A ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO (R F ) 1€¦ · argentina ante el escenario econÓmico mundial...

1ARGENTINA ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO MUNDIAL (REFLEXIONES PARA EL FUTURO)

PROGRESAR EN LIBERTAD • PROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA2


PROGRESAR EN LIBERTADPROPUESTAS PARA SALIR DE LA DECADENCIA


COLABORADORES

Aldo Abram, Delfina Agostino, Pablo Ricardo Álvarez, Jorge Ávila, LuisBameule, Santiago Bergadá, Iván Cachanosky, Mariano Carbajales, FranciscoCárrega, Iván Carrino, Adolfo Casabal Elía, Candelaria de Elizalde, RobertoDurrieu, Leonel Di Camillo, Agustín Etchebarne, Rafael Gómez Diez, MarcosHilding Ohlsson, Axel Jorgensen, Tamara Kievsky, Jorge N. Labanca, MartínLagos, Pablo Leclercq, Ezequiel Luppi, Ricardo López Murphy, Héctor Mairal,Mercedes Manfroni, Constanza Mazzina, Claudia Mónaco, Juan Navarlatz,Héctor Mario Rodríguez, Manuel Solanet, Guillermo Strauss, Juan Pablo Tagle,María Tettamanti, Fundación Friedrich Naumann, Fundación Atlas.

Primera edición.

Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723.

Libro de edición argentina.

Impreso en Argentina. Printed in Argentina.No se permite la reproducción parcial o total, el almacenamiento, el alquiler, la transmisióno la transformación de este libro, en cualquier forma o por cualquier medio, sea electrónicoo mecánico, mediante fotocopias, digitalización u otros métodos, sin el permiso previo yescrito del editor. Su infracción está penada por las leyes 11.723 y 25.446.

Etchebarne, Agustín Progresar en libertad : propuestas para salir de la decadencia . -1a ed. - Ciudad de Buenos Aires : el autor, 2014. 352 p. : il. ; 15x22 cm.

ISBN 978-987-33-4265-3

1. Ensayo. 2. Políticas Públicas. I. Título CDD 320.6


ÍNDICE

INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 9

LIBERTADES EN RETROCESO. Deterioro de las libertades económicas en la Ar-gentina y propuestas para su recomposición ........................................ 11

-Introducción .................................................................................... 13-Tamaño del Gobierno ...................................................................... 16-Sistema Legal y Derechos de Propiedad .......................................... 22-Moneda Sana .................................................................................. 29-Libertad para comerciar internacionalmente .................................. 36-Regulación ....................................................................................... 42-Conclusión ....................................................................................... 48

UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA ............................ 51

LA REFORMA DEL ESTADO ....................................................................... 59

REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL. Política de CoparticipaciónFederal .................................................................................................. 81

RELACIONES LABORALES. Propuesta de políticas en materia laboral ........... 97

POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA. Propuesta de políticas en materia de comercioexterior ................................................................................................ 107

DEFENSA DE LA COMPETENCIA ................................................................ 119

LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA ............................. 127

SEGURIDAD CIUDADANA. Propuesta de políticas en materia de Seguridad ... 169

REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN. Acerca de la diversidad y la libertad necesa-rias para afrontar los desafíos del siglo XXI .......................................... 185


-Introducción .................................................................................. 187-Capítulo I: La situación actual de la educación en la Argentina. En bus-ca de un diagnóstico ....................................................................... 192-Capítulo II: Propuestas .................................................................. 225-Capítulo III: ¿Cómo hacerlo posible? ............................................. 235

ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI ....... 245

REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO. Proyecto de Ley ................................. 299-Características generales de los mercados financieros, sus funcionese importancia ................................................................................. 301-Condiciones para que la actividad de los mercados financieros sea con-ducente, amplia y profunda............................................................ 303-El proyecto de Ley ......................................................................... 304

REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA.Proyecto de Ley ................................................................................... 331

-Introducción .................................................................................. 333


INTRODUCCIÓN

Este libro recoge un conjunto seleccionado de propuestas sobre políticaspúblicas elaboradas por la Fundación Libertad y Progreso. Todas ellas tienenun sentido transformador y modifican las líneas de acción de gobierno que hanpredominado en la Argentina desde hace siete décadas y que han sido lamen-tablemente profundizadas en los últimos diez años. Salvo intentos de cambioque no llegaron a completarse debidamente, nuestra historia registra una per-sistente adhesión a esquemas populistas, estatistas e intervencionistas. Pero elrasgo más notable del pensamiento predominante en la clase política argenti-na no es sólo su adhesión ideológica a esos esquemas, sino un convencimientode que los fracasos se deben a los pocos intentos de adoptar las reglas de lalibertad económica, la subsidiaridad del estado y la competencia interna y ex-terna.

En el discurso mediático y en la exaltación de las tribunas, se suelen adju-dicar todas las culpas a las políticas «neoliberales», sin necesidad de aclarar elsignificado de este término ni de demostrar esa tremenda afirmación. Se asu-me además que ciertas políticas más cercanas al mercado pero teñidas de in-tervencionismo fueron liberales, cuando no fue así. La observación de las ex-periencias internacionales y de los éxitos y fracasos se hace bajo visionesenceguecidas por prejuicios que impiden racionalizarlas. El calificativo «pro-gresista» se aplica a quienes toman distancia del capitalismo y de la libertadeconómica, y se aproximan al socialismo. El Muro de Berlín, la Cuba de Cas-tro o el abismo de desarrollo entre las dos Coreas, no parecen suficiente prue-ba para definir cuáles son en el mundo los caminos del verdadero progreso enlibertad.

El resultado de estos errores colectivos no puede ser otro que la pérdidasecular de la posición relativa que nuestro país había llegado a alcanzar en elconcierto de las naciones. Además, y con mayor frecuencia que otros países,el nuestro enfrenta crisis recurrentes con picos inflacionarios, episodios rece-sivos y cesaciones de pagos. Cuando esto sucede, la emergencia fiscal desataacciones gubernamentales en búsqueda de recursos que suelen afectar los de-rechos de propiedad y la seguridad jurídica. Esto genera desconfianza e incer-tidumbre, ahuyentando las inversiones e impulsando la fuga de capitales. La


reacción habitual del «progresismo» vernáculo es, en esas circunstancias, lade intensificar las intervenciones, aplicando el control de cambios e importa-ciones e intentando el congelamientos de precios. Así se generan círculos vi-ciosos y el estado de derecho se pone en riesgo.

Hemos elegido la exposición del Índice de Libertad Económica como pri-mer capítulo de este libro. Pretendemos colocar al lector desde un primer mo-mento en el meollo del problema que nuestra Fundación pretende superar.Luego se exponen políticas en áreas que, a nuestro juicio, tienen la mayor re-levancia en un proceso de transformación de la Argentina. Describimos de for-ma resumida la reforma del estado, la reforma laboral, la apertura externa, lacompetencia, el federalismo fiscal, la reforma judicial, la seguridad y la pro-puesta educativa.

Hay sin duda otros temas, y nuestra Fundación cuenta con trabajos que nose han incorporado a este primer libro pero que serán materia de otros próxi-mos, como los temas de la pobreza, los planes sociales y las villas de emer-gencia (que actualmente pueden verse en la página web de nuestra organiza-ción). También debe hacerse referencia a la crisis de la infraestructuraeconómica, en particular en la energía y el transporte, que han merecido nosólo nuestra atención sino de cualquiera que se haya alarmado por las gravísi-mas consecuencias de erróneas políticas y del déficit de inversiones en esosdos sectores.

Deseamos contribuir con este libro a la discusión de las ideas con la espe-ranza de reencauzar las políticas públicas y permitir a la Argentina retornar alas posiciones relativas que nunca debió haber abandonado.


LIBERTADES EN RETROCESO

DETERIORO DE LAS LIBERTADES ECONÓMICAS EN LA ARGENTINA YPROPUESTAS PARA SU RECOMPOSICIÓN

13LIBERTADES EN RETROCESO

INTRODUCCIÓN

El presente informe se ha elaborado a partir del trabajo denominado «Eco-nomic Freedom of the World - 2013 Annual Report» preparado por Fraser Ins-titute1. Desde 1996 esta institución lleva a cabo la investigación y publica ci-fras que permiten medir como en distintos países las políticas y las institucionesapoyan la libertad económica.

Libertad económica es definida como a) elección personal; b) intercam-bio voluntario coordinado por mercados; c) libertad para ingresar y competiren los mercados y d) protección de las personas y de su propiedad de la agre-sión por otros.

A tal fin se miden o cuantifican cuarenta y dos variables en cinco áreas: 1)Tamaño del gobierno; 2) Sistema legal y propiedad privada; 3) Moneda sana;4) Libertad para comerciar internacionalmente y 5) Regulación.

El trabajo de Fraser Institute a lo largo de estos años revela la existenciade una elevada correlación entre las instituciones y políticas más consistentescon la libertad económica y las mayores tasas de inversión, el crecimiento eco-nómico más rápido, los mayores niveles de ingresos y la más rápida reducciónde las tasas de pobreza.

ALGUNOS RESULTADOS DE LA LIBERTAD ECONÓMICA EN EL MUNDO

El índice general de libertad económica para todo el mundo subió conti-nuamente desde 5,34 en 1980 (sobre un máximo posible de 10) hasta alcanzarun máximo de 6,92 en 2007. Tras caer a 6,82 en 2009 como resultado de lacrisis financiera desatada el año anterior, se recuperó levemente a 6,86 en 2010y a 6,87 en 2011, pero sin recuperar el valor de 2007.

Los países que en 2011 integran el «top ten» de libertad económica son(ranking e índice): Hong Kong (1º; 8,97); Singapur (2º; 8,73); Nueva Zelanda(3º; 8,49); Suiza (4º; 8,30); Emiratos (5º; 8,07); Mauricio (6º; 8,01); Finlandia(7º; 7,98); Bahrain (8º; 7,93); Canadá (8º; 7,93); Australia (10º; 7,88).

1 Puede verse la versión completa en http://www.fraserinstitute.org/uploadedFiles/fraser-ca/Content/research-news/research/publications/economic-freedom-of-the-world-2013.pdf


Los índices de libertad económica de otros países grandes y/o relevantespara la Argentina son: (ranking e índices): Chile (11º; 7,87); Reino Unido (12º;7,85); Estados Unidos (17º; 7,73); Alemania (19º; 7,68); Japón (33º; 7,50);Francia (40º; 7,38); Italia (83º; 6,85); México (94º; 6,64); Rusia (101º; 6,55);Brasil (102º; 6,51); India (111º; 6,34) y China (123º; 6,22).

Con un índice de 5,69, la Argentina ocupa la posición 137 entre los 152países relevados, siendo los que ocupan las diez últimas posiciones: Argelia(143º; 5,33); República Democrática del Congo (144; 5,28); Burundi (145º;5,26); República Centroafricana (145º; 5,26); Angola (147; 5,17); Chad (148;4,98); Zimbabwe (149º; 4,59); República del Congo (150º; 4,57); Myanmar(151; 4,08) y Venezuela (152; 3,93).

El índice de libertad económica de los Estados Unidos retrocedió desdeel 2º puesto en 2000 (índice 8,65) al puesto 17º en 2011 (índice 7,73).

Las correlaciones mencionadas más arriba quedan de manifiesto en la si-guiente tabla:

LOS RESULTADOS PARA LA ARGENTINA

Como se dijo, el valor absoluto del índice que le correspondió a la Argen-tina con la información de 2011 la ubica en el puesto 137 entre los 152 paísesrelevados. Cuando se toma un índice «encadenado» («chain linked index») paramedir su evolución a lo largo del tiempo (variando, por lo tanto, el número depaíses en la muestra), la ubicación del la Argentina en 2011 mejora hasta elpuesto 112. En base a estos índices encadenados, los rankings de nuestro país,tanto el global como los correspondientes a cada categoría, han evolucionadode la siguiente manera:

Cuartil superior Cuartil inferior(los 38 países con (los 38 países con

mayor libertad económica) menor libertad económica)

Ingreso per capita promedio US$ 36.446 US$ 4.382

Ingreso per capita del decilmás pobre de la población

US$ 10.556 US$ 932

Esperanza media de vida 79,2 años 60,2 años


RRRRRankingankingankingankinganking TTTTTamaño delamaño delamaño delamaño delamaño del Sistema legalSistema legalSistema legalSistema legalSistema legal MonedaMonedaMonedaMonedaMoneda Libertad paraLibertad paraLibertad paraLibertad paraLibertad para RRRRRegulaciónegulaciónegulaciónegulaciónegulaciónglobalglobalglobalglobalglobal gobiernogobiernogobiernogobiernogobierno y derechos dey derechos dey derechos dey derechos dey derechos de comerciar comerciar comerciar comerciar comerciar interinterinterinterinter-----

de propiedadde propiedadde propiedadde propiedadde propiedad nacionalmentenacionalmentenacionalmentenacionalmentenacionalmente

1980 84 38 52 102 55 91

1985 103 63 62 106 88 95

1990 95 41 37 108 73 105

1995 33 7 73 63 21 44

2000 34 17 71 5 51 52

2005 100 31 104 114 86 63

2010 110 67 105 115 90 102

2011 112 79 105 98 100 99

Tras haber progresado sustancialmente en los rankings entre las décadasde 1980 y 1990, las posiciones global y para cada categoría experimentaronimportantes retrocesos. En las siguientes secciones se analizan los porqués delas bajas calificaciones de la Argentina, así como algunas propuestas o cami-nos para revertir el deterioro.


1. TAMAÑO DEL GOBIERNO (SIZE OF GOVERNMENT)

El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este ca-pítulo en 2011 la ubica en el puesto 99 entre los 152 países relevados. Cuandose toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiempo(variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación de laArgentina en 2011 mejora hasta el puesto 79. El «track record» de nuestro paísen el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 38; año 1985, puesto63; año 1990, puesto 41; año 1995, puesto 7; año 2000, puesto 17; año 2005,puesto 31; año 2010, puesto 67 y año 2011, puesto 79.

EL GASTO PÚBLICO Y SU EVOLUCIÓN

El retroceso experimentado por la Argentina en esta materia se relacionadirectamente con el aumento del gasto público agregado o consolidado, el queha mostrado un notable crecimiento desde 2003. El tamaño del estado se midebásicamente a través del gasto público y su relación con el Producto InternoBruto. Aunque esta medida pueda tener limitaciones, la misma permite obte-ner series homogéneas en el tiempo y entre distintos países.



1980 84 38 52 102 55 91

1985 103 63 62 106 88 95

1990 95 41 37 108 73 105

1995 33 7 73 63 21 44

2000 34 17 71 5 51 52

2005 100 31 104 114 86 63

2010 110 67 105 115 90 102

2011 112 79 105 98 100 99


Gasto Público Consolidado (Gobierno nacional, provinciales ymunicipales) como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

30,53 30,33 30,94 34,20 33,74 35,65 29,19 29,38 28,68

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

31,96 32,62 36,01 38,30 43,19 44,50 45,61 45,90 .

Bajo cualquier medición, se observa en la Argentina un crecimiento delgasto público muy difícil de justificar desde un enfoque de políticas raciona-les. Solo la ausencia de contención y de control – frente a un cuadro de popu-lismo intensivo – puede explicar el desborde ocurrido.

Entre 2003 y 2012 el gasto público consolidado (o sea, el ejecutado por elgobierno nacional, los gobiernos provinciales y municipales) pasó de 29,4 %a 45,9% del Producto Interno Bruto (ver cuadro). Si se lo mide en dólares a lacotización oficial, su evolución entre esos mismos años trepa desde US$45,2miles de millones a US$279,6 miles de millones. Para quienes preguntan porqué la Argentina ha perdido competitividad, en estas cifras pueden encontrarla respuesta.

El aumento del gasto del gobierno nacional alcanzó a 11,0% del PIB; elde los gobiernos provinciales, 4,0% del PIB y el de los gobiernos municipales,1,5%. Así se compone el aumento de 16,5% del PIB del gasto público consoli-dado. El cuadro que sigue a continuación expone las causas de los aumentosdel gasto en cada jurisdicción.

Incremento del Gasto Público en el periodo 2003 – 2012 por jurisdiccióny destino- como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) -

GobiernoGobiernoGobiernoGobiernoGobierno GobiernosGobiernosGobiernosGobiernosGobiernos MunicipiosMunicipiosMunicipiosMunicipiosMunicipios TTTTTotalotalotalotalotalNacionalNacionalNacionalNacionalNacional P P P P Provincialesrovincialesrovincialesrovincialesrovinciales

Más empleados 0,9 2,0 1,3 4,2Más Jubilados 3,2 0,4 3,6Subsidios directos a familias 2,9 1,4 0,1 4,4Subsidios a la energía,transporte y empresasre-estatizadas

4,0 0,2 0,1 4,3

Total 11,0 4,0 1,5 16,5


Si se toma el sector público consolidado se observa que el aumento delgasto se debe en proporciones similares a cuatro factores determinantes: 1) másempleados; 2) más jubilados y pensionados; 3) más subsidios directos a fami-lias («planes sociales») y 4) más subsidios a la energía, el transporte y otrasactividades, incluyendo el déficit de las empresas re estatizadas. Este últimorubro es el que ha mostrado un crecimiento más acelerado en los últimos años.

Puede observarse que el incremento del rubro remuneraciones ha sido másimportante en el conjunto de provincias y en los municipios. El crecimientode la dotación de personal en el sector público consolidado fue cercano al 50%,pasando de 2,18 millones de cargos en 2002 a 3,25 millones en 2012. El creci-miento no fue uniforme en los distintos niveles de gobierno. Los municipioslo aumentaron en un 70%, los gobiernos provinciales en un 42% y el gobiernonacional en un 23%. Este último porcentaje no incluye el crecimiento del em-pleo en bancos oficiales y en empresas del estado, empleos que al re-estatizar-se empresas como Correo Argentino, Aguas y Servicios, Aerolíneas Argenti-nas, el sistema jubilatorio privado e YPF crecieron en un 175%..

El pago de jubilaciones y pensiones a cargo del estado aumentó significa-tivamente debido principalmente a: 1) Una moratoria previsional que permi-tió que se jubilen más de tres millones de personas sin haber hecho los aportesrequeridos por la ley y 2) El aumento real de los haberes mínimos jubilatorios.Si bien esto se compensó en parte con un retraso de los niveles medios y másaltos, el promedio creció por ser mayor la cantidad de beneficiarios en las ca-tegorías más bajas y, por otra parte, miles de beneficiarios de jubilacionesmedias y altas han obtenido sentencias judiciales que están obligando al esta-do a ajustar sus remuneraciones.

La estatización del sistema de jubilación privada concretada en 2008, sibien inicialmente significó canalizar hacia el estado los fondos acumulados ylos aportes mensuales corrientes, con el transcurso del tiempo ha comenzadoa impactar sobre el gasto el pago de los haberes de quienes ahora se jubilanpor el régimen de reparto. Habiendo el gobierno nacional utilizado gran partedel fondo expropiado para solventar su déficit, le quedará para el futuro unaimportante carga adicional.

El crecimiento de los subsidios directos a familias (llamados «planes so-ciales») ha sido otro de los motivos del aumento del gasto público. Se trata desubsidios dirigidos a familias y personas que inicialmente se otorgaron a quie-nes se encontraron en situación de pobreza e indigencia por efecto de la crisisde 2001/2002. Más adelante estos planes se extendieron y fueron utilizadoscomo instrumento de captación política.


El ítem de gasto estatal que más creció a partir del año 2002 ha sido el delos subsidios a la energía, el transporte y otras actividades productivas, afecta-das por medidas oficiales que redujeron sus propios ingresos. Simultáneamentecon la macro-devaluación de comienzos de 2002 el gobierno dispuso la pesi-ficación y el congelamiento de las tarifas de transporte, gas, electricidad y otros.La ecuación económica de las empresas quedó desequilibrada y tratándose deservicios esenciales el gobierno debió subsidiarlas. La prolongación de estasituación y el aumento posterior de sus costos agigantó la pérdida que debecubrir el estado, que es el causante de la situación. Los intentos de corregir elproblema aumentando las tarifas fracasaron a pesar de intentarse hacerlo solopara los consumidores de mayor poder adquisitivo. Los ajustes han sido insu-ficientes y el retraso se ha ido incrementando dificultando aún más la solución.Como se mostró en el cuadro, el monto aplicado a subsidios alcanzó en 2012el equivalente de 4,3% del PIB.

EL GASTO PÚBLICO NO CONTABILIZADO

La contabilidad pública suele dejar de lado diversos efectos externos ne-gativos producidos por la actuación del estado. En general imponen costos adi-cionales a las personas y empresas. Además, en la Argentina y en muchos otrospaíses, la contabilidad se realiza por lo pagado y no por lo devengado. Estolleva a omitir costos tan importantes como las amortizaciones, o sea la depre-ciación de los activos públicos. En ciertas épocas esta omisión puede ser com-pensada por la inclusión de la inversión pública. Pero en otras no y tenemoselementos para pensar que así ha sido en los últimos años, cuando dicha inver-sión no ha alcanzado a compensar el deterioro físico o la obsolescencia tecno-lógica de los activos públicos.

Otros gastos no contabilizados son:1 – Elevados gastos de administración para el cumplimiento de las obliga-ciones tributarias y la administración de regulaciones.

La complejidad de la estructura tributaria así como la presencia simultá-nea de tres jurisdicciones recaudadoras (nación, provincias y municipios) re-quiere tratamientos contables, declaraciones, liquidaciones y pagos que exi-gen plataformas administrativas y asesoramientos de alto costo. A esto se sumanlos requerimientos que surgen de la regulación bancaria, el control del lavadode dinero, las importaciones, las operaciones de cambio, las normas medio-ambientales, la información estadística, la bromatología e higiene, la seguri-


dad laboral, etc. Los costos de atender estas exigencias en la Argentina son muyaltos.

2 – El consumo de capital de activos físicos del estado.El mantenimiento insuficiente de la infraestructura, los edificios, maqui-

narias, automotores y demás activos estatales, puede dar lugar a un menor gastocontabilizado. Esto ha sido claro en los últimos años en referencia a la infraes-tructura caminera, los ferrocarriles, el suministro de agua corriente, los edifi-cios públicos, etc. Aunque de titularidad preponderantemente privada, el casomás notable de consumo de capital ha sido el de las reservas convencionalesde gas y petróleo. Su disminución fue la respuesta a erróneas políticas públi-cas que desalentaron la inversión en exploración y desarrollo de nuevos yaci-mientos. Si se deja de lado la expectativa de los yacimientos no convenciona-les, las reservas de petróleo pasaron de 14 a 9 años entre 2000 y 2012 y las degas descendieron de 36 a 10 años en el mismo periodo.

3 – Ineficiencia en el uso de recursos privados como consecuencia de in-centivos tributarios distorsivos.

El caso más relevante es el de los regímenes de promoción. La inducciónmediante ventajas impositivas de localizaciones industriales que no son las másventajosas para el país y que implican sobrecostos de producción o de trans-porte, tienen un doble impacto fiscal. Uno directo por los impuestos que dejande recaudarse. Otro indirecto por el mal uso de recursos que afectan el creci-miento y la competitividad. Por cierto que estos efectos debieran cotejarse conla obtención de otros objetivos geoestratégicos y sociales. Esta comparaciónno es usualmente realizada y cabe presumir que el costo que se paga excedeen muchos casos el beneficio supuesto, que frecuentemente es transitorio oprecario.

4 – Corrupción.La corrupción en las obras públicas y en los servicios y compras del esta-

do, determina siempre un gasto más elevado que el que hubiera ocurrido sincorrupción. Los precios cotizados encubren los retornos y coimas que se de-ben o esperan tener que pagarse. En muchos casos los precios de las licitacio-nes resultan de concertaciones entre los oferentes o proveedores. Teniendo encuenta que el proveedor o contratista se beneficia aún pagando el sobreprecio,el incremento del costo para el estado y los contribuyentes debe ser mayor queel dinero entregado a manos de los funcionarios.


5 – Prestaciones privadas en sustitución o complementación de prestacio-nes públicas deficientes.

La Argentina expone relaciones cuantitativas de Gasto Público/PIB en edu-cación, salud y seguridad, de nivel aceptable en comparaciones internaciona-les. Sin embargo el gasto privado en estos sectores también es muy alto si se locompara con otros países. Ello se debe a la mala calidad de esas prestacionespor parte del estado. Hay una suerte de duplicación del gasto que tiene los mis-mos efectos que una presión tributaria más alta.


2. SISTEMA LEGAL Y DERECHOS DE PROPIEDAD

(LEGAL SYSTEM AND PROPERTY RIGHTS)

El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este ca-pítulo en 2011 la ubica en el puesto 120 entre los 152 países relevados. Cuan-do se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiem-po (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación della Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 105. El «track record» de nuestropaís en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 52; año 1985, puesto62; año 1990, puesto 37; año 1995, puesto 73; año 2000, puesto 71; año 2005,puesto 104; años 2010 y 2011, puesto 105.

LA INDEPENDENCIA JUDICIAL

Pese a que la Constitución argentina establece un sistema de tres poderesque deben controlarse recíprocamente (el mismo régimen de «checks and ba-lances» del derecho norteamericano), lo que exige el respeto de la indepen-dencia del Poder Judicial por los otros dos Poderes, en la última década dicha



1980 84 38 52 102 55 91

1985 103 63 62 106 88 95

1990 95 41 37 108 73 105

1995 33 7 73 63 21 44

2000 34 17 71 5 51 52

2005 100 31 104 114 86 63

2010 110 67 105 115 90 102

2011 112 79 105 98 100 99


independencia fue objeto de importantes ataques tanto de parte del Poder Eje-cutivo como del Legislativo.

Este último modificó en 2006 la composición inicial del Consejo de la Ma-gistratura, órgano creado por la reforma constitucional de 1994 para interve-nir en la selección y remoción de los jueces, modificando su composición paraelevar la proporción de sus miembros que responden a los poderes políticosde turno, pese a que la Constitución exige un equilibrio entre dichos miem-bros y los elegidos por los jueces y los abogados. En 2013 el Congreso intentóuna nueva reforma que hubiera aumentado aún más la preponderancia de lossectores políticos mayoritarios, pero la ley respectiva fue declarada rápidamenteinconstitucional por los tribunales.

Por su parte, el Poder Ejecutivo ha designado jueces sin respetar el ordende mérito de los concursos y mantiene numerosos cargos judiciales sin cubrir,obligando así a que sean ocupados por jueces interinos que no tienen la estabi-lidad que la Constitución prevé. En las poquísimas ocasiones en que un tribu-nal ha resuelto en contra del Gobierno un caso en el cual éste había manifesta-do un importante interés, se ha desatado una ola de críticas de altos funcionariosy de legisladores hacia los jueces que así han decidido. Se conocen casos dejueces federales que han sido hostigados desde el Gobierno por haber dictadoresoluciones contrarias a los deseos oficiales. Muchos de los jueces reciente-mente designados demuestran con sus decisiones un acompañamiento a lasmedidas oficiales, mientras que los jueces con mayor antigüedad están atemo-rizados y no ejercen un control eficaz. Existen numerosos casos en los cualesse han planteado ante los tribunales cuestiones jurídicas de alta importancia,como la creación de tributos sin ley, que esperan resolución desde hace años.

El problema es aún más agudo entre los jueces federales del fuero penal, queson quienes deben juzgar a los funcionarios públicos. Pese a las innumerablesdenuncias de corrupción, no ha habido condenas ejemplificadoras. Pruebas queen otros países hubieran servido para sancionar severamente a los acusados sedescartan por errores de procedimiento perfectamente evitables. La mayoría delos juicios demoran más de diez años y muchos terminan por prescripción.

No es de extrañar entonces que en una encuesta entre abogados realizadaen 2005 casi el 90% de los encuestados haya opinado que la independenciajudicial no existe hoy día en la Argentina.

Esta opinión debe limitarse a las controversias en las que participa el Es-tado. En las que se suscitan entre los particulares, los tribunales – excepto enalgunas provincias de menor desarrollo relativo – actúan, por lo general, conimparcialidad.


LAS RESTRICCIONES AL ACCESO A LA JUSTICIA

Párrafo aparte merecen las diversas normas del derecho argentino que res-tringen el acceso a la Justicia y que han cobrado mayor relevancia en estos úl-timos años debido a la conducta del Estado que se describe en este informe.

Así, por un lado existen plazos de días para impugnar las medidas oficialesque, de no hacerlo, se reputan consentidas. Por otro, el costo de litigar – aun con-tra el Estado – es muy elevado. Al iniciar el juicio el actor debe pagar un impues-to del tres por ciento del valor económico del pleito, no importa cuán elevado seaéste. Quienes carecen de fondos quedan eximidos de este impuesto pero la ex-cepción no rige, en principio, para las empresas. A su vez, el perdedor debe car-gar, por lo general, con los honorarios de los abogados de la otra parte, los queson regulados por el Juez en base a porcentaje que fija la ley sobre el valor de lasentencia y pueden llegar, en primera instancia solamente, al 25% de dicho valor.Estas reglas disuaden la promoción por las empresas de juicios de alto monto.

LA DESPROTECCIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD

El derecho de propiedad está garantizado por la Constitución. En general,existe protección judicial frente a intrusiones de particulares, si bien se obser-van algunos casos de ocupación de tierras en el norte del país y de terrenosbaldíos y casas abandonadas en la Ciudad de Buenos Aires y su conurbano.Los registros de propiedad inmueble son completos y otorgan seguridad a loscompradores y acreedores hipotecarios.

Sin embargo, el derecho de propiedad de las empresas está hoy creciente-mente desprotegido frente a las conductas del Gobierno. Ello contrasta con losavances observados en la protección de derechos con más repercusión políti-ca como los vinculados con el medio ambiente o los consumidores.

Dos importantes empresas controladas por accionistas extranjeros, Aero-líneas Argentinas e YPF, han sido puestas bajo control del Gobierno sin haber-se pagado ninguna indemnización a sus propietarios, pese a que la Constitu-ción exige que la expropiación sea previamente indemnizada. En el caso deAerolíneas Argentinas, que a partir del 2003 había sido hostigada mediantecongelamientos tarifarios y conflictos sindicales de motivación política, el Tri-bunal de Tasaciones, un organismo administrativo que debiera actuar técnicae imparcialmente, determinó para la empresa un valor negativo, pese a que unbanco de inversión internacional de primera línea la había valuado en varios


cientos de millones de dólares. Con ello el Estado pudo tomar la posesión desus acciones sin ningún desembolso. En el caso de Repsol, dicho Tribunal nose ha expedido después de un año y medio de sancionada la ley de expropia-ción, pese a lo cual el Estado nacional utilizó un mecanismo previsto para si-tuaciones de urgencia para hacerse del control de la compañía, nuevamente sinpago alguno al anterior accionista controlante. En ninguno de dichos casos hasido posible obtener auxilio judicial para poner coto a esta situación.

Por su parte, las principales empresas de servicios públicos tienen sus ta-rifas congeladas desde hace doce años, pese a que en ese lapso tanto la infla-ción como la devaluación de la moneda argentina superaron el 500%. Tampo-co en este caso la Justicia ha tenido intervención eficaz para proteger losderechos de los prestadores de servicios públicos obligando así a los inverso-res extranjeros a invocar los tratados bilaterales de protección a las inversio-nes y someter las cuestiones al arbitraje internacional.

Las autoridades continúan aplicando, o amenazando con aplicar, la Leyde Abastecimiento, una ley de regulación del comercio y la industria que fuesuspendida en su mayor parte en 1991. Esta ley autoriza al Gobierno a esta-blecer controles y congelamientos de precios, fijar márgenes de ganancia, obli-gar a producir o a comerciar aun a pérdida, y a intervenir y clausurar empre-sas. La misma ley crea delitos imprecisamente definidos como el de mantenerexistencias superiores a las necesarias, obtener ganancias abusivas o crear eta-pas de intermediación innecesarias.

Ya sea por aplicación de esa ley o de otras normas, las empresas están ex-puestas en todo momento a que el Estado les designe un «interventor» por meradecisión administrativa, lo que ha ocurrido efectivamente en varios casos. Estefuncionario en algunos casos (YPF) reemplaza al directorio, con lo cual el Es-tado asume de inmediato el control de la compañía, y en otros actúa con ca-rácter de co-administrador o de supervisor de las decisiones del directorio. Lareciente modificación de la ley de regulación del mercado de capitales autori-za al órgano regulador a intervenir sociedades a pedido de sus accionistas mi-noritarios. Dado que el Estado nacional, a partir de la nacionalización de losfondos de pensión adquirió paquetes minoritarios en las principales socieda-des que cotizan en la bolsa de Buenos Aires, se ha creado así un mecanismolegal para que el Estado tome el control de cualquier empresa cotizante.

Aun sin llegar a este extremo, en ejercicio de los derechos que les confie-ren esos paquetes accionarios, y pese a que la ley de nacionalización se lo pro-hibía, en la práctica el Estado designa directores en las sociedades en las quees accionista minoritario. Estos directores tienen, de facto, la capacidad de in-


terferir con las políticas de la empresa, como la distribución de dividendos ola realización de inversiones, cuando consideran que ellas contrarían las pre-ferencias del Estado.

A ello se agrega que el país vive continuamente en situación legal de emer-gencia económica, la cual, declarada a principios de 2002, ha regido sin solu-ción de continuidad desde entonces merced a prórrogas sucesivas dictadas porel Congreso (la actual vence a fines de 2015). Esta situación habilita al Go-bierno a adoptar decisiones intervencionistas sin ley del Congreso, las que ge-neralmente son restrictivas de los derechos de los actores económicos.

Si bien este marco legal existió desde principios de 2002, durante los pri-meros años de la década las empresas tenían buena rentabilidad y por ello nocuestionaban esas medidas. Al empeorar la situación económica, las políticasintervencionistas que fuerzan conductas empresarias contrarias a las leyes delmercado deben recurrir cada vez a medidas más extremas para ser obedeci-das. Tal el férreo control de cambios instaurado desde fines de 2011 que obli-ga a los exportadores a vender las divisas producto de sus ventas al exterior(en realidad les obliga a comprar pesos con esas divisas) a un tipo de cambioartificial fijado por el Banco Central que se aparta crecientemente de los valo-res que resultarían de un mercado libre.

En algunos casos ha sido posible obtener auxilio judicial en forma de me-didas precautorias para frenar actos oficiales que desapropiaban de sus pro-piedades a sus titulares en beneficio del Estado sin intervención de los tribu-nales. A raíz de ello, el Congreso dictó en 2013 una ley que intenta restringir laconcesión de dichas medidas contra el Estado, la que ha sido tachada de in-constitucional por reputados expertos. El tema es muy importante porque, se-gún las reglas generales del derecho administrativo argentino, los recursos ju-diciales no suspenden la ejecución de los actos estatales, por lo cual, si no seobtiene una medida precautoria, el único remedio que resta al particular dam-nificado es una acción de responsabilidad contra el Estado que no demoramenos de diez años y puede llegar a los veinte. No es éste un remedio efecti-vo. El clima de negocios en que se desenvuelven las principales empresas delpaís se ha vuelto así opresivo.

INTEGRIDAD DEL SISTEMA LEGAL

El sistema legal argentino no ha sufrido cambios fundamentales en estosúltimos años. Subsisten, formalmente, las garantías constitucionales a la pro-piedad privada y al libre ejercicio del comercio y de la industria. La industria


y el comercio entre particulares continúan desenvolviéndose corrientementey en las controversias entre ellos los tribunales actúan por lo general con im-parcialidad aunque con ciertas demoras.

La situación cambia cuando se trata de relaciones jurídicas en las que in-terviene el Estado. El Estado se comporta como si todo lo que él desea es ajus-tado a derecho y, en la práctica, generalmente se sale con la suya. Así, se ob-servan prácticas estatales contrarias a derecho —como la falta de pago denumerosas sentencias en favor de jubilados o el empleo de funcionarios públi-cos por medio de contratos continuamente renovados que privan a los contra-tados de sus derechos laborales— que los tribunales no pueden corregir efi-cazmente. Tampoco existen remedios efectivos contra la mora en decidirtrámites exigidos por las normas, lo que constituye una de las principales cau-sas de la corrupción ante la proliferación del requisito de autorizaciones ofi-ciales para desarrollar actividades privadas.

Han desaparecido en gran parte las diferencias entre las normas de dife-rente jerarquía. Medidas que debieran ser adoptadas por ley (como la creaciónde impuestos) son dispuestas por decisiones del Poder Ejecutivo o aun de fun-cionarios dependientes del mismo. Se crean prohibiciones, o sea establecenobligaciones, por decisiones administrativas sin base legal. Se observan así,crecientemente, la aparición de órdenes verbales de altos funcionarios queimpiden ciertas conductas lícitas y permitidas por las normas como el pago dedividendos al exterior o la importación o exportación de determinados produc-tos. Si bien teóricamente los tribunales debieran remover esos obstáculos ex-tra-jurídicos, en la práctica los interesados, debido al antes mencionado climaopresivo en que se desenvuelven, rara vez accionan judicialmente.

LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS

Nuevamente, la situación varía según que se trate de relaciones entre par-ticulares o aquellas en las que interviene el Estado.

En las primeras, el sistema jurídico funciona adecuadamente. En cuanto alos contratos con el Estado, el régimen jurídico argentino (basado en el dere-cho administrativo francés) otorga al Estado la prerrogativa de modificar y res-cindir los contratos unilateralmente por razones de conveniencia sin indemni-zar el lucro cesante. Por otra parte, no existen mecanismos jurídicos eficacespara compeler al Estado a pagar las deudas con sus contratistas.

Un reciente fallo de la Corte Suprema consideró constitucionalmente ad-misible la extinción anticipada de licencias y otros derechos emanados del


Estado, ante la sanción de un nuevo régimen general aplicable a las licenciasde radiodifusión. Si bien el fallo deja abierta la posibilidad de un reclamo ju-dicial por los perjuicios causados, el mismo ha despertado preocupación entrelos inversores al poner en tela de juicio la estabilidad de las concesiones y de-más derechos otorgados por el Estado, particularmente ante la referida demo-ra en obtener una sentencia indemnizatoria y, más aún, cobrarla.

LA CONFIABILIDAD DE LAS POLICÍAS

Tradicionalmente, la Policía Federal Argentina y las policías de la princi-pales provincias eran organizaciones mayormente profesionales, si bien su efi-ciencia fue decayendo en las últimas décadas en parte debido al dictado de le-yes que favorecen la excarcelación de los procesados, particularmente aquellosmenores de edad, aun tratándose de delincuentes reincidentes.

Últimamente en los medios se ha planteado la posible complicidad de al-gunas policías provinciales con el narcotráfico, si bien las autoridades respec-tivas han tratado de ponerle coto.

LOS COSTOS DEL DELITO EN LOS NEGOCIOS

En general, la protección judicial y policial frente a los delitos cometidospor particulares es aceptable y, salvo sectores muy limitados (seguro contrarobos de automotores, transporte de mercaderías de cierto valor) no es un fac-tor que se comente sea tomado en cuenta para determinar el costo de hacernegocios.

Distinto es el caso de la corrupción estatal que sí constituye un factor dehonda preocupación, particularmente en las subsidiarias de empresas extran-jeras cuyas casas matrices ya sea están localizadas en países que sancionan lacorrupción en el extranjero o pueden ser alcanzadas por las leyes de dichospaíses. En algunos supuestos se observa que empresas serias desisten de inter-venir en ciertas actividades ante la imposibilidad de hacerlo correctamente.


