3.1 Estado Sociedad Gestion Desastres

7/25/2019 3.1 Estado Sociedad Gestion Desastres

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AALLLLAANNLLAAVVEELLLL

EEDDUUAARRDDOOFFRRAANNCCOO

(Editores)

ESTADO, SOCIEDAD YGESTIN DE LOS DESASTRES

EN AMRICA LATINA

EN BUSCA DEL PARADIGMA PERDIDO

Red de Estudios Sociales en Prevencin deDesastres en Amrica Latina

1996


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ESTADO, SOCIEDAD Y GESTIN DE LOS DESASTRESEN AMRICA LATINA

En Busca del Paradigma Perdido

Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latinahttp://www.desenredando.org 2

Este libro ofrece los resultados del proyecto de investigacin "Sistemas nacionalesde prevencin y atencin de desastres en Amrica Latina: un estudio comparado deexperiencias de implementacin", concebido y ejecutado por la Red de EstudiosSociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED) y realizado con elapoyo de ODA del Reino Unido, ECHO de la Unin Europea y CIID de Canad.Incluye los casos de Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala,Mxico, Colombia y Per. Aborda el origen y la evolucin de los organismosgubernamentales y sistemas nacionales que estos pases se han dado en lasltimas dcadas para la gestin de los desastres, ligndolos tanto a las experienciasde desastres vividos como a los procesos sociales y polticos de esos pases y de laregin. En base a estudios de caso, realizados por investigadores e institucionesinvolucradas en el tema, somete a crtica la implementacin de estas estructuras,revela las nociones que las informan, identifica a los actores sociales que intervieneny compara los procesos de tal manera de llegar a conclusiones generales para laregin latinoamericana. Haciendo uso de un marco terico que considera los msrecientes y significativos avances sobre el tema y recogiendo la experiencia real delesfuerzo de los pases para abordar esta problemtica, sus conclusiones

contribuyen tanto a reconocer los factores y procesos que significan estasestructuras como a la formulacin de propuestas en ese campo.

Poco a poco los desastres dejan de ser vistos como las grandes emergenciasproducidas por fenmenos naturales imprevisibles y pasan a ser reconocidos comoel resultado de la combinacin de un conjunto de variados factores que son parte delos procesos sociales de los pases. Un terremoto, una erupcin volcnica, unainundacin o una sequa no son suficientes para producir un desastre: lasconstrucciones inadecuadas para un medio en donde histricamente se han repetidolos terremotos, la ocupacin de las faldas de los volcanes activos como medio nicoy permanente de subsistencia, la ocupacin de los cauces y las riberas de los ros yquebradas por pequeas poblaciones o por grandes ciudades, los sistemas

productivos e infraestructuras incompatibles con las caractersticas del medioambiente, la incapacidad de los Estados y sociedades para controlar u orientar estosprocesos, son hechos que muestran a los desastres como el resultado de procesosque comprometen a muchos aspectos y actores de la sociedad. En los aos setentay ochenta en Amrica Latina, los pases de la regin han creado o reformadomuchos de los organismos gubernamentales y sistemas nacionales encargados dela problemtica de los desastres. En base a qu concepcin de los desastres, a laparticipacin de qu instituciones y actores sociales, siguiendo qu modelos y bajola influencia de qu experiencias de desastres y de perodos polticos ha ocurridoesto? Qu nivel de implementacin y efectividad muestran estas estructuras en losdiferentes pases? Logran incorporar todos los aspectos, actores e institucionesinvolucrados en los procesos que generan los desastres? Deben hacerlo? Cmo

y en qu medida? Todas estas son preguntas que este libro busca responder paraexplicarse la situacin de estas estructuras gubernamentales o nacionales,identificar sus lmites, sealar sus posibilidades y ofrecer nuevas perspectivas parala innovacin y el cambio.


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TABLA DE CONTENIDO

BIODATAS.......................................................... ........................................................... ....................4

PRESENTACIN ......................................................... ............................................................ ..........7

INTRODUCCIN.............................................................................................................................10

Allan Lavell......................................................................................................... 10


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BIODATAS

Omar Daro Cardona Arboleda. Es ingeniero civil, graduado en la UniversidadNacional de Colombia, Manizales. Realiz estudios de postgrado en ingeniera

ssmica, mitigacin de riesgos y prevencin de desastres en Yugoslavia, EstadosUnidos e Inglaterra. Actualmente es profesor catedrtico de la unidad de postgradode ingeniera ssmica de la Universidad de los Andes y presidente de la AsociacinColombiana de Ingeniera Ssmica. Fue Director Nacional de Prevencin y Atencinde Desastres de Colombia (1992-1995) y miembro del Comit Tcnico Cientfico deNaciones Unidas para el DIRDN. Es miembro fundador de la Red de EstudiosSociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED), y consultor yasesor de la OPS, PNUD, DHA y USAID/OFDA. Ha publicado ampliamente sobre eltema de los desastres.

Eduardo Franco Temple. Es antroplogo, graduado en la Pontificia UniversidadCatlica del Per, con estudios de postgrado en antropologa en la misma

universidad. Trabaj desde 1981 hasta 1991 como investigador en el Centro deInvestigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA) Piura, Per. Desde 1992trabaja como Jefe de Proyecto en el Programa de Desastres de ITDG-Per.Miembro de la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en AmricaLatina (LA RED), uno de los editores de la revista Desastres & Sociedad,cuenta convarios artculos sobre el tema de desastres.

Gisela Gellert. Es licenciada en geografa humana, graduada en la UniversidadMartn Lutero, Halle/Wittenberg, Alemania. Ha realizado diversos trabajos deinvestigacin y docencia en Guatemala desde 1978, principalmente en el campo degeografa urbana y poblacin. Actualmente se desempea como Coordinadora eInvestigadora de Estudios Urbanos y Desastres en FLACSO-Programa Guatemala.

Desde 1990 viene participando como investigadora y coordinadora para el casoGuatemala en varios proyectos regionales sobre desastres. Cuenta con variaspublicaciones sobre el tema de geografa urbana, poblacin y desastres.

Maritza Guilln. Es graduada en la Universidad Autnoma de Honduras, conmaestra en Relaciones Industriales. Ha sido consultora en diversos proyectos deinvestigacin en el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), paraACDI y otros, consultora de la Secretara de Planificacin, Coordinacin yPresupuesto (SECPLAN) de Honduras, Profesora Visitante de la UniversidadInternacional de Florida, USA, y miembro del Equipo de Consultores de laOrganizacin Iberoamericana sobre Juventud, Espaa, para el proyecto "Juventuden Latinoamrica, Propuesta de Polticas". Se desempe como Directora Ejecutivadel Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (CEPROD) de Honduras.Actualmente es miembro del Equipo de Consultores en el Proyecto Regional para laInvestigacin "Mercados Laborales y Equidad en Centroamrica" dirigido porFLACSO, Costa Rica. Cuenta con varias publicaciones relacionadas con temas deGnero, Poltica Social Nacional, Pobreza, Comercio Internacional, entre otros.

Allan Lavell.Es gegrafo, doctor en geografa econmica, graduado en la LondonSchool of Economics and Political Science de la Universidad de Londres. Esespecialista en desarrollo urbano y regional. Ha sido investigador y docente en lasUniversidades de Londres, Middlesex Polytechnic, Autnoma Metropolitana deMxico, Autnoma de Mxico y Costa Rica, en el Colegio de Mxico y en la


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Confederacin Universitaria Centroamericana. Es investigador asociado de laSecretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO,y coordinador del nodo para Amrica Central y el Caribe de la Red de EstudiosSociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED). Tiene una largalista de ttulos publicados entre libros, captulos de libros y ponencias.

Patricio Len. Antroplogo y metodlogo, se gradu en la Universidad deConcepcin, Chile. Trabaj en el ICIRA y en la Universidad de Chile. Desde 1972trabaj en el Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), laUniversidad Nacional de Costa Rica y la Universidad de Costa Rica. Desde 1992trabaj en la Maestra Latinoamericana de Trabajo Social de la UniversidadAutnoma de Honduras y en el Centro de Estudios y Promocin para el Desarrollo(CEPROD) de Honduras. Especializado durante muchos aos en temas dedesarrollo rural y- de empleo, se incorpor al grupo de investigadorescentroamericanos que trabajan el tema de desastres, ligndose a los proyectos deFLACSO y formando parte de la Red de Estudios Sociales en Prevencin deDesastres en Amrica Latina (LA RED).

Mario Lungo.Es arquitecto, con estudios de postgrado en la Universidad de ParsVIII y en ciencias sociales en la Escuela Prctica de Altos Estudios de Pars,Francia. Ha sido director del Programa Centroamericano de docencia de laConfederacin Universitaria Centroamericana. Actualmente es vicepresidente delComit de Desarrollo Urbano Regional de la Internacional Sociological Association,Profesor de la Universidad Centroamericana "Jos Simen Caas" de San Salvadory coordinador regional para Centroamrica de la Global Urban Research Initiative.Miembro de la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en AmricaLatina (LA RED), cuenta con varias publicaciones sobre este y otros temas.

Elizabeth Mansilla.Es economista, graduada en la Universidad Nacional Autnoma

de Mxico, con postgrado en Urbanismo en la misma universidad. Actualmente esinvestigadora del Instituto de Investigaciones Econmicas (HE) de la UNAM. Hadesarrollado diversas investigaciones sobre el tema de los desastres, relacionadoscon aspectos urbanos, econmicos y de gestin institucional y social. Fue SecretariaAcadmica del Consejo Mexicano de Ciencias Sociales (1991-1994), dentro del cualpromovi la formacin y coordin el Grupo de Trabajo sobre Desastres y organizdiversas reuniones, nacionales e internacionales, sobre el tema. Es miembrofundador de la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en AmricaLatina (LA RED), en la cual actu como coordinadora del Nodo para Amrica delNorte, desde su conformacin hasta 1994. Cuenta con varios artculos publicadossobre el tema de los desastres.

