412... · Web viewdel 08 de mayo del 2012 y con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de...

Expediente N° 285-2013 Sentencia N° 412-2014

Voto N° 546-2014

Sentencia número 412-2014. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de octubre de dos mil catorce.

Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por el señor XXXXX, en su condición de representante legal de la empresa importadora XXXXXS.A., contra la resolución número RES-FINAL-DF-DVO-08-2013 del 26 de febrero del 2013 de la Dirección General de Aduanas.

RESULTANDO

I. Mediante resolución RES-INICIO-DF-DVO-19-2012 del 08 de mayo del 2012 y

con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de Libre Comercio República

Dominicana-Centroamérica- Estados Unidos de América (en adelante Tratado),

artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34752-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008

y artículo 3:24 del Tratado sobre Cooperación Aduanera, la Dirección General de

Aduanas, dictó acto de inicio de procedimiento de verificación de origen a través

de solicitud de información al importador XXXXXS.A., para las importaciones de

ropa usada amparadas a los Documentos Únicos Aduaneros de Importación

Definitiva (DUAs) N° XXXXX, durante el período 2009-2010. Que además, se cita

como parte en el procedimiento a la Agencia XXXXX S.A. y al Agente Aduanero

señor XXXXX en razón del interés legítimo o derecho subjetivo que puede

resultar afectado o lesionado de manera total o parcial por el acto final. (Ver

folios 06 a 15)

1Zapote, 200 metros al oeste de la Casa Presidencial, edificio Mira.

Tel: +506 2539-6831 - www.hacienda.go.cr

http://www.hacienda.go.cr/


Voto N° 546-2014

II. Mediante Oficio DGA-266-2012 del 18 de junio de 2012 el Director General de

Aduanas, atiende la gestión presentada por el agente aduanero XXXXX y

procede a conceder prórroga por el plazo de 30 días para atender lo requerido, lo

anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 40 del Reglamento

del Tratado CAFTA. (Ver folios 16 a 18)

III. Con escrito de fecha de recibido 20 de junio del 2012, el importador presenta

alegatos contra el acto de inicio de verificación de origen de ropa usada,

señalando en esencia como petitoria lo siguiente: (Ver folios 19 a 41).

Que se proceda a declinar el cobro realizado, por cuanto no existe prueba alguna

por parte de la autoridad aduanera que demuestre que la mercadería no era

procedente de los Estados Unidos de Norteamérica, ya que por el contrario, de la

documentación aportada para cada una de las declaraciones únicas aduaneras se

adjuntó el respecto certificado de origen, el cual demuestra el verdadero origen de la

mercadería, más aunado a ello, se adjunta al presente documento, prueba que

acredita efectivamente que el proveedor -empresa exportadora- es una empresa

domiciliada en los Estados Unidos y que tiene más de veinte años de existir y

dedicarse a la exportación de este tipo de mercadería -ropa americana usada-.

Que en caso de que consideren que cuentan con prueba suficiente para determinar

que efectivamente la mercadería importada no resulta originaria de los Estados

Unidos, se proceda con el cobro a la Agencia XXXXXS.A., así como a su agente de

aduanas XXX, por ser ellos las personas que procedieron a incluir negligentemente

la mercadería importada en una partida arancelaria incorrecta.

IV. Con resolución RES-FINAL-DF-DVO-08-2013 del 26 de febrero del 2013, la

Dirección General de Aduanas dicta la resolución final del procedimiento de

verificación de origen, declarando como no originarias las mercancías importadas





Voto N° 546-2014

como “ropa usada”, clasificadas en la posición arancelaria del S.A. 6309.00 y

amparadas a las Declaraciones Aduaneras de Importación (DUAs) N° XXXXX

durante el período 2009-2010 y en consecuencia procede a denegar el trato

arancelario preferencial, por cuanto la importadora no presentó la documentación

y registros que demuestren el origen de las mercancías importadas. (Ver folios

55 a 83)

V. El día 22 de marzo del 2013 el representante legal del importador interpone los

recursos de reconsideración y apelación contra el dictado del acto final,

solicitando en esencia que se deje sin ningún valor ni efecto la resolución N°

RES-FINAL-DF-DVO-08-2013, en razón que en su criterio es improcedente y

porque adolece de vicios que causan su imposibilidad de producir efectos. (Ver

folios 84 a 94)

VI. Con resolución RES-REC-DF-DVO-13-2013 del 12 de agosto de 2013, la

Dirección General de Aduanas atiende el recurso de reconsideración

declarándolo sin lugar y brindando plazo al recurrente para que se apersone al

Tribunal Aduanero. La resolución fue notifica el 13 de agosto de 2013. (Ver folios

95 a 144)

VII. Mediante escrito de fecha de recibido 14 de noviembre de 2013 el representante

legal del importador XXX S.A., se apersona ante este Tribunal a manifestar

básicamente lo siguiente: (Ver folios 147 a 160)

Que la Dirección General de Aduanas tiene por probado que la mercancía importada no es originaria, basada en la omisión de información por parte de su Representada, sin que haya logrado, por cualquier otro medio probatorio establecer el origen de las mercancías, tal y como se indica en las normas de origen del Tratado.





Voto N° 546-2014

Que la Administración ha aplicado ilegítimamente, un procedimiento de Verificación de Origen de mercancías de acuerdo con lo normado por el Acuerdo Multilateral.

Que un acto administrativo que prescinda completamente del procedimiento legalmente establecido al efecto para la verificación de origen de mercancías textiles o del vestido en el marco de la cooperación aduanera, es causal de la nulidad del mismo; es decir, en un sentido estricto se supone su inaplicabilidad, por lo que no puede existir falta o sanción alguna para las partes.

Que debido a la omisión grave por parte de la Administración Aduanera, en relación con un elemento esencial del acto como es el procedimiento previsto en el Acuerdo Multilateral, solicitan que se proceda a declarar la nulidad de las actuaciones administrativas.

VIII. En razón de la inhibitoria presentada por la Licda. Shirley Contreras Briceño y del

disfrute de vacaciones legales requeridas por el Lic. Desiderio Soto Sequeira, se

integra el Colegio con los Miembros Suplentes señores Licenciados Noel Carboni

Garro y Guillermo Badilla Martínez, nombrados respectivamente mediante

Acuerdos números 0070-2014-H y 068-2014-H.(Ver folios 161 a 238)

IX. Que en las presentes diligencias se han observado las prescripciones legales en

la tramitación del recurso de apelación.

Redacta la Licenciada Céspedes Zamora; y,

CONSIDERANDO





Voto N° 546-2014

I. Objeto de la litis. La presenta litis es un procedimiento de verificación de origen al

amparo del Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana,

Centroamérica y Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 21 de noviembre de

2007, para las importaciones de ropa usada amparadas a las Declaraciones

Aduaneras de Importación (DUAs) N° XXXXX, durante el período 2009-2010, en

donde la Dirección General de Aduanas declara como no originarias dichas

mercancías, denegando en consecuencia el trato arancelario preferencial otorgado

al momento de la importación.





Voto N° 546-2014

II. Admisibilidad del recurso de apelación. Previo a cualquier otra consideración, se

avoca este órgano al estudio de la admisibilidad del presente recurso de apelación

conforme a la normativa aduanera vigente. En tal sentido dispone el artículo 204 de

la Ley General de Aduanas, que contra el acto final dictado por la Dirección General

de Aduanas, caben los recursos de reconsideración y apelación para ante el

Tribunal Aduanero Nacional, siendo potestativo usar ambos recursos ordinarios o

solo uno de ellos, los cuales deben interponerse dentro de los quince días

siguientes a la notificación del acto impugnado, condicionando la admisibilidad a

dos requisitos procesales, sea en cuanto al tiempo que dispone el interesado para

interponerlo y además el relativo a la capacidad procesal de las partes que

intervienen en expediente. En el caso bajo estudio el recurso fue establecido por el

señor XXXXX, en su condición de representante legal de la empresa importadora

XXXXXS.A., según personería que corre a folio 51, por lo que se tiene por bien

cumplido el presupuesto procesal de legitimación. En cuanto al requisito de

temporalidad, tenemos que en el caso concreto, queda documentado en expediente

que el acto resolutivo se notificó a las partes el día 01 de marzo de 2013 (folios 76 a

83), interponiendo el recurso de apelación el día 22 de marzo del 2013 (folio 84),

dentro del plazo de quince días hábiles, por lo que se tiene el recurso por

presentado en tiempo. En razón de ello debe tenerse por admitido para su estudio

el presente recurso de apelación.