3. MONEDA SANA (SOUND MONEY)

El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este ca-pítulo en 2011 la ubica en el puesto 122 entre los 152 países relevados. Cuan-do se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiem-po (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación della Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 98. El pobre «track record» de nues-tro país en el largo plazo queda de manifiesto en los rankings de 1980 (puesto102), 1985 (puesto 106) y 1990 (puesto 108). La posición en el ranking mejo-ró de manera impresionante durante la década de la convertibilidad, al bajar alpuesto 63 en 1995 y al 5to puesto en 2000, pero en 2005 ya habíamos retroce-dido al puesto 114, siendo 115 y 98 las posiciones relativas de 2010 y 2011.

La inflación – definida como la suba generalizada de los precios o desva-lorización sistemática de la moneda – actúa como impuesto «de facto» sobrela tenencia de dinero y/o de otros créditos o instrumentos financieros denomi-nados en dinero, así como subsidia a quienes tienen deudas expresadas enmoneda. Experimentado de manera moderado o transitorio, es un fenómeno



1980 84 38 52 102 55 91

1985 103 63 62 106 88 95

1990 95 41 37 108 73 105

1995 33 7 73 63 21 44

2000 34 17 71 5 51 52

2005 100 31 104 114 86 63

2010 110 67 105 115 90 102

2011 112 79 105 98 100 99


que puede no afectar de manera inmediata la libertad económica (economicfreedom), pero cuando toma carácter endémico y magnitudes importantes mástarde o más temprano impactará negativamente en el desempeño de la econo-mía y derivara en medidas o políticas restrictivas de la libertad.

La carencia de una moneda estable (contracara de una inflación alta y en-démica) afecta a la economía en dos planos. Por un lado priva a los ciudada-nos de contar con una medida de valor que sea confiable, tanto como lo sonlas medidas de volumen, peso o longitud; por otro lado distorsiona los pre-cios relativos y su variación y volatilidad respecto de las situaciones que pre-valecerían en condiciones de estabilidad.

Como impuesto «de facto», la inflación afecta relativamente más a las fa-milias más pobres, que tienen menos información y menos acceso a medios oalternativas para eludirlo, como serían las facilidades para acumular bienes yposibilidad de endeudarse. Al erosionar el atractivo de mantener saldos de di-nero nacional en billetes o cuentas bancarias a la vista, así como otros instru-mentos financieros o de crédito (depósitos a plazo, bonos) denominados en lamoneda nacional, la ausencia de una medida de valor confiable incentiva ala población en general a optar por la tenencia de moneda extranjera y/o la in-versión en activos físicos, inmuebles o instrumentos financieros denominadosen moneda extranjera. El resultado es una menor disponibilidad de financia-miento en moneda doméstica, tanto en montos como en plazos, con respecto ala que existiría de contarse con una unidad monetaria estable o de baja infla-ción.

La distorsión y volatilidad que la inflación introduce en los precios re-lativos aumenta el riesgo de los negocios, lo que se traduce en menores inver-siones y/o en la búsqueda de privilegios – como protección aduanera, subsi-dios, desgravaciones – que acoten dichos riesgos. También muchas personastienden a concentrarse en la obtención de ganancias resultantes de arbitrajesen un horizonte muy limitado de tiempo.

CAUSAS DE LA INFLACIÓN

En la densa historia mundial de la inflación es posible distinguir entre losprocesos de baja intensidad, aún de duración considerable (como es el caso dela mayoría de los países desarrollados a partir de la crisis de 1930), los episo-dios transitorios de muy alta inflación y los casos inflación alta y, además, pro-longada. Estos últimos resultan de excesos sistemáticos en la creación de di-


nero fiduciario de curso legal o forzoso2, una prerrogativa de los estados na-cionales través de sus bancos centrales.

Una verdadera situación de «dominancia fiscal» sobre la política moneta-ria se traduce en la persistente sobre-emisión de dinero casi siempre destinadaa financiar desequilibrios fiscales. Quienes objetan la financiación de déficitsfiscales como causa principal de la inflación endémica, citan muchas vecesdesequilibrios o situaciones oligopólicas en mercados sectoriales (exportado-res de petróleo; presiones sindicales por aumentos nominales de salarios, es-caseces varias, etc.) como los factores del fenómeno monetario. Es indudableque la existencia de oligopolios y/o sindicatos monopólicos pueden crear con-textos en los que los aumentos de precios adquieran cierta dinámica o inerciapropia, pero la inflación sistemática solo puede perpetuarse si existe el corres-pondiente acompañamiento por la creación de dinero. En ausencia de expan-sión monetaria, los mencionados desequilibrios o presiones oligopólicas solocausarían cambios en la estructura de precios relativos, pero no inflación en-démica.

LA INFLACIÓN EN LA ARGENTINA:MAGNITUD Y ALGUNOS DE SUS EFECTOS HISTÓRICOS

En los años que mediaron entre las dos guerras mundiales del siglo XXculminó el proceso de abandono de la disciplina monetaria impuesta por la obli-gación que tenían los bancos emisores de convertir a pedido sus emisiones enoro o plata. A partir de entonces la cantidad de dinero fue manejada a discre-ción por los bancos centrales de cada estado soberano. Las razones esgrimidaspara tal cambio fueron los ciclos de abundancia y escasez de metales y los al-tibajos que tales ciclos provocaban en las economías nacionales, el empleo yel comercio mundial. Pronto se vio que solo los bancos centrales de un peque-ño grupo de países desarrollados se tomaron las cosas lo suficientemente enserio como para combatir los ciclos recesivos de sus economías, sin deterioraro desvalorizar groseramente sus monedas. Son los emisores de las monedasque gozaron o gozan de amplia aceptación internacional, como el dólar de losEE.UU., la libra británica, el euro (sucesor del DM o marco alemán), el francosuizo y el yen. En la mayoría de los países de menor desarrollo el abandono delos patrones metálicos derivó en importantes inflaciones, siendo la Argentina,

2 Es dinero de curso legal aquel cuya entrega cancela definitivamente una obligación. Laexpresión «curso forzoso» implica, además, la prohibición de usar otras formas de dinero.


a partir del fin de la segunda guerra mundial, uno de los países con peor «trackrecord». El siguiente cuadro brinda una idea de este tema.

LA CRECIENTE INESTABILIDAD MONETARIA ARGENTINA ENTRE 1945 Y 1990

Una consecuencia de semejante fenómeno inflacionario es el altísimo gradode «dolarización» espontánea o «de facto» que sufre la economía argentina.La desvalorización de la moneda nacional fue tan prolongada y severa, quepronto fue perdiendo la fundamental función de ser reserva de valor y uni-dad o medida de valor creíble para denominar activos financieros y contra-tos a largo plazo. Como resultado, ya en la década de 1960, pero más notable-mente en las de 1970 y 1980, los portafolios de inversiones de muchosargentinos comenzaron a incluir activos externos – incluyendo dólares-bille-tes – en proporciones de creciente importancia y un número creciente de con-

Fechas Dic.44 – Dic.74Dic.44 – Dic.74Dic.44 – Dic.74Dic.44 – Dic.74Dic.44 – Dic.74 Dic.74 – Dic.88Dic.74 – Dic.88Dic.74 – Dic.88Dic.74 – Dic.88Dic.74 – Dic.88 Dic.88 – MarDic.88 – MarDic.88 – MarDic.88 – MarDic.88 – Mar.91.91.91.91.91Longitud del período 30 años 14 años 2 años y 3 mesesFactor de multiplicacióndel Índice de Precios alConsumidor3

1.263 21.939.446 1.102

Tasa anual compuestade inflación del IPC 26,9% 234,5% 2.149,1%

Tipo de cambio: Unidadesde la moneda argentinahistórica por dólar de losEE.UU.4

Comienzo del período 4 2.250 16.380.000.000

Fin del período 2.250 16.380.000.000 10.000.000.000.000

Fuente: INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos)

3 Ratio entre los índices de precios al consumidor correspondientes al último y primer mes delperíodo indicado.4 El año 1970 atestiguó la primera eliminación de ceros de la moneda histórica de la Argentina,el «peso moneda nacional». En esa oportunidad se le quitaron dos dígitos. Otros cuatro cerosfueron eliminados en 1983, tres más en 1985 y los últimos cuatro en enero de 1992. Comoresultado, el cuarto signo monetario creado en los veintidós años que van desde 1970 hasta1992 era equivalente a diez millones de millones de la moneda que había prevalecido en laArgentina desde 1881 hasta 1970.


tratos a largo plazo fueron incluyendo cláusulas «dólar» para proteger los de-rechos de las partes acreedoras de pagos en moneda. Como medio de pago lamoneda nacional mantuvo su vigencia para las transacciones de bajo valor, peroel billete de 100 dólares de los EE.UU. se hizo presente en muchos pagos dealto valor y omnipresente en las transacciones inmobiliarias.

No fue este un proceso pacífico y sin sobresaltos. Durante las largas déca-das de alta, mega e hiperinflación – tanto como en los últimos tiempos – lasautoridades trataron de desalentar (a través de prohibiciones y controles) la com-pra-venta y el atesoramiento de monedas extranjeras, su utilización como me-dio de pago y/o su empleo como denominador de activos, pasivos y contratos.Pero la dura realidad fue forzando a los sucesivos gobiernos a legalizar gra-dualmente o al menos «tolerar» tales prácticas. Así, el fenómeno de la dolari-zación fue una mezcla de realidades «de facto» y una legislación cambiante yadaptativa.

Desde abril de 1991 hasta diciembre de 2001 la Argentina intentó recupe-rar su estabilidad monetaria a través de un régimen en el que la moneda nacio-nal era plenamente convertible a dólares a un tipo de cambio fijo, permitiendoa su vez a personas y empresas operar cuentas bancarias y pactar contratos endicha moneda. Si bien los resultados en materia de inflación mejoraron espec-tacularmente y el Banco Central y los bancos comerciales mantuvieron eleva-das reservas en dólares, los diez años de estabilidad no lograron erradicar lacultura de dolarización. Cuando a mediados de 2001 se desató una crisis alponerse en duda la solvencia fiscal, crisis resultante – una vez más – de la acu-mulación imprudente de deuda pública, el sistema bancario sufrió un retiro dedólares que obligó a abandonar el régimen de cambio fijo de la manera mástraumática que puede imaginarse.

Además de la dolarización, otra secuela de la larga historia de altas infla-ciones es el raquitismo financiero y crediticio. La intermediación financieraen el sistema bancario tiene una de las escalas más bajas del mundo. Aún en elapogeo del régimen de convertibilidad el crédito bancario al sector privadonunca superó el 24% del PIB, una cifra que en economías estables es comomínimo el doble o triple. Tras la traumática ruptura del régimen de convertibi-lidad, familias y empresas emplean a los bancos de manera casi exclusiva paracursar sus pagos, lo que se logra con una masa de dinero circulante y depósi-tos a la vista (agregado usualmente llamado M1) cuyo valor no llega al 10%del PIB. Como existe además un impuesto del 0,6% sobre cada crédito y débi-to en cuentas bancarias, la fracción de M1 que se mantiene en dinero circulan-te fuera de lo bancos es inusualmente alta. Con los escasos recursos prestables


resultantes de este fondeo y los pocos depósitos a plazo que existen, el créditobancario al sector privado en la actualidad no llega al 14% del PIB.

La inflación, y muy especialmente la alta inflación o megainflación, es unade las variables que aparece más estrechamente asociada al retraso de la Ar-gentina. Esto puede apreciarse con claridad en el gráfico… que muestra el re-traso del PIB per capita argentino vs. el obtenido por los dieciséis países másdesarrollados de occidente. La Argentina no se retrasó o lo hizo muy lentamentecon la estabilidad de precios vigente hasta los años treinta; se retrasó gradual,pero persistentemente durante los treinta años de alta inflación (1945-1974), ydecayó abruptamente durante las etapas de megainflación (más del 100 % anual,1975-1989) e hiperinflación (más del 50 % mensual, 1989-1990).

Argentina: Inflación y retraso de su PIB per capita

Lo que está ocurriendo desde mediados de la década del 2000, con infla-ción creciente y recuperación relativa del PIB per cápita, pone de manifiestoque a corto plazo no hay una relación lineal entre inflación y retraso. Comoaconteció también del siglo XX, puede ocurrir que en sus etapas iniciales lainflación tenga un efecto de reactivación de la economía, ya que el fenómenodesalienta el ahorro y alienta el consumo. La experiencia histórica muestra, sinembargo, que, si la inflación persiste y no es adecuadamente tratada, tendrá

0

25

50

75

100

125

150

175

200

225

250

275

300

1913

1916

1919

1922

1925

1928

1931

1934

1937

1940

1943

1946

1949

1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

Inflación (% anual, eje izq.) PIB Arg/PIB países avanzados (eje der.)


una tendencia alcista y, tarde o temprano, tendrá también un efecto negativosobre el nivel de actividad económica a través de los canales y efectos descriptosmás arriba.

Para hacer las cosas todavía más complicadas, desde comienzo de 2007 laestimación mensual de inflación publicada por el gobierno argentino ha per-dido toda credibilidad. Si bien existen diferencias entre las diversas estima-ciones privadas y/o provinciales que se llevan a cabo desde entonces, existeun consenso bastante generalizado sobre que la inflación verdadera es al me-nos el doble de estimada por el gobierno. Al momento de redactar este infor-me la inflación anual informada por el gobierno es del orden del 10%, en tantoque las estimaciones alternativas oscilan alrededor del 24%.

QUÉ HACER

Visto su impacto negativo tanto en la distribución del ingreso, como enlos mercados de crédito y en la asignación de las inversiones, la disminuciónde la inflación será un desafío prioritario para los futuros gobiernos de la Ar-gentina. Existen muchas alternativas en materia de estrategias anti-inflacio-narias. Ninguna será exitosa a largo plazo: 1) si no se apoya en una políti-ca fiscal mesurada, que limite el gasto público corriente y los salarios delpersonal estatal a magnitudes financiables con los recursos resultantes deimpuestos que no distorsionen ni ahoguen al sector privado y un muy mo-derado recurso a los mercados de crédito; 2) si el banco central no recu-pera su independencia del Poder Ejecutivo y 3) si la estadística guberna-mental no recupera rigor y credibilidad.

Solo a partir de estas bases y condiciones, que generarían el necesario mar-co de confianza, se podrán idear políticas monetarias con variadas notas deshock o gradualismo y con los preanuncios que se juzguen necesarios para ellogro de cierta convergencia de expectativas. Estos prenuncios pueden ser com-plementados por políticas transitorias «ad hoc» llevada a cabo por el Poder Eje-cutivo tendientes a lograr una más rápida convergencia de los ajustes nominalde los salarios y de los precios fijados por los sectores con mayor poder oligo-pólico, teniéndose siempre en claro que en estas materias no existen buenossustitutos para la efectiva competencia en los mercados.


4. LIBERTAD PARA COMERCIAR INTERNACIONALMENTE

(FREEDOM TO TRADE INTERNATIONALLY)

El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este ca-pítulo en 2011 la ubica en el puesto 138 entre los 152 países relevados. Cuan-do se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiem-po (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación dela Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 100. El «track record» de nuestropaís en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 55; año 1985, puesto88; año 1990, puesto 73. Tras la vigorosa desregulación y la disminución (enalgunos hasta su eliminación) de las restricciones e impuestos aplicados tantoa la importación como a la exportación, la posición argentina mejoró notable-mente en la década de 1990, ocupando los puestos 21 en 1995 y 51 en 2000.Pero en 2005 ya se había retrocedido hasta el puesto 86, en 2009 al puesto 88,en 2010 a la posición 90 y en 2011 a la 100.

Los impuestos y otras restricciones aplicadas a las importaciones y expor-taciones (ya sea en las aduanas o en los mercados cambiarios) dejaron hacemucho tiempo de ser una fuente significativa de recursos fiscales o cuasi-fis-



1980 84 38 52 102 55 91

1985 103 63 62 106 88 95

1990 95 41 37 108 73 105

1995 33 7 73 63 21 44

2000 34 17 71 5 51 52

2005 100 31 104 114 86 63

2010 110 67 105 115 90 102

2011 112 79 105 98 100 99


cales, para transformarse en instrumentos de estímulo o de penalización paralas diversas actividades productivas domésticas. Dentro de esta categoría depolíticas se deben incluir los aranceles de importación, los derechos aplicadossobre las exportaciones, las prohibiciones y restricciones cuantitativas de cual-quier naturaleza y las normas y controles a los que se someten importadores yexportadores en el mercado de cambios o divisas., en particular cuando ellascontienen elementos de discriminación.

Toda restricción impuesta sobre el comercio internacional de un país – pormás uniforme o generalizadamente que sea aplicada – altera los precios relati-vos internos y por lo tanto, la asignación de los recursos y la distribución delingreso. Obviamente el efecto más visible e inmediato será reducir el comer-cio internacional respecto a la situación que prevalecería en ausencia de la res-tricción. Las medidas que restringen las importaciones impactan también ne-gativamente en las exportaciones, porque las restricciones o impuestos a lasimportaciones elevan los precios y costos de producción domésticos, hacien-do caer la competitividad de los exportadores. Para ilustrar este punto vale elsiguiente ejemplo extremo: En un país donde estuvieran prohibidas todas lasimportaciones no habría demanda por moneda extranjera y por lo tanto, nohabrían tampoco incentivos para exportar.

Ambos fenómenos – la alteración de los precios relativos y la contraccióndel comercio internacional – serán mayores cuanto mayor el nivel de las tasasimpositivas aplicadas a importaciones y exportaciones y cuanto mayor sea ladispersión existente dentro de dicha estructura de impuestos. Una elevada pro-tección otorgada a los insumos de una actividad en relación con la que recibensus productos puede resultar en una protección efectiva negativa para el capi-tal y el trabajo (valor agregado) empleado en el sector. Inversamente, la pro-tección efectiva al capital y al trabajo (valor agregado) en algunas actividadespuede ser mucho más alta que lo que indicarían los impuestos a la importa-ción que protegen sus productos, si esa actividad puede adquirir sus insumos aprecios internacionales.

CAUSAS DEL PROTECCIONISMO

Entre los argumente más importantes que se esgrimen para aplicar medi-das proteccionistas están: a) la conveniencia de subsidiar el nacimiento de «in-dustrias infantiles»; b) la necesidad por razón de Estado (estratégica o políti-ca) de lograr la subsistencia de actividades que de otra manera desaparecerían


y c) la defensa de ciertas actividades frente a subsidios que estarían recibiendocompetidores extranjeros. En cuanto a los controles de cambios (obligaciónde vender divisas impuesta a los exportadores y restricciones a la compra porparte de importadores), suelen apuntar a mantener sobrevaluada la moneda do-méstica, lo que da origen a discriminación y otras distorsiones.

Lamentablemente la persistencia de prácticas proteccionistas en los paí-ses desarrollados (moderadas en muchos casos, pero altamente discriminato-rias en otros, como el caso de los alimentos) provee de argumentos a quienesdefienden su necesidad en los países en desarrollo. Pero tanto como ocurre conla inflación, lo que puede ser defendible o menos criticable y distorsionantecuando es moderado (como sería el caso de aranceles no mayores de 10% y deaplicación general), se torna indefendible cuando su aplicación es desmesura-da y altamente distorsionante.

Es además notable como en la mentalidad popular estas políticas se per-ciben con frecuencia como defendiendo los intereses del país como un todo,perdiéndose de vista a) la manera como ellas, dentro del mismo país, benefi-cian a determinados sectores privados en perjuicio de otros y b) como por logeneral perjudican al conjunto a través de un menor crecimiento económico.

EL PROTECCIONISMO EN LA ARGENTINA

Como en muchos otros países, la Aduana fue la principal fuente de recur-sos fiscales hasta bien entrado el siglo XX. Hasta 1929 aproximadamente untercio de las importaciones ingresaban libres de derechos, en tanto que el restoy la mayoría de las exportaciones tributaban tasas inferiores al 20%.

La crisis mundial de 1930 provocó un colapso de los precios de los com-modities agropecuarios que la Argentina exportaba. Ante la caída de 40% ensus ventas externas, el país se unió a la oleada mundial de proteccionismo: Seestableció un estricto control de cambios y racionamiento de las divisas y unasobretasa de 10 puntos porcentuales sobre todas las importaciones. La caren-cia de divisas y el aumento del arancel crearon condiciones para la produccióndoméstica en pequeña escala de muchos bienes que antes de la crisis se im-portaban, pero en cambio, al frustrar la depreciación de la moneda no huboincentivos para el surgimiento de nuevas exportaciones. Así, en poco tiempola magnitud del comercio exterior (exportaciones más importaciones) se con-trajo desde el 25% al 15% del PIB.

Si lo que se hizo en la década de 1930 fue más o menos en línea con lo quehicieron las principales economías del mundo (proteccionismo, bilateralismo


y controles de cambios), tras la segunda guerra mundial, mientras que el mun-do avanzado fue gradualmente regresando al multilateralismo y liberalizandosus cuentas corrientes externas, hasta 1955 la Argentina profundizó las rece-tas y distorsiones proteccionistas y cambiaras. Si bien a partir de 1956 se in-tentó varias veces corregir los aspectos más extremos del proteccionismo y/ointroducir subsidios que compensaran el sesgo anti-exportador del mismo, losresultados fueron una mayor contracción del comercio exterior del país. Dehecho, en ninguno de los cuarenta años que van desde 1952 hasta 1991 la sumade exportaciones e importaciones superó el 10% del PIB, con un promedio de7,2%, casi un tercio del volumen relativo del comercio exterior anterior al cie-rre de la economía.

A partir de 1992, junto con otras importantes reformas de política económi-ca, se eliminaron todas las restricciones cuantitativas al comercio exterior, se re-dujeron todos los aranceles de importaciones estableciéndose un tope máximode 22% y se eliminaron todos los derechos de exportación, así como la totalidadde los controles de cambios. En un espectacular resultado, cuatro años más tar-de el cociente «(exportaciones + importaciones) / PIB» llegó al 15%. No es deextrañar, en consecuencia, la gran mejoría que en esos años experimentó la Ar-gentina en el ranking de libertad económica para comerciar con el exterior

EL RETROCESO EXPERIMENTADO EN LOS ÚLTIMOS AÑOS

El retroceso reciente de la Argentina en estas materias comenzó con el res-tablecimiento de los derechos de exportación y controles de cambio en 2002.Estas medidas, que podrían haberse justificado como excepcionales y propiasde una grave crisis económica, no solo se perpetuaron, sino que se profundi-zaron en los años siguientes. En 2008, el derecho máximo de exportación sellevó del 25 al 35% y en materia de importaciones, si bien no hubo aumentosmasivos de aranceles, se instituyó un sistema de licencias o permisos previosemitidos de manera no automática y cada vez más discrecional por la Secreta-ría de Comercio. A partir de 2012, el control de cambios se extendió a la ventade divisas a los viajeros al exterior, a la remisión de utilidades y a las comprasde divisas con fines de ahorro.

El grado de discriminación introducido por esta maraña de medidas es talque en la actualidad (octubre de 2012) el tipo de cambio final (o sea, incluyen-do derechos de importación) para una importación que deba liquidarse medianteuna compraventa de bonos en dólares, triplica al tipo de cambio final (neto de


derechos de exportación) que recibe un exportador de porotos de soja. Otroefecto ha sido un gran crecimiento de la conflictividad con muchas contrapar-tes comerciales y la frecuente denuncia del país ante organismos como la OMC(WTO) y otros para dirimir diferencias.

Tal como ha ocurrido con la aceleración de la inflación, el impacto nega-tivo de las políticas proteccionistas de los últimos años en el crecimiento noha sido inmediato, pero, como lo muestra de manera elocuente el siguientegrafico, existe en el largo plazo una notable asociación entre el retraso del PIBper capita argentino (relativo al de los países avanzados) y el «cierre» de la eco-nomía medido por el cociente entre el comercio exterior y el PIB. Han sido losaltos precios internacionales obtenidos en estos años por los commodities ex-portados por la Argentina los que han permitido sostener el valor en dólares delas exportaciones, pese al estancamiento de su volumen físico.

Argentina: Cierre de la economía y retraso de su PIB per capita

QUÉ HACER

Las distorsiones que generan las exageradas medidas proteccionistas y decontrol de cambios que se están aplicando desde hace al menos cinco años in-

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

1913

1916

1919

1922

1925

1928

1931

1934

1937

1940

1943

1946

1949

1952

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

1,00

Comercio Exterior/PIB (% eje izq.) PIB Arg/PIB países avanzados (eje der.)


hiben las inversiones en los sectores de mayor productividad, incentivándolasen actividades ineficientes, incapaces de exportar bajo cualquier circunstan-cia. Contribuyen, además, a la incertidumbre sobre las reglas de juego que pre-valecerán en el futuro.

Sería deseable, por lo tanto, que un futuro gobierno anunciara claramentela voluntad de eliminar en breve plazo la totalidad de las restricciones cuanti-tativas y cambiarias que gravan el comercio exterior del país, reteniendo tansolo una estructura de gravámenes «ad valorem» con alícuotas moderadas ycuya dispersión no exceda los diez puntos porcentuales.

Una vez alcanzado este punto, la recuperación de la confianza requiere quelos inversores tengan una razonable certeza sobre la estabilidad de estas nue-vas reglas de juego, para lo cual un camino que en otros países ha probado sereficiente es la firma de tratados de los denominados de «libre comercio» conlos principales «trading partners» del país.


5. REGULACIÓN (REGULATION)

El valor absoluto del índice que le correspondió a la Argentina en este ca-pítulo en 2011 la ubica en el puesto 141 entre los 152 países relevados. Cuan-do se toma un índice «encadenado» para medir su evolución a lo largo del tiem-po (variando, por lo tanto, el número de países en la muestra), la ubicación della Argentina en 2011 mejora hasta el puesto 99. El «track record» de nuestropaís en el largo plazo ha sido el siguiente: año 1980, puesto 91; año 1985, puesto95; año 1990, puesto 105; año 1995, puesto 44; año 2000, puesto 52; año 2005,puesto 62; año 2010, puesto 102 y año 2011, puesto 99.

5.1. REGULACIÓN DEL MERCADO DE CRÉDITO

En esta particular materia en 2011 la Argentina quedó ubicada en el pues-to 134.

La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instru-mentos de crédito que posibilitan la utilización y aplicación (por parte de per-sonas físicas o jurídicas) de recursos excedentes poseídos por terceros, el sig-nificativo volumen total de los recursos que se canalizan a través de estos



1980 84 38 52 102 55 91

1985 103 63 62 106 88 95

1990 95 41 37 108 73 105

1995 33 7 73 63 21 44

2000 34 17 71 5 51 52

2005 100 31 104 114 86 63

2010 110 67 105 115 90 102

2011 112 79 105 98 100 99


medios y los extendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden ob-tener los demandantes de financiación, constituyen uno de los aspectos que másclaramente distinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son,o que lo son en una medida menor. En sentido contrario, la escasez (o caren-cia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeño volumen derecursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo,no solo caracterizan al subdesarrollo sino que son una de sus causas y facto-res. En efecto, estos rasgos (que configuran cuadros de «raquitismo financie-ro») impiden el acceso fluido y la rápida acumulación de capital físico y hu-mano por parte de las personas físicas y de las empresas, que es lo mismo quedecir que retardan el crecimiento individual y del conjunto.

En países de muy bajos ingresos, el raquitismo financiero puede deberse– al menos en parte – a las escasas posibilidades de ahorrar que tienen sus ha-bitantes. Pero en la Argentina (como en otros países de ingresos medios en losque la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienenconstituyendo desde hace décadas un serio obstáculo para el crecimiento), laevidencia es incontrastable: Con un volumen de ahorro doméstico agregadomás que suficiente para financiar una razonable acumulación de capital, la causaúltima o primer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – delsubdesarrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria.

Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero nose halla la regulación prudencial de la banca y de los mercados de capitales, laque no se diferencia en mucho de las vigentes en el mundo desarrollado. Cabeen cambio mencionar:

- La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeu-damiento público que terminan distorsionando la tasa de interés real,los precios relativos y – en última instancia – la competitividad de lasempresas privadas.

- La ausencia de una moneda nacional que sirva de «unidad o medidade denominación y valor» para derechos y obligaciones y el conse-cuente y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.

- La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la eco-nomía, incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultan-te de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas endecisiones del sector público.

- Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligacionesy garantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicasexcesivamente favorables a los deudores, y


- La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liqui-dez a los instrumentos de financiación de mediano o largo plazo.

La experiencia ha mostrado claramente como estos factores (de inestabilidad)inhiben tanto a la punta inversora/acreedora de los mercados de financiamien-to, como a las partes tomadoras/deudoras:

- Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad ope-ran (a través de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias,etc.) como una amenaza permanente sobre sus derechos e intereses, pro-moviendo una persistente huida de ahorros locales hacia instrumentos ymercados externos, o bien, su inversión directa en activos físicos.

- Para los tomadores de fondos o deudores, aquellos mismos factoresde inestabilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa deinterés real, los descalces de plazos y de monedas y la «ratio» de pre-cios «comerciables/no comerciables» o «tipo de cambio real» – po-nen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia5.

A estas cuestiones, que han caracterizado a la Argentina durante décadas,se ha superpuesto en 2009 la eliminación del sistema jubilatorio de capitaliza-ción inaugurado en 1994. Si bien este sistema tenía aspectos que merecían sercorregidos, constituía una base mínima de oferta de crédito a largo plazo. Elgobierno argentino prefirió liquidarlo, apropiarse de sus recursos y regresar alsistema de reparto («pay as you go») de manera compulsiva. También se su-perponen los irresueltos problemas de la deuda pública en default («hold-outs»)y el Club de París.

Además de la recreación de condiciones generales de seguridad jurídica ymoderación de las políticas fiscales y de la re-introducción de un sistema jubi-latorio de capitalización, una medida que podría contribuir a la generación decrédito a largo o mediano plazo sería la introducción de legislación que facili-tara el uso de instrumentos financieros ajustados por inflación. Bien legisla-dos y contando con un sólida medida de la variación del nivel general de pre-cios6, los instrumentos indexados pueden actuar como sustitutos (imperfectos,

5 «Bienes comerciables o transables» y «bienes no comerciables o no transables» sonexpresiones simplificadas que aluden (la primera) a los bienes de producción domésticarelativamente más expuestos a la competencia con bienes producidos en otros países y (lasegunda) a los bienes de producción doméstica relativamente menos expuestos a talcompetencia.6 Suponiendo la superación de la situación en el Instituto Nacional del Estadísticas y Censos


pero sustitutos al fin) de una moneda nacional creíble. Se deberán extremarlos cuidados para que la práctica no se extienda al sistema de precios y sala-rios, limitándose estrictamente al universo de las obligaciones financieras. Unposible camino pasaría por la creación – como se hizo en Chile – de una uni-dad monetaria de denominación «ad hoc» restringida a créditos y obligacio-nes financieras.

5.2. REGULACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO

En 2011 en esta área la Argentina quedó ubicada en el puesto 118.Desde antes de acceder a la presidencia de la Nación en 1946, el otorgarle

alto poder a los sindicatos de trabajadores fue una característica central delmovimiento político peronista. La legislación que desde entonces ha reguladoel accionar de los sindicatos y las relaciones entre empleados y empleadoresse inspiró en el «codigo del lavoro» que rigíó en la Italia fascista anterior a lasegunda guerra mundial. Si bien esta legislación no prohibe la existencia demúltiples sindicatos, solo a uno por rama de actividad se le reconoce el statuslegal («personería gremial») otorgándole el monopolio de negociar salarios ycondiciones de trabajo que se convierten en obligatorios para todas las firmasy trabajadores de la actividad, estén o no estos últimos afiliados al sindicatoen cuestión. Con la misma inspiración se legisló un contrato de trabajo alta-mente inflexible, una nutrida cantidad de aportes y contribuciones a la seguri-dad social que operando como un verdadero impuesto al trabajo formal, intro-duce un enorme brecha entre lo que percibe el empleado (el salario de bolsillo)y el costo para el empleador (costo laboral), un costoso régimen de indemni-zación por despido y una fuero judicial laboral que falla sistemáticamente afavor de los empleados y sus sindicatos. Cabe finalmente acotar que si bien elperonismo gobernó formalmente a la Argentina durante 35 de los últimos 68años (1946-2012), o sea, poco más de la mitad, ninguna de las administracio-nes no-peronistas (militares o del partido radical que gobernaron durante 33años) alteró de manera significativa el esquema descripto.

EVOLUCIÓN RECIENTE

Las mayores carencias de flexibilidad para los empleadores se encuentranen las normas que regulan el empleo temporario y el costo del despido. Un es-tudio acerca de la protección relativa al despido en Argentina realizado por FIEL(Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas) sobre la base


del índice EPL (Employment Protection Legislation) que habitualmente secalcula para países de la OECD, muestra a la Argentina entre las economíascon mayores restricciones regulatorias en contratos temporarios (ver chart). Enlos hechos no existen prácticamente mecanismos aceptados en la Argentina parala contratación temporaria, excepto pasantías de jóvenes y otros casos de me-nor importancia. La justicia laboral transforma habitualmente todo reclamo porcontratos temporarios en contratos por tiempo indeterminado, por lo que lapráctica habitual es la de no utilizar estos contratos.

En regulaciones referidas a negociación colectiva y empleo por tiempo in-determinado, Argentina tiene también un nivel elevado de regulación, pero seencuentra en general cerca de la mitad de la tabla entre estos países. En la dé-cada del 2000 no hubo ningún avance en materia de desregulación tanto enmateria de contratación temporaria como para contratos indeterminados. Di-versas normas legales aumentaron marginalmente el costo de despido, por loque el costo de contratación se elevó por esta componente (aumento de costode ruptura), así como por aumentos en otros conceptos (riesgos laborales, cuyaprima se elevó significativamente por la ampliación de la cobertura y la reduc-ción de competencia).

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5 5

CanadaUnited Kingdom

United StatesSouth Africa

IrelandSweden

AustraliaRussian …

New ZealandSlovak Republic

NetherlandsSwitzerland

JapanIceland

IsraelCzech Republic

DenmarkGermany

ChileHungary

KoreaFinlandEstonia

ChinaAustriaPoland

SloveniaItaly

PortugalBelgium

IndiaIndonesia

NorwayGreeceFrance

ArgentinaSpain

LuxembourgBrazil

MexicoTurkey

Subindex. Strictness of regulation on temporary contracts (EPL Version 3)


Los aportes mandatarios sobre los salarios fueron sucesivamente eleva-dos a los niveles existentes a comienzos de la década de 1990 (previo a la re-forma del sistema de pensiones que se introdujo en 1994), en particular paraempresas «grandes», un concepto que fue abarcando cada vez más empresasal no actualizarse los límites de facturación en un contexto de inflación.

En materia de cargas sociales (o impuestos al trabajo) cabe también men-cionar que hacia 2008 se eliminó el tope sobre los salarios por los que las em-presas deben abonar sus aportes, de modo que con ello aumentó el costo decontratar trabajadores calificados por tiempo indeterminado. Para las empre-sas «grandes» así definidas la diferencia entre el salario neto del trabajador yel costo para la empresa considerando sólo los impuestos y cargas generaleses de 65.4%, de modo que el tax wedge (la inversa) es de 53%: ese es el pre-mio bruto por evadir las cargas y contribuciones. Dicho premio era del ordende 42% a fines de los ’90 tras diversas reformas laborales. El resultado de estecostoso régimen impositivo es que entre una tercera y una cuarta parte de losasalariados en relación de dependencia trabajan en condiciones de informali-dad, lo que significa tanto para ellos como para sus empleadores un alta fuentede inseguridad material y jurídica.

QUÉ HACER

La Argentina se debe una profundísima reforma de su legislación sindicaly laboral. La misma debe apuntar a descentralizar la negociación entre emplea-dos y empleadores, reducir de manera considerable los impuestos al trabajo,recrear un sistema de pensiones basado en la capitalización del ahorro, abrirde manera significativa las posibilidades de empleo temporario y sustituir laindemnización por despido por un sistema de seguro de desempleo. Solo asíla creación de empleos formales tendrá el dinamismo del que hoy carece.


CONCLUSIÓN

Todos los indicadores de libertad económica en la Argentina han experi-mentado graves retrocesos en lo que va del siglo XXI. La crisis de la deudapública y la corrida bancaria de fines de 2001 abrieron paso al gobierno quedeclaró el «default». En 2002 se devaluó la moneda en proporciones sin pre-cedentes, se legislaron masivas rupturas de contratos, se introdujo el controlde cambios y los impuestos a las exportaciones. Si las medidas de fines de 2001y de 2002 pueden explicarse o atribuirse a la conmoción resultante de una gra-vísima crisis económica, lo que ocurrió desde 2003 en adelante no tiene siquieraesa excusa. Haciendo una errónea lectura de la crisis y sus causas y alardean-do de un manifiesto desprecio por los derechos individuales y los principiosde libertad consagrados en la Constitución, los gobiernos posteriores a 2002profundizaron el intervencionismo y fueron demoliendo de manera sistemáti-ca la mayoría de las reformas en pro de la libertad económica que se habíanlogrado en la década anterior.

El gasto público agregado pasó del 30% al 45% del PIB; se confiscaronfondos jubilatorios privados y empresas que habían sido privatizadas; la inde-pendencia judicial y la protección del derecho de propiedad fueron objeto denumerosos ataques desde los poderes ejecutivo y legislativo; el déficit fiscal yla inflación fueron aumentando gradualmente hasta tornarse nuevamente fe-nómenos endémicos; las trabas e impuestos al comercio exterior, así como lasregulaciones en todos los mercados, se han multiplicado como hongos. Comosi fuera poco, estos gobiernos han desatendido áreas principales de la accióndel Estado, no habiéndose logrado ningún avance significativo en la lucha con-tra el delito individual, la corrupción y el crimen organizado.

Los responsables de estas políticas argumentan que en diez años (2003-2012) el PIB creció un 65%, a una tasa anual promedio del 5,1%. Esta compa-ración es engañosa por tomar como base el año 2002, en el que la economía sehallaba sumida en una profunda recesión. Si se compara el PIB de 2012 con elde 1998, la tasa anual de crecimiento se reduce a un modesto 2,1% anual. Elbrillo superficial de la economía en esta última década solo se debe a hechoscircunstanciales, como la crisis de 2002, los altos precios que desde entonceshan obtenido los commodities exportables de la Argentina, la prevalencia de


tasas de interés prácticamente nulas en los países avanzados y las masivas in-versiones concretadas en la década de los 90.

Con este conflictivo trasfondo, la Argentina tiene por delante el desafíode reconstruir sus libertades económicas, comenzando por una correcta lectu-ra de sus frustraciones históricas y estudiando con inteligencia los aciertos yerrores de otras naciones, cercanas o lejanas, que progresan a pasos agiganta-dos armonizando el indispensable rol regulador del estado con la libertad y po-tencialidad del genio individual.

51UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA

UN PROGRAMA ECONÓMICO

NECESARIO PARA LA ARGENTINA


UN PROGRAMA ECONÓMICO NECESARIO PARA LA ARGENTINA

Hay señales suficientemente claras de un riesgo creciente en el desempe-ño de nuestra economía. Si se continúa con las actuales políticas no hay posi-bilidad de evitar, en un plazo no lejano, una crisis probablemente caracteriza-da por un estrangulamiento fiscal y un desborde inflacionario. Esta tendenciase agrava en la medida que se pretenda encontrar una solución basada en másintervenciones directas y mayores controles. Ninguna medida antiinflaciona-ria que sólo consista en acuerdos de precios y salarios o en intento de controlde variables cambiarias o monetarias tendrá los efectos deseados mientras setenga un déficit fiscal creciente que ya supera el 4% del PBI, un gasto públicode 46% del PBI, y un alto grado de inseguridad jurídica, falta de confianza yausencia de acceso al crédito.

