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Evolucin del concepto de autoridad para los efectos del amparo

Jaime Allier Campuzano

SUMARIO: I. Introduccin II. Primera etapa III. Segunda etapa. IV. Tercera etapa V. Cuarta etapa. VI. Conclusin.

I. Introduccin

Si bien la accin de amparo, en un inicio, se concibi como garanta frente al Estado y contra las actuaciones ilegtimas y arbitrarias de las autoridades y funcionarios pblicos, dicha concepcin ha ido progresando paulatinamente, hasta llegar al momento actual en el que, merced a la promulgacin de la nueva Ley de Amparo, se ha admitido frente actos de particulares.

La evolucin del concepto de autoridad para los efectos del juicio de garantas se encuentra en marcha, pero para entenderla es necesario saber: cmo ha sido esa transformacin? cul es el estado que actualmente guarda? y hacia dnde se dirige la tendencia impulsada por la nueva Ley de Amparo? Las respuestas a estas interrogantes las encontrar el lector a lo largo del presente ensayo.

II. Primera etapa

En ella, la Corte estim que el trmino autoridades para los efectos del amparo comprenda a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como

Magistrado del Tribunal Colegiado de Circuito en Materias del Trabajo y Administrativa del Dcimo Tercer Circuito.

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192 Revista del Instituto de la Judicatura Federal

individuos que ejerzan actos pblicos, por el hecho de ser pblica la fuerza de que disponen.

Tal criterio qued plasmado en la jurisprudencia 1103 sustentada por la entonces Cuarta Sala del ms alto Tribunal del pas y que aparece publicada en la pgina 763 del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-1995, tomo VI, Parte HO, bajo el texto siguiente:

AUTORIDADES. QUIENES LO SON. El trmino autoridades para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pblica, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos pblico, por el hecho de ser pblica la fuerza de que disponen.

En suma, en este primer estadio, tal y como lo comenta el ministro en retiro Gngora Pimentel1, slo los rganos gubernamentales podan, a travs de leyes o actos, violar garantas individuales. Por tanto, el juicio de amparo resultaba improcedente cuando los actos reclamados no provenan de autoridades estatales.

III. Segunda etapa

En este segundo momento coyuntural, el mximo tribunal del pas no slo considera como autoridades para los efectos del amparo a los titulares de los rganos gubernativos, sino tambin a los funcionarios de los organismos pblicos descentralizados que, con fundamento en la ley, pronuncian actos unilaterales por los que crean, modifican o extinguen situaciones jurdicas que afectan la esfera jurdica del gobernado.

Dicho criterio qued acuado en la tesis 42 (P.XXVII/97) sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y que se encuentra publicado en la pgina 31 del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-2000, Novena poca, tomo VI, Comn, bajo el texto siguiente:

1 Gngora Pimentel, Genaro, Introduccin al Estudio del Juicio de Amparo, Mxico, 2007. Porra, 2 ed., p. 4.

193Jaime Allier Campuzano

AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUENSITUACIONES JURDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el nmero 300 aparece publicado en la pgina 519 del Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: "AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El trmino autoridades para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pblica en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estn en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos pblicos, por el hecho de ser pblica la fuerza de que disponen.", cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, mximo intrprete de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustndolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervencin de los entes pblicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectora del Estado en materia econmica, que a su vez modific la estructura estadual, y gest la llamada administracin paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicacin generalizada de ste en la actualidad conduce a la indefensin de los gobernados, pues estos organismos en su actuacin, con independencia de la disposicin directa que llegaren a tener o no de la fuerza pblica, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a travs de los cuales crean, modifican o extinguen por s o ante s, situaciones jurdicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los rganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les estn atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pblica la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurdica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pblica o bien a travs de otras autoridades.


Con base en el antecedente acabado de mencionar, la Segunda Sala de la Suprema Corte estableci el caso especfico en que las universidades pblicas actan como autoridades para los efectos del amparo en la siguiente jurisprudencia 2 /J. 12/2002. Segunda Sala S.C.J.N. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo XV, marzo 2002 p. 320.