Lina Pohl. es sociloga, con estudios de maestra en Ciencias Sociales enFLACSO, Mxico. Actualmente es consultora independiente y coordina el proyectode becas regionales en Centroamrica para la Fundacin del Partido de los Verdesde Alemania.

Fernando Ramrez Gmez. Es socilogo, con estudios de maestra en laUniversidad de Pars VIII. Ha trabajado en diferentes instituciones realizandoinvestigaciones y consultoras sobre temas de poblacin, desarrollo y desastres parael gobierno colombiano y organismos nacionales de Colombia y para NacionesUnidas. Fue consultor de la Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin deDesastres de Colombia hasta 1994. Miembro de la Red de Estudios Sociales en


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Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED), cuenta tambin con diversaspublicaciones sobre el tema de desastres.

Francisco Reyna. es socilogo, graduado en la Universidad de San Carlos deGuatemala. Actualmente se desempea como Auxiliar de Investigacin de FLACSO-Programa Guatemala.

Linda Zilbert Soto. Es arquitecta, estudi en la Universidad Particular RicardoPalma de Lima, se especializ en Planificacin Urbana y Mitigacin de Desastres.Particip en el Proyecto de Rehabilitacin Urbana del rea de Huaycn, primeraintervencin planificada del Municipio de Lima Metropolitana en los procesos deasentamientos humanos para dotar de vivienda a sectores de bajos recursos.Trabaj en PREDES y desde 1993 viene trabajando en ITDG-Per como miembrodel Programa de Desastres en diferentes actividades de investigacin ycapacitacin. Coordina para el Per el Proyecto Desinventar(Sistema de Inventariosde Desastres) de LA RED.


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PRESENTACIN

Este libro ofrece los resultados de un proyecto de investigacin concebido yejecutado por la Red de Estudios Sociales en Prevencin de Desastres en AmricaLatina (LA RED), con el apoyo de ODA del Reino Unido, ECHO de la Unin Europea

y CIID de Canad. El ttulo original del Proyecto fue el de "Sistemas de Prevencin yMitigacin de Desastres en Amrica Latina: un estudio comparado de experienciasde implementacin", que inicialmente consideraba los casos de Costa Rica, Mxico,Per y Colombia. Ms adelante, sobre la base de los equipos nacionalesconformados para el proyecto "Comunidades urbanas en Centroamrica:vulnerabilidad a desastres y opciones de prevencin y mitigacin", coordinado por elPrograma de Desastres de la Secretara General de FLACSO y apoyado por CIID deCanad, se incorporaron los casos de El Salvador, Honduras y Guatemala. Ademsde los resultados en los siete pases que se incorporaron al proyecto por parte de LARED, el presente volumen reproduce tambin un estudio realizado sobre Nicaraguapor Hans Illy, en el contexto de una misin de la GTZ-Alemania en ese pas. Aunqueste no form parte del proyecto de LA RED, su objeto, enfoque y conclusiones son

similares a los de este proyecto.

La coordinacin general del Proyecto estuvo a cargo de Allan Lavell, de la SecretaraGeneral de FLACSO, y de Eduardo Franco, de ITDG-Per; Allan Lavell coordin elestudio de los casos centroamericanos, hacindose cargo de las investigaciones porpas en esa regin: Gisela Gellert y Francisco Reyna, de FLACSO-Guatemala, enGuatemala; Mario Lungo y Lina Pohl, de FUNDE, con la colaboracin de SoniaBaires y Marta Gonzles, en El Salvador; Patricio Len y Maritza Guillen, deCEPROD, en Honduras; y Allan Lavell, que realiz el estudio del caso costarricense,con la colaboracin de Nora Sequeira y Cristina Araya, tambin de FLACSO, y deManuel Argello, de ALTERNATIVAS PARA EL DESARRROLLO. Coordin y realizel estudio en Mxico, Elizabeth Mansilla, en ese entonces de COMECSO y

actualmente miembro del Instituto de Investigaciones Econmicas de la UNAM,recibiendo la colaboracin de Erika Olvera e Ignacio Rubio. El de Colombia fuerealizado por Fernando Ramrez, durante la investigacin Consultor de la DireccinNacional para la Prevencin y Atencin de Desastres (DN-PAD) de Colombia, y porOmar Daro Cardona, en ese entonces Director General de la misma. EduardoFranco coordin, y realiz junto con Linda Zilbert, tambin de ITDG-Per, el anlisisdel caso peruano, recibiendo la colaboracin de Alicia Minaya, Luis Gamarra y MaraIsabel Murillo.

El proyecto inicial surgi en la II Reunin General de LA RED en Cali, Colombia, enmarzo de 1993, fue formulado con las contribuciones de los investigadores allpresentes y evolucion en todo momento muy cerca de los dems proyectos yactividades de LA RED. De hecho, se benefici permanentemente de loscomentarios, contribuciones y experiencias de sus dems miembros e instituciones ;su elaboracin estuvo a cargo de Allan Lavell.

Formulado el proyecto general, en abril de 1993, se fueron constituyendopaulatinamente, segn los recursos disponibles, los equipos nacionales, cada unode los cuales debi redactar un plan para cada pas. En el proceso de lainvestigacin los equipos se reunieron en tres talleres regionales. El primero de ellosse realiz en el contexto de la III Reunin General de LA RED en Puerto Escondido,Mxico, en diciembre de 1993, en el que se presentaron los avances de los pasesinicialmente considerados, se hizo una primera crtica y discusin de los conceptos


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que iban apareciendo en el proceso de la investigacin de cada pas para ordenar lainformacin, y se consider la necesidad y posibilidad de incorporar nuevos casos ala comparacin. El segundo taller se realiz en la ciudad de Guatemala, en febrerode 1994, en el que estuvieron presentes los equipos de los nuevos pasesincorporados, a la luz de cuyos avances se enriqueci la discusin del conjunto. Allse concluy con una enumeracin de los ejes del anlisis y los de la redaccin delos informes preliminares, identificndose un conjunto de ejes o factores explicativosdel origen, evolucin y caractersticas de los organismos gubernamentales ysistemas nacionales para la gestin de los desastres. En el Seminario Internacionalsobre "Prevencin de Desastres y Sociedad", organizado en la ciudad de Mxico porCOMECSO, la Seccin de Humanidades de la UNAM y LA RED, tambin en febrerode 1994, y en la Conferencia Interamericana de Cartagena de Indias sobre"Reduccin de los Desastres Naturales, Experiencias Nacionales", de marzo de esemismo ao, organizada por la DN-PAD de Colombia, se presentaron las hiptesiscentrales del Proyecto y los avances del mismo a un mayor nmero de interesados,beneficindose de la discusin de temas asociados all planteados. El tercer taller,con el cual se concluy el proceso de la investigacin, en el que se propusieron y

discutieron los informes preliminares, se realiz en Lima, Per, en el contexto de la VReunin General de LA RED, en octubre de 1994. Asistieron a este taller, ademsde los coordinadores por pas, otros investigadores, representantes de agencias ydirectivos de instituciones gubernamentales de gestin de desastres. En particular,cabe destacar la participacin de Ricardo Mena, Oficial Regional de la DHA, consede en Ecuador, y de Rolando Duran, en ese momento Presidente del Centro deCoordinacin para la Prevencin de Desastres en Amrica Central (CEPREDENAC).Durante el resto del tiempo, hasta la edicin del presente volumen, se redactaron losinformes definitivos por pas, los captulos nacionales de este libro y la introduccin yconclusiones comparativas.

Los investigadores del equipo del Proyecto formaron un colectivo que permiti en

todo momento que cada cual contribuyera desde formaciones y prcticasprofesionales diferentes, recogiendo la experiencia histrica de sus instituciones ypases, al mismo tiempo que de las discusiones generadas tanto en su interior comocon los interlocutores. Estos fueron sobre todo los entrevistados: investigadoresindependientes, acadmicos, representantes de agencias internacionales, directivosy operadores de sistemas e instituciones gubernamentales de gestin de desastres,funcionarios de otros sectores del Estado, profesionales con actuacin en el campoestudiado, dirigentes polticos, autoridades locales y nacionales y dirigentes ypobladores de comunidades; en resumen, el conjunto de actores involucrados eneste campo o en las manifestaciones del mismo durante el proceso de lainvestigacin.

El proyecto se condujo teniendo en cuenta la experiencia acadmica de unos, la dela conduccin de acciones, de planes y de instituciones gubernamentales de gestinde desastres por otro, y la del trabajo participativo con comunidades. Se buscresponder a las preocupaciones y perspectivas de cada una de estas plataformasdesde las que se puede percibir el problema en su integridad. Muchos de losinvestigadores estaban participando tambin en otras actividades de investigacincomparativa de LA RED, lo cual hizo que la evolucin del proyecto recibiera lainfluencia del desarrollo de aquellas. Tanto los resultados del proyecto como estelibro en particular, son producto de un trabajo colectivo en ms de un sentido.Esperamos que la calidad de la base emprica y testimonial ofrecida, la autenticidadcon que se ha pretendido hacer los planteamientos, permitan contribuir al mejo-


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ramiento sustancial en este campo de la institucionalizacin de la gestin y lareduccin de los desastres en la regin, haciendo honor as al esfuerzo realizado pormuchos, antes y ahora.Mientras se editaba este libro, Patricio Len, autor de uno de los captulos, miembrode LA RED, amigo verdadero, falleci. Los dems autores y LA RED le dedicamoseste libro. El siempre represent para nosotros la estricta rigurosidad del juicio almismo tiempo que la generosidad sin lmites hacia el otro. Este libro representa algoparecido a lo que nos ha dejado: la necesidad de analizar sin dejar pasar nada, perotambin la certidumbre de que el campo que tratamos nos requiere a todos.