El peso es hoy una moneda no confiable. La pérdida de atributos de nues-tra moneda se ha acentuado últimamente ante la reaparición de una inflacióncreciente, originada en la expansión monetaria para cubrir un déficit fiscal enaumento y en rigideces en la oferta por insuficiencia de inversiones y trabas alas importaciones. El intento de morigerar la inflación administrando el tipode cambio llevó a un fuerte retraso cambiario que no logra recuperarse me-diante un mayor ritmo de devaluación diaria. Frente a la fuga de capitales elgobierno introdujo crecientes controles y limitaciones en la compraventa dedivisas. El denominado «cepo cambiario», generó un mercado paralelo quemuestra una brecha importante y sostenida respecto del oficial. Los efectosesperables han comenzado a manifestarse: reducción del superávit comercial,pérdida de reservas y mayores expectativas inflacionarias. El congelamientode precios, además de absurdo e ineficaz, agrega desconfianza por los recuer-dos de lamentables episodios del pasado.

El déficit fiscal debe ser financiado principalmente con emisión al no te-ner el gobierno argentino acceso al crédito y al haber agotado sus propias ca-jas. El alto riesgo-país que impide colocar deuda, se debe no sólo a la eviden-cia de la insolvencia fiscal, sino también a la ruptura sistemática de reglasinternacionales y a la violación de compromisos por parte de nuestro gobier-no. La forma en que se reestructuró la deuda pública fue una muestra acabadade como se puede agredir la buena fe y la reglas de comportamiento para des-


truir la credibilidad de un país. De hecho el gobierno nacional continúa en de-fault con el Club de París y con quienes no se adhirieron a los canjes ofreci-dos. Además, el falseamiento del índice de precios fue otro golpe contundentea la confianza. Nuestro país ha recibido recientemente amonestaciones y lla-mados de atención y está sometido a embargos y sentencias adversas en tribu-nales del exterior.

Concurrentemente con este destructivo comportamiento internacional, tam-bién se produjo un deterioro institucional interno que ha afectado la confianzay la inversión nacional y extranjera. Sin que la enumeración que sigue sea ex-haustiva, podemos mencionar los siguientes hechos: no se respetaron contratosy se congelaron arbitrariamente tarifas de servicios públicos; de esta forma sedesalentó la inversión en infraestructura afectando principalmente el transpor-te y la energía; se potenció la corrupción; se intervinieron los mercados y se con-trolan precios; se falsean las estadísticas oficiales; se manipula políticamentela designación y el sorteo de jueces, así como el desarrollo de causas judiciales;no se cumplieron sentencias de arbitrajes internacionales; se traban exportacionese importaciones; se instrumentó un arbitrario y desalentante control de cambios(el cepo cambiario); se modificó la carta orgánica del Banco Central para utili-zarlo como instrumento de financiación del exceso de gasto del gobierno y nocomo garante de la estabilidad monetaria; se sancionó una limitante ley de me-dios y además se compraron o dominaron medios de prensa; se instrumentó unapolítica de errados alineamientos internacionales en la región y en el mundo; seoperó sobre empresarios privados mediante órdenes verbales o telefónicas; semodificaron leyes tributarias alterando las reglas con las que se invirtió; se uti-liza un discurso oficial agresivo y de permanente confrontación; se confiscaronlos fondos de pensión privados; se expropiaron empresas sin pagarlas; se impu-so en el sistema educativo y en los medios una interpretación de la historia ydel presente que pivotea sobre visiones sesgadas, usualmente ideologizadas ycontrarias a la libertad política y económica; se intentó la «democratización dela Justicia» buscando la supresión de su independencia.

Se podría resumir diciendo que ha habido una pérdida casi catastrófica decalidad institucional, de seguridad jurídica y de confianza internacional.

Ante la pregunta ¿Qué debe hacerse para evitar un mayor deterioro y laocurrencia de una crisis?, la respuesta está delineada en las consideracionesanteriores. No hay solución ni de corto ni de largo plazo, sin un cambio es-tructural y profundo. Éste parece hoy incompatible con el marco ideológico ypolítico del oficialismo y no contaría con el apoyo de mayorías legislativas. Sino se introducen cambios drásticos en las políticas, es probable que una situa-


ción de crisis modifique más adelante las resistencias a los cambios necesa-rios, pero a un costo económico y social mucho mayor. Probablemente, en unmarco de emergencia nacional, se superen restricciones ideológicas y se tomeejemplo de los países exitosos.

¿QUÉ DEBE HACERSE?

Es necesario tener una moneda en la cual confíen los agentes económicosy las personas y recrear condiciones institucionales, políticas y fiscales, com-patibles con la recuperación de la confianza, la atracción de inversiones y larecuperación del crédito internacional en condiciones apropiadas.

Actualmente la Argentina no cumple ninguna de estas condiciones.En lo institucional deben desandarse todos los errores y desviaciones que

se mencionaron anteriormente. Particularmente consideramos que deben en-cararse las siguientes reformas y medidas:

- Reforma judicial: que logre efectivamente la independencia y la eficien-cia del Poder Judicial. Deberá reformarse la conformación del Consejo de laMagistratura ydel Jurado de Enjuiciamiento en el sentido de su plena indepen-dencia, constituyéndolo excluyentemente por juristas y académicos. Se debe-rá introducir un sistema de premios y castigos para magistrados, funcionariosy empleados, en función de la valoración objetiva de sus servicios y la necesi-dad de modernizar el proceso judicial en su integridad. Debe acelerarse el pro-ceso de cobertura de vacancias y reducir el plazo de caducidad de las denun-cias contra magistrados con la posibilidad expresa que sean rechazadas cuandolos fundamentos sean comprobadamente inverosímiles. Esto evitaría que es-tas denuncias se utilicen como un factor de presión sobre los jueces. La refor-ma debe crear las condiciones e incentivos para mejorar la eficiencia en la ad-ministración de la justicia.

- Reforma previsional: recrear un sistema de capitalización, comenzan-do por nuevos ingresantes a la población activa y por quienes deseen realizaraportes suplementarios voluntarios, ampliándolo en la medida de las posibili-dades cuantitativas de resignar aportes al sistema de reparto. Normalizaciónde la deuda previsional impaga con sentencia judicial de pago. Supresión delas apelaciones y otras trampas oficiales para demorar los pagos.

- Reforma laboral: Revisión de los cambios de los últimos años que sólohan agregado conflictividad, encarecimiento laboral y pérdida de productivi-dad, perjudicando a largo plazo a los propios trabajadores. Reforma de la le-


gislación vigente para descentralizar las negociaciones salariales y de condi-ciones de trabajo. Privilegiar los acuerdos laborales en el menor nivel (empre-sa) sobre los de mayor nivel (paritarias por sector). Plena libertad de agremia-ción. Limitación del derecho de huelga en los servicios esenciales.Desregulación del seguro de salud.

- Reforma impositiva y del régimen de coparticipación federal de im-puestos: Reducción gradual de los derechos de exportación hasta su completasupresión. Eliminación del impuesto al cheque y otros distorsivos. Reempla-zo de la coparticipación federal vertical devolviendo potestades tributarias alas provincias; concretamente devolver a las provincias el impuesto a las Ga-nancias de personas físicas, Bienes Personales, Internos y combustibles. Crea-ción de un fondo de redistribución horizontal entre las provincias que permitaempalmar las recaudaciones en el inicio del futuro régimen, con las del actual.Fijación de los coeficientes de redistribución de manera que el posterior ma-yor gasto relativo de cada provincia exija a su gobierno aumentar los propiosimpuestos. De esa forma, con premios y castigos, se propenderá a gastar me-nos y gastar mejor. Esto puede denominarse como un sistema de coparticipa-ción horizontal.

- Supresión gradual de subsidios y recuperación de la infraestructuray la producción en la energía y los servicios. Normalización de las tarifas deservicios públicos. Normalización de los contratos de concesiones y los mar-cos regulatorios. Supresión de intervención de los precios de la energía alinean-do los de petróleo, gas y derivados, con los internacionales.

- Revisión de los planes sociales: Se revisarán y reducirán gradualmentelos planes sociales, manteniendo solamente los relacionados con necesidadessociales imperiosas y con discapacidades que no estén cubiertas por el siste-ma previsional y de seguridad social.

- Retorno de la Carta orgánica del Banco Central a su contenido pre-vio a la última reforma. Supresión del control de cambios. Flotación del tipode cambio. Coordinación y programación de la política monetaria mediantemetas de inflación.

- Supresión de todo control de precios, con la sola excepción de las ta-rifas en servicios regulados con carácter de monopolio legal o real, peroen este caso respetando reglas preestablecidas.

- Arreglo y pago de sentencias incumplidas del CIADI y otros tribu-nales del exterior.

- Reforma administrativa del Estado: Racionalización del organigramadel gobierno. Supresión y fusión de unidades administrativas y de organismos.


Digitalización y transparencia. Tercerización de servicios. Puesta en disponi-bilidad del personal no incluido en la nueva estructura, con sostenimiento tem-poral de remuneración y beneficios. Jubilación anticipada e incentivos para suinserción en el sector privado. Acuerdo con gobiernos provinciales con incen-tivos para que implementen similares reformas.

- Reprivatización de empresas estatizadas y venta de participacionesdel Anses.

- Plan de mejoramiento de la seguridad y el orden público: La seguri-dad de los ciudadanos debe apoyarse en varios factores, entre otros en la efi-cacia en la aprehensión de los delincuentes, su efectivo juzgamiento y el cum-plimiento efectivo de las condenas. Hacer efectivo el estado de derecho sobreel falso postulado que no se debe criminalizar la protesta social. Uso racionalde la fuerza en el marco de la ley para suprimir cortes de calles y rutas, ocupa-ciones ilegales, bloqueos y violaciones al derecho de propiedad. El plan deseguridad propuesto abarca la prevención, la función policial incluyendo lainteligencia y cooperación interpolicial, la justicia penal, el sistema peniten-ciario, la seguridad privada, y la participación de la sociedad.

- Reforma del comercio exterior: Modificación gradual de derechos deimportación tendiendo a un arancel uniforme y bajo. Renegociación del Mer-cosur para permitirlo. Logro de acuerdos de libre comercio con un criterio deapertura multilateral.

- Reorientación de las relaciones políticas internacionales. Finalizaciónde la alianza política con el eje bolivariano. Restablecimiento del diálogo y larelación con los demás países de la región y del mundo.

- Normalización de las relaciones financieras internacionales. Acepta-ción y pago de las sentencias internacionales. Arreglo definitivo con los holdout. Acuerdo de restructuración y pago de la deuda con el Club de Paris. Cum-plimiento de las reglas de los organismos a los que nuestro país pertenece: G20,FMI (Art IV) y otros.

- Finalización inmediata del falseamiento por el INDEC del índice deprecios y otras estadísticas. Arreglo de reclamos judiciales ocasionados porel falseamiento.

El gasto público global (Nación, provincias y municipios) deberá reducir-se en los 15 puntos del PBI en que creció en los últimos diez años. Esto impli-ca volver desde el 46% actual, al 31% del PBI. Éste último es el nivel máximoadmisible para asegurar un equilibrio fiscal que sea compatible con una pre-sión tributaria sostenible en la Argentina. Esto es posible si se llevan adelantelas medidas antes mencionadas, que apuntan a reducir el gasto burocrático y


los subsidios. Además se deberá lograr, mediante incentivos y acuerdos, quelas provincias y municipios también lo hagan.

Una instrumentación seria y convincente de un programa integral comoel que proponemos, recuperaría rápidamente la confianza y por lo tanto el ac-ceso al crédito en condiciones aceptables para financiar, sin emisión, un défi-cit fiscal decreciente en la transición. Sería además el único camino genuinopara recuperar la confianza en nuestra moneda y la estabilidad, con retorno decapitales fugados, inversión y crecimiento, sin tener que recurrir a una dolari-zación o a una nueva e infructuosa convertibilidad.

El detalle ampliado de las reformas propuestas puede encontrarse en el si-tio web de la Fundación Libertad y Progreso www.libertadyprogresonline.org


LA REFORMA DEL ESTADO

61LA REFORMA DEL ESTADO

LA REFORMA DEL ESTADO

La Argentina no puede aspirar a superar su crisis ni a entrar en un procesode desarrollo sostenido si no cuenta con un estado moderno y eficiente. Nin-gún país estaría en condiciones de asegurar un elevado nivel de vida a sus ha-bitantes ni cubrir sus necesidades sociales, si una parte importante de sus re-cursos son empleados deficientemente. Por otro lado el gobierno es responsabledel diseño y ejecución de las políticas públicas cuyo instrumento básico es elEstado, las que a su vez son determinantes de la organización social y del mar-co en que se desarrolla la actividad privada. No se puede por lo tanto aceptarque esta institución básica presente, como en el caso argentino, una estructuraburocratizada que ha crecido innecesariamente, sujeta a reglas y procedimientosineficientes y con amplios espacios para la corrupción.

La Argentina tiene un nivel de gasto público muy elevado. En los últimosdiez años ha crecido desde un 30% del PBI en 2003 a un 46% en 2013. Se com-para actualmente con el nivel de países europeos, sin considerar la calidad delos servicios ni la eficiencia y eficacia del gasto. En la Argentina el estado gas-ta mucho y además gasta mal, particularmente en sectores claves como la edu-cación, la salud o la seguridad. De hecho en todas esas actividades en las queel estado debiera tener un papel esencial, se ha producido un intenso desarro-llo de prestaciones privadas solventadas por los propios ciudadanos. Se paganimpuestos para contar con esos servicios, pero quienes pueden hacerlo resuel-ven duplicar su gasto para proveérselos privadamente debido a la bajísima ca-lidad de las prestaciones públicas.

Durante la década del noventa se llevaron adelante las privatizaciones deempresas públicas como un capítulo relevante de la reforma del estado. Tam-bién se avanzó en las desregulaciones aunque con menos profundidad y conreversiones hacia el final de dicha década y particularmente durante 2002. Lareforma previsional fue también un capítulo destacado de la reforma con mi-ras a evitar el colapso del sistema de reparto y a introducir equidad y preservarla propiedad de los aportes. La crisis financiera, el default, la devaluación y lapesificación de 2002 pusieron en riesgo todas aquellas reformas y más tarderevirtieron muchas de ellas bajo la presión política de vastos sectores empe-ñados en volver al pasado.


Las reformas de la década del 90 no alcanzaron al estado administrador.Aunque hubieran sido exitosas y salvo excepciones, no alcanzaron. Persistie-ron las graves deficiencias de una burocracia ineficaz y no se alcanzó a lograrsolvencia fiscal. Persistió el déficit y creció sostenidamente la deuda públicaincrementando el riesgo país hasta destruir la confianza y provocar el default.Un estado deficitario y anti competitivo era incompatible con una regla cam-biaria y monetaria tan estricta como la convertibilidad. Podemos decir que elno haber avanzado con la reforma del estado administrador y burocrático hasido una de las razones fundamentales de aquella crisis.

Se escucha frecuentemente referirse al alto costo de la política en la Ar-gentina, consideración que va unida al creciente desprestigio de la clase polí-tica. Se presume también que existen múltiples canales de corrupción por loscuales se desvían fondos públicos. Todo esto configura un marco de reclamosocial que recibirá con beneplácito todo intento de disminuir el peso del Esta-do y mejorar sus prestaciones.

En otros trabajo de Libertad y Progreso se exponen políticas y medidasque encuadran dentro del concepto amplio de reforma del estado. Es el casode la reforma del Poder Judicial, la reforma educativa y la seguridad. En estedocumento se trata propiamente la reforma administrativa del estado. Los ob-jetivos de esta reforma son:

1. Concentrar la acción del estado en sus funciones básicas e indelegables.2. Mejorar la calidad de los servicios que el estado proporciona a la sociedad.3. Lograr eficiencia y efectividad del gobierno para servir a sus ciudada-

nos. Esto significa más y mejores servicios con el menor gasto posible.

Libertad y Progreso considera que el logro de estos objetivos además denecesario, es también posible, tanto al nivel nacional, como en todas las pro-vincias y municipios del país.

FRENTES DE ACCIÓN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA

La reforma administrativa puede exponerse como un conjunto de acciones si-multáneas encaradas en dos frentes de acción.

1. Reforma de las reglas, normas laborales, métodos contables y tecnolo-gía administrativa para mejorar la eficiencia y la calidad del servicioestatal. En su conjunto las denominaremos «medidas de eficiencia».

2. Cambio de la estructura de la organización, que denominaremos «re-ingeniería de la organización».


Los procesos de reforma en Estados Unidos, Nueva Zelanda, Gran Bretañay Australia pusieron más énfasis en las medidas de eficiencia que en los cam-bios en los organigramas y estructuras de gobierno. Las reducciones del perso-nal y del gasto en esos países, resultaron más de los aumentos de eficiencia quede la simplificación de las estructuras. No se cree que se trate del mismo caso enla Argentina en donde se produjo un sostenido crecimiento y ramificación de lasestructuras administrativas durante casi seis décadas, llegándose a extremos no-tables. Esto ocurrió tanto en el gobierno nacional como en provincias y munici-pios. En la Argentina el proceso de reforma debe necesariamente pasar por lareestructuración del aparato estatal, además de las medidas de eficiencia.

Se intentó la reforma administrativa en la Argentina en 1990 y en 1996.Los resultados fueron muy magros e insuficientes. No hubo una mejora en laeficiencia del gobierno y por otro lado el gasto administrativo continuó aumen-tando. Los avances fueron parciales y para peor, hubo posteriores retrocesos.En las provincias no se hizo prácticamente nada.

MEDIDAS DE EFICIENCIA

Este grupo de medidas comprende:1. Reforma del régimen laboral en el sector público.2. La introducción de un nuevo sistema de contabilidad pública y de con-

trol de gestión para ir a la gestión por resultados. Esto hará posibleintroducir incentivos en los contratos individuales y en los colectivos.

3. Introducción masiva de tecnología informática en la administración,en el régimen de compras, control de gestión y administración tribu-taria. (Gobierno Electrónico o «e government»).

4. Descentralización y autonomía de gestión. Creación de competenciadonde sea posible.

5. Tercerización y privatización.

MANEJO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LA REFORMA

Uno de los cambios fundamentales es la sustitución del concepto de ca-rrera administrativa por el de la contratación por tiempo determinado en loscargos con responsabilidad de conducción. El propósito es aproximarse a las


modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Los con-tratos laborales alcanzarán todos los funcionarios con responsabilidad de uni-dades administrativas o con personal a cargo. El concepto de carrera adminis-trativa se preserva para aquellas áreas de gobierno que requierenespecialización. Son: fuerzas armadas; cuerpo diplomático; cuerpo judicial; yfuerzas de seguridad. En estas áreas se sostiene también la existencia de es-cuelas y centros de instrucción específicos tales como las escuelas militares oel Instituto del Servicio Exterior.

Del régimen del SINAPA (Sistema Nacional de la Profesión Administra-tiva) establecido por los decretos 993 y 994 de 1991, debe destacarse la relati-vización del principio constitucional de estabilidad del empleado público. ElSINAPA establece una evaluación anual del personal de manera que una cali-ficación inferior a «Bueno» significa la pérdida de la estabilidad. Esta es unacuestión fundamental ya que necesariamente una reforma requerirá una racio-nalización del personal. Otro aspecto importante del régimen del SINAPA esla introducción de mecanismos de eficiencia en la selección y promoción delpersonal. Si bien en ese régimen se mantuvo el concepto de carrera adminis-trativa, se limitó sujetando la promoción o renovación periódica de cargos eje-cutivos, a un proceso de concurso abierto.

La estabilidad en el empleo público constituye necesariamente un conceptorelativo. No puede anteponerse al objetivo de bien público en el caso de unareforma del Estado que se hace necesaria para mejorar los servicios a la socie-dad o para evitar un colapso por una situación fiscal desbordada. Se entiendeque la preocupación de los constituyentes debe quedar respondida con la in-corporación de indemnizaciones adecuadas y justas y que además la prescin-dibilidad de empleados públicos debe ser resultado de la reestructuración y ladesaparición del cargo. En el ámbito internacional se ha extendido este con-cepto, llegándose en algunos casos como el de Nueva Zelanda a un alto gradode flexibilización.

En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Direc-tor General, presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que ten-ga responsabilidad de conducción de unidades administrativas, sean cubiertospor concurso y mediante contratos con una duración de cinco años. Los con-cursos deberán ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administraciónpública y se valorará el desempeño en el cargo concursado en caso que el fun-cionario saliente se postule para la continuación.

Las condiciones de los concursos así como el contenido de los contratosdeberán ser definidos por cada ministro y deberán respetar las pautas estable-


cidas por la Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa. Los contratos con-tendrán metas y resultados a obtener tanto por la unidad administrativa a car-go como por el desempeño del contratado. El grado de cumplimiento de esosresultados influirá en la remuneración del funcionario y en la calificación a teneren cuenta en el concurso para la renovación del contrato.

Por razones prácticas en la transición, la primera designación para los car-gos luego de la reforma, podrá por una única vez y por un lapso máximo de dosaños, ser realizada sin el procedimiento de concurso, por cada uno de los minis-tros respectivos, seleccionando el nuevo funcionario entre los que están en dis-ponibilidad, teniendo en cuenta las funciones requeridas por el nuevo cargo.

En los organismos descentralizados se propone que rija la Ley de Contra-to de Trabajo o regímenes con mayor flexibilidad en el futuro.

CAMBIO EN LA CONTABILIDAD PÚBLICA

La introducción de una contabilidad pública aplicable a la medición de re-sultados, utilizada a su vez para la incorporación de incentivos, fue preanun-ciada en distintas leyes, pero solo quedó en enunciados. La Ley de Adminis-tración Financiera (1992), actualmente vigente, incluye entre sus objetivos«desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable so-bre el comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la di-rección de las jurisdicciones y entidades y para evaluar la gestión de los res-ponsables de cada una de las áreas administrativas» (art. 4° inc. c). Sin embargoesta disposición no fue reglamentada y nunca se puso en práctica.

La contabilidad pública deberá introducir las reglas usuales vigentes de lacontabilidad privada. Deberá sustituirse el criterio de lo percibido por el de lodevengado. Las pérdidas patrimoniales deberán reflejarse e incidir en el défi-cit. El sector público deberá presentar balances que concilien con el estado deresultados. La «ingeniería contable» deberá erradicarse como herramienta paradisimular erogaciones o crear ingresos.

La contabilidad deberá hacer posible la medición de resultados por cada uni-dad administrativa y también deberá producir índices aplicables a mediciones deeficiencia de gestión. Esto está relacionado con la aplicación del nuevo sistemade contratos laborales con incentivos y premios por la consecución de objetivos.

La propuesta de reforma administrativa debe tener en cuenta que no son igua-les las posibilidades de introducción de reformas según sea el tipo de funciónadministrativa. Por ejemplo, sería extremadamente complejo introducir premios


por resultados en las áreas que diseñan, supervisan y revisan políticas públicas(policymakers), incluida la función de legislar. Esto comprende la cúpula delpoder ejecutivo (el Presidente, los ministros, secretarios y subsecretarios) y susasesores, los legisladores y sus asesores, y una cantidad importante de direccio-nes sustantivas dentro de los ministerios. La medición de resultados para aplicarpremios o incentivos, no es prácticamente posible en los policymakers. Esto noquiere decir que éstos no logren resultados y que inclusive puedan juzgarse comobuenos o malos. Pero este juicio es cualitativo, o bien resulta de muchas circuns-tancias superpuestas que no pueden independizarse y medirse, para aplicar pre-mios que puedan inducir más eficiencia.

Por lo contrario, la gestión por resultados es perfectamente aplicable a lasáreas que administran regulaciones y a las que prestan servicios. Entran en estacategoría, por ejemplo, todos los entes reguladores de servicios públicos, losregistros ( de la Propiedad Inmueble, automotor, propiedad industrial, etc.), laComisión Nacional de Valores, el Banco Central (superintendencia bancaria),las escuelas, institutos y universidades, los hospitales, asilos, museos, biblio-tecas, el Poder Judicial, las Fuerzas Armadas, la Policía, la Administración deFinanzas Públicas (recaudación de impuestos y aduana), la ANSeS, las direc-ciones de apoyo de la propia administración (asuntos legales, personal, despa-cho, sistemas, prensa, protocolo, etc.), las obras sociales, el PAMI, Vialidad,Parques Nacionales, y muchos otros. Estas áreas son justamente las que de-mandan mayor cantidad de empleo público.

GOBIERNO ELECTRÓNICO

Consideramos esencial un mayor y pleno desarrollo de la tecnología in-formática en la administración del gobierno.

Con ella se buscará eficacia, eficiencia, transparencia de la acción de go-bierno y participación ciudadana. Nuestras iniciativas para integrar al Estadonacional con provincias y municipios son:

Centros de Atención del Ciudadano: servicios del Poder Ejecutivo porInternet, teléfono y faxIntegración de la información de los organismos públicos para volverobjetiva y previsible la acción estatalAdopción de políticas de compra y de gestión de la tecnología deri-vadas de las mejores prácticas en el sector público y privadoGestión del conocimiento estatal


Con el «Proyecto Sistemas de Información y Gestión de Gobierno», se bus-carán economías de escala en los procesos comunes de los organismos estata-les y se integrarán jurisdicciones y agencias. Para evitar altas inversiones entecnología, se relevará la capacidad instalada para identificar las mejores prác-ticas y aprovecharlas.

LA BRECHA DIGITAL

Uno de los objetivos principales de nuestra política de gobierno electró-nico será la reducción de la brecha digital. La idea de brecha digital debe to-marse desde dos perspectivas. Por un lado, facilitar el acceso equitativo de losciudadanos a toda la información y los servicios del gobierno, más allá de sulocalización geográfica y su nivel socio económico y educativo. Por el otro,brindará a la población conocimientos mínimos sobre el uso de tecnología parasu desarrollo cultural y su inserción en la nueva economía.

El Estado Nacional es responsable directo en la primera cuestión, por to-dos los servicios que brinda, e indirecto en los temas educativos y laboralesque ejecutan las provincias.

PASOS A DAR

En primer lugar, se convocará a las provincias y los municipios para el de-sarrollo conjunto de los Centros de Atención al Ciudadano.

Simultáneamente se propondrá una ley marco que unifique las áreas re-gulatorias de telecomunicaciones y medios. Tres aspectos clave de ese proyectoserán: respeto a la propiedad, políticas regulatorias transparentes, y organis-mos de control independientes y creados por ley.

COMPETENCIA Y AUTONOMÍA DE GESTIÓN

Dentro de las medidas de eficiencia deben mencionarse también las de unamayor autonomía y responsabilidad de gestión. Se trata de darle mayor auto-nomía de decisión a los funcionarios pero a la vez introducir mayor transpa-rencia y competencia. Se sustituyen las reglas rígidas que históricamente sehan introducido con el objetivo de evitar la corrupción pero que sólo han lo-grado crearle más espacio.

La introducción de autonomía y competencia es plenamente aplicable aunidades de servicios en grandes urbes. Es el caso de las escuelas y hospitales


autogestionados que están incorporados en las propuestas de Libertad y Pro-greso en las áreas de educación y salud.

REESTRUCTURACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN

El otro frente de la reforma administrativa es el de la modificación del ac-tual organigrama de la Administración Nacional por un nuevo diseño más sim-ple y eficiente.

Los criterios principales son:• reducir el número de niveles y de unidades administrativas en cada

área de gobierno;• disminuir la cantidad de personal y simplificar la estructura de cada

unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad;• definir los objetivos, misiones y funciones de cada unidad adminis-

trativa de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni va-cíos de responsabilidad.

Se deberá verificar que el conjunto de funciones y cometidos cubra las de-mandas de la Constitución Nacional y las leyes vigentes. Las remuneracionesse deben establecer de acuerdo con el mercado de trabajo para tareas y respon-sabilidades similares, con un criterio de eficiencia y equidad.

La reingeniería es de aplicación en todos los componentes de la adminis-tración gubernamental. La superposición de funciones y el exceso de nivelesde decisión afecta principalmente a los policymakers, a las tareas de planea-miento y a las de regulación.

a) Una nueva estructuraLa estructura del gobierno nacional propuesta responde al denominado cri-

terio de diseño «base cero». No se parte de la organización existente, sino quese diseña otra nueva que responda al objetivo de cubrir, con criterios moder-nos y eficientes de administración, todas las funciones gubernamentales esta-blecidas en la Constitución Nacional y las leyes vigentes. No debe haber su-perposiciones sino claridad en las líneas de decisión. El diseño base cero haceposible superar las deformaciones acumuladas en la organización actual.

La tarea de un diseño base cero comienza por la identificación de las fun-ciones que debe cumplir el Estado y en particular la Administración Nacional.Las definiciones básicas están en la Constitución Nacional y en la legislaciónvigente, la que incluye leyes, decretos y normas regulatorias. La identificación


de funciones requiere además un profundo conocimiento y experiencia de lagestión de gobierno y no puede dejarse de lado el marco filosófico con que seconcibe esa gestión. El principio rector en ese sentido, es la aplicación del prin-cipio de subsidiaridad: El Estado no realizará las funciones que pueda desa-rrollar el sector privado; el gobierno nacional no asumirá las funciones quepuedan tomar más eficazmente los gobiernos provinciales y el mismo criterioentre éstos y los gobiernos municipales.

La identificación de las funciones en cada nivel de gobierno permite evi-tar la creación de unidades administrativas que no atiendan una función y tam-bién verificar que una misma función no sea cubierta por más de una unidadadministrativa.

La utilización del criterio base cero implica diseñar una nueva adminis-tración y no meramente modificar la existente. A la hora de instrumentar esareforma se logra una mejor ejecución en comparación con las reformas que sólopersiguen eliminar o modificar componentes de una organización existente. Lasresistencias en este último caso son mayores, particularmente cuando las re-formas no son integrales y simultáneas sino paso a paso. En cada paso toda laresistencia se concentra en la unidad a suprimir y pueden impedir en los he-chos que se avance en reformas necesarias y que reclaman la sociedad y el sen-tido común. En definitiva, la aplicación de un diseño base cero hace tambiénpolíticamente más fácil la reforma.

b) Reducción del número de niveles en la pirámide administrativaEl esquema vigente en el gobierno nacional hasta la década del 40 conta-

ba sólo con tres niveles. Actualmente la administración nacional comprendecinco niveles, a saber: presidente, ministro, secretario, subsecretario y direc-tor nacional. En la organización propuesta se reduce a cuatro niveles: presi-dente, ministro, viceministro y director nacional.

Las nuevas organizaciones administrativas tienden a disminuir el númerode niveles intentando evitar el factor de multiplicación piramidal. Cada uni-dad en un nivel debe justificar dos o más unidades en el nivel inmediato infe-rior y esto determina que cuando se incorpora un nivel adicional no se sumasino que se multiplica el tamaño de la organización. En los últimos 50 años laAdministración Nacional produjo este efecto sucesivamente al incorporar ni-veles adicionales innecesarios.

El cargo de Vicepresidente no constituye un nivel por estar fuera de línea.Por debajo de los directores nacionales podrá haber subdirectores, pero no

constituirán unidades independientes.


c) Líneas definidas de responsabilidad en cada decisiónLas organizaciones administrativas deben tener líneas bien claras y defi-

nidas por las cuales transita cada decisión. Esto sólo puede lograrse si en cadanivel hay un solo funcionario que sea el responsable principal de una determi-nada función o tema. Si esto no ocurre y existen áreas distintas a un mismonivel que tratan con igual responsabilidad un mismo tema, surgen conflictosque requieren el arbitraje del nivel inmediato superior y además es imposibledeslindar responsabilidades y méritos.

La superposición de líneas de decisión es una característica de la Admi-nistración Nacional en Argentina. Esto ocurre en particular con las secretaríasde la Presidencia de la Nación, que cubren temas tratados en los ministerios

La propuesta de reforma establece que existe un solo gabinete y que cadaministerio tiene la responsabilidad principal (entiende) en los temas de su área.Otros ministerios pueden «intervenir» o «participar», pero el principal respon-sable «entiende».

Se han incorporado a la Jefatura de Gabinete las tareas de una nueva Di-rección Nacional de la Función Pública y la coordinación general de la infor-mática del Poder Ejecutivo Nacional.

d) Ramificación administrativa limitada y eficienteUn criterio moderno de buena administración establece que de cada uni-

dad administrativa superior no debe depender un número excesivo de unida-des inferiores. Se trata de reducir la ramificación y además evitar la pérdida deeficiencia que se produce cuando un funcionario debe conducir y controlar unnúmero excesivo de unidades inferiores. En esta propuesta se ha fijado un nú-mero máximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior.

e) Funciones sustantivas y funciones de apoyo.Las funciones sustantivas son las que hacen a la gestión del gobierno. In-

cluyen la formulación de políticas, el planeamiento, la elaboración de leyes,decretos y normas de gobierno, el control y aplicación de estas leyes y las re-gulaciones en general, además de la administración de los servicios públicossi los hubiere.

Las funciones de apoyo son las que atienden las necesidades de la propiaadministración. Son las de asistencia jurídica, despacho de los trámites y cir-culación de expedientes, contabilidad, administración del personal y recursoshumanos, protocolo, prensa e informática, por mencionar las más relevantes.


Las funciones y las responsabilidades de las unidades sustantivas son úni-cas y no se deben repetir en distintos ministerios. Por lo contrario, las funcio-nes de las unidades de apoyo se repiten en cada ministerio.

Las funciones sustantivas estarán a cargo de los directores nacionales, losque a su vez dependerán de los viceministros, y estos de los Ministros. Las fun-ciones de apoyo estarán a cargo de las Direcciones Generales, dependientesde un Coordinador General con rango de Viceministro.

Dado el tamaño limitado de algunos ministerios, se ha considerado quecuenten con unidades de apoyo, o sea Direcciones Generales, en común conotros.

f) AsesoresLos asesores no están formalmente en las líneas de decisión. Asisten con

sus conocimientos al funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre lasopiniones de un asesor y la de un funcionario de línea ubicado por debajo delasesorado. Este conflicto es tanto más delicado cuanto mayor es el nivel y larepresentatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuestano se incorporan asesores en la Presidencia de la Nación. Los asesores del Pre-sidente son sus ministros.

Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de ase-sores, fuera de línea, en asistencia a su gestión. Para cada viceministro se pro-pone dos cargos de asesores.

g) Organismos descentralizadosLos organismos descentralizados son unidades administrativas con auto-

nomía administrativa. En general tienen por función prestar servicios o con-trolar regulaciones.

Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura ad-ministrativa, aunque dependerán de un viceministro. Es sin duda convenienteque sean conducidos unipersonalmente y no por órganos colegiados. La estruc-tura de estos organismos seguirá pautas propias en cada caso, adoptando crite-rios propios de la actividad privada.

h) Cargos políticos y cargos de selección profesionalLos cargos políticos son aquellos cubiertos por designación discrecional

del funcionario superior, el que a su vez responde a la fuerza política o a laconfianza de quien resultó elegido por las vías constitucionales para ejercerpor un período de gobierno.


Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del más altonivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealta-des con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetración de estetipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continui-dad y profesionalidad mínimas que hacen a la esencia de un buen gobierno.

En esta propuesta se recomienda definir como cargos políticos a los de losMinistros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presi-dentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar pre-feriblemente en mecanismos de contratación, por concurso. Debe reconocer-se sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplenfunciones que por su importancia y alcance político deberían reservarse a de-signaciones políticas. Los demás cargos se cubrirán por selección profesionaly bajo reglas que se proponen en este trabajo.

i) Reforma de las instituciones legislativasTanto el Poder Legislativo Nacional como las legislaturas provinciales

y los consejos deliberantes municipales, han sido blanco de fuertes críticas

Estructura administrativa del Poder Ejecutivo Nacional

Presidente 1/

Vicepresidente 1/

Jefe de Gabinete Y Ministros 2/

Viceministros 2/

Coordinador GeneralCon Rango de Viceministro 2/

Directores Nacionales1/

Directores Generales 3/ Organismos Descentralizados 3/

1/ Electivo 2/ Político 3/ Selección por concurso


por los excesos de sus estructuras burocráticas, la ampliación innecesaria delnúmero de legisladores, las altas remuneraciones y gastos asociados, los abu-sos en viajes, designaciones de asesores u otorgamiento de pensiones gra-ciables con criterio clientelista o familiar. No cabe duda que la reforma debepasar también por los poderes legislativos, no con ánimo de alterar los prin-cipios constitucionales de la representación ciudadana ni el federalismo nila división de poderes, sino con el propósito de lograr eficiencia y reducir elcosto de esa importante función. Parecería incluso que si se quiere recuperarel respeto de la ciudadanía por el poder legislativo y por la política, esa re-forma es necesaria.

En este trabajo se incluyen propuestas de reforma administrativa para elCongreso Nacional consistentes en una sustancial reducción de su componen-te burocrático. Se considera conveniente establecer límites en el número de em-pleados administrativos, asesores y personal de apoyo directo, por cada legis-lador. Por ejemplo, que cada bloque legislativo designe asesores en un númeromáximo de cinco o de la cantidad de legisladores que integren el bloque, siesta cantidad fuere menor que cinco. Estos asesores podrán ser removidos pordecisión del jefe de bloque, sin que les corresponda indemnización alguna.Asimismo, cada bloque legislativo podría designar hasta diez auxiliares admi-nistrativos o una cantidad igual al doble del número de legisladores del blo-que si este fuera inferior a cinco. La misión de estos agentes sería la de apoyoa las tareas del bloque y sus legisladores y el reemplazo en caso de ausenciadel secretario individual de los legisladores.

Cada legislador podría además contratar mediante la figura de contratoeventual, un auxiliar administrativo, con funciones de secretario privado, y unasesor. La relación laboral de estas personas debe cesar al ser removidas por ellegislador, sin que les corresponda indemnización alguna, o finalizarán en susfunciones cuando el legislador correspondiente cese en su mandato por com-pletarlo o por cualquier otra razón.

No se incluyen en esta propuesta modificaciones a los mecanismos de re-presentación ni cuestiones de orden institucional que impliquen cambios niconstitucionales, ni de división política del país o sus provincias y municipios.Sin embargo, corresponde mencionar que existen iniciativas tales como la dis-minución del número de legisladores, la supresión de las cámaras de senado-res en las provincias, el agrupamiento de provincias y municipios, etc. Segu-ramente una reforma política a fondo deberá abarcar modificaciones de estetipo aunque no hayan sido incorporadas en este trabajo.


j) La estructura propuesta para el Poder Ejecutivo Nacional.7

Del presidente de la Nación dependerán:- El Jefe de Gabinete;- Los ministerios: del Interior y Justicia, de Relaciones Exteriores y

Culto, de Economía y Trabajo, de Cultura, Educación y Tecnología,de Salud y Acción Social, de Defensa,

Cada ministerio contendrá por debajo del Ministro, unidades administra-tivas en dos niveles: Viceministros; Direcciones Nacionales. En jurisdicciónde cada ministerio, estarán además los Organismos Descentralizados con de-pendencia de los viceministros. Habrá además en cada ministerio un Coordi-nador General con rango de Viceministro, que tendrá a su cargo la supervisiónde todas las direcciones generales de apoyo y la administración del ministerio.