Voto N° 546-2014

III. Sobre las nulidades: De previo a resolver el asunto por el fondo debe este Tribunal,

como juzgador de legalidad de los actos emitidos por el Servicio Nacional de

Aduanas, avocarse en primer término al estudio de las nulidades a fin de determinar

si los actos administrativos que afectan al recurrente, han sido emitidos en forma

válida, por ser conformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según lo

dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (LGAP), o si por el

contrario presentan defectos graves que generen su nulidad.

A tales efectos debe indicarse que este Tribunal durante el ejercicio de sus

funciones ha desarrollado ampliamente el tema de las nulidades de actos dictados

por las autoridades aduaneras, tomando como base la Ley General de la

Administración Pública, puesto que en materia aduanera se omite la regulación

sobre este tema, teniendo que suplir la laguna con los postulados de aquella

normativa, que por estar contenida la regulación de los elementos del acto, sus

vicios y las nulidades en el Libro Primero, resulta aplicable a toda la

Administración Pública, dentro de la que se incluye la Administración Aduanera.

También en el desarrollo de la jurisprudencia de este Colegiado sobre el tema de

las nulidades, se ha tenido como referencia la doctrina nacional encabezada por el

Dr. Eduardo Ortiz Ortiz, y el contenido de varios dictámenes de la Procuraduría

General de la República, como órgano asesor y consultor de la Administración y

fallos de los órganos jurisdiccionales.

En línea con lo anterior y del análisis de los hechos relevantes del caso sometido a

consideración, tenemos que resulta evidente la nulidad que se presenta en

relación con la normativa aplicada para llevar a cabo el procedimiento seguido por

las autoridades aduaneras, en este caso, por la Dirección General de Aduanas, al

pretender declarar en una verificación de origen, como no originarias al amparo





Voto N° 546-2014

del Tratado, las mercancías objeto de importación, declaradas como “ropa usada”,

sin seguir el procedimiento especial establecido al efecto, tanto en el Tratado de

Libre Comercio como en su Reglamento, por tratarse de mercancías textiles o del

vestido, de conformidad con las razones que a continuación se indican.

La Dirección General de Aduanas se fundamenta en los artículos 4:20 y 3.24 del

Tratado y el artículo 38 del Decreto Ejecutivo 34753-H-COMEX del 16 de

setiembre del 2008, según corre a folio 06, para iniciar el procedimiento de

verificación de origen y posteriormente declarar como no originaria las

mercancías, procedimiento que en criterio del Tribunal no es el aplicable al caso

que nos ocupa, viciando el mismo de nulidad absoluta, por aplicar incorrectamente

la normativa del Tratado, de acuerdo con las consideraciones que se seguido se

exponen.

El Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y

Estados Unidos (DR-CAFTA), Ley Nº 8622 del 22 de noviembre de 2008,

establece en su Capítulo Cuarto las “Reglas de Origen y Procedimiento de Origen”, que se deben aplicar según lo pactado, de allí que en tratándose del

procedimiento general de verificación de origen el artículo 4:20 establece los

mecanismos que puede utilizar la autoridad aduanera, para llevar a cabo una

verificación del origen de una determinada mercancía, de allí que resulte relevante

para nuestros efectos transcribir el numeral 1) del citado artículo, que literalmente

dispone:

“Artículo 4.20: Verificación. 1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte





Voto N° 546-2014

dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:

(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor; (b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor; (c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ; (d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o (e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.” (El resaltado no es del texto)

En términos generales, en el numeral transcrito, se constituyen los medios o

procedimiento que puede utilizar la autoridad aduanera para llevar a cabo una

verificación del origen de las mercancías cuando se ha solicitado la aplicación de

una preferencia arancelaria. De manera que en los incisos a), b) y c), se instituyen

los procedimientos generales y estándar que aplican a todo el universo de

mercancías y que además, se encuentran en esa misma línea en todos los

tratados de libre comercio suscritos por Costa Rica, donde no hay confrontación

en su aplicación o al menos en su contenido y desarrollo. Sin embargo, en el caso

concreto de este tratado de libre comercio, existe una particularidad y es que las

Partes a la hora de establecer los procedimientos para la verificación del origen de

las mercancías, establecieron una excepción, en la forma en que se debe realizar

dicha verificación para la materia textil y del vestido, que es precisamente la

indicada en el literal d) al indicar que para realizar una verificación ”… para una

mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24

(Cooperación Aduanera)”. Es decir, entendiendo la literalidad de la norma, para

que la autoridad aduanera u otra autoridad competente pueda conducir una





Voto N° 546-2014

verificación de origen, en caso de materia textil o del vestido, debe recurrir a los

procedimientos establecidos en el artículo 3:241, del Capítulo Tercero del Tratado

sobre el Trato Nacional y Acceso de Mercancías al Mercado, en su Sección G:

Textiles y Vestido a través de la Cooperación Aduanera entre Partes, que revela

un procedimiento especial en el tema, excluyendo de manera expresa a estas

mercancías, de los procedimientos ordinarios.

Esta regulación especial, es lógica y atendible, porque de lo contrario no tendría

sentido jurídico, hacer la distinción de procedimientos de verificación de origen

atendiendo la naturaleza de las mercancías, dado que tanto las solicitudes

escritas, como los cuestionarios o las visitas a las instalaciones de un exportador o

productor, son aplicables a cualquier tipo de mercancías, de ahí que la inclusión

de un inciso d) en los términos que lo dispone el artículo 4:20, se entiende solo en

razón de una exclusión del procedimiento general de verificación de origen para el

caso de las mercancías textiles o del vestido, lo cual quedará más claramente

establecido, cuando se analiza más adelante lo establecido en la parte

reglamentaria del Tratado.

1 “3. La Parte importadora, a través de su autoridad competente, podrá asistir en una verificación que se lleve a cabo bajo el párrafo 2(a), o, a solicitud de la Parte exportadora, encargarse de dicha verificación, incluso realizar, junto con la autoridad competente de la Parte exportadora, visitas en el territorio de la Parte exportadora a las instalaciones de un exportador, productor o cualquier otra empresa involucrada en el movimiento de mercancías textiles o del vestido desde el territorio de la Parte exportadora al territorio de la Parte importadora. 4. (a) La autoridad competente de la Parte importadora deberá proporcionar una solicitud por escrito a la autoridad competente de la Parte exportadora 20 días antes de la fecha propuesta para una visita bajo el párrafo 3. La solicitud deberá identificar la autoridad competente que realiza la solicitud, los nombres y cargos del personal autorizado que realizará la visita, la razón de la visita, incluyendo una descripción del tipo de mercancías sujetas a la verificación y las fechas propuestas para la visita. …”





Voto N° 546-2014

Por su parte, los artículos 3.242 a 3:29 del Tratado, sobre la Cooperación Aduanera, Reglas de Origen y Asuntos Conexos, Arancel de Nación Más Favorecida para Ciertas Mercancías, Tratamiento Arancelario Preferencial para Prendas de Vestir de Lana Ensambladas en Costa Rica y para Prendas de Vestir No Originarias de Nicaragua y las Definiciones, resultan ser normas

de procedimiento especiales y específicas para las Partes, en tanto garantizan de

acuerdo su propio contenido, el cumplimiento de las leyes, regulaciones y

procedimientos en materia de textiles y vestido, lo que se puede comprobar con la

sola lectura de dicho articulado. Así, en lo que respecta a los aspectos específicos

sobre la Cooperación Aduanera para la verificación de origen de materia textil y

del vestido, se da entre las autoridades de la Parte importadora y la Parte exportadora, estableciendo un procedimiento que va más allá de velar por el

cumplimiento de la regla de origen, teniendo el propósito claro de vigilar por el

control y cumplimiento de las normas y procedimientos vigentes en el comercio de

textiles y vestido, incluso en los casos donde no se aplique o solicite una

preferencia arancelaria, permitiendo la toma de decisiones o acciones tendientes a

prohibir el comercio de textiles o vestidos, cuando se determinen situaciones

irregulares, precisamente por la naturaleza de la mercancía, considerada sensible

y que requiere del control y trato especial al resto de las mercancías contenidas en

la Nomenclatura Internacional del Sistema Armonizado.

