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Memoria Congreso Internacional de la red-ε-mun
Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública
CICAP
“Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento”
Universidad de Costa Rica © CICAP Ciudad Universitaria Rodrigo Facio. Costa Rica.
Primera edición: 2015
Diagramación, montaje digital y diseño de portada: Wendy Aguilar G.
Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados. Hecho el depósito de ley.
352.140.98 C749c Congreso Internacional de la red e – mun (9 : 2014 : San José, Costa Rica)
Los retos de los gobiernos locales en la sociedad del conocimiento : memoria / Mayela Cubillo M., Arllery Rivera F., compiladoras. --1. ed.-- [San José], C.R. : Universidad de Costa Rica, CICAP, 2015,
1 disco óptico de computadora : col. ; 4 ¾ plg.
Requerimientos del sistema: PC Inte Pentium II o superior; 250MB de espacio disponible en disco duro; monitor SVGA de 16 bit a color; 800 x 600 pixeles de resolución; mouse de Microsoft o compatible; 64 MB de memoria RAM; unidad de CD-ROM; Microsoft Windows 98 NT, Me 2000—Programa Acrobat Reader para abrir archivo PDF
Sumario: Muestra las ponencias sobre los diversos ejes de investiga- ción en relación a temas municipales en América Latina
ISBN 978-9968-932-21-9
1. GOBIERNO LOCAL – AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 2. SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 3. INTERNET EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 4. FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 5. TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. 6. DESARROLLO SOCIAL - AMÉRICA LATINA – CONGRESOS, CONFERENCIAS, ETC. I. Cubillo M.,Mayela, comp. II. Rivera F., Arllery, comp. III. Título.
CIP/2736 CC/SIBDI, UCR
Con el fin de contribuir al análisis y reflexión de las políticas públicas que diseñan y aplican los Gobiernos Locales, para promover el desarrollo económico, social y administrativo, en sus territorios, se creó la red-E-mun, el 29 de noviembre de 2001, a iniciativa de un grupo de investigadores y académicos de la Facultad de Economía de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y de la Universi- dad Autónoma de Tamaulipas, México; de la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, Costa Rica; de la Universidad de Camagüey, Cuba; así como de profesionistas, académicos independientes, servidores públicos e interesados en los estudios municipales de América Latina.
Para discutir, analizar y proponer alternativas de solución a los problemas que enfrentan los Gobiernos Locales, se han llevado a cabo nueve encuentros internacionales:
1.- “Estudios y Experiencias Municipales. Sociedad Civil, Gobierno y Desarrollo Económico”. Puebla, México, octubre de 2002.
2.- “Desafíos de las Finanzas Municipales para el Desarrollo Democrático”, San José, Costa Rica, febrero de 2003.
3.- ”Estrategias de Desarrollo y Mecanismos de Participación” Camagüey, Cuba, febrero de 2004. Red de Estudios Municipales.
4.- “Políticas y Gestión Pública para el Desarrollo Municipal: Análisis y Perspectivas”, Tampico, Tamaulipas, México, octubre de 2006.
5.- “Hacienda Pública Local. Experiencias Exitosas en Recaudación”, Puebla, México, enero de 2008.
6.- ”Desarrollo Sostenible en los Espacios Locales: Políticas Ambientales y Gestión Municipal”, San Ramón de Alajuela, Costa Rica, febrero de 2009.
Presentación
Memoria del IX Congreso Internacional de la red-ε-mun “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento” 22, 23 y 24 de julio del 2014 • San José, Costa Rica
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7.- “Nuevos Paradigmas, Mejores Gobiernos Locales: El municipio frente a la crisis económica financiera y la integración internacional”, Atlixco, Puebla, México, septiembre de 2010.
8.- Gobiernos Locales y Desarrollo Municipal, Teohuacán, Puebla, México octubre 2012.
El noveno encuentro, se realizó los días 22, 23 y 24 de julio del 2014 en las instalaciones del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, CICAP. Ente que patrocinó y organizó todo el Congreso.
El tema central del encuentro fue “Los retos de los Gobiernos Locales en la sociedad del conocimiento”.
Los ejes alrededor de los cuales se presentaron las ponencias fueron:
• Gobierno Digital, Gobierno abierto para el mejoramiento en la gestión pública local.
• Construcción de capacidades del talento humano para el manejo de las TIC.
• Uso de las tecnologías para el mejoramiento de la gestión local (herramientas e instrumentos).
• Construcción de las Políticas Públicas y desarrollo local, experiencias exitosas.
• Competitividad regional, competencias laborales y profesional.
Los objetivos del Encuentro fueron:
1. Aportar conocimientos y experiencias que propicien Gobiernos Locales competitivos.
2. Compartir experiencias exitosas para el desarrollo sostenible de las municipalidades.
3. Proponer alternativas para fortalecer la sustentabilidad municipal.
4. Discutir el rol de los gobiernos locales como promotores del desarrollo.
5. Discutir sobre las cualidades y herramientas que deben tener los alcaldes para su desarrollo y para propiciar la innovación en el desarrollo local.
La participacioón efectiva fue de:
• Cuatro Conferencias magistrales presenciales con Expertos de Costa Rica, México y Puerto Rico.
• Dos videoconferencias desde México
• Un Panel con Alcaldes de Costa Rica y México
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• Cinco Mesas de trabajo, una por cada eje con la discusión de 49 ponencias presentadas y aceptadas por el Comité Científico del Congreso. Estas mesas de trabajo suscitaron muchas preguntas y amplios debates sobre los trabajos presentados.
• Un Debate estudiantil con 5 estudiantes, 3 de Costa Rica y dos de México.
El Debate estudiantil lleva el nombre de Juan José Mora Cordero, en memoria de un Munici- palista Costarricense asesor legal de la municipalidad de Pérez Zeledón, autor de manuales para el mejoramiento en la gestión municipal, participante activo de la red de estudios municipales REDEMUN, desde 2004 hasta el 2010.
Al Encuentro asistieron más de 100 personas, cincuenta de las cuales provenían de las Universida- des mexicanas de: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Autónoma de Tamaulipas, Au- tónoma de Baja California, de Oxaca, Tecnológica de Tijuana, de Guanajuato, Nacional Autóno- ma de México-UNAM, Instituto Tecnológico Superior de Álamo Temapache. Veracruz, México.
Asistieron al evento además:
• La delegación del Municipio Mineral de la Reforma, Estado de Hidalgo, México
• La Directora de la Maestría en Administración Pública de la Universidad de Puerto Rico.
• Por Costa Rica, además de docentes, investigadores y estudiantes de la Universidad de Costa Rica, estuvieron presentes varios Alcaldes y funcionaros municipales.
Al finalizar el Encuentro los asistentes se refirieron muy positivamente la organización por cuanto se desarrollaron temas de actualidad, por el enfoque práctico de los mismos y la excelente conduc- ción de los moderadores.
Al igual que en las ediciones anteriores el Congreso cumplió con los objetivos planteados. El resultado de la evaluación realizada al final del mismo reflejó un alto nivel de satisfacción de los asistentes por su organización, la calidad y profesionalismo de sus ponentes, y lo cercano a la realidad del municipio y fundamentalmente por las propuestas concretas que se realizaron a los municipios.
Para completar la información de esta reseña vea el programa del IX Congreso Internacional de la Redemun, el cual se cumplió en su totalidad.