La estructura propuesta es la siguiente:

A - Jefatura de Gabinete:- Vicejefe de Gabinete de Ministros: Dirección Nacional Legal y Técnica,

Dirección Nacional de la Función Pública, Dirección Nacional deInformática. Organismo: Sindicatura General de la Nación, que tendrádependencia funcional de la Jefatura de Gabinete, aunque contará con supropia estructura de apoyo administrativo y legal.

- Unidad Ejecutora de la Reforma del Estado: Su duración estará limitada ala duración del proceso de reforma, estimándose en un año.

B – Ministerio del Interior y Justicia:- Viceministro del Interior: Dirección Nacional de Asuntos Institucionales;

Dirección Nacional de Provincias; Organismos: Dirección Nacional deMigraciones; Archivo General de la Nación; Registro Nacional de las Per-sonas.

- Viceministro de Justicia: Dirección Nacional de Asuntos Registrales; Di-rección Nacional de Asuntos Penitenciarios, Dirección Nacional de Pro-curación del Tesoro de la Nación, Dirección Nacional de Escribanía Ge-neral del Gobierno de la Nación, Dirección Nacional de DerechosHumanos. Organismos: Registro de la Propiedad Automotor y CréditosPrendarios, Registro de la Propiedad Industrial y Derechos de Autor, Bo-letín Oficial, Registro de Reincidencia y Estadística Criminal, Registro de

7 Ver Anexo I: Proyecto de Ley de Reforma y Modernización de la Administración Nacional


Antecedentes de Tránsito, Inspección General de Justicia; Servicio Peni-tenciario Federal.

- Viceministro de Seguridad Interior: Organismos: Policía Federal; Gendar-mería Nacional; Prefectura Naval.

- Viceministro de Inteligencia de Estado.- Viceministro de Medios de Comunicación: Organismo: Servicio Oficial

de Radiodifusión.

C – Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto:- Viceministro de Relaciones Exteriores: Dirección Nacional de Asuntos

Europeos, Dirección Nacional de Asuntos Africanos y del Medio Oriente;Dirección Nacional de Asuntos Asiáticos y de Oceanía; Dirección Nacio-nal de Asuntos de América del Norte, Central y Caribe; Dirección Nacio-nal de Asuntos de América del Sur; Dirección Nacional de OrganismosInternacionales y Dirección Nacional de Relaciones Institucionales y Cul-turales. Organismo: Instituto del Servicio Exterior de la Nación.

- Viceministro de Relaciones Económicas Internacionales: Dirección Na-cional de Promoción del Comercio Exterior, Dirección Nacional de Co-operación Económica, Dirección Nacional de Integración EconómicaAmericana.

- Viceministro de Culto: Dirección Nacional de Culto Católico, DirecciónNacional de Registro Nacional de Cultos.

D – Ministerio de Economía y Trabajo:- Viceministro de Hacienda: Dirección Nacional de Presupuesto, Dirección

Nacional de Tesorería, Dirección Nacional de Contaduría, Dirección Na-cional de Crédito Público, Dirección Nacional de Programación de Inver-siones Públicas, Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Pro-vincias, Dirección Nacional de Contrataciones y Bienes del Estado.Organismo: Administración Federal de Ingresos Públicos; ONABE.

- Viceministro de Política Económica: Dirección Nacional de Política Ma-croeconómica; Dirección Nacional de Política Tributaria, Dirección Na-cional de Finanzas, Dirección Nacional de Comercio Exterior. Organis-mos: Comisión Nacional de Valores, Superintendencia de Seguros, InstitutoNacional de Estadística y Censos (INDEC).

- Viceministro de Industria y Comercio: Dirección Nacional de Defensa dela Competencia y del Consumidor, Dirección Nacional de Industria, Di-rección Nacional de Pequeña y Mediana Empresa; Organismos: Tribunal


de Defensa de la Competencia; Instituto Nacional de la Propiedad Indus-trial; Instituto Nacional de Tecnología Industrial y Minera.

- Viceministro de Agricultura y Ganadería y Pesca: Dirección Nacional de Agri-cultura, Dirección Nacional de Ganadería, Dirección Nacional de Pesca. Or-ganismo: Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agropecuaria (SYCAP);Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria y Desarrollo Pesquero.

- Viceministro de Medio Ambiente y de él la Dirección Nacional de Recur-sos Naturales, Dirección Nacional de Control de la Contaminación. Or-ganismos: Agencia de Protección del Medio Ambiente (APMA), Admi-nistración de Parques Nacionales.

- Viceministro de Infraestructura y Servicios: Dirección Nacional de Trans-porte y Puertos, Dirección Nacional de Recursos Hídricos y Saneamien-to, Dirección Nacional de Comunicaciones. Organismos: Dirección Na-cional de Vialidad, Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios(ETOSS), Organismo de Control de Concesiones Viales (unifica OCRA-BA y OCCV), Ente Nacional de Obras Hídricas y Saneamiento (ENOH-SA), Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORS-NA), Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), ComisiónNacional de Comunicaciones (CNC), Organismo Regulador de Seguridadde Presas (ORSEP).

- Viceministro de Energía y Minería: la Dirección Nacional de Energía yCombustibles; Dirección Nacional de Minería; Organismos: Ente Nacio-nal Regulador de Gas (ENARGAS), Ente Nacional Regulador de Energía(ENRE); Autoridad Regulatoria Nuclear.

- Viceministro de Trabajo y Seguridad Social: Dirección Nacional de Rela-ciones Laborales, Dirección Nacional de Fiscalización Laboral y de la Se-guridad Social, Dirección Nacional de Estadísticas y Estudios Laboralesy Previsionales. Organismos: Administración Nacional de la Seguridad So-cial (ANSeS), Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubila-ciones y Pensiones (SAFJyP); Superintendencia de Riesgos del Trabajo(SART).

E – Ministerio de Cultura, Educación y Tecnología:- Viceministro de Educación: Dirección Nacional de Educación General

Básica y Media, Dirección Nacional de Educación Superior, DirecciónNacional de Educación Tecnológica. Organismos: Universidades Nacio-nales; Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE); Ins-tituto de Financiamiento Educativo y Crédito; Academias Nacionales.


- Viceministro de Cultura: Dirección Nacional de Coordinación de las Po-líticas de Desarrollo Cultural y Artístico, Dirección Nacional de Patrimo-nio Cultural.

- Viceministro de Ciencia y Tecnología: Dirección Nacional de Coordina-ción de las Políticas de Desarrollo Científico y Tecnológico, DirecciónNacional de Financiamiento para el Desarrollo Científico y Tecnológico.

F – Ministerio de Salud y Acción Social:- Dirección Nacional de Medicina Sanitaria, Dirección Nacional de Coor-

dinación de Servicios de Salud, Dirección Nacional de Regulación y Con-trol; Dirección Nacional de Programas Sociales. Organismos: InstitutoNacional Central Único de Ablación e Implante (INCUCAI), Administra-ción Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (AN-MAT), Superintendencia de Seguros de Salud (SSS); Ente de Administra-ción del Programa de Asistencia Social (EAPAS) e Instituto deFinanciamiento de los Programas de Promoción Social (IFPS).

G – Ministerio de Defensa:- Viceministro de Defensa: Dirección Nacional de Planeamiento para la

Defensa; Organismos: Consejo Supremo de las FF.AA., Tribunal Superiorde Honor, Consejo de Guerra Permanente, Instituto Geográfico Militar,Registro Nacional de Armas, Auditoría General de las FF.AA., ObispadoCastrense, Subdirección Nacional del Antártico.

- Estado Mayor conjunto: Estado Mayor General de Ejército, Estado Ma-yor General de la Armada, Estado Mayor General de la Fuerza Aérea.

k - Unidades de apoyoLas tareas de apoyo administrativo a la estructura de la administración cen-

tralizada en cada ministerio, estarán a cargo de las Direcciones Generales de-pendientes del Coordinador General con rango de Viceministro, que depende-rá directamente del Ministro. Las Direcciones Generales son:

- Dirección General de Administración.- Dirección General de Asuntos Legales.- Dirección General de Prensa y Protocolo.- Dirección General de Secretaría y Despacho.- Dirección General de Informática.Las Direcciones Generales del Ministerio del Interior y Justicia prestarán

asimismo el servicio a la Presidencia de la Nación y a la Jefatura de Gabinete.


INSTRUMENTACIÓN DE LA REFORMA Y TRANSICIÓN

A los efectos de instrumentar la reforma se propone crear una Unidad Eje-cutora de la Reforma Administrativa (UERA) presidida por un funcionario conrango de Viceministro y dependiente del Jefe de Gabinete de Ministros. EstaUERA estará integrada por funcionarios designados uno por cada Ministerio.La Unidad Ejecutora debería contratar asesoramiento especializado, para elmejor cumplimiento de su función.

Se propone que esta Unidad Ejecutora tenga una duración de doce mesesa partir de la promulgación de la ley de reforma y que tenga por misión condu-cir y supervisar la instrumentación de la reforma, comprendiendo: a) La apro-bación de las normas laborales y reglas que regirán en las relaciones y tareasdel personal de la Administración Nacional; b) la aprobación de los contratostipo para cargos de directores nacionales y generales, y responsables de unida-des administrativas, con la inclusión de incentivos por cumplimiento de resul-tados acordes a los objetivos y metas; c) la aprobación de las dotaciones depersonal, su nivel jerárquico y remuneraciones, de los Organismos Descentra-lizados de la nueva estructura de la Administración Nacional, cumpliendo conlos límites presupuestarios que se fijen ; y d) las normas y procedimientos dela contabilidad por resultados, a ser aplicada en el ámbito de la Administra-ción Nacional.

Las tareas a) y b) podrían finalizar en un plazo corto, por ejemplo 45 días;la tarea c) podría extenderse por 120 días y la tarea d) no debería requerir másde 180 días.

La instrumentación de la reforma debe comenzar por la declaración en dis-ponibilidad a la totalidad del personal de la Administración Nacional, con ex-cepción del personal uniformado de las fuerzas armadas y de seguridad, el cuer-po diplomático, los funcionarios con cargos electivos y el personal del PoderJudicial.

Cada uno de los nuevos Ministros deberá designar las personas para cadacargo establecido en su nueva estructura. A esos efectos deberá seleccionar entreel personal en disponibilidad teniendo en cuenta sus antecedentes y especiali-zación. Una vez completadas estas designaciones así como las de Viceminis-tros y presidentes o administradores de Organismos Descentralizados, cadu-carán las actuales estructuras y entrarán en vigencia las nuevas. Los funcionarioscon rango de Secretario y Subsecretario al momento de la promulgación de laley de reforma, así como las máximas autoridades de organismos descentrali-


zados que no sean designados en la nueva estructura cesarán en sus cargos a lafecha de entrada en vigencia de la nueva estructura.

AMORTIGUACIÓN SOCIAL DE LOS EFECTOS DE LA REFORMA

El personal en disponibilidad que a la fecha de entrada en vigencia de lanueva estructura no hubiera sido designado en la nueva, continuará cobrandosus haberes por el plazo de seis meses si su antigüedad no superara los diezaños; por el plazo de nueve meses si su antigüedad fuera entre diez y veinteaños y por el plazo de doce meses si su antigüedad superara los veinte años8.Vencidos dichos plazos sin que el agente hubiera sido reubicado en la nuevaestructura, percibirá una indemnización equivalente al 70% del último salariomensual percibido, multiplicado por el número de años de antigüedad, y que-dará desvinculado de la Administración Nacional.

Las empresas o cualquier tipo de empleador del sector privado que con-trate a personal en disponibilidad no designado en la nueva estructura, tendráun crédito fiscal que podrá utilizar para cancelar cualquier obligación tributa-ria con el Estado Nacional, equivalente al 100% de los aportes patronales quese devenguen por los primeros dos años de contratación, por los conceptos dejubilación, asignaciones familiares, INSSJyP y Fondo Nacional del Empleo.Además, el nuevo empleador tendrá un crédito fiscal de hasta 10 MOPRESpor gastos que realice en cursos de capacitación para dicho empleado.

La Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa abrirá un registro de Or-ganizaciones No Gubernamentales que quieran dar ocupación no remuneradaa empleados en disponibilidad durante el plazo de percepción de haberes sinasistencia al trabajo. Pondrá a disposición de dichas entidades el listado depersonas en disponibilidad, con sus antecedentes.

REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LOS GOBIERNOS PROVINCIALES

Se propone que los acuerdos que el Gobierno Nacional lleve a cabo congobiernos provinciales, deberán condicionarse a que se realicen reformas enla administración provincial respectiva, del mismo carácter que la dispuestaen esta propuesta. Esta es una cuestión de fundamental importancia si se tieneen cuenta que el gasto primario del conjunto de las provincias supera al de la

8 Artículo 11 de la Ley N° 25.164.


Nación y hay además suficientes evidencias de una muy baja eficiencia en eldesempeño de la mayor parte de esos gobiernos.

LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN Y LA JEFATURA DE GABINETE

El Presidente de la Nación ejerce el mandato constitucional de conducir elPoder Ejecutivo Nacional, con el apoyo de sus ministros. En esta definición es-tán abarcadas las misiones y funciones del cargo, las que engloban la totalidadde las establecidas para sus ministros. Siendo el Presidente quien suscribe losdecretos y los proyectos de ley elevados por el Ejecutivo al Parlamento, su res-ponsabilidad es primaria en todos los temas sustantivos que requieran su firma.

En esta propuesta de reforma se retorna al principio de que los ministrosson a su vez los únicos asesores formales del Presidente dentro de la estructu-ra del gobierno. Por este motivo, la estructura organizativa de la Presidenciaes sumamente reducida y sólo la suficiente para el apoyo adecuado a la tareapresidencial. El Vicepresidente utiliza esa misma estructura y la que le proveeel Senado de la Nación en su función de presidirlo.

El Presidente dispondrá de una planta propia de apoyo de 100 personas,distribuidas en las siguientes funciones: secretaría privada; ceremonial; pren-sa; transporte; Casa Militar; servicios; Residencia Presidencial de Olivos.

Las funciones de apoyo de la Presidencia: Administración; Asuntos Lega-les e Informática, serán suministradas por las respectivas direcciones genera-les del Ministerio del Interior.

La seguridad del Presidente estará provista por los servicios de la PolicíaFederal, más allá de las funciones de la Casa Militar, que a su vez tendrá a sucargo las cuestiones de ceremonial militar propias del Presidente.

La Jefatura de Gabinete de Ministros tiene como responsabilidad ejercerlas atribuciones especificadas en los artículos 100 y 101 de la ConstituciónNacional y que antes de la reforma del año 1994 eran atribuciones del Presi-dente de la Nación. El Presidente de la Nación sigue siendo el Poder Adminis-trador que en aspectos instrumentales opera a través del Jefe de Gabinete deMinistros. En tal sentido, el primer inciso del artículo 99 de la ConstituciónNacional expresa «El Presidente de la Nación es el jefe supremo de la Nación,jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país».

Las tareas y responsabilidades que antes de la reforma de la ConstituciónNacional del año 1994 correspondían exclusivamente al Poder Ejecutivo debendesdoblarse entre el Presidente de la Nación y el Jefe de Gabinete de Ministros.


REFORMA PARA UN VERDADERO

FEDERALISMO FISCAL

POLÍTICA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL

83REFORMA PARA UN VERDADERO FEDERALISMO FISCAL

PROPUESTA PARA UNA POLÍTICA DE

COPARTICIPACIÓN FEDERAL

La propuesta de Libertad y Progreso contempla cambios referidos al sis-tema tributario en general y una modificación del concepto de coparticipaciónfederal de impuestos. Del actual sistema, en el que el gobierno nacional recaudaimpuestos en un monto que excede sus necesidades y transfiere a las provin-cias una parte de esa recaudación, se propone evolucionar a otro en el que seredistribuyen las potestades tributarias de manera que la Nación recaudará sólolo necesario para cubrir su propio gasto. Las provincias recaudarían en su con-junto lo necesario para su gasto conjunto, y para no alterar su situación actualse introduciría un fondo de redistribución entre ellas.

Los cambios tributarios propuestos son:1. La reducción gradual y eliminación en un plazo determinado de los

derechos de exportación (retenciones).2. La supresión del impuesto a las Transacciones Financieras (impuesto

al cheque).3. La eliminación del impuesto a la renta presunta.4. La rápida eliminación del Impuesto a los Sellos en las jurisdicciones

donde aún subsiste.5. La sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos (es propio de las pro-

vincias) por un impuesto a las ventas de consumo final.6. La transferencia a las provincias de la potestad de recaudar el Impuesto

a la Transferencia de Combustibles, los Impuestos Internos, el impues-to a las Ganancias de Personas Físicas y el impuesto a los Bienes Per-sonales. Retener para la Nación la recaudación y uso de lo obtenido,del IVA, el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas y los im-puestos al comercio exterior.

7. la reducción al máximo de los gastos tributarios (es el monto en tér-minos de recaudación perdida por las excepciones y regímenes pro-mocionales).

8. Reducción de la alícuota del impuesto a los Bienes Personales al 0,5%.


Las medidas 6 y 7 forman parte de la reforma del régimen de Coparticipa-ción Federal de Impuestos.

Es importante destacar que los cambios en la estructura impositiva debenhacerse en un marco de estabilidad y en forma gradual. El eje debe centrarseen reducir los impuestos distorsivos, pero teniendo en cuenta que hoy son im-portantes para mantener un superávit fiscal. O sea, su reducción y eliminacióndebe ir acompañada de una reforma administrativa que logre una disminucióndel gasto público por mayor eficiencia en el uso de los recursos y por el com-bate a la corrupción. Así, al eliminarse los impuestos que proponemos, el man-tenimiento del superávit fiscal no provendría de una reducción del monto des-tinado a aquellos gastos esenciales del Estado que no deben reducirse. Lo quese debe eliminar es el gasto originado en la burocracia innecesaria, en los sub-sidios sin justificación y en la incorrecta asignación de recursos.

Los acuerdos para la reforma constitucional de 1994 establecieron clara-mente un plazo hasta la finalización de 1996 para modificar el actual régimende coparticipación federal de impuestos. Este plazo no fue cumplido y hastahoy no se ha logrado ninguna reforma trascendente. La cuestión cobra una in-dudable importancia dada la débil situación fiscal de las provincias. Su grave-dad es hoy evidente, y un compromiso de fuertes reducciones en el gasto debeabarcar a los gobiernos provinciales y municipales. Todos ellos son parte delpaís y deben apoyar la solución del problema.

La actitud de los gobernadores ha sido tradicionalmente la de presentarun frente unido ante el gobierno nacional, resistiendo cualquier intento de re-ducir los fondos coparticipados. Esa misma actitud se observa en los legisla-dores nacionales, que frente al conflicto de intereses entre la Nación y sus pro-vincias, privilegian su pertenencia provincial. La naturaleza del régimen actualde coparticipación federal de impuestos es la que determina esos comporta-mientos y un permanente conflicto institucional. Los incentivos para actuar deesta manera están desalineados con el interés general del país. El gobierno na-cional posee escasos motivos para realizar cambios. Con el esquema actual ob-tiene excedentes sobre los recursos de asignación automática y así logra laposibilidad de realizar un manejo discrecional de esos fondos, premiando agobernadores e intendentes afines, y castigando a los no sumisos.

En su conjunto, el gasto provincial está financiado en más de un 60% confondos transferidos por la Nación y más de dos tercios de las provincias reci-ben una proporción que excede el 70%. Para un gobernador es políticamentemás redituable acrecentar los fondos recibidos de la Nación, que ponerle máspresión tributaria a sus propios ciudadanos. De la misma manera, cualquier go-


bierno provincial tendrá pocos incentivos para facilitarle a la AFIP el controlde la evasión en su territorio, ya que todo impuesto nacional evadido queda enun 100% dentro de la provincia, mientras que si es recaudado sólo vuelve enuna proporción mucho menor.

La propuesta es lograr correspondencia fiscal. Esto quiere decir que lasprovincias deberán ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestosnecesarios para cubrir la totalidad del gasto conjunto provincial. Esto es posi-ble devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manerade retener para la Nación sólo el cobro de impuestos que aporten lo que su gastorequiere. La distribución de las potestades tributarias en los distintos nivelesde gobierno: nacional, provincial y municipal, se establece en función del ca-rácter y la facilidad de recaudación y control de cada impuesto.

Las provincias recaudarán los impuestos que actualmente disponen, sus-tituyéndose el Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Fi-nales de Consumo. El Impuesto de Sellos se suprime donde aún no se lo hayahecho. Pero además se les transfiere la potestad de recaudar el impuesto a lasGanancias de personas físicas, el impuesto a los Bienes Personales, el impuestoa la Transferencia de Combustibles y los Impuestos Internos. De esta forma,el gobierno nacional retendría para sí el impuesto a las Ganancias de personasjurídicas, el IVA y los derechos de importación.

En nuestra propuesta desaparecen gradualmente los derechos de exporta-ción. Mientras tanto ello no suceda, los recaudará la Nación. De esta forma elgobierno nacional recaudaría aproximadamente lo mismo que hoy le deja ladistribución de fondos de la Coparticipación Federal y lo mismo sucedería parael conjunto consolidado de las provincias.

La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendríael severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo que el actualrégimen logra al asignar los fondos mediante fórmulas que consideran las ma-yores necesidades de las provincias más pobres. Esto se resuelve mediante elFondo de Redistribución de Recursos (FRR) al cual aportarán las provinciasel producido del impuesto a los combustibles. El criterio de redistribución delFondo será aquel que permita que no se alteren los porcentajes que resultan deaplicar el régimen actualmente vigente, cuando se instrumente el nuevo siste-ma. El cambio de la estructura impositiva no implicará por lo tanto un empeo-ramiento para las provincias más pobres, ya que se reemplaza la forma redis-tributiva de la coparticipación vertical por un sistema de redistribuciónhorizontal entre provincias mediante el FRR, sin variar en el empalme de re-gímenes la proporción de lo que recibe cada una. Pero lo importante es que los


porcentajes asignados a cada provincia en el inicio se mantendrán luego inal-terados. Todo aumento del gasto de una provincia por encima de lo que le co-rresponde, tendrá que tener como contrapartida un aumento de sus propios re-cursos impositivos.

El endeudamiento provincial estará estrictamente regido por reglas ma-crofiscales que la misma ley establecerá. Esto quiere decir que si un goberna-dor desea ganar el rédito político de un aumento del gasto, deberá tambiénenfrentar el costo político de aumentar sus propios impuestos locales para nosuperar su límite de endeudamiento.

Se creará la Comisión Fiscal Federal (CFF), con representación de todoslos gobiernos provinciales, para supervisar la distribución de los fondos delFRR.

La enorme ventaja de un régimen de este tipo será la supresión del cróni-co conflicto Nación-provincias, el correcto alineamiento de incentivos para re-ducir y hacer más eficiente el gasto público, un mejor control de la evasión, yla creación de un más efectivo control horizontal entre las provincias.

REGLAS MACROFISCALES PARA LAS PROVINCIAS

Durante los últimos años, el Sector Público Provincial (SPP) ha experi-mentado una creciente estrechez fiscal. El proceso se identifica con el fuertecrecimiento del gasto público provincial.

La insolvencia fiscal del SPP implica una importante inconsistencia inter-temporal, la cual es resultado de la falta de correspondencia temporal entre eldéficit y el gasto público y su fuente de financiamiento: la deuda.

Cuando se financia gasto público con deuda, se trasladan los costos de fi-nanciamiento hacia las futuras generaciones y los costos políticos hacia los go-bernantes del futuro. Es decir, las generaciones presentes perciben una trans-ferencia de recursos de parte de las generaciones futuras, que deberán afrontarmayores impuestos o percibirán menos servicios públicos en el futuro.

La inconsistencia intertemporal se corrige con reglas macro fiscales quese constituyen en restricciones intertemporales y permanentes sobre la políti-ca fiscal. En este sentido, deben introducirse dos reglas macrofiscales: una im-poniendo un límite a la deuda pública total de cada provincia y otra estable-ciendo un límite al gasto público total de cada una.

La deuda pública total de cada provincia no debería superar el 70% de losingresos fiscales totales del año de la jurisdicción. Para los casos particulares


de provincias que al momento de la promulgación de la nueva Ley la relacióndeuda pública provincial total/recursos provinciales totales fuera mayor al 70%,se fijaría un período de convergencia de 4 años luego de los cuales la deudapública provincial total se debería ubicar por debajo del 70% de los ingresosprovinciales fiscales totales. Dicho período de convergencia sería definido apartir del coeficiente «S» (ver anexo II) de la regla macro fiscal, el cual adop-tará un valor de 0.2 para el primer año; 0.5 para el segundo año; 0.7 para eltercer año y 1 para el cuarto año luego de la promulgación de la reforma a laLey de Coparticipación.

Es importante resaltar dos hechos. Primero, la regla macrofiscal de la deudapública provincial se establece como ratio de los ingresos totales y no del PBIgeográfico, ya que de este último no se cuenta con una disponibilidad anual delos datos.

Segundo, el denominador de la regla (recursos provinciales totales) ten-derá a crecer con la tasa de crecimiento potencial del producto, por lo cual enel largo plazo la regla le fija al crecimiento de la deuda provincial una trayec-toria vinculada al crecimiento del PBI potencial.

El gasto público total anual de cada una de las 24 jurisdicciones provin-ciales no podría superar el 100% de los recursos totales anuales de la jurisdic-ción a partir de la fecha de promulgación de la nueva Ley. De esta manera, alfijar un gasto público provincial máximo relacionado con los recursos provin-ciales totales, se exige superávit fiscal. Por consiguiente se vincularía, en ellargo plazo, la trayectoria temporal del gasto público con la tasa de crecimien-to del PBI potencial.

Hay que destacar que a fin de estimular una actitud anticíclica en el gastopúblico provincial, se debería establecer que el gasto público total provincialanual debe ser inferior al gasto público provincial anual del año anterior másuna proporción «Z» del gasto público permitido del año anterior que no fueerogado (ver anexo II). En este marco, en todas las jurisdicciones con una re-lación deuda pública provincial / recursos totales menor al 70%, la proporción«Z» adoptará el valor de 0.5 y su utilización anticíclica será facultad de la Co-misión Fiscal Federal. Por el contrario, para todas las provincias que en el pe-ríodo de convergencia no cumplan con el límite impuesto a la deuda provin-cial, la proporción «Z» tomará el valor de 1 de manera que todo el gasto públicono erogado pero permitido del año anterior deberá ser aplicado a la cancela-ción de deuda pública provincial.


ANEXO I: LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA DEL RÉGIMEN DE

COPARTICIPACIÓN PROPUESTA POR LIBERTAD Y PROGRESO

AntecedentesEn 1934, la ley 12.139 unificó los impuestos internos y estableció a su res-

pecto un régimen de coparticipación, buscando superar los problemas de su-perposición tributaria. Otros impuestos fueron luego sometidos a sistemas aná-logos. En 1973, la ley 20.221 unificó en un solo régimen a la generalidad delos impuestos coparticipados, manteniendo su vigencia mediante sucesivas pró-rrogas hasta el 31-12-1984. Luego, aún sin ley, dichos impuestos siguieroncoparticipándose «por acuerdo tácito» hasta que en 1988 fue sancionada la ley23.548, vigente hasta hoy.

En 1994, la Constitución Nacional incorporó la coparticipación a su textocomo método o instrumento para distribuir contribuciones de concurrencia pro-vincial y nacional, pero recaudadas exclusivamente por la Nación, fijando laspautas al respecto. La cláusula constitucional transitoria sexta dispuso que «Unrégimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y lareglamentación del organismo fiscal, serán establecidos antes de la finaliza-ción del año 1996». Este mandato constitucional permanece incumplido.

Juzgada por sus efectos, suele afirmarse que la coparticipación ha dañadonuestro federalismo. Se sostiene que «ha creado un Estado más unitario que elanterior, pues la Constitución de 1853-60 proporcionaba recursos financierosa las provincias que les permitían gran autonomía en su desarrollo. Mediantela coparticipación se instauró un régimen más centralizado que debilitó eco-nómica y financieramente aún a las provincias más ricas. Las colocó en un es-tado de verdadera y lamentable dependencia». (Pérez Guilhou: «Derecho Cons-titucional de la Reforma de 1994», Depalma, 1995, p. 49); «Las provincias seencuentran cautivas de un régimen que acusa notorios desvíos que desnatura-lizan la esencia del federalismo...». (Spisso, «Derecho Constitucional Tribu-tario», Depalma, 2000, 26, 215).

A estas críticas se suman otras relativas a falta de equidad, favoritismo,conflicto de intereses, politización, presiones e ilegalidades en la instrumen-tación y aplicación del sistema.

La necesidad de revertir la situación nos lleva a proponer la descentrali-zación de potestades tributarias hacia las provincias, la sustitución del régimen


de coparticipación vigente por otro organismo de redistribución regional, elotorgamiento de incentivos (e incluso la aplicación de sanciones) a las provin-cias según sea su desempeño fiscal y la puesta en vigencia de reglas macrofis-cales provinciales, complementarias de la legislación nacional.

La viabilidad legal de estas políticas depende, desde luego, de que la Cons-titución no las excluya o prohíba. Entendemos que no lo hace. Por el contra-rio, coparticipar o no coparticipar impuestos, en los términos de la Constitu-ción de 1994, se encuentra autorizado libremente y no ha devenido, en ningúncaso, obligatorio.

2. La coparticipación prevista en el art. 75, inc. 2, párrafo 1 es potestativay no obligatoria.

Fundamos este criterio en las siguientes razones:

a) El texto de la Constitución:Según Dalla Vía («Derecho Constitucional Económico», Abeledo-Perrot,

1999, p. 590) «La Constitución no establece que los recursos del art. 75 inc. 2se «deban coparticipar» sino que, por el contrario, afirma que los mismos «pue-den coparticiparse» tal como lo sostiene un sector de la doctrina.

«Son coparticipables» significa «son susceptibles de coparticipación», es de-cir que las contribuciones «pueden o no, coparticiparse». Son palabras claras queno establecen una regla imperativa, sino la existencia de dos posibilidades.

No se trata de semántica, sino de asumir el sentido de la Constitución se-gún sus propios términos. Esta es la primera regla de interpretación. «Las pa-labras de la Constitución están allí, (en su texto), legibles y accesibles a cual-quiera» y esto es «lo primero que hacen los jueces al indagar el sentido de unanorma, de la cual no pueden apartarse sino en caso de oscuridad». (Sagües «Lainterpretación judicial de la Constitución», Depalma, 1998, p. 65 y s.s.).

También se ha dicho: «Las palabras que emplea la Constitución deben serentendidas en su sentido general y común. En ningún caso ha de suponerse queun término constitucional es superfluo o está demás, sino que su utilizaciónobedeció a un designio preconcebido de los autores. (Linares Quintana, «Re-glas para la interpretación constitucional», Plus Ultra, 1988, p. 65).

En consecuencia, según el texto de la Constitución, los impuestos del art.75 inc. 2 C.N. no son de coparticipación obligada sino potestativa del Congre-so Nacional.

El Dr. Bulit Goñi ha sostenido lo contrario, («La Ley», 1995-D-983). Paraél, «en primera impresión (...) las palabras «son coparticipables» indicarían que


la coparticipación ha sido consagrada como autorización y no como obliga-ción», es decir que aquellos gravámenes «podrían ser coparticipables o no».Sin embargo Bulit Goñi señala después que las expresiones usadas en otrospárrafos del inciso 2 «no dejan dudas sobre la obligatoriedad del régimen».Señala las siguientes: «instituirá regímenes», «garantizando la automaticidad»,«la distribución será equitativa», «la ley tendrá origen en el Senado», «no po-drá ser modificada», etc.

Afirmar que para nuestra Constitución la coparticipación es potestativa nocontradice las reglas señaladas por Bulit Goñi. Dichas reglas son ciertamenteobligatorias pero sólo respecto de las contribuciones que el Congreso ha re-suelto coparticipar y que, en consecuencia, deben someterse al régimen de lasleyes convenio. En cambio no se aplican a las contribuciones que no se copar-ticipan.

La Constitución no establece un sistema único y por completo abarcativo.Las contribuciones del art. 75 inc. 2 serán coparticipadas, o no, en todo o enparte, según lo resuelva el Congreso. Las provincias recuperarán, o no, el ejer-cicio directo de todas o parte de sus atribuciones de imposición y recaudación.Las alternativas previstas por la Constitución surgen de una interpretación li-teral, objetiva y sistemática de su claro texto.

Concluye diciendo Bulit Goñi: «Entiendo que hubiese sido recomendableque el primer párrafo del inciso 2, dijese, «serán coparticipados» en lugar de «soncoparticipables». No ha ocurrido así y la regla consagrada es explícita.

b) La congruencia entre la coparticipación potestativa y nuestraorganización federal:

El Congreso Nacional argentino sanciona sus leyes por el sistema demo-crático de la decisión mayoritaria, requiriéndose a veces -como en el caso- ma-yorías especiales. Ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los vo-tos de todos los diputados ni de todos los senadores miembros de la Cámaradonde se encuentran igualitariamente representadas las provincias y la CiudadAutónoma de Buenos Aires.

Nuestro federalismo, conforme a su naturaleza, se estructura en una Cons-titución y no en un pacto. El gobierno nacional tiene órganos que expresan lavoluntad de la Federación como totalidad. En la esfera de sus competencias,dichos órganos poseen autoridad directa sobre los estados provinciales y so-bre sus habitantes. Las provincias argentinas no son estados soberanos ni tie-nen poder de veto sobre las decisiones del Congreso sino que son estados miem-bros de una Federación.


Nuestra organización federal no es congruente con la obligatoriedad de lacoparticipación porque esta última deriva hacia una suerte de poder de veto decada autoridad provincial sobre el contenido y los efectos de las leyes del Con-greso, con indeseables alternativas de gran conflictividad.

Existen algunas opiniones según las cuales las leyes de coparticipación de-ben ser aceptadas «por la totalidad de las provincias», es decir supeditando sueficacia a una aceptación unánime, cuestión que luego analizaremos.

Si la coparticipación fuese obligatoria y la aceptación de las leyes respec-tivas debiese ser unánime se habría injertado en nuestra organización federalun rasgo impropio de la misma al admitir que, como en una Confederación,los estados miembros pudieran rechazar la decisión mayoritaria.

No se concibe que por simple vía de interpretación puedan introducirsedeformaciones de tal entidad en nuestra Constitución.

3. El resultado de la interpretaciónPara Dalla Vía «el sistema federal fiscal no se agota en la Ley de Coparti-

cipación». Añade este autor un argumento de finalidad o resultado señalandoque es necesario «atender a las necesidades de un federalismo real». Fortale-cer a las provincias puede requerir, en diversa medida, que ellas recuperen elejercicio de sus propios poderes de imposición y recaudación. Observa tam-bién dicho autor que, aún fuera de los inc. 2 y 3, la Constitución autoriza alCongreso (art. 75 inc. 9) para «acordar subsidios del Tesoro Nacional a las pro-vincias...». Señala que se trata de otra excepción a la coparticipación fiscal.

La coparticipación es un método, un instrumento y no una sustancia ni unfin en sí mismo. En su momento fue adoptada por razones de conveniencia yno para convertirse sesenta años después en una forma rígida, sin alternativas,mientras que la evolución material y de las ideas aconsejan el empleo de nue-vos y mejores instrumentos. La Nación y las provincias pueden coparticipartodos, parte o ninguna de las contribuciones indicadas, si sus legítimos repre-sentantes políticos así lo resuelven, no existiendo obstáculo en el texto de laConstitución que lo impida.

Es necesario optimizar el desempeño de nuestras instituciones financie-ras y fiscales adecuándolas en base a la experiencia de la crítica situación ac-tual.

La interpretación que hemos procurado desarrollar no es la única. Sueleafirmarse sin mayor análisis que la coparticipación es obligada y que la C.N.viene de consagrar el derecho de las provincias a participar de todos los im-puestos nacionales. Por ejemplo, sostiene Spisso que la reforma constitucional


ha reconocido «el derecho de las provincias a participar en la distribuciónde los impuestos nacionales, derecho que anteriormente la Nación podía ne-gar o desconocer, recurriendo al arbitrio de denunciar la ley convenio o bienno formalizando un nuevo acuerdo al vencimiento del que se encontraba encurso de ejecución» (Spisso, op.cit., 200). Sin embargo, lo que ha hecho laConstitución de 1994 ha sido superar el debate acerca de la constitucionali-dad o inconstitucionalidad de la coparticipación, autorizarla como potesta-tiva y fijar pautas a las leyes convenio, para los casos en que ellas se utili-cen.

Conviene agregar algo respecto de los derechos aduaneros que el art. 4 atri-buye al Tesoro Nacional y que la Constitución no menciona como «copartici-pables» en el art. 75 inc. 2, refiriéndose a ellos en el art. 75 inc. 1 (C.N.). Estosimpuestos pertenecen a la Nación y su coparticipación no se encuentra dispuestani siquiera autorizada. No obstante, alguna doctrina sostiene que la Constitu-ción no ha prohibido coparticiparlos y que, por lo tanto, es posible disponerloasí por ley. (Cafferata Nores, Ignacio y Porto, Natalia, «Coparticipación fede-ral de impuestos», 1999, p.p. 42, 141 y 154-155).

4. Las leyes convenioNos referimos ahora a ciertas reglas que la Constitución establece, en cuan-

to a los trámites para la elaboración, sanción y adhesión, cuando ellas se utili-cen.

El Artículo 75, inciso 2, párrafo 3 (C.N.) dispone: «Una ley convenio so-bre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias instituirá regímenesde coparticipación...». Y, en su párrafo 4 agrega: «La ley convenio tendrá comoCámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absolutade la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada uni-lateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias».

Las leyes convenio son instrumentos en parte de naturaleza contractual por-que las provincias, para participar en la distribución, «adhieren» a un régimenque otorga derechos e impone obligaciones a las partes. Las provincias pue-den adherir o no, o bien denunciar el convenio al cual han adherido, opcionesque han devenido escasamente posibles.

La adhesión provincial se expresa mediante leyes de sus respectivas le-gislaturas, que incluyen ciertos contenidos que las leyes convenio exigen. (Con-frontar las leyes 12.139, 12.956, 14.390, 14.788, 20.221, 23.548). Esta últimaley no menciona la denuncia del régimen pero es este un derecho incuestiona-ble de las provincias. (Spisso, op. cit., 221).


Con estos antecedentes, la Constitución de 1994 introduce reglas que tie-nen por objeto favorecer la posición y/o participación de las provincias mien-tras se elabora el proyecto de ley convenio y también después de sancionado.

Con dicha finalidad, el art. 75, párrafo 3, expresa: «Una ley convenio, so-bre la base de acuerdos con las provincias instituirá...». De esta manera se cons-titucionaliza cierta participación de las provincias en la preparación del pro-yecto de ley. Sin embargo no se precisa trámite concreto alguno.

En consecuencia, no se innova demasiado sobre las existentes prácticasde consulta, las cuales incluían presumiblemente acuerdos, al menos entre lossenadores, representantes de las provincias como estados federales. Tambiénrefuerza la participación senatorial el párrafo 5 (art. 75, inc. 2, C.N.) cuandodispone que «La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado». Ne-cesariamente los senadores de cada provincia deberán involucrarse en el pro-yecto de ley.