Los Editores


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INTRODUCCIN

Allan LavellSecretara General, FLACSO

"Los que gerencian los desastres en el sector pblico no han llevado a cabo unaevaluacin sistemtica de los aspectos operacionales y de formulacin de polticasque enfrentarn durante la presente dcada. Aspectos claves que tendrn queconsiderar incluyen: el desarrollo de un entendimiento ms claro de "desastre"; unreconocimiento de que los desastres son eventos sociales; una apreciacin delrango creciente de amenazas a las cuales estn expuestas las personas; laaplicacin de tecnologas a la gestin de los desastres; y la evaluacin crtica de losa priori acerca de la gestin de los desastres y operaciones para enfrentarlos.

Estas consideraciones probablemente no aparecern espontneamente. Cambiossustantivos en las polticas y la prctica para la gestin de los desastres solamentese lograrn si los investigadores acadmicos actan como catalizadores,

difundiendo ms los resultados de sus investigaciones, estimulando al sector pblicoa llevar a cabo un anlisis crtico de la gestin de los desastres" (Buckle, 1990:301).

La extensa cita de Buckle, arriba reproducida, aparece en un artculo publicado enun nmero especial de la Revista Mass Emergencies and Disasters, dedicado altema de los "Desafos y Oportunidades que se presentan en el mbitoOrganizacional para los Desastres". Convencida de que un paso fundamental haciael cambio se da gracias al anlisis de la forma en que histricamente se ha llegadoal presente, la Revista dedicaba este nmero a la presentacin de varios estudioshistricos sobre los sistemas de gestin de desastres en los EEUU y Asia austral, enparticular.

Hasta la fecha, no ha existido un esfuerzo sistemtico para llevar a cabo una tareasimilar en los pases en vas de desarrollo, los mismos que sufren el peso de losdesastres en el mundo. El presente volumen de ensayos constituye un esfuerzonico para remediar este dficit en Amrica Latina, en una coyuntura en la que secelebra el Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres Naturales(DIRDN), cuyos objetivos principales solamente se lograrn con una ms decidida,comprensiva, coordinada, consistente e innovadora poltica pblica en la materia. Siesto no sucede, llegaremos al fin del Decenio arrastrando todava la historia, destinode muchos de los anteriormente declarados por las Naciones Unidas.

La posibilidad de ubicar temtica y analticamente los ensayos publicados en estevolumen descansa en el establecimiento de las premisas o hiptesis fundamentalesque dieron forma al proyecto regional de investigacin que origin los estudiosnacionales, en el establecimiento de un punto de referencia conceptual y terico encuanto a las actividades que debieron ser contempladas en la gestin de losdesastres, y en el concepto mismo de "Sistema", el cual asume tanta importancia enel ttulo y formulacin original de la investigacin. Solamente as podremos discernirsobre la existencia real o no, hoy en da, de un "Sistema" y de su naturaleza,limitada o comprensiva, en trminos de la gestin de los desastres. Esta tarea es laque pretendemos realizar en este captulo introductorio, el cual ser un puntonecesario de referencia para la lectura del ltimo, de anlisis comparativo. Losestudios nacionales ofrecern la "carne" del emparedado que construimos.


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EJES EXPLICATIVOS O PREMISAS BSICAS DE LA INVESTIGACIN

El punto de partida de la investigacin fue explicitar cuatro grandes ejes explicativoso premisas que proporcionaran elementos para ayudar a aclarar la evolucin de los"Sistemas" en cada pas: el impacto de grandes desastres, los lmites yoportunidades que ofrecen las estructuras y las ideologas estatales existentes, laestructura sectorial y territorial de los pases desde el punto de vista econmico,social, ecolgico-poblacional y poltico, y el papel de determinados actores sociales,institucionales e individuales.Eventos: magnitud, recurrencia y tipo. Pronsticos y predicciones.La toma de conciencia, la sensibilizacin y el impulso a la accin (inspirados porgobiernos, sector privado u otras expresiones de la sociedad civil), adems de laorientacin dada a las polticas e instrumentos en el campo de los desastres,podran explicarse, en parte, por el impacto y caractersticas de los desastressufridos y los pronosticados en los distintos pases.

La idea de que estos desastres, particularmente los de gran magnitud, sirven de

aliciente a la innovacin y cambio en las polticas pblicas y privadas, ha sidocaptado en el concepto de "ventanas de oportunidad" (windows of opportunity),desarrollado y aplicado en la teora de la toma de decisiones por Kingdon (1984),quien arguye que un evento (en nuestro caso, un desastre) sirve a menudo paraidentificar problemas, polticas y acciones a seguir con miras a la innovacin o elcambio. De manera diferente, pero tambin relevante, la prediccin o pronosticacincreble o "cientfica" de un evento (o serie de eventos) puede operar en la mismadireccin, aun cuando esto finalmente no se d (ver, por ejemplo, la prediccinBrady en Per).

Las caractersticas de los eventos, definidos en trminos de tipo, magnitud,recurrencia y locus, pueden llegar a influir en los niveles de concienciacin y en

trminos del tipo de estructura de respuesta que se promueve y la institucionalidadde sta. Algunos de los posibles condicionantes seran los siguientes:

a) Tipo: la importancia relativa en el pas de los llamados "desastres naturales" y delos ms frecuentes detonadores fsicos (terremoto, huracn, inundacin, etc.), dedesastres tecnolgicos o antrpicos y desastres complejos. Una apreciacin sobreesto por parte de las autoridades nacionales, y el dominio de ciertas concepciones yprioridades pueden llegar a influir sobre la forma de desarrollo de los "sistemas" ysus nfasis particulares.

b) Recurrencia y magnitud: una serie secuenciada y temporalmente cercana deeventos de cierta magnitud puede llegar a tener un impacto acumulado e incentivar

el cambio ms que en el caso de eventos esparcidos en el tiempo. As, uno "aislado"de magnitud, dentro de un contexto general de pequeos y medianos desastresrecurrentes, podra llegar a ser caracterizado como "anormal" o "especial", nosuscitando mayores cambios; mientras que una serie de eventos de magnitud en untiempo reducido podra abrir una "ventana de oportunidad", con impactos a nivelpoltico, econmico y social. Un solo evento de gran magnitud puede, obviamente,abrir tambin esta ventana.

La incidencia de grandes eventos aislados, a diferencia de un patrn de pequeos ymedianos recurrentes y dispersos en el territorio, puede llegar a influir en las formasde desarrollo de los sistemas, particularmente en lo que se refiere a la atencin dada


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a la prevencin, la mitigacin o la respuesta, y tambin en la descentralizacin y elestmulo dado a los niveles locales y regionales de gestin e implementacin.c) Locus: la magnitud de un evento considerado a la luz de su ubicacin, sea en elterritorio nacional o en el extranjero, puede tener un impacto diferenciado tanto en laconciencia de cambios innovadores como en la posibilidad de implementarlos. Lainnovacin puede considerarse ligada a lo que se podra llamar la curva de"aprendizaje" de un pas, o sea, el grado en que las experiencias con desastres en elpropio territorio o en pases vecinos (o lejanos) conducen a cambios en los sistemas.Desastres grandes en el territorio nacional impresionan ms, menos o en igualmedida que desastres en pases vecinos? Desastres en zonas perifricas o ruralestienen el mismo efecto que los de grandes centros urbanos, focos del podereconmico y poltico? Estas constituyen solamente dos de las interrogantes quesurgen de una consideracin del impacto de la localizacin de eventos en laformulacin de polticas.

Las Estructuras estatales existentes.

La gestin de los desastres es predominantemente una prerrogativa del Estado,hecho avalado por la legislacin existente y por la importancia que los desastresadquieren con respecto a la "Seguridad Ciudadana" y a la "Seguridad del Estado".En consecuencia, los Sistemas de Gestin de los Desastres surgen comoestructuras de preferencia estatales y, en consecuencia, limitados o potenciados porlas ideologas, prcticas y estructuras estatales existentes (administrativas, polticas,sociales, etc.). En otras palabras, sera difcil contemplar los sistemas escapando dela lgica de la macro organizacin estatal, sus premisas fundamentales, estructurasy caractersticas globales o especficas.

Entre los aspectos que consideramos fundamentales en un anlisis de los"Sistemas", se incluyen:

a) Los grados de centralizacin y descentralizacin introducidos en el quehacer y elfuncionamiento del Estado, incluyendo el poder y capacidad de gestin dados a losestados, regiones y localidades.

b) El peso relativo otorgado a los Ministerios, a las instituciones Autnomas y SemiAutnomas, incluyendo los Municipios, y a los niveles de gestin y coordinacinregionales, a diferencia de los sectoriales.

c) Las ideologas y prcticas existentes en cuanto a la participacin y la gestinpopular, incluyendo los recursos asignados y los controles o mecanismos decooptacin existentes. En fin, el grado de desarrollo de las organizaciones y

prcticas de la sociedad civil frente al Estado.

d) El nivel de continuidad y profesionalismo existente en los organismos estatales,que garantice la permanencia, a diferencia de los cambios poltico-partidistas, en loscuadros directivos y tcnicos superiores.

e) La permeabilidad del sistema poltico a los recursos tcnicos generados por laciencia y la academia.

f) El papel e injerencia de los estamentos militares en la poltica y el quehacerestatal, y su grado de legitimidad frente a la poblacin y la sociedad civil en general.


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Cada uno de los elementos arriba especificados y sus combinaciones particulares,pueden tener una notable influencia sobre las formas de desarrollo, la estructura ylas funciones de los sistemas.

Estructuras econmicas, demogrficas y territoriales.

El tipo de nfasis dado a los sistemas de gestin de desastres, podra en parteexplicarse por caractersticas particulares de las estructuras econmicas,demogrficas y territoriales de los distintos pases.