Dra. Mayela Cubillo Mora Directora
Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública
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Contenidos
Presentación Dra. Mayela Cubillo Mora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi
“Factores de un estándar de competencia laboral para el teletrabajo en la función pública de México y Costa Rica”
Rodolfo Martinez Gutierrez, Rosa Eloisa del Valle Valenzuela y Angel Ernesto Jimenez Bernardino . . . . . . . . 1
El programa de desarrollo institucional (PRODIM) intermunicipal Una estrategia de complementariedad regional para el desarrollo local
Mtro. Eduardo Enrique Leos Morales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Programa Ecológico “Linares la Ciudad Más Limpia” Horacio Villalón Mendoza, Nemecio Dueñas Becerra y Arnulfo Williams Cantú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Normatividad local de competitividad Enoc Alejandro García Rivera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Vinculación del sector productivo con la eduación mediante el diseño de estándar de competencia laborales
Francelia Polanco Mayorquín, Dora Rocío Guerrero Muñoz y Lucila Villa Pérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
La importancia de las buenas prácticas en la planificación, la gestión y el liderazgo ante los desafíos que afrontan las Municipalidades rurales fronterizas: Caso Municipalidad de Upala
Franciny Herrera, Stephany González Barrantes y Evelyn Rivera Fonseca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
vii
Diseño de un corredor turístico en los Municipios de La Sabana de Occidente en el Departamento de Cundinamarca, COLOMBIA.FASEI
John Jairo Gil Toledo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Evaluación técnica y económica de un grupo de caprinocultores del Municipio de Abasolo, Guanajuato, México
Jorge Pedro Rivera Sandoval, Juan Carlos Martínez González y Sonia Patricia Castillo Rodríguez . . . . . . . . 117
“Herramienta para la evaluación de las competencias de egreso de los estudiantes de la carrera de bachillerato y licenciatura en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica”
Kimberly Barquero Quirós, Joselyn Corrales Solís . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
La pertinencia de la certificación de oficios en la Ciudad de Tijuana B.C.
Ma. de los Anjeles Reyes Nevares, Santiago Gonzalez Velasquez y Imelda Yañez Ruiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Desarrollo de un estándar de competencia para la instalación de sistemas fotovoltaicos en el estado de Baja California
Patricia Alvarado Moran, Juan Antonio Alfonso Alvarez y Elvia Paulina Ochoa Carbajal . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Eficiencia técnica, un modelo de función de producción frontera estocástica para los Estados de México
Rosario Guzmán Garibay, Fernando Rubiera Morollón y Salvador Pérez Mendoza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
Competitividad, profesionalización municipal y el proyecto Puerto de Matamoros en México
Ruth Roux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
La integración territorial, la competitividad y el desarrollo local del sector primario. Exploración y evaluación de la política agropecuaria en México 2011-2014
Dr. Salvador Pérez Mendoza, Dra. Carmen Camacho Castro y Mtro. Martin Pérez Castillo . . . . . . . . . . . . . 223
Índice de Competitividad Municipal: metodología y aplicación en Municipios Urbanos en México
Sylvia Beatríz Guillermo Peón, Israel Gerardo García Pérez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
viii
“Elementos determinantes de los ejes de competencias transversales de cualificaciones en la función pública, caso comparativo de México y Costa Rica”
Rodolfo Martinez Gutierrez, Gaudy Calvo Valerio y Rodolfo Romero Ramirez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
Factores Convergentes de la Competitividad en la Equidad de Género en el Sector Cooperativo y Mipymes, Caso: Costa Rica y México . . 298
Rodolfo Martínez Gutiérrez, Mariana Monserrat Valenzuela Montoya y Roberto Burgueño Romero . . . . . . . 298
Propuesta de lineamientos político-administrativos para la implementación de políticas verdes en la Municipalidad de Montes de Oca
Joselyn Umaña Camacho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Federalismo y desarrollo social: Evaluación del impacto de la descentralización de los recursos del Ramo 033 en los municipios del Estado de Veracruz
Carlos Absalón Copete, Beatriz Martínez Carreño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
“Competencias laborales en los gobiernos locales, aproximación a un estándar transversal en la fúncion pública de Costa Rica y México”
Rodolfo Martinez Gutierrez, Cesar Alvarado Alvarado, Orlando Hernandez Cruz y Cristiam Barquero Gamboa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
“Los municipios como miembros de redes regionales de innovación y el alcalde como gestor de desarrollo local”
Dr. Roberto Fernando Ochoa García, Dr. Fausto Arturo Flores García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391
Alternativas tecnológicas para el tratamiento de metales pesados en lixiviados de los residuos sólidos en tiraderos descontrolados, con fines de sustentabilidad
Dra. Dora Manzur Verástegui, Dra. Elda Margarita Hernández Rajón y C Dr. Raúl Treviño Hernández . . 407
Tecnologías de la información y de la comunicación (TIC´S) en el Municipio de Victoria, Tamaulipas, México: Situación actual y perspectivas
Dr. Pedro Carlos Estrada Bellmann, M.C. María Cecilia Montemayor Marín
y D r. Jorge Indalecio Castro Medina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428
ix
e-municipalidad: sociedad del conocimiento, educación y TICs, en la era de la integración digital
Gabriela Eugenia Padilla Sánchez / María García Leal Mauricio Hernández Ramírez / Fernando Leal Ríos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441
“El uso de sistemas de información geográfica para analizar los impactos económicos, sociales y ambientales del crecimiento urbano: El Caso del Municipio de Mineral de la Reforma, Hgo, México”
Filiberto Hernández Monzalvo; José Velino Galeana Rodríguez; Israel Cacho Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 456
El uso de tecnologías en la gestión financiera municipal: la experiencia del órgano de fiscalización superior de Veracruz, México.
José Isaac Rodríguez Maldonado y José Martín Cadena Barajas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 478
Sistema de boletines informativos, para demanda específica municipal, con implementación basada en mensajería sms sobre telefonía móvil, propuesta técnica para su establecimiento, mantenimiento y retroalimentación
Mtro . Telemática Juan José Garza Saldaña, Mtro . Telemática Arturo Medina Puente y
Dr . Pedro Carlos Estrada Bellmann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 500
Influencia de las tecnologías de la información, en la competitividad en las regiones de México: Comparativo entre la zona metropolitana de Oaxaca y la zona metropolitana Puebla-Tlaxcala
Prisca Ruiz Mayrén, Oscar Enríquez Páez
Vo . Bo: Luis Enrique Bueno Cevada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 517
Portales de las administraciones locales: espacios para la mejora de la gestión pública”
Dra . Rosa Amelia Domínguez Arteaga, Gustavo Aguilera Izaguirre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
Brecha digital limitante para el gobierno abierto en Municipios de Oaxaca, México
Socorro Moyado Flores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
Las tecnologías de la información y la comunicación organizacional en las Mypes del Valle de Mexicali
MI Miguel Ángel Morales Almada, MC Griselda Guillén Ojeda,
MA Mariana Monserrat Valenzuela Montoya, Dr . Roberto Burgueño Romero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571
x
“Las unidades promotoras de capacitación como estrategia de política de empleo y gestión empresarial: la UPC de Cimo en el Sur de Tamaulipas.”
Dr. Roberto Fernando Ochoa García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586
Estrategias para la culturización ambiental: Limitante versus fortaleza para el desarrollo de organizaciones sustentables
Dra. Laura Jiménez Ferretiz, Dr. Lorenzo Adalberto Manzanilla López de Llergo,
Mtra. Nora Lizbeth Fuentes García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604
Las politicas públicas y el marco legal sobre el cambio climatico en Tamaulipas
Dr. Luis Moral Padilla, Dra. Carmina Elvira Elvira, Dra. Leticia Caloca Carrasco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 620
“Gestión de un modelo de planeación regional y políticas territoriales de desarrollo local”
Alejandro Adán Chávez Palma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640
Gobierno Abierto y Ciudadanía: Una revisión conceptual Liza Aceves López, Carlos Absalón Copete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 655
Reserva territorial en la zona urbana Dr. Eusebio Arnulfo Cordero Méndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 668
“Remesas de tamaulipecos como una forma de participación ciudadana en el Altiplano Tamaulipeco”
Dr. Jorge Alfredo Lera Mejía, Dra. María del Rosario Hernández Fonseca,
Dr. Casimiro Benavides García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 688
Diagnóstico de la educación ambiental en el municipio linares, n.L., México, para el diseño de acciones ambientales educativas
Ing. José Nemesio Dueñas Becerra, Dr. Horacio Villalón Mendoza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 715
Programas sociales en Municipios Tamaulipecos marginados. Una perspectiva de género.
