Documento de Polticas Pblicas | Recomendacin N88

Desafos y enseanzas de la Asignacin Universal por Hijopara Proteccin Social a un ao de su creacin

PROGRAMA DE PROTECCIN SOCIAL

REA DE DESARROLLO SOCIAL

Diciembre de 2010

Fabin Repetto Gala Daz Langou

La Asignacin Universal por Hijo (AUH) es la iniciativa ms importante de la Argentina de losltimos aos en el campo de la proteccin social.

Ms all de su impacto en la situacin social de los sectores ms vulnerables, la AUH tam-bin implic la unificacin parcial de las polticas de transferencias condicionadas ms relevan-tes que se implementaban en el pas: Programa Familias por la Inclusin Social y ProgramaJefas y Jefes de Hogar Desocupados. De este modo, se constituye como un posible pilar en laconstruccin de un incipiente sistema de proteccin social de la Argentina, en particular en loque respecta a asegurar ingresos.

A un ao de su puesta en marcha, en este documento se analizan las implicancias de la AUHen la consecucin de un sistema de proteccin social. A su vez, se proponen, con pasos msfirmes y estratgicos, algunas de las principales medidas y los debates ms importantes quedeberan darse para comenzar a transitar este camino. Para ello, el anlisis se centra en dosde las dimensiones fundamentales de la Asignacin: cobertura (entendida en trminos de sufi-ciencia del aporte y de su alcance) y coordinacin lograda con otros programas.

La conclusin principal de este estudio es que la AUH ha supuesto un gran avance tanto enla cobertura como en la coordinacin pro-integralidad pero que, pese a esto, quedan cuestio-nes de diseo por mejorar. A este efecto, se plantean seis recomendaciones:

Estas medidas deben ser debatidas y consensuadas pblicamente. Para ello, se requiereuna amplia participacin de los diversos sectores polticos y sociales en este debate pblico.En este sentido, el Congreso de la Nacin puede tener un rol clave, especialmente en un aoelectoral. Slo con el ms activo involucramiento de los actores con responsabilidad tcnica ypoltica en la creacin de consensos estratgicos de largo plazo ser posible avanzar, a partirde la Asignacin Universal, en la construccin de un sistema de proteccin social integral comoel que la sociedad argentina requiere y merece.

Av. Callao 25, 1A C1022AAA Buenos Aires, Argentina.Telfono: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4384-9009 interno 1213info@cippec.org www.cippec.org

1. Establecer un mecanismo de actualizacin del monto de la AUH basado en la canastabsica de alimentos.2. Incorporar en la AUH a grupos formales excluidos de las Asignaciones Familiares, a losnios que asisten a escuelas de gestin privada, y revisar los criterios para la inclusin deextranjeros.3. Permitir la complementariedad entre la AUH y otras prestaciones, segn problemtica.4. Garantizar la calidad de los servicios sociales que son requeridos para la recepcin dela AUH.5. Promover mayor coordinacin entre la AUH y las polticas activas de empleo.6. Fomentar estudios acerca de la incidencia de la AUH sobre la oferta laboral.

2Introduccin

La Asignacin Universal por Hijo paraProteccin Social (AUH) es la iniciativa msimportante en materia de proteccin socialde la Argentina de los ltimos aos. Suimplementacin ha significado un paso desuma importancia a la hora de avanzar en unpiso de proteccin social en el pas. La AUHgarantiz un ingreso mnimo en cerca de dosmillones de hogares1, implicando as unaimportante reduccin en los ndices depobreza, indigencia y desigualdad de ingre-sos en el pas2.

Ms all de su impacto en la situacinsocial de los sectores ms vulnerables, laAUH tambin implic la unificacin -parcial-de los programas de transferencias condicio-nadas (PTC) ms relevantes que se imple-mentaban en el pas. De este modo, se consti-tuye como un posible pilar para la construc-cin de un incipiente sistema de proteccinsocial (SPS) de la Argentina (en particular enlo que respecta a asegurar ingresos).

A un ao de su puesta en marcha, eneste documento se analizan los cambios queha trado aparejada la implementacin de laAUH en la consecucin de un sistema deproteccin social, y se proponen recomenda-

ciones para avanzar en este sentido, conpasos ms firmes y estratgicos.

El trayecto hacia un SPS puede ser ana-lizado de acuerdo con varias dimensiones.Este documento se centra esencialmente enlos cambios que produjo la AUH en trminosde rediseo de la arquitectura institucionalde la proteccin social argentina. Se examina-r su impacto en dos dimensiones. En primerlugar, en lo que se refiere a la cobertura,entendida tanto en trminos de la suficienciadel beneficio brindado, como del universoalcanzado. En segundo lugar, en trminos decoordinacin entre y dentro de las polticas ylos programas que pueden constituirse comoparte de un sistema de proteccin social.

Por un lado, la cobertura es sin dudaun aspecto central en todo SPS dado quedetermina, en ltima instancia (y en conso-nancia con la calidad de las intervenciones) elimpacto final sobre los problemas socialesque se buscan atender.