UNIVERSIDADES PBLICAS AUTNOMAS. LA DETERMINACIN MEDIANTE LA CUAL DESINCORPORAN DE LA ESFERA JURDICA DE UN GOBERNADO LOS DERECHOS QUE LE ASISTAN AL UBICARSE EN LA SITUACIN JURDICA DE ALUMNO, CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVS DEL JUICIO DE AMPARO. Las universidades pblicas autnomas son organismos descentralizados que forman parte de la administracin pblica y, por ende, integran la entidad poltica a la que pertenecen, esto es, la Federacin o la correspondiente entidad federativa; adems, se encuentran dotadas legalmente de autonoma, en trminos del artculo 3o., fraccin VIII, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que gozan de independencia para determinar por s solas, supeditadas a los principios constitucionales que rigen la actuacin de cualquier rgano del Estado, los trminos y condiciones en que desarrollarn los servicios educativos que presten, los requisitos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico y la forma en que administrarn su patrimonio, destacando que en la ley en la que se les otorga la referida autonoma, con el fin de que puedan ejercerla plenamente, se les habilita para emitir disposiciones administrativas de observancia general. En ese tenor, una vez que un gobernado cumple con los requisitos que le permiten adquirir la categora de alumno previstos en las respectivas disposiciones legislativas y administrativas, incorpora en su esfera jurdica un conjunto especfico de derechos y obligaciones, por lo que la determinacin mediante la cual una universidad pblica autnoma lo expulsa, o por tiempo indefinido le impide continuar disfrutando de dicha situacin jurdica, constituye un acto de autoridad impugnable a travs del juicio de amparo, ya que se traduce en el ejercicio de una potestad administrativa, expresin de una relacin de supra a subordinacin, que tiene su origen en una disposicin integrada al orden jurdico nacional y que implica un acto unilateral, lo cual hace innecesario acudir a los tribunales ordinarios para que surtan efectos las consecuencias jurdicas impuestas por el rgano decisor sin el consenso del afectado.

Sin embargo, cuando los organismos pblicos descentralizados, como lo son: el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Comisin Federal de Electricidad y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores entablan una relacin de coordinacin


con el gobernado, esto es, actan en un mismo plano y no en un vnculo de supra a subordinacin, entonces dichos organismos no tienen el carcter de autoridades para los efectos del amparo. Tales criterios, por cierto obligatorios, se encuentran plasmados en las siguientes jurisprudencias:

INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. NO TIENE EL CARCTER DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO, CUANDO SE RECLAMA LA OMISIN DE DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE PETICIN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARCTER DE ENTE ASEGURADOR. El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio que cumple con la funcin del Estado de prestar el servicio pblico de seguridad social, y que adems de tener la funcin de autoridad fiscal autnoma tiene el carcter de ente asegurador. Ahora bien, contra la omisin atribuida al Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud formulada en ejercicio del derecho de peticin, en su carcter de asegurador, no procede el juicio de garantas pues no se est en presencia de un acto de autoridad para efectos del amparo, pues la relacin que existe entre el asegurado y el Instituto en comento en dicho supuesto es de coordinacin, entablada entre particulares, en las que actan en un mismo plano, es decir, en igualdad, por lo que en esta hiptesis, el juicio de amparo ser improcedente.

Jurisprudencia 2 /J. 211/2009. Segunda Sala S.C.J.N. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo XXX, diciembre, 2009, p. 303.