En lo que refiere a lo territorial, como instancia que integra lo econmico y lodemogrfico, los niveles de concentracin espacial de la economa y de la poblacintienen un impacto importante sobre ellos. La concentracin del poder econmico ypoltico en uno o unos pocos grandes centros urbanos influye enormemente en las"reas de concentracin" de las prioridades establecidas para los sistemas. De igualmanera, una distribucin ms equilibrada, acompaada por un poder regional y local

ms difuso, podra provocar, tal vez, consecuencias opuestas.

La organizacin de la economa, el peso relativo de los sectores formales einformales, la importancia y locus de la industria y agricultura moderna, capitalizadao monopolizada, a diferencia de la de pequea escala, de subsistencia y marginal,dejaran sentir sus efectos sobre las prioridades establecidas y sobre la capacidadde resolucin del Estado. La centralizacin versus la descentralizacin, la proteccinde las grandes inversiones versus la proteccin global, las orientaciones dadas a lainversin en prevencin y mitigacin, recibiran la influencia de la estructura delpoder econmico y poltico existente.

Actores Sociales.

En los procesos vinculados a los desastres intervienen un conjunto variado deactores sociales. Estos actores estn presentes e involucrados tanto en los procesosrelacionados con la vulnerabilidad, la prevencin y la mitigacin, y las polticasrespecto a stas, como tambin en aquellos procesos relativos a la respuesta,cuando los desastres han ocurrido. En este ltimo caso, particularmente en losprocesos que se refieren a la atencin y la reconstruccin.

Cuando hablamos de actores nos estamos refiriendo a individuos, a asociaciones ygrupos organizados, ya sean estos sectores sociales actuando a travs de losindividuos o de asociaciones (gremios laborales o profesionales, por ejemplo),sectores u organismos del Estado y organismos descentralizados del mismo

(empresas pblicas, por ejemplo), grupos o sectores empresariales privados,organizaciones no gubernamentales y agencias bilaterales o multilaterales decooperacin; todos ellos participan en el mbito local, nacional o internacional y sonportadores de ideas y conceptos, con un discurso definido o diferenciable, perotambin de prcticas y de respuestas a intereses, e intervienen de un mododeterminante en los procesos antes referidos (Maskrey y Lavell, 1993; y Lavell,1994).

En relacin al tema de los sistemas nacionales, todos los actores vinculados alcampo de los desastres deben ser considerados con el fin de conocer cul ha sido oes su papel en el origen, la evolucin e implementacin de estos sistemas. La


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hiptesis es que, segn sea la participacin de uno u otro de estos actores y de lainfluencia que obtienen en cada uno de los momentos y aspectos de los procesosmencionados, los sistemas de cada pas adquirirn unas u otras caractersticas.

Los llamamos actores sociales porque, independientemente de que sean individuoso colectivos, las ideas que portan y sus prcticas diferenciables responden a gruposo estamentos con una ubicacin particular en la sociedad y en los procesos socialesy polticos en general. Asimismo, porque su discurso y prcticas,independientemente de cunto respondan a intereses y concepciones de grupo,pretenden representar o por lo menos dar cuenta, del inters general de la sociedad.Son actores, por tanto, que responden a posiciones de conjunto frente a la sociedad.

LA GESTIN DE LOS DESASTRES: CONCEPTOS Y PARADIGMAS, HISTORIA YMODERNIDAD

El anlisis de los cambios introducidos en las estructuras creadas para enfrentar elproblema de los desastres no puede prescindir de una serie de referencias

conceptuales en torno a la problemtica. En otro momento hemos insistido en que"las formas como se definan o se concepten los desastres distan de ser un meroejercicio semntico. Por el contrario, constituyen un paso fundamental y unainfluencia determinante en la organizacin del conocimiento y, en consecuencia, enla manera en que se encara la investigacin y la accin necesarias paraenfrentarlas" (Lavell, 1993: 144). En lo que refiere al anlisis de las estructuras y lasacciones a desplegarse en torno a la gestin de los desastres, Britton (1988; cfr.Lavell, 1993: 144) ha insistido en que "el tipo de precaucin que se institucionalizapara enfrentar los desastres refleja las maneras en que es entendido el concepto de"desastre" por quienes toman decisiones".

El objetivo del presente apartado es precisamente ofrecer un resumen de las formas

en que el concepto de desastre mismo, y lo que se ha dado en llamar "manejo,administracin o gestin de desastres", han cambiado durante las ltimas dosdcadas. Dicho objetivo tiene el propsito de proveer un marco de referencia paraanalizar la evolucin de las estructuras, sujetos de estudio en el presente volumen,y, adems, para la elaboracin del captulo final de este libro, el cual tienepretensiones de establecer un cuadro comparativo de los cambios vividoshistricamente en la regin, y observaciones sobre las posibilidades y necesidadesde cambio hacia el futuro. En particular, intentaremos presentar un resumen de losdiferentes conceptos que se han desarrollado en torno a los desastres comoprocesos y productos; de la idea global de gestin o administracin de desastres,incluyendo la presentacin de algunas definiciones bsicas del tipo de actividad quela compone; y, por ltimo, sobre la idea de sistemas nacionales de gestin de los

desastres.

Desastres: productos o procesos.

En el transcurso de los ltimos cuarenta aos, las ideas y los conceptosdesarrollados en torno a los desastres han sufrido una transformacin paradig-mtica, cuando menos en el plano cientfico y acadmico. La concepcin de losdesastres que Hewitt ha llamado "fisicalista" (Hewitt, 1983), la cual, en algn grado,sigue constituyendo el paradigma dominante y el sustento de la accin tecnocrticaque prevalece en torno a la problemtica, ha cedido paulatinamente terreno a unaconcepcin social e integral de los desastres. Este cambio de concepcin ha


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significado una creciente injerencia de las ciencias sociales en el estudio de estaproblemtica, a la vez que ha sido producto de ella, complementando o desplazandoen cierta medida el predominio de las ciencias naturales o de ingeniera.El paradigma "fisicalista", que fue objeto de acrrima crtica por parte de Hewitt aprincipios de la dcada de los ochenta, puede tipificarse por varias facetas que, sinlugar a dudas, avalan determinadas preocupaciones en cuanto a la forma en que lasociedad debiera prepararse o enfrentarse a los eventos denominados desastres.

En primer lugar, este enfoque equipara, implcita o explcitamente, los desastres alos eventos fsicos "naturales", tecnolgicos o antrpicos con los cuales estnasociados. De esta manera, hablar de desastres equivale a hablar de eventosextremos del mundo natural o fsico, tales como terremotos, huracanes, actividadvolcnica o inundaciones. Esta concepcin pone el peso de la responsabilidad de losdesastres en las espaldas de los eventos fsicos en s, con la sociedad jugando unpapel secundario o dependiente.

Una segunda faceta de esta visin es que los desastres se ven como

"impredecibles", "inmanejables" e "inevitables". La severidad, intensidad o magnituddel evento fsico en s determina la del desastre que puede ocurrir.

Y, en tercer lugar, esta visin, en lo que se refiere a la investigacin en torno a losdesastres, pone el nfasis firmemente en el campo de las ciencias de la tierra (lageofsica, la geologa, la climatologa, la hidrologa, etc.) y de las ciencias de laingeniera. En consecuencia, tal concepcin ha sido acompaada por un continuofortalecimiento de instituciones cientficas organizadas alrededor de estas mismasciencias, las cuales, consciente o inconscientemente, han servido para fortalecer yperpetuar la misma visin fisicalista de los desastres.

La actividad que la sociedad puede desplegar en el campo de la "reduccin de los

desastres", ha estado automticamente restringida a dos o tres esferas particulares.

En primer lugar, debido a que los eventos fsicos en s fueron concebidos como losprincipales culpables de los desastres y a que se les ha considerado en sanormales e impredecibles, una actividad predominante de la "prevencin" dedesastres ha sido el estudio cientfico de las amenazas, intentando predecir opronosticar la ocurrencia de eventos y, en consecuencia, alertar a la poblacin sobresu probabilidad, permitiendo as actividades ligadas a la proteccin coyuntural, queincluye la evacuacin de las zonas que pueden sufrir impactos mayores. El nfasispuesto en los aos sesenta y setenta en la prediccin de terremotos, huracanes yactividad volcnica, es un fiel indicador de esta tendencia.

En segundo lugar, una visin que ha puesto nfasis en lo "inevitable", lo"incontrolable" o lo "inmanejable" de los desastres, automticamente ha suscitado lanocin de que la organizacin de la sociedad debe privilegiar el establecimiento deestructuras que puedan enfrentar los desastres una vez ocurridos y, posteriormente,conducir a la sociedad de regreso a una situacin de normalidad, a travs de larehabilitacin y la reconstruccin.

En tercer lugar, se pensaba que de existir alguna actividad que pudiera desplegarsedurante el periodo anterior a la ocurrencia de un evento de magnitud, que no fuesela prediccin y el pronstico, sta deba desarrollarse en el rea de la reduccin dela vulnerabilidad fsica de la sociedad (o sea, vivienda, infraestructura, etc.). En


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consecuencia, el enfoque de ingeniera que dominaba y sigue dominando en laprevencin de desastres, privilegiaba la construccin de obras de ese tipo, talescomo diques, presas y paredes de retencin, etc., o sistemas constructivos enedificaciones e infraestructura para proveer de mayor resistencia contra los embatesde los eventos extremos del mundo natural.

Como examinaremos enseguida, aun cuando esta concepcin de los desastres y dela importancia de los eventos fsicos en su definicin ha sido paulatinamenteerosionada, hoy en da tal vez sigue siendo el paradigma dominante en cuanto a ladefinicin de tipos de actividad en el rea de la gestin de los desastres. As, auncuando hasta los ms recalcitrantes defensores del paradigma "fisicalista" hagancierta referencia a una visin ms integral y social de los desastres, una parteimportante de la actividad desplegada en torno a esta problemtica,, sigue pautas decomportamiento FISICALISTA. Pueden encontrarse ejemplos en muchos de losprimeros lineamientos de accin de la DIRDN, en los estudios de desastres urbanospromovidos por el Banco Mundial (ver Kreimer y Munasinghe, 1992; Varley, 1994;Mitchell, 1994), y en la conformacin de muchos de los Comits Nacionales para el

Decenio.