Por el otro lado, la coordinacin (tantovertical como horizontal3) emerge como unmedio fundamental, aunque no el nico,para conformar abordajes, prcticas de ges-tin y movilizacin de recursos capaces dedar cuerpo a intervenciones ms integralesde la proteccin social (Repetto, 2009). Lacoordinacin pro-integralidad se refiere a unproceso que deriva en: a) la fijacin de priori-dades compartidas; b) la asignacin acorda-da de responsabilidad al momento de dise-ar las intervenciones; c) la decisin desuma positiva de qu hacer y cuntosrecursos movilizar; y d) una implementacincon acciones complementarias de mltiplesactores, que se aproxime de modo importan-te a aquellos objetivos planteados (Repetto,2005). Tomando a los PTC como pilares cen-trales de un potencial SPS, se pueden detec-

1Un total de 1.927.310 hogares reciben la AUH, cubrien-do un total de 3.684.441 titulares de derecho(http://www.anses.gob.ar/, consultado el09/11/2010).

2Segn las simulaciones de Gasparini y Cruces (2010),con la aplicacin estricta del decreto que crea las nue-vas asignaciones la pobreza extrema caera de 6.9% a3.2% y la moderada de 23.2% a 21.1%. En el escenario(2) donde las asignaciones se universalizan a todos losde- socupados e informales la pobreza extrema caeracon el programa de asignaciones universales de 6.9% a2.8%. El cambio en la tasa de pobreza de los nios seraaun ms drstica: desde 12% a 3.7%. La pobreza mode-rada tambin caera aunque de manera menos pronun-ciada (23.2% a 19% en la poblacin, y 36% a 28.3% ennios). [] La reduccin en la desigualdad de ingresossera considerable. En el escenario (2) la brecha propor-cional de ingresos entre el decil 10 y el 1 se reduciradesde 23.7 a 16.5, mientras que la participacin del decilms pobre en el ingreso nacional disponible crecera de1.4% a 2%. El coeficiente de Gini se reducira 2 puntos,lo cual constituye un cambio significativo.

3La coordinacin vertical hace referencia a las articula-ciones entre distintos niveles de gobierno (nacional,provincial y municipal/comunal), mientras que lacoordinacin horizontal alude a los vnculos entrediversos sectores de un mismo nivel de gobierno (comopor ejemplo, entre Trabajo y Educacin).

3tar tres posibles niveles de coordinacin: 1) alinterior del PTC en funcin de sus compo-nentes fundamentales; 2) entre los PTC y unprimer anillo de programas que brinden ser-vicios y prestaciones de proteccin socialcomplementarias; y 3) con el resto de los pro-gramas que conformaran el SPS integral. Losprogramas del primer anillo se diferenciandel resto de los programas en funcin de susobjetivos. Este primer anillo es constituidopor programas que buscan prioritariamenteasegurar un ingreso en cada hogar y/o pro-mover la formacin de capital humano.

Se analizaron estas dos dimensionescomparando la situacin actual con el esce-nario previo en el cual se implementaban tresprogramas de transferencias condicionadas.

Los cambios que produjo la creacin de la Asignacin Universal

Las transferencias condicionadas en laArgentina antes de la implementacin de laAUH se centraban en tres programas: el PlanJefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD),el Plan Familias por la Inclusin Social(PFIS), y el Seguro de Capacitacin y Empleo(SCyE)4.

Estos programas tenan la estructurabsica de los PTC (con un componente deingreso no remunerativo y un componentede desarrollo del capital humano) y busca-ban hacer frente a la pobreza en el corto y enel largo plazo, pero operaban separadamen-te, bajo distintos modelos de gestin, condiferentes concepciones de proteccin socialy distintos requerimientos de condicionali-dades y contraprestaciones.

La implementacin de la AUH implicvarios cambios previos referidos a las dosdimensiones analizadas (cobertura y coordi-nacin) respecto de este escenario. Granparte de estos cambios se generaron a partir

de la transferencia de los titulares de los PTCbajo el paraguas de la Asignacin Universal.Aqu es necesario recordar que la unificacinde los PTC no ha sido completa, dado que elSCyE sigue vigente independientemente dela Asignacin. Sin embargo, gran parte delpadrn de titulares del Seguro ha migrado ala AUH5, por lo que se considera que en laprctica, la unificacin ha sido casi total.

Como es sabido, la AUH se implemen-ta desde la Administracin Nacional de laSeguridad Social (ANSES). Este organismoha sido muy reconocido por su capacidad degestin, su llegada territorial y sus sistemasde informacin, que sin duda han incidido enla decisin de ubicar a la AUH bajo su rbita.La modalidad de gestin de la AUH se ase-meja ms a la operatoria de las asignacionesfamiliares de los trabajadores formales que acualquiera de los tres PTC previos. La AUHes implementada a travs de un modelo degestin muy centralizado. Toda la operatoriaes realizada por ANSES y sus delegacionesen territorio (las Unidades de AtencinIntegral -UDAI- y las Oficinas). Las Oficinasy las UDAI se encargan del contacto directocon los titulares y de la carga de altas y bajas,mientras que la sede central de ANSES tienebajo su responsabilidad el monitoreo, laautorizacin de las altas y bajas y el pago alos titulares. El programa se implementa conun manual de operaciones detallado y con unmismo sistema de informacin en todo elterritorio.

Al igual que lo que ocurra con susantecesores, el modelo de gestin de laAsignacin responde a una concepcin deproteccin social subyacente. sta se reflejaen su objetivo: atender la situacin de losmenores pertenecientes a grupos familiaresque no se encuentren amparados por elRgimen de Asignaciones Familiares (AAFF)instituido por la Ley 24.714 para los trabaja-dores formales. De este modo, se trata depromover un pilar no contributivo para sal-dar las condiciones de inequidad existentes

4A este listado se le podra agregar el Programa deEmpleo Comunitario (PEC) y el Programa de IngresoSocial con Trabajo Argentina Trabaja. Se los excluydel anlisis debido a que su diseo se aleja del esquemade los PTC (ms que los tres programas incluidos).