Lucía Cecilia Cano Martínez, Guillermina de la Cruz Jiménez Godínez, Norma Alicia Nieto Reyes . . . . . . . . 736
xi
“La planeación del desarrollo local. El caso del Municipio de Izúcar de Matamoros”
Luis Enrique Bueno Cevada, Salvador Pérez Mendoza, Rosario Guzmán Garibay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 754
La negociación política en la gobernanza democrática local Nancy Artavia Chacón, Jazmín Calderón Coto,
Carlos A . Jiménez Rojas, Melvin Obando Villalobos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 773
Transferencia de competencias a las municipalidades: Una comparación del marco político-jurídico entre Costa Rica y Puerto Rico
Dr . Orlando J . Hernández Cruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 796
Los retos de la descentralización y la municipalización Una mirada al caso de Puerto Rico
Palmira N . Ríos González, PhD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 820
“El discurso de la política social y el desarrollo municipal: un caso de estudio”
Ramiro Esqueda Walle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 835
Mecanismos recomendados para la aplicación de la gobernanza democrática en los Gobiernos Locales de Costa Rica
Raudin Esteban Meléndez Rojas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 851
Escenarios posibles para la participación ciudadana en la Municipalidad de La Unión en el contexto de la nueva gobernanza
Zintya Chacón Huamán, Luis Martínez Díaz, Karina Ulloa Salas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 869
La infraestructura y el desarrollo de los territorios de México. Experiencia reciente para el estado de Sinaloa
María Fernanda Meza Carrión, Ana Karen Catrip Pintor, Dr . Salvador Pérez Mendoza . . . . . . . . . . . . . . . 887
Principales elementos que inciden en la competitividad de las franquicias de comida rápida en Tijuana, B.C., México
Maria Virginia Flores Ortiz, Alfonso Vega López, Edgar Armando Chávez Moreno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 903
Rodolfo Martinez Gutierrez 1
Angel Ernesto Jimenez Bernardino3
1 Doctor en Estudios del Desarrollo Global. Universidad Autónoma de Baja California. México Profesor Invitado en la Universidad de Costa Rica (Estancia Posdoctoral). Teléfono: +506 25113761. Correo: [email protected]
2 Coordinadora de Educación Continua CESUN Universidad, México Profesora Correo: [email protected] 3 Maestro en Metodología de la Enseñanza. Universidad de Guadalajara, México. Teléfono: + 33 36745019. Correo: [email protected]
“Factores de un estándar de competencia laboral para el teletrabajo en la función
pública de México y Costa Rica”
Eje temático
Competitividad regional, competencias laborales y profesionales
Modalidad de trabajo: Avance de investigación
FACTORES DE UN ESTÁNDAR DE COMPETENCIA LABORAL PARA EL TELETRABAJO EN LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE MÉXICO Y COSTA RICA
Rodolfo Martínez Gutiérrez
Ángel Ernesto Jiménez Bernardino
Resumen
La Universidad de Costa Rica a través del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública y la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), han emprendido un proyecto de investigación para construir un Sistema Nacional de Competencias Laborales en la administración pública para instituciones bajo el Régimen de Servicio Civil Costarricense por medio del trabajo interinstitucional considerando la revisión de la experiencia mexicana en el tema, para la determinación de los ejes prioritarios para el desarrollo de Estándares de Competencia Laboral con enfoques transversal y específico.
Planteamiento del PRoblema
En la actualidad en Costa Rica no existe un modelo de gestión basado en competencias laborales en la administración pública, representando una oportunidad ante los procesos de modernización y la descentralización, esto implica la necesidad de abordar la situación metodológicamente y estudiar experiencias de otros países de cómo han avanzado y como fue el proceso de desarrollo y evolución.
3
objetivos
Objetivo General
El objetivo general de la investigación comparativa internacional es desarrollar metodologías e instrumentos para sistematizar el proceso para el desarrollo de Estándares de Competencias La- borales en la Función Pública.
El objetivo específico
El objetivo es definir la metodología para definir los ejes de competencias transversales basado en un trabajo colaborativo interinstitucional y que refleje la prioridad del desarrollo del capital humano en la función pública, como mecanismo de modernización y eficiencia y productividad desde las instituciones públicas.
PalabRas clave:
intRoducción
Como producto de la vinculación académica internacional entre Costa Rica y México se ha cris- talizado un esfuerzo de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica por medio del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP), con la Univer- sidad Autónoma de Baja California (UABC), Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT) y el Consejo Nacional de Normalización y Certificación (CONOCER) institución que administra el Sistema Nacional de Competencias Laborales de México.
El CICAP (2013) ha logrado una meta estratégica al consolidar la primera etapa del proyecto “país” de conformar un primer Grupo Semilla de personas costarricenses empoderadas metodoló- gicamente de los procesos de instrucción y evaluación basada en competencias laborales, proyecto que inicio como proyecto de investigación y acción social, además de incidir en los procesos de formación docente a través de procesos de certificación de competencias profesionales de egreso (EAP, 2014).
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Las instituciones participantes en la primera fase fueron con la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), Ministerio de Hacienda a través del Centro de Investigación y Formación Ha- cendaria (CIFH) y la Universidad Técnica Nacional (UTN). Derivado de los objetivos prestable- cidos en este proceso se logró, el 15 de abril de 2013, la certificación y acreditación del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica como el primer Centro Evaluador de Competencias Laborales fuera del territorio mexicano dentro de la RedCONOCER de México, cimentando las bases para la regionalización de certificaciones internacionales.
La Universidad de Costa Rica cuenta con un Centro Evaluador de Competencias Laborales denominado CECLUCR (2013) el cual se encuentra dentro de las Funciones y Programas del Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública (CICAP) que bajo convenio de cooperación internacional entre la Universidad de Costa Rica, la Universidad Tecnológica de Tijuana y el CONOCER (2013), el objetivo del convenio tiene como visión y misión el conocer las buenas practicas del modelo mexicano para contribuir al estado de arte y las iniciativas meto- dológicas para sistematizar la construcción de un proyecto-país, orientándose a la conformación de un Sistema Nacional de Competencias Laborales de Costa Rica, basados en el campo de la administración pública del ente rector de la DGSC (2012, 2013).
En México la formación basada en competencias docentes y competencias laborales de egreso en Baja California ha generado un referente de seguimiento en los cuerpos y grupos de investigación especializados en la formación basada en competencias a nivel internacional como es el caso de PROCOMCAP (2013). Por su parte la Universidad de Costa Rica que ocupa el quinto lugar de las mejores universidades en América Latina de manera similar tiene implementados procesos de formación basada en competencias docentes, en especial la Escuela de Administración Pública (EAP, 2014). Para efectos comparativos el proyecto se enfoca en el análisis de la formación e impacto de funcionarios y administradores públicos basada en competencias laborales y las buenas prácticas internacionales. En la Figura 1 se muestra el Mapa Mental del Proyecto de Investigación.
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Fuente: Elaboración Propia
Revisión de liteRatuRa
Historia del teletrabajo, surge en los Estados Unidos de Norteamérica, en la década de 1970, cuando se presentó una crisis petrolera, la respuesta de las empresas estadounidenses consistió en iniciar una reorganización de los procedimientos productivos, para disminuir el consumo de productos derivados del petróleo y con ello ahorrar gastos.
Otro factor coadyuvante para que tiempo después apareciera el teletrabajo fue que en general las empresas de la época mostraron interés por las nuevas ideas que veían en la información un recurso estratégico.
Aunado a lo anterior, el físico de la NASA, Jack Nilles, en 1973, fue la primera persona que intro- duce el término telecommuting (teledesplazamiento), con el cual planteó como alternativa para el ahorro de energía fomentar el trabajo a distancia valiéndose del las tecnologías de la comunicación.