Concretamente el artículo 3:24 sobre Cooperación Aduanera del Tratado,

desarrolla el procedimiento de verificación de origen para materia textil y del

vestido, que lo podemos resumir en tres posibilidades: 1) que la autoridad del país exportador realice directamente la verificación, a solicitud de la autoridad del

2 Este artículo se aplica solo entre Estados Unidos de Norteamérica y una de las otras Partes ya que indica en un pie de página del título del artículo: “Los párrafos 2, 3, 4, 6, y 7 de este Artículo no se aplicarán entre las Partes centroamericanas o entre las Partes centroamericanas y la República Dominicana.”





Voto N° 546-2014

país importador (Artículo 3.24.2 (a)), 2) que la autoridad del país importador participe en la verificación que realiza la autoridad del país exportador (Artículo

3.24.3) , o bien 3) que la autoridad del país importador se encargue de la

verificación, a solicitud de la autoridad del país exportador (Artículo 3.24.3)

En el caso en el estudio, la autoridad aduanera, no llevó a cabo ninguna de las

posibilidades previstas en el artículo 3:24, sino que aplicó los procedimientos

generales para cualquier mercancía, basada en una interpretación que en criterio

de este Órgano de Alzada, no se ajusta a la letra de la normas del Tratado,

justificando su accionar en el acto final, emitido con resolución Nº RES-FINAL-DF-

DVO-08-2013 del procedimiento de verificación de origen, de la siguiente forma:

“…Siendo que la verificación de origen a través de cooperación aduanera

(artículo 3.24 del Tratado), solo se aplica tratándose de mercancías textiles y del vestido, es decir, es exclusivo para dicha mercancía, pudiendo aplicar para mercancía textil o del vestido cualquiera de los cuatro medios supra citados. En virtud de lo anterior, la Dirección General de Aduanas inicia el procedimiento de verificación de origen a través de solicitud escrita dirigida al importador…” (Folio 60). Esta manifestación, no encuentra sustento legal en

el Tratado como se ha venido señalando, ni se ajusta a las actividades de control

aduanero, previstas para la autoridad aduanera, pues no se optó por ninguno de

los procedimientos previstos en el citado artículo 3:24 del Tratado. Asimismo,

como se analizará a continuación, tampoco adquiere sustento a nivel

reglamentario.

La Administración Aduanera respalda su accionar, tanto en el acto administrativo

inicial y final, en el “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre





Voto N° 546-2014

Comercio República Dominicana Centroamérica Estados Unidos”, publicado

mediante el Decreto Ejecutivo Nº 34753-H-COMEX del 16 de setiembre del 2008,

que se ubica en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que establece los requisitos para solicitar información y

cuestionarios en una verificación de origen, señalando el artículo 38:

“Artículo 38.—Requisitos de las solicitudes de información y cuestionarios. Las solicitudes de información y cuestionarios dirigidos al importador, exportador o productor deberán contener la siguiente información:

a) Identificación de la autoridad que solicita la información o llenado del cuestionario.

b) Nombre o razón social, domicilio y número telefónico del importador, exportador o productor, si se conoce.

c) Indicación de que se trata de un procedimiento de verificación de origen en el marco del Tratado.

d) Descripción de las mercancías sujetas al procedimiento de verificación, incluyendo su clasificación arancelaria.

e) Período de estudio.

f) Plazo de respuesta con que cuenta el importador, exportador o productor.

g) Dirección de la oficina a la cual deberá dirigirse la respuesta.

h) Fundamento legal.

i) Cualquier otra información que estime necesaria.”

Así, el artículo 38, establece los requisitos y contenido de las solicitudes de

información y cuestionarios dirigidas al importador, exportador o productor, lo que

es aplicable en el caso de las verificaciones de origen en general, para cualquier





Voto N° 546-2014

otra mercancía que no sea de materia textil o del vestido, conforme lo indicado

líneas atrás. Dicho artículo, además se debe sustentar en el artículo 353, que

permite a la autoridad aduanera realizar investigaciones tendentes a verificar si se

cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como

originarias de una de las Partes del Tratado, de conformidad con lo que establece

el artículo 4.20 de ese cuerpo normativo, encontrándose facultada para acudir a

las solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor,

cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor y visitas a las

instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte.

Pero, en este punto es importante destacar, que la autoridad aduanera no tomó en

consideración lo establecido en el artículo 34 del mismo Reglamento, también

ubicado en el Capítulo IV del: Procedimiento de verificación de origen de las mercancías, y que constituye una omisión grave de la autoridad aduanera al citar el fundamento legal y el procedimiento aplicado en el asunto examinado y

que de haber sido observado hubiera evitado la nulidad que el Tribunal está

declarando. Señala el artículo 34:

3 Artículo 35.—Procedimiento de verificación de origen. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendentes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías importadas y declaradas como originarias, de conformidad con lo que establece el artículo 4.20 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a cualquiera de los siguientes medios: a) Solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor. b) Cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor. c) Visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el artículo 4.19 del Tratado u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el artículo 4.21.2 del Tratado. d) Otros procedimientos que Costa Rica y la Parte exportadora puedan acordar.





Voto N° 546-2014

“Artículo 34.—Ámbito de aplicación. El presente procedimiento aplicará para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las mercancías textiles y del vestido . ” (El resaltado no es del texto)

Como se aprecia de la literalidad de la norma, la misma es clara, precisa, de la

simple lectura se extrae su sentido y orientación. El significado o alcance está

delimitado por la misma norma y atiende a criterio de este Tribunal, a la correcta

aplicación del artículo 4:20 del Tratado, que excluyó de los procedimientos

ordinarios (solicitudes escritas de información al importador, exportador o

productor, cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor y

visitas a las instalaciones de un exportador o productor) la verificación del origen a

la materia textil y del vestido, es decir la normativa discriminó el procedimiento

que se debía aplicar atendiendo la naturaleza de la mercancía. De la lectura

gramatical o literal del artículo 34, se establece el sentido y alcance que las Partes

negociaron en el Tratado quedando plasmado a través de la vía reglamentaria su

alcance, de allí que el Poder Ejecutivo, se limita a instrumentar el contenido de las

normas establecidas en el propio Tratado, para lograr una aplicación correcta y

uniforme de los procedimientos.

Aunado a lo antes indicado y en una concepción armónica de las normas que se

estudian, tenemos que analizar lo señalado en el Capítulo V del Reglamento de

cita, que expresamente regula el procedimiento de “Verificación de origen de mercancías textiles o del vestido en el marco de cooperación aduanera”, en

los artículos 56 y 57, disponen:

“Artículo 56.—Ámbito de aplicación. Las disposiciones del presente Capítulo aplican para la verificación de origen de mercancías textiles y del vestido de conformidad con las disposiciones del artículo 3.24 del Tratado.





Voto N° 546-2014

Artículo 57.—Procedimiento de verificación de origen para mercancías textiles y del vestido. La autoridad aduanera podrá iniciar investigaciones tendientes a verificar si se cumplen las reglas de origen para mercancías textiles y del vestido, de conformidad con lo que establece el artículo 3.24 del Tratado, el Anexo 4.1 del Tratado, el presente Reglamento y demás normativa aplicable. A tales efectos, se podrá recurrir a solicitudes de información a las autoridades competentes del país exportador, a visitas realizadas en el marco del artículo 3.24 del Tratado o ambas.”

De manera que el artículo 56, establece el ámbito de ampliación del procedimiento

para verificar el origen de mercancías de materias textiles y del vestido, al

amparo de las disposiciones del artículo 3:24 del Tratado, mientras que el artículo

57 remite expresamente al procedimiento para verificar el cumplimiento de las

reglas de origen aplicable para este tipo de mercancías (textiles y vestidos),

haciendo una remisión expresa al artículo 3:24 y al Anexo 4.1 del Tratado.

Consecuentemente, el procedimiento establecido en el Capítulo V del

Reglamento, para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y

de las reglas de origen, es excluyente del general, al dejar sentado con suma

precisión que el procedimiento de verificación de origen del Capítulo IV, aplicará

para la generalidad de las mercancías amparadas al Tratado, excepto para las

mercancías de materia textil y del vestido, mientras que el Capítulo V establece el

procedimiento para verificación de origen sólo para textiles y vestido. De allí

que, de acuerdo con El Diccionario de la Real Lengua Española que define la

palabra “excepto”: Del lat. exceptus, retirado, sacado” y en una segunda

acepción que lo define como: “A excepción de, fuera de, menos”, sin

pretender ser extensivos, porque la norma no deja lugar a dudas, lo que se

dispuso fue excluir, dejar por fuera, o hacer una excepción en el procedimiento de verificación de origen, para la materia textil o del vestido, en apego a lo dispuso en el artículo 4:20, inciso d) del Tratado, de manera





Voto N° 546-2014

que cuando se trata de mercancías en general se aplicará el procedimiento del

artículo 4:20 y cuando se trate de materia textil y del vestido, se deberá aplicar el

procedimiento previsto en el artículo 3:24 sobre la Cooperación Aduanera, con las

tres posibilidades procedimentales allí indicadas.