5En julio de 2010, el Seguro de Capacitacin y Empleo(SCyE) contaba solamente con 32.847 titulares.

4segn la insercin en el mercado laboral. Estaconcepcin es claramente innovadora res-pecto de sus antecedentes directos.

As, la AUH pretende atender la situa-cin de vulnerabilidad de sectores de lapoblacin que, debido a la precariedad de suinsercin en el mercado laboral, no recibanlos beneficios que s eran percibidos por suspares en puestos de trabajo formales. Por otrolado, tambin es necesario sealar que laAUH deja de lado en su objetivo la promo-cin de la (re)insercin laboral de sus titula-res, que se encontraba presente en el PJJHD yen el SCyE. Esto se ve reflejado en la inexis-tencia del requerimiento de contraprestacio-nes laborales.

En lo que se refiere a las condicionali-dades exigidas, stas son similares a lasrequeridas en el PJJHD y en el PFIS: cumplircon el calendario de vacunacin obligatorio ycon los controles sanitarios, y acreditar laconcurrencia a establecimientos educativospblicos6. Las condicionalidades son contro-ladas a travs de la Libreta de SeguridadSocial, Salud y Educacin. Para su certifica-cin, la responsabilidad recae en gran partesobre los titulares, que deben encargarse decompletar la Libreta (en las escuelas y loscentros de salud) y presentarla ante ANSESpara el cobro del 20% de la transferencia quese ha ido acumulando a lo largo del ao.

La AUH implic cambios en las dosvariables que se analizaron: la cobertura y lacoordinacin. Esto ser tratado en lossiguientes apartados.

Ampliacin de la cobertura

Como se mencion en la introduccin,se analiz la cobertura tanto en lo que serefiere a su suficiencia como en cuanto al uni-verso cubierto.

En lo que respecta a la suficiencia delas prestaciones, la AUH no ha implicado unavance mayor en el monto de la prestacinbrindada. A pesar de haber sido criticada porsectores de centro-derecha por la generosi-dad de su prestacin, la AUH no ha repre-sentado avances si se considera la inflacin,por ejemplo, en el costo de la canasta bsicade alimentos (CBA) y de la canasta bsicatotal (CBT), tal como se detalla a continua-cin.

La prestacin actual de la AUH es de$220 por menor a cargo hasta un mximo de5 nios/as o adolescentes. Si se toma la pres-tacin promedio brindada por grupo familiarque, segn ANSES, es de $266, sta represen-ta un 79% de la CBA y un 42% de la CBT.Estos porcentajes decrecen a 63% y 34% res-pectivamente si se considera el 80% delmonto de la prestacin que es efectivamente

6Como se mencion anteriormente, en el caso del PJJHDse exiga aparte el cumplimiento de contraprestacioneslaborales.

Cuadro 1. Prestaciones monetarias no remunerativas de la AUH comparada con los tres PTC

Nota: La prestacin promedio para los tres PTC fue calculada segn la cantidad de titulares por programa en octubrede 2009.Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre los datos de FIEL y de INDEC. Los valores de FIEL de la Canasta Bsica deAlimentos (CBA) y de la Canasta Bsica Total (CBT) se basan en los datos para septiembre de 2009 y de 2010.Disponible en www.fiel.org, consultado en octubre de 2010. Los valores de INDEC de la Canasta Bsica de Alimentos(CBA) y de la Canasta Bsica Total (CBT) se basan en los datos para septiembre de 2009 y de 2010. Disponible enwww.indec.gov.ar, consultado en octubre de 2010.

5brindado a los titulares en forma mensual (el20% restante es depositado y puesto a dispo-sicin anualmente, con el control de las con-dicionalidades). Si se considera el monto totalpromedio, tal como se puede observar en elCuadro 1, estos porcentajes slo significan unaumento menor respecto del promedio de lasprestaciones brindadas por los tres PTC pre-vios.

Este clculo no tiene como objetivocuestionar la suficiencia de las prestaciones,sino establecer un parmetro que permita lacomparacin. Por supuesto, tanto las presta-ciones de los tres PTC como de la AUH llegana hogares constituidos, por definicin, porms de un adulto equivalente, por lo que seenfatiza que solamente se mencionan estosporcentajes como parmetros.

Afirmar que no hay un avance en tr-minos de cobertura debido a la suficiencia

similar de la AUH con los tres PTC previospresupone que todos los hogares que en laactualidad reciben la Asignacin, percibananteriormente el beneficio de alguno de lostres programas previos. Sin embargo, cuandose considera el alcance del universo cubier-to, se observa que esto no es as. Se ampliconsiderablemente la cantidad de titularestotales que son cubiertos por esta iniciativaen relacin a los PTC anteriores, como seobserva en el Grfico 1 y el Cuadro 2.Claramente, este aumento en el alcance res-ponde a la eliminacin de las restriccionesque existan en los PTC.

Aqu es necesario sealar que, a pesarde su nombre, la AUH no es una iniciativauniversal, en la medida en que presenta res-tricciones en el acceso a sus beneficios7. Deluniverso excluido de los beneficios delRgimen contributivo de las Asignaciones

Grfico 1. Cantidad de titulares de los tres PTC y de la AUH

Fuente: Cuadro 2.

