9. Fortalecimiento institucional y coordinacion presupuestaria · elementos que evidencian la falta...

Fortalecimiento institucional y coordinacion presupuestaria

Elementos Considerar

Integrales

MínimosEsenciales10 A

Esta publicación fue realizada por FOSDEH, con el apoyo �nanciero de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE y la iniciativa Think Tank.

Las ideas y opiniones expresadas en el texto son de exclusiva responsabilidad de sus autores, y no re�ejan necesariamente la visión ni la opinión de la entidad cooperante, en este caso COSUDE y Think Tank.

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Índice

Introducción 1

Reiteradas modificaciones presupuestarias 3

Modificaciones Presupuestarias por Grupo de Gasto 5

Bajos niveles de ejecución presupuestaria 6

Asignación presupuestaria a instituciones que inicialmente no tenían presupuesto aprobado 7

Excesiva ejecución presupuestaria de algunas instituciones públicas 7

Reflexión Final 9

Algunas Propuestas 9

Anexos 10

1

En Honduras, jurídicamente, la institucionalidad bajo la cual se rige la planificación ha sido cambiante, en los últimos gobiernos (Administraciones de los presidentes Porfirio Lobo Sosa y Juan Orlando Hernández); de la Secretaria Técnica de Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN), se pasó a la Secretaria de Coordinación General del Gobierno mediante decreto ejecutivo número PCM-001-2014 del 3 de febrero del 2014, publicada en La Gaceta (#33,362). Estas modificaciones en las estructuras administrativas generan una discontinuidad en las políticas de planificación y continuidad de las mismas. (FOSDEH, 2015)[1] .

Con referencia al Presupuesto General de Ingresos y Gastos de la República, es imperativo resaltar el papel trascendental que juega el mismo, como instrumento de política en todas las actividades de todos los agentes económicos, como instrumento de asignación y redistribución de recursos. Por estas razones, la planificación económica y social es fundamental porque como instrumento armonizador de las políticas públicas, promueve y convierte en indispensables y mandatarías las prioridades para los procesos de asignación de recursos. Es imperativo entender

ese papel trascendental, no sólo como mecanismos de desarrollo sostenible, sino también como referencial de diálogo y edificación institucional del Estado.

Según la ley Orgánica del Presupuesto (Art. 9), las instituciones públicas deberán estar sujetas a un plan operativo anual, concordante con el plan de desarrollo nacional, con objetivos específicos a alcanzar y actividades y proyectos a ejecutar en relación con metas y resultados, incluyendo la estimación de recursos requeridos, todo ello compatible con las directrices y orientaciones emanadas del marco macroeconómico y de las políticas gubernamentales. Para el cumplimiento de los planes operativos anuales se asigna a cada entidad pública un determinado monto de recursos monetarios, los cuales se plasman en el Presupuesto General de la República.

Sin embargo, la teoría dista de la práctica cuando se observa la tendencia o comportamiento del Presupuesto General. Existen elementos que evidencian la falta de planificación en la política presupuestaria, entre ellos:

1) Reiteradas modificaciones presupuestarias 2) Bajos niveles de ejecución presupuestaria de varias instituciones. 3) Asignación presupuestaria a instituciones que inicialmente no tenían presupuesto aprobado.4) Excesiva ejecución presupuestaria de algunas instituciones públicas no acordes a a los resultados y/objetivos planificados.5) Ante eventos estacionales no existe un análisis y planificación adecuada (elecciones primarias y generales), recurrencia a declaratorias de emergencia.

En este sentido, en el presente capitulo, se ahonda en los elementos mencionados anteriormente.

Introducción

1. FOSDEH (2015). Protocolo para una práctica transparente de las Alianzas Público – Privadas en Honduras.

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En Honduras, jurídicamente, la institucionalidad bajo la cual se rige la planificación ha sido cambiante, en los últimos gobiernos (Administraciones de los presidentes Porfirio Lobo Sosa y Juan Orlando Hernández); de la Secretaria Técnica de Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN), se pasó a la Secretaria de Coordinación General del Gobierno mediante decreto ejecutivo número PCM-001-2014 del 3 de febrero del 2014, publicada en La Gaceta (#33,362). Estas modificaciones en las estructuras administrativas generan una discontinuidad en las políticas de planificación y continuidad de las mismas. (FOSDEH, 2015)[1] .