COMISIN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE SUMINISTRO DE ENERGA ELCTRICA, INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO, NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. Una nueva reflexin conduce a esta Sala a abandonar el criterio de que la Comisin Federal de Electricidad es autoridad para efectos del juicio de amparo tratndose de la determinacin y cobro del servicio de suministro de energa elctrica, toda vez que: 1) el origen de dicha actuacin es un acuerdo de voluntades donde el prestador del servicio y el usuario adquieren derechos y obligaciones recprocas, por lo que se recurre a las formas del derecho privado para regular la relacin entre proveedor y particular; 2) la relacin jurdica existente entre las partes no corresponde a la de autoridad y gobernado (supra a subordinacin), sino a una relacin de coordinacin entre el organismo descentralizado y el particular usuario del servicio; y, 3) el corte del suministro de energa elctrica ante el incumplimiento del usuario no


genera que la relacin de coordinacin se transforme en una de supra a subordinacin, slo implica la posibilidad de que la parte afectada deje de otorgar el servicio contratado en ejercicio del legtimo derecho de retencin de la obligacin que genera cualquier relacin contractual ante el incumplimiento de alguna de las partes (como sucede tratndose de contratos de derecho privado, en materia de seguros, telefona, tarjetas de crdito, entre otros), sin que ello conlleve un procedimiento de ejecucin dirigido a obtener el adeudo mediante mecanismos coercitivos (por ejemplo, el embargo de bienes), para lo cual se tendra que acudir a los tribunales ordinarios de justicia. En ese sentido, no todo acto emitido por un rgano de la administracin pblica ni la aplicacin de clusulas contractuales de retencin de la obligacin ante el incumplimiento de la contraparte constituyen un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, sino solamente aquellos que conlleven el ejercicio de una potestad administrativa, que otorgue a la autoridad atribuciones de tal magnitud que actualicen una relacin de supra a subordinacin frente al particular. En ese sentido, el aviso recibo por concepto de suministro de energa elctrica emitido por la Comisin Federal de Electricidad, inclusive cuando contenga una advertencia de corte del servicio, no es acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Jurisprudencia 2 /J.112/2010. Segunda Sala S.C.J.N. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo XXXII, agosto, 2010, p. 364.

INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES. NOES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE LE RECLAMA LA OMISIN DE RESPONDER LA SOLICITUD DE INFORMACIN Y DEVOLUCIN DE LOS FONDOS ACUMULADOS EN LA SUBCUENTA DE VIVIENDA, Y NO SE APLIQUE ALGN PRECEPTO DECLARADO INCONSTITUCIONAL POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN. El referido Instituto, como organismo descentralizado, tiene la atribucin de administrar el Fondo Nacional de la Vivienda, integrado con las aportaciones realizadas por los patrones en favor de sus trabajadores y que forman parte del patrimonio de stos, quienes para disponer de esos recursos deben sujetarse a las modalidades establecidas en las leyes. Por ello, cuando un trabajador le solicita un crdito o la informacin prevista en la ley, dicho Instituto se encuentra en la relacin jurdica de ente administrador, en cuanto no hace sino cumplir con su obligacin de garantizar el derecho a la vivienda de los trabajadores, de forma distinta al papel que asume como organismo fiscal autnomo frente a los patrones y sujetos obligados. Por tanto, la circunstancia de que tal institucin niegue la entrega de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda respecto de los que figura como su administrador, por considerar que an no se cumplen los supuestos en que est obligado a su entrega,


involucra una relacin de coordinacin propia de su calidad de administrador de fondos, porque la respuesta emitida no vincula por s y ante s la situacin jurdica del quejoso, modificando o extinguiendo el derecho a disponer de tales fondos, es decir, no est de por medio el despliegue de una facultad administrativa de ejercicio irrenunciable y pblica, ya que no es quien decide con imperio sobre el destino de los recursos de vivienda, sino que ello compete a los rganos de justicia laboral, como es la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje, en trminos de lo previsto por el artculo 53 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. As, las relaciones jurdicas entre el trabajador o sus beneficiarios frente al mencionado Instituto, tratndose del derecho a disponer de los recursos de la subcuenta de vivienda acumulados, se dan bajo un plano de coordinacin, a diferencia de cuando aplica el artculo octavo transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la referida ley, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de enero de 1997, caso en el que acta como autoridad para efectos del juicio de amparo, debido a que unilateralmente, con fundamento en el mencionado artculo transitorio, transfiere los fondos citados al Gobierno Federal, lo que presupone el ejercicio de una facultad inexcusable prevista en ley, situndolo en una relacin de supra a subordinacin con el particular, sin que para ello requiera acudir a los rganos jurisdiccionales.