Por otra parte, en muchos de los escritos y en los discursos y materiales educativosque se han producido en el periodo muy reciente, siempre existen reminiscencias deuna visin aparentemente superada. As, por ejemplo, seguimos escuchando oleyendo frases como "el impacto del desastre en Guatemala eran tantos muertos ytantas viviendas, hospitales o carreteras destruidas, etc.", cuando en realidad esosmuertos y esa destruccin eran el desastre en s. Se habla del evento fsico como sifuera el propio desastre.

Una ltima consecuencia de la visin fisicalista es que, efectivamente, no hay mayornecesidad de definir ms profundamente lo que es un desastre o los procesos

sociales que permiten su concrecin. La visin cuantitativa de los desastres ha sidola predominante, de tal manera que se acepta la existencia de un desastre porqueexisten tantos muertos, lisiados, afectados o niveles de prdida econmica. Eldesastre ha sido entendido como un producto coyuntural, algo que apareca de lanada e irrumpa en una sociedad particular de forma repentina, "sin aviso". Al noincorporar la idea de un proceso de construccin de condiciones sociales que haceuna sociedad propensa al desastre, la definicin de ste poda limitarse a algo queserva necesidades polticas o a la determinacin del momento oportuno de laintervencin logstica externa. Era necesario saber cundo se presentaba undesastre sobre todo porque era importante decidir cundo declarar un "estado dedesastre" y movilizar las fuerzas logsticas para su atencin. Una expresin modernade esta tendencia se encuentra en las definiciones que muchos organismos

internacionales hacen de desastre en los diversos pases del mundo, en cualquierao en particular, cuando deben reportar uno. As, por ejemplo, la FederacinInternacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, por medio del Centro deInformacin sobre Desastres de la Universidad de Louvaine, define un desastrecomo cualquier evento que tiene un mnimo de diez muertos, cien afectados, o queconduce a una llamada para asistencia externa; mientras la OPS, en su esencia,define un desastre como un evento que requiere de asistencia externa ointernacional.

En fin, la existencia de un desastre se ha definido por magnitudes estadsticas, porlo cual es obvio que los grandes eventos fsicos y las situaciones de extrema


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necesidad y urgencia, anormales en muchos sentidos, han tendido a dominar laspreocupaciones de los actores sociales involucrados en la gestin de laproblemtica.

De esta manera, hay que resaltar la aseveracin de Hewitt, en el sentido de que losgrandes desastres simbolizan toda la problemtica.Ahora bien, como se ha mencionado al principio del presente inciso, la visinfisicalista ha sido paulatinamente complementada, si no reemplazada por una visinms integral, la cual est firmemente fundamentada en el anlisis de los desastrescomo productos y como procesos. El resultado de ms de treinta aos deinvestigacin y de deliberacin sobre los desastres, impulsadas desde las cienciassociales, ha conducido a la ya conocida frmula de que el riesgo de desastre, o eldesastre mismo, es el producto de una combinacin particular de las llamadasamenazas (lo fsico) y la vulnerabilidad de la sociedad (lo social).

Esto implica la aceptacin de que, en la mayora de los casos, son las condicionessociales de existencia de una poblacin las que determinan en gran medida el nivel

de destruccin, de dislocacin o de interrupcin de las funciones de la sociedad. Osea, las amenazas fsicas son un factor necesario en la frmula de desastre, pero noson ni condicin suficiente ni predominante en su existencia. La conformacin deesta visin alternativa ha sido producto tanto de la observacin emprica de losdesastres ocurridos como de la sistematizacin y discusin ofrecida por lospracticantes de diversas ciencias sociales.

La definicin pionera de desastre, ofrecida por Charles Fritz a principios de los aossesenta (Fritz, 1961), y el seguimiento dado por la sociologa de los desastres,inspirado por el trabajo original de Enrico Quarantelli y Russell Dynes (ver Lavell,1993), fueron acompaados por los estudios sobre percepcin de amenazas yriesgos impulsados por los gegrafos sociales (p.e., Gilbert White, lan Burton y

Robert Kates), durante los sesenta y en dcadas posteriores. Desde entonces, eltrabajo ya mencionado de Hewitt y sus colegas, a principios de los ochenta, dioespacio a toda una corriente de pensamiento alrededor del problema de lavulnerabilidad de la sociedad, visto como un componente esencial en laconformacin de las condiciones que propiciaban los desastres. Desde entonces, ygracias a la publicacin del trabajo clsico de Wijkman y Timberlake (1985), losdesastres comienzan a concebirse como "problemas no resueltos del desarrollo". Lavisin restringida avalada por la ingeniera estructural, en la cual se considera lavulnerabilidad solamente en trminos de la propensin de una estructura fsica asufrir daos de determinado nivel bajo el impacto de un evento fsico de ciertaintensidad, ha sido ampliada con el fin de presentarla como una construccin socialque involucra mltiples aspectos, condiciones y estructuras de la sociedad en s.

Hacia finales de los ochenta, en Amrica Latina, Gustavo Wilches-Chaux (1989)publica su ya clsica tipologa de la Vulnerabilidad Global, identificando docecomponentes de sta (fsico, de localizacin, social, ideolgico, cultural, ecolgico,poltico, etc.). Casi paralelo al trabajo de Wilches-Chaux, Anderson y Woodrow(1989) publican su libro "Levantndose de las Cenizas: Estrategias de Desarrollo enTiempos de Desastre", en el cual presentan su ya conocida matriz deVulnerabilidades y Capacidades. Posteriormente, ya entrados los noventa, Blaikie et.al. (1994) y Varley (1994), en Inglaterra, y los integrantes de la Red de EstudiosSociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina (LA RED) siguen


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enfatizando la vulnerabilidad como componente esencial en la ecuacin de desastre(ver Maskrey, 1993; Lavell. 1994a; LA RED, 1992).

Segn esta concepcin, la vulnerabilidad se refiere a la condicin o condiciones dela sociedad, que la hace propensa a sufrir los impactos de un evento fsicodeterminado ya sea pequeo, mediano o grande. En este sentido, la vulnerabilidad,vista como una condicin objetiva de la sociedad, est en permanentetransformacin, siendo producto del proceso histrico de cambio en la sociedad (osubconjuntos de sta). Entonces, desde este punto de vista, la raz del problema deldesastre se encuentra en las modalidades mismas de desarrollo de la sociedad. Laconcepcin social de los desastres pone nfasis en estos no slo como productos, oformas de enfrentarlos una vez ocurridos, sino tambin como procesos a travs delos cuales la vulnerabilidad se ha construido histricamente. Los mapas deamenazas de viejo cuo nos enfrentan ahora a la necesidad de contar con mapas devulnerabilidad y mapas de riesgo de desastre, elaborados de forma dinmica.

Una concepcin social de los desastres exige mayor atencin en cuanto a la manera

de conceptuar el desastre en s y a la amplificacin de las actividades que sedesplieguen en torno a la gestin o administracin de los mismos. En lo que serefiere a su definicin, se exige una que no solamente describa las frmulas paradeterminar cundo existe o no una condicin de desastre, sino tambin unareconstruccin de los procesos sociales que histricamente han conformado esascondiciones que hacen propensa a una sociedad a sufrir tales ocurrencias (lapobreza, la desorganizacin social, las ideologas fatalistas, la ausencia de sistemasinstitucionalizados de seguridad ciudadana, la falta de controles sobre el uso delsuelo, etc.).

La idea de desastre como algo anormal que inrrumpe en una sociedad ajustada yequilibrada, es reemplazada por una visin del desastre como un "momento"

concreto de lo normal, un aspecto de la vida cotidiana de la poblacin. Este se vecomo una crisis de la sociedad que tiene paralelos con las ideas de "crisiseconmica", "crisis social" o "crisis de identidad", ms conocidas para los cientficossociales. La vulnerabilidad se construye, pues, paulatinamente, por eso puedehablarse de desastres "naturales" solamente en el sentido de que las condicionesexistentes en la sociedad los hacen casi inevitables en algn momento.

Finalmente, una definicin social de desastre supera las limitaciones del modelocuantitativo, empujndonos hacia una ms amplia concepcin de la problemtica y,en consecuencia, una mejor sustentacin de la posible organizacin de la respuestade la sociedad frente a ellos. Dentro de la visin social propuesta, la definicin dedesastre como producto puede ser dada utilizando un sincretismo construido por los

aportes de Fritz (1961), Quarantelli (1987) y Kreps (1984):

"una ocasin de crisis o stress social observable en el tiempo y en el espacio en quesociedades o sus componentes (comunidades, ciudades, regiones, etc.) sufrendaos o prdidas fsicas y alteraciones en su funcionamiento rutinario, que exigen laparticipacin de agentes, instituciones u organizaciones externas en su atencin yresolucin. Tanto las causas como las consecuencias de los desastres son productode procesos que se desarrollan al interior de la sociedad".


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Un corolario importante de la concepcin social de los desastres es que ayuda adesmitificar la idea de que son eventos necesariamente de gran magnitud, entrminos sociales, econmicos, espaciales o territoriales.

