones por ano) y disponiendoque, cuando las percepciones fueran inferiores, el Tesoro Nacional debıa hacer los anticipos necesarios para mantener ese nivel definanciamiento, los que serıa compensados por excedentes posteriores si los hubiera (artıculo 3).

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Se logro incrementar el ingreso de otros recursos provenientes de aportes provinciales, municipales, enti-dades privadas y del sistema financiero. En 1998 los recursos ingresados mostraban el siguiente origen:transferencias automaticas $849 millones, recupero de inversiones $222 millones, otros ingresos, $283 mi-llones.

• Se produjo un avance en las gestiones para la escrituracion de las unidades y la constitucion dehipotecas. De un 17% del parque habitacional que estaba escriturado en 1994 se paso al 35% de lasunidades.

• Hubo una contribucion a la generacion de empleo, mediante el mantenimiento de 260.000 puestos detrabajo ( Subsecretarıa de Vivienda, Octubre de 1999).

Una evaluacion crıtica de los logros

Si bien parecen haber habido una serie de logros que expresarıan una mayor eficiencia en el sistema de lavivienda en su conjunto, se observan todavıa varios puntos crıticos:

A pesar de que hubo un aumento en la recuperacion de la inversion, posiblemente debido al mayor interesde los organismos ejecutores de recuperar la inversion en la medida que con el nuevo sistema los recursos nodeben girarse a la Nacion, todavıa, sin embargo, el nivel de morosidad se mantenıa en un 50%, alcanzandoa los $200 millones en 1998.

La diversificacion de operatorias fue bastante reducida tendiendo en cuenta que las cifras oficiales mostra-ron todavıa una relacion de 3 a 1 entre construccion de vivienda nueva vıa empresa versus otras soluciones:en 1998 la inversion en viviendas con infraestructura fue de $1.129 millones, en creditos individuales $33millones, en obras de equipamiento $38 millones y en obras de infraestructura $37 millones. Ver cuadro 1

El mejor desempeno global de la polıtica FONAVI con respecto al pasado oculto fuertes diferencias eineficiencias segun las distintas jurisdicciones.7 Dos estimaciones se realizaron para evaluar este desempeno:a) relacion entre las obras realizadas y en ejecucion en cada jurisdiccion (en funcion del cupo segun lacoparticipacion) con respecto al total del paıs y b) relacion entre la cantidad de fondos recibidos y el totalde obras realizadas y en ejecucion.

• La primera estimacion da una idea de la eficiencia de la gestion realizada, comparativamente al restode las jurisdicciones. Se observa ası que Mendoza es la provincia que registra el mayor rendimiento delos fondos que le fueron asignados, lo cual no sorprende si se tiene en cuenta que en esta provincia ladescentralizacion de los fondos ha llegado hasta los municipios, la diversificacion de operatorias y laexperimentacion de soluciones habitacionales no convencionales ha sido generalmente mas importanteque en el resto del paıs y, ademas, la actuacion de las cooperativas de vivienda ha sido historicamentesignificativa. Tambien registran buenos rendimientos en cuanto al uso de los recursos del FONAVIBuenos Aires, Catamarca, Corrientes, Chubut, Entre rıos, Jujuy, La Pampa, Salta, San Luis, y SantaFe. El resto de las jurisdicciones realizo proporcionalmente menos obras en relacion al cupo de fondosque recibio.

• Un segundo indicador de la eficiencia es la relacion entre el total de fondos transferidos (recibidospor cada jurisdiccion) y el total de obras terminadas y en ejecucion en cada jurisdiccion. Esto dauna idea del costo de las viviendas, no de manera exacta sino aproximada, ya que el computo noconsidera exclusivamente las viviendas sino tambien las «soluciones habitacionales» (supuestamentemenos costosas) y excluye otros rubros como obras de infraestructura y equipamiento (minoritariosen cantidad y monto). Teniendo en cuenta que el costo promedio de cada vivienda FONAVI para eltotal del paıs se ubico en los 15 mil pesos durante el perıodo considerado (1989–1998), la provincia deMendoza exhibio los mejores resultados al producir unidades cuyo valor promedio se ubico en los 8mil pesos. De manera coherente con las tendencias anteriores, Buenos Aires, Cordoba, Chubut, EntreRıos, La Pampa, Salta, San Juan, San Luis, y Santa Fe registraron costos inferiores al promedionacional.

• Luego de Tierra del Fuego y Chubut que registraron elevadısimos costos vivienda (42 mil y 31 milpesos, respectivamente) —posiblemente justificado por los mayores costos de produccion que existenen dichas zonas del paıs— se ubico la Capital Federal, que habiendo recibido 145 millones de pesosprodujo apenas 5 mil viviendas a un costo promedio de $28.203. Con costos que superaron con crecesel promedio nacional se ubican tambien Rıo Negro, Formosa, Corrientes y Chaco.

7Las cifras corresponden a los 10 anos que van desde 1989 hasta 1998.

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Los conflictos y contradicciones del nuevo sistema de la vivienda

Otro balance posible de lo ocurrido en la polıtica de vivienda, con posterioridad a la aplicacion del SistemaFederal de la Vivienda, surge al analizarse la posicion de los distintos actores estatales y privados en el marcode la nueva distribucion de poder que implico la reforma del sistema de vivienda. Esta mirada —a traves de lainformacion suministrada por los medios de prensa— permite observar que en los casi 5 anos, que van desde1995 hasta fines de 1999, la polıtica de vivienda ha estado atravesada por una serie de conflictos (vigentes eirresueltos hacia final de la decada), cuyos principales ejes, a mi juicio, fueron dos:

1. el espacio que se pretendio asignar a la polıtica de vivienda en el contexto del ajuste fiscal y

2. el rol que intentaron asumir los distintos actores vinculados al sistema frente a los cambios introducidos.

Cuadro 1: Utilizacion de fondos del FONAVI por jurisdiccion (1989–1998)

Jurisdiccion Transferencias Obras terminadas En ejecucion 1999 % copartic % obras juris/ % Fondos/FONAVI Viviendas Sol. habit Viviendas Sol. habit Ley24464 total obras paıs tot. obras juris.

Buenos Aires 1.093.175.028 54.617 14.789 122 15.932 14,50 16,60 12.791Cap. Federal 145.304.785 4.358 819 1,30 1,00 28.203Catamarca 176.316.863 8.884 641 1.911 84 2,10 2,94 15.305Cordoba 417.122.625 23.002 1.930 6.961 298 5,65 6,26 12.957Corrientes 461.398.758 16.166 587 4.483 150 4,95 4,20 21754Chaco 415.635.111 17.356 206 3.025 55 4,60 4,01 20.135Chubut 262.886.970 11.817 2.225 2.003 2.862 3,20 3,68 13.904Entre Rıos 290.255.524 14.180 879 4.406 4.043 3,90 4,57 12.347Formosa 314.407.903 9.466 150 5.188 155 4,00 2,91 21.017Jujuy 235.026.477 12.521 81 1.420 102 3,00 3,75 16.640La Pampa 166.236.937 12.256 691 2,00 2,52 12.839La Rioja 157.597.176 6.326 1.044 2.476 525 2,00 2,01 15.196Mendoza 292.455.375 23.272 5.658 8.092 355 4,00 7,28 7.824Misiones 396.121.340 16.713 588 2.142 900 4,70 3,96 19.472Neuquen 336.192.087 15.468 1.722 2.125 290 4,30 3,81 17.148Rio Negro 381.791.835 11.671 818 2.369 162 4,50 2,92 25.418Salta 317.812.441 18.079 118 4.661 178 4,00 4,48 13.794San Juan 275.776.644 12.459 129 3.730 64 3,65 3,19 16.834San Luis 317.481.208 20.821 3.786 3,65 4,79 12.902Santa cruz 287.755.084 5.053 1.749 2.200 186 3,20 1,79 31.318Santa Fe 462.001.632 25.702 20 5.467 5,65 6,07 14.813Stgo Estero 333.356.206 15.258 2.351 3.480 4,30 4,11 15.807Tierra Fuego 235.628.898 4.159 529 807 49 2,65 1,08 42.501Tucuman 317.917.094 15.026 3.763 4,20 3,66 16.920Total 8.089.654.001 374.630 36.214 92.297 10.458 100,00 100,00 15.751

Fuente: Subsecretarıa de vivienda, 1999 y estimaciones propias a partir de datos de la Subsecretaria.

El primer eje del conflicto paso por definir si la vivienda debıa seguir siendo responsabilidad del Estado ono. Dicho de otro modo, si el Estado debıa continuar manteniendo un fondo de vivienda de la envergadura delFONAVI en un marco de ajustes fiscales. Esto se expreso en la puja entre el Ministerio de Economıa —cuyaprincipal preocupacion es cerrar las cuentas, preservar el equilibrio macroeconomico y decidir cada ano pordonde hacer el ajuste— y el resto de los actores que participan en el sector vivienda. Se trata de un conflictoeconomico que ha tenido varias manifestaciones a lo largo de este perıodo examinado y que estaba en plenaefervescencia a fines de los 90, en el marco de la discusion del presupuesto del ano 2000.

El segundo conflicto paso por determinar quien debıa controlar el Fondo, quienes serıan sus principalesbeneficiarios y cual la orientacion que habrıa de darse a los recursos. Se trata de una lucha de naturalezamas bien polıtica cuyos principales contrincantes fueron, por un lado, el organismo nacional de vivienda queantes controlaba la polıtica habitacional y, por el otro, las jurisdicciones que pasaron a manejar el recurso. Enla medida en que la polıtica FONAVI constituye un partnership Estado-empresas, la disputa afecto tambienintereses economicos. Del lado de la Nacion seguramente tendieron a ubicarse las empresas mas grandes, paralas cuales resulto mas facil presionar en una sola ventanilla (la nacional) que en varias geograficamente dispersasen cada jurisdiccion; mientras que del lado de las provincias se habrıan alineado las empresas locales menoresque tienen asegurada su participacion en los planes provinciales de vivienda, ya que sus mecanismos de relacioncon los gobiernos provinciales (Institutos de Vivienda) estan totalmente aceitados.

¿Como se expresaron estos conflictos y que consecuencias tendrıan la manera en que estos se resuelvan en elfuturo de la polıtica de vivienda social? Voy a colocar unos ejemplos.

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1. Conflicto por el monto del FONAVI: contradicciones entre polıtica social y ajuste

El conflicto entre los sectores vinculados a la vivienda y el Estado Nacional (Ministerio de Economıa) seplanteo toda vez que se discutio el presupuesto nacional. Hubo una disputa en octubre de 1998 cuando laSecretarıa de Hacienda presento al Congreso de la Nacion el proyecto de Ley de Presupuesto de 1999 ,en el cual se preveıa una quita de 120 millones de pesos al ano del FONAVI. La Secretarıa de Haciendapropuso bajar de 75 a 65 millones de pesos por mes el piso de fondos coparticipables que deben destinarsea la construccion de viviendas en todo el paıs, de acuerdo a lo que establece la Ley 24.464 .

La disputa mas importante ocurrio en 1999. En el mes de abril, el Poder Ejecutivo dicto el Decreto455 (29 de abril de 1999) donde se dispusieron ajustes a gastos corrientes y de capital de distintasjurisdicciones y entidades, a fin de racionalizar y disminuir el gasto publico, corriendose para el ano 2000muchos compromisos asumidos en el Presupuesto de 1999 . En el artıculo 9 se establecio la suspension dela obligacion del Tesoro Nacional de atender a la garantıa del FONAVI en cuanto al piso de 900 millonesanuales a que se refiere el artıculo 3 de la Ley 24.464 ; se determino que en caso de que la recaudacionfuera menor el Tesoro no pondrıa la diferencia sino que la transferirıa a la Ley de Presupuesto de 2000 ,que al momento de escribir este artıculo se encontraba en discusion. Teniendo en cuenta las proyeccionessobre recaudacion de impuestos, se estimaba que al FONAVI le corresponderıa apenas unos 540 millones.

Once provincias peronistas se opusieron a esta medida traves de sus legisladores, aduciendo que el Decreto455 se acomodaba a los requerimientos del FMI. Es interesante advertir varios de los ingredientes de estadisputa, recogidos en un artıculo del diario La Nacion que dice: «En un nuevo desafıo a la gobernabilidadde los ultimos 7 meses de presidencia de Carlos Menem, los gobernadores justicialistas rechazaran hoyla poda de $360 millones de fondos especıficos8 para las provincias que el Poder Ejecutivo incluyo en elcontrovertido decreto de recorte presupuestario (...) El Ministro de Economıa Roque Fernadez anuncio queen caso que los gobernadores se opusieran al decreto prevıa limitaciones presupuestarias en areas mas quesensibles en un ano electoral: obras publicas, programas sociales y plan Trabajar, instrumento valoradopor las administraciones provinciales en la lucha contra el desempleo.» (La Nacion, 18/05/99).

En mayo de 1999 se logro un acuerdo respecto de los montos (los gobernadores lograron una rebajade 100 millones en el ajuste). Pero la contienda se volvio a plantear mas adelante con la discusion delpresupuesto para el ano 2000. De acuerdo a la prensa, el Presupuesto presentado en Washington al FMIen setiembre de 1999 preveıa un crecimiento del PBI del 3,5% y un deficit fiscal de $4.500 millones parael ano proximo. Como ese nivel de crecimiento no alcanzarıa para mantener el nivel vigente de gastose proponıa un ajuste cercano a los 1.800 millones aplicables a: gastos reservados, aportes del tesoro alas provincias, Programas de empleo, Gastos de la Administracion Nacional (reducciones de planta ysueldos de empleados publicos), promocion industrial, Fondo del Conurbano y al FONAVI. Se eliminarıael FONAVI quitandose a las provincias el manejo de los recursos y se lo incorporarıa a un nuevo fondo,el Fondo de Desarrollo Humano. De los 700 millones que habıa manejado hasta ese momento el FONAVIrecibirıa solo recibirıa 225 millones. (La Nacion, 29/10/99). Se trataba de un fuerte golpe al FONAVIque implicaba su cuasi eliminacion.

Todo esto se encontraba en plena discusion con las nuevas autoridades electas que asumirıan el 10 dediciembre de 1999. Todos los sectores se encontraban presionando en funcion de sus intereses.

2. Conflicto por el control del FONAVI

El forcejeo entre actores al interior del sector vivienda salio a la luz al poco tiempo de aprobado el nuevoSistema Federal de la Vivienda, cuando en 1996 la Secretarıa de Desarrollo Social de la Nacion, de la dedepende la Subsecretarıa de Vivienda, envio al Congreso de la Nacion un anteproyecto de reforma de laLey 24.464 . Este apuntaba a varias direcciones:

Establecer mas controles desde la Nacion para garantizar que los fondos se aplicaran efectivamentea la vivienda y no fueran desviados hacia otros fines (126 millones de pesos habıan sido desviados desus fines en 1994),9 para lo cual una entidad financiera con expreso mandato debıa administrar losingresos y egresos;

Lograr una mayor flexibilidad en el uso de los fondos, jerarquizando las operatorias de credito in-dividual destinadas al mejoramiento, frente a la hegemonıa de las operatorias de construccion deviviendas a traves de las empresas contratistas (la propuesta se apoyaba en las evidencias del deficithabitacional compuesto mayoritariamente por viviendas recuperables) y

Promover la integracion del FONAVI con el sistema financiero. Se pretendıa que el FONAVI, aligual que el BHN, transformara su cartera de hipotecas en dinero mediante la securitizacion de esos

8Estos fondos incluyen ademas del FONAVI, el Fondo del Conurbano Bonaerense, el de Desarrollo Electrico del Interior yde organismos de vialidad, Fondo Especial del Tabaco, Fondo especial para bibliotecas Populares, Programas de ayuda al sectoragropecuario.

9Ambito Financiero, 14 de mayo de 1996.

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documentos. Se trataba tambien de movilizar un stock acumulado no utilizado, que se estimaba en$210 millones hacia 1996 y que habıan sido transferidos en 1992. Se proponıa asimismo hacer concurriren el FONAVI todos los potenciales aportantes de recursos financieros: la banca multinacional —BID, Banco Mundial— el BHN, Banco Nacion y Pcia. de Buenos Aires y el mercado de capitalesnacional e internacional.

De acuerdo a declaraciones de los entonces funcionarios10 recogidas por los medios periodısticos en mayode 1996, la reforma afectaba a la «patria contratista» —aunque se habıa llegado a ciertos acuerdos con lasempresas—.11 Tambien se topaba con la gran dificultad de sanear la cartera hipotecaria, ya que la mitad delos deudores estaban en mora, y con el hecho de que las hipotecas se otorgaban a tasas subsidiadas de 3,5%al 4% anual, muy por debajo de lo que pretenderıa un inversor privado. (Cların, ; Economıa, 20/05/96;Cronica, 3/05/96; Ambito Financiero, 14/05/96).

El anteproyecto de ley conteniendo estas reformas (y que habıa logrado media sancion en la Camara deDiputados) no prospero. Conto con la firme oposicion del Consejo Federal de la Vivienda. Dicho organismoconsidero que la propuesta elaborada por Desarrollo Social era inconclusa y avasallaba el «espıritu federalistaque habıa sido acordado en la ley 24.464 ». El ente exigio el estricto cumplimiento de las normas especıficas,en cuanto a las transferencias automaticas, destino y control de fondos, (Ambito Financiero, 6/06/96)

Mas adelante, a comienzos de 199812 hubo un nuevo intento desde la Secretarıa de Desarrollo Social parareformar la Ley del Sistema Federal de la Vivienda ; esta vez poniendose el enfasis en la necesidad de crearmecanismos de control que garantizaran que las provincias no utilizaran los fondos para cubrir sus desfasajesfinancieros. Se preveıa un sistema de premios para las provincias que usaran eficientemente los recursos y castigosen el caso de tener inmovilizados los recursos enviados por la Nacion. (Cların, 6/02/98). El intento de mayorcontrol por parte de la nacion tampoco esta vez prospero.

Conclusiones

1. La creacion del nuevo sistema de la vivienda genero tres grandes cambios con respecto al anterior modelo:a) La descentralizacion de la masa de recursos que conforman el FONAVI hacia las provincias y ciudad deBuenos Aires, asignandoseles a dichos organismos las facultades que antes disponıa el organismo nacional.b) La paulatina reorientacion de los recursos, desde la produccion de conjuntos masivos de viviendas alcredito individual para financiar la compra, construccion o mejoramiento de la vivienda. c) El estableci-miento de pautas para eliminar los vicios del viejo sistema del FONAVI, entre ellos, menor poder a la«patria contratista» y mayor poder a los usuarios.

2. Estos cambios han tenido varios resultados positivos. De acuerdo a un balance oficial, luego de 5 anosse han verificado los siguientes logros: mas unidades terminadas por ano, mayor nivel de recupero de lasinversiones, a traves de cuotas de amortizacion y ahorro previo, que aumentaron los recursos disponiblesde un 3 a un 15%; avance en las gestiones para la escrituracion de unidades y contribucion a la generacionde empleo: mantenimiento de 260 mil puestos de trabajo.

3. El mejor desempeno global del FONAVI oculto fuertes diferencias entre jurisdicciones que merecerıanestudiarse a fondo. Por de pronto, menos de la mitad de las provincias han mejorado la relacion entre losrecursos recibidos y la cantidad de soluciones producidas. Ademas predomino la construccion de viviendanueva vıa empresa en detrimento de otras operatorias (creditos individuales para compra o refaccion uoperatorias de mejoramiento de viviendas deficitarias que representan un tercio del deficit). Esto significaque no se produjo en una escala deseable la esperada diversificacion en las operatorias habitacionales. Tam-poco una mayor descentralizacion hacia municipios ni una convocatoria a la participacion mas protagonicade otros actores sociales (cooperativas, ONG, otras organizaciones de usuarios).

4. Los cambios introducidos en el sistema significaron una reasignacion de roles y cuotas de protagonismopolıtico y beneficios economicos entre los distintos actores publicos y privados, lo que genero dos tipos deconflictos:

Uno de los conflictos mas evidentes se planteo entre la Secretarıa de Desarrollo Social (de la que depende laSecretaria de Vivienda) y las provincias. Se expreso en: (a) los intentos de dicha Secretaria de modificaciondel Sistema Federal de la vivienda con la intencion de garantizar y profundizar los principios fundamentalesde la reforma pero tambien de reforzar su espacio de poder, y (b) la resistencia ejercida por los organismosejecutores. La modificacion no habıa prosperado, por lo menos hasta fines de los 90s.

10Lic. Amadeo ( Secretario de Desarrollo Social) e Ing. Camarasa (Subsecretario de Vivienda).11De acuerdo a las declaraciones de las autoridades de vivienda las empresas se habıan mostrado dispuestas a arriesgar hasta el

55 % de la inversion, siempre que al concluir la obra el BHN les comprar las hipotecas generadas.12Durante la gestion del Arq. Miguel A. Lico como Subsecretario de Vivienda de la Nacion.

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El otro conflicto se planteo entre el Ministerio de Economıa y el resto de los actores que participan en elsector de la vivienda. El eje del conflicto paso por definir si la vivienda debıa seguir siendo responsabilidaddel Estado o no. Dicho de otro modo, si el Estado debıa continuar manteniendo un fondo de vivienda dela envergadura del FONAVI en un marco de ajustes fiscales. Esta disputa pone en serio peligro el destinodel FONAVI.

Serıa deseable que las limitaciones manifiestas en el desempeno del FONAVI desde la creacion del nuevosistema federal de la vivienda no sirvan para justificar su debilitamiento o su eventual desaparicion, en tantofondo especıfico para vivienda. Junto al justo reclamo por su mantenimiento deberıa profundizarse su reformapor lo menos en tres direcciones: control del manejo indebido del recurso, aumento de la eficacia y eficiencia delsistema (medida en terminos de cobertura social y fortalecimiento financiera) y mayor participacion y controlpor parte de las organizaciones de la sociedad civil. De este modo, el estado facilitador orientarıa su labor nosolo a conformar mercados solidos de vivienda sino tambien a consolidar nuevos esquemas de cooperacion entreactores estatales, privados y comunitarios.

Referencias bibliograficas

Coulomb, Rene1998 «Los nuevos desafıos»,

en Delgadillo Polanco, Victor (Ed.) Habitat II. Declaraciones, Compromisos y Estrategias para laAccion, HIC, Mexico

Cuenya, Beatriz1992 «Polıticas habitacionales en la crisis: el caso de Argentina»,

Vivienda, Nueva epoca, Volumen 3, N? 3, septiembre-diciembre (Mexico)

Secretarıa de Desarrollo Social, Subsecretarıa de Vivienda1999 Vivienda: logros y desafıos

Buenos Aires

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Vivienda y Acceso a la Tierra Urbana: Los Programas

de FONAVIPO y el Instituto Libertad y Progreso1

Mario Lungo, lungo@es.com.svJose Francisco Oporto

San Salvador (El Salvador), septiembre de 1995.

Introduccion

Una de las areas en que la accion del gobierno salvadoreno se considera exitosa, y que incluso ha llegado a serconsiderada como un ejemplo de practica de gobierno, es la regularizacion de la tierra, urbana principalmente,en situacion de tenencia ilegal. Esta accion, realizada a traves del Instituto Libertad y Progreso (ILP), se acompana de otro programa, el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO) , destinadoa financiar el mejoramiento de las viviendas, a semejanza de otros programas existentes en America Latina.Ambos constituyen manifestaciones de la nueva polıtica en el sector vivienda que se comienza a implementar apartir de 1990. En momentos de reforma del Estado y redefinicion de las polıticas sociales, el analisis de estosprogramas es de utilidad para formular alternativas al actual modelo de desarrollo del paıs. Tal es el objetivode este artıculo.

Descripcion de los Programas

El gobierno salvadoreno creo en 1991 el ILP, el cual ofrece asistencia tecnica al Ministerio de Justicia parala instalacion, desarrollo y funcionamiento del Registro Social de Inmuebles y el Proyecto de Modernizaciondel Registro-Catastro de El Salvador, con la finalidad de dar solucion legal en forma rapida y a bajo costo alproblema de la marginalidad y la inseguridad jurıdica de la tenencia de tierra urbana.

En ese marco, el ILP es el responsable del programa El Salvador, Paıs de Propietarios , a traves del cualse intenta contribuir a la legalizacion de los derechos de propiedad. Con ello se pretende generar condiciones deigual acceso a los sectores sociales mas reprimidos, posibilitando el progreso economico y social.

Inicialmente el ILP trabajo con sectores de la poblacion que, aunque poseıan los terrenos, no se encontrabanlegalmente registrados como propietarios, por lo que el Registro Social de Inmuebles daba servicio de legaliza-cion a las comunidades marginales (lotificaciones particulares desarrolladas sin autorizacion); tales lotificacionesfueron desarrolladas por el Estado a traves de instituciones como el Instituto Salvadoreno de Transfor-macion Agraria (ISTA) , Financiera Nacional de Tierras Agrıcolas (FINATA) , Fondo Socialpara la Vivienda (FSV) , FONAVIPO, Banco de Tierras , y proyectos de vivienda popular .

De igual forma el ILP impulsa el desarrollo del Proyecto de Modernizacion del Registro y Catastro de ElSalvador , a traves del cual se pretende fusionar ambos aspectos con la finalidad de poder contar con un sistemaagil y moderno de Administracion y Registro de Inmuebles.

Para completar este programa de regularizacion de la tierra y programas de gobierno orientados a solventar elproblema de la vivienda, se crea en 1992 el FONAVIPO. Este esta encargado de facilitar recursos a las familiasde mas bajos ingresos economicos para que mejoren sus viviendas, trabajando con una red de institucionesautorizadas que promueven sus programas de Contribuciones para el Mejoramiento de Viviendas y de Creditos.

El programa de contribuciones consiste en brindar un aporte economico no reembolsable a aquellas familiascuyos ingresos sean menores a 2 salarios mınimos y que posean su terreno debidamente legalizado; con ello sepretende favorecer a las familias mas pobres, en tanto es un subsidio directo. El monto de la contribucion totalpara vivienda oscila entre los 3.200 y 13.781 colones.

El programa de creditos facilita recursos a las instituciones autorizadas para que otorguen creditos, en con-diciones de mercado, destinados al mejoramiento de viviendas de los sectores de mas bajos recursos economicos.En ese sentido este programa tambien se destina a aquellas familias cuyo ingreso es menor a dos salarios mınimosy que posean alguna capacidad de endeudamiento.

Acciones Ejecutadas

Una de las ventajas y caracterısticas que estos programas presentan es su alta eficiencia y relativa rapidez (apesar de no contar aun con sistemas computarizados de informacion), en cuanto al tiempo y requisitos de tramitede legalizacion de tierras, de otorgamiento de subsidios para el mejoramiento de viviendas, o de asignacion de

1Ponencia presentada en el Seminario: Estrategias para el Financiamiento Urbano , organizado por el Instituto Brasileno deAdministracion Municipal (IBAM); Rıo de Janeiro, Octubre de 1995.

Publicado en Alternativas para el Desarrollo2, No. 34, enero/febrero 1996 Fundacion Nacional para el Desarrollo (FUNDE), El Salvador

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creditos para la compra de terrenos. Es una muestra de avance en terminos de modernizacion de este sectordel gobierno, dado que ambos procesos, aunque destinados a la poblacion de bajos ingresos, exigen requisitosmınimos, lo que los hace agiles, posibilitando de alguna manera que tengan acceso al sector financiero formalen lo que a creditos respecta.

El ILP, e n el tiempo que tiene de estar funcionando (1992–1995), ha beneficiado a un total de 5.203 familias,pertenecientes a un total de 62 comunidades, ubicadas en 25 municipios, de los 262 existentes en el paıs. Deeste total, la tercera parte de los municipios donde se ha desarrollado este programa se encuentran ubicadosen el AMSS (Area Metropolitana de San Salvador), ubicandose en ella el 65% de las comunidadesbeneficiadas y el 73% de las familias favorecidas con el programa de regularizacion de tierras.

En el caso de FONAVIPO, hacia finales del ano pasado se habıan favorecido con el programa de contribucio-nes aproximadamente 15.000 familias en los 14 departamentos del paıs; el programa de creditos habıa otorgadoun monto de 39.375 millones de colones con los cuales se beneficiaron cerca de 10.321 familias, significando unmonto promedio de 3.815 colones por familia.

Aunque se reconoce la labor desarrollada por estos programas, es necesario hacer notar su limitacion encuanto a la cobertura de los mismos. En el paıs existe un total de 1.091.728 familias, de las cuales el 30,51%son hogares pobres, y el 27% (294.767) son hogares que se encuentran en extrema pobreza (MIPLAN, 1993).Esto indica que a pesar del funcionamiento positivo de estos programas en terminos de agilizacion de la gestiongubernamental, su nivel de cobertura es muy limitado en tanto solamente han beneficiado al 10,36% de familiasque se encuentran en extrema pobreza (2,78% del total de familias del paıs), reflejando sus limitantes en terminosde incidencia en lo que a la reduccion de la pobreza se refiere.

Cabe recordar, ademas, que son programas complementarios a las polıticas de compensacion social fomen-tados por las polıticas economicas neoliberales implementadas a lo largo de toda la America Latina durante losultimos anos, por lo tanto no estan orientados a enfrentar las fuentes que originan la pobreza estructural.

Estos por otra parte, no siempre sus acciones toman en cuenta la precariedad y los niveles de riesgo am-biental en las cuales la mayorıa de asentamientos precarios estan ubicados, no mitigando mediante esa vıa lavulnerabilidad de las comunidades precarias.

Financiamiento: El obstaculo fundamental

Las fuentes de financiamiento de estos programas son extremadamente limitadas. El financiamiento del ILPproviene fundamentalmente de una partida especial que emana del Presupuesto Extraordinario de la Nacion,sin especificarse su monto, y depende directamente de la Presidencia de la Republica.

El caso de FONAVIPO es diferente. Este asume una cartera de inmuebles en posesion del desaparecidoInstituto de Vivienda Urbana (IVU) , los cuales segun el inventario ascendıa a 911 inmuebles, que tienenque ser comercializados para obtener fondos para los programas de contribuciones y de creditos. Ya para 1994FONAVIPO habıa iniciado un proceso de Depuracion Tecnico Legal de los inmuebles heredados del IVU, porlo que la cantidad de los 911 inmuebles a comercializar podrıa haber variado.