IV. Tercera etapa

El siguiente paso evolutivo del concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo recae en las autoridades comunitarias indgenas. Tal carcter emana de lo dispuesto por el artculo 2, apartado A, fraccin II y III de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el cual textualmente establece:

Artculo 2 [] A. Esta Constitucin reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indgenas a la libre determinacin y, en consecuencia, a la autonoma para: [] II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales correspondientes. III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prcticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participacin de las


mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y las soberanas de los estados.

Por su parte, el artculo 8, punto 2 del Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales aprobado en 1989 por la Organizacin Internacional del Trabajo, dispone lo siguiente:

Artculo 8. [] 2. Dichos pueblos debern tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que stas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistemajurdico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Siempre que sea necesario, debern establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicacin de este principio2.

En el caso especfico del Estado de Oaxaca, el artculo 3, fracciones VIII y X de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas de esa entidad federativa, prev lo siguiente:

Artculo 3. Para efectos de la presente ley se entender por: [] VIII. Sistemas normativos internos: Conjunto de normas jurdicas orales de carcter consuetudinario que los pueblos y comunidades indgenas reconocen como vlidas y utilizan para regular sus actos pblicos y sus autoridades aplican para la resolucin de sus conflictos[] X. Autoridades Comunitarias: Aquellas que los pueblos y comunidades indgenas reconocen como tales en base a sus sistemas normativos internos, las cuales pueden o no coincidir con las Municipales. Dentro de stas se encuentran las que administran justicia.

El anterior marco normativo permite colegir que las autoridades comunitarias indgenas tienen precisamente ese carcter para los efectos del amparo, pues sus determinaciones pueden afectar la esfera jurdica de los gobernados.

Efectivamente, es muy comn que el consejo de ancianos o la asamblea de ciudadanos de una comunidad indgena, de conformidad con sus sistemas de usos y costumbres, obliguen a alguno o algunos de sus subordinados, sin su pleno consentimiento, a prestar determinados

2 Para una mayor informacin del referido Convenio Vid. Gmez, Magdalena, Derechos Indgenas, Lectura Comentada del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, Mxico, Instituto Nacional Indigenista, 1995.


trabajos personales, tales como polica (topil), encargado del curato de la iglesia catlica, etc. Tambin sucede con cierta frecuencia que estas autoridades indgenas determinan la expulsin o destierro de aquellos miembros de la comunidad que profesan un credo religioso diverso alcatlico.

Estos casos y otros semejantes ponen de manifiesto que el actuar de las autoridades indgenas puede conculcar las garantas individuales consagradas en la Constitucin Federal y los derechos humanos reconocidos en los instrumentos internacionales, razn por la que aqullas deben ser consideradas como autoridades responsables en el juicio de amparo.

En este sentido se pronunci el entonces Primer Tribunal Colegiado del Dcimo Tercer Circuito en la siguiente tesis:

AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON LAS "AUTORIDADES COMUNITARIAS" RECONOCIDAS POR EL ARTCULO 3O., FRACCIN X, DE LA LEY DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDGENAS DEL ESTADO DE OAXACA. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha considerado autoridad para efectos del juicio de amparo a quien dentro de una relacin de supra a subordinacin emita actos unilaterales con los que pueda crear, modificar o extinguir, por s o ante s, situaciones jurdicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los rganos judiciales, ni de precisar del consenso de la voluntad del afectado. Por otro lado, el artculo 2o., apartado A, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho de los pueblos indgenas a decidir su organizacin interna aplicando sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, esto es, de acuerdo con sus usos y costumbres. Asimismo, el artculo 3o., fraccin X, de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, define como "autoridades comunitarias" a aquellas que los pueblos y comunidades indgenas reconocen como tales con base en sus sistemas normativos internos, los cuales pueden o no coincidir con las municipales; de manera que las "autoridades comunitarias" regidas por el sistema de usos y costumbres de los pueblos indgenas de la mencionada entidad federativa, como es el caso de una asamblea de ciudadanos, pueden emitir actos que afecten la esfera jurdica de los gobernados y, por ello, deben ser consideradas autoridades para efectos del juicio de amparo3.