Independientemente de que clasifiquemos eventos de acuerdo con su magnitud,utilizando una terminologa que comprende la idea de desastre o catstrofe,debemos aceptar que una ocurrencia desatada por un evento fsico localizado,impactando en una sociedad de limitada extensin territorial y causando un muylimitado nmero de vctimas o de daos fsicos, no es esencialmente distinta para elsubconjunto de la sociedad afectada que un desastre de gran magnitud que afectauna regin o un pas entero. Cualitativamente, las condiciones que permiten suexistencia son similares y lo que difiere es "solamente" la magnitud de la respuesta yel nivel de movilizacin de recursos externos que exige para enfrentarlo. Pero stees ya un problema cuantitativo y no cualitativo, en el sentido de la identificacin decausalidades. Por otra parte, cada vez se acepta ms que los llamados pequeos ymedianos desastres son indicadores del comienzo de procesos que, por laconstruccin permanente de mayores condiciones de vulnerabilidad, pueden

convertirse en los desastres grandes del futuro (ver Lavell, 1993 y 1994a).

Tejiendo ms fino la definicin social de desastre, y en un intento de introducir enella elementos del mundo natural y del mundo social, resulta ms y ms claro, anuestro modo de ver, que un desastre representa el punto culminante, la crisisdesatada por un proceso continuo de desajuste del ser humano, de sus formas deasentamiento, construccin, produccin y convivencia con el medio ambientenatural. En consecuencia, representa una manifestacin del inadecuado manejo delmedio ambiente y de la ausencia de principios duraderos de sustentabilidad. De ahque el problema de los desastres no resida tanto en lo que son los extremos de lanaturaleza, sino ms bien en lo que son los extremos de la sociedad: la continuadespreocupacin por encontrar, por parte del ser humano y la sociedad,

mecanismos de ajuste al medio ambiente que le da sustento y asentamiento.

El desastre es la actualizacin del grado de riesgo existente en la sociedad,producido por una inadecuada relacin entre el ser humano y el medio fsico naturaly construido que lo rodea.

Pero, ms all de la construccin de la vulnerabilidad social en s, las cienciassociales se hacen ms y ms imprescindibles para entender el curso de la evolucinen varias de las llamadas amenazas o eventos fsicos. Cada vez menos, lasamenazas son consideradas elementos de la naturaleza o del mundo fsico.

Esto es muy claro en el caso de las tecnolgicas, como, por ejemplo, las fbricas deproductos explosivos o inflamables, los reactores nucleares, etc. Pero, si bien escierto que los terremotos y la actividad volcnica, por ejemplo, no tienen impresa lamano del hombre, en el caso de las inundaciones, las sequas y los deslizamientos,la forma de ocupacin y utilizacin de la tierra por parte de la sociedad se haconvertido en un factor importante en su aumento e incidencia, haciendo que elelemento natural involucrado est marcado por la mano del hombre. La ms claramanifestacin de la construccin social de las amenazas se ve en trminos delimpacto previsto sobre lo "natural" de la contaminacin atmosfrica, la reduccin dela capa de ozono, y el fenmeno acentuado del efecto invernadero. Por eso puedenpronosticarse cambios climticos, aumentos en la frecuencia e intensidad de


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huracanes, inundaciones y sequas, y en los niveles del mar, los cuales tendrngrandes repercusiones sobre la sociedad. Estamos generando, por lo tanto, unavulnerabilidad ecolgica que se transforma en amenaza (para un anlisis detalladode estos aspectos, ver Lavell, 1996).

Consideraciones globales sobre el contenido y estructura de la gestin de losdesastres.

Las ideas y concepciones generadas en torno a los desastres, derivadas de lasciencias sociales, abren un abanico de nuevas posibilidades y un espectro denuevas opciones en cuanto a la accin humana en torno a ellos. Las limitadasactividades que derivan de la concepcin FISICALISTA ceden lugar a una muchoms rica gama de reflexiones y de acciones que, a la vez, exige una mayor precisinen trminos de definiciones y tipos de actividades ligadas a la gestin de losdesastres. La prevencin, considerada como obra de ingeniera o estructural, lapreparacin entendida como actividad de alerta y evacuacin, o el estudio cientficocentrado en las ciencias de la tierra, quedan atrs y se abren opciones que deben

ser explicitadas para dar un punto de referencia a los anlisis ofrecidos en elpresente volumen de ensayos.

Hoy en da existe, desde nuestro punto de vista, una amplia confusin,indeterminacin y contradiccin en cuanto a la definicin de los procesos y de lasactividades que componen lo que se ha dado en llamar la gestin o administracinde los desastres. Aqu nos referimos particularmente a los trminos Prevencin,Mitigacin, Reduccin, Preparacin, Atencin, Rehabilitacin y Reconstruccin,Emergencia, Respuesta, etc., aspectos que, de alguna u otra manera, tendrn queser considerados en la construccin de sistemas nacionales o internacionales paraenfrentar esta problemtica. Adems, una clarificacin y una especificacin delsentido real de estos trminos trae consigo la tarea de la identificacin de los actores

sociales, institucionales o individuales, que deben hacer suyas las tareas yactividades delimitadas, las cuales, al final de cuentas, sern las que compongan elaludido "sistema" que se pretende construir.

Los momentos de la gestin.

En la literatura y en la prctica en torno a los desastres ha sido costumbre referirse aun Ciclo de los Desastres y a actividades y procedimientos llevados a cabo "antes","durante" y "despus" del desastre. Es generalmente aceptado que las actividadesanteriores pretenden reducir la intensidad de los desastres o, en otros trminos, losimpactos de los eventos fsicos potencialmente detonadores de desastres. El"durante" se refiere a actividades llevadas a cabo en el perodo inmediatamente

posterior a los impactos y, en general, han sido denominadas actividades derespuesta inmediata, de alivio o socorro o, globalmente, de emergencia. El"despus" del desastre tiene que ver con actividades de rehabilitacin, recuperaciny reconstruccin.

Es conveniente introducir mayor precisin y algunas variantes en la terminologa quese utiliza. As, para salir de la confusin que existe en cuanto a eventos fsicos ydesastres, es mejor no hablar de actividades "previas" o "antes" como anteriores aldesastre, sino ms bien como anteriores al impacto pronosticado de eventos fsicosdeterminados. En la esfera de la prevencin y mitigacin, trminos que retomaremosposteriormente, el objetivo es precisamente la reduccin o, si no, la eliminacin de la


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probabilidad de desastre. En el caso de los llamados "preparativos", estos tambincomprenden actividades que, por una parte, buscan reducir la probabilidad dedesastre (por ejemplo, sistemas de alerta y de evacuacin) o, por la otra, reducir eldesorden, el sufrimiento, la dislocacin, etc., que pudieran suceder durante odespus del impacto de un determinado evento fsico, y, en consecuencia, reducirsus secuelas o los efectos llamados "indirectos" de los desastres. En consecuencia,los tres tipos de actividades (prevencin, mitigacin y preparativos) no son, strictusensu, anteriores al desastre, sino ms bien pretenden evitar su ocurrencia. Pero sson actividades realizadas antes del impacto de un evento fsico pronosticado.

En el caso de las actividades "durante" el desastre, tampoco resulta ser unadenominacin satisfactoria. Transmite la idea de que el desastre tiene una limitacintemporal que se extiende solamente al momento del impacto y al periodoinmediatamente posterior, o sea, el tradicionalmente llamado de emergencia, por locual sta se hace sinnimo de desastre. Creemos conveniente establecer que eldesastre en s es un producto de la interaccin de un medio fsico "hostil" y unasociedad vulnerable, y que el trmino capta la esencia de contextos de crisis o

desarreglo sociales cuya medida temporal puede extenderse a meses, s no aosposteriores al impacto del evento fsico. Por eso tanto la respuesta inmediata comola rehabilitacin, la recuperacin y la reconstruccin, son actividades que se llevan acabo durante el desastre ; y si se da un periodo despus del desastre, sera aquel enel que las condiciones de existencia y de sobrevivencia de las poblacionesoriginalmente afectadas vuelven al camino de la llamada normalidad. Mantener ladistincin entre el durante y el despus del desastre, significara automticamenteque las actividades de rehabilitacin y de reconstruccin no constituyen una parteintegral de la gestin de los desastres.

La gestin global de los desastres: sus componentes.

Es necesario expresar tambin desde el principio una cierta inconformidad con lageneralizacin del uso de los trminos "gestin", "manejo" o "administracin" de losdesastres. Aun cuando el sentido de estos trminos se revela con relativa facilidad,creemos que una mayor comprensin de las necesidades en torno a los desastrespuede lograrse aceptando que stos son trminos globalizantes o compuestos, yque es necesario definir a su interior qu conjuntos especficos de actividadescomprenden.

Dados los avances conceptuales en esta materia, creemos conveniente distinguirentre cuatro subconjuntos de actividades que, en suma, conforman la llamada"gestin", "manejo" o "administracin" de desastres. En primer lugar, hablaremos deun primer conjunto de actividades que se denomina "gestin de amenazas". Este

comprendera todas aquellas actividades que buscan reducir la probabilidad de quelas amenazas fsicas se conviertan en hechos o eventos reales, o disminuir suprobable intensidad o impacto. Un segundo conjunto de actividades es el quellamaremos "gestin de vulnerabilidades", es decir, aquellas que intentan reducir lavulnerabilidad de la sociedad frente a las amenazas fsicas. Un tercer conjuntopuede denominarse "gestin de la emergencia" o, alternativamente, "gestin de larespuesta inmediata". Se refiere a las que tienen como finalidad restaurar lascondiciones mnimas de seguridad y bienestar social y econmico de laspoblaciones afectadas por el impacto de un evento. Y, por ltimo, existe un cuartosubconjunto de actividades que se puede denominar "gestin de la rehabilitacin y lareconstruccin" y que comprende aquellas actividades que pretenden re-establecer


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condiciones "normales" de existencia para la poblaciones afectadas. As, el trmino"gestin o administracin de desastres" sera un compuesto de estos cuatrosubconjuntos de actividades.