Es probable que, como señala Bulit Goñi (op. cit., 986), la frase «sobre labase de acuerdos con las provincias» favorezca el protagonismo de sus gober-nadores, otorgándoles cierta mayor gravitación. La Constitución busca preve-nir la sanción de una ley, carente de adecuada preparación, que pueda enfren-tar a las provincias a un hecho consumado, dejándoles la simple opción deadherir o no. Según Pérez Hualde («Coparticipación Federal de Impuestos enla Constitución Nacional», Depalma, 1999, p. 63) la mencionada base de acuer-dos «no debe tomarse en tono excesivamente formal ya que la oportunidad ylugar para ellos podría ser el propio Senado de la Nación (...) el propio proyec-to de ley convenio puede constituir -en los hechos- el acuerdo previo, o losprincipios de él, que la Constitución prevé de modo genérico y no formal».

Por último, se dispone que la ley convenio sea sancionada por una mayo-ría especial, «la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara», (art. 75,inc. 2, párrafo 4). Esta regla excluye la previa necesidad de acuerdos consenti-dos por todas las partes.

5. Aprobación de la ley convenio por las provinciasLa constitución no requiere que ella lo sea por la totalidad de las provin-

cias. El art. 75, inc. 2, párrafo 4, dispone que «la ley convenio… será aprobadapor las provincias».

La doctrina considera generalmente que el término «aprobación» no im-porta otra cosa que la tradicional «adhesión», efectuada por ley de cada una delas provincias que adhieren. Esta expresión es jurídicamente más correcta queaprobación y mejor expresiva de la naturaleza del acto.


Pérez Hualde, sostiene que tal aprobación-adhesión debe ser de «todas lasprovincias». Sin este concurso, agrega, «la ley convenio carece por completode validez». Según este autor «así surge del texto constitucional (porque) laley convenio tiene naturaleza de tratado interprovincial y (porque) la coparti-cipación no solo consiste en una distribución de recursos, sino que implica ne-cesariamente una transferencia de recursos de una provincia a otras». (PérezHualde, op. cit., p. 70-71).

Esta opinión merece graves reparos: La necesidad de la aprobación-adhe-sión unánime de las provincias no surge del texto constitucional. Expresamosya que el Congreso sanciona sus leyes por mayoría, pero que ninguna ley, des-de luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de to-dos los senadores. Supeditar la eficacia de una ley sancionada por el Congresonacional a la aprobación unánime de las provincias contradice nuestra Consti-tución, se aparta del federalismo consagrado por ella. Se trata, sí, de la apro-bación-adhesión por cada provincia que decide incorporarse al régimen, cuandoeste se utiliza. De otro modo se desconocerían los principios básicos de nues-tro sistema federal. Nos remitimos aquí a lo ya expresado sobre el tema.

Si la Constitución exigiera que la «aprobación» de las provincias fuese uná-nime hubiera podido decir, por ejemplo: «la sanción de una ley convenio re-quiere que el Senado se expida por unanimidad». Sólo de una manera clara yexpresa podría incorporarse a la Constitución una excepción de tal magnitud anuestro régimen federal.

Desde luego, las provincias y el estado nacional deberán procurar que laadhesión de las provincias a las leyes convenio tenga lugar en condiciones sa-tisfactorias para todas las partes.


ANEXO II: LAS REGLAS MACROFISCALES

Límite para la deuda del SPPLDT it = DT it / RT itDonde:LDT it: límite deuda pública total provincial de la provincia i en el período tRT it: recursos totales de la provincia i en el período tDT it: deuda pública total provincial de la provincia i en el período tSi DT it / RT it e» LDT it LDT it d» DT it / RT it + S (LDT it - DT it / RT it)Para las provincias que no cumplan con el límite LDT it = DT it / RT it al

momento de la promulgación, se fija un sendero temporal «S» que estableceráen cuántos años se deberá alcanzar el límite.

Límite para el gasto del SPPSe fija un gasto público provincial máximo que también se relaciona con

los recursos provinciales totales de manera de exigir superávit fiscal. De estaforma, también se vincula, en el largo plazo, la trayectoria temporal del gastopúblico con la tasa de crecimiento del PBI potencial.

G it d» G it*G it* = RT itDonde:G it: gasto público total de la provincia i en el período tG it*: límite máximo permitido para el gasto público total de la provincia

i en el período tRT it: recursos totales de la provincia i en el período tSe impone una fuerte restricción al comportamiento de las administraciones

provinciales pero al mismo tiempo se estimula un comportamiento anticíclico.Se pueden acumular «incrementos del gasto permitidos no utilizados» de

manera de poder ser aplicados en períodos de recesión con el objeto de reacti-var la economía. Esta posibilidad surge a partir de gt cuyo valor dependerá po-sitivamente de «Z» (gt será mayor cuanto mayor sea Z).

G it d» (1 + gt) G it-1gt = Z [ (G it*-1 / G it-1) – 1 ]

Las provincias que sobrepasen el límite máximo de deuda deberán utilizarel componente gt para cancelar deuda hasta que alcancen el límite exigido.


RELACIONES LABORALES

POLÍTICAS EN MATERIA LABORAL

99RELACIONES LABORALES

PROPUESTA DE POLÍTICAS EN MATERIA LABORAL

Una reforma profunda del modelo vigente de relaciones laborales imponecambios legales y estructurales tanto en el plano individual como colectivo,poniendo énfasis en el empleo y su promoción como objetivos prioritarios ycentrales.

La evolución del empleo depende del crecimiento de la economía. Por lotanto las normas laborales deben ser suficientemente equilibradas de manerade proteger a quienes aportan su trabajo, pero sin generar desincentivos a lainversión ni a la productividad. Sólo la creación de empleo y el aumento deproductividad pueden constituir la base sólida de salarios elevados.

Toda imposición o carga sobre el salario provoca una sustitución de manode obra por capital, afectando el nivel de empleo. La oferta agregada de manode obra es relativamente rígida, no así la demanda. Es por ese motivo que cual-quier aumento del costo laboral debido a mayores impuestos y cargas sobre eltrabajo, reduce el salario de bolsillo.

Es imprescindible promover la negociación de salarios y condiciones la-borales en un marco de modernidad y de productividad, entre interlocutoresgenuinos y con intereses distintos pero finalmente alineados por la búsquedadel éxito de la empresa. Los resultados serán los mejores posibles frente a cadacircunstancia o contexto en el que se desarrolla la actividad de la empresa ydel sector.

Es necesario que el modelo sindical sea transparente y que asegure el ple-no ejercicio de la libertad sindical, individual y colectiva. Se debe asegurar lademocracia sindical en todos los planos, no solo el electivo, sino en lo que hacea la participación real de los representados en la vida interna de los gremios.

Se debe dar preferencia a los acuerdos laborales de nivel menor (empre-sa, sector geográfico, etc.), que a los acuerdos colectivos a nivel de sector deactividad. Sólo a nivel de empresa, con sus propias ventajas y dificultades, ase-gura la convergencia de intereses entre accionistas y trabajadores

Será imprescindible realizar cambios en materia de controles administra-tivos, autoridad de aplicación, y policía laboral que resulten compatibles conel nuevo modelo. Es importante evitar la duplicación y hasta la triplicación delas autoridades administrativas competentes en cada jurisdicción, que además


de ser un dispendio innecesario, son ineficientes y generan conflictos jurisdic-cionales, desprotegiendo tanto a los trabajadores como a los empleadores.

En este marco, es imprescindible contar con un centro único de informa-ción de los ciudadanos económicamente activos que abarque ocupados y des-ocupados, y su eventual vínculo con prestaciones, sistema de salud, régimenprevisional, riesgos del trabajo, beneficios, subsidios o retribuciones, a fin deevitar discrepancias, incongruencias e incompatibilidades.

POLÍTICA LABORAL INDIVIDUAL

En el plano individual hemos contemplado tanto los aspectos relativos alcomienzo de la relación laboral, como a su desarrollo, la extinción y las basespara una cobertura razonable al momento que la persona busca un nuevo em-pleo. Los aspectos relevantes son:

EMPLEABILIDAD Y FORMACIÓN

Las competencias requeridas por la demanda de trabajo en el mercado, eslo que se denomina empleabilidad, que en la actualidad está claramente dete-riorada por el retraso educativo y el deterioro de las carreras de oficios, habili-dades y profesiones que se utilizan en las distintas industrias y servicios.

Para acceder a un trabajo digno es imprescindible contar con la capacita-ción, entrenamiento y nivel profesional adecuados.

CONTRATACIÓN FLEXIBLE Y PROMOCIÓN A LA CREACIÓN DE EMPLEO

Si el contrato es rígido, en cuanto demanda numerosos requisitos y condi-ciones, tiene cargas y costos excesivos y no cuenta con una legislación que brin-de seguridad jurídica para ambas partes, el empleador será siempre reticentepara generar nuevos puestos de trabajo. Es por ello, que se debe flexibilizar lacontratación de modo que todas las trabas queden liberadas, y a la vez se brin-den garantías para que no se produzcan contingencias imprevisibles y despro-porcionadas. El comienzo del contrato de trabajo a través del período de prue-ba, el contrato de plazo fijo flexible, y otras formas de contratación modulares(conforme a los requerimientos de ciertas actividades o modalidades) debenser un medio de promoción eficaz del empleo y una fórmula para bajar los costoslaborales. No obstante esto, quien preserve la continuidad del contrato de tra-


bajo debería contar con un incentivo y no con desincentivos. Lo mismo paraquien genere nuevas oportunidades de empleo, por ejemplo la reducción de lascargas sociales cuando se crean nuevos puestos de trabajo, y la reducción esmayor si se toma personal que tiene graves dificultades para reinsertarse. Otrosincentivos posibles son el diferimiento del pago de las cargas sociales o el pagoen cuotas de las mismas cuando se tuvieran dificultades económico-financie-ras para afrontarlas.

FLEXIBILIZACIÓN INTERNA

El desarrollo de la relación laboral necesita de la dinámica que exigen losnuevos procesos y las nuevas tecnologías. Es necesario que se pueda aplicar lapolivalencia funcional sin otra limitación que la razonabilidad en su implemen-tación y su instrumentación debe insertarse en el contrato individual o en losacuerdos colectivos formales e informales.

NUEVO SISTEMA DE DESPIDO Y SEGURO DE DESEMPLEo

La indemnización por despido debe sustituirse por un sistema contributi-vo que ampare al trabajador frente al despido y también frente al desempleo.Esto resultaría conveniente tanto para el empleador como para el trabajador,aseguraría un régimen eficaz de amparo frente a la desocupación, y a la vezestablecería costos previsibles para las empresas. Para cubrir las contingenciasprecitadas, se puede crear un fondo con aportes del trabajador (ahorro), con-tribuciones del empleador (fondo de garantía), Los administradores de estosfondos pueden ser entes autónomos creados al efecto por ley o por vía del con-venio colectivo. Este fondo es individual y propiedad del trabajador. En casode no usarlo se podrá convertir en una renta vitalicia al momento de la jubila-ción.

MODELO DE CONTRATACIÓN

El contrato laboral en sí mismo debe estar precedido por los puentes queunen a una persona que busca empleo con el mercado de trabajo. Son temascentrales los jóvenes sin experiencia, las mujeres en general, los hombres demás de cuarenta años, y los que carecen de la capacitación y entrenamiento.La empleabilidad es la palabra utilizada para definir las habilidades y conoci-


mientos que requiere un aspirante para poder ingresar o reingresar al mercadode trabajo. La facilitación de los puentes y la reducción de los costos de con-tratación, son vitales para incentivar las contrataciones. Por ende, el primertramo de la contratación debería contar con una fuerte reducción de las contri-buciones patronales, que en la medida que tiendan a cero aumentarán la cap-tación de trabajadores.

Se debe promover la unificación de los planes de becas y pasantías, exten-der el período de prueba, premiar al empleador que confirma al trabajador, y evitarque se utilicen estos instrumentos como un medio para sólo reducir aportes.

MODELO DE RELACIÓN LABORAL

El desarrollo de la relación laboral necesita de herramientas que algunasempresas las han logrado por vía de cambios culturales y negociaciones labo-rales arduas y a menudo incompletas.

En rigor, es imprescindible que las relaciones laborales se rijan como mí-nimo con los siguientes instrumentos:

1. Multifuncionalidad o polivalencia funcional: la tarea no es más el ejede la actividad productiva de la persona, ya que necesariamente realizauna serie de actividades que no solo son de igual jerarquía que la querevista la persona, sino que pueden ser de inferior o de superior jerar-quía, en la medida que sean compatibles y razonables, y en la medidaque la persona tenga capacitación y entrenamiento para realizar las dis-tintas funciones. Esta polivalencia funcional, se denomina multiprofe-sionalidad cuando importa el conocimiento de distintos oficios o pro-fesiones. Se debería acceder a ella por contrato individual, o por mediode acuerdos colectivos formales o informales. La única condición es quese pacte en forma previa a fin de preservar el principio de buena fe.

2. Jornada y descansos flexibles: la jornada variable o flexible, o la jor-nada promedio ya se están implementando en algunas empresas. Laexigencia de que se pacta por convenio colectivo, que de por sí es res-trictiva se debería extender a los contratos individuales, los contratospluriindividuales y los acuerdos colectivos informales.

3. Premios en la remuneración: Es conveniente que una parte de laremuneración responda a pautas de productividad, de producción,de rentabilidad y en general de resultados medidos objetivamente.


4. Movilidad razonable de las condiciones de trabajo: Las fórmulasde contratación deben estar combinadas con modelos de relaciones la-borales que aseguren la movilidad funcional y la movilidad local deltrabajador dentro de condiciones razonables.

MODELO DE EXTINCIÓN DEL CONTRATO DE TRABAJO

La indemnización por despido como existe hoy (art. 245 LCT y Ley25.013) serían reemplazadas por un fondo de capitalización individual, quese financiaría con aportes del trabajador (ahorro) y contribuciones del em-pleador (capitalización).

El desocupado bajo estas condiciones deberá ser convocado a tareas deapoyo, comunitarias o asistenciales, deberá tomar un empleo conveniente dis-ponible que se le ofrezca, y deberá cumplir con los controles y planes de re-conversión que impongan el sistema.

El empleador debería aportar un monto adicional al fondo en caso de des-pido sin causa. El preaviso será uniforme en todos los casos, por un plazo deun mes, contado a partir de la fecha de notificación, y sustituible por un aporteequivalente.

Con el sistema expuesto se genera un régimen que asegura el pago del be-neficio a los eventuales despedidos, brinda cobertura de desempleo y evita losfraudes.

A la vez, se cumple con los requisitos constitucionales y legales, en cuan-to que brinda cobertura por despido arbitrario,

Todas las demás fórmulas de extinción deberían adecuarse con un meca-nismo compatible. Por ejemplo, si el trabajador hace abandono de trabajo orenuncia, no accedería a la utilización del fondo. Si se pasa de la actividad de-pendiente a la autónoma, los fondos acumulados deberían reintegrarse pasadoun cierto plazo. Al momento de la jubilación el fondo no utilizado puede trans-formarse en una renta vitalicia que se suma al haber jubilatorio. Si el trabaja-dor muere, deberían cobrar los beneficios la esposa, por ella y por sus hijosmenores, y una lista de causahabientes.

POLÍTICAS DE EMPLEO Y TRANSFERENCIA

Es imprescindible promover la creación de nuevos puestos de trabajo, juntoa un sistema asistencial eficaz que a la vez facilite y opere la transferencia de


los desocupados hacia el mercado de trabajo y el acceso a un empleo conve-niente, y por último, entrenar y capacitar a los desocupados, reconvirtiéndolosen la obtención de trabajo estable.

En la actualidad los sistemas no se armonizan entre sí, produciendo sub-sidios que no tienen por objeto recuperar a la persona dentro del mercado la-boral. Por ende, se genera una suerte de «status quo» en donde la consigna essimplemente cobrar los subsidios y obtener su renovación en caso de que ten-gan plazo. Los sistemas de subsidios deben estar ligados a los puentes que re-lacionan a las personas con su reinserción en el mercado.

En la actualidad están concebidos como mecanismos virtualmente perpe-tuos, además ligados a organizaciones que los utilizan como objetivo para susrepresentados, en lugar de ser un paliativo temporario, en procura de la rein-serción laboral.

MODELO SINDICAL

Nuestro sistema legal y su modelo resultante deben asegurar el ejerciciopleno de los derechos sindicales individuales y colectivos. La libertad sindi-cal individual está vinculada al derecho a afiliarse, no afiliarse y a desafiliar-se de un gremio. En cambio, la libertad sindical colectiva es la que aseguraal trabajador el derecho a constituir las asociaciones gremiales, a elegir y serelegido, y a participar de la vida interna del gremio.

Para asegurar estos derechos debe modificarse el sistema existente, ten-diendo al modelo de pluralidad, desde un régimen de personería gremial acor-dado por la autoridad de aplicación hacia otro de personería juridica como elde cualquier entidad asociativa.

Los mandatos tendrían que ser limitados en cuanto a la reelección de au-toridades, y se deberían implementar controles eficaces en la administracióndel patrimonio gremial, y en el empleo de los fondos de las obras sociales.

Finalmente, la negociación colectiva, en caso de no haber negociación anivel inferior, debería realizarse bajo reglas que la agilicen, abandonando lasviejas figuras que ponen dicha negociación a disposición de las cúpulas de lasfederaciones sindicales nacionales, en desmedro de la estructura gremial re-gional y local y aún más, en desmedro de las representaciones de empresa.

El modelo sindical actual se basa en el unicato o sistema de unicidad, enfunción del cual solo puede existir por arte, oficio, profesión o actividad un solosindicato – el más representativo- a quién se le concede la personería gremial.


Se debe transitar hacia la pluralidad sindical y la libertad de agremiación.Por último, las obras sociales, para que centren sus recursos con el des-

tino específico, deberán contar con controles especiales, y deberá profundi-zarse la desregulación, de modo que se asegure la competencia y la plena li-bertad de elección, y con ello, se genere un mercado sano donde calidad yservicio sean los parámetros que motiven a los beneficiarios para elegir suprestador.

MODELO DE NEGOCIACIÓN DESCENTRALIZADA

La negociación descentralizada debe ser un motor de la reformulación delmodelo de relaciones laborales. Debe eliminarse la obligatoriedad de la ho-mologación de la autoridad administrativa, que lejos de ser un control eficaz,a menudo se constituyó en un obstáculo de los contenidos que se pretendíanincorporar entre las partes signatarias.

Su eliminación debe ser reemplazada por la revisión judicial, que la po-drán requerir –cuando se viole el orden público, normas de rango superior (cons-titucionales o supralegales) o cuando se afecte a terceros.

El área laboral de cada jurisdicción solo registrará los convenios colecti-vos, a fin de tener un medio para acreditar su autenticidad frente a conflictossobre un solo texto unívoco.

No se debe impedir ni descartar la negociación colectiva realizada a dis-tinto nivel, sin embargo el convenio de nivel inferior prevalecerá sobre un con-venio de nivel superior. El convenio de nivel superior será solo de acción resi-dual, ante la ausencia de un convenio en el nivel inferior.

La articulación de los convenios o la subordinación a los convenios de ni-vel inferior, solo será admisible si así lo resolvieran en dicho nivel, y nuncapor mandato o imposición del nivel superior.

RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y DESACUERDOS LABORALES

El arbitraje oficial será la última instancia frente a desacuerdos que no pue-dan ser resueltos por las partes. La condición será que el árbitro deberá optarpor una u otra posición, no pudiendo resolver ni sugerir ninguna posición in-termedia o distinta.


MEDIDAS COMPATIBLES CON LAS REFORMAS PROPUESTAS

El Ministerio de Trabajo de la Nación se superpone con ministerios, se-cretarías o subsecretarías en cada provincia o en la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires, con lo cual, parece razonable su eliminación, sin perjuicio de queexistan una secretaría de trabajo y empleo bajo la órbita del Ministerio de Eco-nomía.

El control de las entidades gremiales empresarias y sindicales lo hará laInspección General de Justicia (IGJ) o en su caso, los organismos equivalen-tes.

Los convenios colectivos serán controlados, en lo que hace a su legalidadpor vía judicial, y solo se registrarán en un centro único a fin de que exista untexto oficial una vez publicado, en una repartición que podría ser la Secretaríade Trabajo del Ministerio de Economía a nivel nacional, y los ministerios se-cretarías o subsecretaría provinciales en cada caso de ámbito local.

Por último, debería haber un centro único de información laboral de todapersona económicamente activa, tanto de los ocupados como los desocupados,de autónomos como dependientes, de los activos como de los pasivos, a travésdel CUIL, unificado con la seguridad social, el sistema de salud, el sistemaprevisional, el de riesgos del trabajo, y cualquier otra vía de acceso posible.

Con ello, no se producirían incongruencias en torno de personas que reci-ben o pudieren recibir beneficios o tratamiento desde distintos ángulos queresulten incompatibles.


POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA

POLÍTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR

109POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA

POLÍTICAS EN MATERIA DE COMERCIO EXTERIOR

• La Argentina deberá establecer, como política de Estado, un modelo eco-nómico abierto que tenga como objetivo generar un crecimiento de la pro-ductividad y eficiencia de la economía como consecuencia de la exposi-ción al comercio internacional. Este camino a recorrer no sólo habrá deasegurar un marco competitivo en el mercado interno sino también la eli-minación del sesgo anti exportador que genera toda economía cerrada.

• Para esto deberá desmantelarse el amplio y discrecional andamiaje pro-teccionista vigente que no hace más que repetir errores del pasado. El in-tento de revertir la tendencia a la desaparición del superávit comercial me-diante restricciones y trabas a las importaciones sólo genera ineficienciasy aumentos en los precios internos en desmedro del nivel de vida. Por otrolado provoca medidas de retaliación de otros países hacia la Argentina yafecta la credibilidad y la confianza.

• Aún no ha desaparecido la inclinación de un vasto espectro de la dirigen-cia política, empresarial y sindical hacia los modelos de sustitución de im-portaciones que aplicó nuestro país en décadas pasadas generando una es-tructura industrial ineficiente que sólo puede mantenerse tras barrerasproteccionistas que lesionan tanto los intereses del consumidor como losde los trabajadores.

• La Argentina ha experimentado dos procesos de apertura económica enlas últimas décadas. Ambos finalizaron de manera desequilibrada habien-do generado dificultades en el plano productivo, pero más importantes enel plano conceptual. Hubo situaciones críticas generadas principalmentepor la manipulación del tipo de cambio, el endeudamiento que aparenta-ba entrada de capitales y la dispersión arancelaria debido a las presionessectoriales. Las reducciones arancelarias fueron discrecionales y utiliza-das como amenaza para bajar precios internos. En lo conceptual estos fra-casos instalaron en buena parte de la sociedad una oposición a los proce-sos de apertura económica.

• Es a la luz de estas experiencias que debe asegurarse que todo proceso deapertura económica esté basado en el efecto del nivel arancelario y no sevea potenciado o limitado por manipulaciones cambiarias con apreciacio-nes significativas y coyunturales de nuestra moneda.


• El eje de la política de apertura debe ser la convergencia hacia un derechode importación uniforme y bajo. Conceptualmente, como meta final, de-bería suprimirse todo gravamen al comercio exterior para darle un mismotratamiento tributario que a la producción y comercio domésticos. El ejem-plo chileno con sus resultados, está a la vista.

· En este marco conceptual, deberá compatibilizarse el Arancel Externo Co-mún establecido para el Mercosur con los objetivos de una economía másabierta y competitiva. Deberá para ello buscarse consenso para modificarel AEC y mantener la figura de mercado común o unión aduanera. En casoque ello no pudiera lograrse, podría ser más realista sostener el procesode integración sobre la base de una zona de libre comercio con arancelesexternos diferenciados por cada país de la zona.

• En materia de exportaciones, sobre todo en las de origen agropecuario,nuestro país enfrenta un contexto internacional extremadamente favora-ble que se ve desvirtuado en buena medida por la aplicación de derechosde exportación que restringen el potencial que implicaría para el mercadoel aprovechamiento pleno de las señales que está dando el mundo en cuantoa la demanda de nuestros productos tradicionales de exportación. Este an-damiaje impositivo deberá desarticularse. El impuesto a las Ganancias esel instrumento idóneo y suficiente para captar la renta excedente.

• Las prolongadas y varias veces interrumpidas negociaciones comercialesentre el Mercosur y la Unión Europea deben avanzar cautelosamente enla medida que no se detecte un cambio en la actitud de la Unión Europea,actitud que por ahora no se percibe. Es claro que lo que se pretende logrardel Mercosur es una reducción muy sustancial de los aranceles a la im-portación de nuestros productos manufacturados. Por su parte, el únicointerés sustancial del Mercosur consiste en lograr un ingreso sin restric-ciones para los productos hoy protegidos por la Política Agrícola Común(PAC). Se debe ser más que prudente en avanzar con este tema.

• La posición Argentina en el ámbito de la Organización Mundial de Co-mercio (OMC) constituye, eventualmente, una oportunidad para alcanzaracuerdos multilaterales en materia agrícola y lograr mejoras en el accesoa los mercados, aunando esfuerzos con los países exportadores de productosagropecuarios integrados en el Grupo Cairns. La Argentina debe asumiruna posición extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones de nin-gún orden si no se contemplan sus intereses en materia agrícola, aunqueno hay dudas de que debe mantenerse en el marco de la OMC cualquierafuere el resultado de las negociaciones. Deben derogarse todas las medi-


das violatorias de los Acuerdos de la Organización Mundial de Comercioque se encuentran en vigencia.

• Teniendo en cuenta el fracaso de las principales negociaciones multilate-rales (OMC y otras) es conveniente la iniciación de negociaciones de ca-rácter bilateral con todos aquellos países con los que haya posibilidadesde alcanzar acuerdos de libre comercio u otros de carácter comercial.

• La reinserción de la Argentina en los mercados internacionales promo-vería las ventas al exterior y permitiría destrabar las barreras que es-tán impidiendo el salto de las exportaciones no tradicionales que se re-quiere. La Argentina sólo tiene un futuro de crecimiento sostenido enla medida que se constituya en un país exportador de productos y ser-vicios diversificados. El fuerte crecimiento actual de nuestras expor-taciones tradicionales no nos debe hacer olvidar que sólo una econo-mía de alta productividad en todos sus sectores, incluyendo lasmanufacturas es lo que puede asegurar un nivel de vida elevado y cre-ciente. El bienestar económico de un país no puede basarse en circuns-tanciales situaciones favorables del mercado mundial que alcancen aun puñado de productos.

POLÍTICA ARANCELARIA Y OTRAS RESTRICCIONES

Se propone disminuir progresivamente los aranceles y su dispersión, ten-diendo a un nivel uniforme, eliminar los derechos de importación específicosmínimos, revisar el mecanismo de los Valores Criterio y derogar las LicenciasNo Automáticas, de acuerdo con los fundamentos y procedimientos que segui-damente se desarrollan.

NIVEL ARANCELARIO Y SU DISPERSIÓN

En relación a este tema deben considerarse dos aspectos: 1) su nivel me-dio, y, 2) su dispersión.

Con respecto al primer punto –en lo que respecta a Extra-Zona– se entiendeque debe operarse una reducción pautada sobre los niveles actuales. Parececonveniente comenzar esta reducción con un paso inicial de alguna conside-ración para luego llegar a un arancel único del 8/10% en un período determi-nado, no inferior a cinco años.


NIVEL INMEDIATO A CONSOLIDAR

Se establecería un techo arancelario consolidado en la OMC del 20-25%.Este paso se daría con sentido unilateral, por más que se intente sacar prove-cho mediante concesiones en negociaciones multilaterales. Constituiría un sig-no firme del camino asumido y una indicación significativa para inversores lo-cales y extranjeros.

VALORES CRITERIO

Debería revisarse su funcionamiento, ya que la mayoría de los valores es-tán fijados por información y presión de las cámaras representativas de los pro-ductos involucrados.

LICENCIAS NO AUTOMÁTICAS Y OTRAS RESTRICCIONES

Se han ido desarrollando a través de estos últimos años medidas para-aran-celarias de distinto orden que no responden a otro fin que defender el saldocomercial o responder a presiones de lobby en la medida que la inflación in-terna superó la devaluación del peso y fue restando competitividad. Se debe-rán eliminar estas medidas en el contexto de un programa de estabilidad y unapolítica cambiaria previsible y razonable.

MERCOSUR

La transformación eventual hacia una zona de libre comercio, en el casode no lograrse una revisión de los aranceles externos comunes, no deberá in-terpretarse como un debilitamiento del Mercosur ni como un apartamiento denuestro carácter de socio comercial del Brasil. Por el contrario, el cambio im-plicaría darle una flexibilidad a la integración que los dos países requieren. Unazona de libre comercio constituiría igualmente una herramienta poderosa deintegración y generación de comercio.

Teniendo en cuenta la trascendencia del comercio de la Argentina con Bra-sil, convendrá implementar mecanismos que amortigüen variaciones abruptasen los niveles de tipo de cambio real relativo en cualquiera de los países inte-grantes del Mercosur. El instrumento más apropiado sería el de la fijación tran-sitoria –y con pautas temporales de disminución a cero - de niveles arancela-rios Intra-Zona, que naturalmente no superarían los de Extra-Zona.


Se mantendrían aplicables en la zona los instrumentos previstos por laOMC como los Acuerdos de Dumping, Subsidios y Salvaguardias (en una ver-sión restringida para este último, en la cual no podrán aplicarse cupos sino eli-minación de la preferencia).

Posición negociadora argentina en relación a subsidios/protecciones agrí-colas (OMC, Mercosur-UE) y a otras protecciones de países industriales.Convenios Bilaterales.

MERCOSUR-UELa propuesta que en su momento el Mercosur hizo llegar a la Unión Eu-

ropea, en el sentido de llegar a un objetivo que tienda a la desaparición decargas arancelarias de cualquier orden sobre el total del universo de posicio-nes arancelarias, no ha tenido, ni es probable que tenga, una respuesta en igualsentido.

La UE, esencialmente, sólo se dispondría a reducir exclusivamente losaranceles ad-valorem para un conjunto de productos y no sobre el total de losmismos. Se debe tener en cuenta que la implementación de la protección de laUE a los productos comprendidos dentro de la Política Agrícola Común (PAC)se basa en formas distintas o complementarias a los aranceles ad-valorem, porejemplo, por medio barreras para-arancelarias (cupos, requisitos fitosanitarios,etcétera), subsidios a sus productores y otros mecanismos.

La UE sostiene que la apertura de sus mercados agroalimentarios habráde darse en el contexto de las negociaciones multilaterales de la OMC. Losavances son lentos.

De esta manera, en una muy apretada síntesis, el Mercosur se encuentraante una contraoferta comercial limitada y desventajosa que implicaría la aper-tura de nuestros mercados de productos manufacturados (con alta protecciónactual) sin ninguna contrapartida clara, ya que los aranceles de estos produc-tos actualmente son muy bajos en la UE. El grueso de nuestras posibilidadesde exportación, basadas en los productos agro-alimentarios, no tendría asegu-rado un acceso mejorado. Ante esta alternativa, sólo habrá que evaluar si estaapertura desequilibrada estaría compensada por el marco «zona económicaampliada» resultante y las decisiones de inversión que dicha situación podríatraer aparejada.

Un acuerdo del Mercosur con la UE deberá contemplar nuestros princi-pales intereses comerciales.


ARGENTINA-OMC

En materia de acuerdos multilaterales globales, la denominada Ronda Uru-guay de negociaciones comerciales internacionales, desarrollada entre 1986 y1994 en el marco del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comer-cio (GATT), no arrojó resultados satisfactorios para nuestro país, sobre todoen materia de distorsiones en los mercados de productos agropecuarios.

La siguiente ronda fracasó fundamentalmente por la posición irreductiblede los países que mantienen fuertes protecciones en el sector agrícola a la vezque aplican subsidios tanto internos como a la exportación. No hubo disposi-ción a hacer concesiones significativas en esta materia y los demás países, fi-nalmente, optaron por dejar de lado una negociación en la cual se marginabalo que les resultaba sustantivo.

Se entiende que ese fracaso fue, en definitiva, un paso en la dirección co-rrecta.

La declaración de la conferencia ministerial realizada a fines de 2001 enel marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), continuadora delGATT, incluye en su programa de trabajo, en el ítem Agricultura, el compro-miso a celebrar negociaciones globales encaminadas a lograr mejoras sus-tanciales en el acceso a los mercados, reducciones de todas las formas de sub-venciones a la exportación, con miras a su remoción progresiva, y reduccionessustanciales de la ayuda interna causante de distorsión del comercio. Esto debemarcar la posición Argentina en futuras negociaciones.

En este contexto, se proponen las siguientes líneas de acción para la Can-cillería argentina:

Participar activamente en los correspondientes comités de la OMC, paragenerar el terreno tendiente a alcanzar acuerdos multilaterales en materiaagrícola, con miras a lograr un comercio internacional sin prácticas dis-criminatorias ni reglas comerciales asimétricas.Continuar aunando esfuerzos con los integrantes del Grupo Cairns, con-formado por países exportadores de productos agrícolas, dentro del com-promiso de integrar el comercio internacional de dichos bienes a las re-glas de la OMC.Recurrir activamente al Órgano de Solución de Diferencias (OSD) de laOMC para plantear los correspondientes reclamos, ante todas aquellas


medidas de política comercial de otros países que constituyan un incum-plimiento de las normas acordadas en esa organización.

Es relativamente fácil establecer los objetivos fundamentales a los cualesdebe apuntar nuestro país, tanto en las negociaciones multilaterales como conbloques de integración. Como se ha dicho, estos consisten en lograr un accesoamplio para nuestros productos agroalimentarios. Sin perjuicio de que se ex-tremen los esfuerzos en esa dirección, no hay indicios de que estos objetivosse logren de una manera satisfactoria, tal como ha venido ocurriendo desde hacedécadas.

En tal caso, parece prudente tener en claro cuál ha de ser la actitud de nues-tro país si no se alcanzan dichos objetivos.

La última década ha mostrado un cambio de tendencia en lo que hace a lademanda del mundo de los productos que constituyen lo principal de las ex-portaciones de nuestro país. El crecimiento de países emergentes como Chinae India, que constituyen nuevos y significativos mercados, podrá tener sus os-cilaciones en el futuro, pero la realidad de este cambio en el nuevo mercadomundial está para quedarse.

Nuestro país debe mantenerse en el marco de la OMC sea cual fuere elresultado de las negociaciones que se planteen. No obstante esto, es tiempo deque la Argentina y otros países en condiciones similares, se opongan a la ini-ciación de nuevas rondas de negociación que no contemplen concretamentelos intereses propios en materia agropecuaria.

En el caso de que una nueva ronda se ponga en marcha, la Argentina debeasumir una posición extrema en el sentido de no hacer nuevas concesiones deningún orden, hasta que no sean abordados seriamente sus planteos y los deotros países en iguales condiciones. El tema es demasiado crítico como paramantener la gimnasia sistemática de protestar y ceder. Debería darse paso auna actitud más firme y equilibrada.

En este tema es poco lo que tiene la Argentina para perder, ya que su faltade acceso a los mercados desarrollados en productos manufacturados no se debea sus niveles arancelarios sino a nuestra propia falta de competitividad. Hayque recordar que la Argentina ha sido beneficiada durante años por el SistemaGeneralizado de Preferencias, que no fue un generador sustancial de exporta-ción de manufacturas locales.


CONVENIOS BILATERALES

Más allá de lo arriba expuesto en relación a la posición de nuestro países encuanto a las negociaciones de orden multilateral o con espacios de integración,se deberán llevar adelante negociaciones de carácter bilateral para alcanzaracuerdos de libre comercio con todos aquellos países con quienes se entiendaque hay posibilidades de alcanzar acuerdos comerciales ventajosos para am-bas partes. El ejemplo de Chile es significativo ya que ha firmado 30 acuerdosde libre comercio que abarcan 52 países distintos.

POLÍTICA DE EXPORTACIONES

El crecimiento y la diversificación de las exportaciones deberá ser el re-flejo no de una situación coyuntural o circunstancial sino el resultado del lo-gro gradual de una mayor competitividad alcanzada en nuestra economía comoproducto de un conjunto de políticas de aplicación simultánea.

En lo que hace a las exportaciones de nuestros productos tradicionales esindispensable que la favorable coyuntura que la demanda mundial ofrece setraduzca plenamente en los estímulos necesarios para que la producción con-tinúe reaccionando con mayor tecnología, mayores inversiones en el sector,mayores áreas sembradas, como lo ha hecho en los últimos 20 años. La actualestructura de derechos de exportación o retenciones desvía los recursos haciausos que sólo generan un rédito político de corto plazo.

El mundo tiene una demanda creciente de aquellos productos alimenticiosen los cuales nuestro país ha demostrado tener ventajas relativas. Más allá delos esfuerzos que deben seguir llevándose a cabo para el logro de la elimina-ción de las restricciones que sufren estos productos, es imperativo que se ge-neren las condiciones de estabilidad y competitividad que permitan el desa-rrollo creativo para que otros sectores no tradicionales puedan competirexitosamente en el exterior. En especial, debe tomarse en cuenta el estímulopara las exportaciones no tradicionales que habría de generar la reducción delos aranceles a los insumos y la actualización tecnológica que significa impul-sar la importación de bienes de capital. No es mediante políticas comercialesexternas que los países se convierten en exportadores de manufacturas. Fun-damentalmente se trata de una consecuencia de la competitividad que han lo-grado imprimir a su sistema económico. Sin embargo, hay medidas comple-mentarias que pueden hacer que el proceso sea más fluido e incentive


legítimamente la actividad exportadora de un país. En particular, se plantea lainstrumentación de las siguientes iniciativas con el objetivo de potenciar esecrecimiento a corto y mediano plazo.• En lo que hace a las exportaciones tradicionales, como hemos dicho antes

reducir las retenciones hasta alcanzar su total eliminación, permitiendo queel precio pleno llegue sin limitaciones a los sectores productores y expor-tadores.

• En lo que hace a las exportaciones no tradicionales, entre otras: flexibili-zar los mecanismos de importación temporaria de bienes destinados a in-tegrarlos en procesos productivos orientados a la exportación; reformar elrégimen de reintegros, estableciendo un sistema simplificado que unifor-me los beneficios y permita la rápida liquidación de las operaciones; mo-dificar la ley de zonas francas, con el objeto de intensificar su cometidoexportador y activar las operaciones en los depósitos fiscales; promoverlos productos argentinos en los mercados internacionales, con participa-ción de entes privados y organismos oficiales, mejorando la imagen delpaís en el exterior y posicionando adecuadamente los elaborados en laArgentina.


DEFENSA DE LA COMPETENCIA

121DEFENSA DE LA COMPETENCIA

PROPUESTA DE POLÍTICAS EN DEFENSA DE LA COMPETENCIA

La competencia es condición para un eficiente funcionamiento del mer-cado. Es por lo tanto una responsabilidad del Estado prevenir la formación demonopolios si éstos no tuvieran una razón natural o técnica, y subsanar los abu-sos de posiciones dominantes de mercado.

La competencia doméstica o externa es el camino eficaz para evitar lo quese denominan fallas del mercado. No obstante, aun habiendo suficiente con-currencia local o externa, éstas pueden originarse en restricciones informati-vas, captura de los reguladores por parte de intereses, u otras causas.