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Tabla. Proyección del teletrabajo para Latinoamerica
Fuente: Beatriz, V. M. (Mayo de 2010). TESIS. El teletrabajo en la ciudad de Rosario, el contexto de la globalización; su evolución y alcances. Rosario, Rosario, Argentina. Pag 34
Esfuerzos internacionales para promover el teletrabajo
La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) es el organismo especializado de la Orga- nización de las Naciones Unidas encargado de regular las telecomunicaciones a nivel internacional entre las distintas administraciones y empresas operadoras.
Está compuesta por tres sectores:
• UIT-T: Sector de Normalización de las Telecomunicaciones (antes CCITT).
• UIT-R: Sector de Normalización de las Radiocomunicaciones (antes CCIR).
• UIT-D: Sector de Desarrollo de las Telecomunicaciones de la UIT (nuevo).
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La sede de la UIT se encuentra en Ginebra (Suiza).
En general, la normativa generada por la UIT está contenida en un amplio conjunto de documentos denominados Recomendaciones, agrupados por Series. Cada serie está compuesta por las Recomendaciones correspondientes a un mismo tema, por ejemplo Tarificación, Mantenimiento, etc. Aunque en las Recomendaciones nunca se “ordena”, solo se “recomienda”, su contenido, a nivel de relaciones internacionales, es considerado como mandatorio por las Administraciones y Empresas Operadoras.
La UIT ha organizado la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) con el objetivo de Eliminar la brecha digital (digital divide en inglés) existente en el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones en el mundo, específicamente las Telecomunicaciones e Internet, y preparar planes de acción y políticas para reducir dicha desigualdad.4
El acuerdo europeo sobre el teletrabajo de 2002 menciona: “El teletrabajo es una forma de orga- nización y/o de realización del trabajo, utilizando las tecnologías de la información en el marco de un contrato o de una relación de trabajo, en la cual un trabajo que podría ser realizado igualmente en los locales de la empresa se efectua fuera de estos locales de forma regular.
El presente acuerdo cubre a los teletrabajadores. Se entiende por teletrabajador toda persona que efectúa teletrabajo según la definición anterior”
En palabras de D. Xavier Thibault Aranda [6] , la definición de teletrabajo no responde , hasta el momento, a criterios jurídicos sino a consideraciones prácticas.
“ El teletrabajo puede definirse como una forma de organización y/o ejecución del trabajo realizado a distancia, en gran parte o principalmente, mediante el uso intensivo de las técnicas informáticas y/o de telecomunicación “.
El teletrabajo, en sí mismo, es una forma específica, diferente y especial de realizar el trabajo. Sin embargo, la naturaleza del contrato será la que actualmente exista, lo que supone que el teletrabajo podrá tener una naturaleza laboral, civil o mercantil, dependiendo de la propia naturaleza del contrato donde lo incluyamos.
Para el Centro de Teletrabajo del Parque Tecnológico de Andalucía. “Actividad profesional desa- rrolladas en cualquier momento y en cualquier lugar, con independencia del emplazamiento físco, carac- terizado por el uso de las tecnologías de la información y telecomunicaciones para mantener en contacto al empleador y al trabajador”
Una definición que se adopta es la siguiente:
4 Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Cumbre_Mundial_sobre_la_Sociedad_de_la_Informaci%C3%B3n
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El teletrabajo es una actividad profesional que está sujeta a una relación contractual, que ha de ser voluntaria para el trabajador y el empresario (en el caso de educación aplica el termino patrón), pudiéndose realizar en los locales de la empresa, es realizada por el trabajador desde su propio domicilio y se realiza utilizando de forma habitual medios tecnológicos avanzados.
LA COMISION EUROPEA LO DEFINE…
Aquél que designa aquellas actividades ejercidas lejos de la sede de la empresa (se le denomina también en ocasiones trabajo a distancia)
Es una forma flexible de trabajo, que consiste en el desempeño de la actividad profesional sin la presencia física del trabajador en la empresa durante una parte importante de su horario laboral.
Según el Ministerio de Empleo y Seguridad Social (Argentina)
Para comprender el concepto de teletrabajo es fundamental detallar que se considera teletrabajo a toda forma de trabajo que no requiera la presencia de la persona en la oficina o planta de la empresa.
El Teletrabajo es una forma de trabajo a distancia mediante el uso de telecomunicaciones.
La mediación tecnológica es otra de las características centrales del teletrabajo, ya que para su realización deben actuar elementos telemáticos, ya sea computadoras, teléfonos o cualquier otra de las denominadas TIC´s (Tecnologías de la información y la comunicación). El teletrabajo no es una profesión, sino una forma de desarrollar una tarea y requiere una reorganización cultural para la eficiente aplicación de esta innovación.
El concepto de teletrabajo involucra dos elementos fundamentales a saber:
Distancia + uso de telecomunicaciones
El Teletrabajador autónomo
El Teletrabajador en relación de dependencia.
El teletrabajo, es una forma de desarrollar tareas que requieren una reorganización
cultural para la eficiente aplicación de esta innovación.
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Según la OIT
Para la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el teletrabajo (TT) es una forma de labo- rar que se realiza en una ubicación alejada de una oficina central o instalaciones de producción, separando así al trabajador del contacto personal con colegas que estén en esa oficina y, la nueva tecnología hace posible esta separación facilitando la información; comunicación.
Por teletrabajo, o trabajo a distancia, se entiende toda actividad profesional desarrollada en cualquier momento y lugar, independientemente del emplazamiento común del trabajo. Estas ocupaciones se caracterizan por el uso más o menos intensivo de las telecomunicaciones y de las tecnologías de la información (desde de un simple teléfono o un fax hasta la conexión y uso de Internet).5
intRoducción
La valoración de la formación profesional (FP) como un medio válido de acceso al empleo, fundamentalmente la Formación Profesional Inicial reglada en títulos de formación profesional medios y de grado superior, y la recuperación por parte de las empresas de la cualificación profesional como un criterio de valor interno y externo, dibujan un escenario en el que resulta posible la inte- gración entre la formación profesional y la necesidad productiva en la empresa.
Este sistema implica el desarrollo e implantación de los títulos medios y superiores de formación profesional así como de los certificados de profesionalidad, y la activación de los procesos de acre- ditación de la experiencia profesional y formación no formal.
Aunque si bien es cierto que en la actualidad la formación profesional va cobrando un reconocimiento social que va en aumento, también lo es que durante mucho tiempo fue considerada, erróneamente, como una opción de segunda categoría respecto del bachillerato y la formación universitaria.
Solo en los últimos años la FP ha tomado un sentido propio como una herramienta de profesio- nalización acorde con las demandas del mercado de trabajo, entendida además como la base de la convergencia laboral europea.
Para entender la especificidad de la formación profesional es imprescindible diferenciarla de la educación, en un ejercicio de clarificación, para situarla en sus justos términos, objetivos y prio- ridades. La educación se entiende como la base del desarrollo de la persona en sus competencias básicas, y la formación profesional se orienta a la capacitación para el desempeño competente en un puesto de trabajo; por tanto, no se debe entender como una continuidad de la educación.
5 Velarte Liliana- Anuario Empleos 1999, ediciones BECAS & EMPLEOS http://www.becasyempleos.com.ar/teletrabajo.htm
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Si bien el bachillerato posterior a la educación obligatoria tiene un carácter de enseñanza prepa- ratoria para el acceso a los estudios universitarios, la formación profesional, sin menoscabo de la opción de continuidad en la universidad, debe concebirse como finalista, es decir, que el alumno se forma con el fin de capacitarse para un desempeño profesional en una empresa.
En un sistema educativo equilibrado y coherente con las necesidades de la producción y el empleo, la formación profesional debería ser la rama con mayor número de alumnos tras la educación obligatoria, siendo menos los que accedieran al Bachillerato como paso previo a la universidad.