6a Todas las cifras son del mes de diciembre de cada ao.b Titulares del Programa de Atencin a Grupos Vulnerables Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano.c Titulares estimados segn meta presupuesto 2008 y 2009.d Titulares segn Cuenta de Inversin 2008, Oficina del Presupuesto Nacional, Ministerio de Economa.e Titulares segn Informe de Monitoreo, Secretara de Empleo, datos a mayo 2009, y a julio 2010 respectivamente.f Titulares correspondientes a abril 2010.

Fuente: Elaboracin de CIPPEC sobre la base de Cruces, Epele y Guardia (2008), de datos del Ministerio deTrabajo, Empleo y Seguridad Social, del Ministerio de Desarrollo Social y de ANSES.

Cuadro 2. Cantidad de titulares de los tres PTC y de la AUH

Familiares (AAFF), siguen sin estar cubiertoslos monotributistas (no sociales) y autno-mos que no alcancen el techo necesario, yquienes perciben un salario superior a $4.800.Las consideraciones de inequidad son muchoms preocupantes para el primer grupo.Existe el argumento de que, debido a la fre-cuente subdeclaracin de ingresos en estascategoras tributarias, no debera resultarpreocupante en la prctica su exclusin de lapercepcin de las Asignaciones Familiares(ya sean contributivas o no contributivas).Sin embargo, dista de ser ideal el uso de laAUH como un instrumento para punir la

evasin tributaria, por lo cual este argumen-to pierde fuerza.

En segundo lugar, ms all de la exclu-sin de los grupos de trabajadores formalesmencionados, a partir de los requisitos deacceso, las condicionalidades tambin limi-tan el universo poblacional que puede llegara percibir el beneficio de la AUH. En este sen-tido, llama la atencin el requisito de que loshijos/as de los titulares deben asistir a esta-blecimientos educativos pblicos. Esta limi-tacin restringe el acceso a los/as nios/as yadolescentes que concurren a establecimien-tos educativos de gestin privada de cuotacero o fuertemente subsidiados8.

En tercer lugar, el requerimiento decorroborar la residencia legal en el pas noinferior a los tres aos previos a la solicitudpara los extranjeros, excluye prcticamente ala mayora de los extranjeros residentes en elpas. Muchos de ellos, en especial aquellosms vulnerables, no cuentan con los docu-mentos legales requeridos para la AUH. Eneste sentido, se excluye del acceso al benefi-

7A saber, quedan excluidos del beneficio de la AUH:los/as hijos/as de trabajadores que se desempean enla economa informal, percibiendo una remuneracinsuperior al salario mnimo, vital y mvil; los/as jvenesmenores de 18 aos emancipados, empleados o queperciben asignaciones; los/as nios/as extranjeros/asque residen en el pas hace menos de tres aos; los/asnios/as sin DNI u otra documentacin que certifiquesu relacin filial; los/as nios/as cuyos padres recibenpor ellos otras prestaciones contributivas o no contribu-tivas; los/as hijos/as de trabajadores monotributistasque no reciben asignaciones; los/as nios/as cuyospadres no presenten certificados de escolarizacin enescuelas pblicas, controles sanitarios y del plan devacunacin obligatorio (Decreto 1602/09, en Gaspariniy Cruces 2010).

8En 2010 esta restriccin no ha sido implementada,dado que las condicionalidades no han sido controla-das.

7cio de la Asignacin a muchas personas quehabitan en la Argentina en situacin de vul-nerabilidad social.

Para una poltica que lleva el carcteruniversal en su nombre, sera ideal revisarnuevamente los criterios de definicin de lapoblacin meta para que realmente, a partirde la focalizacin, se universalice el acceso asus beneficios. A pesar de estas consideracio-nes normativas sobre el acceso a laAsignacin, es necesario resaltar que, en laprctica, su cobertura resulta universal, que-dando toda la poblacin menor cubierta porel beneficio de una asignacin familiar(Gasparini y Cruces, 2010). Segn estos auto-res, las restricciones en la normativa de laAUH no se traducen en limitaciones prcti-cas en el acceso al beneficio.

Tambin cabe mencionar que a pesarde que el traspaso de los titulares del PJJHDy del PFIS a la AUH podra implicar elarrastre de los errores en los padrones, seabri la posibilidad de solucionar los erroresde inclusin que existan en sus padrones, apartir del chequeo que realiza ANSES con lasbases de AFIP, SINTyS y otros. Tambin sehabilita la superacin de los errores de exclu-sin, dado que se permite la incorporacin denuevos titulares, siempre y cuando se respe-ten los criterios que se establecen para acce-der a los beneficios de la AUH.

En sntesis, es posible afirmar que laAsignacin ha implicado un gran avance entrminos de cobertura, no tanto en lo que serefiere al monto de la prestacin, sino espe-cialmente debido al universo cubierto en laprctica, aunque sigue habiendo aspectos amejorar en la normativa para que la polticasea realmente universal9.