Con referencia al Presupuesto General de Ingresos y Gastos de la República, es imperativo resaltar el papel trascendental que juega el mismo, como instrumento de política en todas las actividades de todos los agentes económicos, como instrumento de asignación y redistribución de recursos. Por estas razones, la planificación económica y social es fundamental porque como instrumento armonizador de las políticas públicas, promueve y convierte en indispensables y mandatarías las prioridades para los procesos de asignación de recursos. Es imperativo entender

ese papel trascendental, no sólo como mecanismos de desarrollo sostenible, sino también como referencial de diálogo y edificación institucional del Estado.

Según la ley Orgánica del Presupuesto (Art. 9), las instituciones públicas deberán estar sujetas a un plan operativo anual, concordante con el plan de desarrollo nacional, con objetivos específicos a alcanzar y actividades y proyectos a ejecutar en relación con metas y resultados, incluyendo la estimación de recursos requeridos, todo ello compatible con las directrices y orientaciones emanadas del marco macroeconómico y de las políticas gubernamentales. Para el cumplimiento de los planes operativos anuales se asigna a cada entidad pública un determinado monto de recursos monetarios, los cuales se plasman en el Presupuesto General de la República.

Sin embargo, la teoría dista de la práctica cuando se observa la tendencia o comportamiento del Presupuesto General. Existen elementos que evidencian la falta de planificación en la política presupuestaria, entre ellos:

1) Reiteradas modificaciones presupuestarias 2) Bajos niveles de ejecución presupuestaria de varias instituciones. 3) Asignación presupuestaria a instituciones que inicialmente no tenían presupuesto aprobado.4) Excesiva ejecución presupuestaria de algunas instituciones públicas no acordes a a los resultados y/objetivos planificados.5) Ante eventos estacionales no existe un análisis y planificación adecuada (elecciones primarias y generales), recurrencia a declaratorias de emergencia.

En este sentido, en el presente capitulo, se ahonda en los elementos mencionados anteriormente.

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Reiteradas modificaciones presupuestarias

El Presupuesto Aprobado para la Administración Central en el ejercicio fiscal 2017 ascendió a L 130,499.5 millones de lempiras, pero a fecha 03 de octubre el presupuesto vigente es de L 132,256.9 millones de lempiras, incrementándose en L 1,758.9 millones.

En el artículo de 35 las disposiciones generales 2017 se hace referencia a la cantidad máxima de modificaciones presupuestarias durante cada trimestre, sin embargo, no se mencionan las sanciones aplicables cuando se exceda del límite establecido.

Con el fin de lograr una sana administración de los recursos se restringe a un máximo de diez (10) modificaciones presupuestarias por trimestre, derivadas de traslados internos que realicen las instituciones del Sector Público. Se exceptúa de lo anterior los traslados que realice la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas, previo análisis con Dictamen o Resolución favorable en respuesta a las solicitudes presentadas por las instituciones del Sector Público (Disposiciones Generales, 2017)

Desde agosto hasta la fecha, se contabilizan 58 instituciones con modificaciones presupuestarias, de un total de 71 instituciones que conforman la Administración Central (Ver anexo 1). Las instituciones con mayores incrementos son: el Tribunal Supremo Electoral y la Presidencia de la República, estas instituciones representan un 59% del total del incremento realizado al presupuesto aprobado para el año 2017 (ver cuadro 1).Evidenciando de tal forma que la prioridad en el Presupuesto 2017 es el proceso electoral y las acciones o actividades ejecutadas por la Presidencia de la República, mismas que se manejan con discrecionalidad y poca transparencia.

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La política presupuestaria se enfrenta a una débil o inexistente planificación sectorial e institucional para su formulación y ejecución, tanto en términos globales como institucionales. También a una permisividad y vacíos legislativos (no se especifican las sanciones aplicables a las instituciones que modifiquen su presupuesto de manera reiterativa), asimismo, no se rinde cuentas sobre las razones de incrementos y disminuciones presupuestarias a instituciones públicas, convirtiéndose en un asunto discrecional o poco transparente.