Más importante que proveer una definición taxativa de cuándo y cómo in-tervendrá el Estado para asegurar competencia, resulta fundamental acertar enel criterio y las formas de dicha intervención.

Como norma general, el funcionamiento de los mercados estará regido porla interacción de sus respectivas ofertas y demandas.

Esto es, serán las decisiones de los agentes privados, oferentes y deman-dantes, los que acuerden sin interferencias los términos de los contratos quevinculan sus relaciones. En ese contexto es de esperar que la vasta mayoría delos bienes y servicios que componen la oferta agregada a nivel país, sea el re-sultado de decisiones correspondientes al ámbito privado.

En estos mercados, el Estado deberá preocuparse por brindar el marco apro-piado que invite a oferentes y demandantes a desarrollar sus actividades de mane-ra tal que la sociedad termine haciendo uso de sus recursos de la forma más efi-ciente que la tecnología disponible permita, aplicando el concepto de subsidiaridad.

En la medida en que existan o subsistan fallas del mercado generadas porexternalidades, monopolios naturales o información asimétrica, que afecten laeficiencia tanto en el uso de recursos como en la producción de bienes o servi-cios, la intervención del Estado mediante regulaciones de precios o de otro tipoigualmente deberá estar guiada por el concepto de subsidiaridad, tomando encuenta las siguientes consideraciones:

i) No cualquier intervención pública es eficiente para corregir la falla oes mejor a la no intervención;

ii) Formas de intervención tales como provisión directa de bienes públi-cos, impuestos o subsidios ante fuertes externalidades, con prohibi-


ciones en casos de alto costo irreversible, regulaciones económicasacotando el poder del mercado ante monopolios naturales en servi-cios públicos, información y protección al consumidor para defenderla lealtad comercial, y defensa de la competencia ante el ejercicio in-apropiado del poder de mercado, son parte, si se definen e implemen-tan correctamente, de una política moderna, respetuosa y conscientede las virtudes y limitaciones de la iniciativa privada.

En todo caso, la intervención del Estado sólo se justificará por el períodode tiempo necesario para corregir la falla detectada. El criterio para elegir elmecanismo corrector deberá hacerse teniendo en cuenta la mayor automatici-dad en su eliminación una vez que la falla desapareciere. Por lo tanto, si existealgún mercado que demande una permanente intervención estatal, ello será in-dicativo de alguna cuestión estructural que requerirá medidas regulatorias einstituciones sectoriales específicas.

DEFENSA DE LA COMPETENCIA

La defensa institucional de la competencia en la Argentina ha tenido pe-ríodos de fuerte contraste. Ha pasado por cuatro periodos:

1) las leyes 11.210 y 12.906 de enfoque solamente penal;2) la ley 22.262 que seguía los lineamientos de la legislación europea;3) ley 25.156, que entre 1999 y 2004 se aplicó con mayor énfasis en el aná-

lisis de las concentraciones económicas, con un criterio técnico razonable;4) esa misma ley que a partir del 2004 fue sujeta en forma creciente a una

politización de las decisiones.La ley 25.156 de Defensa de la Competencia y sus disposiciones, resolu-

ciones y decretos reglamentarios, legisla sobre actos o conductas que restrin-gen la competencia o que constituyen un abuso de posición dominante y porlo tanto son contrarios al interés de los consumidores.9

El art. 6 incorpora la figura de Fusiones y Adquisiciones.10 Por el art. 13,el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia puede: a) autorizar; b)denegar; c) subordinar una fusión o adquisición a condiciones que el mismoTribunal establece.

9 Para la ley, interés económico general puede interpretarse como sinónimo de la sumatoria delExcedente del Consumidor y el Excedente del Productor; en la aplicación de la ley, ycoincidiendo con una tendencia bastante generalizada internacionalmente, sin embargo, existeuna prioridad por el Excedente del Consumidor.10 Esta incorporación es la modificación más trascendente por sobre su antecesora la 22.262.


El art. 17 creó el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia comoente autárquico. Este Tribunal no está aún integrado y en consecuencia es laComisión Nacional de Defensa de la Competencia, dependiente de la Secreta-ría de Comercio, la que sigue resolviendo y dictaminando, aún en casos en queson acciones estatales las que generan la causa correspondiente. Esta depen-dencia del Tribunal o de la Comisión, de un órgano del Poder Ejecutivo, hademostrado en la experiencia argentina una clara sujeción a presiones políti-cas, intereses, e incluso corrupción. Por este motivo consideramos necesariauna modificación fundamental. Trasladar la dependencia del Tribunal de De-fensa de la Competencia al Poder Judicial, dentro del Fuero Civil y ComercialFederal. Volvemos más adelante sobre esto.

Una primera característica de la ley 25.156 es que prevé la prohibición ypenalización de conductas comerciales cuya intención –aún si se tratase deintentos fallidos- sea distorsionar y dañar la competencia o bien abusar de unaposición dominante. Concretamente, se penaliza el «objeto o efecto» de lasconductas.11

Esta atribución de intencionalidad puede dar lugar a acusaciones discre-cionales y su ambigüedad puede resultar costosa socialmente. Esto también escierto para las fusiones, ya que están prohibidas las concentraciones que ten-gan por «objeto o efecto» reducir la competencia y puedan resultar en perjui-cio del interés general, con lo cual –según sea el criterio del Tribunal- seríaposible la penalización de intenciones subjetivamente evaluadas y resultadospotenciales con sólo la probabilidad de contener daño significativo. En parti-cular, aunque bien deben darse conjuntamente la intencionalidad y la posibili-dad de crear un prejuicio a los consumidores, no puede descartarse que el Tri-bunal concluya que de la intencionalidad de reducir la competencia se deduceque el daño resultante es inevitable.

El control previo de fusiones y adquisiciones resulta bastante engorrosono exponiéndose mecanismos ágiles de evaluación y además es muy amplioel universo de operaciones sujetas a aprobación.12 Deberán actualizarse los

11 En la anterior ley 22.262, en cambio, se penalizaban las conductas que pudieran generar estosefectos, pero sin hacer mención a la intencionalidad de quien las aplica.12 Hasta el mes de marzo del 2001, las fusiones debían contar con la aprobación del TNDCcuando el «volumen del negocio» conjunto de las empresas (interpretable como ventasagregadas) fuese superior a $200 millones y el «volumen mundial del negocio» fuese mayora $2.500 millones. La experiencia de la CNDC durante el año 2000, en el cual se vio desbordadapor la nueva tarea emergente, confirmó este riesgo. La reforma de la ley por medio del decreto396/91 del 1 de abril del 2001, resolvió este problema al definir que la notificación de una


montos por sobre los cuales una operación de compra o fusión debe someterseal proceso a fin de eliminar los casos irrelevantes. De todas maneras la apro-bación formal o automática de una fusión, no implica que la empresa luegotenga vía libre para abusar de su eventual posición de mercado. El Tribunalretiene la facultad de actuar frente a todo tipo de abuso de posición dominan-te. Esto reduce el riesgo de cometer el error de aprobar fusiones que debieronhaberse rechazado y debiera flexibilizar y agilizar el procedimiento de apro-bación previa.13 Creemos que no debiera requerirse la actuación del tribunalen las fusiones y adquisiciones de bancos y compañías de seguros, para los querige la exigencia de aprobación por parte del Banco Central o la Superinten-dencia de Seguros. De hecho, la Comisión de Defensa de la Competencia haaprobado las operaciones cuando la autoridad regulatoria lo ha hecho.

La ley vigente permite extender el ámbito de atribuciones del Tribunal alos servicios públicos. Consideramos que esto es positivo.

Desde 1999 han pasado ocho presidentes y once años de vigencia de laley 25.156. Nunca se estableció el Tribunal Nacional de Defensa de la Com-petencia. Solo se llamó a concurso una vez, pero luego se dejo sin efecto. Laexperiencia es que la dependencia del Poder Ejecutivo ha derivado en una fuerteinfluencia política en el tratamiento de los casos. Esta experiencia puede re-petirse en el futuro cualquiera sea el gobierno de que se trate.

En este contexto, y considerando que la prioridad es la independencia yautoridad de esta herramienta esencial para asegurar un funcionamiento ade-cuado de los mercados la propuesta es transferir el Tribunal de Defensa de laCompetencia al Poder Judicial de la Nación. La alzada (apelaciones) y superin-tendencia deberán estar a cargo de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Ci-vil y Comercial Federal. Ha acumulado experiencia en estos años y constituyeun tribunal respetado. El personal que se desempeña hoy en la Comisión ten-

operación sólo es obligatoria si su monto –o el valor de los activos transferidos o involucrados-supera los $20 millones, eliminando además el volumen mundial del negocio como parámetro.Bajo el presente contexto, estas cifras deberán ser fuertemente actualizadas.13 El TNDC recibe también facultades sancionatorias ante el incumplimiento de la ley. Al «cesede conducta» disponible hasta ahora, se suma la facultad de indicar la adopción de nuevasconductas. En particular, si el TNDC detecta actos anticompetitivos o abuso de posicióndominante, o la adquisición de una posición monopólica u oligopólica violando la ley, puedepedir la división de activos («divestiture») al juez competente. Por otra parte, el TNDC debeaplicar multas considerando los efectos, las intenciones, la reincidencia y la capacidadeconómica de las empresas sancionadas, nuevamente permitiendo un grado muy amplio dediscrecionalidad, al tiempo que las intenciones y la capacidad económica no parecen serrelevantes para fijar multas (sólo el daño efectivo y su reiteración lo son).


drá garantizado el pase al Poder Judicial de la Nación con la misma jerarquía,antigüedad, remuneración y beneficios y mantendrá las funciones bajo el nue-vo ordenamiento y podrá también ingresar a la carrera judicial.

Los nuevos miembros del Tribunal deberían ser designados por concursoconducido por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal. Se-rán tres miembros (dos economistas y un abogado), mayores de 25 años de edad,con experiencia en la materia. Deben seleccionarse por concurso de antece-dentes y oposición. Se les aplicarán las mismas causales de remoción por maldesempeño que a los jueces nacionales ante el Consejo de la Magistratura.

La ley de transferencia al ámbito judicial debería crear la Fiscalía de In-vestigaciones de Actividades Anticompetitivas. Ella podría estar dentro de laórbita del Ministerio Publico como el resto de los fiscales nacionales, o dentrodel PEN con dependencia directa del Ministro de Economía. Estaría a su car-go promover ante el Tribunal las denuncias por actos anticompetitivos, inter-venir en las denuncias que formulen ante el Tribunal personas físicas o jurídi-cas y organismos públicos nacionales, provinciales y municipales. Tambiénpodrá solicitar medidas cautelares que siempre serán otorgadas o denegadaspor el Tribunal y apelables sin efecto suspensivo ante la Cámara Federal y po-drá actuar en los procesos de concentraciones.

En materia de concentraciones por fusiones o adquisiciones, el procedi-miento debe ser distinto al actual. Toda transacción que implique una concen-tración económica podría llevarse a cabo cuando las partes lo deseen. Sola-mente deberían presentar a la Fiscalía con carácter confidencial dentro de los3 días hábiles de firmado el contrato, una copia del mismo y del acuerdo deaccionistas o documento que pueda afectar la competencia. La Fiscalía dentrode los 5 días por petición fundada podría solicitar al Tribunal que suspenda latransacción por un plazo de 30 días corridos por entender que puede afectarnegativamente un mercado. El Tribunal decide y la decisión es apelable antela Cámara Federal sin efecto suspensivo. Si no hay presentación de la Fiscalíaante el Tribunal, que se debe notificar simultáneamente a las partes concen-trantes, la transacción queda automática y tácitamente perfeccionada. Ello noobsta a que en el futuro la Fiscalía pueda denunciar ante el Tribunal abusos deposición de dominio o actos anticompetitivos. Ello podría ocurrir siempre aun-que no haya habido una concentración económica. De esta manera se agiliza-ría todo el procedimiento porque se aplica el criterio constitucional de que todoaquello que no está expresamente prohibido está permitido. Se elimina la in-certidumbre de actos que pueden ser dejados sin efecto o que no tienen efec-tos entre partes ni frente a terceros, como sucede actualmente. Se acelera el


proceso de inversión y de materialización de sinergias, se reduce la burocraciay se limita la posibilidad de actos corruptos.

La lógica es no prohibir y menos demorar con controles previos. Si el Po-der Ejecutivo a través del Ministerio de Economía cree que hay riesgo de afectarun mercado, puede actuar rápidamente. Si las partes concentrantes tienen te-mores de que su concentración afecte un mercado pueden cerrar la transacciónsujeta a la ausencia de objeciones por la Fiscalía, el Tribunal y la Cámara.Nuevamente el principio es la libertad y si la autoridad cree que hay perjuiciospotenciales tiene las herramientas para proceder.

Hay algunas correcciones adicionales que son formales pero que debie-ran tenerse en cuenta en la modificación de la legislación. Por ejemplo, debendefinirse mejor los actos anticompetitivos con las pautas técnicas y el lengua-je de la vieja ley 22.262 y las normas procesales correspondientes para la in-vestigación de tales conductas. La continua desvalorización de la moneda hallevado el umbral de las transacciones controladas a niveles insólitamente ba-jos. La cifra deberá actualizarse.

En las operaciones de concentraciones no podrán intervenir como partesmás que las empresas concentrantes y la Fiscalía. Las personas físicas y aso-ciaciones civiles o cámaras empresarias podrán presentar informes o respondera pedidos del Tribunal pero no serán parte en el procedimiento.

Las normas procesales, de apelación, de prescripción, etc. deben ser revi-sadas. Debería ser el Código Procesal Civil y Comercial el que se aplique supleto-riamente luego de mejorar las normas procesales propias de la ley, reducirse elplazo de prescripción para aumentar la seguridad jurídica y mantenerse la ex-clusión de la aplicación de la ley de procedimientos administrativos. La apro-bación previa por parte del Tribunal de Defensa de la Competencia no deberíade regir para las fusiones y adquisiciones de entidades financieras y compa-ñías de seguros. En estos casos ya se requiere la aprobación del Banco centraly de la Superintendencia de Seguros, respectivamente. Actualmente de hechola aprobación se otorga cuando estos entes la producen previamente.


LINEAMIENTOS GENERALES

PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA

129LINEAMIENTOS GENERALES PARA UNA POLÍTICA DE JUSTICIA

LINEAMIENTOS GENERALES DE NUESTRA PROPUESTA

La Constitución Nacional de la República Argentina instauró al Poder Ju-dicial como uno de los tres poderes del Estado, conforme lo disponen los artí-culos 1 y concordantes de la Carta Magna.

La independencia del Poder Judicial respecto de los poderes políticos es unprincipio constitucional, base ineludible de cualquier política de estado en ma-teria de Justicia. Sin embargo, los principios constitucionales no establecen losmecanismos, procedimientos y formas para garantizar la independencia del Po-der Judicial y para lograr la consecución de sus objetivos y finalidades.

Nuestro país debe definir hacia dónde debe dirigirse el Poder Judicial enel mediano y en el largo plazo. Es preciso que se defina el perfil de Juez que senecesita y que se establezcan los mecanismos de selección de Jueces que res-peten ese perfil, cumpliendo principalmente el mandato constitucional de in-dependencia del Poder Judicial. Es menester que definan los procedimientosque permitirán a los Jueces, a los funcionarios y a sus auxiliares desplegar sustrabajos con la independencia, eficiencia -en calidad y agilidad- y compromi-so que exige un país que quiere garantizar la imparcialidad de sus jueces, ase-gurar el estado de derecho, progresar y mejorar la calidad de vida de sus habi-tantes. Es clave que defina los recursos que debe administrar el Poder Judiciala esos fines.

A nuestro juicio, nuestro país carece actualmente de un plan de reformaintegral del Poder Judicial, que contemple mínimamente:

• Las medidas más eficaces para sancionar duramente y en definitivaeliminar o minimizar lo más posible las intromisiones indebidas en elfuncionamiento de un Poder del Estado que debe actuar necesariamen-te con imparcialidad e independencia.

• Un sistema adecuado de designación, remoción y promoción de ma-gistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial.

• Una capacitación adecuada y constante de esos integrantes del PoderJudicial.

• Una revisión y reforma de los procedimientos con sujeción a los cua-les se desarrollan los procesos judiciales, a fin de agilizar su trámitey, a la vez, mejorar la profundidad y calidad del servicio de justicia.


• Una adecuada asignación y administración de los recursos humanosy materiales que permita la implementación de esos objetivos.

• La conformación de un sistema en el que los auxiliares de los tribu-nales (peritos, martilleros, síndicos, etc.) y los mismos abogados con-tribuyan en forma continua al mejoramiento del funcionamiento delPoder Judicial.

Más allá de los principios generales sentados por la Constitución Nacio-nal, que sin duda constituyen el norte a seguir, la República Argentina carecehoy de una política en materia de Justicia que, en definitiva, conduzca al cum-plimiento de los mandatos constitucionales. Su formulación es imprescindi-ble para que los esfuerzos que actualmente se realizan para mejorar el funcio-namiento del Poder Judicial, y los que se concreten en el futuro, resultensistematizados y alineados con objetivos y metas predefinidas en función delo más conveniente para el país.

Este trabajo propone para la consideración de los argentinos, en una pri-mera parte vinculada a la selección de los magistrados, los lineamientos gene-rales que deben constituir la base de esa política.

El trabajo refleja los conceptos generales del pensamiento de la FundaciónLibertad y Progreso, pero también refleja y concentra la opinión de numerososmagistrados, funcionarios, empleados y auxiliares del Poder Judicial, abogadosy otros profesionales vinculados a la tarea diaria del Poder Judicial, profesoresuniversitarios y personas ajenas al funcionamiento cotidiano del Poder Judicialpero interesadas en el mejoramiento y fortalecimiento de las instituciones14.

De lo que se trata es de consensuar lo máximo posible los lineamientosgenerales de la política en materia de Justicia que -con urgencia- necesita nues-tro país. El diseño de esa política necesita de consensos, con prescindencia decolores partidarios, ideologías políticas e intereses particulares. Debemos con-sensuar las bases fundamentales de un programa, bajo el norte de nuestra Cons-titución Nacional.

A nuestro entender, los lineamientos generales de esa política son los si-guientes:

• Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza ycredibilidad de los argentinos.

• Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantesdel Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir portodos los argentinos.

14 Muchas de las ideas y propuestas expuestas en este trabajo han sido revisadas y han recibidola adhesión de prestigiosos juristas, magistrados, funcionarios y abogados.


• Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre losprofesionales del derecho más capacitados del país, y que a la vez ten-gan una vocación de servicio manifiesta y destacable, con un gran sen-tido de pertenencia hacia el Poder Judicial.

• Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de indepen-dencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y cor-porativos.

• Lograr que el Poder Judicial preste a los argentinos un servicio su-mamente eficiente, eficaz y ágil, para la preservación y respeto gene-ralizado de sus libertades y derechos y para la sanción de la violaciónde los mismos.

• Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos losrincones del país que requieran de la misma y sea una garantía del es-tado de derecho.

Para obtener esos objetivos de máxima es menester que la política que seelabore disponga de un plan integral de reforma del Poder Judicial.

A continuación se expondrán algunos conceptos cuyo análisis consideramosnecesario para la adopción de las definiciones centrales al respecto, principal-mente en lo relacionado a la elección de los magistrados del Poder Judicial.

Una vez que exista acuerdo y consenso respecto de tales definiciones, se po-dría avanzar útilmente en la elaboración de las propuestas y proyectos puntualespara mejorar sensiblemente los procedimientos que conducirán a la consecuciónde los objetivos esenciales de la política de Justicia que debiera adoptar el país.

ALGUNAS REFLEXIONES PRELIMINARES Y NECESARIAS SOBRE LA INDEPENDENCIA DELPODER JUDICIAL DE LA NACIÓN

El afianzamiento de la Justicia constituye uno de los pilares de la consti-tución misma de nuestro país (Preámbulo de la Constitución Nacional).

No se desarrollarán en este capítulo, ampliamente, todos los principiosconstitucionales involucrados en la materia. Muchos prestigiosos autores sehan ocupado brillantemente del particular; y a ellos cabe remitirse.

Si cabe recordar que la Constitución Nacional, sobre la base de uno de susobjetivos centrales, establece que el Poder Judicial de la Nación es uno de lostres poderes del Gobierno Federal, otorgándole plena autonomía para el des-empeño de sus funciones.

La Constitución Nacional garantiza el derecho de defensa en juicio comouno de los derechos más importantes de los habitantes del país, y ese derecho


comprende el derecho a acceder a la jurisdicción, a peticionar ante el PoderJudicial de la Nación, y a obtener un pronunciamiento judicial en tiempo ra-zonable (artículo 18 de la Constitución Nacional).

En el mismo sentido, varios tratados internacionales de derechos huma-nos, que tienen para nosotros jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22,de la Constitución Nacional), reconocen el derecho de toda persona a ser oídaante un tribunal independiente e imparcial (Declaración Universal de DerechosHumanos, Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacio-nal de Derechos Civiles y Políticos).

El Poder Judicial, en nuestra organización institucional, es clave y nece-sario para que los habitantes del país encuentren un mecanismo de defensa ypreservación de los derechos que la propia Constitución Nacional y las leyesque la reglamentan (artículos 14, primera parte, y 28 de la Constitución Na-cional), otorgan a los argentinos y a quienes vivan en el suelo argentino. Enúltima instancia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe velar por laprotección de los derechos y garantías constitucionales, al margen de que, con-forme lo establece el artículo 31 de la Constitución Nacional, el control de cons-titucionalidad recae en nuestro país en cabeza de todos sus jueces.

Además, una de las funciones que el sistema institucional argentino con-fía al Poder Judicial de la Nación es la de ser el órgano de control de la actua-ción de los restantes poderes del Estado cuya integración es determinada porelecciones periódicas.

Para todo ello es necesario un Poder Judicial independiente, que proteja yaplique la Constitución Nacional. Es necesario -además- que el Poder Judicialproteja los derechos individuales contra los efectos que determinados maloshumores, conductas autoritarias o la influencia de coyunturas especiales, es-parcen a veces entre el pueblo y que, aunque pronto ceden el campo a mejorinformación y a reflexiones más circunspectas, tienen tendencia -entretanto- aocasionar peligrosas innovaciones en el gobierno y graves opresiones del par-tido minoritario de la comunidad15.

El Poder Judicial se convierte así en la garantía para la subsistencia delestado de derecho, pues es el encargado de controlar que el poder se ejerza deacuerdo a las reglas preestablecidas y que los derechos se respeten. Es un guar-dián calificado del proceso democrático16.

15 Alexander Hamilton, «El Federalista», México, Fondo de Cultura Económica, 1994.16 Gil Lavedra, Ricardo, «Independencia Judicial. Una cuestión prioritaria», Sup. RealidadJudicia 25.8.06.


El Poder Judicial no tiene ni la bolsa ni la espada17, pero sí tiene la palabra,palabra que dice el derecho (iuris dicto) y que conforma la vida social. A través deella, los jueces construyen legitimidad para sí y establecen criterios para los otrospoderes18. Es fundamental, para que el Poder Judicial pueda alcanzar sus objeti-vos específicos, que los habitantes del país confíen y respeten a la institución.

Por ello la aceptación por parte de los ciudadanos de las decisiones judi-ciales se constata si el acto jurisdiccional ostenta las siguientes características:que su fundamentación provenga del ordenamiento jurídico; que derive de laley, como única influencia; que la observancia del derecho sea su principal pro-vecho; y que sea consecuencia de criterios y procedimientos reglados.

Estas características son presupuesto necesario del Estado de Derecho, quea su vez tiene como columnas vertebrales a la seguridad jurídica, la igualdadde los individuos y la previsibilidad de las decisiones de las autoridades19.

Pero el Poder Judicial no puede cumplir con su mandato constitucional sino es independiente. La independencia judicial es la piedra angular sobre lacual la judicatura ejerce su real y efectivo poder político institucional en la vidade una república. Esa independencia es y debe ser constitucional, ideológica yoperativa; y, por lo tanto, en su esencia, también económica.

La independencia judicial es completa o no existe, por lo cual se puedeadentrar en la afirmación que se trata de un elemento constitutivo formal de lapropia realización de la función judicial. No puede haber juez dependiente. Noexiste lugar para el juez que predique una independencia relativa, circunstan-cial o subjetiva. La independencia en lo judicial se tiene o se carece, y no pue-de ser un buen juez quien de ella adolece20.

La independencia judicial no es sólo para la protección de los magistra-dos, sino en beneficio de los usuarios de la administración de justicia y de lacomunidad en general, de modo que los casos que lleguen a conocimiento ju-dicial, se resuelvan -como se dijo- apegándose estrictamente al ordenamientojurídico y no a razones ajenas al mismo. Debe entonces protegerse la indepen-dencia judicial en beneficio de todos.

17 Alexander Hamilton, «El Federalista», México, Fondo de Cultura Económica, 1994, Cap.DXXXIX.18 Thury, Valentín, «La independencia judicial en el contexto de la sociedad de medios; desafíosy estrategias».19 Bielsa, Rafael, «La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales», L.L.1992-D, 929.20 Andruet (h), Armando S., «Independencia judicial. Relación con la ética judicial y lacapacitación de los jueces», Sup. Act., 12.9.06.


Debe buscarse independencia del juez frente a los otros poderes del Esta-do, y frente a otros jueces de la propia organización judicial, pero no al mar-gen de las orientaciones que por diversas vías imparta la sociedad civil, ni dela acentuación de los controles democráticos21.

La dependencia o independencia judicial depende en gran medida de ladefinición del perfil de Juez por parte del propio Estado y de los procedimien-tos de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y em-pleados del Poder Judicial. Cuando en esos procedimientos interviene activa-mente el Poder Político, sin reglas claras y transparentes, el riesgo de pérdidade independencia judicial o de seria afectación de la misma, es incremental22.

Por tal razón es fundamental examinar el modo en que los magistrados sondesignados y los mecanismos vigentes para su remoción. El primer aspectoalude a liberarlos de la presión que pudiera ejercer sobre ellos el gobierno quelos designó, o en su caso sectores corporativos o económicos que pudieran in-miscuirse indebidamente en la función judicial; y el segundo concierne a laposibilidad de un uso desviado de las facultades sancionatorias que constriñala independencia de un magistrado si no se disciplinan ante quienes tienen di-chas facultades23.

Nuestro país necesita entonces, para cumplir con la Constitución Nacio-nal y los fines propios del Estado Argentino, de un procedimiento de designa-ción, promoción y remoción de magistrados, funcionarios y empleados delPoder Judicial, que prescinda y aleje toda manipulación o intento de injeren-cia del poder político y de intereses sectoriales y económicos.

En esa situación, se hace necesaria una revisión profunda del Consejo dela Magistratura de la Nación, tanto en su estructura como en la conducta desus funcionarios y magistrados.

La institucionalización de este organismo ha permitido lograr avances sig-nificativos en los mecanismos de selección y remoción de los magistrados. Perosu desempeño ha generado numerosas dudas y generalizadas polémicas, cuandoello no debería ser así por la delicada función que le asigna la ConstituciónNacional24.

21 Bielsa, Rafael, «La independencia de los jueces y el funcionamiento de los tribunales», L.L.1992-D, 929.22 Sanguinetti, Miguel E., «La independencia del Poder Judicial y la designación de los jueces»,LL, 2003-A, 1322.23 Stubrin, Marcelo, «La independencia del Poder Judicial», Sup. Realidad Judicial 1.2.07.24 Stubrin, Marcelo, «La independencia del Poder Judicial», Sup. Realidad Judicial 1.2.07


La independencia judicial es clave para lograr que el Poder Judicial cum-pla con sus funciones adecuadamente; para lograr que alcance la cima de laconfianza pública y obtenga credibilidad de los argentinos; e incluso y princi-palmente para lograr el cumplimiento de sus sentencias.

Las cuestiones concernientes a la independencia judicial no son ajenas aotros países del mundo, y la preocupación sobre el tema revela la importanciaque se le asigna en la vida republicana.

Basta recordar, a solo título ejemplificativo, el reclamo por independen-cia judicial en España, reflejándose un creciente malestar por parte de los ma-gistrados de ese país por la intromisión del poder político en sus competen-cias. Específicamente el reclamo de medio millar de magistrados se centró enla creciente «contaminación política» de la justicia desde el año 198525.

En ese mismo sentido resulta dable resaltar la preocupación de la relatoraespecial de la Organización de las Naciones Unidas al presentar un informeante el Consejo de Derechos Humanos de ese organismo, denunciando caren-cias en la independencia del Poder Judicial de México26.

Dicha realidad no parecería ser muy diferente a la de otros países latinoa-mericanos, lo cual ha generado múltiples opiniones negativas sobre el particu-lar, resaltándose en todas ellas la poca confianza pública en el Poder Judicial27.

Resulta evidente la persistencia en casi todas las latitudes y aún el recru-decimiento de la puja entre los poderes públicos y la magistratura, por el re-parto de las competencias sustanciales, en especial las relativas al gobierno delPoder Judicial, su administración y gestión financiera, el control disciplinariode los jueces. En contrapartida, se cuestiona el alcance y medida del controlque el judiciario ejerce sobre los actos de los otros poderes. La búsqueda denuevos y más adecuados equilibrios sigue siendo el gran desafío de políticos yjuristas28.

La preservación de la independencia del Poder Judicial constituye un im-perativo insoslayable de estos tiempos para todos los ciudadanos, porque la in-

25 Véase la página de internet siguiente: htp://www.elpais.com/articulo/espana/Medio/millar/jueces/reclaman/independencia/Poder/Judicial/elpepuesp/20100128elpepunac_11/Tes.26 http://www.mundo.com/ultimas-noticias/la-onu-advierte-de-carencias-en-independencia-judicial-en-mexico-17118.27 Popkin, Margaret, «Fortalecer la independencia judicial», Artículo publicado en Luis Pásara,ed., «La experiencia latinoamericana en reforma de la justicia», México, Instituto deInvestigaciones Jurícias, UNAM.28 Berizonce Roberto Omar, «Recientes tendencias en la posición del juez», Revista de EstudosConstitucionais, Hermenéutica e Teoria do Directo», diciembre 2009.


dependencia judicial no es un fin en sí mismo, sino el medio necesario paraasegurar un fin valioso, nada menos que el funcionamiento pleno del Estadode Derecho29.

La independencia debe ser la característica principal y primaria del actuardel juez, y la virtud alrededor de la cual giran todas sus normas de conducta30.

Es en torno a estos ideales que debe estructurarse un Poder Judicial inde-pendiente que cumpla acabadamente con sus funciones como órgano de poder.

En la República Argentina son numerosas las voces, con prescindencia desus preferencias políticas, sus ideologías, sus actividades, que se han alzadopara solicitar que se adopten medidas para fortalecer la independencia judi-cial.

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tomado nota de taldelicada cuestión y ella ha sido objeto de expreso tratamiento en las últimasconferencias nacionales de jueces.

EL PERFIL DEL JUEZ QUE NECESITA EL PAÍS

Una adecuada política judicial, previamente establecida, debe precisar elperfil del juez buscado y, a la vez, esperado por la sociedad. Sería apropiadoque tales características surjan del Poder Legislativo, por ser los legisladoreslos legítimos representantes de la voluntad popular31.

Sin perjuicio de ello existen ciertas cualidades y características que resul-tan imprescindibles para ejercer adecuadamente la magistratura, las cualesdeben ser el norte de los procesos de designación de magistrados, deben darcontenido a los reglamentos internos de funcionamiento del Poder Judicial ytambién pueden servir como línea directriz de un eventual Código de ÉticaJudicial.

En resumidas cuentas debe buscarse independencia, eficiencia y eficaciaa la hora de resolver conflictos y aplicar la ley.

No debe perderse de vista que en los últimos años importantes trabajos deorganismos internacionales privados y del sector público coinciden en la ne-cesidad de promover un sistema judicial eficaz y eficiente. Los sectores vin-culados con la economía advierten que un sistema judicial lento, costoso, in-

29 Gil Lavedra, Ricardo, «Independencia Judicial. Una cuestión prioritaria», Sup. RealidadJudicia 25.8.06.30 Del Carril, Enrique V., «Etica judicial», Sup. Realidad Judicial 20.9.04.31 Kiper, Claudio M., «Pautas para las futuras designaciones de jueces», L.L.1996-D, 1357.


eficiente y poco accesible tiene una influencia relevante en el crecimiento eco-nómico: se estima que el Poder Judicial incide en forma directa en un 15 %del Producto Bruto Interno y que, la calificación de alto riesgo del país influyeen la competitividad internacional e incrementa las tasas de interés. En estalínea, un estudio auspiciado por el Consejo Empresario Argentino, propuso unareforma judicial que tomara en consideración factores económicos32.

La Comisión Perfil del Juez, de la Mesa Permanente del Diálogo Argenti-no, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación,definió la función judicial de la siguiente manera: «…consiste básicamente endecir prudentemente el derecho en conflictos jurídicos concretos y, en conse-cuencia, no parece necesario exigir que el juez sea un académico o juristanotable…».

Además la misma Comisión refirió ciertas idoneidades que deben reunirlos magistrados, las cuales parecen apropiadas para delinear un perfil de juezacorde con los tiempos actuales.

Ellas son:• Sentido de Justicia. Los magistrados deben tener un claro sentido de

Justicia, apoyado en los principios fundamentales de nuestra Consti-tución Nacional.

• «Idoneidad técnica jurídica». Esta no debe ser entendida de manera«juridicista», o sea «…reducida a lo que es estrictamente el derechocontenido en normas jurídicas, dado que para comprender y operaradecuadamente con el derecho resulta imprescindible advertir susinescindibles dimensiones culturales, económicas, políticas, etc.». UnJuez debe ser una persona muy informada, con una visión integral yparticular de los problemas, y a la vez muy preparada técnicamente.

• «Idoneidad físico-psicológica». Nadie puede desconocer que para serjuez se requiere de condiciones físicas y psicológicas específicas. Eljuez debe contar con un buen estado de salud física y psíquica, con-tando con equilibrio emocional, vocación conciliadora y capacidadpara escuchar y razonar con equidad. El juez debe ser valiente, pero ala vez prudente. El juez debe actuar con autoridad y firmeza, pero conhumildad.

• «Idoneidad ética». Buena reputación por su integridad, compromisocon la Justicia y la dignidad de las personas, inexistencia de tenden-

32 Ronsini, Alejandra Silivia, «Cuadernos de Derecho Judicial», El consenso social por lareforma judicial: Necesidad de liderar el proceso de cambio.


cias autoritarias, ecuanimidad, vocación de servicio, valentía, puntua-lidad y respeto por colegas, profesionales y justiciables. El dictado decódigos de ética judicial, y la creación de órganos de control en va-rias provincias marcan el camino33. El código de conducta personaldebe reflejarse en un código de ética escrito, y los jueces deben ha-blar de ese código y respetarlo; su conducta social debe ser ejemplary los castigos a las inconductas también deben serlo. A modo de ejem-plo en el sistema federal judicial de Estados Unidos existe un comitéde jueces que contesta preguntas de todos los miembros de la judica-tura que tengan alguna inquietud sobre ética judicial. Este «comité dejueces» no sólo efectúa recomendaciones al juez, sino que le brindaprotección34.

• «Idoneidad gerencial». El juez debe ser un correcto administrador delos recursos materiales y humanos que de manera directa están impli-cados cotidianamente en su labor. Uno de los factores quizás de ma-yor importancia para la determinación del perfil del juez, es el lide-razgo.

El paso previo por una escuela de formación judicial, así como la trascen-dente valoración de los antecedentes en cargos judiciales -inserción de unasuerte de carrera judicial- deben ser antecedentes computables en grado tal queotorguen un derecho de preferencia a quienes se presenten en los «concursospúblicos» a los que alude la Constitución Nacional para ser designados35.

De igual modo si todas las designaciones se reservan para la escuela judi-cial se corre el riesgo de que el Poder Judicial pierda excelentes magistrados,como pueden ser aquellos profesionales experimentados, que están dispues-tos a someterse a un concurso, pero no a seguir los cursos de la escuela36.

Sin perjuicio de ello, la capacitación de los jueces no es una cuestión quepueda quedar librada al mero ejercicio opcional que el magistrado formule. Loscentros o escuelas de capacitación -ciertamente aquéllos que trabajan seria yprofesionalmente en la capacitación y enseñanza, y no aquellos que pudieranarmar un negocio de emisión de títulos sin el debido respaldo científico- pro-

33 Carril, Enrique V., «Etica judicial», Sup. Realidad Judicial 20.9.04.34 Kennedy, Anthony, «La ética judicial y el imperio del Derecho», Temas de la democracia,Vol. 4, Septiembre 1999, sobre «El funcionamiento de los tribunales estadounidenses».35 Kiper, Claudio M., «Pautas para las futuras designaciones de jueces», L.L.1996-D, 135736 Kmelmajer de Carlucci A., «El Poder Judicial en la reforma constitucional», Separata de laobra «Derecho Constitucional de la reforma de 1994, Mendoza, 1995, pags. 37/8.


pician una indiscutida toma de conciencia educativa, debiendo reforzarse elconcepto de que la capacitación de los jueces es, antes que dotar aditivamentede capacidades científicas, el cumplir satisfactoriamente con una verdaderaexigencia ética37.

La legitimación democrática de los jueces se asienta en el perfeccionamien-to y democratización de los sistemas de designaciones (y también de capacita-ción y especialización), cada vez más abiertos y pluralistas. Es notorio que enlas modernas sociedades mientras se constata en las encuestas de opinión pú-blica la ineficiencia del sistema judicial y el desprestigio de la magistratura,paradójicamente el ciudadano común recurre cada vez más al Poder Judicialen búsqueda de soluciones no sólo para sus conflictos individuales, sino tam-bién como gestor de los intereses públicos generales, a conciencia de que, enmuchos casos, los otros poderes políticos son incapaces de brindárselas, o lastransfieren directa e implícitamente a los jueces (tutela del medio ambiente,patrimonio cultural, artístico o paisajístico y de los consumidores o usuariosen general)38.

En definitiva, debe lograrse un mecanismo de selección equilibrado, cuyoobjetivo no puede ser otro que la designación del mejor postulante para el car-go de juez que se desea cubrir.

La existencia de un Poder Judicial independiente, imparcial, accesible atodos los ciudadanos, previsible y eficaz, es una condición esencial de un Es-tado democrático. A los magistrados les corresponde a este respecto una fun-ción clave. El poder de dictar sentencias no les es confiado como un fin en símismo. Este poder afecta, antes bien, al núcleo mismo de la vida humana39.

Sobre esa base conceptual, sin desconocer las opiniones de muchos auto-res sobre el particular, pensamos que el perfil de juez que necesita el país debebasarse en las siguientes cualidades:

• Vocación de servicio y de trabajo. Compromiso con el Poder Judicialy principalmente con sus objetivos constitucionales. Orgullo por el tra-bajo que realiza.

• Honestidad y conducta ética y social ejemplar.

37 Andruet (h), Armando S., «Independencia judicial. Relación con la ética judicial y lacapacitación de los jueces», Sup. Act., 12.9.06.38 Berizonce Roberto Omar, «Recientes tendencias en la posición del juez», Revista de EstudosConstitucionais, Hermenéutica e Teoria do Directo», diciembre 2009.39 «Opinion n° 3 (2002) of de Consultative Council of European Judges for the Attention ofde Comité of Ministres of the Council of Europe on te Principles and Rules Governing Judges,Profesional conduct, in particular Ethics, incompatible behaviour an impartiality»


• Independencia de los poderes políticos, de sectores económicos y cor-porativos y de cualquier interés o influencia que pueda comprometersu trabajo.