Con tal claridad normativa, no resulta admisible la posición de la Administración

Aduanera, que teniendo a la vista las normas del Tratado y de su Reglamento

(Decreto Ejecutivo 34753-COMEX-H), respecto del procedimiento de verificación

de origen de las mercancías que debe aplicar, por tratarse de importaciones provenientes de Estados Unidos, consistentes en pacas de ropa usada, que es una materia textil o del vestido, desconocer la existencia de los artículos 34,

56, 57 supra citados, para hacer una interpretación que no tiene sustento legal, al

no analizar de manera armónica e integral todas las normas del Tratado y su

Reglamento que expresamente instauran un procedimiento especial para la

verificación de origen de mercancías textiles y del vestido, generando con lo

actuado la nulidad absoluta de todo el procedimiento administrativo, ante la

existencia de un vicio en motivo del acto por aplicar un fundamento legal o base

normativa errónea y como lógica consecuencia un vicio en el procedimiento

aplicado.

Recordemos que el acto administrativo como declaración de voluntad unilateral

realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa,

refleja una voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico

deseado para el fin querido por el ordenamiento jurídico.4 Sin embargo, su 4 LGAP. “Artículo 130.-1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento. 2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley. 3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder.”





Voto N° 546-2014

existencia y validez depende de que en él concurran algunos elementos

esenciales dispuestos por la ley, que se clasifican en formales y materiales.

Tenemos así que los elementos materiales son el motivo, el contenido y el fin; y

los formales refieren al sujeto y al procedimiento (forma) del acto administrativo.

En el caso en estudio, la errónea aplicación de las normas sobre las que se

fundamenta la administración para iniciar el procedimiento, constituyen un vicio de

fondo, que afecta el motivo del acto administrativo, por lo que nos encontramos

frente de una nulidad de carácter sustancial, dada la existencia de un vicio grave

presente en el elemento motivo del acto administrativo. Establece la Ley General

de la Administración Pública en el artículo 133:

“1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta

para dictar el acto. 2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al

contenido y cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser

razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el

ordenamiento”.

En ese sentido tenemos que, el motivo es el presupuesto de hecho necesario

para el dictado del acto y siendo que el motivo es el que ha llevado a la

administración a iniciar el procedimiento que se está revisando, las normas

aplicadas constituyen“... los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas

(derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto

administrativo y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la

legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste”. 5 Es decir, para que un acto

administrativo sea válido, es indiscutible que ese motivo debe apegarse

plenamente al ordenamiento jurídico vigente, de forma tal que existan suficientes

5; “Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370





Voto N° 546-2014

razones de hecho y de derecho que den paso a la adopción de un acto concreto.

El Doctor Ortiz Ortiz que sobre el tema nos indica: “... El motivo deberá ser

legítimo, es la primera condición. Esto es obvio. No puede ser un motivo ilegal en

relación con el acto que se está realizando. Esto alude al campo de que el motivo

esté regulado, en esos casos, el motivo tiene que ajustarse a la regulación de

ley”.6 Por su parte, Eduardo García Enterría nos dice que “ Si la administración

ejecuta la ley, en el sentido que hemos visto ( esto es, en cuanto la ley otorga a la

administración potestades de obrar, resulta que la ley como imperativo abstracto

conecta una cierta consecuencia jurídica a un tipo de hecho específico,

precisamente, y no a cualquiera, indeterminadamente…El acto administrativo no

es más que el ejercicio de una potestad, por lo que el mismo solo puede dictarse

en función del presupuesto de hecho dictado por la norma de cuya aplicación se

trata”.7

Si el motivo constituye el presupuesto de hecho necesario para el dictado del acto

y el acto debe estar fundado a lo preceptuado en la Ley, tenemos que tomar en

consideración que “... habrá ausencia de motivo o causa cuando los hechos

invocados como antecedentes justifican su emisión son falsos, o bien cuando el

derecho invocado y aplicado a la especie fáctica no existe ... El acto

administrativo, sea reglado o discrecional, debe fundamentarse en hechos ciertos,

verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente , de lo contrario

faltará el motivo.” 8 Para el caso concreto, al tener por probado que la

administración basa la apertura de un procedimiento para la verificación de origen

de las mercancías, en una normativa que no se le puede aplicar, ya que por la

naturaleza de la misma (materia textil o del vestido) existe otra norma especial,

6 Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, Ortiz Ortiz Eduardo, página 1877 Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, García de Enterría, Eduardo, página 2548 Tratado de Derecho Administrativo ”, Tomo I, Jinesta Lobo Ernesto, página 370





Voto N° 546-2014

se genera un vicio en el motivo del acto, lo que conlleva la invalidez del mismo y

así debe declararse, por vicios insubsanables en el elemento motivo de

conformidad con los artículos 128, 131, 133 y siguientes concordantes y 158, 165,

169 y siguientes concordantes de la Ley General de Administración Pública.

Teniendo que la existencia de un vicio en el motivo del acto, genera a su vez un

vicio en el procedimiento aplicado, analicemos el vicio en el procedimiento

seguido.

Respecto del elemento “Procedimiento”, indica la doctrina y lo señala la

Procuraduría, en su jurisprudencia administrativa, que es el acto final o definitivo,

con miras a generar efectos jurídicos, como lo es el acto impugnado en la especie, “…, no surge espontáneamente, sino después de haberse observado un “iter

procedimental” -iniciado de oficio o a instancia de parte-. Recuérdese que: “El acto

administrativo es el ejercicio de una potestad o de una competencia, las cuales consisten

en facultades o atribuciones normativas y abstractas que no pueden transformarse, por sí

mismas, en actos administrativos -manifestaciones concretas de aquellas- sin pasar por

una serie de etapas o fases de elaboración y construcción de los elementos previstos en

la norma que atribuye la potestad o la competencia. Son necesarias una serie de

conductas intermedias entre la potestad o competencia y el acto que autorizan las dos

primeras para que llegue a perfeccionarse”. Así las cosas, el procedimiento administrativo

constitutivo es la secuencia o concatenación de actos, actuaciones, formalidades u

operaciones de trámite necesarias para la preparación, elaboración, formación,

exteriorización y manifestación de la actividad formal de la Administración Pública.

Consecuentemente, la omisión o disconformidad sustancial con el ordenamiento en

cualquiera de las etapas o fases del procedimiento administrativo, normalmente produce

la invalidez derivada del acto final.





Voto N° 546-2014

“El procedimiento administrativo es el cauce que debe seguir la Administración para

formar su voluntad, voluntad que se expresara luego en un acto administrativo, una norma

reglamentaria o bien en un contrato.

Dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los derechos e

intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de que la actuación

administrativa responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se

somete al ordenamiento jurídico. Por otro lado: la eficacia en la actuación administrativa.

El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el principio del

debido proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del administrado en

el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela efectiva y, por ende,

el derecho a la justicia. Respecto de este tema ver votos número 04125-94, N° 4643-1999

de 16:00 hrs. del 16 de junio de 1999, de la Sala Constitucional.”9

De igual forma es fundamental respecto de la forma del acto, que el mismo se

encuentre debidamente motivado, como parte de la garantía del debido proceso,

toda vez que el recurrente debe conocer la fundamentación que ha tenido la

Administración para actuar de determinada manera, ya que lo contrario impediría

al administrado el efectivo ejercicio de su derecho de defensa.

Partiendo de lo expuesto respecto a los elementos del acto, habrá nulidad cuando

falten o se encuentren defectuosos algunos de los elementos señalados.

Efectivamente el artículo 166 de la LGAP establece la consecuencia en tales

casos: “Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de

sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”

9 Véanse al respecto los dictámenes C-123-2005 del 4-4-2005, C-011-2005 del 14-1-2005, C-123-2005 del 4-4-2005, de la Procuraduría General de la República





Voto N° 546-2014

En consecuencia, no puede este Tribunal, según sus competencias y limitaciones

como órgano contralor de legalidad, más que estimar que existe nulidad en las

presentes actuaciones y anular todo lo actuado a partir de la resolución número

RES-INICIO-DF-DVO-19-2012 del 08 de mayo del 2012, inclusive, por vicios

graves en el motivo y consecuentemente en el procedimiento seguido conforme

con los artículos 11, 128, 133 y siguientes, y artículos 165 a 172, 223 de la LGAP.