Tambien mencionar otros elementos, como la indisciplina e irresponsabilidad en la ejecución de recursos públicos, es decir, que los fondos no presupuestados inicialmente representan costos adicionales a los que ya se habían aprobado, consecuentemente se tienen que buscar fuentes de financiamiento para cubrir estos desbalances, y aquí se tienen dos salidas más “Deuda” o “Disminuir el presupuesto de aquellas instituciones con bajos niveles de ejecución para trasladar esos fondos a las secretarias que más gastan recursos” y que no necesariamente son las más productivas en términos de aportes al crecimiento y desarrollo del país.

Cuadro 1: Incrementos PresupuestariosActualizado al 03 de octubre de 2017

Valores en millones de lempiras y %

Institución % Participación del Total de Modificaciones Tribunal Supremo Electoral 35% Presidencia de la República 24% 36 instituciones restantes 41% Total Modificaciones Presupuestarias L. 1,758. 8

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Al observar el presupuesto por grupo de gasto se observa la cuenta de transferencias y donaciones liderando las modificaciones presupuestarias, es decir, que en términos generales la mayoría de las instituciones públicas que se les ha incrementado su presupuesto, destinan esos recursos a este grupo. Inicialmente para transferencias y donaciones se aprobó un presupuesto de L 20,841.0 millones y actualmente cuenta con un presupuesto de L 21,757.3 millones.

Lo anterior da una idea de que el Presupuesto no está siendo utilizado para fines que generen efectos multiplicadores para el desarrollo del país, puesto que en teoría la cuenta que registra la inversión física de las instituciones es bienes capitalizables, y sin embargo, los incrementos del presupuesto no se destinan a este grupo.

Fuente: Plataforma de Inteligencia de Negocios, SEFIN

Modificaciones Presupuestarias por Grupo de Gasto

Grafico 1: Modificaciones presupuestarias por Grupo de GastoActualizado al 03 de octubre de 2017

Bajos niveles de ejecución presupuestaria

Los reportes de ejecución presupuestaria brindados por la Plataforma de Inteligencia de Negocios de SEFIN, indican que varias instituciones de la Administración Central han ejecutado menos del 40% de sus recursos asignados, pese a que estamos a menos de tres meses para concluir el año 2017. También es importante señalar que a estas instituciones con bajos niveles de ejecución, se les ha disminuido su presupuesto inicialmente aprobado.

Estos elementos reflejan el debilitamiento institucional y la falta de planificación de diversos entes, lo cuestionable es ¿Este debilitamiento es inducido por factores exógenos a las instituciones o es el resultado de la debilidad técnica y operativa de las mismas?

En el caso del Fondo Vial,[2] por ejemplo; la debilidad no solamente es provocada por la reducción y poca ejecución presupuestaria, sino por la debilidad del marco legal bajo el cual se rige, (se ha incumplido con lo estipulado en la ley, de asignarse el 40% de lo recaudado vía impuesto al combustible y como consecuencia del debilitamiento inducido se justifica la aparición e implementación de entes alternativos ( caso COALIANZA, INVEST) que realicen las funciones que por Decreto No 131-1993 corresponden al Fondo Vial (FOSDEH, 2017).

Otro escenario que merece reflexión es la necesidad o relevancia de la existencia de algunas instituciones públicas, por ejemplo, el Gabinete de Defensa y Seguridad, este ente no ha ejecutado nada del presupuesto que se le asignó. En este sentido, es recomendable analizar estratégicamente que instituciones no generan impactos en pro del desarrollo del país. Pues considerando la escasez de recursos y las condiciones socioeconómicas de la mayoría de la población hondureña es necesario que los recursos

presupuestarios sean asignados a instituciones que generen efectos positivos en el país.

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2. Se hace referencia a esta institución por la importancia de las funciones asignadas a la misma (infraestructura vial).