Para ese mismo ano existıan 120 apartamentos ubicados en el Centro Urbano Jose Simeon Canas (Zacamil)aptos para ser comercializados. En el mismo perıodo se encontraban comercializando 104 apartamentos ubicadosen el mismo sector lo que los proveerıa de un monto de aproximadamente 6 millones de colones. Paralelamente aeste proceso de comercializacion de apartamentos, se encontraban vendiendo aquellos terrenos urbanos y rusticos

de mas de 1.000 m2, con lo cual obtendrıan fondos por un monto aproximado de 37.625 millones de colones.

El dinero de la venta de estos inmuebles se destina principalmente al fortalecimiento del Programa deContribuciones para el Mejoramiento de Vivienda .

Ademas de la venta de inmuebles, el FONAVIPO cuenta con un Departamento de Administracion deCartera, el cual se encarga de manejar las carteras de credito del Programa Nacional de Vivienda Po-pular (PRONAVIPO) y del IVU, lo cual lo hace a traves de las instituciones financieras y ONGs quetrabajan con FONAVIPO, y por la misma institucion. El trabajo de recuperacion de cartera realizado en 1993(105.175 millones de colones) indica que solamente pudieron disminuir el ındice de mora en un 0,34% del totalexperimentado a inicios del ano en cuestion.

Otra fuente de financiamiento se logra mediante la legalizacion de tierras de las comunidades por parte delILP, dado que los fondos que se obtienen de este proceso son administrados por FONAVIPO. El precio de unterreno oscila alrededor de 1.600 colones, el cual es pagado en un plazo maximo de 10 anos, con cuotas mensualesde 30 colones. Esto presenta un monto extremadamente limitado para abonar al patrimonio que posibilite lasostenibilidad de estos programas.

El programa anterior muestra la extrema limitacion de las fuentes de financiamiento de estos programas deGobierno. Ademas de ello, no existe vinculacion alguna entre los programas de inversion y la polıtica tribu-taria globales con el financiamiento de vivienda e infraestructura urbana destinada a los sectores sociales masnecesitados.

En promedio los fondos destinados a los programas de desarrollo social durante el perıodo 1989–1994, al-canzan el 3,27%, y en infraestructura, este porcentaje es aun mucho menor, 1,63%. En cuanto a las fuentes de

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financiamiento del presupuesto de la nacion, vıa ingresos tributarios, es necesario mencionar que el 47,7% deltotal de la recaudacion fiscal para 1994 se hizo a traves del IVA (Impuesto a Valor Agregado), mostrandola fuerte carga tributaria asignada al consumo.

Otra limitante a nivel global es que los programas de regularizacion de tierra y de mejoramiento de viviendase manejan a nivel central, lo cual no contribuye al proceso de descentralizacion que se pretende impulsar.

Obviamente con este panorama de limitado financiamiento, es poco probable que programas de regularizacionde tierra y de mejoramiento de vivienda como los que manejan el ILP y FONAVIPO, puedan ser sosteniblesen el tiempo, aun considerando los bajos niveles de cobertura que estos ya tienen.

Ademas, como senalabamos anteriormente, a pesar de sus niveles de eficiencia, no constituyen verdaderosprogramas de redistribucion del ingreso, sino paliativos a las situaciones de extrema pobreza. Aunque en lamedida en que se legalizan los terrenos los sujetos propietarios de estos incrementan sus posibilidades de sersujetos de credito en tanto poseen una garantıa legalmente respaldada, la cual es sujeto de transaccion, estono asegura, sin embargo, su permanencia, dado la precariedad en la que se encuentran y el limitado acceso arecursos que ellos poseen, y corren el riesgo de vender los terrenos legalizados para solucionar sus necesidadesvitales.

Algunas Interrogantes

Al plantearse si este es un mecanismo adecuado e innovador de financiamiento urbano, la respuesta es positivade cara a la solucion de la legalizacion de la tierra y el mejoramiento de vivienda. Ademas de ello rompe conel esquema tradicional de financiamiento de viviendas que el IVU habıa impulsado en las decadas anteriores, elcual se basaba, durante los 70s, en la construccion de proyectos de vivienda de bajo costo por parte del Estado,proyectos que durante los 80s fueron sustituidos por el programa de lotes con servicios y las propuestas derenovacion integral y rehabilitacion de los asentamientos humanos ya establecidos.

El problema no radica en lo adecuado e innovador que estos programas puedan ser, sino en terminos degestion gubernamental, en que son extremadamente limitados en cuanto su sostenibilidad financiera, a la vezque son muy reducidos en terminos de su cobertura.

Es de notar, por otra parte, que no son programas que refuercen el proceso de descentralizacion en tanto;siguen siendo programas desarrollados a nivel del gobierno central, y presentan vınculos debiles con el desarrollode polıticas locales, ni se articulan con las polıticas de ingreso-gasto a nivel municipal. Prueba de ello es queel presupuesto del ILP es una decision discrecional del Presidente de la Republica dentro del monto total delPresupuesto Extraordinario, el cual no es sujeto de discusion a nivel parlamentario. Existen buenos ejemplos deprocesos de financiamiento de vivienda e infraestructura en que los esfuerzos comunitarios-locales, en sintonıacon las polıticas gubernamentales, han dado buenos resultados en lo que a financiamiento de viviendas para lossectores sociales mas necesitados respecta, como los desarrollados en Fortaleza y Sao Paulo en Brasil, y Jalisco yMexico D.F. en Mexico (Cabannes, 1993). De alguna manera, estos programas muestran mayor transparenciay responsabilidad en el manejo administrativo y en la gestion de esta problematica, aunque de manera muypuntual, lo cual esta en sintonıa con el proceso de modernizacion del Estado en curso. Ello no esta en discusion,pero sı el escaso nivel de participacion de la poblacion potencialmente beneficiaria.

Una propuesta preliminar

Ya el principal organizador de la proxima Cumbre HABITAT II , a realizarse en Estambul en junio de 1996,en la reunion de Washington sobre financiamiento urbano organizada por el Banco Mundial, planteaba algunaspropuestas a nivel general, las cuales van encaminadas a lograr una mayor participacion privada en los procesosde financiamiento del desarrollo urbano, y hacia la busqueda de sostenibilidad de los mismos (Willheim, 1995).

Observa que los recursos financieros manejados por los sectores privados se encuentran fuera del alcance delos gobiernos, por lo que es necesario buscar formas de integracion entre los sectores publico y privado en arasde buscar y plantear soluciones adecuadas al problema del desarrollo. En ese sentido plantea la busqueda demetodos de atraccion para que las transnacionales participen activamente en la gestion de proyectos sociales,dado que ello posibilita su exito economico en los paıses en vıas en desarrollo, en la medida en que estos logrenmayores niveles de desarrollo economico y social.

Tambien plantea la necesidad de buscar respuestas alternativas al simple proceso de privatizacion, mediantela busqueda de nuevas formas de organizacion en lo que a los programas de financiamiento e inversion deviviendas e infraestructura respecta, proponiendo por ejemplo, el manejo publico de los distintos proyectosen cuanto a sus funciones, pero dandole un caracter privado en lo que a la administracion y financiamientoconcierne, y ello por medio de la busqueda de nuevas e innovadoras formas de organizacion entre los capitalespublico y privados.

En terminos mas concretos lanza tres propuestas que es necesario rescatar:

Al observar que la volatibilidad de la especulacion en los mercados financieros es un problema, en tantohace que todo el sistema economico sea vulnerable y el desarrollo inestable, propone retomar la propuesta

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de Tobin, la que sostiene que se debe aplicar un impuesto del 0,1% a todas las transacciones financieras,y destinar estos fondos a los proyectos de vivienda. Este impuesto permitirıa obtener fondos para elfinanciamiento de proyectos de vivienda e infraestructura mayores que los fondos de ayuda internacionalactualmente disponibles.

Propone la aplicacion de un impuesto a las actividades de turismo, dado las enormes cantidades de recursosque provienen de estas actividades.

Tambien propone cargar a las ciudades con un pequeno impuesto que sirva para la creacion de un fondode desarrollo, una especie de Fondo de Desarrollo entre Ciudades.

Lo anterior sirve como preambulo para nuestra idea preliminar, la cual va encaminada a darle solidez a lasfuentes de financiamiento y contribuir al proceso de descentralizacion. En ese sentido, se sugiere:

Destinar un porcentaje de la recaudacion del IVA para el desarrollo de vivienda popular, lo cual permitirıaobtener fondos de manera mas constante, asegurando la sostenibilidad de programas como FONAVIPO.

La creacion del impuesto predial, y de el destinar una porcentaje hacia el acceso a tierras por parte de lossectores populares. Con ello se potenciarıa el proceso de descentralizacion, pues este tipo de impuesto yel manejo de la tierra urbana debe estar al cargo de las municipalidades.

Bibliografıa

Cabannes, Yves1993 «Financiamiento para la Vivienda Social: Cinco Experiencias Innovadoras»,

Vivienda Participacion Desarrollo Progresivo, No. 2 Vol. 1, Noviembre de 1993, Santiago de Chile

FONAVIPO1994 Boletın N? 1 del Sector Vivienda: Trabajando Unidos para disminuir el deficit habitacional

San Salvador, Diciembre de 1994

FONAVIPO1993 Memoria de Labores de 1993

San Salvador, Diciembre de 1993

Ministerio de Planificacion y Coordinacion del Desarrollo Economico y Social (MIPLAN)1993 Encuesta de Hogares de Propositos Multiples, Urbano y Rural. Octubre 1992 - Marzo 1993

Departamento de Investigaciones Muestrales, AID-GOES, San Salvador

Wilheim, Jorge1995 Global Urbanization on the Present Transitional Period of Mankind

Urban Finance Conference, The World Bank, Washington, September, 1995

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Impacto social de la polıtica de vivienda: una evaluacion

desde los pobladores, 1990–19931

Claudio RoblesJuan Carlos GomezNicolas Corvalan3

Santiago (Chile), 1996.

El objetivo del presente trabajo es contribuir al conocimiento del impacto de las polıticas sociales, exami-nandolas a traves de la consideracion que de ellas hacen los sujetos sociales a los cuales estan dirigidas. Lainvestigacion se propone analizar el impacto de las polıticas sociales de vivienda implementadas en el ultimoperıodo, no a partir del numero de soluciones habitacionales otorgadas por los diversos programas del Estado,sino a traves de la evaluacion que de la calidad de estas hacen los propios pobladores. En terminos especıficos,la investigacion se planteo examinar la validez de la siguiente hipotesis: la polıtica social de vivienda, al enfa-tizar la dimension cuantitativa del problema habitacional y priorizar la reduccion del deficit de viviendas, noconstituye una solucion social efectiva y desconoce la complejidad inherente a la formacion de espacios urbanos:no contempla inversion en infraestructura, ni apoyos institucionales que permitan a los pobladores constituirlos nuevos asentamientos urbanos en condiciones apropiadas a una efectiva superacion de la pobreza.

Considerando que los objetivos propuestos apuntan a una evaluacion de una polıtica social dirigida a la po-breza urbana por parte de los propios beneficiados, la investigacion se centro fundamentalmente en la realizacionde entrevistas a pobladores residentes en conjuntos habitacionales establecidos durante 1991 en la comuna de LaPintana.4 De modo complementario se aplico una breve encuesta socioeconomica en cada hogar, a fin de precisarel numero de habitantes por familia, nivel de ingresos, ocupacion, grado de instruccion, etc. Esta informacionse complemento con las facilitadas por el Departamento de Asistencia Social de la Municipalidad (CAS II), quese encuentra desagregada por poblaciones, permitiendo una caracterizacion general de estos sectores.

Durante los meses de diciembre 1993 y enero 1994, se realizo un conjunto de 50 entrevistas en profundidad aparejas y/o jefes de hogar de la Villa Madre Teresa (sector beneficiado con el Programa de Vivienda Progresiva, 1991) y La Opera I (beneficiados por el Programa de Vivienda Basica , 1991). La Villa Madre Teresaesta conformada por 112 viviendas progresivas I etapa, por lo cual las entrevistas realizadas (15) representanaproximadamente un 15 por ciento de las familias residentes. Por su parte, La Opera I, una de las poblacionesmas numerosas construidas en el perıodo, esta constituida por 548 viviendas basicas, en las cuales se entrevistoa 35 pobladores.5 Las entrevistas se desarrollaron a partir de una pauta dirigida a identificar las opiniones,percepciones y evaluacion que los pobladores hacen de los aspectos materiales y sociales que les resultan masrelevantes de la solucion habitacional asignada.

La politica habitacional 1990–1994

Hacia 1989, la Concertacion de Partidos por la Democracia realizo un diagnostico de la situacion habita-cional del paıs, especialmente de los sectores mas pobres, en el que constata la agudizacion del historico deficithabitacional, que segun cifras del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu), alcanzaba aproximadamentea las 800 mil viviendas. Si a esta expresiva cifra se agrega la situacion de aquellos grupos familiares que vivenen hogares de mala calidad, en condiciones de provisoriedad, estrechez aguda o carencia de servicios basicos,el deficit se eleva sobre el millon de viviendas.6 Por otra parte, se verifica una «focalizacion imperfecta delos recursos y diseno desequilibrado de los programas habitacionales», lo que, unido a grados importantes de«ineficiencia en las formas de operar del aparato publico», determina un complejo problema de eficacia estatalen la aplicacion de la polıtica social de vivienda. Ademas, ambos aspectos se vinculan estrechamente a graves«problemas de distribucion espacial, operacionales y ambientales» (Ilpes, Didesco, PNUD, pp. 9–10). Por ulti-mo, resulta importante para este diagnostico la constatacion de falta de conocimiento sobre las caracterısticasy los procedimientos de ejecucion de los diferentes programas, por parte de los beneficiados.

1Artıculo publicado en la Revista Proposiciones2, no. 27, 1996.3En la realizacion de las entrevistas participaron tambien Igor Goicovic D. y Mario Miranda.4Segun informaciones del Registro de Contratistas Servicio de Vivienda y Urbanismo (Serviu) Metropolitano y del Ministerio de

Vivienda y Urbanismo (Minvu), las poblaciones de Viviendas Basicas y Progresivas establecidas durante 1991 fueron La Zarzuela,El Observatorio I y II, La Opera I, Francisco de Goya, Madre Teresa, Santo Tomas, Venancia Leiva y Nacimiento.

5La eleccion de los entrevistados opero en funcion de una ordenacion de pasajes, orientacion de veredas y numeracion de lascasas, de acuerdo a un diagrama que abarca hogares situados en los distintos lugares de la poblacion. En los casos en que no sepudo realizar la entrevista prevista por ausencia o negativa de sus moradores, se opto por realizarla en la casa contigua.

6Segun datos referidos en Ilpes, Didesco, PNUD, Competencias municipales relacionadas con las polıticas sociales, Documentode trabajo, Modulo IV (Santiago, s/f), pp. 8–9, 800 mil familias carecen de hogar y 330 mil se encuentran viviendo sin serviciosbasicos.

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En consecuencia, las definiciones basicas de la polıtica habitacional elaborada por la Concertacion para elperıodo 1990–94 , apuntaron a una focalizacion de los recursos hacia una atencion prioritaria de los sectorespobres de las ciudades, en particular los allegados de la Region Metropolitana. Se reconsidero la cobertura delos planes, fijando la construccion de un numero mınimo de «soluciones habitacionales», a fin de neutralizar elcrecimiento explosivo del deficit habitacional. Ademas, se procedio a la identificacion de grupos vulnerables. Porultimo, se establecieron las vıas polıticas e institucionales a fin de hacer efectiva y mas eficaz la participacionde los pobladores en los sistemas de postulacion, promoviendo inicialmente el dialogo directo con los comitesexistentes, desarrollando la discusion de los procesos de postulacion con las organizaciones metropolitanas depobladores y estimulando su agrupamiento en nuevos comites de allegados.

En funcion de estas definiciones, el gobierno democratico se propuso realizar algunos ajustes de los programasde vivienda, prestando atencion a los aspectos de desarrollo urbano y calidad de vida, vinculados a aquellosprogramas destinados a los sectores de menores ingresos. Como lo senala una memoria ministerial, mas allade una modificacion drastica del sistema de subsidios, se prefirio adaptar los instrumentos existentes a lascaracterısticas generales del programa de gobierno (Minvu 1991:11).

Los objetivos especıficos planteados por la polıtica se orientaron a:

1. «Densificar el uso del espacio urbano en las ciudades mayores.

2. Reforzar el desarrollo de centros urbanos medianos y pequenos.

3. Revertir las tendencias de segregacion urbana que perjudican a los sectores de menores ingresos.

4. Favorecer las soluciones que apunten a elevar la calidad de vida de los mas pobres, mejorando el equi-pamiento comunitario y el entorno de las areas urbanas que presentan mayores limitaciones» (Minvu1991:10).

Caracterısticas de los programas sociales de vivienda

De los programas actualmente aplicados, la investigacion considero dos experiencias, referidas a los programasde Vivienda Basica y Progresiva, cuyas caracterısticas mas relevantes se exponen brevemente.

Programa de Vivienda Basica

Este programa esta dirigido a «las familias de bajos ingresos en condiciones de marginalidad habitacional(allegados o similares), ası como (aquellas...) que deban ser erradicadas de su actual residencia por adolecer estade precariedad, inseguridad, sanidad, terrenos inapropiados, etc». Los beneficiados no deben ser propietariosde vivienda y su postulacion se puede realizar individual o colectivamente. La solucion «comprende un sitiourbanizado y una vivienda definitiva compuesta de bano cocina, estar-comedor y dos dormitorios» y es de unvalor total de 210 UF. El financiamiento del sistema opera a traves de tres fuentes: el ahorro del postulante,que debe ser un mınimo de 8 UF para ingresar y ser seleccionado; un subsidio estatal de un monto maximo de150 UF, que no debe ser devuelto. Y un «credito hipotecario optativo, otorgado por el Servicio de la Vivienday Urbanismo (Serviu), con un plazo de 20 anos y una tasa de interes especial» (Fosis 1990:57). La ejecucion delos proyectos de vivienda basica es contratada por Serviu y corresponde a empresas privadas que se asignan lasobras en licitacion publica.

Programa de Vivienda Progresiva

La elaboracion de este programa se apoya en un conjunto de constataciones: primera, para los sectoresmas pobres de la poblacion resulta imposible toda participacion en el mercado de la vivienda; ademas, estanimpedidos de acceder al subsidio nacional unificado, pues sus condiciones socioeconomicas los ubican bajo la lıneamınima para competir en esos ambitos. Segunda, existe en los sectores populares urbanos una gran capacidadde desarrollar actividades de autoconstruccion. Como senala Suarez (1991:3), «este esfuerzo y su importanciaeconomica, por la cuantıa y magnitud de recursos que moviliza, se ponen en evidencia al comprobar que alrededorde un 15 por ciento del total de viviendas urbanas que se construyen cada ano en el paıs son levantadas porautoconstruccion espontanea, sin apoyo financiero, sin asistencia tecnica y al margen de toda normativa tecnicavigente». Tercero, las estadısticas que registran el deficit habitacional, las dimensiones del allegamiento y lascondiciones de habitabilidad de los sectores pobres, dan cuenta de una realidad de tal envergadura que serıaimposible de resolver en el corto plazo, considerando, por otra parte, los recursos disponibles para una accionestatal en el sector. Al respecto, el estudio citado precisa que «constituye una falacia (...) sostener que losobstaculos estructurales: bajos ingresos, desempleo, escasez de recursos fiscales, altos costos de bienes y servicios,migraciones, altas tasas de crecimiento demografico y muchos otros pueden ser removidos con facilidad en elcorto plazo. Por el contrario, ellos parecen conformar el paisaje del subdesarrollo que tal vez durante decadas,

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proveera el obligado marco de referencia para la implementacion de polıticas e instrumentos sectoriales» (Suarez1991:2).

En virtud de las anteriores consideraciones, este es un programa dirigido a familias que se encuentran encondiciones de emergencia habitacional, especialmente allegados. El proyecto habitacional se articula en dosetapas. En la primera se entrega «como mınimo, un sitio urbanizado y una unidad sanitaria compuesta de banoy cocina», con un valor maximo de 120 UF. La segunda comprende la construccion de dos dormitorios y unestar-comedor, y puede operar despues de transcurridos 24 meses desde la entrega material de la primera etapa(Fosis 1991:39 y ss).

Para ambas etapas, la seleccion de los beneficiados se hace a partir de la asignacion de puntajes segun lascondiciones sociales evaluadas por la ficha CAS II, y considera variables como el numero de integrantes delgrupo familiar, antiguedad de la inscripcion, monto del ahorro, caracter de allegado o propietario de un terreno,condiciones del sitio, entre otras.

A la primera etapa de la vivienda progresiva se puede postular individual o colectivamente (en este caso serequiere que el grupos beneficiado cuente con personerıa jurıdica).

Pueden postular los mayores de edad, solteros o casados, que cumplan los requisitos y cuenten con un ahorromınimo de 3 UF (1.5 UF al momento de postular y el resto al ser seleccionado) o acrediten propiedad sobre unsitio. El Estado aporta un maximo de 100 UF, monto que no debe ser devuelto por los beneficiados. Finalmente,el financiamiento de la obra se completa con un compromiso hipotecario optativo por 17 UF otorgado por elServiu, que se paga en cinco anos con dividendos mensuales iguales. Incluye intereses, amortizacion, seguro deincendio y de desgravamen (Fosis 1990:60).

La segunda etapa de la vivienda progresiva opera despues de transcurridos 24 meses desde la entrega ma-terial de la primera. La postulacion puede ser tambien individual o colectiva. El financiamiento corresponde albeneficiado a traves del ahorro mınimo de 5 UF y a un subsidio estatal mensual de 0.3 UF. Pueden postulartambien los propietarios o asignatarios de Lotes con Servicios.

Las entrevistas a los pobladores

Historia habitacional de los pobladores

Las entrevistas apuntaron, en primer termino, a establecer la historia habitacional inmediata de los pobla-dores beneficiados por los programas de vivienda. Este concepto refiere el conjunto de acciones y estrategiasempleadas por los pobladores para atender a la necesidad de vivienda durante el perıodo comprendido entre laconstitucion de la pareja y el momento de instalacion del grupo familiar en la solucion habitacional asignada,ası como sus condiciones socioeconomicas relevantes. Su valor radica en la posibilidad de establecer y caracte-rizar la perspectiva a partir de la cual los pobladores formularon su evaluacion. La experiencia de las familiasentrevistadas describe una trayectoria de inestabilidad habitacional. Una inicial condicion de allegamiento en elhogar de los parientes mas cercanos (padres/suegros), da lugar a un conjunto diverso de posibilidades (arriendoprecario, por ejemplo), cuyo agotamiento conduce en distintos momentos, y por determinados factores especıfi-cos, a la puesta en practica de estrategias cuyo objetivo es una vivienda propia. Producto de esta inestabilidad,la precariedad de la situacion habitacional obliga a sucesivos cambios de residencia que implican una constantemodificacion en la dotacion de los recursos habitacionales de que se dispone.

«Era super malo donde vivıamos, por lo menos donde arrendabamos, porque nos toco una senoraque no habıa como darle el gusto. Arrendabamos piezas de madera, vivıamos al fondo, comedor ycocina ahı mismo y dormitorio. [Pero antes] estuvimos donde mi mama primero, el ano 81; despuesen la casa de una senora conocida, en una pieza. Despues nos fuimos donde mi abuela en SanGregorio, despues donde un tıo que tenıa nueve ninos, despues nos fuimos donde mi suegra en laNuevo Amanecer en La Florida, y despues arrendamos al frente y de ahı para aca.» (Viviana y Luis,

La Opera)

La precariedad define tambien al habitat que se ocupa, especialmente en aspectos de importancia comocalidad de los materiales de construccion, superficie disponible y acceso a los servicios basicos de agua potable,electricidad, calefaccion, o el uso de bano y cocina independiente. El allegamiento implica comunmente laconstruccion de piezas de material ligero, en cuyo interior la separacion de ambientes solo es posible en gradosmınimos: partes de la(s) pieza(s) se destinan a funciones que en una casa cumplen distintas habitaciones.

«Eran dos habitaciones de madera. [Como] nosotros somos cuatro, una era para dormitorio y laotra se ocupaba de comedor y cocina. A veces la ocupabamos hasta de bano, porque nos banabamosadentro. Pero uno ya aquı se fue haciendo diferentes ambientes.» (Silvia y Juan, Villa Madre Teresa)

Los problemas derivados del allegamiento, en condiciones como las senaladas, se agudizan en aquellos casosen que esta situacion involucra a mas de una familia en el mismo sitio, pues se reduce el espacio exterior y seresiente la convivencia, por conflictos que adquieren una frecuencia cotidiana.

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«Vivıamos de allegados en la poblacion Yungay donde un vecino, pero todos familiares, dieciochopersonas. Adelante vivıamos dos y los otros nos repartıamos en piezas en el patio, y yo vivıa en unapieza con los cuatro [hijos]. Se producen problemas, por los ninos, por los cordeles de la ropa y paraentrar al bano... Tenıamos la llave afuera; como las casas tienen una pileta afuera, la ocupabamospara lavar, para tomar...» (Elizabeth, Villa Madre Teresa)

El conjunto de las condiciones materiales y sociales que supone la condicion de allegamiento o de arrenda-miento precario tiende, en la mayorıa de los casos, a alcanzar una duracion temporal significativa.

«Estabamos en una pieza, dormıamos los cuatro. Despues logramos hacer otra pieza y al final entres piezas. Ahı vivimos catorce anos.» (Susana, Villa Madre Teresa)

Y puede dar lugar a un itinerario de sucesivos traslados, que concluyen en la adquisicion de la denominada«solucion habitacional».

«Anduvimos por tres partes arrendando en San Miguel, en una pieza de madera vivimos sieteanos; de ahı nos vinimos a unos departamentos que hay en Santa Rosa, ahı vivimos tres anos, y deahı nos fuimos a otro departamento de la misma poblacion; ahı estuvimos dos anos y nos vinimospara aca.» (Arturo Sepulveda, La Opera)

Otro aspecto de la situacion habitacional previa que incidira en la conformacion de la perspectiva de eva-luacion de los pobladores, es el de las serias limitaciones a una eventual capacidad de ahorro, derivadas del bajonivel de ingreso familiar o de inestabilidad laboral. La consecuencia inmediata es, en materia de vivienda, laimposibilidad de cumplir con los montos de ahorro requeridos por los programas o que ello solo pueda hacerseen un lapso que resulta excesivo, postergando indefinidamente la aspiracion de obtener una vivienda propia delas caracterısticas deseadas.

«Mire, mi marido hizo todo esto porque yo estaba muy cansada de todo esto. Mi marido estabadesesperado, porque alla nos estaban pidiendo [la pieza]. Habıa bastantes problemas. A mı comoque se me habıan ido todas las ilusiones; ya no tenıa interes, estaba desmoralizada.» (Flor Pino, LaOpera)

La profundidad del problema que representa la carencia de una vivienda y las dificultades para solucionarlo,deben entenderse en el contexto polıtico autoritario de la epoca. Este impuso condiciones totalmente adversaspara la accion autonoma y organizada de los pobladores, cuyo resultado mas grave fue la represion a las tomasde terrenos o de viviendas y la secuela de sanciones a la organizacion y sus dirigentes. Es el caso de una parte delas familias que habitan en la Poblacion Lautaro Oriente III, que realizaron una toma de viviendas de la actualPoblacion Salvador Dalı. Vivir de allegado y ser pobre bajo la dictadura significo tambien que los esfuerzos, tantoindividuales como aquellos de la organizacion creada para luchar por la vivienda, fueran objeto de manipulacionclientelıstica y electoral por parte de las autoridades, especialmente las del gobierno local. Ası, de manera menosvisible, una violencia sistematica dificulto la accion de los afectados: tramites lentos, documentacion excesiva,mala atencion de la burocracia, desinformacion intencionada, discriminaciones, son algunos de los elementos queconfiguran la expresion concreta y cotidiana de la respuesta estatal.

«Casi todas las semanas nos tocaba ir a la Municipalidad a todas, estabamos toda la mananaasoliandonos. [Era alcalde] don Nelson Murua, parece. A veces no nos atendıa en la manana y nosquedabamos ahı porque era lejos de la Gran Avenida a La Victoria para no pagar plata en micro.Una vez estuvimos casi dos dıas afuera.» (Luis Hidalgo, La Opera)

En funcion de lo anterior, se produce una obligada reformulacion de las expectativas respecto del tipode vivienda a la que se aspira. La presion de las condiciones en que se vive hace que la obtencion de unespacio propio que permita a la familia un mınimo de independencia y privacidad, relegue a un segundo plano laconsideracion crıtica de las soluciones habitacionales a las que finalmente se accede. A este hecho debe atribuirseque, frecuentemente, la opinion de los pobladores apuntara a evaluar, mas que las caracterısticas de la solucionhabitacional en sı, las posibilidades de convivencia familiar propia a las que se espera pueda dar lugar. Se trata deuna evaluacion en la que esta presente la consideracion del esfuerzo y los sacrificios que debieron ser realizados.Se valora, entonces, algo que se ha conquistado y que, pese a no ser el ideal deseado, es algo propio: un puntode partida para una nueva etapa, en la que se proseguira ese esfuerzo por tener una vivienda.

«Por lo menos, ya estamos en lo que nos corresponde. Estuvimos viviendo en una cueva y ahoraestamos en una cosa amplia. [Ahora] esperar si algun dıa contamos con plata para construir.» (LuisHidalgo, La Opera)

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El proceso de gestion

El segundo aspecto que resulta necesario considerar para la evaluacion del impacto de la polıtica social devivienda, representada por los programas en estudio, es la experiencia de los pobladores en el proceso de gestionrealizado para la obtencion de la solucion habitacional, desde el momento en que este comienza a desarrollarseen el marco de los procedimientos establecidos para ello por la legislacion vigente.

Se examina en primer lugar la experiencia de los pobladores de La Opera, porque se trata de familias querecibieron el tipo de solucion habitacional denominado vivienda basica, programa cuyas caracterısticas esencialesfueron establecidas durante el regimen militar. El resultado de este analisis podra, a continuacion, compararsecon la experiencia de los pobladores de la Villa Madre Teresa, constituida por familias que recibieron unavivienda progresiva, unico programa original de la polıtica social de vivienda del gobierno Aylwin. En el caso delos pobladores que obtuvieron una vivienda basica, puede advertirse que esta gestion se realizo, por lo general,a traves de una organizacion constituida para ese proposito: el comite de allegados. Se trata, entonces, de unatendencia hacia la gestion organizada y colectiva, como expresion del agotamiento de la accion de caracterindividual y de la necesidad de potenciar su accion al nivel de la gestion concreta: tramites, iniciativas definanciamiento para el ahorro, negociacion ante la autoridad, etc. La necesidad de constituir o vincularse a laorganizacion se explica porque el cumplimiento de los requisitos necesarios para tener acceso a la vivienda noera posible sino despues de varios anos: en los casos recogidos en las entrevistas de este programa, ese lapsohabıa fluctuado entre cuatro y diez anos.