Avance en la coordinacin pro-integralidad

En lo que se refiere a la segunda dimen-sin que se analiza, al unificar los PTC exis-

tentes, la AUH ha solucionado muchos de losproblemas de coordinacin preexistentes. Sinembargo, no los ha resuelto por completo.Como fue mencionado, el SCyE no fue reem-plazado por la AUH, as como tampoco otrosprogramas que transfieren ingresos a lasfamilias. Debido al alto monto relativo de laprestacin de la Asignacin, en la prcticaparecera observarse que la Asignacin haoperado sobre los programas que transfiereningresos que son, por la normativa, incompa-tibles10. Tal es el caso, por ejemplo, de algu-nos programas del MTEySS que brindanprestaciones monetarias y no-monetarias(como por ejemplo, las capacitaciones y otrasacciones de promocin de la (re)insercinlaboral del Programa Jvenes con Ms yMejor Trabajo), los programas de seguridadalimentaria que entregan tickets o tarjetas(bajo el Plan Nacional de SeguridadAlimentaria) o las becas de inclusin socioe-ducativa (en el marco de la Propuesta deApoyo Socioeducativo a las EscuelasSecundarias). Es necesario resaltar que elimpacto de la AUH sobre los otros progra-mas que brindan prestaciones monetariasdebe analizarse con mayor profundidad. Noobstante, de concretarse esta tendencia, seranecesario evaluar detenidamente cmo inci-de la Asignacin sobre el resto de la ofertaprogramtica y determinar si sus efectos sondeseables o, si no, si es posible afrontar ysolucionar el problema de la coordinacin enlas intervenciones estatales en esta materia.

El primer ao de implementacin de laAUH tambin ha mostrado algunos avancesen la coordinacin con otros programas com-plementarios del primer anillo, en especialen las reas de salud y educacin. Estosavances se materializan en la ya mencionadaLibreta Nacional de Seguridad Social, Saludy Educacin. Esta herramienta fue creada atravs de la Resolucin 132/2010 de laANSES y se centra en el control de las condi-cionalidades requeridas para la percepcindel 20% de la prestacin monetaria de la

9En la seccin final del presente documento se presen-tan algunas recomendaciones acerca de lo que deberaser incluido en la normativa.

10Es necesario notar que, a pesar de que en el Decreto1602/09 se haga referencia a la incompatibilidad de lapercepcin de los beneficios de la AUH con cualquierotro subsidio, las problemticas que estos subsidiosatendan no son necesariamente las mismas.

8AUH. En materia de coordinacin inter-sec-torial con salud (y en consonancia con lorequerido en la Libreta), se ha creado el Plande Salud para la Asignacin Universal, quebusca facilitar la inscripcin de los nios ynias beneficiarios de la AUH menores de 6aos al Plan Nacer, garantizar el cumplimien-to del calendario de vacunaciones y proponeel seguimiento del esquema de controlesmdicos requeridos. En materia educativa,desde el Ministerio de Educacin de laNacin (en conjunto con los Ministerios pro-vinciales) se han implementado una serie demedidas que apuntan a promover el desarro-llo de ofertas educativas alternativas, agilizarprocesos administrativos e instalar dispositi-vos pedaggicos que ayuden a garantizar elacceso, la permanencia y la finalizacin de laescolaridad obligatoria.

Un ltimo aspecto a mencionar en tr-minos de coordinacin se centra en la articu-lacin planteada entre los subsistemas contri-butivos y no contributivos de la proteccinsocial. La AUH ha sido diseada en directaconexin con el sistema contributivo, en elsentido que se propone que constituya unauniversalizacin del sistema de asignacionesfamiliares para nios y adolescentes de traba-jadores formales ya existente (Bertranou,2010). De este modo, se logra un gran avancerespecto de la situacin anterior. Los PTCpreexistentes a la AUH no contemplaban ensu diseo la articulacin con el rgimen con-tributivo de seguridad social. La Asignacinfue diseada expresamente para universali-zar los beneficios del rgimen contributivotradicional a los sectores excluidos. Ms allde sus implicancias en trminos de coberturay equidad, este cambio representa una modi-ficacin de la concepcin de la proteccinsocial no contributiva en la Argentina.

En sntesis, la implementacin de laAUH ha implicado avances en su primer aode gestin. Sin embargo, quedan retos porsuperar para dar contenido al norte estratgi-co de construccin de un sistema de protec-cin social (SPS) integral.

Recomendaciones

La AUH ha tenido una serie de impac-tos positivos, tanto en trminos de coberturacomo en lo referido a la coordinacin pro-integralidad conducente a sentar bases paraun SPS en la Argentina. A partir de este pri-mer paso, es posible y necesario avanzar anms en la consecucin de un SPS integralbasado en derechos, donde la AUH sea unapieza clave del rompecabezas a armar.

A continuacin se sintetizan algunos delos debates y modificaciones que resulta per-tinente sostener para seguir avanzando msen este sentido. Los debates y las recomenda-ciones aqu presentados no pretenden consti-tuir un listado exhaustivo. Por el contrario, esnecesario complementarlos con aquellos quesurjan en otros espacios y del anlisis de otrasdimensiones de la AUH, acerca de, por ejem-plo, un estudio de su financiamiento y su sos-tenibilidad fiscal.

Las recomendaciones estn organiza-das segn las dos variables que se han anali-zado a lo largo del documento: cobertura ycoordinacin. Las primeras dos recomenda-ciones se refieren a la mejora de la coberturay las ltimas cuatro, a la coordinacin.

Recomendacin 1. Establecer un mecanismode actualizacin del monto de la AUH basadoen la canasta bsica de alimentos

En lo que se refiere a la cobertura, laAsignacin ha implicado un gran avance,pero nicamente en lo que se refiere al uni-verso cubierto. Hay cuestiones a mejorar,especialmente en lo que se refiere a la sufi-ciencia.