Por innecesario no se entran a conocer los demás alegatos y pretensiones del

recurrente.

POR TANTO

Con fundamento en los artículos 102 y 104 del Código Aduanero Uniforme

Centroamericano, 204 y 205 de la Ley General de Aduanas, y demás

consideraciones de hecho y de derecho, por unanimidad este Tribunal resuelve

declarar la nulidad de todo lo actuado a partir del acto inicial, inclusive. Remítanse

los autos a la oficina de origen. Notifíquese al recurrente a lugar señalado en autos: XXX y a la Dirección General de Aduanas por el medio disponible.

Loretta Rodríguez MuñozPresidenta





Voto N° 546-2014

Elizabeth Barrantes Coto Alejandra Céspedes Zamora

Noel Carboni Garro Guillermo Badilla Martínez

Dick Rafael Reyes Vargas Luis Alberto Gómez Sánchez

Nota del licenciado Gómez Sánchez: Comparto la sentencia suscrita por el

Colegiado de manera unánime, en vista de la nulidad absoluta evidente y

manifiesta del procedimiento de verificación de origen generado por el A Quo, sin

embargo estima el suscrito que en la tramitación del expediente se presentan

otras nulidades que es importante señalar, específicamente el convocar al

procedimiento de origen al agente de aduanas, cuando el Tratado no lo establece.

la obligación de ser considerados parte en el procedimiento de verificación de

origen.

I.- Jurisprudencia en Materia de Verificación de Origen La materia de origen

ha sido tratada por la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema





Voto N° 546-2014

de Justicia. Esas resoluciones pueden ser compartidas o no por la Administración

Activa, pero en aplicación del bloque de legalidad deben ser acatadas por expresa

disposición legal, así como por ser dictadas por Tribunales Jurisdiccionales de la

mayor jerarquía dentro del Poder Judicial, atendiendo la legalidad y las razones de

seguridad jurídica y convivencia pacífica que imponen las relaciones de las

personas en un Estado de Derecho. Por ello considero de imperio legal respetar

tales resoluciones judiciales, cuando se ejerzan competencias fiscalizadoras o

supervisoras de la actividad aduanera, por encontrarnos ante procedimientos de

verificación de origen, donde se señala claramente en cada Tratado, negociado y

puesto en vigencia en Costa Rica, las normas de procedimiento de verificación de

origen a efectos de convocar a las partes involucradas, así como el derecho

aludido para sustentar tal procedimiento especial y específico de verificación de

origen cuando la autoridad pública seleccione despachos aduaneros para

comprobar el origen declarado, todo ello respetando las formalidades exigidas por

las normas, así como los derechos que le asisten a las partes llamadas a aclarar

el origen de la mercancía, puesto que se deben aplicar las reglas del debido

proceso y el derecho de defensa favorables al interesado dentro del expediente

administrativo y levantado a esos efectos- verificar el origen de la mercancía-.

(Sobre la naturaleza y vinculación de las resoluciones que se citarán ver entre

otros los artículos 2, 13, 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, artículo 7,

9, 11 de la Ley General de Administración Pública, y el 9 del Código Civil, este

último señala “La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con

la doctrina que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte

Suprema de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios

generales del Derecho.” (Así reformado por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986,

artículo 1º)





Voto N° 546-2014

En este sentido la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte suprema de

Justicia, han resuelto sobre los alcances de la jurisprudencia al interpretar e

integrar el artículo 9 del Código Civil, lo siguiente:

"Artículo 9.

La jurisprudencia contribuirá a informar el ordenamiento jurídico con la doctrina

que, de modo reiterado, establezcan las salas de casación de la Corte Suprema

de Justicia y la Corte Plena al aplicar la ley, la costumbre y los principios generales

del Derecho."

La Sala Constitucional en el voto Nº 681-90 de las 15:30 horas del 19 de junio de

1990 al referirse al citado numeral 9 aclaró: "Obsérvese que dicha norma no

establece el principio de derecho anglosajón de la obligatoriedad de los

precedentes (stare decisis), por lo que tampoco vincula a los Tribunales inferiores

con las resoluciones de los superiores, salvo en los recursos resueltos en asuntos

concretos sometidos a su conocimiento. La norma del artículo 9 no es, pues, más

que el desarrollo legislativo de la propia función jurisdiccional consagrada en el

artículo 153 de la Constitución Política (...)". En este mismo sentido, la Sala

Primera de la Corte Suprema de Justicia, respecto al tema de la jurisprudencia ha

indicado: "En primer lugar ésta se encuentra constituida únicamente por los

pronunciamientos de las Salas de Casación, la Sala Constitucional y la Corte

Plena (Artículo 9 del Código Civil, conforme a la reforma operada por la Ley Nº

7020 del 16 de diciembre de 1985, y el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción

Constitucional). Su fin es el de contribuir a interpretar, integrar y delimitar el campo

de aplicación del ordenamiento jurídico (Artículo 5º de la Ley Orgánica del Poder

Judicial). Para ello debe existir reiteración. Un fallo no crea jurisprudencia,

necesariamente deberán existir dos o más sentencias con la misma interpretación





Voto N° 546-2014

(Artículo 9 del Código Civil). Cuando ello acontece la jurisprudencia adquiere el

mismo rango de la norma interpretada, integrada o delimitada (Artículo 5º de la

Ley Orgánica del Poder Judicial). (...)" (Voto Nº 62 de las 14:15 horas del 11 de

agosto de 1994; énfasis añadido). (…) (Cita tomada de la Sentencia No. 78-2010-

SVII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA,

SECCIÓN SÉTIMA, Segundo Circuito Judicial de San José, a las quince horas

veinticinco minutos del treinta y uno de agosto de dos mil diez.)

II.- Nulidad por falta de legitimación pasiva. El Tratado (CAFTA-DR) no

establece norma alguna imponiendo la obligación del agente aduanero a ser

considerado parte en el procedimiento de verificación de origen. En este punto

sobre quienes deben ser considerados parte en el procedimiento de verificación

de origen la Sala Constitucional ha emitido tres resoluciones argumentando en

esencia lo siguiente:

“I.- Si bien, el reclamante acusa que a la amparada no se le tuvo como parte en el

Procedimiento de Verificación de Origen de Mercancías que fue instaurado por

resolución RES-TLC-DNP-DV-004-2004 de las 14:00 horas del 28 de julio de

2004, del Departamento de Verificación Técnica del Servicio Nacional de Aduanas

(véase los folios 24 y siguientes), cabe señalar que esas diligencias se incoaron

con base en los artículos 4.27, 4.28, 4.32, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37, siguientes y

concordantes del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República

Dominicana, que no contemplan ni al Agente Aduanero ni al importador como

partes en la tramitación, esencialmente, porque el propósito del procedimiento de

verificación es únicamente corroborar el origen de la mercancía que fue declarado

en el Certificado de Origen entregado al importador, para comprobar si califica

para la exención arancelaria otorgada al amparo del Tratado; esto es, si cumple





Voto N° 546-2014

las reglas de origen. En consecuencia, su objeto no es establecer la eventual

responsabilidad patrimonial en que habría incurrido el importador, ni exigirla. Para

esos fines, se instaura otro procedimiento con fundamento en los artículos 102,

196 y siguientes de la Ley General de Aduanas, siendo que, en este caso, contra

PROCASA, S.A. y solidariamente contra la Agencia Aduanal Servicios Neptuno,

S.A. se siguió un procedimiento administrativo por el presunto adeudo tributario en

las Declaraciones Aduaneras de Importación Definitiva Nos. 118586 del 24 de

junio, 118662 del 25 de junio y 119367 del 2 de julio, todas, del año 2004, en el

cual se les brindó la oportunidad de proveer para su defensa. Así, mediante

resolución AL-DT-SS-RES-1899-2004 de las 13:30 horas del 8 de diciembre de

2004, la Aduana de Limón dictó formal acto de apertura con la correspondiente

formulación de cargos (véase folios 43 y siguientes); por resolución RES-AL-AL-

957-2005 de las 09:00 horas del 16 de mayo de 2005, emanada por esa misma

aduana, se dictó el correspondiente acto final del procedimiento (folios 48 y

siguientes); y por último, por resolución RES-AL-AL-1161-2005 se conoció la

reconsideración y la apelación planteadas por la parte recurrente contra el referido

acto final (folio 62 y siguientes), y lo resuelto le fue comunicado a la amparada el

20 de mayo de 2005 (véanse los folios 1029 a 1034 del expediente administrativo

adjunto)” (Ver Resoluciones Nº 2006-000411 de la SALA CONSTITUCIONAL DE

LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, de las diecisiete horas y treinta y tres

minutos del veinticuatro de enero del dos mil seis; y en igual sentido de la misma

Sala la Resolución Nº 2006-000410, de las diecisiete horas y treinta y dos minutos

del veinticuatro de enero del dos mil seis, y la Resolución Nº 2006-004109 SALA

CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las

diecisiete horas y uno minutos del veintiocho de marzo del dos mil seis.)