Ası, el principal problema expuesto por los pobladores fue la dificultad de reunir el monto de ahorro mınimo.

«[Juntar el ahorro era] difıcil. Mi marido ganaba poco y esa plata era para medio comer y mediovestirse, y entonces no se podıa poner en la libreta; incluso tuvimos problemas de pareja, porque yotenıa que salir a trabajar pero el no entendıa que era para la casa.» ( Mariluz Reyes, La Opera)

En relacion a este problema, es pertinente examinar el rol que desempena el comite de allegados. Puededistinguirse, en primer lugar, un tipo de actividades de caracter mas bien interno, cuyo proposito es financiar elahorro y conseguir una disciplina para efectuarlo. Se trata de actividades que involucran especialmente a la basede la organizacion: los miembros del comite, principalmente mujeres; y en las que «el problema de los allegados»se plantea a la comunidad inmediata.

«... haciendo rifas, haciendo completadas, con donaciones para las rifas, y ası ıbamos sacandolela libreta a la gente, porque en ese ano se abrıa con mil pesos. Hacıamos los tramites.» (MariluzReyes, La Opera)

Como se aprecia en el testimonio citado, la realizacion de los tramites constituye un amplio conjunto deactividades mas bien externas que, a diferencia de las anteriores, definen el rol desempenado por los dirigentes.Esta division de tareas es el resultado, entre otros factores, de uno de los problemas centrales que critican losentrevistados al evaluar el proceso de gestion: la existencia de insalvables trabas burocraticas.

«[Serıa bueno] que no pidieran tantos papeles, porque de repente nos hacıan [sacar] cuatro ocinco fotocopias de cada papel, despues los rechazaban y pedıan otros papeles. Yo pienso que nodebe ser tan largo el tramite y que la gente ponga la plata, porque Serviu ve [que] habıa personasque llevaban cinco o seis anos postulando y no tenıan el suficiente ahorro para postular a una casa.»(Mariluz Reyes, La Opera)«... agilizarlo un poco mas, porque es muy lento. Yo creo que por eso mismo mucha gente no opta

por el subsidio, porque es muy lento para la postulacion. Muchas veces la gente tiene los recursospara postular, pero es muy lento el proceso. La gente que trabaja en el Serviu es muy lenta, haysenoras de edad...» (Adriana, La Opera)

La tramitacion sin una adecuada informacion es un problema que se agrava para familias cuya situacion depobreza implica, por ejemplo, carecer de tiempo o de dinero para gastos en locomocion y documentacion; mastodavıa si se considera que se trata generalmente de mujeres responsables del trabajo en el hogar. Afrontar esasdifıciles condiciones da lugar a un aprendizaje en la practica y a la creacion de estrategias de acuerdo a la logicadel sistema.

«Fue largo el proceso, porque uno tiene todo el tiempo que depositar plata, sacar fotocopias, ira dejarlas al Serviu, todo para que le subiera el puntaje: se trataba de que uno tenıa que ser lo maspobre posible para que le tocara casa.» (Mariana Marquez, La Opera)

La prolongada dilacion de una solucion, como resultado de las dificultades experimentadas tanto para ahorrarcomo para la realizacion de los tramites, se constituyo en un factor de tension y de conflicto entre dirigencia ybase al interior de las organizaciones. Esta es la evaluacion de algunos pobladores de base.

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«Pedıan plata y al final no pasaba nada. Nos pedıan plata pa’ pasajes [y] nunca nada... unarespuesta, un papel, siempre respuestas vanas. Es que siempre pedıan pura plata y nunca se movıan,ese era el problema. Esa cuestion es un colador, puh. Porque habıa un tal Pelao que se movıa conla plata... ese hacıa correr bien la culebrita.» (Ana, La Opera)«Estuve en el comite de allegados, pero no paso nada, puh, porque pedıan pura plata y despues

chamullaban.» (Mariana Marquez, La Opera)

Esta tension depende del grado de eficiencia observado por los pobladores en la gestion de sus dirigentesante las instituciones encargadas de ejecutar los procedimientos de la polıtica social de vivienda o en otrasinstancias de negociacion o presion (polıticas, por ejemplo). El resultado de esa labor directiva en el ambitoexterno retroalimenta la dinamica interna de la organizacion.

«Paso un ano y medio que estaba ahı y se formo un comite de allegados. Me integre al comite...empece a ver que la cosa se dilataba, habıa puras promesas. Entonces, con las mismas integrantesdel comite les dije que formaramos la directiva y que yo las acompanaba, pero que movieran lospapeles mas rapido para que saliera mas rapido la casa. Aceptaron e integre la directiva, empecea ir al comunal del [paradero] veintidos, que esta en Vicuna Mackenna. Tuvimos reuniones con losparlamentarios, despues vino a la comuna el ministro Etchegaray.» (Mariluz Reyes, La Opera)

Por su parte, los dirigentes identifican los mismos problemas senalados por los pobladores de base en laevaluacion del proceso de postulacion.

«De repente la gente se alteraba un poco, decıa que les estabamos dando puros calmantes, nomas. Pero despues reaccionaba, porque les informabamos de las reuniones que tenıamos con losparlamentarios que nos ayudaron.» (Mariluz Reyes, La Opera)

Evaluacion de la calidad de la solucion

Previo a la evaluacion de la solucion habitacional en terminos de su calidad como habitat, los pobladoresexplicaron cual es el significado que atribuyen al hecho de su obtencion, desde la perspectiva de su historiahabitacional. Desde este punto de vista, el acceso a la solucion habitacional es considerado un hito en el procesode lucha por la vivienda, pues permite la superacion definitiva de la condicion de allegamiento. En este sentido,el analisis de los testimonios recogidos a traves de las entrevistas permite reconocer diferentes fundamentos, apartir de los cuales los pobladores sustentaron una opinion positiva generalizada respecto de la obtencion de lasolucion habitacional.

En primer termino, destacan que representa la adquisicion de un lugar que habitan en calidad de propietarios,es decir, una vivienda propia. Por ello, pese a reconocer que es pequena para sus necesidades, que esta construidacon materiales de mala calidad y situada en conjuntos habitacionales inicialmente desprovistos de los serviciosy la infraestructura adecuados, valoran de manera especialmente significativa que, por ser propia, les permitaorganizar la convivencia familiar cotidiana de acuerdo con sus decisiones y prioridades. Sobre la dimensionmaterial de la vivienda, entonces, se privilegia la mayor independencia, privacidad y libertad con que puedendesarrollarse las actividades de los distintos integrantes del grupo familiar, por contraposicion a la restriccioneso conflictos que las condicionaban en la situacion de allegamiento. De especial significacion es la frecuentereferencia a la posibilidad de que, disponiendo de un patio, los ninos puedan «jugar sin molestar a nadie».

Ası se aprecia en las expresivas evocaciones de las reacciones frente a la noticia de que «nos salio la casa»y en el recuerdo de las primeras impresiones que esta provoco. Por ejemplo, la senora Susana, de La Opera,destaco que significaba tener una vivienda propia y recuerda que:

«... yo di gracias a Dios, pese a que no era lo que querıa. Porque incluso aquı estaba todo pelado.Pese a que no era lo que yo querıa, desde que entre aquı me gusto, porque era mıo. Encontre queera un palacio tan grande, porque era mıo.»

Marcos, por su parte, evaluo la vivienda que recibıa en relacion a la que hasta entonces ocupaba. Y relataası esa experiencia:

«Puta, esto era cien por ciento mejor que lo de alla. Incluso la misma imagen cuando uno entraaquı... estaba todo cerrado, entonces una pura entra, fue una cosa preciosa. Sabe que toda la gente,los matrimonios, porque por lo general siempre andabamos los matrimonios juntos, o sea que todoscontentos, igual que un cabro chico cuando le pasan un monton de juguetes. Ası, ası andabamosnosotros. Como le digo, fue re bonito...» (Marcos Figueroa, Villa Madre Teresa)

La senora Silvia, de Villa Madre Teresa, que vive en una vivienda progresiva, comparo su obtencion con lamaternidad.

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«Yo pienso [que es] igual que cuando una es mama y tiene su guaguita. A veces, cuando nosjuntamos con senoras de aquı adentro, empezamos a decirnos cual fue las sensaciones que uno sintioal ver la casa, mas cuando ya estaban designadas. Nosotros ya en la tarde vinimos a ver, con elnumero de la casa, el terreno de uno...»

Un segundo argumento se advierte en la opinion de aquellos pobladores que, con un matiz diferente, tam-bien valoran positivamente la obtencion de la solucion habitacional. Pero, en este caso, no como una viviendadefinitiva, sino como el punto de partida para la futura solucion de su problema habitacional. En esta percep-cion, destacan que el recurso adquirido mas importante es el terreno, puesto que, por lo menos, da lugar a laposibilidad de hacerse una verdadera casa, invirtiendo en esa tarea los eventuales ahorros.

En tal sentido, por ejemplo, Elizabeth cuenta que su vivienda basica le parecio:

«buena [porque] dije yo:‘‘ Pa’ no tener na’, por lo menos esto va a ser algo de nosotros, y si vamosa meter plata para arreglarla va a ser para siempre. No vamos a estar mirando casas, los ninos vana estar jugando en su patio’’.»

Como senalo un poblador:

«Bonito no es, pa’empezar... pero nos conformamos porque ya tenıamos donde vivir solos porlo menos; que tenıamos el agua, el bano, todas esas cosas que son indispensables para vivir, y nosconformamos. Igual de a poquitito habra que arreglarla.»

En tercer lugar, otro argumento que para algunos pobladores justifica su valoracion positiva de la obtencionde la solucion habitacional, es el reconocimiento de que esta constituye un tipo de vivienda que se ajusta alas condiciones de un programa habitacional disenado para los mas pobres, en el cual el principal requisito, elahorro, representa un valor mınimo.

En palabras de la senora Silvia:

«Hay que darse cuenta de que uno postula con 3 UF, o sea, si nos ponemos a sacar la cuenta,3 UF para tener una casa ası, que uno esta viviendo y disponiendo de todo, yo pienso que es muypoco y no tendrıa uno que regodearse.»

En definitiva, por motivaciones que se expresan en las distintas percepciones a que se ha hecho referencia, unode los primeros resultados de esta investigacion es la constatacion de que la obtencion de la solucion habitacionalmerece una valoracion esencialmente positiva de parte de la generalidad de los pobladores. Sin embargo, alanalizar la solucion habitacional en terminos de su calidad como habitat, la evaluacion es claramente negativa.Destaca en este juicio la insatisfaccion que se manifiesta, entre otras variables, frente a cuestiones tales comoel tamano y la distribucion de las habitaciones al interior de la vivienda misma, la evidente deficiencia de losmateriales de construccion y la reducida superficie del terreno.

En relacion a la vivienda basica, cabe senalar que, a diferencia de la vivienda progresiva, se plantea ,al menosen teorıa, como una vivienda terminada. No obstante, una de las crıticas mas importantes y reiteradas se refieresu diseno, caracterizado por la aglomeracion de las habitaciones como consecuencia de su reducida superficieconstruida. Ello no solo porque limita la privacidad y la comodidad de las actividades cotidianas, sobre todo sila familia es numerosa, sino porque provoca hacinamiento.

La senora Adriana, de La Opera, por ejemplo, opina ası:

«Yo la encuentro reducida, muy poca. Debiera ser [mas amplia]... Por lo menos este gobiernodemocratico ha prometido agrandarla un poquito mas, porque mucha gente no tiene [medios] paraampliarse y tiene que amontonarse.»

Tratandose de familias en las que el rol de duena de casa es desempenado casi exclusivamente por la mujer,es ella quien permanece mas que ningun otro miembro del grupo familiar en ese recinto estrecho. En muchoscasos, como demanda especıfica de la patrona, los primeros esfuerzos apuntaron a separar la cocina y el banodel modulo original. Cocina y bano son dos ejemplos paradigmaticos del choque que ocurre, en no pocos casos,entre lo que esta estatalmente definido como adecuado y aquello que es adecuado a las formas de vida de lospobladores, a sus necesidades. La cocina integrada al pequeno espacio del comedor-living no responde a lasnecesidades de los pobladores; tampoco respeta sus costumbres de socializacion en torno a una cocina masamplia, espaciosa, pues, como dice Adriana:

«Esta todo junto, hay que ampliarse para sacar la cocina para afuera. El patio esta bueno, hayespacio para ampliarse, super bueno...»

O, en palabras de Mariana Marquez, de La Opera:

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«Sı, gracias a Dios me amplie con la cocina y saque el bano. Si no podıamos vivir con el banoadentro...»

Pero, se trata de un problema que involucra a la totalidad de la vivienda basica. Ello se expresa, ademasde lo recien senalado, en la necesidad de separar o de agregar dormitorios, ya sea por su superficie estrecha,o por la fragilidad de las paredes divisorias internas. La urgencia de este problema queda en evidencia por elhecho de ser una de las respuestas mas recurrentes ante la pregunta acerca de la prioridad de las modificacionesrealizadas o proyectadas. Son frecuentes respuestas como las siguientes:

«Ampliarla, hacer los dormitorios de los ninos aparte.» (Flor Pino, La Opera)«Cambiarle todo el internit y ponerle material solido p’arriba, hacerla de segundo piso: cada hijo

con su dormitorio.» (Mariana Marquez, La Opera)

Sin embargo, en aquellos casos en que los pobladores han logrado efectivamente realizar las ampliacionesproyectadas, se pone de relieve un lımite estructural al desarrollo de la vivienda: la exigua superficie del terreno.

Uno de los entrevistados indica que no puede seguir adelante con la construccion de una vivienda mas amplia:

«... porque ya no hay patio: me queda un metro y tanto.» (Jorge Gonzalez, La Opera)

Uno de los problemas mas importantes que se deriva de las precarias condiciones de este tipo de viviendasy que constituye un elemento de juicio adicional para senalar su caracter muy limitado como «solucion ha-bitacional», es el hecho de que no se contemple entregarlas con su construccion totalmente acabada. Ademasde la frecuente carencia de terminaciones, de responsabilidad directa de las empresas constructores, el disenoestablecido en las bases tecnicas sobre las que se ejecuta la edificacion no incluye elementos de vital importancia,como son las protecciones a las ventanas, la reja en el frente o, incluso, los muros divisorios entre los sitios. Porello, para prevenir y, tambien, muchas veces para intentar solucionar diversos problemas de seguridad, se hapriorizado este tipo de mejoras. Ası, una pobladora refiere que:

«... estamos recien comprando los ladrillos, y pusimos rejas, las protecciones, que era lo principal.»«[¿Por que?] ... es muy peligroso, entran a robar, es facil abrir estas puertas; en cambio con

cadena no es tan facil y nos organizamos tambien con pito.» (Adriana, La Opera)

Si se considera que estas instalaciones requieren materiales de construccion caros, como el fierro, y manode obra con cierta especializacion, se puede afirmar que constituyen una necesidad cuya solucion implica unimportante esfuerzo de ahorro, muchas veces lento o prolongado, que no esta al alcance de muchas familias:

«[La reja, ¿cuando la puso?] La semana pasada. Ahora el nino mıo va a colocar el ladrillo, esoes lo que nos esta faltando... Sı, puh, de a poco... Y esa cuestion de la reja que usted dice, es lo quemas cuesta, parece. Son mas de cien lucas, porque la pura reja costo setenta y cinco lucas, mas lachapa, que no viene incluida, son 6.300 pesos mas; fuera de la arena, el ripio, el cemento y la mano deobra... que me la echo a la cartera, porque esa es donacion de ellos... ja, ja, ja. Bueno, son mis hijos,es para ellos. En todo caso, saque usted la cuenta, son mas de cien lucas igual.» (Luis Tordesillas,La Opera)

Ademas de las protecciones de cada casa, los pobladores deben establecer portones en los accesos a suspasajes. El diseno estatal de los nuevos conjuntos y el interes de las empresas constructoras coinciden en reducirlos costos de la vivienda mediante la utilizacion intensiva del suelo. Ası, salvo las vıas principales, se proyectauna densa red de calles y pasajes tıpicamente angostos. Esto impone nuevos gastos a los pobladores, que debenproveer los elementos basicos de equipamiento. Por ejemplo:

«Para la compra del porton se juntaban ciertos vecinos y se hacıan reuniones en la calle, no mas,porque no habıa sede. Se vendıan papas fritas, completos, para juntar la plata... ciento cincuenta milpesos mas o menos, para seguridad de los ninos, [porque] por aquı pasaban vehıculos a cada rato, lohabıan tomado como calle.» (Adriana, La Opera)

En el mismo contexto de insuficiente dotacion de infraestructura y servicios basicos debe situarse una serie deimportantes crıticas presentes en la evaluacion hecha por los pobladores entrevistados. Este es un problema quenecesariamente debe ser entendido sobre la base de la situacion socioeconomica de los afectados, en particularsu bajo nivel de ingresos. Ası se explica que, estando plenamente conscientes de cuales son las carencias y cualeslas soluciones, sus esfuerzos individuales o colectivos se frustren por los elevados costos que representan diversoselementos de infraestructura social no provistos adecuadamente por el Estado. Por ello, los esfuerzos de lospobladores quedan sujetos a la dinamica del mercado, que actua selectivamente, deprimiendo la calidad de laoferta hacia los sectores de menor capacidad de consumo de determinados bienes y servicios.

En relacion a la inadecuada dotacion de establecimientos educacionales, las opiniones de dos pobladoras deLa Opera coinciden en que el problema mas importante que se plantea es que:

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«... el colegio esta lejos y los ninos se tienen que levantar muy temprano, en el invierno, contanto frıo, a veces la micro pasa diez para las siete de la manana. Y por aquı hay puros colegiossubvencionados y particulares, no hay ninguno en que uno pueda pagar menos.» (Flor Pino, LaOpera)

Otro testimonio acusa que la situacion inicial no ha variado, sino que:

«... esta igual, igual, aquı lo unico que hicieron para [el sector de] Santo Tomas es un jardıninfantil.» (Mariana, La Opera)

En materia de acceso a la atencion primaria de salud, la situacion de los pobladores de La Opera es igualmentedifıcil, dado que los establecimientos son escasos y su capacidad se ve habitualmente rebasada por la demanda.De ello da cuenta una pobladora, senalando que:

«... aquı es un poco complicado para cuando se enferma alguien. Yo tengo que juntar platita parahacer ver a mis hijos, no tenemos un consultorio cerca. Yo voy al consultorio de la [poblacion] Pablode Rokha; tengo que tomar dos locomociones p’alla y dos p’aca.» (Flor Pino, La Opera)

En estas condiciones de aislamiento relativo y de acceso difıcil a los servicios basicos, la solucion de situacionesde emergencia, tales como enfermedades, asaltos, incendios, etc., hace del telefono un elemento de comunicacionimprescindible para la comunidad local. Sin embargo, en reiteradas oportunidades los pobladores plantearonque su escasez representaba un problema que requerıa solucion urgente, porque los pocos que existen son:

«... puros particulares no mas, ahı vamos a llamar. Habıa uno en el almacencito y se quemo laotra semana.» (Flor Pino, La Opera)

Es decir, algunos existen,

«... pero no telefonos publicos, son de casa particular. Uno tiene que salir afuera para llamar yla gente que tiene telefono en la casa cobra cien pesos la llamada y cien pesos por traer el recado.»(Luis Tordesillas, La Opera)

A las carencias senaladas se suma el hecho de que las poblaciones construidas a traves del programa de lavivienda basica no contemplan la existencia de espacios publicos o comunitarios adecuados para la recreacion.Un poblador de La Opera nos senala que:

«... no hay nada, lo unico que hicieron fue una multicancha, y la hicieron al final de la poblacionen vez de hacerla al medio.» (Luis Tordesillas, La Opera)

En suma, condiciones como las descritas hacen que, transcurridos dos o tres anos de la construccion depoblaciones como La Opera, el estado de desarrollo actual de la dotacion de infraestructura social obligue,especialmente en situaciones de urgencia, a:

«... moverse como uno pueda. [Porque] fuera de tener este lugarcito para vivir y ya no estarponiendole caras a la duena del sitio, como que estamos un poco abandonados, por la cosa delcolegio y del consultorio. Alla yo tenıa hartas incomodidades, vivıa en una casuchita bien chiquitita,pero usted caminaba, sin mentirle, hasta donde estan los ninos, y llegaba a un consultorio; y en lanoche, desde las siete de la tarde una posta de emergencia donde habıa de todo atendıa toda lanoche, y al frente un parque precioso...» (Flor Pino, La Opera)

Viviendas progresivas: Villa Madre Teresa

Por las caracterısticas fısicas de diseno, superficie y materiales empleados en su construccion, en su PrimeraEtapa la vivienda progresiva plantea a quienes la habitan problemas similares a los descritos respecto de lavivienda basica, pero en forma mucho mas acusada. El examen de las entrevistas revela con claridad propositoso esfuerzos de produccion de vivienda en terminos similares a los de los pobladores de La Opera: ampliacionimprescindible para disponer de dormitorios, separacion de las funciones de cocina y bano hacia habitacionesexternas adjuntas, proteccion del recinto base por medio de rejas, cierre de sitios por medio de muros o pandere-tas, entre otros. Tratandose de una solucion habitacional que se plantea deben completar los propios pobladores,el analisis requiere centrarse en los aspectos medulares involucrados en ese desarrollo proyectado. La primeracuestion que se debe considerar es el caracter urgente de las distintas adiciones o modificaciones, puesto quedestaca la insuficiencia de la dotacion inicialmente entregada. En otras palabras, no hay tiempo para esperara que se cumpla el plazo de dos anos estipulado para postular a la Segunda Etapa. Por ello, el supuesto enorden a que sera un ahorro sistematico y acumulativo el medio de financiamiento, no se verifica. En realidad, los

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pobladores necesitan comenzar inmediatamente a autoconstruir y, para ese efecto, deben y prefieren hacerlo deacuerdo a sus criterios y prioridades. De allı, entonces, que una segunda cuestion clave para evaluar la viabilidadreal de este tipo de solucion sea el tema de las posibilidades y estrategias de financiamiento de las distintasmejoras.

Por otra parte, el analisis de los distintos casos revela un patron general en la practica de autoconstrucciondesarrollada por los pobladores. Este consiste en la ejecucion de una sucesion de tareas claramente jerarquizadas,a cada una de las cuales se le asigna los recursos que requiere, adquiridos de manera paulatina (no siempre enel mercado), utilizando fuerza de trabajo familiar y contratando ocasionalmente la ajena solo para labores masespecializadas.

«Hay que ir de acuerdo al trabajo que uno va a hacer. El ideal serıa comprar el material ası [todode un vez] y construirlo todo, pero no se puede.» (Marcos Figueroa, Villa Madre Teresa)

Esta modalidad significa, entonces, que el conjunto de los requerimientos de las modificaciones a la solucionhabitacional es asumido por los propios pobladores, al margen de la eventual (practicamente inexistente) ayudade instituciones o servicios estatales o municipales. Por ello, la evolucion del nivel de ingresos y, por ende, delempleo, es lo que determina las posibilidades reales de produccion de la vivienda. Es decir, la solucion real alproblema de la vivienda depende del poblador y de la suerte que corra en tanto trabajador y consumidor enel mercado: el Estado subsidiario y la logica de su vivienda progresiva desaparecen, a pesar de mantener unapresencia discursiva. El resultado general es una fuerte diferenciacion en el grado de autoconstruccion entre losdistintos casos individuales, pero en un deprimido nivel global. Es decir, una reproduccion de la desigualdad endiferentes grados de pobreza. Solo actua contra esta tendencia la condicion de autonomıa que define al proyectode vivienda popular. Esta autonomıa se expresa con total nitidez en el generalizado rechazo observado a ladenominada Segunda Etapa de la vivienda progresiva: un modo de imposicion estatal de la arquitectura, unaarquitectura para el disciplinamiento habitacional de los pobres. En palabras de un poblador:

«Es que pa’ postular a la Segunda Etapa hay que postular a un segundo subsidio. Este es elprimer subsidio a que postulamos nosotros. Nos costo mas o menos cuatrocientos mil pesos y elsitio esta avaluado mas o menos en un millon trescientos. Que pasa: que nosotros despues de cincoanos que paguemos el sitio, postulamos a la Segunda Etapa, y de ahı a que nos salga pueden pasardos anos mas o seis meses otra vez. Pero, ¿que pasa? Que si nosotros en estos cinco anos podemosarreglar nuestra casa, ¿pa’ que vamos a esperar la Segunda Etapa? Esa es la idea: yo no quieropostular, y hemos conversado con varios vecinos y nadie quiere postular, por lo mismo.

Pero, ademas, que construyen la casa como viene en el plano. Que pasa: que la casa piloto tieneun plano y por ese te construyen todas las casas. Yo, en lo personal, ¿por que postule al sitio?Primero que nada, una por lo economico y otra porque mi familia es grande. Nosotros somos cincopersonas y una casa como la casa piloto se nos harıa chica; entonces, ¿de que me servirıa tener hartositio, si la casa va a ser chica? Si yo construyo la casa a la pinta mıa, de partida voy a hacer elespacio que necesito y voy a dejar el patio que necesito no mas, y ası mi familia va a estar comoda.Y nosotros salimos de la casa de los suegros porque estabamos incomodos, y si vamos a estar enotra casa, tenemos que estar comodos. Y, como te digo, hemos conversado con los vecinos: todosvenimos con la misma idea de estar comodos y hacer un trabajo a largo plazo.» (Marcos Figueroa,Villa Madre Teresa)

Otro importante motivo de crıtica es el procedimiento de asignacion, en cuanto este no contempla mecanismospara que el poblador plantee su opinion acerca de la ubicacion del sector en que le es asignada la denominadasolucion habitacional. Este hecho, que contradice la definicion de participacion con que fue formulado el programade vivienda progresiva, es para los pobladores una cuestion fundamental. Primero, porque tienen conciencia deque se resentiran las posibilidades de mantener una relacion con su anterior medio social, que resulta unanecesidad indispensable, entre otras razones, debido a que es de allı de donde provendra el apoyo inicial paraafrontar la tarea de convertir la vivienda progresiva en una vivienda real: aportes de trabajo, materiales deconstruccion o dinero para ese proposito, etc. Tambien, porque se valora la mayor riqueza de la sociabilidad enla que se ha participado, a veces, por muchos anos: la solidaridad con los pares, las vivencias de todo tipo, enfin, la propia historia y los fundamentos de la identidad.

«Sı, es que uno siempre ha vivido alla y conoce a toda la gente, esta mas protegida; aquı unoesta sola y no puede atenerse a nadie; aquı el que esta con lo suyo, con lo suyo no mas.» (BrıgidaOrtega, La Opera)

Por ello, no es extrano que se tenga conciencia de haber sido objeto de discriminacion.

«¡Nos tiran! Porque cuando nosotros postulamos le dicen: ‘‘¿Que comuna elige?’’ [Respondemos:]Puente Alto, La Florida, La Granja, o sea, todo lo que nos quede mas cerca a nosotros de donde

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estabamos viviendo de allegados. Despues, nos tiran pa’ La Pintana, porque nos tiran. ¿Por que nostiran? Porque alla son las casas, nosotros no decimos hagan las casas, ellos hacen las casas, ¡y aquınos toco!» (Patricio, La Opera)

Puede mencionarse una serie de razones para explicar esa menor valoracion relativa de La Pintana, perolo que aquı importa es destacar que los pobladores tienen conciencia de que radicarlos en ella es, socialmentehablando, segregarlos.

«Yo por eso no querıa venirme, cuando supe que era La Pintana dije: ‘‘¡Yo no me voy para alla!’’A mı, nombrarme La Pintana era como nombrarme un cuchillo al tiro.» (Susana, La Opera)

Desde su experiencia de vivir en esa comuna, ademas de la razon aludida en el testimonio anterior, sigueimponiendose la realidad de comuna botadero.

En materia de infraestructura, los testimonios de los pobladores de la Villa Madre Teresa senalan deficienciasen diversos aspectos esenciales. Dado que esta es una villa contigua a La Opera, las opiniones que a continuacionse exponen suman elementos de juicio para una evaluacion mas completa de la situacion de la infraestructurasocial vigente en determinados sectores de La Pintana.

En educacion, la carencia de establecimientos, su insuficiente capacidad o su lejanıa relativa, son conside-rados como problemas centrales en la percepcion de los pobladores de una comuna que, en la ultima decada,ha experimentado un rapido y significativo incremento demografico. En relacion a la cobertura del sistemaeducacional, desde la perspectiva de los pobladores es evidente que:

«... aquı en La Pintana no hay. Pero aquı tambien los colegios mas cercanos estan pa’ alla, esees el problema de este lado. El problema del colegio es que hay micros que te lleven pa’l [paradero]treinta y cinco, treinta y seis... porque por aquı no hay. Yo la puse [se refiere a la hija] aca en LaFlorida, porque para mı es mas cerca, estoy mas tranquila. Estoy segura que hay varias mamas deaquı que mandan a los hijos para alla, pero no saben ni a donde esta el colegio, o sea, lo conocen porel hecho que lo fueron a matricular, pero no saben si el nino esta comodo. Ahora, que pasa: cuandoun nino es de La Pintana, muchas veces no te lo reciben en un colegio de La Florida. Digamos queesos son problemas grandes que pasan y yo creo que no es tan solo aquı, sino que en varias partes[de La Pintana] debe estar pasando ası. Sı, aquı falta colegio municipalizado, porque los que hay,que es pa’ alla pa’l sector de La Florida, creo que se llama, son muy costosos.» (Marcos Figueroa,Villa Madre Teresa)«sı, he averiguado incluso jardines (infantiles) y aquı hay puros jardines particulares, y han pedido

siete mil mensual y tres mil la matrıcula, pero hace un ano atras: entonces no pude poner a la nina.»(Brıgida Ortega, La Opera)

De igual importancia son, para este sector, las dificultades que se presentan para acceder a la atencion desalud. El policlınico mas cercano esta separado por un tramo en el que no existe calle, sino un camino de tierra,en medio de un sector eriazo, que acumula basura y carece de iluminacion. Si se considera el volumen de lademanda existente, en caso de conseguir trasladarse a ese policlınico nada asegura que se obtenga oportuna yadecuada atencion primaria. Ello equivale a tener que decir, en opinion de una pobladora:

«No tenemos nada. Practicamente la gente se controla donde se controlaba antes.» (Mendez,Villa Madre Teresa)

Por otra parte, tampoco se cuenta con un adecuado cuerpo de bomberos. Mejor dicho, existe un cuartel,pero

«... no tiene ni carro de bomba, no tiene ni techo. [En un caso reciente de incendio] tuvieron quellegar los carros bombas no se de donde, pero cuando llegaron estaba todo apagado. Ahora, ¿ustedve algun grifo por ahı? No, puh, y en los otros lados tampoco hay grifos. Son cosas que deberıanpensar cuando estan construyendo una vivienda.» (Marcos Figueroa, Villa Madre Teresa)

El mismo nivel de carencia fundacional se puede senalar en materia de espacios de recreacion familiar, areasverdes, plazas, juegos infantiles, recintos deportivos, etc. La sıntesis, hecha por los propios afectados es:

«Sı, esa cuestion se echa de menos, que no le pongan las cosas que van junto con la casa; porque,como usted dice, la casa puede estar de una u otra manera, pero la va arreglando... Pero si el lado deafuera esta feo, va a afear toda la casa: ese es el problema grande que tenemos aquı. Son, digamos,las cosas que mas necesitamos.» (Marcos Figueroa, Villa Madre Teresa)«No hay nada, las casas no mas...» Entrevista a Mendez, Villa Madre Teresa

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Hemeroteca

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El mensaje de la choza de Gandhi1Ivan Illich

Sevagram (India), 1978.