La educación se orienta al saber y la formación profesional al saber hacer. Esta última se define en función de los requerimientos de desempeño profesional y por un estudio de necesidades de expertos y profesionales, mientras que la educación tiene una definición establecida por los peda- gogos, según las necesidades de aprendizaje generales.
La unidad de competencia
Para definir una cualificación profesional es necesario hacer un análisis funcional en el que se desagreguen las distintas funciones que la componen (por ejemplo interpretar planos, atender al público, soldar, etc.). Estas diferentes funciones describen realizaciones que la persona debe ser capaz de realizar (en eso consiste «ser competente») en el ámbito de su ocupación. Por lo tanto, se refieren a una acción, a un comportamiento o a un resultado que el trabajador debe demostrar.
Atendiendo a esta estructura de funciones que el trabajador debe ser capaz de realizar o, si se pre- fiere, debe ser competente para realizar, es por lo que cada cualificación profesional se organiza en unidades de competencia (competencia necesaria para realizar cada función).
7.1. ¿Qué es la unidad de competencia?
La «unidad de competencia» (UC) es la competencia necesaria para realizar cada una de las funciones de una cualificación. Por lo tanto, la unidad de competencia es el agregado mínimo susceptible de reconocimiento, evaluación y acreditación parcial.
7.2. ¿Cuál es la estructura de una unidad de competencia?
La unidad de competencia contiene los siguientes elementos:
Los datos de identificación, que comprenden:
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La denominación: nombre con el que se identifica la UC. Se relaciona con uno de los aspectos que describe la competencia general de la cualificación profesional a la que está asociada esa UC.
El nivel de cualificación: nivel de la competencia profesional de la cualificación a la que está asociada esa UC, según el grado de complejidad, autonomía y responsabilidad necesarios para realizar una actividad laboral (existen cinco niveles).
Un código alfanumérico: permite ubicar sistemáticamente las unidades de competencia en la cualificación profesional con la que están asociadas.
Las realizaciones profesionales: elementos de la competencia que establecen el comportamiento esperado de la persona, en forma de consecuencias o resultados de las funciones o actividades que realiza.
Los criterios de realización: expresan el nivel aceptable de la realización profesional de una determinada función, de manera que satisfaga los objetivos de las organizaciones productivas. Por ello, constituyen una guía para la evaluación de la competencia profesional.
El contexto profesional: describe, con carácter orientador, los medios de producción, productos y resultados del trabajo, información utilizada o generada y cuantos elementos de análoga naturaleza se consideren necesarios para enmarcar la unidad de competencia.
intRoducción
Las personas son el principal valor de las empresas para conservar y desarrollar su competitividad. Por ello es esencial que desarrollen todas sus potencialidades, lo cual beneficia tanto a sus propias carreras profesionales como a las empresas a las que pertenecen.
Las potencialidades de las personas, en términos profesionales, vienen definidas por la adecuación al puesto o a la función que realizan, y también por la capacidad de innovación o adaptación. Ade- cuación, innovación y adaptación hacen referencia al dominio de los conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que la empresa requiere, en la función actual o en las que precise en el futuro. De este modo, la competencia profesional de las personas, que comprende todos estos elementos de conocimiento, aptitud y actitud, se convierte en el máximo referente para las personas y las empresas.
Esta idea se ha traducido en un modo de gestión empresarial que se conoce como gestión basada en competencias o gestión por competencias, que permite una racionalización de la empresa a través de las potencialidades de las personas. Este modo de gestión empresarial es eficaz y valioso
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para la empresa, porque el pleno desarrollo de las capacidades de las personas puede marcar las diferencias competitivas.
La aplicación de la gestión basada en competencias hace prevalecer el factor humano, procurando que cada persona aporte sus mejores cualidades profesionales a la empresa. Esta visión fortalece la competitividad empresarial y aumenta las posibilidades de desarrollo y promoción de los trabajadores.
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Normativas de Teletrabajo
Lo anterior ha sido valorado por el proyect Tuning América Latina, sin embargo a pesar de la evidente necesidad de normar el teletrabajo no todos los países de América Latina lo han llevado a cabo, Costa Rica es un caso ejemplar, México aún falta por dar este paso.
Sin embargo cuando se hace referencia a la certificación de competencias hay características muy particulares, ninguno de estos dos países cuentan con un sólido sistema de certificación de competencias para teletrabajadores, el sistema CONOCER México considera la certificación de quienes tienen a su cargo la docencia a distancia, pero es un caso atípico, en Costa Rica el CICLAUR dado el importante respaldo jurídico que el sistema costarricense tiene para el reconocimiento de los Teletrabajadores es la instancia adecuada para la sistematización de estándares para la certifi- cación de teletrabajadores.
El antecedente latinoamericano más reciente y de mayor alcance tal vez sea el sistema argentino. Es el Ministerio de Trabajo, empleo y Seguridad Social quien lleva la batuta en este sentido, a través de la a Unidad Técnica de Certificación de Competencias (UTeCC), dependiente de la Di- rección de Fortalecimiento Institucional, inició sus actividades en el año 2004. Desde ese entonces ha logrado un sostenido crecimiento del alcance de las acciones de certificación, lo que permite abarcar un conjunto significativo de actores del mundo del trabajo.
A continuación presentamos el marco conceptual más importante en que basan sus procesos de certificación de competencias para teletrabajadores:
La certificación de competencias laborales lo definen como la acreditación de los saberes de- mostrados en el trabajo, independientemente de la forma en que hayan sido adquiridos, según un estándar (norma de competencia) desarrollado por especialistas del sector. El certificado es expedido por un organismo reconocido sectorialmente.
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El marco conceptual Argentino de la normalización y certificación de competencias laborales
En el caso del mundo del trabajo, las competencias son aquellas capacidades que permiten a los individuos establecer estrategias cognitivas y resolutivas en relación con los problemas que se les presentan en el ejercicio de sus roles laborales.
Las normas de competencia pretenden ser descriptores densos de estas habilidades, conocimientos y criterios de actuación.
Certificación de competencias para el Teletrabajo
De acuerdo con M. Irigoin y F. Vargas en su obra “Competencia laboral: Manual de conceptos, métodos y aplicaciones en el sector salud”. OPS. Cinterfor, “Es el reconocimiento público-sectorial, formal y temporal de la capacidad laboral demostrada por un trabajador o trabajadora, efectuado con base en la evaluación de sus competencias en relación con una norma y sin estar necesariamente sujeto a la culminación de un proceso educativo”.
“La certificación es un proceso tendiente a reconocer formalmente las calificaciones ocupacionales de los trabajadores, independientemente de la forma como tales calificaciones fueron adquiridas”. (Cinterfor/OIT)
Lo cual implica contar con
1. Normas de competencia laboral validadas. Implica el reconocimiento por parte de actores representativos de la producción y el trabajo, de las unidades y elementos de competencia descriptos a partir de entrevistas realizadas a trabajadores, supervisores, jefes de producción, gerentes, delegados, dueños de empresas, etc. La validación sectorial de un relevamiento técnico es una de las funciones que desarrolla el Organismo Certificador.
2. Procedimientos e Instrumentos de Evaluación. Indican los pasos a seguir en la selección, formación y certificación de evaluadores, así como las acciones a realizar por los evaluadores certificados en términos de registro y envío de información para proceder a la certificación de trabajadores.
3. Instituciones de evaluación reconocidas. Son las entidades responsables de ejecutar las acciones de evaluación que cumplen con los parámetros de calidad establecidos por el Organismo Certificador. Es función del Organismo Certificador reconocer la formación, evaluación y certificación de los evaluadores.
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La certificación guarda elementos análogos a otras certificaciones a saber:
El certificado es un crédito al saber profesional que posee el trabajador otorgado por las organizaciones representativas del sector.
El certificado refleja:
• Las competencias demostradas por las personas en su contexto socio-productivo y que se corresponden a las exigidas en las normas de competencia del rol.