Voto N° 546-2014

Es preciso reiterar que la Sala Constitucional hace una clara y detallada separación de los procedimientos, apegada a las normas vigentes que rigen la

materia de origen, distingue entre el procedimiento de origen y el procedimiento de cobro y las partes que pueden ser llamadas al procedimiento por la Administración Activa porque tienen objetivos y marcos normativos diferentes, lo que es irrespetado una vez más por la

autoridad aduanera al pretender integrar al procedimiento de origen personas que

están señaladas en el Tratado, generando una violación al derecho invocado y al

procedimiento instaurado en autos que conlleva la nulidad absoluta.

En este mismo tema encontramos un pronunciamiento muy bien desarrollado por

parte del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo que señala:

“VI. A la luz de lo señalado, es claro que lleva razón la recurrente en cuanto a que

no figuró como parte del procedimiento de verificación de origen. No obstante, en

ello no se constata ningún quebranto al bloque de legalidad, ya que según se

expuso, esa instancia sólo debía involucrar al exportador y al productor de la

mercancía. Nótese que tampoco la Sala Constitucional encontró choques con los

criterios –exclusivos- de constitucionalidad, pues en su voto no. 2006-410 de las

17 horas 32 minutos del 24 de enero de 2006, (…) Tomando en cuenta que la

finalidad de ese procedimiento es verificar el origen de la mercancía, ergo, sus

condiciones de producción, deviene indispensable que intervenga la empresa

productora y de la exportadora, mas no así la importadora, en tanto no procura,

per se, el examen de las obligaciones fiscales de la importadora. De ello se deriva

también que, contrario a lo que sostiene, el procedimiento de cobro de impuestos

seguido en su contra no está vinculado en relación de unidad con el de verificación

de origen, toda vez que tienen objetos y marcos normativos diferentes. El primero





Voto N° 546-2014

surge para verificar el origen de la mercancía a partir de lo corroborado con el

exportador y productor y está regulado en el Tratado de Libre Comercio. El

segundo tiene por finalidad definir la responsabilidad fiscal del importador con

base en el procedimiento normado en la Ley General de Aduanas. El que este sea

consecuencia del primero no permite afirmar que sean un mismo procedimiento.

Además, el Tratado no regula las consecuencias fiscales que se derivan luego de

determinarse el carácter no originario de mercadería importada, por la evidente

razón de que para resolver ese asunto debe estarse a la normativa interna de

cada Estado miembro. Con todo, los corolarios a los que se arriba luego de lo

señalado son: 1. Procasa no fue parte –ni debió serlo- del procedimiento de

verificación de origen y; 2. El procedimiento seguido en su contra para intimarle el

pago del adeudo aduanero pendiente es independiente del anterior.” (Ver

resolución Nº 000033-F-TC-2012 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las

nueve horas treinta minutos del cuatro de julio de dos mil doce.)

Como podemos apreciar las sentencias transcritas, en esencia refieren a las

normas del Tratado, en cuyo texto no contempla al Agente Aduanero como parte

en la tramitación del procedimiento de verificación de origen, porque el objetivo es

corroborar el origen de la mercancía, que fue declarado en un DUA de importación

basado en el Certificado de Origen adjunto a la importación definitiva de que se

trate, para comprobar si califica como originaria para reconocer el trato

preferencial al amparo del Tratado aludido; esto es, una vez que se compruebe

que cumple las reglas de origen. Esa misma situación acontece con el Tratado

conocido con las siglas CAFTA-DR, que se trae a cuentas en este procedimiento

administrativo, ya que en la especie el A Quo instaura en sede administrativa el

procedimiento de verificación de origen, cuyo objeto lo aclara desde el dictado de





Voto N° 546-2014

la resolución inicial donde señala a las partes notificadas su pretensión de

determinar el origen de las mercancías objeto de estudio, las cuales gozaron al

momento de su importación del trato arancelario preferencial al amparo del

Tratado de Libre Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados

Unidos, con sustento en los certificados emitidos por el importador. Así las cosas

no logramos entender porque luego, violando las normas del Tratado y la

jurisprudencia citada líneas atrás, misma normativa y jurisprudencia que es

conocida por la Administración Activa, se empeña en llamar al procedimiento de

verificación instaurando como parte al agente aduanero, con fundamento en el

artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP),

que no viene al caso citar como base legal del acto, ya que esa norma forma parte

del procedimiento ordinario general regulado en la LGAP, que no resulta aplicable

al procedimiento especial y específico de verificación de origen, porque el Tratado

establece las normas que permiten abrir el procedimiento de verificación de origen

y los sujetos que pueden ser llamados por la Administración Activa. En este orden de ideas debemos manifestar que la aplicación del artículo 275 es contra legem y contradice la jurisprudencia de la Sala Constitucional y del Tribunal Contencioso, y aún para ser más específicos en materia de textiles y del vestido los numerales 3:24, 3:25, 3:29 del Tratado establecen las normas que permiten abrir este procedimiento de comprobación del origen. Por lo tanto al

establecer el Tratado una regulación especial en la Ley Nº Ley No. 8622 del 21 de

noviembre de 2007, publicada en el Alcance No. 40 a la Gaceta No. 246 del 21 de

diciembre de 2007, Tratado conocido con las siglas CAFTA-DR, que entró en

vigencia el 1 de enero de 2009, deben ser acatadas por el A Quo en respeto del

principio de legalidad que rige las actividades de los órganos públicos.





Voto N° 546-2014

III.- No existe laguna jurídica. Por ello, al fundamentar el A Quo los actos

administrativos en los artículos 275 para tratar de justificar porque llama al agente

de aduana al procedimiento, según las disposiciones del procedimiento ordinario

de la LGAP, y 273 relativo al acceso del expediente administrativo, genera en su

actividad administrativa un vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto en el

procedimiento de verificación específico y especial para comprobar el origen de

materia textil importada, porque las reglas citadas de manera expresa en el

Tratado son muy claras en estos dos aspectos, con lo cual considero que al no

estar en presencia de laguna jurídica que sea indispensable llenar, porque

claramente el Tratado y Decreto Ejecutivo señalan únicamente como partes a la

autoridad aduanera, recayendo en la Dirección General de Aduanas en su

condición de sujeto activo y en los procedimientos de verificación de origen en

general (cualquier mercancía que no sea materia textil y vestido) la Parte

Importadora, Exportadora y Productor en los términos aclarados por el mismo

Tratado, mientras que en el numeral 3:24 haciendo referencia solo a las partes

que integran la verificación de origen tratándose de materia textil y vestido por ser

el asunto que nos fue remitido en este caso será una verificación basado en la

Cooperación Aduanera entre las Partes, con participación del exportador y el

productor, cuando se requiera en los términos del artículo 3:24. Por ello, la

actividad administrativa en la especie se opone al derecho regulado en el Tratado

y el Decreto Ejecutivo, lesionado las reglas que inspiran los principios de legalidad

y seguridad jurídica en el Estado de Derecho, determinando los suscritos que no

podía válidamente el A Quo echar mano a otros textos legales que, amén de no

respetar el orden dispuesto en la legislación para llenar tales lagunas, no podía

jurídicamente invocarlas por cuanto el tema está debidamente regulado en el

Tratado y el Decreto de reiterada cita.





Voto N° 546-2014

Como lo señalo líneas atrás son partes en estos procedimientos de verificación de

origen de mercancías textiles, según el texto expreso de los artículos 3:24 y 3:29

del Tratado y 34, 56, 57 del Decreto Ejecutivo la Parte Importadora y la Parte

exportadora, resultando un vicio de nulidad evidente y manifiesto por ser contrario

al derecho, citar el numeral 275 de la LGAP, para llamar al procedimiento otras

personas- partes- que no están consideradas como tales dentro del texto

normativo varias veces citado. Igualmente resulta incorrecto citar el numeral 273

por cuanto, ya el numeral 5-06-3 del Tratado resuelve en estos procedimientos el

tratamiento que se le da a la materia confidencial.