En concreto, sigue habiendo un temafundamental sin saldar: con qu criteriosdebe evaluarse la suficiencia? Este debatetendra que darse para la fijacin y la actuali-zacin del beneficio. En un contexto inflacio-nario, resulta crucial contemplar y discutircules sern los criterios (y, en ltima instan-cia, la frmula) que se utilizar para actuali-zar el monto de la prestacin. En este primer

9ao de implementacin, se ha actualizado elmonto (de los $180 originales a los $220actuales), pero sin seguir criterios objetivosfijados con antelacin.

Para solucionar este punto y establecerparmetros objetivos de actualizacin, esnecesario que se den ciertos debates que pon-gan sobre la mesa de discusin qu es lo quese considera un piso mnimo en trminos deingreso, y en funcin de qu variables dichopiso debe ser determinado. CIPPEC conside-ra crucial que la frmula de actualizacin delmonto brindado por la AUH se establezca enfuncin de la canasta bsica de alimentos(CBA), dado que sta fija la lnea de indigen-cia. Por supuesto, el clculo de la CBA debe-ra ser realizado rigurosamente, lo cualimplicara una revisin de los mecanismosque son utilizados en la actualidad por elINDEC. El monto de la AUH y su criterio deactualizacin debera ser exactamente elmismo que para las AAFF contributivas.

Recomendacin 2. Incorporar en la AUH a gru-pos formales excluidos de las AsignacionesFamiliares (AAFF) y a los nios que asisten aescuelas de gestin privada, y revisar los cri-terios para la inclusin de extranjeros

En la segunda variable que se ha trata-do para abordar la cobertura, el alcance deluniverso cubierto, tambin surgen debates ytemas pendientes. El punto central en esteaspecto gira en torno a la dualidad que pre-senta el planteo de la Asignacin como unaprestacin universal mientras que establecerequisitos para su acceso. Ya se ha observadoque, en la prctica, el alcance de la AUH esvirtualmente universal. En este sentido,resulta fundamental volver a debatir qu eslo que se entiende por un derecho social uni-versal y cmo se establecen los distintosmecanismos para llevarlo a la prctica. Esvlido recordar que el hecho de que exista underecho universal no implica que sea necesa-rio brindar un acceso universal al beneficio.Las complejas articulaciones entre los siste-mas contributivos y no contributivos en laArgentina suponen que sera posible univer-salizar mediante la focalizacin, esto es, en el

caso que nos ocupa, implementar un criteriode focalizacin para aquellos que no seencuentran cubiertos por el rgimen formalcontributivo de Asignaciones Familiares. Dehecho, este fue el espritu de la AUH.

Sin embargo, al haber grupos formalesque no se encuentran incluidos en elRgimen de AAFF, la universalizacin noresulta completa, y es un punto central aresolver. Es por esto que CIPPEC considerafundamental que se incorporen a las catego-ras de trabajadores formales (como losmonotributistas no sociales)11 al beneficio delas AAFF.

Por otra parte, tambin es necesario eli-minar el requisito que exige que los/asnios/as y adolecentes titulares de la AUHconcurran a establecimientos educativospblicos. Mantener este requisito implica quese estn excluyendo a los/as nios/as defamilias vulnerables que asisten a escuelas decuota cero. Durante este primer ao deimplementacin no se ha comprobado estacondicionalidad, lo cual podra significar questa fue incluida para facilitar la aceptacinpoltica de esta medida por parte de las clasesmedias y sin realmente pretender ser imple-mentada. Aunque esto fuese cierto, y dado elalto nivel de aceptacin de la AUH por la opi-nin pblica, consideramos que sera positi-vo eliminar este requisito por sus implican-cias en trminos de mayor libertad de elec-cin y menor incertidumbre hacia los titula-res.

Existe un proyecto de ley presentadoen la Cmara de Diputados por el bloqueNuevo Encuentro Popular y Solidario (dipu-tados Martn Sabatella, Sergio Basteiro,Vilma Ibarra, Jorge Rivas y Carlos Heller),que trata estas dos cuestiones12. Este proyec-to, adems, prev sumar un plus anual porescolaridad para equiparar en relacin a laAyuda Escolar Anual recibida por los traba-

11Hasta el 1 de diciembre de 2010 tambin se excluandel beneficio de las AAFF a los trabajadores tempora-rios, hecho que fue saldado mediante un anuncio pre-sidencial.

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jadores formales. Un primer paso positivosera discutir este proyecto en el prximoperodo parlamentario.

Finalmente, sera necesario revisar yflexibilizar el requerimiento de contar con laresidencia legal en la Argentina (de por lomenos tres aos previo a la solicitud), yacompaarlo por una poltica de documenta-cin al inmigrante. Gran parte de los sectoresms vulnerables de la Argentina son inmi-grantes que estn construyendo su futuro yel de sus hijos en el pas. Es fundamental queestos sectores tambin puedan ser cubiertospor el beneficio de la AUH. Para ello, es nece-sario facilitar la obtencin de las residenciaslegales y establecer algn tipo de mecanismopara evaluar la residencia informal en el pas.

Recomendacin 3. Permitir la complementa-riedad entre la AUH y otras prestaciones,segn problemtica

En lo que se refiere a la segunda dimen-sin que se ha tratado, la coordinacin, sehan observado importantes avances, perotambin quedan asuntos pendientes. Paraasegurar una oferta integral en todos loshogares es fundamental evaluar mejor lacomplementariedad y compatibilidad entrelos programas actuales, pertenecientes aldenominado primer anillo. Esto deberaevaluarse, en primer lugar, en trminos de lacoordinacin para garantizar un ingreso encada hogar.