Para la República Argentina este es un proceso aventajado con sus pares latinos y han adoptado una metodología para el diseño de estos estándares.
Cuentan con un órgano certificador cuyas funciones principales son la difusión a nivel nacional e internacional los desarrollos del sector referidos a los procesos de normalización, formación, eva- luación y certificación de competencias laborales. El desarrollo de las normas de competencia, el reconocimiento de las instituciones de evaluación en base a estándares de calidad por él definidos. La administración del registro de evaluadores certificados, de postulantes para la certificación y el de trabajadores certificados y desde luego la certificación de competencias.
Establece tres tipos de certificaciones:
Certificación de primera parte: se configura cuando los certificados son otorgados al finalizar los procesos de formación por las instituciones que la brindaron. Estos certificados dan cuenta del aprendizaje académico del asistente. En algunos casos puede tratarse sólo de certificados de asistencia.
Certificación de segunda parte: además del establecimiento que emite y otorga el certificado, in- terviene una segunda parte, usualmente la autoridad pública en materia educativa.
Esta autoridad ha conferido al establecimiento educativo la facultad de otorgar el certificado y se reserva para sí mantener o suprimir dicha facultad de acuerdo con los procedimientos de verifica- ción que lleve a cabo. Su papel se ve reflejado tradicionalmente en la firma del certificado, sin la cual éste carece de validez.
Certificación de tercera parte: el certificado es otorgado por un organismo especializado reconocido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que está integrado por los repre- sentantes de la producción y el trabajo del sector.
La elaboración de normas de certificación queda a cargo de la Unidad Técnica de Certificación de Competencias (UTCC).
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Proceso para el establecimiento de una norma de competencia
Entendida como “la especificación de un desempeño laboral que ha sido acordado entre los actores del mundo del trabajo para ser utilizado en procesos de certificación, evaluación, información, orientación, formación y de proyección de carrera profesional” (establecida por la UTCC) sigue dos pasos:
1.- De Identificación.
2.-De Validación.
Proceso de interacción y consenso entre los diferentes actores, a cargo de un comité de normali- zación del sector
Aquí cabe señalar que la clasificación y verificación de las competencias sigue el patrón común de dividir la norma de competencia en unidades de competencia, elementos de competencia y clarificar las evidencias para estos últimos.
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La metologia utilizada consiste en el análisis funcional, entendido este como “una técnica que se utiliza para identificar las competencias laborales inherentes a una función productiva. Tal fun- ción puede estar definida a nivel de un sector ocupacional, una empresa, un grupo de empresas o todo un sector de la producción o los servicios” (Chilevalora, 2012).
• Es un instrumento utilizado para garantizar que los estándares de competencia estén bien elaborados, sean claros y comparables.
• Es una forma coherente y sistemática de llegar a describir un perfil ocupacional por competencias.
• Requiere habilidad de los participantes para entender el concepto de la competencia. Es un proceso paso a paso.
• Proporciona información útil para evaluar cuál sería la respuesta adecuada.
Características:
Aplica a funciones discretas (completas)
Elaborarse respetando la redacción en términos de competencias (verbo, objeto, condición).
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Representación gráfica del análisis funcional
Fuente: ChileValora 2012. Página 13
Con base en esta metodología se establecen las unidades de competencia, los elementos y las normas de competencia.
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Perfil ocupacional.
Fuente: ChileValora 2012. Página 28
En el caso Argentino se procede para la elaboración de normas de competencia:
1.1 Delimitar el campo de observación, donde separan los procesos o etapas de una profesión y agrupan los campos análogos, pero se delimita de manera precisa el campo ocupacional.
1.2 Identificación y selección de roles claves, para armar el mapa ocupacional
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2.1 La elección de informantes claves
2.2 La entrevista al trabajador: dificultades en la descripción del propio trabajo.
2.3. El mapa funcional que consiste en una representación amplia e integral de la ocupación.
3. El uso de una terminologia precisa en la descripción.
4. LA DESCRIPCION DEL PROCESO DE TRABAJO
5. LA OBTENCION DE LOS RESULTADOS ESPERADOS. En la medida en que se desarrollan las entrevistas a los distintos informantes clave, se deberá ir transformando esta información en el contenido de los resultados esperados: mapa funcional y norma de competencia.
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bibliogRafía
Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2007. El marco conceptual Argentino de la normalización y certificación de competencias laborales.
MTEySS. Argentina
Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2007. Institucionalidad de la certificación. MTEySS. Argentina
ChileValora-OIT, 2012. Guía de Apoyo para la Elaboración del Análisis Funcional Docu- mento de Trabajo. OIT, Chile.
Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social, 2007. Metodología de Relevamiento: Análisis Funcional. MTEySS. Argentina
Mtro. Eduardo Enrique Leos Morales1
1 *Eduardo Enrique Leos Morales; Ingeniero Agrónomo con Maestría en Economía y Desarrollo Regional. Fundador y Coordinador Operativo de la Asociación Intermunicipal del Altiplano Tamaulipeco A.C. (ASIAT.A.C.) Socio activo de la Red de Estudios Municipales desde el año 2005 Tel.- (834)110 00 09 y (834)126 04 83. E mail.- [email protected]
El programa de desarrollo institucional (PRODIM) intermunicipal
Una estrategia de complementariedad regional para el desarrollo local
“Mas que un valioso instrumento de apoyo para fortalecer las capacidades técnicas y administrativas del municipio.
Un proceso continuo e integral de cambios planificados”.
Eje temático
EL PROGRAMA DE DESARROLLO INSTITUCIONAL (PRODIM) INTERMUNICIPAL
UNA ESTRATEGIA DE COMPLEMENTARIEDAD REGIONAL PARA EL DESARROLLO LOCAL
“Mas que un valioso instrumento de apoyo para fortalecer las capacidades técnicas y administrativas del municipio.
Un proceso continuo e integral de cambios planificados”.
Mtro. Eduardo Enrique Leos Morales*
Resumen
Entre los principales obstáculos para que los gobiernos locales, sobre todo los rurales, con alto grado de marginación o ingresos reducidos sean eficientes en el uso de los recursos, eficaces en su gestión, y capaces de integrarse a una sociedad moderna donde predomina el conocimiento y la tecnología;
Además de adaptarse a una realidad legal que exige rendición de cuentas y en- trega de buenos resultados, destacan:
• La rotación cada 3 años del personal por el cambio de administración
• Falta de personal calificado con servicio civil de carrera en áreas administrativas y técnicas.
• Negligencia y/o falta de interés de las autoridades locales para mantenerse en evaluación permanente, capacitarse y certificarse.
• Falta de recursos y programas Federales y Estatales destinados a la capacitación de funcionarios municipales y creación de competencias laborales en el ámbito del servicio civil de carrera.
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El Articulo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, contempla la creación del Programa de Desa- rrollo Institucional Municipal (PRODIM), como una atribución a la que tiene acceso cualquier municipio que lo desee, destinando hasta el 2% de los recursos Federales del Fondo de Aportacio- nes para la Infraestructura Social Municipal del Ramo General 33 (FAISM)
Accesar al PRODIM, implica para los gobiernos locales tener que realizar diversas gestiones, presupuestos y proyectos adicionales que no le dan prestigio social, como las obras publicas. Además la cantidad que reciben por concepto del FAISM, muchas veces no alcanzan ni para financiar un solo curso anual de capacitación. Objetivo del ensayo es demostrar que con el uso racional de los recursos del FAISM , se puede llevar a cabo un PRODIM intermunicipal de impacto local-regional, que permitirá a gobiernos locales “fuertes” becar a gobiernos municipales “débiles”, siendo complementarios-solidarios en el esfuerzo de lograr mejores resultados y estar a la altura de las exigencias de la sociedad y la Ley “. De igual manera con el esfuerzo de la rectoría del estado, se podrá lograr una mayor equidad regional, con mejor evaluación y control de los indicadores de resultados.