Esta manana, al estar sentado en esta choza donde vivio Mahatma Gandhi, trataba de absorber el espıritude sus conceptos y empaparme de su mensaje. Hay dos cosas de ella que me impresionaron grandemente. Unaes el aspecto espiritual y otra la que se refiere a sus enseres. Trataba de comprender el punto de vista de Gandhicuando hizo la choza. Me gustaron muchısimo su sencillez, belleza y orden. La choza proclama el mensaje deamor e igualdad de todos los hombres. Como la casa en la que vivo en Mexico se asemeja en muchas formas aesta choza, pude comprender su espıritu.

Aquı encontre que la choza tiene siete tipos de lugares. Al entrar hay uno en el que se colocan los zapatosy se prepara uno, fısica y mentalmente, para entrar. Luego viene el cuarto central que es lo suficientementeamplio para alojar a una familia numerosa. Esta manana, a las 4, cuando estaba sentado ahı, listo para rezar,habıa cuatro personas sentadas conmigo recargadas en una pared y, del otro lado, habıa suficiente espacio paraotros cuatro sentados muy juntos. Este es el cuarto al que todos pueden acudir para reunirse con los demas. Eltercer espacio es donde Gandhi se sentaba y trabajaba. Hay otros dos cuartos: uno para visitas y el otro paraenfermos. Hay una veranda abierta y tambien un comodo y espacioso bano. Todos estos espacios tienen unarelacion intensamente organica.

Siento que, si viniera gente rica a la choza, se burlarıa de ella. Cuando veo las cosas desde el punto de vistade un indio comun, no veo por que una casa deba ser mas grande que esta. Esta hecha de madera y de adobe. Ensu construccion no fue la maquina la que trabajo, sino las manos del hombre. La llamo choza, pero en realidades un hogar. Hay una diferencia entre casa y hogar. La casa es donde un hombre guarda equipajes y mobiliarios.Sirve mas para la seguridad y la conveniencia de los muebles que para las del hombre mismo. En Delhi me alojeen una casa que tiene muchos objetos comodos. El edificio esta construido desde el punto de vista de lo que serequiere para alojar esos objetos comodos. Esta hecho de cemento y ladrillo y es como una caja en donde cabenbien muebles y otros enseres. Debemos entender que todo el mobiliario y demas artıculos que colectamos a lolargo de nuestras vidas nunca nos daran una fortaleza interior. Por decirlo ası, son los muebles los que ayudan asostener a un tullido. Mientras mas objetos comodos tengamos, mayor sera nuestra dependencia de ellos y masrestringida sera nuestra vida. Por el contrario, el tipo de mobiliario que encontre en la choza de Gandhi es de unorden distinto y hay pocas razones para depender de ellos. Una casa instalada con todo tipo de objetos comodosmuestra que nos hemos vuelto debiles. En la medida en que perdemos la capacidad de vivir, dependemos mas delos bienes que adquirimos. Es como si dependieramos de los hospitales para conservar la salud del pueblo y delas escuelas para la educacion de nuestros hijos. Desafortunadamente, tanto los hospitales como las escuelas noson un ındice para medir el grado de salud ni la inteligencia de una nacion. De hecho, el numero de hospitalesindica la mala salud de la gente y las escuelas hablan de su ignorancia. En forma similar, la multiplicidad deinstalaciones de servicio para vivir reduce al mınimo la expresion de la creatividad de la vida humana.

Desafortunadamente, la paradoja de la situacion es que los que tienen mas artıculos domesticos son conside-rados criaturas superiores. ¿No se considerarıa inmoral la sociedad donde la enfermedad tuviera mas importanciay en donde el uso de piernas artificiales se considerase superior? Al sentarme en la choza de Gandhi sentı tristezaal ponderar esta perversion. He llegado a la conclusion de que no es correcto pensar que la civilizacion industriales el camino que conduce a la plenitud del hombre. Se ha demostrado que para el desarrollo economico no esnecesario tener mas y mayores maquinas para la produccion ni tampoco mas ingenieros, medicos y profesores.Estoy convencido de que son pobres de mente, cuerpo, estilo de vida los seres que desean un espacio mas grandeque esta choza en la que Gandhi vivio y siento lastima de ellos. De esa manera, se rinden ellos mismos y su yoanimado por la estructura inanimada. En el proceso pierden la elasticidad de su cuerpo y su vitalidad. Tienenescasa relacion con la naturaleza y cercanıa de sus congeneres.

Al preguntar a los planificadores de hoy por que no comprenden este sencillo enfoque que nos enseno Gandhi,dicen que su camino es muy difıcil y que la gente no serıa capaz de seguirlo. Pero la realidad es que, en virtudde que los principios de Gandhi no admiten la presencia de ningun intermediario o de un sistema centralizado,planificadores, gerentes y polıticos se sienten poco atraıdos por ellos. ¿Como es que no se entiende ese principiotan sencillo de verdad y de no-violencia? ¿Es porque la gente siente que la no verdad y la violencia los llevara alobjetivo deseado? No, no es ası. El hombre comun comprende plenamente que los medios correctos lo llevaranal fin correcto. Unicamente quienes tienen intereses creados se rehusan a comprenderlo. Los ricos no quierencomprender. Cuando digo ricos me refiero a todos los que tiene artıculos domesticos en la vida, que no estan alalcance de todos. Se trata de artıculos domesticos para vivir, comer y transitar; y sus medios de consumo sonde tal naturaleza que han quedado privados de la capacidad de comprender la verdad. A ellos les resulta difıcilcomprender y asimilar la propuesta de Gandhi. La sencillez no tiene sentido alguno para ellos. Desafortunada-mente sus circunstancias no les permite ver la verdad. Sus vidas han llegado a ser demasiado complicadas parapermitirse salir de la trampa en que cayeron. Afortunadamente, para la gran mayorıa de la gente no hay ni tanta

1Publicado originalmente en la revista Ixtus, no. 28

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riqueza que los haga inmunes a la verdad de la sencillez, ni viven en tal penuria que carezcan de la capacidad deentender. Incluso cuando los ricos ven la verdad se rehusan a comprenderla. Es porque han perdido el contactocon el espıritu de esta realidad.

Debe ser claro que la dignidad del hombre sera posible unicamente en una sociedad autosuficiente y quedisminuye al desplazarse hacia una industrializacion progresiva. Esta choza denota el placer que es posible derivarcuando se esta a la par con la sociedad. Aquı el autovalamiento es la regla del juego. Debemos comprender quelos artıculos y bienes innecesarios que posee un hombre reducen su capacidad de derivar felicidad del entorno.Por ello, Gandhi dijo en repetidas ocasiones que la productividad debe mantenerse en los lımites del deseo. ELmodo de produccion de la actualidad es tal que no tiene lımites y aumenta sin cortapisas. Todo esto ha sidotolerado hasta ahora, pero ha llegado el momento en que el hombre debe comprender que al depender mas ymas de las maquinas esta avanzando hacia su propio suicidio. El mundo civilizado, en China o en Alemania,ha empezado a comprender que, si queremos el progreso, no lo tendremos por este camino. El hombre debedarse cuenta de que, para bien del individuo y de la sociedad, es mejor que la gente conserve para sı solo loque es suficiente para sus necesidades inmediatas. Tenemos que encontrar un metodo en que este pensamientopueda expresarse, a fin de comprender los valores del mundo actual. Este cambio no podra producirse por lapresion de los gobiernos o a traves de instituciones centralizadas. Tiene que crearse una atmosfera de opinionpublica que permita a la gente comprender aquello que constituye la sociedad basica. Hoy, el hombre que tieneun automovil se considera superior a quien tiene una bicicleta, pero cuando vemos esto desde el punto de vistade la norma comun, la bicicleta es el vehıculo de las masas. Por lo tanto, debe de considerarse de primordialimportancia, y toda la planeacion de carreteras y de transporte debe hacerse con base en la bicicleta, mientrasque el automovil debe ocupar un lugar secundario. Sin embargo, la situacion es a la inversa y todos los planesse hacen para beneficio de los automoviles, dando segunda prioridad a la bicicleta. En esta forma se ignoran losrequerimientos del hombre comun en comparacion con los de los que estan arriba. la choza de Gandhi muestraal mundo como la dignidad del hombre comun puede salir a flote. Tambien es un sımbolo de la felicidad quepodemos derivar de la practica de los principios de sencillez, servicio y veracidad.

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Artıculos en torno al negocio inmobiliarioJose Manuel Naredo, jmn@telefonica.net

Madrid (Espana), junio-octubre de 2003.

Turbulencias Inmobiliarias

La Vanguardia, 18 de junio de 2003.Recalificaciones de suelo, plusvalıas millonarias, conexiones y escandalos polıticos, informes senalando la

sobrevaloracion de los precios y la sobredimension de lo construido, han estado presentes en los medios dedifusion en los ultimos tiempos. No en vano el sector inmobiliario se ha erigido en la verdadera industrianacional. ¿Presagian al fin un cambio de tendencia estas turbulencias inmobiliarias que afloran ultimamente enla prensa? Digo al fin, porque el actual boom inmobiliario ya habıa sorprendido por su intensidad y duracion amas de un analista habituado a seguir el caracter cıclico de la actividad economica. Pero, como suele ocurrir enlas fases alcistas de los ciclos, la euforia de los inversores genera espejismos que inducen a considerar normaleslos singulares crecimientos de esta fase, ignorando que cuanto mas fuerte y prolongado sea el alza, mas durasuele ser la caıda.

El presente boom inmobiliario no podra sostener el ritmo de crecimiento de los ultimos anos, en precios yen cantidad, por dos razones de fondo. La primera es que la creciente inversion en vivienda de los hogares hadesinflado su ahorro financiero hasta lımites insospechados, a la vez que su tasa de endeudamiento respectoa la renta ha sobrepasado ya la media comunitaria. La imposibilidad de que los hogares sigan financiandode forma sostenida la expansion del stock inmobiliario, en precios y cantidad, al ritmo de los ultimos anosevidencia su necesaria correccion a la baja. La segunda es que el espectacular declive demografico iniciado aprincipios de los 70, empieza a reflejarse ahora en los escalones de edad que cumplen entre 25 y 30 anos, esdecir en los nuevos demandantes de vivienda. Las previsiones demograficas no justifican que cada ano se puedanseguir construyendo en Espana mas viviendas que en Francia y Alemania juntas, que tienen tres veces maspoblacion y mayor crecimiento demografico. La caıda de la natalidad antes indicada esta haciendo que el boomconstructivo actual haya situado la tasa espanola de habitantes por vivienda entre las mas bajas de Europa.Puede decirse, ası, que Espana ha cubierto sobradamente el deficit de viviendas con relacion a la poblacion,pero no las necesidades de vivienda de esta, habida cuenta que las espectaculares subidas de precios se hansimultaneado con una presencia cada vez mas reducida de viviendas sociales accesibles a personas de bajarenta. Es decir, que Espana tiene un stock de vivienda sobredimensionado e ineficientemente utilizado, a la vezque es record en destruccion del patrimonio inmobiliario, por demolicion o ruina.

La actual situacion es fruto de un marco institucional que ha propiciado la construccion nueva frente a larehabilitacion, la vivienda como inversion frente a la vivienda como bien de uso, la vivienda libre frente a lavivienda social, la vivienda en propiedad frente a la vivienda en alquiler y la rentabilizacion a traves de plusvalıasy no de rentas. La situacion pide a gritos un cambio de polıticas que permitan gestionar mas razonablemente elpatrimonio inmobiliario. El problema estriba en que este cambio amenaza a los negocios inmobiliarios en curso,provocando el desinfle de la burbuja que presagian la turbulencias actuales.

¿Quien Explota la Burbuja?

La Vanguardia, 4 de octubre de 2003.Tras reconocer la sobrevaloracion de los precios inmobiliarios el Banco de Espana senala que cuanto mas se

infle esta burbuja «mayor sera el riesgo de que el necesario ajuste se produzca de una manera mas brusca delo deseable». Como consecuencia de ello, el ministro Rato admitio responsabilidades polıticas por la escalada deprecios de los inmuebles. ¿Que novedades aportan estas nuevas informaciones? En primer lugar, la insistenciade la autoridad monetaria en la sobredimension en precios y cantidad del stock inmobiliario. En segundo lugar,el riesgo que para la estabilidad economica anade el actual repunte del fenomeno urbanizador que se difundesin control por el territorio, haciendo que el exceso de gruas y la escasez de arboles ofrezcan hoy un paisajesurrealista singular en Europa. En tercer lugar, que el gobierno reconoce tener en sus manos una patata calientede enormes proporciones que, paradojicamente, el mismo ha alimentado haciendo del sector inmobiliario laprincipal industria nacional.

¿Sera capaz el gobierno de poner coto a la escalada de precios, desinflando para ello el negocio inmobiliario?Resulta poco creıble que tal cosa ocurra cuando las conexiones entre polıticos y promotores estan a la ordendel dıa y la construccion es la principal fuente de crecimiento economico en estos momentos de crisis. Mas biencabe pensar que la burbuja se acabara desinflando por sı sola, estrangulada por las dificultades para financiar yusar un stock inmobiliario creciente en precios y cantidad a ritmos inusualmente trepidantes. Mientras tanto esprobable que nuestros alcaldes y presidentes permanezcan firmes, recalificando terrenos y negociando el reparto

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de las plusvalıas hasta que se vean sorprendidos por la crisis, como aquel soldado que aparecio firme y vigilanteentre las ruinas de Pompeya enterrado por las cenizas de la erupcion. Tal vez hacer algunos numeros nos ayudea intuir la importancia de las plusvalıas inmobiliarias fruto de las recalificaciones y el empeno de los interesadosen perpetuar el statu quo.

En la Comunidad de Madrid, reina de las plusvalıas inmobiliarias, el precio medio del suelo construido alcanzalos 2.456 eur/m2 multiplicando por mas de cuatro mil el del suelo rustico o no urbanizable (0,6 eur/m2). Sidescontamos el coste de edificacion y la cesion del suelo para infraestructuras y usos no lucrativos, el valorvendible neto se multiplicarıa ¡solo! por cerca de dos mil, arrojando una plusvalıa media de unos 1,2 millonesde euros por hectarea. Como el suelo urbano y urbanizable ha crecido durante el ultimo quinquenio en 6.400hectareas anuales en dicha Comunidad, concluimos que la simple recalificacion ha venido posibilitando plusvalıasproximas a los 8.000 millones de euros anuales (el 10% de la renta madrilena) que se reparten entre un punado deentidades y personas introducidas en el sector. Estas cifras medias se ven rebasadas por las plusvalıas millonariasde operaciones estrella, como la que hizo urbanizable la Ciudad Deportiva del Real Madrid. No parece, por tanto,que quienes explotan la burbuja vayan ahora a desinflarla: son las polıticas y los acontecimientos que la vienenalimentando los que estan llegando al lımite de sus posibilidades. Cuando la burbuja explote o se desinfle llegarael momento de revisar las polıticas que, favoreciendo intereses especulativos, arrastran al paıs a una situacioneconomica, ecologica y socialmente tan poco recomendable.

El negocio de las recalificaciones de suelo

La Vanguardia, 19 de octubre de 2003.El hecho de que hoy se le anadan como poco tres ceros al precio de un terreno por el mero paso de rustico

a urbano, otorga nuevo sentido a la idea de Pıo Baroja de que «en las ciudades, si Dios esta en algun lado esen los solares». Esta sorprendente multiplicacion del valor ligado a la transmutacion del terreno en solar parecealgo milagroso pero, en este caso, el milagro pasa por la alcaldıa. Es el alcalde, apoyado por los concejales, quientiene la llave de las recalificaciones, bien a traves del Plan General del municipio o bien alterando este mediantePlanes Parciales u otras figuras de planeamiento. Y quien tiene la llave de las recalificaciones la tiene tambiende las plusvalıas millonarias que estas generan, siendo la construccion el medio colaborador necesario para darvisos de realidad al milagro, al posibilitar la transformacion material del terreno en suelo edificado. Desvelemoslas claves de este proceso y aproximemos el importe de las plusvalıas obtenidas.

La Encuesta de precios de la tierra, del Ministerio de Agricultura atribuye al suelo agrıcola un precio medionacional de 0,8 E/m2 para el ano 2002. Sin embargo, a principios del ano en curso, la Encuesta de precios de lavivienda del Ministerio de Fomento fijaba un precio medio de 1.402 E/m2 construido. De ahı que si, con estosprecios, compramos una hectarea de terreno rustico y conseguimos recalificarla como urbana, el negocio dependede tres cuestiones adicionales. Primero, de la parte del terreno que tengamos que ceder para infraestructuraso usos no lucrativos. Segundo, del volumen construido vendible que podamos incorporar en la parte edificabledel terreno. Tercero, del coste de construccion. Este ultimo dato es el menos incierto de los tres: aunque varıeatendiendo a la calidad y tipologıa de la edificacion, podrıamos fijar un coste medio razonablemente alto de unos1.000 E/m2 de vivienda. Los otros dos dependen de lo que atribuya el planeamiento en cada caso. No podrıantacharnos de optimistas si suponemos que la superficie construida vendible es solo el 40% del suelo inicial. Conestos datos medios, tras descontar el elevado coste de edificacion antes mencionado, tendrıamos una plusvalıamınima de 1,6 millones de euros por hectarea media recalificada, es decir, unos 160 euros de plusvalıa por metrocuadrado del terreno.

La importancia economica de este fenomeno salta a la vista cuando el suelo urbano recogido por el catastro(que excluye a Navarra y al Paıs Vasco) ha venido creciendo durante el ultimo quinquenio a una media de 20.200hectareas anuales: 6.200 en forma de solares y 14.000 en forma de parcelas edificadas. Como el crecimientoregistrado de esta superficie de parcelas edificadas y solares excluye ya la superficie destinada a infraestructuraso usos no vendibles, el porcentaje de transformacion en superficie construida estara muy por encima del antesmencionado. La informacion del planeamiento reciente muestra que, una vez deducida la superficie destinadaa sistemas generales, cada metro cuadrado de solar edificable origina por termino medio entre 1 y 2 metroscuadrados construidos. Por lo que podrıamos estimar que las recalificaciones de terrenos registradas por elCatastro originan una plusvalıa anual media de entre 100.000 y 150.000 millones de euros (a precios de 2003),cobrando un protagonismo indiscutible en la economıa y la polıtica espanolas. La importancia de esta cifra saltaa la vista si se compara con la Renta Disponible Bruta o con el total de salarios pagados anualmente en Espana(589.000 y 347.000 millones de euros, respectivamente, en 2002). La plusvalıa estimada alcanza un orden demagnitud tan impresionante que por mucho que rebajemos nuestras estimaciones sigue siendo muy significativa.Y el reparto de esta plusvalıa entre polıticos, promotores y propietarios de suelo se opera en la trastienda de losayuntamientos con el visto bueno de las consejerıas y departamentos con competencias sobre el tema, ofreciendoun buen caldo de cultivo para la corrupcion.

La informacion catastral antes mencionada ofrece el detalle regional del aumento de suelo urbano, destacandoel mayor crecimiento en ciertas zonas del litoral mediterraneo y en la Comunidad de Madrid. Esta ultima ofrece

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un crecimiento espectacular del suelo edificado y de los solares durante el quinquenio 1995–2000: segun lainformacion catastral, estas dos rubricas muestran un crecimiento medio de 5.460 hectareas anuales. Por otraparte, el precio medio del metro cuadrado construido en la Comunidad de Madrid se situa muy por encima dela media nacional: alcanzo en el segundo trimestre de 2003 los 2.456 E/m2 a la vez que el precio medio del suelorustico se situaba en Madrid por debajo de la media nacional, con 0,6 E/m2 en 2002. Pero mejor que insistiren el analisis regional de los datos del Catastro, preferimos cotejar esta estimacion con la obtenida a partir delos datos que ofrece la cartografıa del planeamiento sobre el suelo urbano y urbanizable de la Comunidad deMadrid, que resultan mas ajustados a nuestro proposito.

La informacion del planeamiento referida al ultimo quinquenio con datos disponibles, arroja para esta Comu-nidad un crecimiento de suelo urbano, urbanizable y destinado a sistema generales de 6.432 hectareas anuales,con el siguiente desglose: 1.900 hectareas anuales de suelo urbano, 1.280 de suelo urbanizable y 3.200 de suelodestinado a sistemas generales. Aplicando un coeficiente medio de transformacion de la superficie de solar ensuelo construido de 1,6 para el suelo urbano y de 0,4 para el suelo urbanizable, obtenemos una plusvalıa anual de52.000 millones de euros anuales para el conjunto de de la Comunidad de Madrid, fruto de las recalificaciones deterrenos registradas en su territorio. La plusvalıa ası estimada supone algo mas del 80% de la masa de salariosy del 70% de la renta disponible de la Comunidad de Madrid y entre la mitad y un tercio de la plusvalıa anualantes estimada para el conjunto del paıs. De ahı que la Comunidad madrilena sea en nuestro paıs la reina delas plusvalıas. Y que una vez recalificada la casi totalidad del suelo rustico privado del municipio de Madrid, elprincipal negocio se plantee fuera, en los municipios del area metropolitana y en la Comunidad que los gobierna,explicando los recientes episodios polıtico-inmobiliarios.

Desde antiguo se sabe que el negocio culmina cuando se consiguen recalificar terrenos reservados para usosverde-deportivos o infraestructuras diversas en zonas centricas de la conurbacion. La historia urbanıstica deMadrid esta plagada de ejemplos que van desde la compra y recalificacion del antiguo cinturon verde, que hizola fortuna de Banus al instalar sobre el mismo los barrios del Pilar y de la Concepcion, hasta los diversostriangulos de oro y continuas recalificaciones de cuarteles, conventos y zonas ferroviarias. Ejemplos que marcanun continuismo digno de mejor causa. Evidentemente la plusvalıa media de 16 millones de euros por hectarearecalificada que resulta de la estimacion anterior, se ve ampliamente superada por las de ciertas operacionesestrella como la que hizo urbanizable la Ciudad Deportiva del Real Madrid que, ademas de producirse en zonasmuy valoradas, admiten importantes volumenes edificados por metro cuadrado de terreno.

Mercado de suelo y plusvalıas

Pagina Abierta, 142–143, noviembre-diciembre de 2003.La idea usual que acostumbra a atribuir el aumento del precio de la vivienda a la escasez de suelo urbano

y urbanizable queda sin respaldo cuando se observa que la expansion de este suelo se ha venido situando muypor encima de las necesidades de edificacion. Tanto los datos del Catastro como los del planeamiento denotancrecimientos del suelo urbano y urbanizable muy superiores al del propio parque de edificaciones. Se observauna mayor tasa de crecimiento de la superficie de solares y suelo urbanizable que la del propio suelo urbano,tanto para Madrid como para el conjunto nacional. El crecimiento de suelo calificado de urbano por ambasfuentes albergarıa un numero de viviendas y edificios muy superior al que de hecho se construye, pese a que elcrecimiento de las viviendas supere hoy con creces al de la poblacion y los hogares (tanto en Espana como enMadrid). En efecto, el aumento de suelo urbano y de solares de 20.200 hectareas anuales recogido en el Catastro(que excluye Navarra y el Paıs Vasco) albergarıa, con una densidad baja mas de tres millones de viviendasanuales, cuando en los ultimos anos apenas se construye medio millon anual. A la vez que el aumento del suelourbano y urbanizable cifrado anualmente por las dos fuentes indicadas para la Comunidad de Madrid en 5.000 y3.000 hectareas anuales permitirıa albergar, con bajas densidades edificatorias, entre 600.000 y 800.000 viviendasanuales, cuando las viviendas que de hecho se construyen anualmente en Madrid a penas llegan a 50.000.

La confusion arranca de ignorar el caracter patrimonial del suelo (y la vivienda) y de razonar sobre susmercados como si de cualquier otra mercancıa-flujo se tratara. En las mercancıas que son producidas para servendidas y consumidas, no acumuladas, el precio es muy sensible a los flujos de produccion y consumo. Perocuando se trata de stocks que no son producidos para ser vendidos y consumidos (como el suelo, el dinero, lasacciones o las obras de arte), sino que se valoran por sı mismos como inversion, su valor de mercado respondesolo a la fraccion de dichos stocks que cambia de mano y es en buena medida un valor virtual o ficticio. Elloen el sentido de que se revela poco sensible al coste y a la produccion del bien patrimonial en cuestion, ya quedepende sobre todo de consideraciones y expectativas ajenas a estos y de su comparacion con el tipo de interes,que marca la retribucion alternativa del dinero. La bolsa de valores puede ofrecer un buen ejemplo. Desde haceya mucho tiempo se sabe que la cotizacion de las acciones es un valor virtual que resulta de comparar el tipo deinteres con las expectativas de beneficios o creacion de valor de las empresas, pudiendo superar holgadamente elcapital desembolsado y el patrimonio neto de las mismas. En los momentos en los que la sobrevaloracion bursatilresulta preocupante, a ningun economista se le ocurre proponer que se aumente la emision de tıtulos para frenarla escalada de las cotizaciones, cuando bastarıa con subir el tipo de interes o recurrir a otras medidas de polıtica

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fiscal o monetaria para conseguirlo. Sin embargo es corriente oır a economistas que proponen aumentar la ofertade suelo para moderar los precios de la vivienda.

La sobredimension del suelo que se recalifica anualmente como urbano o urbanizable denota que este suelo sevalora mas por las expectativas que ofrece, que como materia prima para construir ya mismo los muchos millonesde viviendas o locales que cabrıan en el y que sobrepasarıan ampliamente las exigencias de uso y de demandasolvente, cuando Espana ya va a la cabeza de Europa en porcentaje de viviendas secundarias y desocupadas. Yes que el suelo no es una materia prima como los ladrillos o el cemento, ni tampoco un salario. Ni la vivienda esun producto final como los tomates u otros bienes de consumo. Ambos son bienes raıces que la gente valora yatesora por sı mismos. De ahı que sus precios se hayan visto impulsados al alza cuando la caıda conjunta de labolsa y el tipo de interes desincentivo las alternativas de inversion, induciendo a la gente a adquirir y conservarla propiedad de un amplio stock de suelo urbanizable y de viviendas como inversion.

El valor virtual del stock de suelo urbanizable depende del margen efectivo del promotor que transformaterrenos rusticos en metros cuadrados de vivienda. Tras descontar del precio de venta todos los gastos en losque ha incurrido el proceso queda un margen que marca el precio del suelo como precio virtual o precio sombraque se proyecta sobre el stock total de suelo urbanizable, que solo en escasa medida se moviliza y construye.Vemos que es el precio de la vivienda y los inmuebles el que atribuye valor al precio del suelo urbanizable, porlo que el declive de aquel traerıa el declive de este.

Bien es cierto que si la bolsa se anegara de nuevas emisiones que superaran con mucho la nueva liquidez quepueda captar, sus cotizaciones se resentirıan. Pero esto no suele ocurrir porque las entidades se abstienen desacar a bolsa las nuevas emisiones cuando el mercado esta poco receptivo: son mas bien las nuevas emisiones lasque acostumbran a seguir el ciclo general de las cotizaciones, aprovechando para salir a bolsa en los momentos deauge. Lo mismo ocurre con la actividad de promocion inmobiliaria: se dispara en momentos de fuertes subidasde precios y decae cuando estos se moderan o flexionan a la baja. Pero hay una diferencia a subrayar: la graninercia que conlleva el proceso constructivo-inmobiliario, ya que la mera construccion de viviendas dura cercade ano y medio. Lo cual hace que cuando la maquina inmobiliaria esta lanzada no pueda frenar en seco aunquese vea sorprendida por un cambio de tendencia, agravando con su inercia la situacion. Ası ocurrio en el cicloanterior cuando, por ejemplo, la suspension de pagos de la empresa propietaria dejo a medio construir un edificiotan emblematico como el de las Torres Kio, dintel de la madrilena Puerta de Europa. Y es que resulta difıcil deprever con mas de ano y medio de antelacion la evolucion de factores exogenos muy condicionantes del mercadoinmobiliario, como son el tipo de interes o los cambios de normativa y de polıticas. Si un cambio de normativahiciera urbanizable todo el territorio, sembrandolo de edificaciones, tambien se resentirıa y redistribuirıa elmargen que otorgan las recalificaciones a los promotores que las consiguen y, posiblemente, el precio de lavivienda. Aunque los promotores tratarıan de evitar que esto ocurra y, para no anegar el mercado, seguirıansacando a la venta solares y pisos solo en la medida en que la demanda solvente los pueda absorber.

Para moderar los precios es mucho mas efectivo desinflar las expectativas de creacion de valor que hacenatractivo mantener solares y pisos en propiedad como inversion. Por ejemplo, un impuesto sobre las viviendassecundarias y desocupadas o el simple traslado de la desgravacion fiscal desde la construccion y compra deviviendas en propiedad hacia su alquiler, serıan mucho mas eficaces para favorecer un uso mas eficiente delstock de viviendas y moderar su precio, que aumentar todavıa mas el ya sobredimensionado suelo urbanizable.Se tratarıa de volver a utilizar el alquiler como medio de rentabilizar la propiedad inmobiliaria, en vez de lasplusvalıas; de promover el uso mas eficiente y la rehabilitacion del patrimonio construido, frente a la construccionnueva; se tratarıa en suma de volver a promover la vivienda y el suelo como bienes de uso y no de inversion.