En este aspecto, surge con nfasis el rolde la AUH y su incompatibilidad con otrosprogramas de transferencia de ingresos, locual ha producido una migracin hacia laAsignacin. Esto ha resultado en un vacia-miento de otros programas de transferenciasde ingreso, tanto de otros sectores del gobier-no central (como por ejemplo, las becas edu-cativas o el SCyE), como de otros niveles de

12En lo que se refiere al permiso de acreditacin de loscontroles de cumplimiento de los requisitos educativosa los establecimientos educativos, ya sean de gestinpblica o privada, tambin existen otros dos proyectosde ley presentados por diputados del PeronismoFederal.

gobierno (como programas provinciales deempleo). La concentracin de las transferen-cias en el contexto de la AUH abre, por unlado, serios cuestionamientos a la incompati-bilidad de este PTC con otros programas quetransfieren ingresos. En este sentido, serapropicio revisar las razones detrs del esta-blecimiento de la incompatibilidad, y cues-tionarse en qu medida son stas aplicablessi las transferencias buscan atender proble-mticas diferenciadas.

De hecho, ya existen algunos proyectosde ley para eliminar la incompatibilidad dela AUH con otras prestaciones, como porejemplo el presentado por los diputados delperonismo salteo y jujeo (Torfe, Vilario yMartiarena), que plantea la compatibilidadde la AUH con otras prestaciones para lostitulares con hijos o personas discapacitadasa cargo.

Por otro lado, en la medida en que semantenga la incompatibilidad con otros pro-gramas, surge la posibilidad de destinar elpresupuesto anteriormente utilizado por losotros programas a acciones dirigidas a solu-cionar problemticas puntuales de cada sec-tor o nivel de gobierno (ms an sin la apro-bacin del proyecto de ley de presupuesto2011). As, se presentan oportunidades paradebatir las articulaciones entre sectores yentre niveles de gobierno, as como repensarsus prioridades.

Recomendacin 4. Promover iniciativas ten-dientes a garantizar la calidad de los serviciossociales (y su equidad entre regiones) queson requeridos para la recepcin de la AUH

Tambin refirindonos a la coordina-cin, con el objetivo de fortalecer el desarro-llo del capital humano, es necesario recalcarque la AUH ha avanzado mucho en dos sen-tidos. Por un lado, el hecho de que solamen-te el 20% de la transferencia est condiciona-da implica un reconocimiento por parte delgobierno de la corresponsabilidad entre elEstado y las familias para el cumplimientode las condicionalidades13. Por otro lado, lasarticulaciones implementadas con los otros

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sectores sociales (especialmente con Salud)han tendido a superar los problemas de arti-culacin anteriormente presentes en los otrosPTC.

Sin embargo, un aspecto central paraque realmente se produzca un mayor de-sarrollo del capital humano es garantizar lacalidad de los servicios sociales que son esta-blecidos como condicionalidades y superar, asu vez, las inequidades regionales existentesen su provisin. Para ello, es necesario pro-mover iniciativas que tiendan a asegurar lacalidad de los servicios bsicos de salud yeducacin.

Recomendacin 5. Promover mayor coordina-cin entre la AUH y las polticas activas deempleo

El avance en la articulacin entre loscomponentes contributivos y no contributi-vos del sistema de proteccin social que harepresentado la AUH coloca tambin sobre lamesa las implicancias que puede conllevar laAUH en su incidencia sobre el mercado labo-ral.

En este sentido, es necesario recordarque la Asignacin ha eliminado los requisitosen contraprestaciones laborales que estabanpresentes en PTC anteriores. Aunque en laactualidad probablemente no sea razonableincluirlas (Gasparini y Cruces, 2010), resultafundamental analizar posibles coordinacio-nes que sean conducentes a la integralidadde la oferta programtica, a partir del estable-cimiento de rutas crticas entre la Asignaciny las polticas activas de empleo.

Recomendacin 6. Fomentar estudios acercade la incidencia de la AUH sobre la oferta labo-ral

Tambin en lo referido a los efectos dela AUH sobre el mercado laboral surge la

13 El trmino corresponsabilidad hace referencia al doblecompromiso del Estado y la familia: mientras que el pri-mero asume el deber de realizar la transferencia y brin-dar los servicios adecuados, la segunda se comprometea utilizar estos ltimos (Cohen y Franco, 2006).

necesidad de promover ms estudios y deba-tes acerca de los efectos de la AUH sobre laoferta laboral. Esto implica analizar la inci-dencia que puede llegar a tener la percepcindel beneficio de la Asignacin sobre losincentivos para la incorporacin en el merca-do laboral registrado. Aunque la evidenciaacerca del impacto de las transferenciasmonetarias condicionadas sobre la formali-dad laboral en Amrica Latina muestra queno existen desincentivos, dado que el montode la AUH es mayor al de los otros progra-mas de la regin, esto podra cambiar. Sobreeste aspecto se requiere mayor evidenciapara informar la toma de decisiones. No obs-tante los resultados de dichas investigacio-nes, sera positivo promover una mejor ymayor articulacin de la AUH con las polti-cas de formalizacin de la oferta laboral.