3 Tesis XIII I 34 publicada en el Seminario Judicial de la Federacin y su Gaceta, tomo XXVII, marzo de 2008, sptima poca, p. 1735.


Y en aplicacin a lo anterior, ese mismo Tribunal Colegiado de Circuito emiti la siguiente tesis:

AUTORIDADES INDGENAS REGIDAS POR USOS Y COSTUMBRES. ELNOMBRAMIENTO QUE OTORGAN PARA QUE UN GOBERNADO DESEMPEE UN SERVICIO PBLICO, SIN SU CONSENTIMIENTO Y SIN REMUNERACIN ALGUNA, ES UN ACTO VIOLATORIO EN S MISMO DE LA GARANTA PREVISTA EN EL ARTCULO 5O. DE LA CONSTITUCIN FEDERAL.Si bien es cierto que el artculo 2o., apartado A, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, reconoce el derecho de los pueblos indgenas de aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, es decir, de acuerdo con sus usos y costumbres; tambin lo es que el propio precepto limita esa prerrogativa a la sujecin a los principios generales de la Constitucin Federal, y al respeto, entre otros aspectos, de las garantas individuales y de los derechos humanos. En ese sentido, el nombramiento otorgado por una autoridad indgena regida por usos y costumbres, como puede ser una asamblea de ciudadanos, regulada por el artculo 3o., fraccin X, de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, para que un gobernado desempee un servicio pblico, sin su consentimiento y sin retribucin alguna, constituye un acto violatorio en s mismo de la garanta prevista en el artculo 5o. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos4.

V. Cuarta etapa

Con motivo del adelgazamiento del Estado hoy es cada vez ms notorio que los derechos fundamentales estn amenazados, no solamente por el aparato estatal, sino por entes privados de muy variada ndole.

As pues, debe tenerse presente, tal y como lo seala Arturo Zaldvar5, que el Derecho administrativo moderno presenta muchas figuras, merced a las cuales los particulares realizan funciones que originalmente le deberan pertenecer al Estado y que afectan la esfera jurdica de los gobernados. Pensemos un ejemplo entre muchos en los concesionarios de un servicio pblico de alcantarillado y agua potable en un municipio.

4 Tesis XIII. o 35A. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. tomo XXVII, marzo de 2008, novena poca, p. 1735.5 Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo, Hacia una Nueva Ley de Amparo, Mxico 2004, Porra, 2 ed., p. 78.


De ah la necesidad de contar actualmente, y en una cuarta etapa, con garantas procesales eficaces frente a los ataques a los derechos fundamentales provenientes de los poderes privados, tambin denominados por Luigi Ferrajoli como poderes salvajes del mercado. Al respecto, la nueva Ley de Amparo6, en sus artculos 1, ltimo prrafo y 5, fraccin II, establece lo siguiente:

Artculo 1 [] El amparo protege a las personas frente a normas generales, actos u omisiones por parte de los poderes pblicos o de particulares en los casos sealados en la presente Ley.

Artculo 5 Son partes en el juicio de amparo: [] II. La autoridad responsable, teniendo tal carcter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurdicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse creara, modificara o extinguira dichas situaciones jurdicas.

Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrn la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los trminos de esta fraccin, y cuyas funciones estn determinadas por una norma general.