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Ejecución PresupuestariaActualizado al 03 de octubre de 2017

Valores en millones de lempiras








Asignación presupuestaria a instituciones que inicialmente no tenían presupuesto aprobado

Inicialmente la Agencia de Regulación Sanitaria y la Dirección Adjunta de Rentas Aduaneras no tenían montos presupuestarios aprobados, pero, actualmente tienen un presupuesto vigente de L 28. 4 millones y L 421.5 millones respectivamente. Lo cuestionable es ¿Se hicieron análisis para la toma de esta decisión en política presupuestaria; ¿cuáles son los indicadores para la toma de decisión de los cambios institucionales?; ¿Qué muestran esos indicadores al momento?

Excesiva ejecución presupuestaria de algunas instituciones públicas.

Las instituciones con mayores modificaciones en su presupuesto y por ende mayor nivel de ejecución, se detallan en el siguiente gráfico:

Institución Presupuesto Vigente

Ejecución Presupuestaria

% Ejecución

Servicio de Administración de Rentas 901.7 354.6 39.33 Comis Administradora Zona Libre Turística Islas de la Bahía 47.8 18.3 38.26

Fondo Vial 612.7 231.9 37.84 Instituto de Desarrollo Comunitario, Agua y Saneamiento 45.9 12.4 27.00

Comisión Reguladora de Energía Eléctrica 47.5 9.9 20.86 Programa Nacional de Desarrollo Rural y Urbano Sostenible 976.3 190.1 19.48

Comisión para la Promoción de la Alianza Público-Privada 257.9 37.7 14.61

Agencia de Regulación Sanitaria 28.5 1.3 4.53

Gabinete de Defensa y Seguridad 1.4 0.00 0.00

Grafico 1: Modificaciones y Ejecución PresupuestariaActualizado al 03 de octubre de 2017


Durante el año 2017 estas instituciones han ejecutado aceleradamente tanto el presupuesto aprobado como el presupuesto vigente, denotando lo que FOSDEH ha venido señalando desde 2016, el Presupuesto General del ejercicio fiscal 2017, en una alta proporción es un presupuesto con fines populistas y electorales.

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Reflexión Final

1) La falta de planificación tanto a nivel global como institucional se traduce en elementos que no generan efectos positivos en el desarrollo y bienestar social, puesto que sin planes estratégicos y leyes que amparen esos planes la ejecución presupuestaria es vegetativa e improductiva en cuanto al impacto a indicadores claves en lo social y en la tendencia a mediano y largo plazo.

Algunas Propuestas:

1) Una verdadera articulación entre un plan nacional de desarrollo (Visión de País y Plan de Nación) con los planes operativos de las instituciones públicas y no discursos populistas.

2) Análisis exhaustivo de las funciones de las instituciones públicas y su impacto o aporte en el desarrollo del país, rol que debe ser asumido con firmeza por la Secretaria de Coordinación General del Gobierno.

3) Priorizar presupuestariamente a instituciones claves para el bienestar social; educación, salud e infraestructura que incorpore los territorios más postergados.

4) Aplicación de sanciones a instituciones que modifican su presupuesto reiteradamente, mismas que deberán especificarse y aplicarse severamente en las disposiciones generales del presupuesto y por el Tribunal Superior de Cuentas.

5) Mayor rendición de cuentas a la ciudadanía, sobre el manejo de recursos públicos, por parte de las autoridades competentes. Derogatoria de la Ley de Secretos.

Instituciones con Aumentos PresupuestarioActualizado al 03 de octubre de 2017

Valores en lempiras

ANEXOS


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Descripción de la Institución Presupuesto Aprobado

Presupuesto Vigente

Modificaciones Aumentos


Tribunal Supremo Electoral 204,565,695 814,065,695 609,500,000 803,576,998

Presidencia de la República 916,074,470 1,341,327,538 425,253,068 1,300,727,538 Procuraduría General de la República 121,997,771 194,245,503 72,247,732 164,960,176

Instituto de la Propiedad 3,470,760 13,551,080 10,080,320 11,379,342 Tribunal Superior de Cuentas 306,018,235 420,812,238 114,794,003 324,855,112 Secretaría de Desarrollo Económico 421,551,282 529,830,308 108,279,026 408,913,704

Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social 2,024,878,276 2,501,836,604 476,958,328 1,862,992,586 Congreso Nacional 850,256,463 854,228,811 3,972,348 634,816,869

Dirección Nacional de Parques y Recreación 36,562,692 76,474,478 39,911,786 56,754,375 Secretaría de Educación 25,685,787,542 25,687,549,356 1,761,814 19,050,170,069

Secretaría de Defensa 6,997,720,092 7,080,312,545 82,592,453 5,232,985,884 Poder Judicial 2,176,954,800 2,337,569,655 160,614,855 1,604,890,036 Dirección de la Niñez, Adolescencia y Familia 96,686,287 97,616,321 930,034 66,025,198

Secretaría de Salud 14,057,647,398 14,157,403,813 99,756,415 9,491,746,822 Secretaría de Relaciones Exteriores y Cooperación Internac. 916,766,271 931,412,842 14,646,571 615,696,725

Instituto de Acceso a la Información Pública 35,279,297 35,351,297 72,000 23,300,274 Gabinete de Gobernabilidad y Descentralización 9,423,200 10,341,200 918,000 6,737,480 Centro Nacional de Educación para el Trabajo 16,900,632 17,123,051 222,419 11,108,729

Registro Nacional de las Personas 459,129,005 813,934,975 354,805,970 523,116,430 Instituto Nacional Penitenciario 865,506,169 872,236,924 6,730,755 552,530,687

Dirección Ejecutiva de Cultura, Artes y Deportes 163,428,977 180,504,528 17,075,551 114,152,707 Comisión Nacional de Vivienda y Asentamientos Humanos 12,602,983 18,393,288 5,790,305 11,593,986

Secretaría Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Desc. 5,296,465,670 5,339,524,884 43,059,214 3,277,820,390 Secretaría de Seguridad 6,276,603,158 6,343,842,193 67,239,035 3,849,248,046 Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal 407,754,072 447,243,942 39,489,870 267,475,144

Secretaría de Agricultura y Ganadería 1,417,362,223 1,700,576,783 283,214,560 947,086,990 Programa Nac. de Prevención Rehabilitación y Reinserción Soc 7,167,538 17,167,538 10,000,000 9,538,351

Fondo Hondureño de Inversión Social 575,544,013 591,315,502 15,771,489 328,176,730 Cuenta del Desafío del Milenio-Honduras 2,119,621,619 2,263,900,664 144,279,045 1,195,653,972 Servicio Nacional de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria 155,809,848 172,955,594 17,145,746 91,003,010

Instituto Hondureño del Transporte Terrestre 61,670,689 126,670,689 65,000,000 65,699,255 Dirección Adjunta de Rentas Aduaneras 0 421,552,882 421,552,882 209,729,984

Secretaría de Coordinación General del Gobierno 244,635,309 251,721,074 7,085,765 122,935,343 Comisión Permanente de Contingencias 410,546,180 422,987,661 12,441,481 202,181,687

Secretaría de Trabajo y Seguridad Social 448,100,497 448,198,660 98,163 194,398,619 Gabinete de Conducción y Regulación Económica 9,275,514 10,798,278 1,522,764 4,668,731 Programa Nacional de Desarrollo Rural y Urbano Sostenible 693,966,358 976,302,119 282,335,761 190,138,616

Agencia de Regulación Sanitaria 0 28,472,692 28,472,692 1,291,203

Instituciones con Disminuciones PresupuestariasActualizado al 03 de octubre de 2017

Valores en lempiras


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Descripción de la Institución Presupuesto Aprobado

Presupuesto Vigente

Modificaciones Disminuciones


Deuda Pública 28,726,600,562 28,226,600,562 -500,000,000 16,142,342,721

Servicios Financieros de la Administración Central 10,046,970,180 9,301,186,047 -745,784,133 5,143,749,521 Secretaría de Infraestructura y Servicios Públicos 7,774,856,362 7,091,786,943 -683,069,419 4,349,606,812

Secretaría de Finanzas 2,857,673,697 2,666,936,589 -190,737,108 1,065,618,676 Servicio de Administración de Rentas 940,943,615 901,766,437 -39,177,178 354,686,600 Secretaría de la Presidencia 707,791,419 693,073,509 -14,717,910 515,788,413