PalabRas claves
intRoducción
El Programa de Desarrollo Institucional representa un valioso instrumento de apoyo para fortalecer las capacidades técnicas y administrativas de las Administraciones Municipales, principalmente en aquellos, cuyas limitaciones de recursos representan un impedimento para garantizar de manera eficiente el logro de las metas en la ejecución de los diversos programas a cargo de los gobiernos locales. El programa de Desarrollo Institucional Municipal aportará elementos e instrumentos para mejorar la gestión municipal, en los ámbitos que determinen las autoridades municipales, pudiendo incorporar acciones de capacitación de recursos humanos, asistencia técni- ca y adquisición de equipamiento entre otros.
De los recursos ministrados a los Municipios provenientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), se podrá disponer como máximo de un dos por ciento del monto total, para proponer las acciones que habrá de contener el Programa de Desarrollo Ins- titucional, mismo que deberá ser convenido de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, entre el Ayuntamiento, el Gobierno del Estado y la Secretaría de Desarrollo Social por conducto de la Delegación Estatal de esta Dependencia Federal.
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Los recursos destinados al Programa de Desarrollo Institucional servirán para llevar a cabo actividades de capacitación, (cursos, seminarios, talleres, entre otros) así como la ejecución de acciones y proyectos que fortalezcan la capacidad técnica y administrativa del Municipio tales como: contratar servicios profesionales, de investigación, consultoría y asesoría especializada que apoye a los procesos de simplificación y modernización administrativa, y del marco legal municipal, la adquisición de equipo de cómputo, mobiliario y equipo, asimismo para contar con los bienes y servicios necesarios que los Ayuntamientos requieran para llevar a cabo la promoción por cada obra y/o acción de las diversas fuentes de financiamiento exclusivamente en las localidades de los beneficiarios directos.
Sin excepción, para ejercer los recursos asignados al Programa de Desarrollo Institucional Muni- cipal, se deberá contar en forma previa con la suscripción del Convenio.
Por otro lado las asociaciones de municipios o Intermunicipalidades, representan una herramienta ideal para los municipios vecinos con problemas comunes, quienes a través de un acuerdo formal entre sus ayuntamientos, pueden ejecutar obras y acciones con propósitos y fines específicos que potencien el usos de recursos y sean complementarios – solidarios para lograr un desarrollo mas armónico y equitativo de su región.
antecedentes
En México el “Federalismo” toma mayor auge a partir del año 1998 , con la modificación de la Ley de Coordinación Fiscal, impulsando significativamente el fortalecimiento municipal con la creación del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, toda vez que se instituciona- liza y perfecciona la vía de transferencia de los recursos federales a estados y municipios.
Las “Aportaciones Federales a Estados y Municipios y actualmente a las Delegaciones del Distri- to Federal”, amplían en estos niveles de gobierno, los ámbitos de soberanía, mostrando mayor certeza jurídica a la transferencia de recursos, reforzando a la vez las acciones de planeación y pro- gramación, dando así mayor transparencia a los mecanismos de distribución. Es en 1999, cuando se retoma el concepto de Desarrollo Institucional Municipal con una amplia visión de la Gestión Social Municipal como referente para promover su desarrollo.
En la actualidad a nivel nacional existen 4 modalidades de Asociaciones municipales: (1) la Asociación de Municipios de México A C. (AMMAC) institución que agrupa gobiernos locales mexicanos comprometidos con el fortalecimiento del Municipio Libre. (2) Asociación de Auto- ridades Locales de México, (AALMAC), organización que agrupa a los gobiernos municipales y delegacionales emanados del Partido de la Revolución Democrática, comprometidos con la de- mocracia y la participación ciudadana que trabaja para el intercambio de experiencias, la reflexión
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y el fortalecimiento de la gestión de gobierno locales, así como la defensa y representación de los intereses locales. (3) La Federación Nacional de Municipios de México (FENAMM ) .- Aso- ciación civil creada para trabajar en favor del municipalismo en México e impulsar la moderni- zación institucional, jurídica, hacendaria, política y administrativa de los ayuntamientos, así como promover el desarrollo económico de los municipios y las regiones del país. Es la organización de municipios más grande e importante de México en la actualidad y, (4) La Asociación Nacional de Alcaldes (ANAC).
Como política pública, el uso practico para el desarrollo regional solo quedo en una buena intención con el programa Federal de Intermunicipalidades que abrió el INDESOL en los años 1998 a 2002. De acuerdo con la encuesta nacional sobre desarrollo institucional municipal INDESOL/INEGI 2000 y la encuesta a Presidentes municipales para el desarrollo social en 2002, se registraron 527 y 484 experiencias intermunicipales respectivamente. Sin embargo, no se cuenta en México con un mecanismo de seguimiento de aquellas que traspasan un periodo gubernamental o de aquellas cuyos objetivos han sido cumplidos y han desaparecido; sobre todo en el ámbito rural2 (1). Existen ejemplos de experiencias exitosas tales como la Intermunicipalidad de Pueblos Mancomunados de la Sierra Norte de Oaxaca quienes lograron establecer una empresa regional de ecoturismo. Y otras asociaciones de municipios conurbados tales como Torreón, Coah. Y Gómez Palacio, Dgo. En la recolección de basura. En el ámbito internacional podemos decir que la experiencia más amplia se da en Europa en Francia y España y en América de Sur en Chile y Perú. En Tamaulipas existe la Asociación Intermunicipal del Altiplano Tamaulipeco, A.C. Una asociación que se creo en el año 2004 con el propósito de impulsar el turismo en la región y gracias a la participación del Gobier- no del Estado, en el año 2013 se logro promover hasta ser aprobado el “Programa Regional de Desarrollo Turístico del Altiplano Tamaulipeco”, del cual existe ya un Decreto.
maRco noRmativo
Para el PRODIM: Articulo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal; Las aportaciones federales que con cargo al FAIS reciban los Estados y los Municipios, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.
En caso de los Municipios, éstos podrán disponer de hasta un 2% del total de recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal que les correspondan para la realización de un Programa de Desarrollo Institucional. Este programa será convenido entre el Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social, el Gobierno Estatal correspondiente y el Municipio de que se trate (2).
2 Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, SEGOB.
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Con respecto a las Intermunicipalidades tenemos que gracias a la reforma al artículo 115 cons- titucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, el nuevo Federalismo como proceso fundado en principios democráticos, comprende el fortalecimiento de los municipios a través de la figura jurídica de la asociación permitiendo su coordinación, no solo para la más eficaz prestación de los servicios públicos, sino que incluye la posibilidad de que estos se asocien también “para el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan”.
el PRogRama de desaRRollo institucional municiPal (PRodim)
Para que es el PRODIM?....
• Mejorar las capacidades institucionales y de gestión de los gobiernos locales de tal forma que los mismos sean cada vez más independientes y dispongan de mayor flexibilidad en el combate a la pobreza.
• Generar sinergias con otros programas federales orientados a combatir la pobreza con la finalidad de potenciar los recursos que destinan las administraciones locales en este rubro3.
El programa de Desarrollo Institucional Municipal deberá ser elaborado por las instancias y órga- nos que están vinculados al quehacer municipal y su formulación podrá ser tan profunda como se requiera, con el objeto de consolidar el proceso de descentralización de la política social, fortalecer la participación municipal en la instrumentación de la misma. Es decir, los fondos públicos municipales buscan impulsar de manera creciente la eficiencia, equidad y participación del municipio y de las comunidades, en un ambiente de mayor libertad y autonomía en el manejo y operación de los programas sociales. Se requiere, de la definición de políticas, objetivos, estrategias, programas y metas acordes a la suficiencia financiera.
Sin embargo, lo anterior pierde sentido, si las instancias que participan en su instrumentación no cuentan con estructuras administrativas y operativas que posibiliten la ejecución eficiente de los planes municipales de desarrollo presentando una marcada deficiencia en los siguientes aspectos:
• Falta de capacidad institucional.