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Vivienda, derecho constitucional y libre mercado1

Rodrigo Calvo Lopez, rodrigo@ee.upm.esCarlos Jimenez Romera, cjimenez@ee.upm.es

Raquel Moreno Lopez, raquel@ee.upm.esMadrid (Espana), 8 de abril de 2005.

Nunca se habıa construido tanta vivienda en este paıs y tampoco nunca habıa existido tanta preocupacionpor las dificultades para acceder a esta. La mera produccion no parece ser la solucion al problema de la vivienda;de hecho, todo indica que este es de una complejidad que economistas y polıticos se niegan a abordar.

La liberalizacion del suelo prometıa bajar los precios de la vivienda a traves de la ley de la oferta y la demanda.Tras anos de aplicar esta receta el problema no solo no remite sino que se agudiza: los precios suben muy porencima del IPC, aumenta el endeudamiento de las familias y el numero de personas que no tienen posibilidadesde acceder a la vivienda que desearıan. El precio de la vivienda, de hecho, viene fijado fundamentalmente porlos servicios y el prestigio social que proporciona una determinada localizacion (el centro frente a la periferia,los barrios pijos frente a los barrios obreros); el precio del suelo se calcula, simplemente, descontando del preciode la vivienda los costes y los beneficios de la promocion y la construccion.

El resultado de decadas de polıticas liberales en el ambito de la vivienda han convertido al sector inmobiliarioen uno de los mas poderosos de Europa, hasta el punto de que el milagro economico espanol descansa en granmedida sobre este sector. Esta enorme maquinaria, sin embargo, tiene sus propios intereses, que no siemprecoinciden con los de aquellos que buscan una vivienda; incluso podrıa sospecharse que los inmensos beneficios deeste sector se levantan sobre los sacrificios cada vez mayores de los ciudadanos que intentan alcanzar el sueno deuna vivienda. Por otro lado, el patrimonio de las familias propietarias de su vivienda se multiplica nominalmente(aunque para que estas pudieran disfrutar de dicho capital tendrıan que ir a vivir bajo un puente) y muchasde ellas reciben parte de sus ingresos del sector de la construccion; la situacion, pues, solo es desesperada paraaquellos que estan fuera del mercado.

Ası pues, una vez que el grueso de la economıa espanola descansa directa o indirectamente en este sectorinmobiliario, nadie parece dispuesto a entrar a ordenarlo (de hecho, cualquier actuacion en este sentido tendrıaunas consecuencias imprevisibles, entre las que no habrıa que descartar un colapso de la economıa); el problemade la vivienda tendra que ser resuelto de otra manera.

El Ministerio de Vivienda

El primer gesto del nuevo gobierno socialista, ya adelantado entre sus promesas electorales, fue la creacionde un ministerio especıficamente dedicado a este problema de la vivienda; no deja de ser un gesto significativo,aunque sus resultados practicos esten por verse. Para empezar, el ministerio recien creado se encuentra con quela mayor parte de las competencias relativas a su area estan transferidas a las comunidades autonomas, porlo que sus actuaciones deben limitarse a dos ambitos: la legislacion estatal, que solo define los aspectos masgenericos de la regulacion del suelo, y la promocion directa de vivienda protegida, a traves de empresas publicas.Un aspecto fundamental de la polıtica de vivienda, la polıtica fiscal, depende de otro ministerio, el de Hacienda.

El Ministerio de Vivienda tambien carece de margen de maniobra dentro del propio gobierno. Los intereses delsector de la construccion, motor economico del paıs, no pueden estar supeditados a ninguna polıtica sectorial,ni siquiera la que concierne a un derecho tan fundamental como el del acceso a la vivienda (sea cual seael diagnostico del problema de la vivienda, su tratamiento nunca puede poner en riesgo a la gallina de loshuevos de oro), que, por tanto, ha de ser garantizado a traves de mecanismos alternativos al mercado. Las dosestrategias adoptadas por el ministerio van en esta direccion: fomento del mercado del alquiler y promociondirecta de vivienda protegida.

La existencia de un inmenso parque de viviendas vacıas ofrece la oportunidad ideal para una solucion rapida yeficaz, siempre y cuando se encuentre una formula que las haga accesibles a aquellos que no pueden acceder a otrotipo de vivienda; para ello, el gobierno parece haber encontrado en el alquiler la receta milagrosa. La SociedadPublica del Alquiler pretende convertirse en intermediario entre propietarios e inquilinos para vitalizar estemercado. ¿Conseguira esto reducir el coste de los alquileres? Ya existen organismos similares a nivel municipal yregional cuyos resultados han sido bastante modestos; lo mas sensato es pensar que el alquiler solo sera realmenteatractivo para propietarios e inquilinos cuando la vivienda deje de revalorizarse al vertiginoso ritmo actual.

La promocion de viviendas protegidas (VPO) en suelo publico a traves de empresas publicas, podrıa servirpara que un numero limitado de personas accedieran en condiciones dignas a una vivienda, pero no resuelveel problema y solo servira para agravarlo si esas mismas personas pueden, al cabo de unos pocos anos, volvera poner dichas viviendas subvencionadas en el mercado, quedandose con las correspondientes plusvalıas. Elsistema de VPO ha resultado un gran fracaso debido precisamente al descontrol generalizado que ha permitido

1Publicado en Diagonal2, numero 4 (14 de abril de 2005). Dentro del especial «Un ano de gestos», sobre el primer ano degobierno de Jose Luis Rodrıguez Zapatero.

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el trasiego de dinero negro en las transacciones y la recalificacion casi inmediata de estas viviendas para suposterior venta en el mercado libre.

Al margen del mercado

La tentacion de construir varios millones de viviendas para responder a la demanda actual y futura esdemasiado grande, pero tambien completamente inviable, no hay mas que recordar la gran cantidad de recursosconsumidos y residuos producidos por este monstruo en que se estan convirtiendo nuestras ciudades.

No existe interes polıtico, y probablemente tampoco capacidad tecnica, para modificar las condiciones queel mercado inmobiliario impone a aquellos que quieren acceder a una vivienda digna. La unica solucion pasa,pues, por buscar alternativas viables para que el colectivo, cada vez mayor, de personas marginadas por elmercado puedan acceder a una vivienda. Sin embargo, no hay que volver a caer en la misma trampa, es decir:subvencionar los beneficios privados. Cualquier inversion publica debe realizarse de forma que su producto nose incorpore irremisiblemente, al cabo de unos pocos anos, al mercado inmobiliario, ayudando a marginar a laproxima generacion. Es necesario, sobre todo, un estricto control del destino de las inversiones publicas paraevitar que, como hasta ahora, solo sirvan para engordar los beneficios de unos pocos.

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Informe sobre la mision de informacion llevada a cabo en

Valencia (Espana) los dıas 25 a 28 de mayo de 2004, de

conformidad con el apartado 3 del artıculo 192 del

Reglamento1

Comision de Peticiones, Parlamento EuropeoEstrasburgo (Francia), 6 de julio de 2004.

Introduccion

La decision de la Comision de Peticiones de enviar una mision de informacion a la region valenciana fuerefrendada por la Mesa del Parlamento Europeo el 3 de mayo de 2004 «debido al enorme interes publico quesuscita la peticion n? 609/2003 relativa a la aplicacion por las autoridades espanolas de una ley nacional sobrederechos de propiedad» que parece privarles de sus derechos legıtimos. La peticion fue presentada por CharlesSvoboda, en nombre de una asociacion, basada en la region valenciana, denominada Abusos Urbanısticos No. Mas de diez mil personas firmaron la peticion o enviaron mensajes electronicos o cartas de apoyo, muchasde ellas describiendo de forma detallada sus reclamaciones. Otras peticiones referentes a la misma cuestionfueron registradas en nombre de un grupo de ciudadanos alemanes afectados por las leyes urbanısticas en unaasociacion liderada por D. Klaus Schuckall y su esposa (985/2002), y otra mas por Dna. Ulla-BrittPerret (1129/2003).

La comision designo a los diputados Margot Kessler y Eurig Wyn para que participaran en la mision,acompanados por el jefe de la secretarıa de la comision. Tambien estaba prevista la participacion del diputadoRoy Perry, pero este tuvo que renunciar a ella debido a otros compromisos apremiantes.

El objetivo de la visita era doble:

1. Investigar, junto con los peticionarios y las autoridades afectadas, ası como con otras partes interesadas, laaplicacion y el presunto abuso del Derecho del suelo valenciano, en particular la Ley Reguladora de laActividad Urbanıstica (LRAU) , y tratar de encontrar remedio al aparente abuso de esta legislacion, enla actualidad objeto de revision; (Peticiones numeros 609/2003, 107/2004, 985/2002, 1112/2002, 732/2003).

2. Investigar, junto con los peticionarios y las autoridades afectadas, la situacion con respecto a los proyectosde trasvase de agua relacionados con las cuencas del Jucar y del Vinalopo (Peticion n? 32/2003), tambienen la region valenciana.

Las leyes urbanısticas valencianas o la LRAU

En la sala de llegadas del aeropuerto de Alicante, el visitante se ve confrontado de inmediato con mostradorespromocionales pertenecientes a agentes inmobiliarios y gestores urbanısticos, destacando todos ellos las ventajasde segundas residencias, alojamientos de vacaciones y viviendas para la jubilacion. Esto proporciona el decoradoconveniente.

De acuerdo con la asociacion de residentes extranjeros europeos denominada Ciudadanos Europeos , masde 100.000 personas han comprado anualmente viviendas en Espana durante los ultimos seis anos, creando unainversion anual de unos 200.000 millones de euros. En los ultimos 40 anos, mas de 1,5 millones de propiedades hansido adquiridas por familias procedentes de otros paıses, principalmente del norte de Europa. Una proporcionmuy elevada de dichas adquisiciones ha tenido lugar en la region valenciana. La mayorıa de los propietariosextranjeros resultan ser personas cercanas a la edad de jubilacion y el 20% de las propiedades adquiridasse convierte en la primera residencia de sus propietarios en un plazo muy breve de tiempo. Una proporcionmuy elevada de propietarios divide su tiempo entre su domicilio espanol y su domicilio en otro paıs europeo.

1Peticion n? 609/2003, presentada por Charles Svoboda, en nombre de Abusos Urbanısticos No , y peticiones n? 107/2004,985/2002, 1112/2002, 732/2003.

Peticion n? 32/2003, presentada por WWF/Adena y otros, sobre el proyecto de trasvase de aguas Jucar-Vinalopo.Comision de PeticionesMiembros de la delegacion:

Margot Keßler, diputada al PE

Eurig Wyn, diputado al PE

David Lowe, Jefe de Division, Comision de Peticiones

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Un numero creciente de personas invierte en propiedades situadas en el extranjero por razones de todo tipo:diferente precio de la vivienda, mejores condiciones climaticas y de vida, mas tiempo libre, etc. El 90% de estaspersonas compran propiedades en Espana.

Esto se ha convertido en un fenomeno social de considerable importancia que afecta a las vidas de muchosmiles de ciudadanos europeos que, contrariamente a lo que antes sucedıa, son por regla general de recursoseconomicos relativamente modestos y extraccion social diversa. En un entorno semejante, es esencial contar conla legislacion adecuada que regule la propiedad del suelo, la construccion y el mercado de la propiedad. Deberıarespetar las directivas comunitarias sobre el medio ambiente, la proteccion de los consumidores y la contratacionpublica, ası como las disposiciones de los Tratados relativas a los derechos individuales y colectivos.

La necesidad de una legislacion adecuada resulta tambien evidente, por supuesto, para un numero significati-vo de ciudadanos espanoles que han entrado en el mercado de la propiedad y adquirido viviendas en las regionescosteras de Valencia en los ultimos anos. Y no es de menor importancia para aquellos ciudadanos espanoles que,siendo propietarios de tierras en la region durante generaciones, necesitan un reconocimiento adecuado de susderechos, y no solo de sus deberes y responsabilidades.

En el plano nacional, se promulgo en 1989 el Decreto 515 , que otorgaba derechos a los compradores depropiedades e imponıa a las autoridades locales y autonomicas la obligacion de organizar sus procedimientos deplanificacion de usos del suelo. Antes de que se promulgara esta legislacion, eran numerosas las irregularidadesregistradas en la compraventa de terrenos que escapaban a todo control. Se construıan con frecuencia casas enterrenos no calificados de urbanizables, que eran incluso inadecuados para fines de construccion, y las personaspodıan aprovechar terrenos de bajo coste sin ninguna intervencion o reglamentacion por parte de las autoridadesen la mayor parte de los casos. Las autoridades locales concedıan frecuentemente amnistıas, regularizando aposteriori actuaciones urbanısticas ilegales. Dado el crecimiento registrado en el mercado, no podıa permitirseque persistiera esta situacion. 2

Segun el sistema polıtico espanol, las autoridades responsables de los detalles y la aplicacion de este tipo delegislacion son los gobiernos autonomos. Las Cortes Valencianas fueron el primer parlamento en aprobar unalegislacion semejante en 1994, cuando se promulgo la LRAU con el fin de regular la adquisicion y el desarrolloordenados del suelo y evitar la especulacion excesiva con terrenos. Otras leyes que rigen los derechos de suelo yderechos de propiedad incluyen las Leyes del Suelo y la Ley de Expropiacion Forzosa .

Fueran cuales fuesen los propositos iniciales de las Cortes Valencianas cuando se aprobo la LRAU en 1994,no cabe duda de que la aplicacion de la ley ha llevado a una vulneracion grave de los derechos mas elementales demuchos miles de ciudadanos europeos, bien sea mediante intrigas o fraude. Sus derechos como consumidores, yespecialmente sus derechos de propiedad, han resultado tambien ampliamente desatendidos en numerosos casosbien documentados. Sus viviendas y terrenos han sido objeto de expropiacion y se han encontrado inmersos enun entorno jurıdico surrealista, sin ningun recurso adecuado a una verdadera justicia, aunque muchos de ellostambien han pagado abogados para tener el privilegio de escuchar directamente que lo que les habıa ocurridoera totalmente legal. Incluso intentos de juzgar la constitucionalidad de la LRAU han fracasado con el pretextode anomalıas procesales.

Por otra parte, el gestor urbanıstico —el urbanizador— ha resultado un beneficiario importante, y con fre-cuencia falto de escrupulos, de la aplicacion de la ley, al igual que numerosos paraısos fiscales. Corren tambienrumores sobre corrupcion polıtica y vınculos existentes entre el urbanizador, por una parte, y las autoridadeslocales, por otra. Pocos de estos rumores han sido objeto de investigacion adecuada por las autoridades compe-tentes. En el transcurso de la visita, los miembros de la delegacion escucharon relatos de primera mano sobreintentos de soborno y corrupcion en ayuntamientos. Muchos ciudadanos espanoles manifestaron su verguenza ysu mas energica protesta por el nivel de corrupcion que, segun se cree, ha provocado la ley en cuestion. Otrosciudadanos espanoles se quejaban de verse intimidados por polıticos locales, y algunos habıan recibido amenazasclaras; como consecuencia, algunos tenıan miedo de reunirse con la delegacion.

Los peticionarios han manifestado gran confianza en la capacidad del Parlamento Europeo para trabajarde forma activa, juntamente con las Cortes y las autoridades valencianas, con el fin de solucionar los problemaspolıticos y personales relacionados con la vulneracion de las leyes urbanısticas. Como ciudadanos europeos, lospeticionarios tienen derecho a contar con la intervencion y el apoyo activo del Parlamento Europeo cuandoqueda claro que se han producido infracciones. A la delegacion que visito la region no le cabe duda de que mu-chısimas personas han atravesado considerables y graves dificultades de ındole personal, economica y psicologicacomo consecuencia de las leyes en cuestion.

En el transcurso de la visita, la delegacion pudo reunirse con varios centenares de personas directamenteafectadas por la vulneracion de las leyes urbanısticas valencianas. Viajaron desde todas las zonas circundantespara reunirse con la delegacion en la Oficina comunitaria de Alicante y otros se reunieron en un hotel de Benissa;un numero aun mayor de personas se reunio en Valencia. Ademas, la delegacion efectuo visitas sobre el terrenopara investigar distintas propiedades que ya habıan resultado afectadas por nuevos proyectos urbanısticos o

2Este Decreto fue consecuencia de un informe elaborado para la Comision de Peticiones del Parlamento Europeo por EdwardMcMillan-Scott sobre transacciones inmobiliarias transfronterizas (PE 126.117, de 1.9.1989) y la actuacion concomitante delDefensor del Pueblo en Espana. El informe parlamentario se basaba en dos anos de investigaciones y contactos con las autoridadesespanolas. Espana no ingreso en la UE hasta 1986.

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estaban incluidas en los nuevos planes de desarrollo urbanıstico. En ningun caso concreto se habıa producidonotificacion razonable alguna, ni se habıa realizado ningun anuncio publico de decisiones inminentes, exceptoquiza de forma ocasional en algun oscuro diario local.

Incluso en aquellos casos en los que los residentes habıan sido informados de que eran objeto de estudiociertos planes que afectaban a su zona, muchos no residentes no tuvieron posibilidad alguna de informarse antesde que el gestor urbanıstico entrara en accion.

En gran numero de ejemplos, los planes de desarrollo parecıan exceder en mucho cualesquiera necesidadeslocales realistas en materia social, de infraestructuras o de servicios locales. (En un proyecto de desarrollo local,al que propietarios de terrenos locales se vieron obligados a realizar una contribucion sustancial, se incluıa laconstruccion de unos lavabos publicos por importe de 850.000 euros; incluso teniendo en cuenta la inflacion,esto es llevar las cosas demasiado lejos.)

¿Que autorizan las leyes urbanısticas valencianas?

En esencia, las leyes preven la clasificacion del suelo como rustico, y por tanto no susceptible de desarrollo, ourbanizable, donde se autoriza la construccion de nuevas viviendas, infraestructuras y servicios. Las autoridadeslocales, a propuesta del alcalde, son responsables de tales decisiones de planificacion. Los propietarios de terrenosy propiedades existentes que son reclasificados como urbanizables se ven forzados a ceder un 10% de su suelo,sin compensacion alguna, como contribucion a la provision de servicios publicos y zonas verdes o espacios libresen cualquier proyecto de desarrollo. Tambien estan obligados a aportar, bien en suelo o en metalico, hasta el65% del valor calculado como coste de construccion de toda la infraestructura para el conjunto de la zona dedesarrollo. (No tienen control alguno sobre las necesidades de infraestructura ni sobre su coste.) Deben aportarsu contribucion por adelantado; en caso contrario, su propiedad resulta embargada y la actuacion urbanısticaavanza en cualquier caso. (Mucha gente que se encuentra en tal situacion no esta ya en condiciones de hipotecarde nuevo su propiedad para adquirir fondos, ni puede venderla a un precio razonable a causa de la inminenteactuacion urbanıstica.)

La ley establece la obligacion, desigualmente aplicada por las autoridades locales, de desarrollar todo sueloclasificado como urbanizable. En principio, aunque no siempre en la practica, si transcurrido un ano, el sueloclasificado no ha sido objeto de un plan urbanıstico especıfico, la ley permite que las autoridades locales apruebenuna solicitud que pueda presentar cualquier persona para desarrollar porciones concretas de suelo urbanizable,con independencia de que dicha persona sea realmente propietaria de alguna parte de la zona designada. De estemodo, la ley, tal como esta redactada en la actualidad, no exige que la empresa urbanıstica adquiera realmenteel suelo que desea urbanizar; esta simplemente presenta un plan, construye y recoge los beneficios.

En tales circunstancias, es practica comun de los gestores urbanısticos —agentes urbanizadores o simple-mente urbanizadores— elaborar sus planes sin conocimiento de la poblacion local, pero habitualmente con elconocimiento y asentimiento tacito del alcalde y de los funcionarios responsables del planeamiento urbanıstico,no solo antes de la reclasificacion del suelo, sino tambien durante el primer ano de su clasificacion como suelourbanizable. El urbanizador puede no ser mas que el testaferro de una empresa constructora mucho mayor. Porregla general, no se informa en absoluto directamente a los propietarios existentes sobre todos estos procedi-mientos, al contrario de lo que ocurre en otros paıses, donde tendrıan una participacion directa en el caso deuna orden de expropiacion. Si se les informa, por ejemplo mediante un anuncio en la prensa local, solo disponencomo mucho de tres semanas para presentar un plan alternativo. Esto resulta imposible a los residentes y lo esaun mas para los propietarios de viviendas de vacaciones o para quienes alquilan su propiedad.

Las autoridades locales se escudan con frecuencia tras los conceptos enganosos de utilidad publica o interessocial, que colocan cualquier actuacion urbanıstica fuera del alcance de todo recurso legal, sin necesidad algunade definir que se entiende por tales terminos. En Benissa, por ejemplo, una proporcion muy reducida de viviendassociales ha servido para justificar un plan urbanıstico masivo que la delegacion tuvo ocasion de debatir con elalcalde. El principal interes parece ser de ındole puramente economica.

Todas las cartas estan en manos del alcalde, su oficina tecnica, la comision de urbanismo local y el urbaniza-dor. Quienes son propietarios legales de bienes inmuebles situados en una zona reclasificada como urbanizable,que han realizado mejoras a lo largo de los anos, que han cuidado sus jardines, que ya han pagado su consumode agua y electricidad y otros servicios, incluido el tratamiento de sus residuos domesticos, que han contribuidoal desarrollo de la comunidad de multiples maneras, a traves de sus impuestos y por otros medios, no tienencarta alguna que jugar.

Resumen de algunos casos

La delegacion se vio inundada por estudios de casos concretos y ejemplos de expropiacion durante su cor-ta visita. Se han formado varias asociaciones locales para organizar mejor la defensa de casos concretos. Enconsecuencia, los siguientes ejemplos no constituyen mas que una muestra de una gran cantidad de reclamacio-nes. Detras de cada reclamacion hay personas reales, muchas de las cuales han quedado traumatizadas por la

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experiencia vivida.3

La Sra. C. es viuda. En 1974, ella y su esposo adquirieron legalmente 2.600m2 de terreno, quedando las actasformalmente registradas. Obtuvieron la licencia de construccion, pagaron los impuestos correspondientesy edificaron una casa en 1974. En 1997 ella se entero por unos vecinos de que la zona en que se encontrabasu propiedad iba a ser urbanizada. En 1999 abono todos los derechos de sucesion por las propiedades desu esposo —que habıa fallecido unos anos antes—, incluidos la casa y el terreno. En mayo de 1999 fueinformada de que se habıan cedido 40 m2 de su terreno a un vecino y se iba a construir una rotonda sobreel terreno ocupado por su cocina y su jardın. Junto con su hija, trato de recurrir en contra, pero no toparonsino con impedimentos a cada paso. Hasta julio de 2002 no recibio la documentacion legal referente a laspropiedades de su esposo, segun la cual ya no era propietaria de 2.600 m2, sino solamente de 1.505 m2.En ningun momento habıa sido informada por el registro de la propiedad, ni por las autoridades localesni por ninguna otra instancia. Habıa perdido efectivamente un 43% de su terreno en beneficio de gestoresurbanısticos.

La Sra. K.-W. adquirio en 1996 una casa rural de 150 anos de antiguedad plenamente equipada. Sepagaron todos los permisos e impuestos y se registraron las actas. Ella escribe: «En el acta no constaque nos verıamos privados de la mitad de nuestra propiedad. . . incluso se demoleran una parte de nuestraterraza y la entrada al garaje, ni que tendrıamos que pagar 43.869,89 euros al urbanizador. . . Esta previstoconstruir una serie de viviendas privadas de tres pisos y un aparcamiento dentro de nuestro jardın. . . Lasexcavadoras ya estan frente a nuestra casa. . . No tengo nada mas que escribir, porque nos sentimos tantristes e indefensos frente a esta LRAU.» Se adjunta una serie de fotos que muestran a sus tres hijas ensu paraıso, que no saben por que razon van a perder su jardın y todos sus arboles.

En la urbanizacion El Poblet de Denia, al Sr. y la Sra. M. se les expropio un 38% de su propiedad, yaportaron 52.000 euros al coste de unos proyectos de infraestructuras municipales consistentes en unanueva carretera y nuevo alcantarillado. En el terreno que se les habıa expropiado, que era de hecho unagran parte de su jardın, el urbanizador ha construido dos chales de lujo, que ha vendido por mas de 300.000euros cada uno.

El Sr. y la Sra. B. compraron un pequeno chale con 2.625 m2 de terreno en Benissa en 2001. Ahorahan recibido un ultimatum del urbanizador y del ayuntamiento para que cedan 1.000 m2 de terreno ypaguen 42.500 euros para una nueva infraestructura que ellos no necesitan, pero que beneficiara a unanueva actuacion urbanıstica adyacente a su propiedad. No han recibido ninguna informacion relacionadadirectamente con el plan en sı mismo.

«Mi esposo y yo gastamos todos nuestros ahorros en lo que consideramos nuestro hogar en el paraıso.Hemos pasado once anos transformando una vieja casa vacıa y una extension de terreno cubierta devegetacion en un hogar y un jardın. Pronto podrıamos perderlo todo a manos de gestores urbanısticoscodiciosos», escribe la Sra. S., tambien de Benissa. Hablando en nombre de seis propietarios de viviendasde la misma calle, afirma que se espera de ellos que renuncien a un 70% de su terreno y contribuyan apagar los gastos del nuevo proyecto urbanıstico. Tuvieron conocimiento de la unica notificacion acerca delproyecto a traves de un sitio de Internet del que los propietarios supieron por casualidad.

El Sr. y la Sra. D. no compraron su vivienda en El Charco (Villajoyosa) hasta el ano 2003. El ayuntamientoy el urbanizador local (dependiendo del plan que finalmente quede seleccionado) les han dado a elegir entredemoler su vivienda en favor de una zona verde y una carretera, con una compensacion mınima, o conservarsu vivienda y la mitad de su terreno y pagar 50.000 euros de gastos de construccion de infraestructuras.Se les ha dicho que se les informara cuando se tome una decision.

El Sr. y la Sra. W.-S. abandonaron Alemania hace cuatro anos para vivir en una casa que habıan compradoen un terreno de 3.000 m2 de las afueras de Denia. Lo invirtieron todo en adquirir y mejorar la propiedad.Se enteraron por casualidad de que se habıa aprobado un proyecto urbanıstico para construir 18.000viviendas, se les expropiarıa un 60% de su propiedad, se construirıa una carretera entre su pequena casay su piscina, e igualmente se construirıa una rotonda en las lindes actuales de su jardın, no en un terrenobaldıo situado un poco mas lejos. Para anadir agravio al perjuicio, el gestor urbanıstico les reclama 150.000euros de costes de infraestructura por adelantado. Temen que, en lugar de poder disfrutar su jubilacion,se veran obligados a volver a Alemania y vivir a costa de la seguridad social.

Los habitantes de la zona Mestrets de Borriolenc que tienen propiedades modestas han formado unaasociacion para defender sus derechos, al haberse visto confrontados con un plan urbanıstico que se llevapor delante todas sus viviendas y les privara hasta del 75% de sus terrenos, todos ellos de propiedad

3Vease El Sındrome de Castellon del Dr. Juan Angel Ramos, un estudio medico de las dramaticas repercusiones psicologicasde la LRAU en propietarios de viviendas afectados de la region valenciana.

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legal. Unicamente se les ha ofrecido una compensacion mınima, considerablemente inferior al valor realde sus propiedades, cuando en su mayor parte han vivido allı toda su vida. Citan por su nombre alos beneficiarios de esta apropiacion de terrenos, que son las mismas personas que habıan tomado ladecision de urbanizar el terreno en primer lugar, aunque no tienen absolutamente nada en propiedad. Laspropuestas de modificacion del plan realizadas por la asociacion para proteger las propiedades existentesfueron rechazadas.

La Sra. B. y el Sr. S. tienen una propiedad en El Aljibe, cerca de Tibi, que compraron en 1996. Porcasualidad, en marzo de 2003 oyeron que la zona en la que vivıan era objeto de un nuevo plan urbanıstico,aunque por entonces el ayuntamiento se nego repetidas veces a confirmar detalle alguno. Poco despues,un consorcio al que pertenecıa, entre otros, el asesor jurıdico del municipio, publico un plan. Se proponıannuevas carreteras y un complejo de 1.696 viviendas que afectaba a las propiedades existentes y destruıagran parte del entorno natural. No se tuvo en absoluto en consideracion el abastecimiento de agua —yaescaso en la region— que necesitarıa la nueva actuacion urbanıstica. El alcalde resulto derrotado conposterioridad en las elecciones municipales, pero dos dıas antes del traspaso oficial de poderes firmo dosproyectos urbanısticos, incluido el referente a El Aljibe. El nuevo alcalde suspendio los proyectos y destituyoal arquitecto municipal y al asesor jurıdico. Ahora se enfrenta a un proceso entablado por los gestoresurbanısticos del proyecto.

La delegacion visito las Salinas de Calpe, que ya habıan sido objeto de la peticion anterior 964/2001presentada por la Sra. S. La Comision Europea se lavo las manos en el asunto, basandose en unarespuesta de las autoridades espanolas que ahora ha de considerarse extremadamente enganosa en lo quese refiere a las repercusiones ambientales de algo que no es simplemente una reparcelacion, sino un enormeproyecto de desarrollo urbanıstico que obviamente destruira el habitat natural de 173 especies de avessilvestres, incluidos el flamenco comun y la ciguenuela comun, ası como otros elementos de fauna y flora,y profanara una zona de cierto interes historico. La zona costera habıa estado protegida por ley desde1988, pero se excluyo de la red comunitaria Natura 2000 a causa de la inminente actuacion urbanıstica,no sobre la base de ninguna evaluacion objetiva de su estructura ecologica. La delegacion fue testigo dela demolicion de varias pequenas casas que habıan formado parte del paisaje durante mas de cien anosy quedaban a la sombra de los enormes bloques de viviendas ya construidos al otro lado de la carretera.En conversaciones con residentes, se nos informo tambien del dramatico incremento de la delincuencialocal, ya que en muchas viviendas, tanto casas como apartamentos, se han producido robos mientras suspropietarios estaban ausentes. Son habituales las carencias graves de agua y, una vez mas, no parecehaberse tenido en cuenta nada mas que la obtencion de beneficios por parte de los urbanizadores a costade los ciudadanos de la localidad y sus derechos individuales.