Fondo Vial 614,767,120 612,715,737 -2,051,383 231,874,384 Comisión Nacional de Telecomunicaciones 345,406,841 336,628,217 -8,778,624 170,004,257

Secretaría de Energía, Recursos Naturales, Ambiente y Minas 354,278,757 264,801,573 -89,477,184 167,050,145 Agencia Hondureña de Aeronáutica Civil 195,768,215 195,032,419 -735,796 113,787,067

Empresa Nacional de Artes Gráficas 63,333,379 63,130,021 -203,358 29,062,857 Dirección Investigación y Evaluación de la Carrera Policial 54,582,706 53,599,881 -982,825 35,403,806 Dirección Ejecutiva del Plan de Nación 40,977,152 40,749,044 -228,108 25,214,820

Dirección Nacional de Bienes del Estado 22,474,409 22,158,223 -316,186 12,191,937 Gabinete de Desarrollo Económico 20,031,969 19,862,796 -169,173 11,972,332

Instituto Nacional de la Juventud 15,169,269 14,180,307 -988,962 9,249,665 Gabinete de Infraestructura Productiva 9,482,811 9,397,722 -85,089 6,247,289 Gabinete de Relaciones Exteriores y Cooperación Internacional 8,997,124 8,418,869 -578,255 5,762,453

Ente Regulador de Servicios de Agua Potable y Saneamiento 8,105,108 8,022,626 -82,482 4,802,641 Gabinete de Defensa y Seguridad 10,000,000 1,400,000 -8,600,000 0

Introducción general

El Presupuesto General de la República (PGR) no es un instrumento más de la política económica, los presupuestos son en esencia la convergencia de las políticas públicas, las cuales se expresan en términos monetarios. Las asignaciones presupuestarias dan luces del horizonte de desarrollo y la forma en que los países lo desean lograr. Asimismo no solo vislumbran las asignaciones presupuestarias, sino la forma en como estas serán financiadas. Por lo cual, es trascendental determinar no sólo la viabilidad económica financiera en los ingresos, sino la justicia fiscal en materia de recaudación. También es necesario que el PGR se construya en el marco de la realidad económica y social de las y los hondureños, sus necesidades y sus capacidades. Por tanto, es imperativo que documentos de referencia del presupuesto, como el Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo (MMFMP), pueda brindar los elementos que acerque a este instrumento a la realidad de los hondureños y hondureñas.

Es preciso indicar, que el PGR debe promover los Derechos Humanos, particularmente los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), del cual el Estado de Honduras es signatario del Pacto Facultativo (PIDESC), por lo cual está obligado a rendir cuenta del cumplimiento de estos derechos. En este sentido, en junio del 2016 el Estado de Honduras fue sometido al Examen Periódico Universal (EPU) presidido por el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales, en Ginebra. Producto de esta evaluación, el Comité emitió 60 observaciones y recomendaciones para la preservación de los DESC en el país. Para efectos de los “10 Elementos [Integrales, Mínimos, Esenciales] a Considerar” haremos referencias de las observaciones recomendaciones 19, 20, 27, 28,29, 30, 31,33, 34,39, 40 y 57 de esta evaluación, no dejando sin efecto, la importancia de las demás observaciones y recomendaciones.

En las consideraciones 19 y 20 del EPU se lamenta que no haya información oportuna alrededor del presupuesto, que las políticas económicas, particularmente las tributarias agudicen la pobreza y la desigualdad de la población hondureña, de manera que las y los hondureños viven sin gozar de salud, educación, vivienda y seguridad social, a efecto de ello el Comité DESC, exhortó al Estado de Honduras a la construcción de un presupuesto participativo, transparente y respetuoso de los DESC. En consonancia con esto, el FOSDEH propone una serie de aspectos estructurales alrededor de la política presupuestaria, presentando diez puntos que orbitan alrededor del presupuesto, elementos que resultan de un diagnostico a la estructura del presupuesto y sobre todo del análisis contextual del mismo, de manera que se advierten los peligros y oportunidades para que se vulneren o preserven los DESC de la población hondureña.

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