Así las cosas, en criterio del suscrito la práctica promovida por el A Quo de acudir

a otros textos legales regulados bajo otros conceptos y realidades en otros

procedimientos administrativos, lo hace de manera incorrecta y contra el derecho,

por cuanto no existe laguna jurídica que llenar sobre los temas por ella aludidos, -

parte en un procedimiento de verificación de origen en materia de textiles y del

vestido- y el tratamiento confidencialidad a la información en los procedimientos de

verificación de origen según lo regulado en el propio Tratado CAFTA-DR. En

consecuencia por haber actuado en contra del derecho, su actividad genera un

vicio de nulidad absoluta evidente y manifiesto, en los términos ordenados por los

artículos 169, 170, 172, 175, 223 de la LGAP.

Para apoyar la posición legal en jurisprudencia vertida por las instancias

superiores del Poder Judicial, cito la siguiente resolución: “Dentro de los diversos

supuestos ante los que el juez puede encontrarse al resolver un litigio están

aquellos donde existe una norma clara, la cual, simplemente, aplica, pues su

lectura no genera duda alguna, antes bien, desprende su verdadero espíritu y

propósito, de modo preciso y diáfano. En otras ocasiones se enfrenta a normas





Voto N° 546-2014

que pueden crear alguna duda en atención a su contenido y alcance. Es aquí

donde debe acudir a los distintos métodos interpretativos, procurando

congeniarlos para lograr desentrañar el sentido de la norma y hasta quizá, si fuere

posible, adaptarla a una determinada situación o realidad social. A tal efecto, el

artículo 10 del Título Preliminar del Código Civil, es una importante guía, como

también, en materia de interpretación de la normativa procesal, el artículo 3 del

Código Procesal Civil. Claro está, no es dable, por vía de una interpretación

extensiva, modificar la voluntad del legislador, cuando la disposición es clara y

contundente en cuanto a su significado y finalidad, pues no es permisible invadir el

ámbito de la potestad legislativa que, constitucionalmente, está reservada a la

Asamblea Legislativa. Tampoco es posible extralimitar el sentido normativo,

modificando su literalidad, espíritu o los lineamientos teleológicos que incorpora,

ampliándolo indebidamente, al punto de llegar a cobijar situaciones no

contempladas dentro de su radio de acción.” No. 644 de 16 horas 35 minutos del

21 de agosto de 2002. Además, ha expresado: “La interpretación de las normas

legales es un procedimiento racional utilizado por el juez para buscar el espíritu de

la norma, en aras de amparar una determinada situación jurídica a la normativa y

sus distintas fuentes de derecho. Las interpretaciones pueden ser de distinto

carácter. Existe la interpretación extensiva, cuando se encuentra en la norma un

contenido más amplio que su letra y, por consiguiente, se utiliza para cobijar

situaciones que inicialmente parecen no cubiertas por la misma. Está la

interpretación restrictiva, correspondiente a aquellos casos en los que, más bien,

el juez estima la necesidad de delimitar lo dicho en el texto de la norma, con el fin

de ajustarlo a la regulación de determinadas situaciones jurídicas. También se

halla la interpretación correctora y consiste en determinar que el espíritu de la

norma implica considerar sus alcances de manera distinta a lo expresado en ella.

Por último, se encuentra la interpretación integradora, cuya finalidad es suplir las





Voto N° 546-2014

lagunas normativas. Pero, esa potestad de interpretar debe ser entendida para

aquellos casos en los cuáles, a partir de la redacción de la norma positiva en

contrapeso con la situación jurídica concreta, surja duda respecto a cómo debe ser

regulada esta última.” No. 156 de 11 horas 15 minutos del 3 de marzo de 2004.

(Ver entre otras las resoluciones Nº 000326-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas cinco minutos del

treinta y uno de marzo de dos mil once, y en igual sentido ver resolución

0001556-F-S1-2010 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.-

San José, a las nueve horas diez minutos del veintitrés de diciembre de dos mil

diez.)

IV.- Nulidad por Incumplir Reglas del Debido Proceso y Legítima Defensa La

jurisprudencia constitucional ha integrado e interpretado el instituto del debido

proceso, con efectos para los órganos administrativos que impulsan los

procedimientos que imponen cargas y obligaciones a los interesados, donde se

tiende a proteger a las partes que intervienen, protegiendo su ejercicio de defensa,

cuya omisión constituye una grave afectación a los derechos instituidos en las

disposiciones positivas o integradas e interpretadas por la vía jurisprudencial.

En este extremo que debaten las partes, ha considerado la Sala constitucional

que: “El concepto del debido proceso envuelve comprensivamente el desarrollo

progresivo de prácticamente todos los derechos fundamentales de carácter procesal

o instrumental, como conjuntos de garantías de los derechos de goce -cuyo disfrute

satisface inmediatamente las necesidades o intereses del ser humano-, es decir, de

los medios tendientes a asegurar su vigencia y eficacia. El principio del debido

proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele

llamársele en doctrina, principio de "bilateridad de la audiencia" del "debido





Voto N° 546-2014

proceso legal" o "principio de contradicción" y que para una mayor comprensión

se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del

procedimiento; ,b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar

los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para

el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a

la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de

que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por

abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la

decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e)

derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. Tomen en cuenta los

recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo

rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier

procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública; y que

necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser

asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa. (Ver sentencias 15-90,

1734-92, 1739-92 entre muchas otras en igual sentido)

Teniendo como base las normas y sentencias citadas, se analiza a continuación

las violaciones del debido proceso y legítima defensa que se producen en este

caso. En el quinto de los puntos de la parte dispositiva de la resolución inicial,

según corre a folio 10, manifiesta el A Quo: “Se Apercibe a todas las partes en

este procedimiento de verificación de origen, que en caso de que Inversiones y

Desarrollos Colonato S.A.., en su calidad de importador y siendo el principal

llamado a aportar toda aquella prueba necesaria para determinar si la mercancía

es originaria, no aporte la información solicitada en el plazo otorgado para ello,

esta Dirección General emitirá la resolución escrita que corresponda, la cual





Voto N° 546-2014

incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico de la determinación en

los términos del Tratado y el Reglamento.”

Más adelante al dictar el acto final RES-FINAL-DF-DVO-008-2013 en el

considerando VI, según corre a folio 73 manifiesta la administración: “En

consecuencia, no habiendo el importador presentado la documentación y registros

que demuestren el origen para las mercancías en cuestión, importadas mediante

los DUAS citados en el Cuadro No.1 del Resultando 1 de esta Resolución,

declarada como “una mercancía obtenida en su totalidad o producida enteramente

en el territorio de una o más Partes”, criterio de origen a, conforme el artículo 4.1

del Tratado, procede declarar las mismas como no originarias al amparo del

Tratado y por consiguiente procede denegar el trato preferencial otorgado en el

momento de las importaciones,…”

Estas manifestaciones del A Quo irrespetan las reglas del debido proceso y del

ejercicio de defensa del agente aduanero, amén de convocadas indebidamente

por la misma administración como partes dentro del presente procedimiento de

verificación de origen, les agrava su situación legal en autos porque les conculca

el derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y

producir las pruebas que entienda pertinentes, oportunidad para el administrado de

preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a

los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate;

derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, todos esos derechos están

preestablecidos en el ordenamiento jurídico, que con la actividad administrativa de

la Dirección General de Aduanas provocan indefensión al agente aduanero en los

términos regulados en el 223 de la LGAP y la jurisprudencia citada sobre el

instituto del debido proceso y legítima defensa. Por todo ello concurro con el





Voto N° 546-2014

Colegiado de manera unánime para declarar la nulidad absoluta de todo lo

actuado en este procedimiento de verificación de origen de mercancía textil y del

vestido, agregando por nota estas otras razones respecto otras pretensiones de

nulidad que estimamos deben ser atendidas por esta instancia superior no

jerárquica, así como el vicio de nulidad señalado por los suscritos cuando invoca

el A Quo otras normas del procedimiento general de la LGAP, sin estar ante el

presupuesto legal de laguna jurídica en los términos desarrollados.