El Sr. y la Sra. W. compraron su terreno en Teulada en 1993 y establecieron allı su hogar familiar. Sinembargo, en 1999 se presento y aprobo un proyecto urbanıstico, sin su conocimiento por entonces. Elproyecto, tal como ocurre con frecuencia por razones de contratacion publica, se dividio en dos fases y, sinprevio aviso, comenzo la primera fase y se les quito un trozo de terreno, tambien sin previo aviso. No serecibio contestacion del ayuntamiento a la reclamacion presentada y ni siquiera se hizo mencion de unacompensacion. La segunda fase del proyecto preve lo siguiente: se destinan 1.600 m2 de su terreno a zonaverde, 600 m2 a la construccion de una nueva carretera enfrente de la casa, el resto del terreno se destinaa edificaciones y un 10% ha de cederse a cambio de nada. Ademas, el urbanizador exige a los propietariosde terrenos 225.000 euros para costes de infraestructuras. A los propietarios se les ofrecio como alternativavender sus terrenos a 20 euros el m2, lo que supone menos del 10% del valor objetivo de mercado. Todala zona visitada por la delegacion, antes cubierta de casas de campo y bosques y con vistas al mar, hade convertirse en un enorme complejo de edificaciones. A un vecino invalido le demolieron la mitad desu casa, y ahora pasa una carretera a lo largo de la pared posterior del edificio. Se han construido unacarretera y una acera y se han colocado unas farolas que nadie habıa solicitado y nadie necesita en unentorno rural semejante.

Los residentes de la urbanizacion El Balco de Oropesa del Mar se oponen a una actuacion urbanısticaque, como todas las demas, destruira el entorno, sin que se haya realizado ninguna evaluacion de lasrepercusiones ambientales. Cerca de Benidorm, al Sr. L., un jubilado belga, le fue expropiado su terrenoen 1997 para que la Sociedad Parque Tematico de Alicante SA construyera un parque de ocio. Se lepagaron menos de 3 euros por m2, y el terreno fue valorado posteriormente en casi 20 euros el m2 porel gestor urbanıstico que se habıa beneficiado del trato. En La Nucia, cerca de Alicante, los propietariosde viviendas han formado una asociacion para luchar contra la inminente expropiacion de sus terrenosen el marco de la LRAU. En San Miguel de Salinas, cerca de Alicante, otra asociacion protesta contrala expropiacion y un numero sin precedentes de actuaciones urbanısticas. El Sr. y la Sra. C., de Javea,estan teniendo que reunir unas tasas de urbanizacion de 43.000 euros y tendran que ceder parte de suterreno a la empresa urbanizadora Desarrollo Comercial Cansalades SA . La asociacion SOS Moraira

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ha catalogado la destruccion prevista del entorno costero y la expropiacion de pequenos propietarios deterrenos cerca de Teulada. Hay muchısimos mas ejemplos de esta vulneracion sistematica de la justicianatural, por no mencionar el derecho comunitario y la legislacion nacional.

Observaciones

Lo que llama la atencion en todos estos ejemplos es que ninguna de las personas afectadas ha logradoobtener satisfaccion alguna a traves de los tribunales o de abogados, ya que lo que les ha ocurrido se consideraabsolutamente legal. En la practica, las increıbles lagunas que ofrece la ley (redactada inicialmente para afrontarun problema especıfico de desarrollo urbanıstico) han permitido a polıticos y empresarios carentes de escrupulosobtener enormes ganancias economicas a costa de numerosas personas vulnerables y confiadas.

La reaccion de la Generalitat Valenciana

La reaccion de la Generalitat Valenciana ante esta situacion se ha materializado muy lentamente, aunqueultimamente ha demostrado su proposito de reformar la legislacion y, durante la reunion celebrada con losmiembros de la delegacion, indico que tendrıa en cuenta cualquier sugerencia que el Parlamento Europeopudiera formular. A pesar de nuestra solicitud, lamentablemente solo un miembro de las Cortes Valencianas, el Sr. D. Rafael Ferraro Sebastia, pudo asistir al debate. Ante la posibilidad de que la LRAU pudieraser declarada quiza inconstitucional, se elaboro un nuevo proyecto legislativo y se hizo llegar una copia a ladelegacion a traves de Dna. Cristina Santamarina. Se informo a los miembros de la delegacion de que losdebates en las Cortes Valencianas podrıan comenzar en el mes de octubre, ya que el Gobierno ya habıaaprobado el nuevo proyecto.

Los cambios principales introducidos por el proyecto de ley, segun las autoridades, abarcan ocho elementos.Destacan, aunque no abordan de manera adecuada, la enormidad del problema que afrontan tantos ciudadanoseuropeos:

El urbanizador debe informar a las personas afectadas por un proyecto urbanıstico de forma individual yen terminos claros acerca de las repercusiones que el proyecto tendra en sus terrenos.

La duracion del plazo dado a los propietarios para decidir si desean pagar en metalico o ceder su terrenocomo pago en especie aumenta de 10 dıas a dos meses (!).

Hay mayores posibilidades de que los propietarios participen en los proyectos (?).

Las tasas de urbanizacion guardaran una mayor proporcion con los servicios realmente prestados y latransparencia sera plena.

Esta previsto un nuevo procedimiento de adjudicacion de programas urbanısticos para que la seleccion deurbanizadores sea mas transparente y objetiva.

Tras la aprobacion del programa, el urbanizador debe publicar un anuncio de concurso que cumpla lasnormas relativas a la publicidad y la libre competencia.

Si los costes de urbanizacion resultan menores de lo previsto, puede reembolsarse a los propietarios unaparte de su contribucion, y los costes definitivos no pueden superar las previsiones iniciales.

Los propietarios de terrenos solo tendran que pagar los costes de mejora de las infraestructuras de las quevayan a beneficiarse.

Algunos de estos puntos habıan sido sugeridos por el Defensor del Pueblo valenciano (Sındic de Greuges),D. Bernardo del Rosal Blasco, en un informe especial publicado el 24 de marzo de 2004. Cuando ladelegacion se reunio con el, explico que habıa dado el paso poco habitual de redactar un informe semejante,que contiene trece recomendaciones claras, debido al gran numero de quejas que habıa recibido. Se mostroespecialmente preocupado porque se estaban minando los derechos de los pequenos propietarios; en su opinion,los mas hacendados siempre pueden defenderse. El tambien se propone estudiar el nuevo proyecto de ley y, enparticular, las partes que afectan a los derechos de los ciudadanos.

Se mostro especialmente preocupado por el hecho de que un tercero pueda presentar un plan urbanıstico sintener participacion financiera alguna en el mismo, y que pueda hacerlo sin el conocimiento y consentimientode los propietarios. Expreso su preocupacion por la deficiente evaluacion del valor de las propiedades y lastasas de urbanizacion extraordinariamente elevadas que se les cobraban a los propietarios de viviendas. Unsistema concebido para evitar la especulacion ha perjudicado los derechos individuales, exclamo, y senalo quelos propietarios directamente afectados por una actuacion urbanıstica quedaban fuera del procedimiento porcompleto, y muy pocos municipios tenıan canales de informacion operativos para mantener a los ciudadanos alcorriente de tales acontecimientos.

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Se refirio al artıculo 33 de la Constitucion Espanola , que protege los derechos de propiedad, de sucesion yotros, si bien quedan sujetos a restricciones de «interes publico». En su opinion, las autoridades locales habıanabusado de este concepto y se habıa denegado el tratamiento justo a los particulares en estas cuestiones. Elartıculo 6 del Tratado UE obliga a los Estados miembros a respetar las disposiciones del Convenio europeopara la proteccion de los derechos humanos , que tambien hace referencia a los derechos de propiedad.

Lamentablemente, ciertas crıticas centrales contenidas en el informe del Sındic de Greuges fueron rechazadasdesde el principio por el ministro valenciano responsable, el Sr. D. Rafael Blasco. Las dos primeras recomen-daciones referentes a la expropiacion y la compensacion ası como los elementos relacionados con el urbanizadorhan sido ignorados por las autoridades.

Cuestiones destacadas

Entre tanto, sigue habiendo muchas cuestiones destacadas que requieren aclaracion, y una de ellas se refiereal modo en que las autoridades han aplicado la legislacion comunitaria sobre contratacion publica. El artıculo 72de la Ley espanola sobre contratacion publica , que constituye supuestamente la transposicion de la Directivacomunitaria sobre contratacion publica , ya ha sido objeto de investigacion por la Comision de Peticiones yla Comision, ya que se confirma cada vez mas la impresion de que la ley no refleja la Directiva como deberıa. 4

Segun muchos ciudadanos afectados, la adjudicacion de los contratos urbanısticos casi nunca se lleva a cabo atraves de licitaciones publicas, ya que la iniciativa para la realizacion de proyectos urbanısticos procede de lospropios promotores. En Sant Joan d’Alacant, por ejemplo, hay nueve proyectos distintos aprobados para el plande desarrollo urbanıstico. El valor de estos proyectos supera los 100 millones de euros, aunque no se ha publicadoninguna licitacion en el Diario Oficial de la Union Europea. Diversos residentes que han sido vıctimas de losefectos de la LRAU piensan presentar una reclamacion formal sobre este asunto ante la Comision Europea .

Formalmente es posible, de acuerdo con la LRAU, que el 50% de los propietarios de una zona de actuacionurbanıstica concreta presenten un plan alternativo, pero el plazo otorgado es tan ridıculo, por lo corto —unicamente tres semanas—, que, incluso si todos los afectados fueran adecuadamente informados, cosa que raravez ocurre, no tienen ninguna posibilidad real de presentar una alternativa creıble dentro del plazo concedido.Al fin y al cabo, el urbanizador ha estado elaborando sus propuestas durante anos, respaldado por abogados,arquitectos, contables, etc.

Se plantea tambien la cuestion acerca de la medida en que las companıas inmobiliarias, los urbanizadores ylos agentes inmobiliarios han aplicado las directivas comunitarias concebidas para proteger a los consumidores.La Comision habra de investigar esta cuestion con mas detenimiento, ası como el uso de fondos de cohesionen tales actuaciones urbanısticas. La delegacion tiene fotografıas y vio ejemplos de casos en que se estabanusando claramente fondos comunitarios en apoyo de actuaciones urbanısticas y, de hecho, subvencionando alurbanizador. ¡Se aducen normas comunitarias de forma totalmente espuria como argumento para sostener quelas carreteras han de tener doce metros de ancho y estar adecuadamente iluminadas de noche! Bastarıan encualquier caso unas carreteras mas pequenas, pero tambien las ganancias serıan mucho mas pequenas.

Las repercusiones que han tenido en el medio ambiente costero del Mediterraneo tantos proyectos de urba-nizacion han sido desastrosas. Dejando aparte toda la cuestion del abastecimiento de agua de la region, queconsideraremos en la segunda parte del presente informe, vastas extensiones de terreno anteriormente cubiertasde bosques de pino ası como un gran numero de pequenos cursos de agua y gran cantidad de vegetacion hanquedado cubiertos por el asfalto y el cemento. Se han eliminado las vistas sobre el mar, al haberse construidobloques de apartamentos a lo largo de la costa. Los chales y casas adosadas se desparraman en oleadas sobrelas colinas costeras conforme los municipios se expanden.

No cabe duda de que la demanda de construccion de nuevas viviendas es elevada. Al mismo tiempo, sorprendeque las autoridades hagan tan poco para mantener el proceso de urbanizacion dentro de normas aceptables desdeel punto de vista ambiental que respeten asimismo los legıtimos derechos de propiedad. En vez de esto, toda laregion se ha visto inmersa en un experimento de desarrollo de caracter darwiniano, donde solo pueden sobrevivirlos mas aptos y los mas ricos. Se han hecho fortunas considerables en un espacio de tiempo muy corto, y lo hanlogrado especialmente quienes tienen buenos contactos.

Al urbanizador se le han dado poderes indebidos y excepcionales y muchos ciudadanos opinan que la clasedirigente espanola deberıa avergonzarse de que polıticos y empresarios hayan robado a la gente lo que legıti-mamente le pertenecıa con total impunidad. No son solo personas concretas las que resultan perdedoras, sinocomunidades rurales enteras que estan perdiendo su identidad en el proceso. Los planes urbanısticos muy ra-ramente tienen algo que ver con las necesidades o exigencias sociales, por no mencionar el desarrollo ruralsostenible. Muchos de ellos se llevan a cabo alrededor de campos de golf, de los que ya hay sesenta solo en lazona de Alicante. Con frecuencia, un urbanizador deja a un lado parcelas de terreno adquiridas a precios muybajos como parte de un proyecto o en compensacion por obras de infraestructura y las vende posteriormentecon un beneficio enorme como parcelas urbanas cuando ya el resto de la zona ha sido urbanizado. El ejemplode Terra Mıtica, cerca de Benidorm, es elocuente.

4Peticion n? 600/2002.

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Un antiguo alcalde conto a la delegacion sus propias experiencias y anadio que la LRAU es una ley mala quepuede resultar letal si la aplican malos polıticos. Un concejal informo a la delegacion de casos de corrupcion de losque habıa sido testigo personalmente: «Un constructor (. . . ) solicito un permiso para ampliar el puerto de. . . Elayuntamiento se oponıa firmemente al proyecto, pero una concejala lo apoyaba. Al parecer, tenıa dificultadeseconomicas. Intento insistentemente convencer a otros concejales de que apoyaran el proyecto. En presencia delalcalde y de otros dos concejales, oı como un tercero admitıa que un concejal que apoyaba el proyecto le habıaofrecido 6.000 euros por adelantado y otros 30.000 euros cuando se hubiera aprobado el proyecto. Solo cabeconcluir que el dinero procedıa de los constructores que proponıan la ampliacion del puerto.»

«Una cadena de supermercados querıa construir en un terreno para el que carecıa de permisos. Pago 5millones de pesetas al club de futbol local y otros 5 millones de pesetas a una persona concreta, el presidentedel club de futbol, quien era tambien el concejal de urbanismo. Ese mismo concejal inicio su mandato de cuatroanos en 1999 con un requerimiento de Hacienda para que dedujera directamente pasadas deudas fiscales. Acabosu mandato con un coche nuevo, unas vacaciones en el Caribe y varias urbanizaciones en construccion de supropiedad. Despues paso a trabajar para el constructor que era promotor del proyecto de desarrollo del puerto.»

La LRAU es una mala ley y las autoridades autonomicas han dicho que se revisara; queda por ver hasta quepunto. Pero ha servido de modelo para otras autoridades autonomicas que, tratando de obtener nuevas fuentesde financiacion, estan dispuestas a sacar capital de estos inmorales beneficios. Segun el Defensor del Pueblovalenciano, algunas comunidades autonomas que han aprobado leyes similares han corregido algunas de las masflagrantes lagunas que presenta la LRAU. Pero ciudadanos europeos de Andalucıa, Cantabria, Murcia y otrascomunidades temen la perspectiva de que se produzcan similares apropiaciones de terrenos. Dos hombres quehabıan oıdo hablar de la visita de la delegacion pagaron de su propio bolsillo el viaje de mas de mil kilometrosdesde Cantabria hasta Valencia para presentar a la delegacion una nueva peticion, debido a los temores quehan surgido ahora en su comunidad. Al dıa siguiente de reunirse con la delegacion del Parlamento Europeo ypresentarle su peticion, emprendieron el viaje de regreso en coche.

Conclusiones

Sean cuales sean las decisiones que adopten las autoridades de Valencia, deben tomarse en consideracion conparticular seriedad, juntamente con las restantes observaciones contenidas en el informe, los siguientes elementos:

1. Debe decretarse una moratoria sobre toda nueva actuacion urbanıstica propuesta en la region valencianahasta que la legislacion vigente se adapte y sea conforme con la legislacion comunitaria y los derechosfundamentales de los ciudadanos europeos con respecto a sus propiedades.

2. Debe considerarse un nivel adecuado de compensacion para aquellos a quienes ya se les han confiscado odestruido sus propiedades y se les ha negado el tratamiento justo.

3. Las autoridades valencianas tienen la responsabilidad y, en consecuencia, deberıan estar obligadas a do-cumentar tales casos, y cada uno de ellos deberıa evaluarse segun sus caracterısticas especıficas. A juzgarpor la correspondencia detallada recibida por el Parlamento Europeo, probablemente haya cientos, si nomiles de reclamaciones semejantes.

El proyecto de trasvase de aguas Jucar-Vinalopo

En enero de 2003, un grupo de peticionarios que representaban a WWF/Adena , la Sociedad Espanolade Ornitologıa (SEO/Birdlife) y la Federacion de Ecologistas en Accion del Paıs Valenciano criticaronla solicitud realizada por las autoridades espanolas a la Comision para que financiara un importante proyectode trasvase de aguas de la cuenca del Jucar a la cuenca del Vinalopo. Los peticionarios plantearon cuestionesreferentes a los objetivos del trasvase de aguas y su viabilidad en relacion con los ecosistemas locales, en especial,la Albufera. Tambien cuestionaban la validez de los datos presentados junto con la solicitud y, lo que no esmenos importante, el hecho de que no se hubieran sondeado alternativas adecuadas en el marco de la evaluacionambiental. Por entonces, este proyecto estaba relacionado con el mas amplio Plan Hidrologico Nacional (ensu Anexo II), basado alrededor del delta del Ebro, que ya habıa sido objeto de una serie de audiencias crıticasde la Comision de Peticiones . Una presentacion y debate adicionales de la peticion relativa al proyecto Jucar–Vinalopo tuvo lugar en esta comision el pasado 4 de abril, 5 cuando la comision convino en efectuar una visitaa la zona, de ser posible, en combinacion con la investigacion sobre la LRAU.

5En dicha ocasion, un alto funcionario responsable presento un estudio llevado a cabo por el BEI (31 de julio de 2003), que fueobjeto de crıticas por parte de los peticionarios. Representantes de la DG Regio y de la DG Envi tambien parecıan mantenerpuntos de vista muy diferentes sobre el proyecto.

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La Albufera

Dado el poco tiempo disponible, la delegacion no pudo reunirse con todas las partes interesadas, en especialen la region de Alicante. Sin embargo, visito la Albufera y los humedales circundantes, acompanada de un grupode especialistas ambientales, quienes tambien aportaron contribuciones por escrito, y celebro una reunion conmiembros electos de las Cortes Valencianas , autoridades locales y varias ONG, incluida la Plataforma XuquerViu , ası como sindicatos agrıcolas. Tambien debatio las diversas cuestiones con altos funcionarios responsablesdel gobierno valenciano y, lo que es mas importante, con el Presidente de la Confederacion Hidrografica delJucar , D. Juan Jose Moragues Terrades, quien habıa obtenido autorizacion de la Secretarıa Generalpara el Territorio y la Biodiversidad del Ministerio de Medio Ambiente para reunirse con la delegacion.

Es particularmente importante senalar que era la primera vez que tenıa lugar una reunion semejante paradebatir el trasvase Jucar-Vinalopo. Los miembros de la delegacion expusieron sus preocupaciones y debatieronlas cuestiones abiertamente en presencia de numerosos peticionarios y ONG ası como de la prensa. Todosconsideraron la reunion con el Sr.?Moragues un avance considerable hacia el inicio de debates informales sobreel controvertido proyecto. Por primera vez, quienes tenıan puntos de vista alternativos sobre este asunto pudieronhacerlos llegar directamente a los mas altos funcionarios de la region.

Cuando el BEI llevo a cabo su estudio, se reunio con una serie de expertos designados por el gobierno,todos los cuales estaban a favor del proyecto propuesto. A pesar de ello, su informe esta redactado en terminosmuy cautos y condicionales y en el se afirma que la sostenibilidad del proyecto depende en una medida muyimportante de que se respete una serie de recomendaciones. Ademas, de modo inexplicable, el estudio del BEIomite por completo toda consideracion de la repercusion del trasvase de aguas en los humedales de la Albufera,protegidos en el marco de la Directiva sobre habitats. Al aprobar la financiacion del proyecto sin saber si podrıangarantizarse caudales de agua suficientes —lo que admite el informe del BEI —, se da el riesgo, no solo dedanos ambientales y ecologicos permanentes en un area fragil, sino de despilfarro de recursos comunitarios.

El enfoque del nuevo Gobierno espanol parece ser totalmente diferente que el mantenido por el gobiernoanterior, y parece mayor su disposicion a considerar alternativas adecuadas, incluida la desalacion, cuyos costesson ahora mucho mas reducidos que antes, ası como el uso del canal Tajo-Segura, que proporciona agua de unafuente alternativa.

La visita a la Albufera fue extremadamente instructiva, pues mostro claramente la diferencia que existe entrelos caudales de agua procedentes de plantas de tratamiento (en la parte septentrional del parque nacional) y losprocedentes de manantiales de agua naturales que desembocan en otras partes de la laguna. El agua procedentede plantas de tratamiento, aunque filtrada, sigue conteniendo bacterias toxicas y elementos biologicos quepropician el desarrollo de fitoplancton, que enturbia la laguna y agota el oxıgeno del agua. Los peces y otros seresvivos acuaticos mueren, las aves parten en busca de otros lugares. Sin embargo, si hay un caudal satisfactoriode agua fresca procedente de fuentes normales de la cuenca del Jucar, el agua de la laguna esta limpia y elecosistema, equilibrado y sano. Si la proporcion de agua tratada aumenta en la medida en que disminuye elcaudal de agua fresca —lo que ocurrirıa segun lo previsto en el proyecto de trasvase—, la propia Albuferamorirıa. La laguna es totalmente dependiente del agua del Jucar en un 85% al menos de su volumen. Losmiembros de la delegacion pudieron ser testigos sin ninguna duda de la diferencia.

Se supone que esta es una cuenca piloto para la aplicacion de la Directiva marco sobre el agua. Hay muchoen juego, pero parece que por el momento ningun experto de la Comision ha estado sobre el terreno para evaluarla situacion. No obstante, el Gobierno ha de informar a la Comision para finales de ano. En estas circunstancias,la Comision harıa bien en enviar una mision de especialistas de la DG Medio Ambiente para que supervise yevalue la situacion por adelantado y mas detalladamente que lo que ha podido hacer la delegacion parlamentaria.

Reuniones

El alcalde de Sueca se reunio con la delegacion, junto con numerosos representantes de ciudades y municipiosvecinos. Senalo la importancia economica de la Albufera, no solo para el turismo, sino especialmente para loscultivadores locales de arroz. Todo su medio de vida esta en juego y si se toman las decisiones equivocadasacerca del trasvase Jucar-Vinalopo, su futuro estarıa en peligro.

Otros asistentes a la reunion hablaron de la importancia del propio rıo y la arena que este arrastra para lazona costera. Sin caudales adecuados, la arena no podrıa alcanzar la costa, y si el rıo comienza a morir, segunvaya encenagandose, se vera amenazada la propia franja costera. Este ecosistema unico se verıa amenazado porcualquier modificacion del caudal del rıo Jucar, que ya es muy vulnerable y fragil y supone menos de la mitaddel caudal que llevaba hace cien anos. La urbanizacion masiva de las zonas costeras se ha cobrado su precio,senalaron muchos asistentes, ası como el crecimiento de la propia Valencia. A medida que crece la superficieedificada, aumenta la demanda de agua.

Los representantes gubernamentales con los que tambien se reunio la delegacion destacaron que compartıannuestras preocupaciones sobre la garantıa de un abastecimiento de agua sostenible. Tambien hicieron hincapie enla complejidad de la situacion y en las demandas enfrentadas existentes. Convinieron tambien en la amenaza quesupone la hiperurbanizacion, tal como ellos lo denominaron. Habıan comenzado a desarrollar plantas desaladoras

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para competir con la demanda procedente de los nuevos proyectos urbanısticos costeros de Alicante y Denia,por ejemplo. Segun explicaron, las viviendas requieren de hecho mucho menos agua que la irrigacion en laagricultura, y los agricultores no pueden pagar por el agua procedente de las desaladoras, mientras que loshogares sı pueden.

En opinion de la delegacion, deben investigarse alternativas reales que vayan mucho mas alla que el actualproyecto Jucar–Vinalopo, que —si se autoriza que siga adelante— podrıa conllevar la decadencia inevitable dela vida social y economica de las ciudades y pueblos circundantes, al tiempo que pondrıa fin a la calidad unicadel entorno natural, que ha constituido un orgullo para Espana y la region valenciana y sus gentes durantesiglos. Se necesita un verdadero plan hidrologico alternativo basado en mas criterios de desarrollo sostenible.

El Presidente de la Confederacion Hidrografica del Jucar , Sr. Moragues, hizo hincapie ante la delegacionen que, para el Gobierno espanol y para el mismo, la integridad de la Albufera es una prioridad principal.En la actualidad esta trabajando activamente en una serie de estudios que, segun afirmo, se evaluaran en sutotalidad de forma adecuada antes de que el Gobierno tome decision alguna. Anadio que se estan realizandotodos los esfuerzos posibles para desarrollar el mejor medio de garantizar que la laguna continue teniendo unavida saludable. Aseguro a la delegacion que se exigiran mas evaluaciones de las repercusiones ambientales sobrelos numerosos cursos historicos de agua que desembocan en la Albufera. Tendra en cuenta todos los requisitosde los ecosistemas, tanto en la desembocadura del rıo como aguas arriba, ya que la intrusion de sal es tambienun factor a tener en cuenta. Las derivaciones de cursos de agua, concluyo, serıan la ultima alternativa queconsiderarıa el nuevo Gobierno, tal como habıan demostrado ya en relacion con el plan referente al Ebro.

La delegacion quedo muy satisfecha de la reunion con la Confederacion Hidrografica del Jucar , no solo porel compromiso de su nuevo Presidente, sino tambien por el nuevo grado de apertura y disposicion a abordar estascuestiones complejas a la luz publica. Por consiguiente, solicitara a los propios peticionarios que proporcionensu valoracion de la situacion actual y de la repercusion lograda por esta visita cuando asistan proximamente auna reunion de la Comision de Peticiones .

Conclusiones

Hay claramente una serie de cuestiones que requieren un analisis adicional, y no cabe duda de que se necesitamayor informacion de todos aquellos que estan especializados en tales cuestiones. Sin embargo, la visita de ladelegacion a la region afectada por el proyecto de trasvase de aguas Jucar- Vinalopo ha actuado como catalizadory ha conseguido reunir por primera vez a los principales protagonistas directamente afectados por el proyecto.

La Comision Europea ha de reconsiderar seriamente su decision de financiar el proyecto en las circunstan-cias actuales y la Comision de Peticiones intentara obtener de la DG Medio Ambiente respuestas especıficasa las cuestiones planteadas en el presente informe. Resulta, cuando menos, bastante curioso que se apruebe lafinanciacion de un proyecto antes de que las autoridades que han de materializarlo hayan seguido las recomen-daciones.

Conclusiones generales

Al someter este informe a la aprobacion de la Comision de Peticiones que se formara al inicio de lanueva legislatura, los miembros de la delegacion expresan su deseo de que este tipo de labor continue hastaque se resuelvan con exito los problemas descritos en el mismo. El Reglamento del Parlamento especifica que latramitacion de las peticiones no concluye con el final de la legislatura, tal como ocurre con la labor legislativadel Parlamento. Esta es la razon por la que el Parlamento Europeo esta cualificado de forma incomparablepara continuar sus esfuerzos dirigidos a servir los intereses de los ciudadanos europeos, a traves del derechode peticion, en especial cuando sus derechos individuales se ven amenazados y en los casos en que parecedenegarseles la justicia natural. Misiones como la que nos ocupa son necesariamente de ındole excepcional ycabe esperar que todas las personas con las que la delegacion tuvo el privilegio de reunirse tengan la sensacionde que el Parlamento Europeo ha sido de utilidad para solucionar sus preocupaciones concretas. Tal como ladelegacion dejo claro, sus miembros no tienen ninguna varita magica. Pero sı tienen mucha determinacion.

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En la RedCarlos Jimenez Romera, cjimenez@ee.upm.esAdrian Masip Moriarty, adrian@ee.upm.es

Madrid (Espana), junio de 2005.

Planeamiento y negocio inmobiliario

«La ideologıa del progreso y de la produccion encubre la practica de la destruccion». JoseManuel Naredo (1979)http://bsquero.net/new/wikka.php?wakka=TxtLaideologiadelprogreso

«. . . Ası, cuando el hombre descubrio su verdadera condicion como especie y aprecio con masexactitud las caracterısticas del entorno en el que se desenvolvıa, ello no lo llevo a racionalizar suexistencia sobre estas bases buscando articular el futuro de su economıa en una simbiosis establecon el medio. Su actuacion se regirıa por un desprecio ciego hacia ese entorno y las limitacionesque comportaba, en la creencia arrogante de que los humanos podrıan a fin de cuentas fabricarlosegun sus deseos. . . »

«De lo rural a lo urbano». Artemio Baigorri (1995)http://www.unex.es/sociolog/BAIGORRI/papers/rurbano.pdf

«En los paıses desarrollados, caracterizados ya por el modo de produccion informacional lacategorizacion de los espacios rurales y los espacios urbanos depende exclusivamente de deli-mitaciones arbitrarias, basadas en el tamano de los municipios, o a lo sumo en el peso de lapoblacion activa agraria. Lo rural y lo urbano tan solo tienen peso especıfico cuando se ponenen juego las elevadas plusvalıas que, en el planeamiento urbanıstico, se derivan del trazado oretrazado de las lıneas de delimitacion del suelo urbano o apto para urbanizar . . . El espıritudel capitalismo y la sociedad informacional han penetrado hasta tal punto en esos supuestosespacios rurales que no es facil percibir hoy diferencias en habitos, actitudes y valores, y menosaun en lo que se refiere a las estructuras y relaciones de produccion. Vivimos en una urbe global,en la que los vacıos cumplen exclusivamente la misma funcion que, en terminos de microurba-nismo, cumplieron los parques y las zonas verdes en la ciudad industrial. Y la Sociologıa Rurales, en lo que a las sociedades avanzadas se refiere, una ideologıa, en el mejor de los casos unautopıa.»

«Desde la ciudad al territorio: la nueva problematica periurbana». Paolo Groppo y PaoloToselli (1997)http://www.fao.org/sd/LTdirect/LR972/w6728t03.htm

«El Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO ha iniciado una reflexion sobre las dina-micas agrarias en las zonas periurbanas. Con el fin de aclarar tanto el horizonte espacial comoel entorno metodologico de este tema, se ha organizado un grupo interdisciplinario de apoyo yreflexion compuesto por universidades, ONG y profesionales de la programacion del territorio.Este artıculo constituye la contribucion de los autores al segundo encuentro realizado en Bres-sanone, Italia, en septiembre de 1997. Por ser un tema nuevo y todavıa en fase de definicion,este texto debe ser considerado como una primera aproximacion a una vision historica de lasrelaciones campo-ciudad.»