• Valentía.• Equilibrio psicológico en general. Condiciones físicas que le permi-

tan mantener jornadas extensas de trabajo.• Idoneidad técnica y capacitación constante.• Liderazgo y habilidades para administrar los recursos a su cargo para

el desarrollo del trabajo que se le encomienda.• Capacidad de conducción de los procesos a su cargo. Capacidad para

adoptar decisiones complejas con agilidad y firmeza.• Capacidad comunicacional. Capacidad para dirigir audiencias e inte-

ractuar con inmediatez en forma constante con los justiciables, cono-ciendo por su capacitación y experiencia los problemas, los conflic-tos, los usos y costumbres, entre otros aspectos, de los justiciables.Necesitamos jueces presentes y con ánimo de entender en forma inte-gral y sustancial en los conflictos para resolverlos contribuyendo a lapaz social y al afianzamiento de la Justicia.

• Capacidad de comprensión sobre las realidades complejas que se en-cuentran bajo su juzgamiento, con aptitud para trasladarse físicamentey conocer in situ la realidad, acercándose de ese modo a la verdad ju-rídica objetiva.

Es inadmisible que el Consejo de la Magistratura de la Nación no se foca-lice actualmente en la mayor parte de esas cualidades. Es institucionalmentedeplorable que el Consejo de la Magistratura de la Nación pueda generar conel tiempo un sistema que apunte a la necesidad de los candidatos de tener con-tactos políticos y a la pretensión de muchos políticos de comprometer a loscandidatos con causas o visiones políticas determinadas,

Muchos de los magistrados designados por el Consejo de la Magistraturatienen las cualidades necesarias para ser Juez. Numerosos magistrados y mu-chos funcionarios que aspiran a ser jueces en el futuro tienen gran parte de esascualidades o la potencialidad de desarrollarlas.

El país no puede desperdiciar semejante capital humano, que permitiríamejorar sensiblemente la calidad y la agilidad del servicio de administraciónde Justicia.

Los ciudadanos, y en particular los abogados, los auxiliares de la Justicia,y los poderes políticos, deben cuidar a los jueces. Deben premiar y distinguir alos jueces que cumplen sus funciones conforme a la ley. Hay muchos magis-


trados que trabajan muchísimo, que trabajan durante las ferias judiciales, quepadecen presiones inaceptables estoicamente; son los hombres de bien quehacen que el Poder Judicial aún funcione.

Nuestros líderes políticos, de una vez por todas, deben adoptar las deci-siones correctas e implementarlas. Y para ello debe establecerse el norte, en elmarco de una política en materia de Justicia sujeta estrictamente a los manda-tos constitucionales; y luego diseñarse el plan más adecuado para su imple-mentación.

El punto de partida habrá de ser, precisamente, la definición del perfil dejuez que el país necesita y busca.

En nuestra opinión, debe promoverse la designación de jueces que tenganlas cualidades referidas o la mayor parte de ellas.

LA ELECCIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS. EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA DELPODER JUDICIAL.

La organización del servicio de justicia requiere el cumplimiento de fun-ciones político- administrativas (reclutamiento y administración de los recur-sos humanos, diseño y ejecución del presupuesto, infraestructura, informati-zación, reglamentos, control disciplinario, etc.) que si bien son complementariasson igualmente indispensables para la prestación de las funciones jurisdiccio-nales asignadas al Poder Judicial.

Nuestra Constitución Nacional de 1853 depositó originalmente en la ca-beza del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) no sólo las decisiones ju-risdiccionales y el control de constitucionalidad de las leyes, sino además elgobierno administrativo, reglamentario presupuestario y disciplinario de esepoder del estado.

A lo largo del siglo XX -particularmente en su segunda mitad- se fueronrevisando y revirtiendo en el mundo los sistemas que, como el nuestro, con-centraban facultades administrativas en un tribunal superior de justicia. Se ten-dió en ese proceso a lograr una mayor eficacia de gestión y evitar que órganosjurisdiccionales se desviaran de su objetivo primario de impartir justicia.

En el derecho comparado occidental se adoptaron básicamente dos siste-mas a fin de resolver el problema derivado del requerimiento de apoyatura téc-nica especializada en materia de administración: (i) la creación de organismostécnicos desconcentrados, dentro de la esfera misma del Poder Judicial, a quie-nes encomendar las tareas específicas de administración, ejecución presupuesta-ria, reclutamiento y capacitación de personal, etc. (modelo adoptado -entre otros


países- por Estados Unidos y Chile40); y (ii) otorgar esas facultades a un órga-no colegiado, plural y autónomo comúnmente denominado Consejo de la Ma-gistratura o de la Judicatura41.

Asimismo, además de las funciones administrativas judiciales, el Conse-jo de la Magistratura se perfiló en la mayoría de los países que lo adoptaroncomo órgano de selección, proposición y, en alguno de algunos ellos, de de-signación de magistrados con el objeto de limitar la injerencia de los poderespolíticos en ese proceso de reclutamiento de la judicatura y afianzar, de esemodo, la independencia de los jueces42.

La institución del Consejo de la Magistratura reconoce sus orígenes enconstituciones europeas de tinte parlamentario.

Su antecedente más notorio se ubica en la Constitución francesa de 1946que instituyó el Consejo Superior de la Magistratura. Fue precedente del Con-sejo Superior de la Magistratura italiano (1947) y más tarde del Consejo Ge-neral del Poder Judicial de España (1978).

Esos modelos fueron posteriormente adoptados por gran número de paí-ses latinoamericanos43.

40 La administración del sistema judicial federal de los Estados Unidos tiene tres oficinastécnicas dependientes de la Corte Suprema: (i) Conferencia Judicial («Judicial Conference»)dedicado a diseñar políticas judiciales ; (ii) Centro Federal Judicial («Federal Judicial Center»)unidad académica encargada fundamentalmente de la capacitación del personal y magistrados;y (iii) Oficina Administrativa de las Cortes («Administrative Office of US Courts»)principalmente a cargo elaborar y administrar el presupuesto judicial, estadísticas ynombramiento de empleados (Conf.: Cafferata, Fernando J., «El Consejo de la Magistraturay la necesaria renovación del Poder Judicial», La Ley, 1997-B, 1097).En Chile, la Corporación Administrativa del Poder Judicial, creado en 1990 y dependiente dela Corte Suprema, tiene entre otras funciones la elaboración del presupuesto del Poder Judicialy el control de su ejecución, el asesoramiento de tribunales en materia de informática,capacitación del personal judicial y la adquisición, administración y mantenimiento de losbienes muebles e inmuebles pertenecientes a la justicia (Conf.: Arcani, María Rosa – Bielsa,Rafael, «El Consejo de la Magistratura en el Derecho Comparado», La Ley 1996-D, 1735).41 Ver: Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, Opinión citada.42 En España por ejemplo, su Tribunal Constitucional se expidió, en su sentencia 3 de 1982,afirmando que «la finalidad del Consejo es privar al gobierno de influir sobre los tribunalesmediante el favorecimiento de algunos jueces a través de nombramientos y ascensos. Lamanera de evitar esa situación es transfiriendo a un órgano autónomo la facultad de nombraro promover a los magistrados « (Ver cita en Loñ, Félix, «Consejo de la Magistratura. Finalidady Perspectiva», La Ley 2002-F, 1341)43 Es de señalar que «no existe (en el derecho comparado) un tipo único claramenteidentificable, ni un esquema básico de su misión y funciones que se repita con suficientefrecuencia como para permitir la construcción de una teoría más o menos canónica de estainstitución» (Arcani, María Rosa – Bielsa, Rafael, Opinión citada)


Nuestro país, en el orden federal, incorporó esa institución en la reformaconstitucional llevada a cabo en el año 199444.

Cabe recordar que antes de esa reforma constitucional, la selección decandidatos a magistrados la efectuaba exclusivamente el Presidente de la Na-ción y su posterior designación la efectuaba esa misma autoridad -tal comosucede actualmente- con acuerdo del Senado de la Nación. Mientras que laacusación, juzgamiento y remoción de los magistrados correspondía al Con-greso Nacional.

La cuestionada credibilidad del Poder Judicial y su sospechada conniven-cia o sujeción al poder político a través de la actuación de algunos magistra-dos generó primero en ámbitos académicos y jurídicos, y luego en la sociedaden general, la necesidad crear otro sistema para nombrar y remover jueces quegarantizara no sólo la idoneidad de los candidatos sino también una mayor trans-parencia e independencia45.

En el marco de esa demanda social aparece el Consejo de la Magistraturaen nuestra fisonomía institucional.

Se propuso fundamentalmente con su incorporación: (i) sustraer de la CorteSuprema la administración de los recursos del Poder Judicial a fin de que lajudicatura pueda abocarse primordialmente a su función específica de impar-tir justicia46; (ii) limitar la discrecionalidad del poder político en la designa-ción de los jueces de instancias inferiores; y (iii) contar un con un proceso deselección y designación objetivo de magistrados sobre la base de la idoneidadprofesional y moral de los candidatos47.

En el presente trabajo se analizará el diseño estructural, organizacional yoperativo básico del Consejo de la Magistratura, plasmado en la Constitución

44 Es de señalar que las Provincias precedieron a la Nación en la incorporación de este instituto.La provincia del Chaco fue precursora en ese proceso incorporando al Consejo de laMagistratura en su constitución en el año 1957.45 Conf: Sabsay, Daniel Alberto – Sabsay, Kevin, «Sobre el Consejo de la Magistratura de laNación y su reforma», La Ley 2009-F, 89646 Ver versión taquigráfica de la 18° Reunión de la Convención Nacional Constituyente, 3raSesión Ordinaria, 27/07/94, páginas 2219 y siguientes.47 A ese respecto se dijo que «en el momento en que se reforma la Constitución Nacional en1994, existía un fuerte reclamo para que se modificara el método imperante entonces queotorgaba al estamento político una intervención exclusiva en las designaciones (el Presidenteproponía al candidato y el Senado le prestaba –o rechazaba- el acuerdo)…ello generalmentese traducía en negociaciones políticas entre las bancadas mayoritarias sin ponerse el debidocuidado en la idoneidad moral y profesional de los propuestos para esa función» (Loñ, Félix,opinión citada).


Nacional y sus leyes reglamentarias, y se formularán propuestas concretas orien-tadas a su perfeccionamiento.

Se adelanta que en nuestra opinión la política en materia de Justicia que debeconsensuar el país debe partir de la base de la existencia misma del Consejo dela Magistratura, y de su transformación en un organismo que designe a los me-jores candidatos conforme el perfil de juez preanunciado, y que remueva a quie-nes no merezcan desempeñar tan alto y delicado cargo de la vida republicana.

EL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

Como se adelantó, la Constitución Nacional reformada en el año 1994 in-corporó el Consejo de la Magistratura al derecho argentino (artículo 114) comonuevo órgano responsable de la selección de los jueces inferiores a la CorteSuprema, el ejercicio del poder disciplinario sobre los mismos y la adminis-tración de los recursos económicos asignados al Poder Judicial.

La Constitución Nacional confirió al Consejo de la Magistratura seis atri-buciones específicas: (i) «seleccionar mediante concursos públicos los postu-lantes a las magistraturas inferiores»; (ii) «emitir propuestas en ternas vincu-lantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores»48;(iii) «administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a laadministración de justicia»; (iv) «ejercer facultades disciplinarias sobre ma-gistrados»; (v) «decidir la apertura del procedimiento de remoción de magis-trados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspon-diente»; y (vi) «dictar los reglamentos relacionados con la organizaciónjudicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independenciade los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia».

En cuanto a su composición, la Carta Magna estableció una directriz ge-nérica: «será integrado periódicamente de modo que se procure un equilibrioentre la representación de los órganos políticos resultante de la elección po-pular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrículafederal». Añadió que «será integrado, asimismo, por otras personas del ám-bito académico y científico».

El artículo 114 delegó al Congreso Nacional la reglamentación organiza-tiva y funcional del Consejo de la Magistratura mediante una ley especial san-

48 Con la incorporación del Consejo de la Magistratura es necesaria la intervención de tresórganos para la designación de los magistrados: el Consejo de la Magistratura, que elabora laterna de candidatos, el presidente que elige en base a la terna mencionada, y el Senado de laNación que otorga su acuerdo de nombramiento (Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinión citada).


cionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cá-mara legislativa. Esa ley reglamentaria -conforme la cláusula transitoria deci-motercera de la Constitución reformada- debía ser sancionada antes de los 360días de concluida la reforma del año 1994.

La Constitución reformada complementó este instituto con el Jurado deEnjuiciamiento (artículo 115) como órgano a cargo del juzgamiento de los jue-ces de tribunales inferiores y que actúa en base a la acusación que le eleva elConsejo de la Magistratura.

LA REGLAMENTACIÓN DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA (LEYES 24.937 Y 26.080)

Luego de más de tres años de su incorporación a la Constitución Nacional,y habiendo transcurrido en exceso los 360 días fijados como límite por el consti-tuyente49, el Consejo de la Magistratura -junto con el Jurado de Enjuiciamiento-fue finalmente reglamentado en diciembre del año 1997 por la ley 24.93750.

Esa norma fue posteriormente reformada sustantivamente, en febrero dedel año 2006, por la ley 26.08051.

a) Composición:En su composición inicial el Consejo de la Magistratura estuvo integrado

por 20 miembros: 5 miembros del estamento judicial (el Presidente de la Cor-te Suprema de Justicia -a quien a su vez se le asignó la presidencia del Conse-jo- y 4 jueces inferiores), 9 miembros del estamento político (8 legisladores -4legisladores de cada Cámara correspondiendo 2 a la mayoría, 1 a la primeraminoría y 1 de la segunda minoría- y 1 representante del Poder Ejecutivo), 4abogados en ejercicio de la profesión, 1 académico y 1 catedrático de derecho.

Evidentemente la representación «equilibrada»52 -esto es la no superiori-dad de un estamento sobre otro- que ordenó la Constitución no fue respetada

49 «Gran parte de la demora en la sanción de la ley pertinente se debió a conciliábulos queinsumió definir en la norma la composición del mismo» (Loñ, Félix, opinión citada).50 La semana siguiente a su sanción, se aprobó la Ley 24.939 que enmendó el artículo 1 de laLey 24.937.51 Se encuentra aún pendiente en la Corte Suprema de Justicia la resolución del planteo deinconstitucionalidad de la Ley 26.080 que presentó la Asociación de Abogados de Buenos Aires(AABA).52 Según el diccionario de la Real Academia Española por «equilibrio» debe entenderse «pesoque es igual a otro y lo contrarresta». También «contrapeso, contrarresto, armonía entre cosasdiversas».


por el legislador. Obsérvese que los poderes políticos adquirieron una repre-sentación del 45%, superando holgadamente a la de los jueces (25%) y por másdel doble a la de los abogados en ejercicio de la profesión (20%).

De modo pues que el Consejo de la Magistratura inició su funcionamien-to con un vicio de origen en su conformación; vicio no menor si se tiene encuenta -como se dijo- que uno de los objetivos primordiales tenidos en cuentapor el constituyente al incorporar este instituto fue precisamente el de preser-var la independencia del Poder Judicial del poder político53.

Lamentablemente en reforma instrumentada por la ley 26.080 -sumida enun gran debate y controversia pública- la preponderancia política, con el con-siguiente desequilibrio en la composición del órgano, se agravó notoriamente.

El número de miembros se redujo de 20 a 13 consejeros.Pero esa reducción no fue proporcional entre los estamentos que lo compo-

nen. La representación política se incrementó al 53,8% (6 legisladores -3 por cadaCámara correspondiendo 2 a la mayoría y 1 a la primera minoría54- y 1 represen-tante del Poder Ejecutivo), la representación de los jueces se redujo al 23% (3miembros) y la de los abogados también disminuyó al 15,3% (2 miembros). Secompletó la integración con 1 representante del ámbito académico55.

53 Al respecto se ha dicho que «una preeminencia de los órganos políticos –como efectivamentesucedió- sin duda amenaza seriamente la independencia del Poder Judicial de la Nación comouno de los tres poderes del Estado, y lo lleva a una indeseada politización» (Kiper, ClaudioM., «Reforma del Consejo de la Magistratura», La Ley on line.En ese mismo sentido que «Cuando el artículo 114 exige que se procure el equilibrio entrelos representantes de los distintos sectores que menciona, pretende que se establezca unarelación entre ellos en la cual ninguno pueda adoptar o bloquear decisiones por sí solo, sinoque deba contar con el respaldo de alguno de los otros sectores» (Ramírez Calvo, Ricardo,«La inconstitucionalidad de la reforma del Consejo de la Magistratura», Publicado en laRevista del Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, Diciembre 2006.Y también que «la mención de equilibrio entre tales representaciones es muy importante porque–por ejemplo- quedaría roto si por la cantidad de miembros de los órganos políticos de origenpopular quedara a merced de ellos una predominancia que neutralizara la representación delos jueces y de los abogados que, de algún modo, son pares del candidato por la índole desus funciones profesionales» (Bidart Campos, Germán, «Tratado de Derecho ConstitucionalArgentino», Editorial Ediar, Buenos Aires, Tomo VI, página 493.54 Se eliminó la representación de la segunda minoría, lo cual indudablemente afectó lapluralidad que debe tener el Consejo de la Magistratura entre los órganos políticos resultantesde la elección popular.55 Es de destacar que la representación de un solo miembro del ámbito académico y científicono responde a la representación plural de ese estamento que ordena el artículo 114 en tantodispone que el Consejo será integrado «…por otras personas (término en plural) del ámbitoacadémico y científico…».


Es de señalar que el porcentaje de participación de los poderes políticosen la composición del Consejo de la Magistratura Argentino es uno de los másaltos del derecho comparado. Es sensiblemente superior a la de los sistemaseuropeos y en Latinoamérica solamente lo supera el modelo boliviano56.

Además, la reforma introducida mediante la ley 26.080, eliminó la repre-sentación de la Corte Suprema en el Consejo y, consecuentemente, su presi-dencia del cuerpo.57

Se excluyó así totalmente a la cabeza máxima del Poder Judicial de la Na-ción de participar en las delicadas funciones que incumben al Consejo en laadministración de ese poder del Estado. Además, se infringió el mandato cons-titucional contenido en el artículo 114 en cuanto dispone que el Consejo debeintegrarse por «jueces de todas las instancias», lo cual comprende indiscuti-blemente a la Corte Suprema58.

56 Modelos EuropeosEspaña: El Consejo de General del Poder Judicial no tiene representación directa de los poderespolíticos. Sus 20 miembros (12 jueces y 8 juristas) son elegidos por el Rey a propuesta delParlamento. Los 12 miembros judiciales son elegidos en base a una terna de 36 candidatospropuestos por asociaciones judiciales.Francia: El Consejo Superior de la Magistratura tiene una representación política del 41,6%.De sus 12 miembros, 5 responden a ese estamento (3 son designados por el Presidente de laRepública, el Presidente de la Asamblea Nacional y el Presidente del Senado; integran ademásese cuerpo el Presidente de la República y el Ministro de Justicia.Italia: La representación del estamento político en el Consejo de la Magistratura es del 33,3%.De sus 27 miembros, 8 son elegidos por el Parlamento (entre catedráticos de materias jurídicasy abogados con 15 años de profesión) y lo compone también el Presidente de la República.Modelos LatinoamericanosParaguay: La participación política en el Consejo de la Magistratura es del 37,5%. De sus 8miembros, 3 son políticos (1 representante del Poder Ejecutivo, 1 Senador Nacional y 1Diputado Nacional).Perú: No hay representantes políticos en el Consejo Nacional de la Magistratura. Está integradopor 7 miembros (4 miembros de la sociedad civil, 2 jueces y 1 jurista).Colombia: Está integrado exclusivamente por magistrados.México: La representación política en el Consejo de la Judicatura es del 42,8%. De sus 7miembros, 2 son designados por el Senado Nacional y 1 por el Presidente de la República.Venezuela: Conformado por 5 magistrados (3 designados por la Corte Suprema, 1 por elEjecutivo y el restante por el Congreso).Bolivia: El Consejo de la Judicatura tiene una representación política del 80%. De sus 5miembros, 4 son elegidos por el Congreso Nacional.57 El presidente del Consejo de la Magistratura -entre otras facultades- tiene la potestad deproponer al Administrador General del Poder Judicial y su voto, en caso de empate, vale doble.58 Compartimos la opinión de la mayoritaria vertida en la Cámara de Senadores de la Naciónpor el representante de la bancada justicialista -Senador Yoma- en oportunidad de debatirse la


Con esta nueva estructura, los cinco representantes del oficialismo (cuatrolegisladores más el representante del Poder Ejecutivo) pueden bloquear las de-cisiones que requieran mayoría agravada de dos tercios (entre otras, para la con-formación de ternas, imponer sanciones y formular acusación de magistrados).

Además, los siete representantes del poder político en su conjunto puedenconformar quórum propio en el plenario (no necesitan la presencia de jueces,abogados o académicos para sesionar), tienen mayoría absoluta (mitad más unode la totalidad de los miembros) para tomar decisiones que no requieran ma-yoría agravada y además posee capacidad para bloquear todas las decisionesque quiera adoptar el cuerpo59.

Podría argumentarse que resulta equivocado considerar al estamento po-lítico como un solo bloque de decisión en tanto estaría conformado tanto porrepresentes legisladores de la mayoría -generalmente oficialista- como de laprimera minoría -habitualmente opositora- al gobierno de turno. Sin embargo,no puede desconocerse que de todas maneras ello importaría el riesgo de re-trotraer en la práctica al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994en el cual la designación de magistrados se realizaba mediante negociacionespolíticas entre el Poder Ejecutivo y las bancas mayoritarias del Congreso. Ade-más, es de destacar que experiencias observadas en algunas provincias -poten-cialmente replicables en el orden nacional- revelan que no siempre la primeraminoría legislativa es opositora al poder gobernante. En la provincia de Salta,por ejemplo, los dos partidos mayoritarios forman parte de una misma coali-ción de gobierno y no obstante ello -al tener bloques separados en la legislatu-ra- acapararon todas las representaciones políticas del Consejo de la Magis-tratura y organismos de control60.

sanción de la Ley 24.937 y en relación a ciertos proyectos que excluían la participación de laCorte Suprema de Justicia de la Nación en el Consejo: «Otra vez se cae en el error de no teneren cuenta la letra; me refiero a la voluntad del constituyente de la Constitución Nacionalcuando habla de los jueces de todas las instancias, lo cual comprende obviamente a la Corte,las Cámaras y los tribunales inferiores. La Corte constituye un instancia, y el constituyenteno la excluyó sino que la incluyó expresamente».59 Ver en ese sentido: Cárdenas, Emilio – Chayer, Héctor, «Las designaciones y el contralorde los jueces: una mirada desde América Latina», Publicado por Fores – Foro de Estudios sobrela Administración de Justicia.60 En esa línea de pensamiento se dijo que: «Hábilmente se pretende presentar la cuestióncomputando cuántos miembros del Consejo podrán ser designados por la mayoría gobernante.Sin embargo, el artículo 114 no distingue entre los representantes de los órganos políticosafines al gobierno de turno y los de la oposición. Lo que la Constitución manda es que existaequilibrio entre los representantes de esos órganos políticos, los de los jueces y los abogados,


El mismo desequilibrio en la integración se replica en el órgano comple-mentario del Consejo, el Jurado de Enjuiciamiento.

Ese Jurado está integrado por 4 legisladores (2 por cada Cámara), 2 jue-ces y 1 abogado.61

Los miembros de este cuerpo son elegidos por sorteo semestral públicoentre listas compuestas por representantes de cada estamento.

Tema no menor en la eficiencia operativa del cuerpo es que la condiciónde miembro del Consejo no es incompatible con el ejercicio de cargo o profe-sión en virtud del cual se originó la designación (salvo para los representantesabogados que deben suspender su matrícula federal mientras dure el desem-peño efectivo de sus cargos). Bien se ha recalcado a ese respecto que, dado elcúmulo de responsabilidades que tienen los miembros consejeros, es aconse-jable que los legisladores y jueces cubran sus funciones con representantes detales estamentos -pero no necesariamente con ellos mismos- a fin de que ac-túen con mayor propensión a fortalecer las notas de independencia y funcio-nalidad que jerarquizarían al Consejo62.

Los miembros del Consejo y del Jurado perciben una remuneración equi-valente a la de un juez de la Cámara Nacional de Casación Penal, salvo losmiembros magistrados y legisladores cuyas funciones son honorarias. La du-ración de su mandato es de cuatro años, con la posibilidad de reelección poruna vez en forma consecutiva.

Por último, para ser miembro consejero se requiere cumplir con las con-diciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación63.

b) Organización y Funcionamiento:El Consejo de la Magistratura actúa en sesiones plenarias, por la activi-

dad de sus comisiones y por medio de una Secretaría del Consejo, una Oficinade Administración Financiera y otros organismos auxiliares.

no que los representantes afines al gobierno no tengan mayoría en el Consejo. Por ende, resultairrelevante si esos representantes afines al gobierno tienen o no mayoría para imponer susdecisiones, que el equilibrio que debe procurarse se encuentra violado con la diferencia derepresentación entre los tres estamentos» (Ramírez Calvo, Ricardo, opinión citada).61 En su composición originaria, establecida por la ley 24.937, el Jurado de Enjuiciamientoestaba integrado por 9 miembros: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados.62 Conf.: Vanossi, Jorge Reinaldo, «Un enfoque no aritmético del Consejo de la Magistratura»,La Ley on line.63 Artículo 111 de la Constitución Nacional establece que los miembros de la Corte Supremadeberán ser abogados, con ocho años de ejercicio, y tener las calidades requeridas para sersenador (tener la edad de treinta años y haber sido seis años ciudadano de la Nación).


Cuando actúa en sesión plenaria sus atribuciones más importantes son: (i)dictar su reglamento general; (ii) designar a su presidente y vicepresidente; (iii)designar y remover a los integrantes de cada comisión; (iv) designar al admi-nistrador general del Poder Judicial de la Nación, al secretario general delConsejo, al secretario del cuerpo de Auditores y a los titulares de organismosauxiliares; (v) disponer la apertura del procedimiento de remoción de los ma-gistrados -previo dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación- y for-mular la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento; (vi) reglamentar los con-cursos públicos de antecedentes y pruebas de oposición; (vii) aprobar concursosy remitir al Poder Ejecutivo ternas vinculantes de candidatos a magistrados;(viii) organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial; y (ix) aplicar sancio-nes a magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación.

El Presidente del Consejo es designado por mayoría absoluta de la totali-dad de los miembros (es decir, 7 de ellos)64. Dura un año en su mandato y pue-de ser reelecto con intervalo de un período. En las votaciones tiene voto sim-ple, salvo en caso de empate en el que tiene voto doble. El Consejo tiene tambiénun Vicepresidente quien reemplaza al Presidente en caso de ausencia.

Funcionalmente, el Consejo de la Magistratura se divide en cuatro comi-siones:

i) Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial. Principal-mente se ocupa de convocar a concursos públicos para cubrir vacantes de ma-gistrados, sustanciar los concursos designando el jurado y confeccionar las ter-nas para su elevación al plenario. Asimismo, se encarga de dirigir la EscuelaJudicial.

ii) Comisión de Disciplina y Acusación. Es de su competencia proponeral plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados como asítambién proponer la acusación de éstos a los efectos de su remoción.

iii) Comisión de Administración Financiera. Fundamentalmente, tienefunciones de fiscalización a nivel de control financiero y de legalidad.

iv) Comisión de Reglamento. Entre sus funciones, elabora proyectos dereglamento que le sean encomendados. Asimismo, analiza y emite dictamensobre proyectos de reglamentos que le sean remitidos por la presidencia, elplenario, comisiones e integrantes del Consejo. Y también emite dictámenesen caso en los casos en que se planteen conflictos de interpretación derivadosde la aplicación de reglamentos.

64 De modo pues que en la elección del presidente, los miembros de estamento político (7) tienennúmero suficiente para imponer su candidato.


En la integración de las comisiones -al igual que el plenario- prevalececlaramente el estamento político. Ese sector tiene el 50% de los miembros dela Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial (4 miembros so-bre 8), el 55,5% de los integrantes de la Comisión de Disciplina y Acusación(5 miembros sobre 9), el 57% de los integrantes de la Comisión de Adminis-tración y Financiera (4 miembros sobre 7). Solamente no posee mayoría en laComisión de Reglamento (2 miembros sobre 6).

Finalmente, entre los organismos auxiliares del Consejo cabe mencionar a: i) Oficina de Administración y Financiera. Tiene a su cargo -entre otras

funciones- la elaboración del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Ju-dicial de la Nación, su posterior ejecución y la dirección de las oficinas de per-sonal, estadística, contrataciones, arquitectura e imprenta. Está a cargo unAdministrador General designado por el plenario a propuesta del Presidentedel cuerpo.

ii) Secretaría General del Consejo. Presta asistencia directa al Presiden-te, Vicepresidente y al plenario del Consejo. Dispone las citaciones a las se-siones del plenario, coordina las comisiones del Consejo, prepara el orden deldía a tratar, lleva las actas correspondientes y cumple con las demás funcionesestablecidas en los reglamentos internos.

iii) Escuela Judicial. Promueve la formación y el perfeccionamiento delos jueces, funcionarios, empleados y de los aspirantes a magistrados. La con-currencia y aprobación de los cursos de la Escuela Judicial es considerada comoantecedente relevante en los concursos para la designación de los magistradosy para la promoción de quienes forman parte de la carrera judicial.

EL FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA HASTA EL PRESENTE

No está en el ánimo de este trabajo analizar críticamente el funcionamientopasado del Consejo de la Magistratura. Sin dudas ello conduciría a controver-sias en muchos casos ociosas respecto de la cuestión, teniendo en cuenta quelo que se pretende es generar consensos hacia el futuro y no ingresar en unainterminable discusión teñida ideológicamente que desfocalizaría a los argen-tinos de la cuestión principal, que es mejorar el funcionamiento del Poder Ju-dicial.

No tenemos dudas de que habrá consenso en todas las personas interesa-das en el mejoramiento del Poder Judicial en cuanto a que el funcionamientodel Consejo de la Magistratura y el sistema de designación, promoción y re-moción de magistrados es perfectible.


LA POLÍTICA DE JUSTICIA QUE REQUIERE NUESTRO PAÍS IMPONE MEJORAR EL FUN-CIONAMIENTO DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Y LOS PROCEDIMIENTOS QUE APLI-CA EL ORGANISMO

Aunque existen ciertas opiniones críticas a esta institución65, creemos fir-memente -en coincidencia con la opinión doctrinal mayoritaria- que la incor-poración del Consejo de la Magistratura al sistema institucional argentino cons-tituyó un avance en pos de la independencia y excelencia en la administracióndel servicio de justicia66.

Sin embargo, habiendo transcurrido más de doce años desde su puesta enfuncionamiento (noviembre de 1998), es imperiosa una reformulación de lasnormas reglamentarias del Consejo de la Magistratura a fin de optimizar el cum-plimiento de sus cometidos constitucionales.

La última reforma introducida por la ley 26.080 -promulgada, como se dijo,en medio de una gran controversia pública- sin duda ha restado legitimidadsocial a la institución y, en sus aspectos sustanciales, ha marcado un retrocesoen su estructura y funcionalidad. Y ello repercute negativamente en la confianzay en la credibilidad de los habitantes del país en el Poder Judicial y, en lo sus-tancial, en el funcionamiento mismo del Poder Judicial.

65 En ese sentido crítico se dijo que: «Aunque en general se lo recibió, por desconocimiento oirreflexión, como una positiva institución, algunos advertimos lo absurdo de que, con la excusade mejorar la independencia de la Justicia, se pretendiera injertarle dentro de su estructuraun organismo integrado por representantes de otros poderes, y por ello, lo calificamos comoCaballo de Troya. El organismo quedaba servido en bandeja para quien se le ocurrieracoparlo, como ahora (2006) ha ocurrido. Es increíblemente absurdo esta vía para mejorarla independencia del Poder Judicial» (Lynch, Horacio M., «Las Reformas al Consejo de laMagistratura y al Jurado de Enjuiciamiento de la Argentina», Revista del Colegio de Abogadosde la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 66, N° 1, Julio de 2006). En la misma postura, «Fores»–Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia- manifestó que «se opuso a la creacióndel CM con el carácter que se le dio (copiando modelos europeos en vez de seguir nuestrosejemplos provinciales) porque lo entendía contradictorio con el pregonado objetivo de mejorarla independencia del Poder Judicial (PJ): nada podía mejorarse ingresando cuerpos extrañosen el seno del PJ» (ver opinión en trabajo titulado «Opinión de FORES sobre el proyecto deley de reformas al Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento de la Nación quecuenta con media sanción del Senado» publicado en la página web www.foresjusticia.org.ar.66 Fundamentalmente como método de selección que si bien no garantiza el acceso a lamagistratura de los mejores, por lo menos excluye con certeza a los peores (Conf.: Zaffaroni,Eugenio Rául, «Dimensión Política de un Poder Judicial Democrático», El Derecho, 149-857).


Ciertas enmiendas se revelan a esta altura indispensables para revertir esapálida imagen.

Despolitizar la institución (en el sentido de limitar la actual preponderan-cia de los representantes de los órganos políticos), acelerar los procesos de se-lección y designación de magistrados, reformular el reglamento de concursos,organizar procesos de control de calidad del servicio de justicia, mejorar losprocesos de reclutamiento de recursos humanos, son algunas de las materiasprioritarias.

Aunque lo creemos perfectible en muchos aspectos, el proyecto de ley quetuvo media sanción en la Cámara de Diputados el 30 de junio de 2010 -y queno pudo convertirse finalmente en ley por el rechazo del oficialismo en la Cá-mara de Senadores- emergió como una propuesta superadora al actual siste-ma67.

Si bien ese proyecto fracasó en su aprobación, lo cierto es que puso de ma-nifiesto la inexistencia de consenso político básico sobre la aptitud del actualsistema.

De modo pues que el debate debe seguir abierto y es prioritario que elmismo permanezca vigente en nuestra agenda pública institucional.

Pretendemos contribuir a ese objetivo formulando a continuación una se-rie de propuestas que, en nuestra opinión, sintetizan los lineamientos funda-mentales que deben guiar el rediseño estructural y operativo de ese órgano, parafortalecer la independencia del Poder Judicial, definir el perfil de juez con todaclaridad y encolumnar eficientemente los procesos de designación, promocióny remoción de magistrados tras ese norte institucional, y mejorar sensible yeficientemente todos los procedimientos de trabajo que deben cumplir magis-trados, funcionarios y empleados en el ejercicio de sus funciones68:

a) Respetar el principio de «equilibrio» en la composición del Consejode la Magistratura establecido en el artículo 114 de la Constitución Nacio-nal. En ese sentido, debe equipararse la actual representación de los órganospolíticos con la de los jueces y los abogados de modo que ninguno de esosestamentos tenga por sí solo capacidad para conformar quórum propio, ma-yoría para tomar decisiones o capacidad de bloqueo para la adopción de lasmismas.

67 Se puede acceder a copia del mismo en la página web http://www.diputados.gov.ar/68 Vale aclarar que algunas de ellas -aunque no todas- han sido oportunamente expresadas endistintos ámbitos de opinión de modo que en este trabajo referenciaremos nuestra adhesión alas mismas.


Como bien se dijo, «ante la amplitud de las facultades del Consejo, ma-yor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas aldeterminar su integración»69.

b) Restablecer la representación de la segunda minoría legislativa en elcuerpo (suprimida mediante la reforma de la Ley 26.080) de modo que los tresbloques legislativos mayoritarios tengan representatividad en el Consejo ase-gurando de ese modo la pluralidad de su integración con distintos sectores po-líticos70.

c) Equilibrar asimismo la integración de las comisiones del Consejo de laMagistratura entre los estamentos representativos de los órganos políticos, jue-ces y abogados.

En esa línea, incorporar la participación de los abogados (actualmente ex-cluidos) en la Comisión de Selección y Escuela Judicial.

d) Restituir la participación de la Corte Suprema de Justicia en la integra-ción del Consejo (suprimida mediante la ley 26.080), cumpliendo de ese modocon el artículo 114 de la Constitución que ordena la participación de represen-tantes judiciales de todas las instancias71.

e) Instituir la dedicación exclusiva funcional -con la salvedad de activida-des académicas que no perturben la prestación del serviciode todos los miem-bros consejeros, debiendo suspender durante su mandato el ejercicio de cual-quier otra función pública o privada72.

69 Jeanneret de Pérez Cortéz, María, «El Consejo de la Magistratura, la independencia delPoder Judicial y la prestación del servicio de justicia», La Ley 1995-E, 817.70 En línea concordante con el proyecto aprobado por la Cámara de Diputados el 30/06/2010(artículo 2, inc. 3).71 En coincidencia con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 1, inc. 1).72 Sin duda la ausencia del requisito de dedicación exclusiva afecta la funcionalidad y operatoriadel cuerpo. A ese respecto, se informó que entre los meses de diciembre de 2010 y abril de 2011«la actividad del cuerpo fue mínima…Desde principios de diciembre hasta ahora, celebró sólodos reuniones plenarias y redujo a la mitad los encuentros de las comisiones. Antes eran unavez por semana, pero este año los consejeros acordaron hacerlo todos cada 15 días, algo quetampoco se cumple…En materia de disciplina y acusación, no se citó a declarar a ningún juezen lo que va del año. Sólo se acordó cerrar seis denuncias. Mientras tanto siguen abiertos 223expedientes contra magistrados…En cuanto a la selección, la otra función medular delConsejo, hubo sólo tres llamados a concursos y no se remitió ninguna terna al PoderEjecutivo…Todos los consejeros consultados coincidieron en que las elecciones complicaránel funcionamiento del cuerpo. Vario de sus miembros jugarán fuerte en los comicios de esteaño. El diputado radical Oscar Aguad, por ejemplo, es candidato a gobernador de Córdoba,y la diputada Stella Maris Martínez probablemente lo sea de Tucumán» («Mínima Actividaden el Consejo de la Magistratura», publicado en el diario La Nación el 24/04/2011).


A los efectos de asegurar la dedicación plena a su función:• Los representantes de los magistrados no podrán ser jueces en ejercicio y

si fuesen funcionarios gozarán de licencia durante todo el tiempo de sumandato.

• El representante de la Corte Suprema de la Justicia no podrá ser ministroen ejercicio de ese órgano y si es funcionario gozará de licencia durantesu mandato como miembro consejero.

• Los representantes del Poder Legislativo no podrán ser legisladores en ejer-cicio y su función no podrá ser concurrente con otro cargo público.

• Todos los miembros consejeros estarán inhabilitados para postularse acargos públicos electivos durante el ejercicio de su mandato.

• Todos los consejeros deben trabajar todos los días hábiles del mes en ho-rarios completos en los asuntos del Consejo de la Magistratura, en formapersonal e indelegable, pudiendo ser asesorados únicamente en aspectostécnicos puntuales que escapen a su conocimiento.