La virtud de un sistema conceptual y clasificatorio del tipo propuesto sera, en primerlugar, que resalta la existencia de actores sociales y especializaciones diferenciadasen la gestin global de los desastres; y, en segundo lugar, que propone que lagestin de estos se compone de una serie de actividades diferentes pero que debenser integradas y coordinadas entre s. De esta manera nos introducimos en la idea,ya ampliamente difundida y aceptada, cuando menos en el plano del discurso, del"continuo de los desastres" que plantea que la gestin debe realizarse muy ligada auna visin del desarrollo o del desarrollo sustentable de la sociedad, y que nopodemos seguir pensando en fases discretas en la gestin, sino en fasesconcatenadas e integradas horizontalmente, en las cuales, independientemente delpeso diferenciado de distintos actores institucionales en cada subconjunto deactividades, se acepta que lo que se hace en una "fase" puede tener severasrepercusiones positivas o negativas en una siguiente "fase".

As, por ejemplo, actividades de prevencin y mitigacin exitosas tienen unainfluencia importante en las necesidades de preparacin o de respuesta postimpacto; la forma y contenido de las actividades realizadas durante la gestin de laemergencia, tendrn incidencia en las actividades de rehabilitacin o reconstruccin;y, por ltimo, la rehabilitacin y reconstruccin deben ser, entre otras cosas, actosde prevencin y mitigacin de posibles futuros eventos fsicos y desastres.

Para retomar, entonces, la idea de "antes, durante y despus" del desastre, el actode reconstruccin sera no solamente una serie de actividades llevadas a cabodurante un desastre, sino tambin actividades realizadas antes de la eventualidad deun futuro desastre. La nocin de continuo de desastre, a diferencia de la nocin de

"fases", rechaza la tendencia a la sobre-especializacin de instituciones endeterminados subconjuntos de actividades porque no logran la coordinacinadecuada entre ellas.

El eslabn perdido: la prevencin y la mitigacin.

Ms arriba hemos hablado con cierta indefinicin y ligereza de trminos tan diversoscomo prevencin, mitigacin, respuesta, etc., suponiendo una cierta comprensin delos objetivos que se desea lograr con estos distintos tipos de actividad. Sin embargo,creemos conveniente establecer con precisin lo que entendemos por dichostrminos, y disertar sobre estas actividades con el objetivo de implementarlas.

Sin lugar a dudas, es en la prevencin, la mitigacin y los preparativos para losdesastres donde se comprueba mayor confusin desde el punto de vista ter-minolgico. As, por ejemplo, para algunos la prevencin y la mitigacin resultan serla misma cosa, o una un subconjunto de la otra. Por otra parte, hay quienes piensanque los preparativos son un subconjunto de la mitigacin o de la prevencin,mientras que otros creen que componen una serie de actividades con definicinpropia y hasta discreta. Lo que s queda muy claro es que, frente a las dificultadesde introducir esquemas integrales de prevencin y mitigacin, varias institucionesafanadas en la prevencin se "refugian" en la idea de que los preparativos sonefectivamente actos de prevencin de desastres. Cada quien tendr su razn encuanto a la utilizacin que hace de estos diversos trminos. Sin embargo, dado que


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la prevencin y la mitigacin resultan ser las actividades menos desarrolladas ymenos precisas dentro del conjunto de actividades cubiertas por la gestin global delos desastres, dedicaremos un esfuerzo especial a clarificar nuestro propio uso deestos trminos, sin menoscabo de las definiciones propias de otros actores.

Prevencin.

Siguiendo las discusiones y definiciones de Wilches-Chaux (1989), al hablar deprevencin nos referiremos a actividades llevadas a cabo dentro del subconjuntoque hemos denominado la "gestin de las amenazas". En este sentido, laprevencin se refiere al conjunto de actividades que buscan eliminar o reducir laincidencia de eventos fsicos potencialmente dainos, o sus intensidades. En otraspalabras, la prevencin equivale a decir "no a las amenazas". Histricamente, lautilizacin de este trmino en la forma en que lo proponemos hubiera tenido muypoca relevancia. Con referencia a los grandes eventos fsicos, tales como losterremotos, la actividad volcnica o los huracanes, no existe y no ha existido maneraen que el hombre intervenga de forma que limite su ocurrencia. Sin embargo, la

historia reciente y los procesos de intervencin humana sobre el medio ambiente,desatados durante los ltimos cuarenta aos en particular, permiten ya pensar enuna intervencin tanto positiva como negativa sobre las amenazas fsicas.

Para poner ejemplos de lo que llamamos prevencin de las amenazas, podemosmencionar actividades de reforestacin, estabilizacin de pendientes o manejointegral de cuencas, como medidas para evitar o reducir las inundaciones ydeslizamientos; o, controles sobre la emisin de contaminantes y de gases txicosque afectan el ozono, buscando as mediatizar cambios climticos posiblementenocivos para la sociedad. Tambin, esta concepcin de la prevencin permite incluiraquellas obras de ingeniera tales como la construccin de diques, presas, paredesde contencin, etc., que tienen la funcin de limitar las inundaciones, deslizamientos

y flujos de lahares volcnicos, y evitar su impacto en zonas pobladas.

Mitigacin.

El trmino mitigacin lo reservamos para delimitar aquellas actividades que intentanreducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a los eventos fsicos. O sea,retomando las ideas de Wilches-Chaux, la mitigacin equivale a decir "no a lavulnerabilidad". Las actividades de mitigacin van desde la legislacin ynormatividad establecidas para usos del suelo, normas de construccin, medidas deseguridad ciudadana, etc., hasta las tcnicas de construccin que ofrecen determi-nados niveles de seguridad contra eventos como terremotos, huracanes o inunda-ciones. En el campo de la agricultura tambin se deben considerar aspectos como la

diversificacin de cultivos en reas sujetas a inundaciones y sequa. Por lo tanto, pormitigacin se entiende modificaciones en la estructura de la sociedad y en suselementos constitutivos, en relacin con los tipos genricos de vulnerabilidadsealados por Wilches-Chaux (ideolgica, educativa, poltica, social, etc.).

Preparativos.

Finalmente, veamos el ltimo de los tipos de actividad que se despliegan antes delembate de un evento fsico, es decir, la nocin de preparativos para los desastres.Esta engloba una dualidad de circunstancias y comprende un subconjunto deactividades de tipo mitigador. Un aspecto distintivo de los preparativos es que


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abarcan actividades que permiten a la sociedad reaccionar antes y despus de laocurrencia de un evento fsico.

En el primer caso, se halla, por ejemplo, la organizacin de la sociedad y de susinstituciones para facilitar el proceso de evacuacin, para lo cual se disponen desistemas de alerta temprana. En el segundo caso, relacionado con actividadesdurante y post evento, se incluye, por ejemplo, todo aquello que se ha dado enllamar el "plan de emergencia" o el "plan de contingencia". Los comits locales oregionales establecidos y la capacitacin que reciben, la identificacin previa deposibles albergues y fuentes alternativas de agua potable, el establecimiento deprocedimientos logsticos y estrategias para enfrentar un potencial desastre, formanparte de los preparativos pre-desastre. En consecuencia, los preparativos estnntimamente relacionados con la futura gestin de la fase de emergencia.

Finalmente, es importante destacar que los mapas de amenazas, los de riesgo y losde vulnerabilidad, tan en boga hoy en da, no constituyen en s medidas deprevencin o mitigacin. Son instrumentos tcnicos o insumos que informan acerca

de posibles actividades de prevencin y mitigacin. Representan sistematizacionesde conocimiento sobre la realidad, pero no actan de forma directa sobre la misma.Su incorporacin a la prevencin y a la mitigacin depende de los mecanismos atravs de los cuales el conocimiento generado se incorpora a las prcticas concretasde los actores sociales, los cuales promueven e implementan actividades deprevencin y mitigacin per se.

La triloga de actividades arriba descrita tiene referentes sociales distintos. Losactores institucionales o individuales que se involucran en ellas poseenespecializaciones e intereses no homogneos. Esto debe ser reconocido desde elprincipio en cualquier intento de construir sistemas globales de gestin de desastres.Sin lugar a dudas, es el rea de los preparativos la que mayor atencin ha recibido y

los agentes sociales relacionados con estas actividades han tenido mayorproyeccin en el campo global de la gestin de los desastres. De hecho, frente a lasdificultades econmicas y polticas para implementar esquemas integrales deprevencin y mitigacin, muchas instituciones nacionales e internacionales se hanvisto obligadas a limitarse al fortalecimiento de los preparativos, reduciendo as susactividades de "mitigacin" a este ltimo tipo.

La prevencin y la mitigacin siguen ocupando un lugar secundario en lasactividades promovidas. La historia muestra que la atencin que se les ha prestadodista mucho de ser ptima. Parte del problema de la falta de impulso a estasactividades se relaciona con la ausencia de un adecuado sistema conceptual que lasinvolucre y que nos lleve ms all de la sencillas clasificaciones de medidas de

prevencin y mitigacin que, hasta hoy en da, aparecen en los escritos sobre eltema. Mayores esfuerzos deben dedicarse a clarificar exactamente qu implicanestas actividades, los costos econmicos y polticos que acarrea implementarlos ono, y la forma en que efectivamente se relacionan con el fin muchas vecespropuesto de ubicar la gestin de los desastres dentro del contexto de laplanificacin para el desarrollo nacional. En este sentido, creemos convenienteproponer una sistema conceptual que distinga claramente entre la temporalidad dela prevencin y la mitigacin, por una parte, y entre los distintos niveles de lasociedad que promueven estas actividades, por otra.


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En el caso de la temporalidad, los trminos prevencin y mitigacin han sidoutilizados para referirse a actividades que, de una u otra forma, buscan remediar losproblemas de las amenazas y de las vulnerabilidades sociales existentes, productode procesos histricos determinados. As, por ejemplo, la reestructuracinantissmica de edificaciones ya existentes, la construccin de diques para protegerasentamientos ya establecidos, o la reforestacin para re-establecer un equilibrioecolgico destruido por los diversos procesos de deforestacin, seran ejemplos dela prevencin y la mitigacin operando sobre una matriz social y fsica ya construida.Por otra parte, cuando se habla de introducir principios de prevencin y mitigacinen los futuros planes, programas o proyectos de desarrollo, se les ubica en el temade la disminucin del riesgo asociado con la gestin de nuevos desarrollos.