Como se advierte de las disposiciones antes transcritas, actualmente, el juicio de amparo ya procede en contra de actos emanados de particulares, en aquellos casos en que sean equivalentes a los de autoridad por afectar, de manera unilateral y obligatoria, la esfera jurdica del gobernado, y cuyas funciones estn establecidas en una norma general. Lo anterior, como ya se indic, slo puede darse cuando los particulares, con motivo de un acto administrativo, realizan precisamente funciones que originalmente corresponden al Estado.

Ejemplos de particulares, cuyos actos se equiparan a los de autoridad, son: los concesionarios del servicio pblico de agua potable

6 Decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artculos 103 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, de la Ley Orgnica de Congreso General de los Estados Unidos Mexicano y de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 2 de abril de 2013 y vigente a partir del da siguiente.


y alcantarillado, as como los autorizados para la prestacin de servicios de seguridad privada.

Corrobora lo anterior lo dispuesto por la Ley de Agua Potable y Alcantarillado para el Estado de Oaxaca, en el sentido de que ese servicio pblico estar a cargo de los municipios, con concurso del Estado y se prestar por organismos operadores o particulares, esto ltimo, por virtud de concesin (art. 1); que el sector privado podr participar: en la prestacin del servicio pblico de agua potable y alcantarillado, incluyendo saneamiento; la administracin, operacin, construccin y mantenimiento total o parcial de los sistemas; la obra de infraestructura hidrulica y proyectos asociados; la coleccin, desalojo, tratamiento de aguas residuales y de manejo de lodos; el servicio de conduccin, potabilizacin, suministro, distribucin o transporte de agua que se preste al pblico (art. 60); que en caso de otorgarse la concesin para la prestacin del servicio pblico de agua potable y alcantarillado en un Municipio, el concesionario se subrogar en los derechos y obligaciones que tenga el organismo operador en los usuarios, en trminos de dicha ley (art. 65).

La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, prev que los particulares que presten servicios de seguridad, proteccin, vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes o valores, incluido su traslado y monitoreo electrnico, debern obtener autorizacin previa de la Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno Federal, cuando los servicios comprendan dos o ms entidades federativas, o de la autoridad administrativa que establezcan las leyes locales, cuando los servicios se presten slo en el territorio de una entidad (art. 150); que los servicios de seguridad privada son auxiliares a la funcin de Seguridad Pblica (art. 151); que los particulares que se dediquen a estos servicios, as como el personal que utilicen, se regirn en lo conducente, por las normas de esta ley y las dems aplicables que se establecen para las instituciones de seguridad pblica, incluyendo los principios de actuacin y desempeo y la obligacin de aportar los datos para el registro de su personal y equipo y, en general, proporcionar la informacin estadstica y sobre la delincuencia al Centro Nacional de Informacin (art. 152).

En suma, el nuevo concepto legal de autoridad para los efectos del amparo se propone dar prioridad a la naturaleza propia del acto, por


encima de quien lo emiti, pudiendo los particulares tener el carcter de autoridades responsables en el juicio de garantas cuando sus actos renan las caractersticas antes descritas.

Independientemente de lo anterior, sorprende saber que el anlisis de este tema no es indito para la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ya que, hasta donde se sabe, en dos casos se pronunci en el sentido de considerar como autoridad, para efectos del amparo, a particulares. El primero de ellos es narrado por Arturo Zaldvar7 de la siguiente manera:

[] en el clebre caso de Marcolfo F. Torres, fallado en 1919, la Suprema Corte consider a Canuto Ortega como autoridad para los efectos del amparo, a pesar de ser un mayor de la Revolucin que no detentaba cargo pblico alguno. Lo que hizo la Corte fue, precisamente, analizar la naturaleza del acto, sin importar el carcter formal de quien lo emiti []

En el segundo antecedente, el pleno del mximo tribunal del pas consider a la Comisin Federal de Electricidad como particular. Dicho caso es explicado detalladamente por el ministro en retiro Gngora Pimentel en una de sus brillantes obras8 y en la que aparece la transcripcin de parte de la ejecutoria, misma que a continuacin se reproduce:

[] Sin embargo, este Tribunal Pleno estima procedente sealar que la referencia que el artculo 73, fraccin VI, de la ley invocada hace en cuanto a que se requiere que el acto de aplicacin de leyes que por su sola expedicin no cause perjuicio al quejoso, provenga de una autoridad, no debe tomarse en sentido literal; ES DECIR, EL ACTO DE APLICACIN DE LA LEY NO DEBE NECESARIA Y FORZOSAMENTE EFECTUARSE EN FORMA POR UNA AUTORIDAD EN SENTIDO ESTRICTO, SINO QUE SU RECLAMACIN PUEDE PROVENIR DE UN PARTICULAR QUE ACTA POR MANDATO EXPRESO DE LA LEY.EN ESTOS CASOS EL PARTICULAR SE REPUTA COMO AUXILIAR DE LA ADMINISTRACIN PBLICA []

Entonces, con motivo de la entrada en vigor de la Nueva Ley de Amparo hemos iniciado un cuarto perodo, en el que ya se considera,

7 Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo op. cit, p. 79.8 Gngora Pimentel, Genaro, op. cit. pp. 13-14.


en determinados casos, a los particulares como autoridades para efectos del juicio de garantas.

Postura legal que resulta acorde con lo dispuesto por el artculo 25.1 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, que textualmente dice:

Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitucin, la ley o la presente convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales.

Adems, esta novedosa concepcin normativa nos pone a la par de la mayora de pases latinoamericanos, quienes admiten, de alguna manera, la accin de amparo contra particulares. As en forma amplia la adoptan: Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela. Y en forma restringida (en relacin con ciertas empresas que ejercen alguna prerrogativa o concesin pblica), la acogen: Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras.

VI. Conclusin

El darwinismo jurisprudencial, legal y doctrinario del concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo se encuentra en plena actividad. El inicio de este proceso evolutivo se concentr en los titulares de los rganos gubernamentales; en el siguiente paso, el referido concepto se extendi a los funcionarios de los organismos pblicos descentralizados. Posteriormente, y gracias a un criterio sustentado por un tribunal colegiado de circuito se consider tambin a las autoridades comunitarias indgenas como parte demandada en el juicio de garantas. Y, finalmente, gracias a la promulgacin de la nueva Ley de Amparo se estima a los particulares como autoridades responsables en aquellos supuestos en que realicen funciones que originalmente le deberan pertenecer al Estado y que afectan, de manera unilateral y obligatoria, la esfera jurdica de los gobernados.

El arribo a esta ltima meta implica contar, en la actual realidad neoliberal, con un mecanismo moderno y eficiente que remedie los


ataques a los derechos fundamentales provenientes de los poderes privados, dando prioridad a la naturaleza del acto por encima del carcter de quien lo emita.

Referencias

Bibliogrficas

Gmez, Magdalena. Derechos Indgenas. Lectura Comentada del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo. Mxico 1995. Instituto Nacional Indigenista. 1 ed.

Gngora Pimentel, Genaro. Introduccin al Estudio del Juicio de Amparo. Mxico 2007. Porra. 11 ed.

Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-1995. tomo VI, parte HO. Cuarta Sala Quinta poca, Apndice al Semanario Judicial de la Federacin 1917-2000. tomo VI. Comn P. R. SCJ.N. Pleno Novena poca.

Zaldvar Lelo de Larrea. Arturo. Hacia una Nueva Ley de Amparo. Mxico 2004. Porra. 2 ed.

Legislativas

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Convencin Americana de Derechos Humanos.

Convenio 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo.

Ley de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Oaxaca.


Ley de Amparo.

Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca.

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.

Jurisprudenciales

Tomo XV, marzo 2002 Segunda Sala.

Tomo XXVII, marzo 2008 Tribunales Colegiado de Circuito, Novena poca.

Tomo XXX, diciembre 2009, Segunda Sala.

Tomo XXII, agosto 2010. Segunda Sala.

Libro XVIII, tomo 2, mayo 2013. Segunda Sala.

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