Reflexiones finales

La AUH implic un cambio de para-digma en la concepcin de los programas detransferencias condicionadas en laArgentina. Esto se debe a que fue concebidacon la intencin de universalizar los benefi-cios de las Asignaciones Familiares que antessolamente estaban disponibles para los traba-jadores formales. En este sentido, es el primerPTC argentino que parte de un designio delograr una mayor articulacin entre los com-ponentes contributivos y no contributivos enel acceso a la proteccin social. De ms estsealar que la AUH solamente representa unprimer paso en esta direccin y que an faltaconsiderar diversos aspectos relevantes paramejorar esta articulacin contributivo-nocontributivo.

La Asignacin Universal por Hijo cons-tituye la poltica ms relevante de proteccinsocial de la Argentina democrtica debido asu alcance e impacto. Esta medida ha logradouna incidencia indita sobre los niveles deindigencia, pobreza y desigualdad de nues-tro pas.

Sin embargo, quedan asignaturas pen-dientes para transitar el camino hacia un sis-tema de proteccin social integral. Algunas

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de las medidas que puedan facilitar y poten-ciar este desarrollo se sintetizan en las seisrecomendaciones presentadas.

Estas medidas deben ser debatidas yconsensuadas pblicamente. Para ello, serequiere una amplia participacin de losdiversos sectores polticos y sociales en estedebate pblico, que debe darse para perfec-cionar lo que ha sido reconocido probable-mente como la mejor poltica social de la lti-ma dcada. En este sentido, el Congreso de la

Nacin puede tener un rol clave, especial-mente en un ao electoral.

Slo con el ms activo involucramientode los actores con responsabilidades tcnicasy polticas en la creacin de consensos estra-tgicos de largo plazo ser posible avanzar, apartir de la Asignacin Universal, en la cons-truccin de un sistema de proteccin socialintegral como el que la sociedad argentinarequiere y merece.

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Decreto 39/03 Emergencia Ocupacional Nacional (prrroga)

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Resolucin del MTEySS 336/06 Asignaciones Familiares (empleador - incorporacin)

Resolucin del MTEySS 406/03 Programa Jefes de Hogar (Beneficiarios Trabajadores relacindependencia)

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Resolucin del MTEySS 447/02 Programa Jefes de Hogar (Res. 312/02 - Modificacin)

Resolucin del MTEySS 458/02 Programa Jefes de Hogar (Res. 312/02 - Modificacin)

Resolucin del MTEySS 553/02 Programa Jefes de Hogar (Beneficiario datos constitutivos)

Resolucin del MTEySS 56/03 Programas Jefes de Hogar (Sustitucin de titularidad de benefi-cio)

Resolucin del MTEySS 629/02 Programa Jefes de Hogar (Bajas a beneficiarios)

Resolucin del MTEySS 633/04 Programa Jefes de Hogar (Cobro de beneficio Sustitucin titu-laridad)

Resolucin del MTEySS 69/03 Programa Jefes de Hogar (Res. 312/02 - Modificacin)

Resolucin del MTEySS 792/02 Programa Jefes de Hogar (Ayudas econmicas falta de pago)

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Acerca de los autores

Fabin Repetto: director del Programa de Proteccin Social. Doctor de Investigacin en CienciasSociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Mxico. Magister enGobiernos y Asuntos Pblicos en FLACSO, sede Mxico. Magister en Administracin Pblica,Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires (UBA). Licenciado en CienciaPoltica, UBA. En la gestin pblica, ocup el cargo de subcoordinador del Sistema deInformacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales del Ministerio de Desarrollo Socialy Medio Ambiente. Fue secretario acadmico de la Maestra en Administracin y PolticasPblicas de la Universidad de San Andrs, as como secretario de posgrado de la Facultad deCiencias Sociales de la UBA. Fue profesor de posgrado en diversas universidades de AmricaLatina y director de SOCIALIS. Revista Latinoamericana de Poltica Social. Ha publicado ms de40 artculos en revistas y libros especializados, adems de ser autor del libro Gestin pblica y des-arrollo social en los noventa y editor de varios libros. Ha sido tambin consultor de organismosmultilaterales, como UNICEF, UNESCO y CEPAL. Se desempe como coordinador residentedel Programa Nacional del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social en Guatemala(2003-2005). Entre 2005 y abril 2008 ha sido profesor del Instituto Interamericano para elDesarrollo Social, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Washington DC.

Gala Daz Langou: coordinadora del Programa de Proteccin Social. Licenciada en EstudiosInternacionales en la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Estudios de posgrado enIntegracin Internacional, Desarrollo y Polticas Pblicas en Facultad Latinoamericana deCiencias Sociales (FLACSO), Sede Argentina. Becaria del Rotary Club (2000-2001). Candidata amagister en Polticas Pblicas y Gerenciamiento del Desarrollo, Universidad de San Martn yGeorgetown University. Ha trabajado como consultora para instituciones privadas y organiza-ciones de la sociedad civil.

La opinin de los autores no refleja necesariamente la posicin detodos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.

Si desea citar este documento: Repetto, Fabin y Daz Langou, Gala: Desafos y enseanzas dela Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social a un ao de su creacin, Documento dePolticas Pblicas / Recomendacin N88, CIPPEC, Buenos Aires, diciembre de 2010.

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Acerca de CIPPECCIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento) esuna organizacin independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo,democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos enanalizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina.Su desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las reas deDesarrollo Social, Desarrollo Econmico, Fortalecimiento de las Instituciones y GestinPblica, a travs de los programas de Educacin, Salud, Proteccin Social, Poltica Fiscal,Insercin Internacional, Justicia y Transparencia, Desarrollo Local, y Poltica y Gestin deGobierno.

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Notas

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