Sin embargo, estos dos "momentos" de la prevencin y la mitigacin sonesencialmente diferentes, y tambin en lo que respecta a costos econmicos,sociales y polticos. Remediar las malas o forzadas prcticas del pasado resultaeconmicamente oneroso y difcil de introducir en la agenda poltica de gobiernosnacionales de poco alcance temporal. Aun cuando la ecuacin costo/beneficio de

remediar problemas ya existentes podra resultar positiva, muchas veces el costo deoportunidad de la inversin requerida no es atractivo. As, por ejemplo, aunque fuerabeneficioso reestructurar antissmicamente un hospital, invirtiendo un milln o msde dlares en la obra, el costo de oportunidad de esa inversin podra ser el de noconstruir tres o cuatro clnicas rurales, que tal vez traeran mayores beneficiospolticos para el gobierno de turno y mejoras sociales, a corto plazo, para lapoblacin. Por otro lado, la prevencin y la mitigacin, con vistas al futuro, no tienenen principio mayor costo econmico. Hacer respetar zonificaciones del uso del sueloo normas de construccin, por ejemplo, no suma mucho al costo del desarrollo en s.Esto no implica, sin embargo, que no exista un costo poltico en trminos de lapromocin de estas actividades. Sin embargo, est claro que planear para el futurono es la misma cosa que trabajar sobre el pasado.

A pesar de esta comprobacin, la discusin sobre la prevencin y la mitigacin no hahecho ntida esta distincin, de forma tal que los tomadores de decisin profundicensu significado. En fin, la introduccin de los trminos prevencin y mitigacin en losnuevos proyectos o programas de desarrollo, no constituye actos de prevencin ymitigacin de desastres, sino ms bien un acto conducente al logro del pretendidodesarrollo sostenible. Sera reintroducir la idea de que las actividades de desarrollode los seres humanos deben buscar hacerse en convivencia con el medio ambientenatural que los rodea.

Es nuestra conviccin que la manera en que se presenta el problema de laprevencin y la mitigacin, el lenguaje y nomenclatura que se emplea y las formas

que se utilizan para promover el mensaje, influyen notoriamente en la aceptacinsocial y poltica de las actividades que se quiere promover. Tal vez lo que prima esuna situacin en que prevencin y mitigacin hacen surgir en los polticos y en elpblico en general una sensacin de incapacidad de operar, debido a los costos queimplica y a la magnitud del conflicto que se enfrenta, mientras que el problema delfuturo no ha sido adecuadamente introducido en el debate y en la agenda de lasociedad.

Por otra parte, los actores institucionales que se requiere movilizar para remediar losproblemas del pasado, no son necesariamente los mismos que se necesita movilizarpara introducir cambios hacia el futuro. Este asunto reviste una gran importancia en


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el debate en torno a las maneras de promover e integrar sistemas nacionales degestin de desastres. No hay claridad respecto a lo que significa prevenir y mitigaren trminos concretos para la poltica nacional. Frente a esta situacin, el gobierno ylos principales tomadores de decisin quedan contentos con ver los desastres como"impredecibles", "incontrolables", "inmanejables", frente a los cuales la nica accineficaz y polticamente redituable son los preparativos y la organizacin y logstica dela respuesta inmediata al desastre, con la finalidad de que no se les convierta en unproblema humano y poltico despus de su ocurrencia.

Un segundo elemento que se debe introducir en una consideracin de los conceptosde prevencin y mitigacin est dado por el mbito social que promueve estasactividades. Poca atencin se ha dado en la literatura a la existencia de tres grandescircuitos sociales de la prevencin y la mitigacin, que pueden distinguirseclaramente aunque existan relaciones entre ellos: el gubernamental o estatal, elprivado, y el popular o comunitario. Se ha dado una tendencia a considerar laprevencin y la mitigacin como actividades inspiradas principalmente desde elEstado. Esto se explica, en parte, porque existe una concepcin de la prevencin y

la mitigacin fundamentada en la idea de obras de ingeniera de fin social, de altocosto y, por lo tanto, de competencia de gobiernos ya sea nacionales o regionales.

Queda claro que los aspectos legislativos y normativos de la prevencin y lamitigacin corresponden al nivel gubernamental, aunque deben ser acatados por losdistintos segmentos de la sociedad civil. Pero debemos insistir en que la prevenciny la mitigacin deben ser funciones integradas a las prcticas del sector privado y delos sectores populares y comunitarios, en conjuncin con los gobiernos locales. Aestos niveles, el papel de las ONG puede volverse imprescindible. En vista de ello,una consideracin de los actores sociales de la prevencin y la mitigacin, quederiva de la observacin de los distintos estamentos de la sociedad involucrados,buscando integrar lo estatal con lo privado y lo popular y con sus instituciones y

organizaciones, debe ser fundamental en la construccin de Sistemas Nacionales deGestin de Desastres.

La respuesta inmediata, las actividades de alivio y socorro y el periodo deemergencia.

La gestin de la emergencia, crisis o respuesta inmediata ha sido, sin lugar a dudas,el rea de preocupacin que mayor atencin ha recibido en cuanto al desarrolloconceptual y sistematizacin de experiencias reales, en muchas partes del mundo.Antes que definir estos trminos, pretendemos solamente identificar algunos de losproblemas principales que han surgido en las tareas de emergencia y que deben serconsiderados en la construccin de los sistemas nacionales de gestin de desastres

(ver Maskrey et. al., 1996, para ejemplos de estudios empricos sobre la respuesta).

a) La evidencia sacada del manejo de emergencias muestra claramente que estasactividades deben fundamentarse sobre todo en los niveles locales y regionales,buscando que la asistencia externa, sea sta nacional o internacional, complementea las estructuras y organizaciones de las zonas afectadas. La autonoma y laindependencia debe privilegiarse frente a la creacin de la dependencia externa.Esto implica una activa participacin de sectores de la sociedad civil, adems de lasrepresentaciones gubernamentales locales y nacionales.


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b) Las actividades y el tipo de ayuda proporcionada durante las emergencias puedentener impactos nocivos en las actividades de rehabilitacin y reconstruccin. Lacreacin de dependencias y la sobre oferta de vveres y otros tems del socorropueden afectar negativamente a las economas locales, por ejemplo. Enconsecuencia, la actividad desplegada durante las emergencias debe integrarse conlas necesidades de las actividades posteriores de rehabilitacin y reconstruccin.

c) La evaluacin de daos y necesidades que, por lo general, llevan a cabo agentesexternos, ligados a los organismos nacionales e internacionales, funciona mejordesde el punto de vista de las estructuras locales y regionales preparadas ycapacitadas para estas tareas.

d) Aun cuando la fase de manejo de la emergencia sea delimitada en trminostemporales por las autoridades competentes, debe reconocerse, en primer trmino,que la emergencia, producto del impacto de un evento fsico, se sobrepone, enmuchos casos, a una emergencia permanente sufrida por las poblaciones de laszonas afectadas, y, en segundo trmino, que el periodo de emergencia declarado

por desastre no tiene necesariamente una correspondencia con el de la emergenciareal sufrida por algunos segmentos de la poblacin. Por ello, cuando formalmente seentra a las fases de rehabilitacin y reconstruccin, es frecuente que subsistanimportantes sectores de la poblacin que siguen viviendo en condiciones deemergencia. El establecimiento de fases como emergencia, rehabilitacin yreconstruccin, aun cuando sirve para fines de planificacin y programacin, muchasveces no corresponde a la realidad del desastre en s. De igual manera que durantela fase de emergencia se realizan actividades de rehabilitacin y reconstruccin,durante estas ltimas existe la necesidad de mantener ciertas actividades deemergencia. La realidad es considerablemente ms compleja que las fases formalesestablecidas. En consecuencia, se exige flexibilidad, integracin y coordinacin entrelas actividades que tericamente delimitan el contenido de las distintas fases

formales establecidas.

e) Cuanto mayor sea la participacin real de la poblacin, de sus representacionesy organizaciones en la fase de la emergencia, mayores sern las posibilidades deque se involucre en la realizacin exitosa de los trabajos posteriores derehabilitacin y reconstruccin.

La rehabilitacin y la reconstruccin.

Hace mucho tiempo ya que la rehabilitacin y la reconstruccin han dejado de servistas como actividades que pretenden devolver la sociedad afectada a suscondiciones preexistentes de vida, es decir, de "normalidad". El discurso sobre los

desastres como oportunidades para el desarrollo ha trado el mensaje explcito deque la reconstruccin debe pretender construir un mejor estado de existencia ypromover estructuras, tanto fsicas como institucionales y sociales, menosvulnerables a los embates de un futuro evento fsico. Por lo tanto, es claro que en laplanificacin de los procesos de reconstruccin, la prevencin y la mitigacin debenestar presentes. Entonces, debe haber un alto nivel de correspondencia entre losactores involucrados en las actividades de prevencin y mitigacin, consideradascomo anteriores a un evento, y los que intervienen en las de rehabilitacin yreconstruccin post evento.


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Por otra parte, la evidencia muestra la necesidad de que los esquemas dereconstruccin sean socialmente comprensivos e incluyentes; o sea, deben envolveractivamente a las poblaciones afectadas y no tomar la forma de modelos dedesarrollo impuestos desde afuera. Como corolario, se debe evitar la tendencia delpasado de reconstruir en funcin de los sectores modernos o avanzados de lasociedad, dejando relegados los sectores informales o marginales, los cual

3.1 Estado Sociedad Gestion Desastres

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