3 Presentación PRODIM portal FAIS; Secretaria de Desarrollo Social, Gobierno de la Republica.
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• Inexistencia o debilidad de las estructuras administrativas.
• Bajo nivel técnico de los servidores públicos municipales.
• Limitaciones en equipo de cómputo, mobiliario de oficina, entre otros.
• Ausencia en la institucionalización y continuidad de proceso y formas de trabajo.
Ahora bien, la ejecución del programa de desarrollo institucional debe contener al menos los siguientes lineamientos que normen su operación:
1. Procurar que toda inversión en el Programa de Desarrollo Institucional Municipal tenga impacto en los procesos organizacionales y administrativos y que las mejoras y optimización de procesos logradas tengan un carácter permanente.
2. Que los objetivos, metas y estructura financiera del Programa se definan en un convenio de coordinación que se celebre entre el Gobierno del Estado, la Delegación de la SEDESOL y el municipio correspondiente.
3. Que los proyectos propuestos deberán ser presentados en anexos de ejecución y ser validados por el Gobierno del Estado y por la Delegación.
4. Que los proyectos propuestos por los municipios se orienten a acciones que guarden relación directa con el desarrollo institucional municipal, orientándose al beneficio de la población que se encuentra en condiciones de pobreza extrema. Por lo cual, las instancias que validan los anexos de ejecución deberán orientar a los municipios para que los proyectos que impliquen gasto corriente, se cubran con otros recursos.
5. Que al concluirse el Programa, cada municipio elaborará y entregará un reporte de evaluación de los proyectos realizados al Gobierno del Estado y a la Delegación, utilizando el formato que expresamente se establezca para ello.
6. Que los recursos que se destinen al Programa de desarrollo Institucional Municipal se orientarán fundamentalmente a las siguientes vertientes de atención básica.
¿En qué pueden gastar los municipios los recursos del Prodim?4 (2)
Para el fortalecimiento del desarrollo municipal, los recursos de este Programa se deben de gastar en los rubros de gasto señalados en el Catálogo del FAIS.
4 Presentación PRODIM portal FAIS; Secretaria de Desarrollo Social, Gobierno de la Republica.
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Organizacional:
• Cursos de capacitación y actualización (no incluye estudios universitarios y de posgrado).
• Adquisición y creación de sistemas de información.
Marco Jurídico:
• Creación y actualización del plan municipal de desarrollo/plan municipal de ordenamiento territorial/programa municipal de protección civil.
Gestión:
• Consultoría e investigación especializada en el fortalecimiento de la gestión institucional municipal.
• Coordinación interinstitucional.
Participación:
• Adquisición de software y hardware.
Para ejercer los recursos del Prodim se deben firmar dos documentos: el Convenio y su Anexo Técnico (el gobierno del Estado podrá requerir formatos adicionales)
1. Convenio; La SEDESOL propondrá el convenio tipo.
2. Anexo Técnico; Deberá contener al menos: el objetivo de la inversión, justificación de la inversión, revisión de que la inversión se encuentre dentro del techo financiero correspondiente al 2% del FISM, y detalle de la inversión.
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¿Cuál es el procedimiento que se debe seguir para la firma del Convenio Prodim?
• La Sedesol envía el Convenio tipo y los Anexos a las Delegaciones y a los gobiernos estatales, los cuales cuentan con la validación jurídica de la Unidad del Abogado General y Comisionado para la Transparencia.
• Los gobiernos estatales informan a los municipios que en caso de utilizar el 2% del Prodim, se debe firmar el Convenio y cumplir con el llenado de los Anexos.
• Los municipios que decidan utilizar el Prodim deberán firmar el Convenio y los Anexos. Dichos anexos deberán contener al menos: el objetivo de la inversión, justificación de la inversión, revisión de que la inversión se encuentre dentro del techo financiero correspondiente al 2% del FISM, y detalle de la inversión.
• Los municipios enviarán por conducto del gobierno del estado, el Convenio y los Anexos técnicos a las Delegaciones para su revisión y validación.
• Las Delegaciones revisarán que las acciones contempladas en el Convenio tipo y los Anexos técnicos formen parte de los rubros del gasto del Prodim que se señalan en el Catálogo del FAIS, para garantizar el fortalecimiento del desarrollo institucional del municipio.
• Una vez que el Convenio y los Anexos técnicos son validados por la Delegación, se procede a la firma por parte del representante del gobierno del estado, del gobierno municipal y del Delegado de la Sedesol.
• Finalmente, el Convenio y los Anexos técnicos firmados se envían para resguardo a la Unidad del Abogado General y Comisionado para la Transparencia.
Convenio Prodim:
• Es el instrumento jurídico de formalización del Prodim.
• Lo firma el representante del gobierno municipal, el del gobierno estatal y el Delegado de la Sedesol.
• Se especifican la cantidad de recursos que se utilizarán, mismos que deben corresponder al 2 % del FISM.
• El año del ejercicio fiscal debe corresponder con el de firma del Convenio.
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El Programa de Desarrollo Institucional Municipal contempla las principales fases para llevar a cabo un proyecto y que a saber son: Diagnóstico, Objetivo General, Nombre y descripción del Proyecto, Justificación, Objetivos Específicos, Estrategias, Actividades, Alcances, Resultados, Modalidad de Ejecución, Tipo de Asignación, Descripción Cuantitativa y Seguimiento y Eva- luación.
El Programa de Desarrollo Institucional, contendrá:
1. Copia del Acuerdo para sentar las bases de operación del Programa de Desarrollo Institucional Municipal.
2. Solicitud oficial del Presidente Municipal para implementar el Programa de Desarrollo Institucional Municipal, dirigida al Gobierno Estatal y a la Secretaría de Desarrollo Social.
3. Cédula de Información Básica del Proyecto.
4. Programa Operativo Anual de Desarrollo Institucional Municipal.
5. Cotizaciones de bienes y/o servicios que se pretenden contratar.
6. Planos de obra (en caso de tratarse de alguna obra).
7. Los Anexos técnicos que solicite la SEDESOL.
La intermunicipalidad o asociación de municipios
¿Qué se entiende por Asociación Intermunicipal?
Es la unión voluntaria de municipios colindantes o que forman una región.
Los objetivos o razones para que un grupo de municipios se asocien en una Intermunicipalidad varían, sin embargo podemos resumir que básicamente unen esfuerzos tanto económicos como humanos para resolver problemas comunes, fortalecer la gestión ante otras dependencias y orga- nismos y acceder a otro tipo de recursos más allá de los formales.
Lo anterior se logra mediante:
• acuerdo formal entre Ayuntamientos.
• Propósitos y fines específicos para ejecutar obras y prestar servicios públicos determinados.
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Las principales características de una Asociación Intermunicipal, son las siguientes:
• Son de carácter voluntario: Por decisión de cada municipio.
• Jurídicamente: Es un acuerdo formal entre Ayuntamientos y debe suscribirse un convenio o estatuto y en su caso un reglamento que lo regule.
• Se realiza para propósitos y fines específicos: Que pueden ser uno o varios fines; ej.: Ejecutar el PRODIM, la recolección de basura, agua potable, comercialización, etc.
• Tienen estructura económica, política y técnica: Esto es que deberán contar con un sistema de financiamiento, así como también de un órgano de decisión y gestión operativa.
Una Intermunicipalidad bien estructurada, potencializa los principales atributos de un municipio:
• Legitimidad; al involucrar a mas de un solo municipio se logra mayor prestigio social.
• Impacto Local-Regional; las acciones y beneficios se llevaran a mayor número de personas.
• Racionalidad en el uso de los recursos; Por sentido común, una actividad, obra o acción, no cuesta lo mismo para un solo municipio que si se prorratea entre varios.
• Cooperación Institucional; Es muy importante destacar que una gestión ante cualquier instancia de gobierno u organismo, siempre tendrá mayor impacto si se realiza en bloque.
• Transparencia y rendici&oacu

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