«El mercado inmobiliario y los promotores: cambios en la gran empresa inmobiliaria». Joan-Eugeni Sanchez (2003)http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(091).htm

«Conocer y analizar el papel y el peso de las grandes empresas del sector vinculado a laproduccion de vivienda en Espana es el objetivo de esta comunicacion. Para ello analizaremoslos cambios internos que se han producido entre 1973 y 2000: (a) dentro del bloque de las grandesempresas; (b) en la distribucion territorial de los centros de poder / decision, (c) en el tipo depenetracion del capital extranjero y (d) en las dinamicas de concentracion que esta viviendo laactividad empresarial desde la segunda mitad de los 90. Tambien interesa evidenciar su papelcomo poder social de hecho y su vinculacion con el sistema financiero.

265

Gran empresa, poder polıtico, poder financiero y jerarquizacion social y territorial aparecenıntimamente vinculadas alrededor del sector constructivo y de su extension, el sector inmobi-liario, a traves del cual pueden penetrar los individuos a traves de sus estrategias de inversionparticular y privada alrededor de la vivienda.»

«La Maquina Urbanizadora». Ramon Germinal (2004)http://bsquero.net/new/wikka.php?wakka=TxtLaMaquinaUrbanizador

«. . . Luces y hormigon destacan, sea de noche o de dıa, en el continuo urbano del litoralmediterraneo. A diferente escala las fotografıas hechas por los satelites, que desde el espacioexterior observan la Tierra, muestran sobre el planeta una gigantesca feria iluminada que resaltasobre la negrura de la noche. La urbanizacion del mundo es ya hoy una amenaza mas que visiblepara el medio natural y los seres vivos que lo habitan, incluido los seres humanos. . . »

America Latina

«Lima. Ciudad y Globalizacion». Wiley Ludena Urquizo (1998)http://www.uc.cl/ieu/4_exte/extension/07.pdf

Un analisis y una reflexion en torno al efecto de la globalizacion en el paisaje urbano de lasciudades tercermundistas. Un proyecto de ciudad global donde conviven una escenografıa elitistayuxtapuesta a la mayor de las miserias.

Resena de Metropole na periferia do capitalismo ilegalidade, desigualdade e vioencia, deErminia Maricato (1997)http://www.ub.es/geocrit/b3w-53.htm

«No estamos ante un libro de caracter historiografico, sino de un libro en cierta manerapolıtico y polemista, es decir, los datos son utilizados y estan dirijidos a denunciar con corajelos intereses polıticios y economicos que han determinado los problemas y conflictos actuales delas ciudades brasilenas y, en especial, de esa ciudad enormemente compleja, y frecuentementecaotica, que es Sao Paulo.»

«Planificacion urbana vs. autoregulacion: Fortaleza (Brasil)». Waltraud Rosner y Ulli Vils-maier (2001)http://www.ub.es/geocrit/sn-99.htm

Resumen: «Fortaleza es una ciudad relativamente joven en cuanto a su importancia comometropoli regional, caracterizandose sobre todo en las ultimas decadas por una muy fuertedinamica demografica, economica y polıtica. En este contexto el espacio urbano se ha convertidoen una mercancıa de alto costo, disputada entre los intereses contradictorios de companıasinfluentes, especuladores inmobiliarios, polıticos y el resto de la poblacion. Este conflicto deintereses se plasman en la fisionomıa de la ciudad, debido a la falta de planificacion urbana.El presente artıculo intenta identificar como y en que medida las estructuras de poder localdeterminan el proceso de desarrollo urbano, minando al mismo tiempo la planificacion urbana.Asimismo se analizaran los impactos negativos de la falta de mecanismos reguladores en loscambios recientes de la ciudad.»

«Del Codigo Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del DerechoUrbanıstico en Brasil». Edesio Fernandes (2003)http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0250-71612003008700005&script=sci_arttext&tlng=es

Resumen: «Este artıculo pretende explorar algunos aspectos del proceso de construccionconceptual e institucional del Derecho Urbanıstico en Brasil, discutiendo el contexto de las po-sibilidades jurıdicas efectivas y de las practicas polıtico-institucionales concretas de la gestionurbana. Al mismo tiempo, se intenta plantear una reflexion crıtica acerca del proceso de pro-duccion de las leyes urbanısticas, ası como su relacion con la produccion social de la ilegalidadurbana. Se concluye que la aprobacion del Estatuto de la Ciudad, en el ano 2001, ha contribuidoa consolidar el orden constitucional en cuanto al control jurıdico del desarrollo urbano, a objetode reorientar la accion del poder publico, del mercado inmobiliario y de la sociedad de acuerdocon nuevos criterios urbanısticos, economicos, sociales y ambientales.»

«Al encuentro social y urbano». Marıa Mercedes Maldonado (2005)http://unperiodico.unal.edu.co/ediciones/53/04.htm

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«La ejecucion de exitosas polıticas de vivienda en Bogota, asunto imprescindible en la luchacontra la pobreza, requiere una adecuada reforma urbana, que afronte, de una vez por todas, elproblema de la tierra.»

Polıticas y proyectos

Projecte de decret de desplegament del Pla pel Dret a l’habitatge 2004-2007 http://mediambient.gencat.net/Images/43_43632.pdf

«Aquest Decret te com a objectius establir un conjunt de mesures de reforc i de fomentde les diverses figures d’habitatge assequible a Catalunya, protegit i concertat, de prevencio del’exclusio social residencial, de mediacio en el mercat del lloguer social, de mobilitzacio del parcdesocupat, i de rendibilitzacio del parc de lloguer existent, per incrementar l’oferta de lloguer.»

Un ejemplo de Polıticas Antisociales: Parque Ansaldo (San Juan de Alicante)

• «La importancia de la vivienda y la construccion social de la ciudad en el proceso de desarrollo delpueblo gitano en Alicante». Jordi Tormo Santonja.http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(140).htm

• «Resena de: Pobreza, segregacion y exclusion espacial. La vivienda de los inmigrantes extranjeros enEspana». Jose Luis Solana Ruiz. http://www.ugr.es/~pwlac/G16_30Recensiones.htmlUbaldo.

• «Cincuenta familias de Parque Ansaldo exigen un plan urgente de realojamiento»http://stepv.intersindical.org/allioli/144/144-15.htmSANT%20JOAN

• Cartas Opinion: «Derribo en Parque Ansaldo»http://www.ua.es/dossierprensa/1999/11/27/5.html

«Burlington Busts the Affordable Housing Debate». Daniel Fireside (2005).http://www.dollarsandsense.org/0305fireside.html

«Unlike federal programs that only help the initial buyer, the BCLT keeps the propertyaffordable in perpetuity by imposing restrictions on the resale of the house. Specifically, thecontrast restricts the profit buyers are able to take when they later sell the house. According tothe terms of the BCLT leases, homeowners get back all of their equity from their mortgage plusthe market value of any capital improvements they made. However, they only get 25% of anyincrease in the value of the house (wich constitutes 75% of the total value of the property), andnone of the increase in the value of the land».

Expropiacion de vivienda vacıa

«Programa integral de rehabilitacion de viviendas para colectivos desfavorecidos, Vilafrancadel Penedes (Espana)». Ajuntament de Vilafranca del Penedes (1998)http://habitat.aq.upm.es/bpes/onu98/bp436.html

El programa de rehabilitacion consiste basicamente en la «cesion al Ayuntamiento por partede los propietarios, durante un tiempo determinado, de viviendas a rehabilitar para que este lasadjudique a personas que se comprometan a cenirse a programas educativos y de reinsercion so-cial pactados con los Servicios Sociales». Se puede seguir su evolucion en Evolucion de las BuenasPracticas Espanolas (Hernandez Aja, 2001; http://habitat.aq.upm.es/evbpes/abpes_10.html).

«Attribution d’office — Requisition: une urgence, une loi. Le derobade des pouvoir publics».Droit au logement (DAL) (2002)http://www.globenet.org/dal/index.php3?page=SOMMPROPMOBI

Colectivo parisino que reclama el derecho al alojamiento. Describen los artıculos del Codigode la Construccion («Libro IV: Medidas para remediar dificulatades excepcionales de vivienda»,«Tıtulo IV: Ejercicio del derecho a la vivienda por la expropiacion» que se pueden consultaren internet http://www.legifrance.gouv.fr1) que desde 1945 regulan la expropiacion de viviendavacıa para paliar problemas graves de vivienda. Esta baterıa de artıculos no ha sido aplicadadesde 1980.

1http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/ListeCodes

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Burbuja inmobiliaria

La burbuja global

Housing Bubble, Center for Economic and Policy Research (CEPR)http://www.cepr.net/pages/housing_bubble.htm

The Economist(2003) http://www.economist.com/displayStory.cfm?Story_id=1794873(2005) http://www.economist.com/opinion/displayStory.cfm?Story_id=4079027

In these Times: «Bursting Bubbles». Dean Baker (2003)http://inthesetimes.com/comments.php?id=185_0_1_0_C

http://www.inthesetimes.com/site/main/article/589/

New Left Review : «¿Nueva expansion o nueva burbuja?» Robert Brenner (2004)http://www.newleftreview.net/PDFarticles/Spanish/NLR25903.pdf

Tailandia y la crisis del Sudeste Asiatico: cuando la burbuja explota

«Antes de la liberalizacion, Tailandia establecıa severas limitaciones a los prestamos de la bancapara especulaciones inmobiliarias. Impuso esas limitaciones porque era un paıs pobre que querıacrecer y creıa que invertir el escaso capital del paıs en la industria generarıa empleo y animarıa elcrecimiento. Tambien sabıa que en todo el mundo los creditos inmobiliarios especulativos son unagran fuente de inestabilidad economica. Este tipo de financiacion alimenta burbujas (los preciosque explotan en el fragor de los inversores para beneficiarse del aparente boom del sector); dichasburbujas siempre explotan, y uando lo hacen la economıa quiebra. El patron es familiar, lo mismo enBangkok que en Houston: suben los precios inmobiliarios, los bancos sienten que pueden prestar mascon unas garantıas que valen mas; los inversores ven subir los precios y anhelan entrar en el juegoantes de que sea demasiado tarde ylos banqueros les facilitan el dinero para hacerlo. Los promotoresinmobiliarios preven rapidas ganancias si construyen nuevos edificios, hasta que se llega al excesode capacidad. Los promotores no pueden arrendar su espacio construido, cesan en el pago de susprestamos y la burbuja explota» (El malestar en la globalizacion; Stiglitz (2002)).

«Learning from the Southeast Asia Crisis». John Miller (1998)http://www.thirdworldtraveler.com/Economics/LearningSEAsiaCrisis_DS.html

John Miller y Jim Goodno preparan un libro sobre la globalizacion en el sudeste asiatico:¿Como crecer? Prosperidad, pobreza y crisis economica en el Sudeste Asiatico que se publicaraen breve. «In the language of economists, the crisis is also a story of market failure. SoutheastAsian capital markets failed in three critical ways. First, too much capital rushed in. Lured by theprospect of continued double digit growth and searching for new places to invest its overflowingcoffers, financial capital continued to flow into the real estate sectors of these economies evenwhen financial instability was widespread and obvious to all. Second, the capital markets andthe banking system could not channel these - funds into productive uses. Too much money wentinto real estate and too little went into productive investments likely to sustain the export boom.Third, too much capital rushed out, too quickly. The excessive inflow of capital reversed itselfand fled with little regard for the actual strength of a particular economy».

«The Southeast Asia Bust: Experience of Thailand and Indonesia». Karoon Sosothikul (2002)http://econc10.bu.edu/economic_systems/Country_comparisons/thailand_indonesia_lg.htm

Trabajo producido en la clase de Oldrych Kin, en la Universidad de Boston, son de resenar lasreferencias bibliograficas empleadas, en particular los libros Repositioning Asia: From Bubble toSustainable Economy (Kotler, Philip y Kartajaya, Hermawan, 2000) y Thailand’s Boomand Bust (Phongpaichit, Pasuk y Baker, Chris, 1998)«In Thailand, stocks and property were over-valued and when confidence shook because ofgovernment scandals and new regulations, the investors bailed out. [. . . ] The high growth ratesand rapid development in Thailand and Indonesia were based only on confidence, only on air».

«La independencia, un objetivo lejano. Panorama pos crisis en Tailandia». Philip S. Go-lub (2001)http://www.rebelion.org/internacional/golub100601.htm

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«Lo atestiguan los numerosos e insolitos esqueletos de hormigon que se pudren lentamenteen la humedad tropical de Bangkok. Estos vestigios de la apertura exigida por las institucionesfinancieras internacionales, seguida avidamente por las elites economicas locaels, aparecen portodos lados, tanto en el corazon como en la periferia de esta metropoli construida demasiadorapido, anarquicamente y a credito, en el curso de los anos de fuerte crecimiento, enriquecimientoostentoso y especulacion inmobiliaria».

«Thailand rebuilds its reserves». Philip S. Golub (2003)http://mondediplo.com/2003/10/10thailand

Pasados ya seis anos desde el comienzo de la crisis en 1997, los indicadores hacen pensar queel paıs ha comenzado a remontar el vuelo. El propio autor de este artıculo, que en otros lugaresinsistıa en el tremendo coste social producido por la crisis del Sudeste Asiatico se muestra aquıoptimista, admitiendo que «Thailand has avoided the worst: the feared return to third-worldstatus did not happen. The social situation remains difficult, but the economy has revived: thecountry that seemed condemned at best to years of austerity, and at worst to a long depression,is witnessing growth levels near those of the miracle years —an estimated near–6%— in 2003».Resulta curioso como desde la perspectiva puramente economica se pasa por alto la crisis socialcomo si se tratara de un inconveniente menor en el camino de salida de la crisis economica,olvidando la busqueda de los caminos que podıan haber evitado ambas desde un principio, o delos metodos por los cuales la crisis economica pudiera ser soportada desde el plano social con elmenor coste posible.

Asia’s Financial Crisis and the Role of Real Estate. Mera, Koichi y Renaud, Bertrand (edi-tores) (2000)http://www.glocom.org/books_and_journals/book_reviews/20010212_asias_financial_crisis/

http://www.mesharpe.com/mall/resultsa.asp?Title=Asia’s+Financial+Crisis+and+the+Role+of+Real+Estate

Imagenes de la crisis: el perfil construido de Bangkokhttp://www.thailandguru.com/culture-1997-bust.html

http://www.geocities.com/topsyturvy_6051/unco03.html

Revista de prensa

«European real estate lags UK boom» (1997)http://www.davidlawson.co.uk/Files/EURDEV~1.htm

«The risks of overheating». Eduard J. Bomhoff (1998)http://www.zei.de/download/zei_emu/emu_1_bomhoff.pdf.

«UK housing: boom or bust?» (2004)http://www.rics.org/Property/Residentialproperty/Residentialpropertymarket/UK%20housing%20boom%20or%20bust.html

U.K. Real-Estate Slump May Cause Equities Decline (2005)http://quote.bloomberg.com/apps/news?pid=10000039&refer=columnist_lynn&sid=aHuG7OL7ckHY

«Real estate prices rising again!» (2004)http://www.rediff.com/money/2004/nov/08spec.htm

«EEUU - La burbuja inmobiliaria es improbable» (2004)http://www.univision.com/content/content.jhtml?cid=479113

«La vivienda en EE.UU. resiste la subida de tipos» (2005)http://www.lavanguardia.es/web/20050504/51183357471.html

«Japan: Real Estate Boom 2.0» (2000)http://www.japaninc.net/mag/comp/2000/07/jul00_boom.html

«Dubai real estate reflects regional boom, Part II - AME Info FN» (2004)http://www.ameinfo.com/news/Detailed/37828.html

«Pakistan Real-estate boom: causes and consequences» (2005)http://www.nation.com.pk/daily/jan-2005/24/bnews7.php

269

«Shangai: eliminan maniobras ocultas en transacciones de bienes raıces» (2003)http://www.bjinforma.com/2003-33/2003.33-china-2.htm

«Shanghai rectifica el orden en el mercado inmobiliario» (2003)http://spanish.people.com.cn/spanish/200308/18/sp20030818_67164.html

«China checks to prevent real estate overheating» (2003)http://www.chinadaily.com.cn/en/doc/2003-08/27/content_258872.htm

«China positive on real estate» (2003)http://www.chinadaily.com.cn/en/doc/2003-09/02/content_260464.htm

«Bubbles in China’s real estate sector remains» (2004)http://english.people.com.cn/200410/27/eng20041027_161711.html

«China’s Real Estate Bubble Will Burst in Shanghai» (2004)http://english.epochtimes.com/news/4-11-10/24279.html

«Rate Hike Could Harm Real Estate?» (2004)http://www.china.org.cn/english/BAT/110369.htm

«China’s economic miracle in meltdown?» (2004)http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/3700921.stm

«China publica nuevas medidas de control de tierras y recursos» (2004)http://spanish.people.com.cn/spanish/200402/04/sp20040204_72208.html

Espana: enlaces sobre la burbuja (JGM Bubbles)http://www.econ.upf.es/~montalvo/burbuja/nburbuja.htm

«La burbuja inmobiliaria» (2003)http://www.cincodias.es/articulo.html?xref=20030701cdscdiopi_2&type=Tes&anchor=cdsopiE00

«El pinchazo de la burbuja inmobiliaria» (2003)http://www.expansiondirecto.com/ae/firma/2365/arancibia.html

«¿Hay burbuja inmobiliaria en Espana?» (2003)http://www.fef.es/z_contenido/Recensiones26_1.Burbuja.pdf

«No hay indicios de burbuja inmobiliaria, segun la Asociacion Hipotecaria Espanola» (2003)http://www.consumer.es/web/es/noticias/vivienda/2003/09/25/66024.php

«Espana: Burbuja inmobiliaria» (2003)http://www.lainsignia.org/2003/octubre/econ_006.htm

«Ası se construyen negocios sucios» (2003)http://iblnews.com/news/noticia.php3?id=80060

«¿Aguantara la burbuja inmobiliaria?» (2003)http://iblnews.com/news/noticia.php3?id=80069

«La burbuja inmobiliaria no pincha, pero pierde aire» (2004)http://www.el-mundo.es/suvivienda/2004/332/1075389274.html

«La burbuja inmobiliaria y The Economist» (2004)http://www.lainmobiliaria.org/noticia51.html

«Burbuja inmobiliaria: ¿metafora o realidad?» (2004)http://www.reporteinmobiliario.com.ar/nuke/modules.php?name=News&file=article&sid=265

«Los empresarios atacan las polıticas de vivienda anunciadas por Trujillo» (2005)http://iblnews.com/noticias/01/123413.html

«La Guerra Desinformativa»http://usuarios.lycos.es/msxman/Burbuja/desinfor.htm

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Okupacion

«La ciudad clandestina». Cafe de las ciudades (2003)http://www.cafedelasciudades.com.ar/numero_ocho.htmeconomia

«Lo clandestino es un escandalo de la ciudad, que se supone la cosa publica por excelencia.Pero no siempre lo ilegal es ilegıtimo, y no siempre el Estado quiere o puede controlar suterritorio. La ciudad clandestina no esta asociada necesariamente a una ilegalidad mas amplia,economica o social. Y tampoco es exclusiva de los pobres y marginados: los ricos tambientransgreden, si los beneficia. Ocupaciones de terrenos o edificios, construcciones no autorizadasni declaradas, barrios privatizados de hecho por vecinos que temen a la ciudad: lo clandestinoindigna y molesta, pero tambien puede traer la memoria de los primeros pactos que hicieronposible la ciudad».

«The hidden history of housing». Colin Ward (2004)http://www.historyandpolicy.org/archive/policy-paper-25.html

«My purpose in this paper is to explore aspects of the history of housing, in terms of housingbased on local and popular initiative, self-help and mutual aid. It is important to remember thatmost of the world’s population lives in houses built by themselves, their parents and grandparentsand that the world’s most widely used building materials are grass in its various forms fromstraw to bamboo, and mud in its innumerable forms from rammed earth to brick».

«Especial: Recuperacion de espacios». Periodico Diagonal (2005)http://diagonalperiodico.net/numero6.htm

«Las okupaciones pacıficas de inmuebles desde finales del siglo XX se diferencian de epocasanteriores en el caracter polıtico que esta actividad adquiere; ya no se okupa unicamente paratener un techo donde guarecerse, sino tambien, y a veces unicamente, como forma de hacerpolıtica. Las okupaciones ya no son clandestinas sino publicas, y gracias a ellas se fomenta eldebate social respecto a una situacion polıtica que se aprecia injusta y que se quiere cambiardesde un ambito extrainstitucional [. . . ]» (Endika Zulueta, 2005).

«Squatting in Europe» Hans Prujit (2004)http://www.eur.nl/fsw/english/staff/homepages/pruijt/publications/sq-eur

«In 1971, the Dutch Supreme Court decided that the house right, which protects homesfrom being entered against the will of the occupants, applies to squatters. From that moment,it became illegal for landlords to evict squatters and squatting was no longer considered tobe illegal, provided that the building was neither in use nor being worked on». Hans Prujites profesor de la facultad de Sociologıa de la Universidad Erasmus de Rotterdam. Su paginapersonal se puede conslutar en: http://home.hetnet.nl/~Kiebeler/homepage%20Hans/.

«De Rechtspositie van krakers jegends de overheid (La posicion legal de los okupas frenteal gobierno)». Marcel Schuckink Kool (2001)http://www.xs4all.nl/~marsk/scriptie.pdf

Aspectos legales de la okupacion en Holanda. Marcel Schuckink Kool es un abogadoholandes experto en estos temas. La okupacion se encuentra en una situacion legal mas o menosclara, tal como se explica en las guıas resenadas a continuacion. Todos los detalles legales seexplican en este informe, aunque solo existe una version en holandes.

«Short Squatting Guide Rotterdam». Squatting Information Hour (2004)http://www.rhizomes.nl/short%20squatting%20guide.html

«Hello. This is a short introduction explaining how you can squat a house in Rotterdam.This small guide only outlines the basics if you want more info or have specific questions dropby the KSU. In any case it is always a good idea to get more information. To do this youcan also read the (longer) Squatting Guides on http://www.squat.net (Kraakhandleidingenhttp://squat.net/kraakhandleiding/english.html) and check out the links given at the endof this guide. Some of the more (technical) things mentioned in this guide may be a little difficultto follow, the pictures on the frontcover should help. When reading this guide remember thatsquatting is somewhat different in each city or town». Entre los recursos de squat.net se puede en-contrar un foro (http://www.kraak-forum.tk/) donde aparecen documentos adicionales sobre

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el tema. Sobre okupacion en Amsterdam se puede consultar Framing urban injustices: the ca-se of the Amsterdam squatter movement (http://squat.net/studenten/framingurban.pdf)escrito por Justus Uitermark (2004).

BroedplaatsAmsterdam (2005).http://www.broedplaatsamsterdam.nl/english.php

Tambien existe en Holanda un movimiento antisquat promovido desde las administracionesdestinado a sacar el patrimonio inmobiliario vacıo al mercado del alquiler a precios irrisorios contal de que no permanezcan vacıos y puedan ser por tanto susceptibles de okupacion (aunque enla mayorıa de los casos las garantıas que ofrecen estos contratos a los inquilinos son mas quedudosas). Algunas iniciativas tomadas en la lınea antisquat se pueden encontrar en la pagina delproyecto BroedplaatsAmsterdam que pretende abrir espacios para creatividad y la contraculturadentro de la ciudad de Amsterdam. En distintos lugares encontramos proyectos mas o menosinstitucionalizados encaminados hacia la idea de los usos temporales y clandestinos, como UrbanCatalyst (http://www.urbancatalyst.de/ y http://www.templace.com/think-pool/) o elproyecto Hotel Neustadt en Halle Neustadt (http://hotel-neustadt.de).

«Notes for New Squatters». Advisory Service for Squatters (2005)http://www.squat.freeserve.co.uk/spanish.htm

http://www.urban75.com/Action/squat.html

http://www.squatter.org.uk/

Guıa de okupacion para Inglaterra y Gales. Incluye una serie de enlaces, de particular intereses el vınculo a Squatting, the real story (http://www.squat.freeserve.co.uk/story/), obracoordinada por Nick Wates (1980).

Madrid 2005: tres propuestas de andar por casa

Lavapies: La Tabacalera a Debate

http://www.latabacalera.net

«Un centro de formacion, viviendas asistidas para mayores, viviendas sociales de alquiler, unespacio de experimentacion escenico-artıstica, una ciudad escolar, un centro social autogestio-nado, con salas de ensayo, espacios de reunion, salas de conferencias, un area de autoproduccionen nuevas tecnologıas, un area de edicion y proyeccion audiovisual, centro de recursos para losnuevos modos de produccion social, etc. Ideas que actualizan buena parte del espıritu y de lahistoria de este edificio, que fue motor economico y uno de los generadores fundamentales delas formas del lazo social que caracterizaron Lavapies. La Tabacalera sigue siendo el edificioapropiado para experimentar con un centro integrado de diversas iniciativas y proyectos quesirvan para paliar alguno de los muchos problemas de Lavapies, con un protagonismo activo desus habitantes, a la vez que para desarrollar el enorme potencial creativo, el rico y complejotejido social del barrio y, por extension, de la ciudadanıa madrilena».

El Laboratorio

http://sindominio.net/laboratorio/

«Esto fue posible por el empeno de cientos de personas comprometidas que lograron consu esfuerzo y su imaginacion demostrar que un modelo participativo y crıtico, abierto y plural,cercano a las formas de vida y los deseos y las necesidades concretos de la gente, no solo esperfectamente viable, sino preferible a los modelos burocratizados y privatizados de gestion delespacio publico. El Laboratorio 03 fue un centro social autogestionado de largo alcance.

Pero esta experiencia fue posible tambien porque fue okupado. Sin el acto de desobedienciaque implica la okupacion, ese ano y medio de experiencia no habrıa existido jamas. Las condicio-nes de acceso al espacio urbano, la precariedad economica, la carencia de dotaciones publicas yla falta de reconocimiento de las administraciones a la demanda social que la practica de centrossociales okupados ha asentado a lo largo de los anos, han conducido a que el cuestionamiento delas polıticas de gestion de la ciudad se produzca en ocasiones de esta manera, casi como unicoremedio, pero tambien como posibilidad de sostener y experimentar una alternativa real y vivaa las mismas.

Esta misma condicion, la de la okupacion, que es la que hizo posible, aunque temporalmente,la puesta en marcha del Laboratorio 03, es la que lo somete, dada su tipificacion en el codigo

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penal, a un juicio en el que se imputa a 16 personas por el ası llamado delito de usurpacion u oku-pacion. Para estas 16 personas se pide desde la acusacion un total de 8 anos-multa, equivalentesa 144.000 euros. De no pagar ese dinero, las 16 personas ingresarıan en prision».

La Eskalera Karakola

http://sindominio.net/karakola/

«Lo que teneis entre las manos es un envite a imaginar otro mundo desde un lugar ubicado,un centro social feminista, una casa, unas mujeres, un barrio, una ciudad, un mundo. Se trata deuna invitacion limitada (¿que es un centro social de mujeres en un mundo fragmentado en el quevemos constantemente segadas nuestras posibilidades individuales y colectivas de intervencion?)y, sin embargo, se trata de una propuesta enorme, ambiciosa, inabarcable incluso en tantoescapa a lo que conocemos y a las personas que la presentamos. Es el producto de una reflexioninacabada y constantmente interrumpida, de una historia que comienza a escribirse hace yatiempo y seguira puntuando y alterando el curso natural de la Historia[. . . ]».

Las Californias: Centro Social Seco , Cooperativa de Vivienda Joven (COVIJO)http://seco.sinroot.net/

http://www.geocities.com/concursocovijo/index.htm

«Empecemos por una anecdota. Un dıa cualquiera de aquellos en los que me dedicaba avagabundear por allı, me cole en una reunion del Centro Social Seco. Yo me encontraba sentadaal fondo, pasando totalmente desapercibida, cuando alguien se puso a explicar como y por quehabıan realizado un Planeamiento Urbanıstico Alternativo para el barrio de Adelfas. Entonces enmedio de la charla dijo algo ası, ‘‘tenemos que hacer como La Pantera Rosa que ante una amenazapintaba un agujero rosa en la pared y se metıa dentro, desdibujando sus contornos a la vez quepintaba el mundo de rosa. Nosotros al no poder confrontar el plan de remodelacion tenemos queser reversivos, darle la vuelta al plan convirtiendo esa amenaza en una oportunidad’’. Todavıame emociono al recordarlo, por fin daba con gente que entendıa el significado profundo de aqueljuego que me traıa con el inspector Clouseu. No fue solamente eso pero digamos que conocera toda esa gente luchando por permanecer en el barrio, por participar de y no contentarse conpadecer los cambios de la ciudad, fueron el pretexto necesario para que diera el salto».

No M2012

http://www.otromadrid.org/m2012/

«Paradojicamente, la voluntad general de ofrecer una imagen positiva de la ciudad a ojos devisitantes y espectadores puede ofrecer a los diversos colectivos urbanos una oportunidad parahacer oır sus reivindicaciones. Activistas y colectivos pueden aprovechar para publicitar ciertosproblemas que es preciso resolver y forzar al gobierno a tomar cartas en el asunto para evitaruna mala imagen. En el caso de la candidatura olımpica de Madrid, que duda cabe de que esahora, cuando aun no hay nada decidido, cuando se debe intentar presionar al gobierno. Noobstante, lo cierto es que la ausencia de una oposicion organizada dibuja un futuro bastantenegro. Como resumıa el diario El Paıs, la aprobacion por parte del Congreso de la candidaturade Madrid se produjo ‘‘sin sombra de fisura’’. El apoyo ha sido unanime y ha venido desde unsinfın de sectores: sindicatos, universidades, partidos, empresas. . . »

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LibrosAdrian Masip Moriarty, adrian@ee.upm.es

Madrid (Espana), junio de 2005.