V.- Confirma esta posición legal disidente los criterios técnicos de la Dirección de Fiscalización y Dirección Normativa de la DGA.

Mediante oficio DF-87-2014 del 07-04-2014, la Dirección de Fiscalización de la

DGA, emite su posición sobre quienes son parte dentro del procedimiento de

verificación de origen, manifestando en lo conducente:

“En nuestra opinión lo procedente técnica y legalmente es que el procedimiento de

verificación de origen incluya en condición de parte a los diversos sujetos que exige cada

tratado de libre comercio, respetando las particularidades propias de cada uno, de manera

que además ajustaríamos nuestro actuar a la línea actual que sobre el tema ha

desarrollado la vía judicial. Sin embargo, se advierte que es posible que el tribunal

Aduanero Nacional mantenga su posición, sobre todo tomando en cuenta que como ha

quedado suficientemente explicado los fallos emitidos en sede contencioso administrativo

no son vinculantes ni califican como jurisprudencia, en tanto los dictados por la Sala

Constitucional están relacionados exclusivamente con un caso donde se efectuó el

procedimiento de verificación de origen al amparo del tratado de libre comercio suscrito

con república dominicana.





Voto N° 546-2014

Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, lo más conveniente por

transparencia institucional, es que el señor Director General de Aduanas decida en forma

definitiva sobre este tema.”

En el mismo sentido se pronunció la Dirección Normativa de la DGA, mediante el

oficio DN-324-2014 del 09-04-2014, manifestando lo siguiente:

“VII. Criterio Técnico de la Dirección Normativa

En criterio de la Dirección normativa, lo procedente técnica y legalmente es que el

procedimiento de verificación de origen únicamente incluya en la condición de parte a los

sujetos que cada Tratado de libre Comercio establece expresamente; respetando con ello

las particularidades negociadas y propias de que cada uno de los Tratados; lo cual

permitiría ajustar las conductas administrativas a la línea que sobre el tema ha

desarrollado la vía judicial.

Sin embargo, advirtiendo acerca de la posibilidad de que el Tribunal Aduanero Nacional

mantenga su posición de anular los procedimientos que no contemplen la participación del

importador y agente aduanero como partes, esta Dirección Normativa optaría por

recomendar la declaratoria de lesividad de las resoluciones que en este sentido emita el

Tribunal Aduanero Nacional.

Por la advertencia señalada en el párrafo precedente, es que a criterio de esta Dirección

corresponderá al señor Director General de Aduanas decidir en forma definitiva sobre el

tema, tomando en consideración la posición esgrimida y las posibles implicaciones que de

ello derivan.”

Con todo lo señalado y en virtud de las normas del Tratado 5.08 y del Decreto

Ejecutivo 34960-Comex-H en especial el artículo 24, siendo que la Dirección

General de Aduanas no respetó el procedimiento de verificación de origen en





Voto N° 546-2014

autos, considero que tales vicios generan la nulidad absoluta de los actos

administrativos dictados en el presente procedimiento.

Luis A. Gómez Sánchez

Nota del Máster, Licenciado, Dick Rafael Reyes Vargas. Si bien comparte el

suscrito lo resuelto, lo es con sustento en las siguientes consideraciones:

A los efectos de la resolución del presente asunto, dispone el Tratado de Libre

Comercio República Dominicana – Centroamérica – Estados Unidos Ley número

8622 del 21 de noviembre de 2007, reformada por ley número 8664 del 03 de

setiembre de 2008 en adelante Cafta, en su Capitulo Cuatro, Sección B) las

normas que se consideran esenciales en materia de procedimiento de origen. Así,

en lo de interés los artículos 3.15 y 4.20, rezan:

“Artículo 4.15: Obligaciones Respecto a las Importaciones.

…7. Nada de lo establecido en este Artículo impedirá que una Parte tome acciones bajo el Artículo 3.24.6 (Cooperación Aduanera).

…Artículo 4.20: Verificación.

1. Para propósitos de determinar si una mercancía que se importe a su territorio proveniente del territorio de otra Parte es originaria, cada Parte dispondrá que su autoridad aduanera u otra autoridad competente puede conducir una verificación, mediante:

(a) solicitudes escritas de información al importador, exportador o productor;

(b) cuestionarios escritos dirigidos al importador, exportador o productor;





Voto N° 546-2014

(c) visitas a las instalaciones de un exportador o productor en el territorio de la otra Parte, con el propósito de examinar los registros a los que se refiere el Artículo 4.19 u observar las instalaciones utilizadas en la producción de la mercancía, de acuerdo con las disposiciones que desarrollen las Partes de conformidad con el Artículo 4.21.2 ;

(d) para una mercancía textil o del vestido, los procedimientos establecidos en el Artículo 3.24 (Cooperación Aduanera); o

(e) otros procedimientos que la Parte importadora y la Parte exportadora puedan acordar.

…

3. Salvo lo dispuesto en el Artículo 3.24.6 (d) (Cooperación Aduanera), una Parte que lleve a cabo una verificación, proporcionará al importador una resolución escrita acerca de si la mercancía es originaria. La resolución de la Parte incluirá las conclusiones de hecho y el fundamento jurídico.”

De las normas de cita supra, especialmente el numeral 4.20 inciso 1 tiene el

suscrito que es sumamente clara la norma en establecer el carácter facultativo que

tiene una Parte de elegir cualquiera de los medios o procedimiento citados en los

sub-incisos del a) al c), para conducir una verificación de origen de cualquiera de

las mercancías amparadas al trato arancelario que otorga el Cafta, como que,

tales no son excluyentes entre sí, pudiendo usar uno de ellos o una combinación

de los mismos. Que además en virtud del sub-inciso e) pueden las partes

importadora y exportadora acordar otro medio o procedimiento distinto de los

señalados. Que la disposición del sub-inciso d) tiene el mismo carácter facultativo

de las demás, pero con la aclaración de que la misma viene a constituirse en una

quinta opción, pero solamente para las mercancías de la industria textil y del

vestido. Es en este preciso aspecto donde el suscrito disiente de la mayoría, que

entiende la norma como excluyente, sin que en criterio del suscrito lo sea. Estimo

que la posición del suscrito viene a ser confirmada por la gramática y redacción de





Voto N° 546-2014

todo el inciso 1; por el inciso tres, cuando señala que, en los casos en que una

Parte opte por aplicar, a mercancías textiles o del vestido las normas de

Cooperación del artículo 3.24, en esos casos, no está obligada a dictar una

resolución indicativa de si la mercancía es originaria o no, y podrá negar el trato

arancelario, mediante resolución razonada, fundada en duda, dado que,

corresponde al importar probar el origen y finalmente por el artículo 4.15 inciso 7

de cita supra que no tendría sentido si como la mayoría pensamos que en

mercancías de la industria textil y del vestido solo rige el artículo 3.24.

No obstante lo señalado, y conforme lo considerado, respecto de la naturaleza

facultativa del derecho de las partes a utilizar, en presencia de mercancías de la

industria textil o del vestido, cualquiera de los medios o procedimiento señalados,

incluso el de “Cooperación Aduanera”, para conducir una verificación de origen, es

lo cierto que, el Estado Costarricense como Parte Importadora, ha ejercido esa

facultad, y decidió no dejar el asunto al libre arbitrio de la Administración

Aduanera, sino que, el Poder Ejecutivo, en los ramos de Hacienda y Comercio

Exterior, al dictar el “Reglamento para la aplicación y administración de las disposiciones aduaneras y de las reglas de origen del Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos” expresamente dispusieron en su artículo 34 excluir del procedimiento general de

verificación de origen a las mercancías de la industria textil o del vestido, respecto

de las cuales expresamente en los artículos 56 y 57 ibídem exigen seguir para

ellas como único medio o procedimiento de verificación el contemplado en el

artículo 3.24 del Cafta.

Conteste con lo anterior, es claro que, en tanto se encuentren vigentes las normas

de los artículos 34, 56, 57 del citado Reglamento, la Administración Aduanera





Voto N° 546-2014

Costarricense, para conducir una verificación de origen, de mercancías de la

industria textil o del vestido, deberá hacerlo mediante el procedimiento de

cooperación, en virtud de la autolimitación que se estableció el Estado

Costarricense en el decreto ejecutivo de cita supra.

DICK RAFAEL REYES VARGAS




412... · Web viewdel 08 de mayo del 2012 y con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de...

Documents

Transcript of 412... · Web viewdel 08 de mayo del 2012 y con fundamento en el artículo 4:20 del Tratado de...