Un modelo imperfecto

Villasante, T.R.; Alguacil, J.; Denche C.; Hernandez Aja, A.; Leon, C; Velazquez, I.1989 Retrato de chabolista con piso (Analisis de redes sociales en la remodelacion de barrios deMadrid)

Cuadernos de Vivienda, IVIMA y SGV. Revista Alfoz-CIDUR, S.A., Madrid

«¿Que sentido tiene, ahora, ponerse a hurgar en los entresijos de una operacion urbana, la re-modelacion de los barrios madrilenos que ha permitido realojar a cuarenta mil familias y erradicarbuena parte del chabolismo y la infravivienda que hasta hace bien poco asfixiaban Madrid? ¿Nobasta acaso con la contundencia de las cifras: cuarenta mil viviendas en 28 barrios con una inversionpublica superior a los 220.000 millones y en un plazo de diez anos? A la luz de la actual situacion conel precio de cualquier vivienda por las nubes ¿no han gozado los chabolistas de una discriminacionpositiva al obtener un piso, en algunos casos en zonas centrales de Madrid, con un desembolso que nosupera el 10 por ciento de los ingresos familiares? ¿A santo de que, entonces, resucitar una historiaque solo parece condenada al exito, al final feliz? ¿Acaso los vecinos de la Meseta de Orcasitas o delPozo del Tıo Raimundo no festejan por todo lo alto la conclusion feliz de sus barrios?

Sin embargo, a pesar de todo, lo sorprendente es precisamente lo contrario, que sea tan debilel debate, tan delgada la atencion que al parecer merece. Y precisamente por similares razones: ladimension de la operacion en terminos urbanısticos, la capacidad demostrada por el movimiento ve-cinal, los recursos generados por la administracion para hacer frente a unas demandas historicamentedesatendidas. Lo que debe mover a la reflexion es que unas benditas farolas destinadas a cumplirla muy modesta funcion de iluminar la Puerta del Sol hagan correr rıos de tinta, levanten pasionesencontradas, y el realojo de ciento cincuenta mil madrilenos perifericos apenas merezca un pestaneo.Parece como si no hubiera nadie con algo que preguntar, ninguna leccion que aprender de una expe-riencia que para muchos es el fruto contradictorio del mas potente movimiento vecinal europeo quese haya dado nunca en los ultimos anos. Solo por eso ya se justificarıa el presente trabajo: indagarmas alla de las apariencias las luces y las sombras de este proceso singular».

Comienza ası este Retrato de chabolista con piso. Los dos parrafos que hemos citado continuan plenamentevigentes mas de veinticinco anos depues del inicio de la operacion. Por poner un ejemplo inmediato, la introduc-cion en Google de unas siglas clave como OREVASA (Ordenacion y Remodelacion de Vallecas S.A.)(la empresa de capital publico y gestion mixta publico-vecinal encargada de gestionar la macrosuboperacion dePalomeras) no produce mas que 17 enlaces. No vamos a extendernos en la descripcion de la Remodelacion deBarrios; en esta misma biblioteca se encuentra el texto con el que esta operacion urbana se presento al concursode Buenas Practicas de Naciones Unidas en el ano 1996 resultando catalogada como GOOD (Un ejemplo de par-ticipacion y renovacion urbana: la remodelacion de barrios en Madrid (Espana)1). La lectura de este texto, quevendrıa a ser la version oficial de la operacion permite hacerse una idea global de su desarrollo y caracterısticasprincipales.

En los textos consultados, incluido el libro aquı resenado, se detecta una doble actitud que mezcla la ilusion yla emocion frente al proceso con un cierto desanimo y decepcion en cuanto a los resultados. Este desanimo tienediversas vertientes: en general da la impresion de que los vecinos no pudieron o no supieron adaptarse a sus nuevosbarrios (sobre este punto planea la sombra de la llamada crisis social de los anos ochenta, aunque Villasanteet al. (1989) se preguntan por cual hubiera sido el desarrollo de la misma en los viejos barrios); el movimientovecinal madrileno se descompuso tras la operacion (tras la consecucion de objetivos y la incorporacion demuchos militantes a los nacientes partidos polıticos de izquierda); el resultado fısico de la operacion encuentranumerosas lagunas (con bloques modernos); se lamenta la ausencia de figuras alternativas de construccion deciudad (inclusion de operaciones publicas de alquiler o exploracion de nuevos tipos de vivienda). . .

La Remodelacion a vista de pajaro

¿Que caracterısticas resumen esta operacion? ¿Por que tiene interes resenar hoy este libro en un boletınsobre mercado inmobiliario?

1http://habitat.aq.upm.es/bpes/onu/bp258.html

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Figura 1: Barrios en Remodelacion. Plano de situacion.

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Cuadro 1: Barrios en Remodelacion. Cifras basicas1.- (E) Expropiacion. (A) Aportado por los vecinos o por la Administracion. (O) Cesion, compra-venta, etc.

2.- % de viviendas destinadas a adjudicatarios no censados (no residentes en las unidades que se remodelan). Fuente:

IVIMA

Actuaciones (deno-minacion)

Viviendas(RD1.133/1984)

Suelo (Ha) (1) Nucleos de procedencia Adjudicatariosno censados(2)

BARRIOS DE AUTOCONSTRUCCIONBarrios Pueblo (Asentamientos de casitas bajas y chabolas que acojen poblacion inmigrante procedente delcampo)1 Palomeras 10.334 460,0 E Palomeras Altas, Palome-

ras Bajas, Palomeras Su-reste y Los Huertos (b)

9

2 Pozo del Tio Rai-mundo

2.020 38,4 E Pozo del Tio Raimundo(1956) (b)

—

3 Meseta de Orcasi-tas

2.276 40,0 E Meseta, Pradolongo, Ran-cho del Cordobes, Hormi-gueras (Leganes) (b)

10,5

4 Cornisa de Orcasi-tas

1.096 10,8 E Torregrosa, Rafael Ibarray Almendrales (b)

8

5 Fontarron 1.580 17,0 O Cerro Tio Pıo, Dona Car-loga y resto de PalomerasSureste (b)

10

6 Marquesa de Am-boage

392 3,3 O Quinta de la Paloma (b) 50

7 San Pascual. LaAlegrıa

571 2,6 O San Pascual y La Alegrıa(J.C.) (b)

—

Barrios Margen (Barrios donde residen minorıas etnicas, y demas expulsados de la ciudad formal)8 Pinar de Chamar-

tın400 0,6 O Valdevivar y Querol (Jun-

ta Comp.) (b)8,0

9 El Carmen10 Santa Petronila11 Las Carolinas 213 1,9 O Infravivienda (b) 612 Carabanchel 1.200 8,9 O Chabolistas e infravivien-

da de Roger de Flor—

9,7 A y Alto de San Isidro (b)

BARRIOS DE PROMOCION OFICIALPoblados Dirigidos y O.S.H. (Barrios de promocion oficial que surgen como exponente de la polıtica devivienda social del regimen franquista)13 San Blas I. 917 6,4 A San Blas (O.S.H.) (a) —14 P.D. San Blas H. 1.595 10,0 A P.D. S.Blas (CUMA)

(1959) (a)—

15 P.D. de Orcasitas 2.964 40,0 A P.D. Orcasitas (1956) (a) —16 San Fermın 1.222 11,4 A P. San Fermın (O.S.H.)

(1957) (a)—

17 Zofio 637 6,4 A Zofio (O.S.H.) (1957) (a) 5,2Chabolismo Oficial (Albergues provisionales que con el tiempo terminaran por ser permanentes para alojara residentes de pequenos nucles de chabola e infravivienda)18 Los Carmenes. Ca-

no Roto602 5,0 A Poblado Mınimo de Cano

Roto (INV) (1954) (a)—

19 Pan Bendito 1.404 20,6 A UVA Pan Bendito (INV)(1963). P.M. Vista Alegre(O.S.H.) (1957) (a)

—

20 UVA Vallecas 1.200 15,7 A UVA de Vallecas (INV)(1963) (a)

—

21 UVA Villaverde 957 20,0 A UVA de Villaverde (INV)(1963) (a)

—

22 PM de Vallecas 672 4,2 A PM de Vallecas (INV)(1956) (a)

6

23 Santa Ana. Fuenca-rral

820 17,5 E Chabolistas del distrito(a)

49

24 Almendrales 582 10,8 A Almendrales (M? Gober-nacion) (1941) (a)

—

25 Orcasur 1.904 41,0 A P. Agrıcola (INV) (1957),P. Absorcion (INV)(1957), P. Mınimo (INV)(1957) (a)

11,3

26 Canillejas 260 7,1 A UVA Canillejas (INV)(1963) (a)

—

Total 35.818 1.347,7

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¿En que consiste la operacion? En primer lugar, mas alla de otras consideraciones, nos encontramoscon un objetivo muy ambicioso y claro: «Un objetivo enunciado explıcitamente era que el precio a pagarpor la nueva vivienda nunca superara el 10% de los ingresos familiares» (Castro, 1996).

¿Quien pone en marcha y pilota el proceso? En segundo lugar, la fuerza motriz que impulso todo elproceso no fue otra que la de los ciudadanos de a pie; «[. . . ] los vecinos son el sujeto activo de los problemasque plantean la necesidad de las remodelaciones. Conforman una fuerza polıtica que los transformara enagente historico y su incidencia en todos los planos y durante todo el proceso los situa como autores delas transformaciones de sus condiciones de vida» (Hernandez, 1987).

¿Que diferencia esta operacion de otras polıticas de vivienda social? No solo se obtendrıa unavivienda, sino que «estas viviendas estarıan en el mismo lugar que las anteriores y su construccion secontrolarıa por los futuros usuarios hasta en los mas mınimos detalles» (Leal y Tobıo, 1986).

• «[. . . ] el Estado reconocio por fin el derecho de encauzar el valor urbano en favor de quienes habıanconstruido la ciudad —no de los propietarios del terreno ni de los presuntos promotores que desa-ban lucrarse con la urbanizacion[. . . ]— Y se volvio a proyectar la polıtica urbana de manera que elcinturon interior del nucleo de Madrid fuera habitado por los pobladores de las barriadas de chabo-las una vez que estas ultimas se hubiesen eliminado: renovacion urbana, pero no remocion social»(Castells, 2001).

• Consiguieron tambien ciudad. «Los vecinos pedıan viviendas en el mismo suelo en que residıan yen las mejores condiciones de financiacion. Y han conseguido sus pisos en barrios con mejor nivelde urbanizacion que los de su entorno metropolitano periferico sin haberse desplazado apenas delantiguo lugar de residenciay a acambio de un desembolso economico que difıcilmente llega al 10% desus ingresos familiares» (Villasante et al., 1989).

• «Otro aspecto innovador consistio en imponer la participacion de los residentes en el proyectoy aplicacion del plan de utilizacion del suelo y en la construccion de los bloques de viviendas»(Castells, 2001). La participacion no fue una demanda caprichosa. La desconfianza hacia las for-mas de hacer de la administracion era maxima, los vecinos tenıan presente el estado desastroso denumerosas promociones sociales del franquismo, tal como nos recuerda Martın Arnoriaga (1986).Perez Perez y Perez Perez (1998) ilustran otro capıtulo en el que la participacion fue imprescin-dible para la llegada a buen puerto de un diseno fısico: el Parque Lineal de Palomeras cuyo proyectoinicial, previo a la intervencion vecinal, situaba la autopista M–40 entre el parque y las viviendas,alejandolo de estas y perdiendo la oportunidad de aprovechar el parque como elemento de amortigua-cion entre el barrio y la infraestructura. Tambien resulto decisiva la participacion en la coordinacionentre las diferentes instancias administrativas que complementaban la mera construccion de vivien-das, tal como recuerda Felix Lopez Rey (Hernandez, 1987) y como se muestra en la creacion deequipamientos como el Centro Sociocultural Mariano Munoz2 (Bru y Basagoiti, 2001).

¿Que postura asumio la administracion en el proceso, como lo valoro? En cuarto lugar, laadministracion acaba dando respuesta a las reclamaciones de los vecinos pero siempre arrastrada porellos.

«Se produce una especie de vacıo de poder en el campo de la gestion, la planificacion, la elaboracion delos censos, el diseno, que terminan por ocupar los propios vecinos a coste, eso sı, de vencer todo tipo deresistencias inerciales de quien, incapaz de ejecutar, ve con desconfianza que otro lo haga en su lugar»(Villasante et al., 1989), pero tambien por las circunstancias:

«Era una reivindicacion de la dignidad exigible por unos vecinos para los que el hecho dehabitar se resumıa a existir en unas condiciones inadmisibles. Y era una reivindicacion polıti-ca formulada en un momento complejo donde fuerzas de extrema derecha e izquierda podıanquebrar la cuerda floja de mınimo consenso sobre las que caminaban las debiles institucionespredemocraticas. A nadie convenıa que miles de ciudadanos se manifestaran en la Castellanasumandose con sus legıtimas aspiraciones a un desorden no deseado» (Roman, 2003).

La administracion hace todo lo posible para que el programa de Barrios en Remodelacion sea una operacionirrepetible: «Desde la perspectiva de la administracion, la remodelacion se planteo siempre como unaoperacion especial, cerrada y censada con nombres y apellidos de los beneficiarios», se realizo bajo unmarco jurıdico que se encargaba de garantizarlo: «la Orden Comunicada tenıa entre otras cosas laimpagable virtud de evitar su extension a otras ciudades con similares problemas de vivienda[. . . ] ni delejos la remodelacion es fruto de la sensibilidad de la Administracion hacia un acuciante problema social»(Villasante et al., 1989).

2http://habitat.aq.upm.es/boletin/n12/apbru.html

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¿Como se financio el acceso de los vecinos a la vivienda? «Hay que partir de que cuando unnucleo de poblacion se estanca en una situacion marginal y, de la que demuestra querer salir, pero nopuede, el problema se encuentra configurado en terminos de demanda insolvente. Existe un escalon entreel poder adquisitivo de la poblacion y los precios de la vivienda en el mercado. Es mas una cuestionfinanciera en cuanto a condiciones de pago aplazado, que de valor de ejecucion del producto. La unicasalida es subvencionar los costes del capital aplazado, y ampliar los plazos. Rellenar ese escalon imposiblede salvar» (Paredes Grosso, 1983). Segun las condiciones establecidas por la Orden Comunicada ,enunciadas en Castro (1996), el precio que los vecinos debıan pagar por la vivienda se descomponıa en:

• 5% de aportacion inicial aportada por el vecino.

• 20% de prestamo (devolucion al 5% de interes anual).

• 75% de anticipo (devolucion sin interes).

Tanto el prestamo como el anticipo se amortizan a 35 anos. Las cuotas de amortizacion seran crecientesal 4% anual. Los casos de especial necesidad se beneficiaron de condiciones mas ventajosas. A estascondiciones se les deducıan las indemnizaciones por suelo y por la vivienda antigua ası como subvencionesa fondo perdido que en algunos casos podrıan alcanzar hasta el 30% del precio de la vivienda. En el caso dePalomeras se incorporo a la operacion la posibilidad de ingresar en el Banco Hipotecario la indemnizacionpor la expropiacion de la vivienda previa con un interes fijo negociado en el 13% (quedando el interes globalen los pagos a devolver a la Administracion en torno al 1% anual). La inmensa mayorıa de los vecinosopto por la propiedad, es de destacar que hecho el calculo, las mensualidades por el alquiler resultaranmas elevadas que las de adquisicion en propiedad. Tambien hay que resenar que estas condiciones fueronunicas a la operacion, el resto de vivienda de promocion publica se regıa por otras normas que elevabanel precio de la vivienda y reducıan los plazos de amortizacion (las tripas de la gestion se desentranan enVinuesa (1987) y Paredes Grosso (1983)).

¿Cual fue el saldo economico global de la operacion? Segun explica Vinuesa (1987), la inversionpublica, en pesetas de 1986 se descomponıa en 159.104 millones de pesetas en obra y 27.614 millones inver-tidos en la obtencion de suelo, a los que hay que sumar otros 11.000 millones de pesetas en suelo aportadopor la Administracion (valorado a precios oficiales de modulo), la inversion total rozaba por tanto los200.000 millones de pesetas. La cantidad recuperada por la Aministracion ascendıa a unos 62.000 millonesde pesetas (aproximadamente un tercio de la inversion). No acaba de estar claro si estos numeros se refie-ren solo a la construccion de las viviendas o si incluyen la totalidad de la operacion: sistemas generales,infraestructuras, equipamientos, urbanizacion y una inmensa bolsa de suelo publico para futuras opera-ciones. Advierte Eduardo Hernandez (1987) que hay que incluir todos estos parametros para esbozarel verdadero saldo economico de la operacion. Sin olvidar un aspecto importantısimo, esta operacion fueposible en parte por la alianza que el sector de la construccion asumio con la misma, dado que necesitabaun motor que lo mantuviera en funcionamiento en momentos de recesion.

Retrato de chabolista. . .

Este Retrato de chabolista con piso intenta acometer la labor de diseccion de la operacion, con vistas acomprenderla en su mecanismo mas interesante: la funcion desempenada por el tejido social. Esta labor forensese realiza con vistas puestas en el futuro: «La remodelacion puede ser, en este sentido, un interesante vivero deexperiencias que permita remediar errores pasados y plantear soluciones futuras» (Villasante et al., 1989).

Metodo de trabajo

Los autores intentan en todos los capıtulos huir de valoraciones lineales, procurando ofrecer siempre unabanico de categorıas de clasificacion que permiten modelizar con mayor sensibilidad la complejidad del tema.Para ello se asumen tres lıneas de trabajo:

Economıa/sociologıa. Historia del proceso, contada por sus propios protagonistas con apoyos de datosestadısticos y cronologicos.

Ecologıa urbana. Analisis del antes y del despues de la operacion. Observacion de las caracterısticasfısicas de los barrios resultantes. Si bien el analisis fısico de los barrios analizados es exhaustivo y seha hecho un esfuerzo por describir la valoracion y el uso que merece el espacio para los vecinos, tanto elpublico como el de las viviendas. En cuanto a la relacion entre el diseno fısico del espacio y la participacionde los vecinos resulta paradigmatico el caso de Meseta de Orcasitas, podemos encontrar descripciones ymateriales en el libro editado por la propia asociacion (Martın Arnoriaga, 1986). Echamos de menos,quizas, la aparicion de un analisis que vincule el tipo y la intensidad de la participacion con el resultado

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fısico final, y que evalue como podrıa haberse optimizado el resultado fısico a traves de la interaccionvecinos-tecnicos.

Etnologıa ciudadana. Tipos de tejido y usos del espacio que realizan los ciudadanos. Tejido social antesy despues de la remodelacion. Encuesta y percepcion del proceso una vez concluido este.

Este enfoque investigador pretende ahondar en la busqueda de conceptos que permitan describir con precisionlos resultados, sus virtudes y sus defectos, intentando consolidar ideas que nos permitan un acercamiento massensible a los mecanismos de creacion de ciudad. Estas ideas–fuerza serıan lo acogedor y la apropiacion:«El espacio no es algo muerto, es paisaje y por tanto relacion entre formas de energıa y formas de conciencia.El sentimiento energetico de acogida e integracion en el medio fısico acogedor esta en relacion directa con elconcepto de apropiacion (que viene de lo que hemos llamado ‘‘alojarse o ser alojado’’). Por tanto, el espacio fısicono es el determinante que crea comunidad y paisaje, sino que es el hacernos ciudadanos lo que va transformandoel paisaje hasta hacerlo apropiado y acogedor. Hacer ciudades es el resultado de un proceso de conciencia social,y no al reves. Y no es un puro deseo, sino el resultado de los ejemplos que hemos analizado, y a lo que hemosllegado en buen numero de los capıtulos precedentes. Pero esta metodologıa, holıstica y radical, no se apoya ensimple voluntarismo, sino tambien en datos concretos y tecnicas, y ante todo es una puerta de abrir caminospara la transformacion social de la realidad».

No se puede olvidar la variedad de tecnicas empleadas para hacer posible la investigacion, nos limitamos aquıa enumerarlas: colaboradores de barrio, analisis de la documentacion, analisis cuantitativo inicial, entrevistas enprofundidad (50 entrevistas), grupos de discusion de ocho personas procedentes de sectores informales activosde base (diez grupos de discusion), encuesta (a partir de 500 entrevistas) y puntos de observacion.

Participacion y tejido social

En cuanto a los barrios, se clasifican segun su tamano y origen, tal como se muestra en el cuadro 1. Cadatipo de barrio vivio el proceso de forma diferente. Segun el tipo de modelo y de participacion los resultadosfueron notablemente distintos. Consideramos valioso incluir un analisis detallado de ciertos aspectos del libro.En adelante, cuando no se espeficique lo contrario, las citas corresponderan a Retrato de chabolista con piso.

Para empezar, los autores del libro intentan hacer una valiosa identificacion de los agentes que participanen esta historia:

La base social: «Recoge al conjunto de los vecinos interrelacionados entre sı a traves de vınculos totaleso primarios, de vecindad o parentesco. Se trata por tanto de comunidades cuya cotidianidad esta impreg-nada de arquetipos primordiales, sin llegar a recrear valoraciones propias y manteniendo una pasividadgeneralizada».

Los poderes institucionales: «con una cultura separada, ni siquiera se encuentran fısicamente en losbarrios [. . . ] La racionalidad que busca estar separada y distante, por encima de las tensiones, sobre lasclases sociales, pretendiendo superarlas».

Los grupos animadores: «Agregados de pocas personas que pretenden actuar en la comunidad segunesquemas o pautas predeterminadas en gran medida por una orientacion previa [. . . ] su punto de referenciasea algun horizonte ideologico amplio y externo a la subcultura local, una ideologıa que anime al propiogrupo y que este trata de difundir entre los demas vecinos para influir en ellos de esta forma». Estosgrupos animadores pueden pertenecer a la base social de un determinado lugar o llegar desde fuera condistintas intenciones: interes, curiosidad, altruismo, deseo de influencia, «[. . . ] la comunicacion que suelenestablecer los grupos con los sectores y la base social [. . . ] se da preferentemente para actividades concretasy en momentos determinados».

Los sectores activos: «[. . . ] viven cotidianamente la vida de barrio, reproducen las pautas de conductade la subcultura, estereotipos de cada lugar. Son, en resumen, uno mas de las redes de parentesco yvecindad, pero destacan de la base social en su conjunto por determinadas circunstancias que se narran encada caso. No se trata por tanto de sectores homogeneos, sino de personas que, en determinados ambitos(mercado, bares, parroquia, asociaciones de vecinos, calles y en general lugares de encuentro), tienen unapresencia reconocida tacitamente por los demas y un influjo notable en sus opiniones [. . . ] lo que predominaes una cierta inquietud que puede generar activismo por transmformar lo mas cotidiano, su entorno, suvecindario [. . . ] la comunicacion entre los sectores y los vecinos es siempre permanente y circunstancial,aunque renovada».

Hay que destacar que ninguno de estos cuatro modelos es puro, algunos agentes se van transformando alo largo de la historia, y en cada barrio, cada grupo adquiere caracterısticas y protagonismos diferentes. Estose acentua dado el momento historico de transferencias y mezclas entre base, movimiento vecinal, partidospolıticos, entrada de estos en las distintas administraciones. . .

280

Se echa de menos una descripcion pormenorizada del papel asumido por la Coordinadora de Barrios queposibilito el despegue de la operacion como un todo.

En cada tipo de barrio tomo la iniciativa un agente distinto, encauzandose el proceso por tres caminosdiferentes:

Ciudadanıa: Se produce por la «confluencia de grupos formales con los sectores informales [. . . ] en estoscasos el enfasis se situa en la participacion de los propios vecinos. Se da una confluencia grande entreaquellos grupos formales que acuden o estan en el barrio y los sectores informales de este [. . . ] esto haceque el proceso de transformacion sea sentido subjetivamente como algo propio. Hay un alto nivel decontrol, de forma que la asistencia tecnica es entendida como algo al servicio de los vecinos dando pie aun alto grado de eficacia en la ejecucion. El resultado final estara definido en terminos generales por laidentificacion de los nuevos vecinos con el nuevo barrio». Este modelo se produce principalmente en losbarrios-pueblo de tamano medio.

Gestion: Las riendas del proceso las toman los grupos formales y la administracion. «En este caso son losgrupos formales del barrio, ya sean Juntas directivas de asociaciones de vecinos u organizaciones polıticas(habitualmente una combinacion de ambas dado que, en cierta forma, es difıcil separar unas de otras)quienes asumen practicamente por completo el protagonismo de la remodelacion. [. . . ] La sustitucion de laparticipacion directa por mecanismos mas o menos sofisticados de delegacion comporta un distanciamientonatural entre el producto final y sus futuros usuarios» Los resultados de esta forma de hacer se verıan re-flejados principalmente en la operacion Palomeras, no exenta de tensiones (Cervera y Hernandez, 1978y Lopez, 1978).

Populismo: Se produce cuando desde la administracion o desde algun grupo animador exterior al barriose arranca el proceso. «[. . . ] Se asienta en los barrios menos consolidados, con un tejido asociativo debily una capacidad de auto defensa o de resistencia casi inexistente. Ya sean grupos o individuos se terminapor imponer un estilo paternal-asistencial que presenta ula obtencion de la vivienda no tanto como unlogro del vecindario sino como el fruto de la mediacion de estos portavoces colectivos o individuales antela administracion. La participacion es aquı tan solo una caricatura [. . . ] La descohesion comunitaria yla desvinculacion con el producto final, que no se siente como propio, son los frutos habituales de estaforma de entender y acometer la remodelacion». El prototipo de esta situacion se producirıa en los barriosmargen.

Cada una de las vıas conduce hacia un lugar distinto. Los autores identifican tres grandes grupos de resul-tados :

Tejido social: «[. . . ] hacen incapie en una serie de caracterısticas propias que suponen una incorporacionciudadana a partir de conservar o reanimar su propio tejido social. Las formas de adjudicacion, la hege-monıa de una cultura comunitaria, la falta de enfrentamientos entre grupos nicos o asociativos, las formasde soluciones cooperativas ante problemas nuevos de mantenimiento, etc., son algunos indicadores de loque llamamos intentos de cultura ciudadana».

Integracion metropolitana: «aquı juega mucho el caracter de centralidad del que se parte, el diseno, ytambien la voluntad de indiferenciacion de los vecinos, que prefieren ser antes una calle, o una urbanizacionmas, que un barrio diferenciado en cuaqnto que aporte su propia fisonimıa en la ecologıa urbana.»

Pobreza y marginacion: «Dicho en otras palabras, en determinados casos no hay tanto ghetto comoantes, pero en otros solo se ha conseguido que la marginalidad horizontal se ponga vertical, y quizas ocupemenos cuelo. Los grados de pobreza perduran, y aun aumentan en muchos casos con la crisis, de formaque la redistribucion de rentas conseguida no es mas que pan para un dıa.»

La evaluacion de cada una de estas situaciones se realiza de una forma flexible a traves de la utilizacion deunos graficos piramidales que permiten comprender la posicion relativa de cada barrio entre estos tres vertices.La relacion entre los modelos descritos y los resultados no es lineal.

Evaluacion de la Remodelacion

La principal crıtica que hacen los autores a toda la operacion es que tanto la administracion como la mayorıade los tecnicos reprodujeron sin mas el sistema y que los movimientos vecinales asumieron tal reproduccion.

Grandes lagunas del proyecto son por ejemplo el olvido de espacios para la produccion y su vinculacion conla educacion y la gestion del espacio publico y semipublico, que hubieran podido dar una cierta autonomıa a losbarrios y prepararlos de cara a la crisis social que se producirıa al poco de ponerse en marcha la Remodelacion;la ausencia de distintos tipos de vivienda que respondieran a las distintas situaciones de los vecinos; tampoco seensayaron formulas como las cooperativas de gestion o modos especiales de financiacion ni formulas de propiedad

281

Figura 2: Situacion relativa de cada barrio tras la remodelacion

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para el suelo publico (tales como la cesion, el alquiler o la venta del derecho de superficie. . . ); faltaron analisiscrıticos sobre los antiguos barrios que pudieran incorporar parte de sus valores al diseno de los nuevos conjuntos,y que en cualquier caso incluyeran la informacion de la topografıa y del lugar; se fallo al no prever que los gastosde viviendas de este tipo (ascensor, calefaccion. . . ) podrıan resultar inasumibles para parte de los realojados.

En general se detecta que los barrios en que fue mayor la participacion fue tambien mayor la satisfaccion.Se puede decir que se hizo poco por cuidar el tejido social donde este no tomo de manera firme la iniciativa.No se valoro como positivo y como un objetivo a potenciar el mantenimiento de esta participacion a lo largodel tiempo. Se hizo tambien poco por imitar los modos de los enclaves que mayor exito tuvieron (Meseta deOrcasitas, por ejemplo) intentando utilizar sus pautas en los lugares mas conflictivos.

En cuanto a las recomendaciones que se hacen de cara al futuro, resulta de un interes enorme la aparicion delconcepto barrio-ciudad, que los autores del libro desarrollaran en numerosos estudios posteriores: «Profundizaren la nocion barrio-ciudad, muy distinta del barrio-apendice de la urbe carente de una logica propia, es un primerpaso. Por ello nada mejor que aprovechar el sedimento de decadas de conviviencia; impulsar todas las iniciativasde descentralizacion metropolitana, que vayan articulando las partes (barrio) sobre el todo (metropolis); reducirla dependencia en materia de empleo y ocio con respeto al centro tradicional creando flujos centrıpetos (entredistritos y barrios) y tambien centrıfugos (de otras partes de la metropoli); descentralizar la oferta culturaly su hasta hoy irremediable localizacion». Se insiste pues en el modo en que cada propuesta de barrio sediseno desgajada del resto, sin que se pensaran verdaderos mecanismos de integracion, ni fısicos (continuidadde calles) ni de uso (equipamientos, lugares de produccion) que permitieran que estos distintos trozos de ciudadfuncionaran de forma coordinada.

Cabe destacar que muchas de estas limitaciones se produjeron por falta de tiempo; al ver que la administra-cion accedıa a sus peticiones, los vecinos tomaron como gran preocupacion ver llegar el proceso a buen puerto:querıan las viviendas.

Y como conclusion, la pregunta que se hacıa Paredes Grosso (1983), arquitecto coordinador de la re-modelacion de Palomeras en el numero monografico de la revista Arquitectura del Colegio Oficial deArquitectos de Madrid (COAM) dedicado al tema, y a la que intenta dar respuesta, como hemos visto, elestudio aquı resenado:

«¿Existe en todo esto un atisbo de modelo de intervencion urbana, aunque el mismo se encuentreconjugado en un tiempo irregular e imperfecto, arrastrado por el frenillo de su propio contexto? [. . . ]Cuando en los gritos vecinales se ponıa junto a ‘‘Viviendas aquı y ahora’’, la pretension de ‘‘Unaciudad digna. . . Realizada. . . Bajo nuestro control. . . ’’ se estaba hablando de una ciudad culta ydemocratica. Se estaba proponiendo un modelo, imperfecto por real y realizable, pero no falto decoherencia»

(Paredes Grosso, 1983).

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Carlos Jimenez RomeraMariano Vazquez Espı

Edicion del 30–6–2005

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