• Las vacaciones de los consejeros se deben tomar en forma rotativa de modotal que el organismo no se paralice nunca, pudiendo participar incluso a ladistancia en las sesiones del Consejo o sus comisiones, mediante video oteleconferencia. En todos los casos, y en todas las sesiones, los consejerosdeberán expresar su voto en forma personal; y en caso de ausencia podránhacerlo en forma anticipada o en un plazo perentorio posterior, por escri-to, considerándose el silencio como voto positivo.

f) Equilibrar la composición actual del Jurado de Enjuiciamiento, elimi-nando la preponderancia actual del sector político. A ese respecto, adherimosa la postura de restablecer la composición que originariamente tuvo ese órga-no conforme la Ley 24.937: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados73.

g) Reevaluar el actual mecanismo de integración del Jurado de Enjuicia-miento mediante elección por sorteo y para cada caso concreto. Coincidimoscon quienes opinan que una integración de ese órgano con miembros perma-nentes podría aportar continuidad, previsibilidad y solidez jurisprudencial enlas delicadas funciones de juzgamiento en la conducta de magistrados74.

Además, consideramos que debe modificarse el método de elección deljurado representante de los abogados que actualmente se efectúa mediante sor-teo entre todos los profesionales del país con matrícula federal (solamente en

73 Coincide en este punto el proyecto de diputados aprobado el 30/06/2010 (artículo 22).74 Ver: Cárdenas, Emilio – Chayer, Héctor, Opinión citada.


la Capital Federal hay más de 60.000 profesionales de los cuales más de la mitadtiene menos de 15 años de antigüedad)75. Su elección se realiza sin ningunacompulsa de sus antecedentes éticos, profesionales y personales, quedando deese modo al azar su probidad. Postulamos, en reemplazo de este sistema, suelección por voto directo de sus pares (tal como lo establecía anteriormente laley 24.937) en base al prestigio profesional de los mismos76.

h) Jerarquizar la función de los miembros consejeros equiparando su re-muneración a la de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (esto esuna escala salarial superior a la que actualmente perciben equivalente a la dejuez de Cámara Nacional de Casación Penal). También, suprimir los cargoshonorarios (actualmente vigente para los miembros jueces y legisladores) encongruencia con la exigencia de dedicación exclusiva que propusimos en puntoanterior.

i) Por su parte, quienes integren el Jurado de Enjuiciamiento percibiránun viático equivalente a la remuneración diaria de un juez de la Corte Supre-ma de Justicia de la Nación por cada jornada en la que ejerzan la función dejurado.

j) Inhabilitar para participar en los concursos de selección de magistradosy para ingresar en el Poder Judicial de la Nación en cualquier cargo que no seadentro del Consejo de la Magistratura, a los miembros consejeros (en ejerci-cio y hasta cuatro años desde la finalización de su mandato), asesores, funcio-narios y empleados del Consejo77.

k) Convocar los concursos para cubrir vacancias en las magistraturas cadados años, por categoría, fuero, jurisdicción y especialidad poniéndose públi-camente en conocimiento de los interesados que el concurso estará destinadoa cubrir todas las vacantes que se produzcan durante su sustanciación y hastados años después de finalizado78. En la actualidad a partir del momento en quese produce una vacante se llama a concurso, se conforma un jurado, se otorgauna fecha de inscripción para la prueba de oposición y, luego de la evaluación

75 Fuente: Estudio publicado por «Fores» – Foro de Estudios sobre la Administración de Justicia-en la página web www.foresjusticia.org.ar/investigaciones/JusticiaCEA/S2cap6.pdf76 Propuesta contenida en el proyecto aprobado el 30/06/2010 por la Cámara de Diputados(artículo 22).77 En conformidad con el proyecto de Diputados aprobado el 30/06/2010 (artículo 5).78 En similar sentido, entre otros: Proyecto de reforma del Consejo de la Magistratura presentadopor la Asociación de Magistrados (www.planetaius.com.ar/foroderecho/presentanproyecto);proyecto de ley presentado por Gustavo Ferrari, Diputado Nacional por la Provincia de BuenosAires (www.ferrarigustavo.com/congreso), y proyecto de ley sancionado por la Cámara deDiputados el 30/06/2010 (artículo 13, inc. a).


y entrevistas, se elabora la terna de candidatos que se eleva al Poder Ejecuti-vo. Con esta propuesta se acortarían el procedimiento, plazos y cobertura delas vacancias.

l) Reformular el actual «Reglamento de Concursos Públicos de Oposicióny Antecedentes» (Resolución N° 614/09) a fin de acotar el cómputo de los añosde antigüedad en el ejercicio profesional o judicial (por si sola insuficiente sinestar acompañada de merecimientos) como antecedente relevante, y muchasveces determinante, en los concursos de acceso a la magistratura.

En esa línea, asignar en la evaluación y calificación de los candidatos unlugar preponderante a los antecedentes (no a la antigüedad) en su labor previaen el ámbito del servicio de la judicatura o en el foro79. Entre algunas de laspautas a tener en cuenta para la calificación de los antecedentes de los aspi-rantes judiciales: análisis profesional de sus resoluciones o borradores de re-soluciones de autoría comprobable; calificación de los usuarios del serviciode justicia mediante sistemas objetivos, producidos por profesionales califi-cados y sujetos a las más estrictas técnicas internacionalmente aceptadas; cum-plimiento de plazos en sus despachos y decisiones, el número de recursos dequejas y apelaciones que hubiesen prosperado contra sus resoluciones; orga-nización del juzgado o tribunal a su cargo; antecedentes éticos en el sentidomás estricto y amplio del concepto; antecedentes que revelen su vocación deservicio, su compromiso y su sentido de pertenencia con la institución; ante-cedentes que revelen sus dotes de liderazgo, incluyendo evaluaciones de sussuperiores, sus pares y los empleados jerárquicamente inferiores; anteceden-tes que revelen aportes de conducción gerencial que hubieran mejorado la ca-lidad y agilidad del servicio de Justicia; antecedentes que revelen el reconoci-miento de los justiciables al servicio prestado, mediante un sistema de consultasa todos los justiciables en cuanto a la agilidad, razonabilidad, eficiencia, etc.del servicio prestado; capacitación técnica; etc.80. Para los aspirantes del foro:calificación de sus clientes representativos y valorización técnica de sus escri-tos jurídicos, experiencia, capacitación técnica comprobable, análisis de su

79 Sin duda un tema crítico y que amerita debates. Al respecto se dijo que «en un concurso paracubrir una vacante de juez de cámara competirán, seguramente, destacados juristas con librosy artículos de doctrina publicados, con jueces de primera instancia sobresalientes y que handesempeñado silenciosa pero eficazmente su tarea y que éste sea su único y principalantecedente computable» (Lugones, Alberto, «El Consejo de la Magistratura – Aportes parael procedimiento de selección de los candidatos», La Ley 1997-A, 692)80 En esa línea de opinión: Kiper, Claudio M., «Pautas para la futura designación de losjueces», La Ley 1996-D, 1357


vocación de servicio y compromiso con la Justicia, contribuciones al fortale-cimiento del Poder Judicial, etc.

Los exámenes deben tener una incidencia mayor en la calificación totaldel candidato. Y deben contemplar aspectos técnicos, funcionales, éticos, vo-cacionales, etc. Para lo cual debe contemplarse la posibilidad de crear Juradosdiferenciados para cada uno de esos aspectos. Los exámenes deben ser inten-sivos y deben producirse durante varios días, no bastando con una evaluaciónpuntual de unas pocas horas en un día determinado, como ocurre en la actuali-dad. Los exámenes no pueden ser únicamente teóricos, y simplemente presen-tar, como si fuera un examen en un curso de postgrado, dos o tres casos plan-teados en términos generales para su resolución por el alumno; debe existir uncomponente clave vinculado con la realidad social y económica de nuestrasociedad, los principales problemas que la aquejan, los principales focos deconflicto y su naturaleza y origen. Los jueces deben tener un contacto y un ca-nal de información muy fuerte y fluido con la realidad, en particular en lasmaterias que son de su competencia. Un juez penal, por ejemplo, debe cono-cer perfectamente el derecho penal, pero debe conocer también -lo máximoposible- las metodologías, métodos y mecanismos actuales de la delincuenciaorganizada y aislada o asistemática; un juez laboral debe conocer perfectamenteel derecho laboral, pero debe conocer también –lo máximo posible- la reali-dad de los trabajadores, la situación del mercado laboral, el funcionamientodel sector informal del empleo, etc.; un juez comercial debe conocer perfecta-mente el derecho comercial, pero debe conocer también –lo máximo posible-la realidad de las empresas, su funcionamiento interno y sus relaciones, los ti-pos de contrato que desarrollan y como operan, etc.; y así sucesivamente.

Los exámenes deben ser mucho más exigentes y profundos. Los jurados -y por supuesto también los consejeros- deben estar a la altura de ese nivel deexigencia.

m) Disminuir la discrecionalidad en la evaluación de los antecedentes delos candidatos delegando esa función a los jurados (integrado para cada con-curso en particular por jueces y profesores universitarios de derecho). Actual-mente esa evaluación es realizada por la Comisión de Selección, lo que en lapráctica puede restar objetividad al proceso y contribuir a la sospecha de cru-zamiento de favores entre los consejeros para beneficiar a determinados can-didatos81.

81 En la misma línea de opinión ver «Independencia para una Justicia Democrática» publicadopor el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en su página web www.cels.org.ar


n) Restablecer la obligación de contar con al menos quince años en el ejer-cicio de la profesión para actuar como jurado en un concurso. La reforma in-troducida por la ley 26.080 eliminó esa obligación que estaba contenida origi-nalmente en la reglamentación de los concursos82. Creemos que la experienciaes un elemento fundamental para el ejercicio de esa función. La función debeser paga y muy reconocida. Deben conformarse listados de jurados elegidospor períodos de 6 años, y cuya intervención se realice por sorteo para cada con-curso. Esos listados deben estar integrados por los profesionales más destaca-dos del país, cuya conducta ética resulte irreprochable en todos los aspectos.No necesariamente deben ser abogados. Los jurados no pueden pertenecer almismo fuero en el que es necesario cubrir una vacante para la cual se ha re-querido la intervención de los jurados.

ñ) Prohibir expresamente y sancionar gravemente, con medidas funcionalese incluso económicas, el lobby directo o indirecto tendiente a influir en las deci-siones de los consejeros o jurados. Establecer sanciones de inhabilitación para losconcursantes y disciplinarias para los magistrados, funcionarios judiciales, con-sejeros, asesores o jurados involucrados, o cualquier otra persona que actúe comointermediario en esa tarea. Establecer que ningún concursante y nadie en su re-presentación podrá mantener diálogo o contacto alguno con ningún jurado, con-sejero, asesor, etc., que no se produzca en audiencias públicas del Consejo o susComisiones. Establecer un sistema por el cual los exámenes sean absolutamentereservados, descalificando a cualquier candidato que pretenda conocer su conte-nido con anterioridad, sancionándoselo gravemente en su función o profesión, yexonerando y sancionando gravemente desde el punto de vista económico a cual-quier empleado, asesor, consejero o jurado que hubiera anticipado en cualquieraspecto el contenido de un examen, sin perjuicio de promoverse activamente lasresponsabilidades penales que pudieran surgir por ese reprochable obrar.

Establecer graves sanciones económicas y personales para los funciona-rios, asesores, empleados del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, y todaslas dependencias estatales que estén bajo sus órbitas, que, mediante cualquiermedio, pretendan apoyar, referir, hacer prevalecer, a cualquier candidato queparticipa en un concurso convocado por el Consejo de la Magistratura. Y ge-nerar a la vez las responsabilidades penales del caso, cuanto menos por incum-plimiento de los deberes de funcionario público.

82 Actualmente, conforme el artículo 1 del Reglamento de Concursos Públicos del Consejo dela Magistratura, para ser jurado es necesario ser juez o profesor universitario de derecho ycumplir con los requisitos para ser miembro del Consejo.


Ciertamente, seguir el mismo criterio de responsabilización y sanción eco-nómica y penal respecto de cualquier funcionario que pretenda influir en al-guna causa judicial ofreciendo en forma directa o indirecta, explícita o tácita,algún tipo de apoyatura en la carrera judicial.

o) En el marco de las atribuciones del Consejo sobre la administración delos recursos del Poder Judicial, organizar procesos de control de gestión pe-riódicos e inspección de tribunales inferiores y oficinas administrativas judi-ciales de manera de procurar que sus integrantes trabajen más y eficientemen-te83. Asimismo, instaurar sistema de premios y castigos para magistrados,funcionarios y empleados en función de su productividad y la valoración ob-jetiva de los usuarios de sus servicios.

p) Designar por concurso público de antecedentes y oposición al Admi-nistrador general del Poder Judicial de la Nación, al Secretario General del Con-sejo y a los titulares de los organismos auxiliares de ese cuerpo84.

q) Reclutar mediante concurso público a los recursos humanos afectadosa las oficinas auxiliares del Consejo con evaluación periódica de sus funcio-nes y obligación de capacitación constante. Privilegiar la designación de cua-dros universitarios con mejores promedios en carreras de grado y posgrado ysobre la base de listas de mérito remitidas por universidades públicas y priva-das. Los consejeros únicamente podrán designar mientras dure su función auna persona o asesor de su confianza, con rango salarial de secretario de pri-mera instancia. Cada consejero ocupará una vocalía con personal preasigna-do, profesional y de carrera.

Asimismo, el Consejo -en tanto órgano encargado de la organización yadministración del Poder Judicial- debe procurar la captación y formación deadministradores judiciales que no sólo sean graduados del derecho sino tam-bién de otras carreras relacionadas con la administración de recursos85.

r) Establecer un plazo de caducidad improrrogable (salvo razones excep-cionales) de seis meses a las denuncias efectuadas contra magistrados86, e insti-tuir la posibilidad expresa de rechazarlas in limine cuando no tuviesen verosi-

83 En similar sentido ver proyecto de ley aprobado por Diputados el 30/06/2010 (artículo 7,inc. 14).84 En concordancia con el proyecto de ley sancionado por Diputados el 30/06/2010 (artículo7, inc. 6). En el mismo sentido: «Propuesta de Modificación de la Ley 26.080 – Reforma delConsejo de la Magistratura», publicado el 23/03/2006 por la Asociación de Abogados deBuenos Aires. www.aaba.org.ar85 Conf.: Cafferata, Fernando J., Opinión citada.86 En sentido coincidente con el proyecto aprobado por Diputados el 30/06/2010.


militud en sus fundamentos. Ello así por cuanto la posibilidad de mantener abiertauna denuncia por el plazo extensamente prolongado de tres años -como prevéactualmente la ley 26.080- o de no rechazar in limine una denuncia que no tieneverosimilitud, puede constituir una presión desmedida contra los magistrados enel ejercicio de sus funciones87. En línea con esta propuesta, debe establecerse unprocedimiento expeditivo para el tratamiento de las denuncias, con responsabi-lidades objetivas de los consejeros y sus auxiliares. Toda denuncia debe ser in-vestigada inmediatamente y en profundidad, adoptándose medidas de pruebainmediatas y de producción inmediata, con obligación de todas las dependen-cias públicas y privadas de contribuir con las investigaciones que se produzcanen los plazos sumarísimos que fije la reglamentación. Las denuncias prosperano se desestiman, pero no pueden permanecer en un limbo, generando presionesimplícitas a magistrados que no saben qué suerte correrán tales denuncias mien-tras, tal vez, tramitan causas relevantes en sus tribunales.

s) Introducir en el actual Reglamento de Disciplina y Acusación de ma-gistrados medidas de protección de denunciantes y testigos, especialmentecuando éstos son empleados o funcionarios judiciales88. Muchas veces quie-nes mejor saben qué sucede en los juzgados y cómo es el comportamiento delos magistrados son los propios empleados y secretarios; pero es usual que pre-fieren no declarar o comprometerse en una denuncia por temor a perder supuesto o recibir algún otro tipo de sanción o reprimenda. Los funcionarios yempleados judiciales deben ser incentivados a denunciar cualquier irregulari-dad que adviertan en sus lugares de trabajo, que sea relevante y comprobable;y si formulan una denuncia de esa naturaleza, ello debe ser considerado comoun antecedente favorable en sus respectivas carreras profesionales. De ahí lanecesidad de brindarles una protección especial89.

t) Reglamentar el artículo 99 inciso 4 de la Constitución Nacional90 a finde que la selección por parte del Poder Ejecutivo del candidato propuesto por

87 Ver a ese respecto opinión en: Kiper, Claudio, «Acerca de la necesidad de establecer un plazode caducidad para las denuncias contra los magistrados», Revista de la Asociación deMagistrados y Funcionarios de la Justicia Nacional, número 37, página 23.88 Están contempladas en el proyecto de diputados del 30/06/2010 (artículo 14, inc. e) algunasmedidas protectorias tales como la solicitud de «traslado a otra dependencia judicial,debiéndose respetar la misma jerarquía y responsabilidades».89 Opinión coincidente con Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), publicación citada.90 Norma que consagra la atribución del Poder Ejecutivo de nombrar, con acuerdo del Senado,a los jueces inferiores en base a una propuesta vinculante en terna del Consejo de laMagistratura.


el Consejo y la posterior remisión del pliego al Senado para su acuerdo se efec-túe en un plazo máximo razonable de 45 días. Vencido ese plazo, en caso desilencio, se considerará tácitamente aprobada la propuesta de designación queen primer término hubiese aconsejado el Consejo (es de destacar que, confor-me la normativa vigente, el Poder Ejecutivo no está sujeto a plazo legal parala remisión de los pliegos al Senado; sólo debe esperar, como requisito previo,30 días para eventuales impugnaciones91). Mismo plazo de 45 días cabe impo-ner a la manifestación de acuerdo del Senado y a la posterior designación for-mal del candidato92.

REFLEXIONES FINALES SOBRE ESTE CAPÍTULO CENTRAL CONCERNIENTE A LOS MECA-NISMOS DE DESIGNACIÓN, PROMOCIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADOS

La agenda de reforma judicial en pos de la construcción de un Poder Judi-cial independiente, con legitimidad social y eficiente en su cometido de admi-nistrar justicia debe necesariamente incluir al Consejo de la Magistratura comoórgano clave en nuestro andamiaje institucional.

Sin dudas queda mucho por hacer en la mejora funcional y operativa deesa institución a fin de asegurar el cumplimiento de los cometidos básicos quele fueran confiados por el constituyente. Es un desafío del que no se puede de-sertar.

Con esa convicción, nos propusimos aquí ampliar el debate sobre las virtu-des y defectos del actual sistema, replantear la necesidad de perfeccionarlo y decorregir sus desviaciones postulando propuestas concretas en ese objetivo.

Desde luego no todas las soluciones pasan por un plano estrictamente nor-mativo. Las conductas y los intereses particulares y facciosos prevaleceránsiempre sobre las instituciones, cualquiera sea su grado de perfección, si no

91 Ver procedimiento contenido en el Decreto Nacional 588/03.92 Fundamenta esta propuesta las demoras evidenciadas por el Poder Ejecutivo en remitir laspropuestas de designación de jueces al Senado para su acuerdo. Al respecto, se informó elpasado 5 de julio de 2011 que «el gobierno nacional tiene para resolver 146 ternas de juecesy hace más de ocho meses que no firma ninguna designación…Más del 20% de los juzgadosnacionales y federales no tienen juez…con tribunales acéfalos, las causas judiciales, de porsí lentas, se atrasan aún más y se debe recurrir a soluciones de emergencia: jueces vecinosque quedan a cargo de más de un juzgado o subrogantes, suplentes de dudosaconstitucionalidad, sin garantías de inmovilidad que prevé la Constitución para asegurar suindependencia…Una justicia llena de vacantes tiene menos fuerza para controlar al poder»(Diario La Nación, 5/07/2011).


edificamos antes una sociedad culturalmente apegada al cumplimiento de lasreglas, democrática y pluralista en la búsqueda de consensos y solidaria en laconstrucción de un mejor futuro colectivo.

OTRAS MEDIDAS PARA PRESERVAR LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL

La independencia judicial se fortalecerá si los magistrados que se desig-nan se corresponden con el perfil de juez que ya se presentó.

Es que el juez independiente, honesto, valiente y capacitado será como prin-cipio impermeable a cualquier intromisión indebida de terceros en su función,en particular, de los poderes políticos, intereses económicos y corporaciones.

La independencia judicial se fortalecerá si se mejora sustantivamente elConsejo de la Magistratura en la línea mencionada.

Quienes aspiran a ser jueces de la República deben conocer lo que la mis-ma les exige. Quienes no desempeñan sus funciones conforme las exigenciaspreestablecidas deben saber que podrán ser removidos.

A su vez, quienes vean afectada su independencia, del modo que sea, de-ben tener un mecanismo de protección institucional.

Para ello se propone que se prohíba expresamente que un Juez pueda in-tentar influir sobre un magistrado de una instancia anterior en cualquier causaen trámite bajo su órbita. Cualquier representante de los poderes políticos, in-cluyendo asesores o empleados, que solicite una audiencia ante un Juez, por larazón que fuere, debe saber que se levantará un acta de todo lo que ocurra enesa audiencia, que la misma será grabada, y que si se tratara de una cuestióninstitucional relevante y secreta, podrá archivarse la grabación en forma reser-vada en dependencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Cualquier difamación pública que se produzca respecto de un magistradoo funcionario judicial en funciones, o nota periodística imprecisa o falsa sobreuna causa, que la Justicia pueda considerar que está influyendo negativamen-te en su independencia y en su labor, debe dar lugar a la réplica inmediata me-diante un comunicado oficial que se canalizará institucionalmente a través dedependencias del Poder Judicial.

Los periodistas no deben poder hablar en forma directa con magistrados,funcionarios o empleados sobre causas judiciales en trámite. Los periodistaspueden acceder a la información pública sobre causas judiciales a través deuna oficina centralizada, con personal de carrera y designado por concurso deantecedentes. Asimismo, las bases de datos de las causas judiciales deben serpúblicas y accesibles para cualquier periodista, como lo son casi en todos los


casos hoy, pero mejorándolas y completándolas. Los jueces deben hablar a tra-vés de sus sentencias.

Cualquier manifestación que se realice frente a un tribunal debe hacerseconforme a la ley y en orden. Ningún magistrado debe sentirse afectado en suindependencia por manifestaciones organizadas políticamente; y en su caso de-ben establecerse mecanismos razonables y ágiles para canalizar las denunciasque resulten pertinentes.

Las intromisiones de los poderes políticos en el Poder Judicial suelen ca-nalizarse a través de llamados telefónicos, reuniones privadas, maniobras deprensa, amenazas, etc.

Por eso es necesario introducir medidas concretas que fortalezcan la in-dependencia de los magistrados sobre el particular.

RECURSOS HUMANOS DEL PODER JUDICIAL Y LOS AUXILIARES EXTERNOS

Los recursos humanos del Poder Judicial son imprescindibles para la ade-cuada prestación del servicio de Justicia.

Por ello, deben ser seleccionados en función de su vocación de servicio,compromiso con la tarea desarrollada, sentido de pertenencia, honestidad, ido-neidad, contracción al trabajo y capacitación técnica.

Todos los cargos deben ser por concurso de oposición y antecedentes. Pro-ponemos la elaboración de listados para todas las categorías, como existen enla fecha, pero elaborados con exámenes mucho más profundos.

La capacitación constante debe ser ponderada muy especialmente. Las eva-luaciones deben ser trescientos sesenta grados y confidenciales, según las prác-ticas más modernas en cuanto a la evaluación de los recursos humanos.

Se debe instaurar un sistema de premios y castigos que no sólo se apoyeen la eventual promoción, sino en la asignación de bonus, becas de estudio,condecoraciones, etc.

Asimismo, es fundamental que el Poder Judicial disponga de auxiliares téc-nicos confiables, en el marco de un sistema que a la vez tienda a suprimir loscasos de corrupción relativos al trabajo actual de tales auxiliares. Por tal razón,dentro de las propias dependencias del Poder Judicial deben existir cuerpos es-pecializados mejorados de especialistas (ingenieros, economistas, actuarios, con-tadores públicos, médicos, expertos en administración, martilleros, entre otros).Luego, los magistrados de todos los fueros podrían recurrir a esos cuerpos parala elaboración de pericias, para el desempeño de sindicaturas concursales, parala intervención de empresas, para los remates públicos y licitaciones, etc.


LOS PROCEDIMIENTOS LEGALES Y LOS RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES PARA LLE-VARLOS A CABO

Todos los procedimientos deben agilizarse si se tiene en vista que la fina-lidad del servicio de justicia debe ser la máxima efectividad posible en la so-lución de conflictos en tiempo, costo y calidad.

Es fundamental acelerar todas las medidas que conducen a la conforma-ción del expediente digital. La interconexión informática con firma digital debegeneralizarse dentro del Poder Judicial, entre éste y los Poderes Judiciales pro-vinciales, entre todos ellos y las dependencias públicas de los poderes políti-cos a las que se deben requerir informes (registros de propiedad, direccionesde personas jurídicas, registro de antecedentes penales, etc.). Todas las empre-sas, ONGs e instituciones deben informar una dirección de correo electrónicoa una base de datos generalizada a la que cualquier tribunal pueda requerir uninforme y éste deba ser contestado en 48 o 72 horas.

Es menester instaurar la oralidad en los procedimientos como principio, yno como excepción, estableciendo que todos los traslados se produzcan en elacto y que se adopten la mayor cantidad de decisiones posibles en cada caso.

Deben eliminarse prácticas anacrónicas como la costura de expedientescon hilo y aguja (expediente digital), los pases de expedientes (debe enviarseel expediente digital por correo electrónico), la remisión de millones de pedi-dos de informes (uso de la tecnología), etc.

Los procedimientos legales deben establecer mecanismos para que los Jue-ces dediquen la mayor parte de su tiempo a diseñar la estrategia del Tribunalen cada proceso y dependiendo de qué tipo de proceso se trate, a ordenar laspruebas pertinentes, a tomar audiencias, a ponderar las pruebas y a sentenciar.Funcionarios de jerarquía inferior deben ser los que implementen bajo su res-ponsabilidad todas las decisiones de trámite.

Pensamos que el Poder Judicial debe establecer oficinas centralizadas deinformes, abandonando progresivamente el concepto centenario de las mesasde entradas de los tribunales; debe establecer oficinas centralizadas de servi-cios (remisión de piezas escritas y recepción y distribución interna); debe es-tablecer plantas de personal que brinden servicios a varios jueces a la vez; te-lefonistas centralizados; eliminación del secretario privado tradicional; cuerposprofesionales que constantemente hagan diligencias judiciales en el campo enel que se han producido los conflictos para tomar conocimiento directo y real


de lo sucedido; amplias facultades de indagación y medios para poder concre-tarlo.

Es menester, en definitiva, repensar todos los procesos legales, basándoseen la oralidad, inmediación de los tribunales y en la focalización de los recur-sos en las tareas sustantivas, con una fuerte reducción del tiempo que insumela tarea burocrática inútil, y apoyándose al máximo en las prestaciones de latecnología informática aplicada.

LOS ABOGADOS

Es fundamental, para la consecución de las propuestas desarrolladas en estetrabajo, generar una mejora sustancial en la formación académica de los abo-gados; introducir la formación ética obligatoria en todas las facultades de de-recho; establecer normas que impongan el cumplimiento efectivo de las nor-mas éticas por parte de los abogados; disponer exámenes de antecedentesestrictos para habilitar el ejercicio de la profesión ante los tribunales, habilita-ción que debería renovarse periódicamente; prever duras sanciones económi-cas y vinculadas con la eventual suspensión o supresión de las matrículas -quesean operativas y no letra muerta- a aquellos profesionales que violen esasnormas; etc.

En definitiva generar un sistema de trabajo de los abogados que contribu-ya al fortalecimiento del Poder Judicial y no que lo deteriore.

Los abogados merecen la misma consideración que los magistrados, encuanto a su respeto y trato. Mas si se está exigiendo mayor esfuerzo y mayorrigor para evaluar la conducta de un magistrado, lo mismo debe ocurrir res-pecto de los abogados; máxime cuando lamentablemente se multiplican pe-riódicamente las conductas que implican una falta de respeto y por tanto unaafectación de nuestros tribunales.

CONCLUSIONES

La República Argentina necesita una política de Justicia acorde con losmandatos de nuestra Constitución Nacional.

Para ello debe definir el perfil de Juez que necesita y quiere el país.Luego, debe establecer el mecanismo idóneo para designar rápidamente a

las personas que tengan ese perfil; y el mecanismo idóneo para remover a quie-nes no tengan ese perfil o lo pierdan por mala conducta.


La independencia del Poder Judicial debe ser fortalecida y deben adoptar-se numerosas medidas en ese sentido.

Los procedimientos legales deben modificarse para lograr mayor calidady agilidad en la prestación del servicio de Justicia, priorizando la oralización yla mayor informatización, a la par de reformas estructurales que optimicen lautilización de los recursos.

Todos los recursos humanos deben ser profesionales, idóneos, honestos ycomprometidos, y designados por concurso; y debe instaurarse para todos losrecursos humanos del Poder Judicial un sistema de premios y castigos adecuado.

El funcionamiento del Poder Judicial debe ser controlado en forma per-manente.

Y finalmente todos los profesionales que interactúan con el Poder Judi-cial, especialmente los abogados, deben contribuir seria y sistemáticamente alfortalecimiento del Poder Judicial.

Sobre esa base, puede trabajarse en proyectos puntuales de reforma, parair conformando un plan que conduzca a la consecución de los siguientes obje-tivos:

• Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza ycredibilidad.

• Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantesdel Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir portodos los argentinos.

• Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre losmás capacitados del país.

• Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de indepen-dencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y cor-porativos.

• Lograr que pertenecer al Poder Judicial sea motivo de orgullo y de pres-tigio en el país.

• Lograr que el Poder Judicial preste un servicio sumamente eficaz, efi-ciente y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus dere-chos y para la sanción de la violación de los mismos.

• Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos losrincones del país que la requieran.


SEGURIDAD CIUDADANA

POLÍTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD

171SEGURIDAD CIUDADANA

POLÍTICAS EN MATERIA DE SEGURIDAD

El hombre debe ser entendido como un ser que se distingue por su mentey su voluntad, que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones.Esto es el libre albedrío. El hombre es libre, sin importar su formación o situa-ción social, y por lo tanto responsable de sus actos.

Si bien es cierto que la seguridad y la libertad son fuerzas que pueden apa-recer como opuestas, creemos que son fuerzas confluentes por cuanto ambascontribuyen a que se den las condiciones necesarias para garantizar el derechoa la vida, el ejercicio de la libertad y la protección de los derechos de propie-dad.

Así, las sociedades modernas han resignado el ejercicio de la violencia in-dividual como medio de resolución de sus conflictos delegando al Estado elmonopolio del uso legítimo de la fuerza. La provisión de seguridad es un ser-vicio público para el establecimiento de la ley y la administración de la justi-cia. El Estado aparece como una institución que debe defender, y al mismo tiem-po permitir, el desarrollo de una sociedad libre y tiene dos modos de ejercersus funciones en este punto. Una faz activa que es la de defender los derechosde los ciudadanos respecto de los delitos de otros ciudadanos, y una faz pasivaque consiste en abstenerse de avanzar sobre cuestiones que deben quedar re-servadas a la libre voluntad de las personas.

Son fundamentales las garantías establecidas en la Constitución Nacionalrespecto de la vida, la libertad, la propiedad y la búsqueda de la felicidad. Eneste proceso debe aplicar no solo la fuerza de la ley, sino toda la inteligenciade una moderna gestión de prevención de los delitos, tomando ejemplo de lasacciones desarrolladas por otras sociedades que han vencido a la inseguridad.

El desafío de garantizar la seguridad pública no admite demoras. Los efec-tos nocivos de la inseguridad se trasladan a toda la sociedad aún cuando mu-chos ciudadanos no sean víctimas directas de un delito. La inseguridad derivaen costos que afectan no sólo la vida diaria de las personas, sino también laactividad económica y con ello a las oportunidades de desarrollo y crecimien-to de la Nación.

En las últimas décadas se ha producido un creciente desbalance y error enla propia idea de la seguridad. Muchos afirman que aquellos individuos que


violentan los derechos de los demás, en última instancia, no serían responsa-bles ellos mismos sino la sociedad en su conjunto. En algunos casos se justifi-ca al que delinque alegando que ha sido la sociedad la que lo ha llevado a ha-cerlo al someterlo al hambre o a la falta de educación. En otros casos se diceque lo hace como respuesta a la falta de justicia social y que estando frustradoporque no la provee el Estado, recurre a la mano propia. Al mismo tiempo, elresto de la sociedad, responsable de que el delincuente haya llegado a esta si-tuación, debería pagar con «inseguridad» su propia culpabilidad.

Consideramos que debe haber un digesto de leyes y normas y que estassean suficientemente claras para que permitan que el ciudadano conozca exac-tamente cuáles son las consecuencias de sus acciones. De la misma forma lasleyes deben aplicarse sin tergiversaciones y deben impulsarse con celeridadlos procesos judiciales. En todos los casos el objetivo es enfrentar al ciudada-no claramente con el costo de infringir las normas y al mismo tiempo recono-cerle la mayor libertad posible y la menor intervención del Estado.

Se ha popularizado el enfoque de Gary Becker, del crimen y castigo sub-siguiente. Para ponerlo en términos sencillos, cuánto más improbable sea queun delincuente cumpla efectivamente con una pena determinada, sea esta pu-nitiva, retributiva o ejemplificadora, menos «costoso» será delinquir y, por ende,más probable que lo utilice como medio de vida.

La cadena de eventos que debe sucederse exitosamente para que un delin-cuente «pague» el «precio» de su ilegalidad contiene eslabones clave como:

1. Aprehensión.2. Juzgamiento.3. Condena.4. Cumplimiento efectivo de la condena, en tiempo y forma.

La Argentina está plagada de filtraciones en cada uno de esos eslabones,cuando no el agregado de más eslabones intermedios, que hace muy «barato»delinquir.

Una primera cuestión que en esta materia debe quedar categóricamenteestablecida es la obligación que tiene el gobierno de respetar y hacer respetarel estado de derecho y el orden público. No es ocioso enfatizar esta cuestiónen un país como la Argentina, que se desliza peligrosamente en el límite de laanarquía, sin que el estado asuma en plenitud su responsabilidad de poner enresguardo la vida ni la propiedad de los ciudadanos. Hay o no hay estado dederecho. No es aceptable resignarlo en función del falso postulado que no sedebe criminalizar la protesta social.


La seguridad pública tiene una diversidad de facetas propias de su ámbitoy de interrelaciones con la administración del estado. Su complejidad hace im-posible que unas pocas acciones resuelvan los problemas que se presentan.

Es la resultante de funciones que deben accionar en conjunto y coordina-damente; ellas son:

La función policial incluyendo el sistema de inteligencia.La justicia penal.La justicia procesal penal.El sistema penitenciario.La cooperación interpolicial dentro y fuera de las fronteras.La seguridad privada.La participación de la sociedad

El reconocimiento de la responsabilidad del Estado no implica asignar ala sociedad un rol pasivo, de simple receptor de funciones estatales. Por el con-trario, la participación de la comunidad resulta fundamental para encarar coneficacia la lucha contra el delito. La sociedad debe tener una comunicación flui-da con la policía, estableciéndose un diálogo franco y una cooperación eficaz,ya sea en su participación como testigos así como en la legitimación de la ac-tuación policial. Esto requiere que la colaboración se haga en forma ágil, sinpérdidas de tiempo injustificadas o burocráticas, y que se garantice adecuada-mente la seguridad de quienes presten colaboración con la institución policialy con la justicia, para lo cual es menester establecer los mecanismos legalesrespectivos.

ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD PÚBLICA EN LA ARGENTINA

La seguridad, desde el punto de vista institucional muestra un fuerte dete-rioro. Las encuestas indican a la inseguridad como primer tema de preocupa-ción de nuestros ciudadanos.

La ineficacia y mal funcionamiento del sistema de seguridad pública hatenido como consecuencia el desarrollo de empresas y sistemas privados, quehan adquirido una dimensión equiparable al de las policías estatales.

Con mucho facilismo y bastante de ideología se atribuye a la pobreza serla causa primera de la comisión de delitos. Sostenemos que la razón principalde la criminalidad, la madre del delito, es la impunidad.- Es decir que es tanbaja la probabilidad de quedar detenido y ser condenado que el malvivienteopta por delinquir sin los temores que le produciría la aplicación estricta y efec-


tiva de la legislación represiva.- Sintéticamente, la prevención general que llevaconsigo el llamado a todos a no cometer hechos ilícitos, en la práctica ha des-aparecido por aquella conceptualización. Al afirmar que la responsabilidad delorigen del delito es mayormente social por el estado de marginalidad, surge lacreencia de que el Estado no debe imponer cárcel a los delincuentes (ni siquieraa los peligrosos y mucho menos a quienes incurren en hechos «meramente»contravencionales). En lugar de ello propone utilizar otras medidas alternati-vas y, por ende, alentar la disminución al máximo de la prevención policial yla liberación muy rápida de quienes actúan en contra de la ley. A eso se sumael desinterés por el mejoramiento del sistema de detención y la gran escasezde condenas que el indicado marco fomenta acicateado por el auge del garan-tismo. Se logra así un alto grado de impunidad que, como sostuvimos, terminasiendo la principal razón del crecimiento de la comisión de delitos

Quienes pretenden imponer desde su pseudoprogresismo que la seguridadpública no podrá mejorarse hasta tanto no se logre la mejor distribución de lariqueza y no se obtenga una mayor eficiencia en la educación básica, chocancontra la realidad de que la mejora en la situación socioeconómica y la reduc-ción de la desocupación, no se ha traducido en una disminución del delito y lacriminalidad. Este erróneo supuesto garantista y hasta abolicionista, impusoen los últimos 25 años restricciones importantes al ejercicio policial y a la apli-cación de la ley penal. Las limitaciones que pesan sobre la policía para inte-rrogar, no han sido solamente la respuesta a las denuncias de comportamien-tos abusivos. Ha habido un condicionamiento ideológico que se expandió encírculos universitarios europeos y que ganó adhesión en grupos intelectualesy profesionales de orientación marxista en nuestro país. «Se dictaron leyes quedisminuyeron penas, desincriminaron conductas, liberaron indiscriminadamen-te delincuentes subversivos y los llamados comunes (asesinos, violadores, de-fraudadores, etc.), prácticamente se hizo desaparecer la reincidencia comocausal de agravación; se ampliaron las posibilidades de la condena condicio-nal y de la excarcelación; se restringió la facultad policial en la investigacióny prevención de delitos, entre otras disposiciones de igual sentido. Luego quelas normas dispusieron impedir que la policía interrogue a los delincuentes, seles otorgó a los procesados la facultad – además del beneficio de la condenacondicional – de suspender el proceso sin condena y sin que el hecho signifi-que antecedente alguno; el menor de 18 años nunca sería considerado reinci-dente; disminuyó la posibilidad de incomunicación de los detenidos; se prohi-bió a la policía la detención de personas sin previa autorización del juez;disminuyeron los tiempos del secreto sumarial para la investigación e incomu-


nicación de los detenidos; dispúsose mediante la llamada ley dos por uno queun día de prisión preventiva valía como dos de condenado; dictáronse innu-merable cantidad de indultos y conmutaciones entre los años 1990 y 1993 porlos cuales se dejaron en libertad a muchos delincuentes comunes acusados degravísimos delitos. El régimen procesal dispuesto para el juzgamiento de deli-tos con pena hasta tres años de prisión, prácticamente se destruyó pues se ledio competencia a los jueces en tal medida, que hoy deben juzgar entre cuatroo cinco mil causas cada magistrado, lo cual es lo mismo que la paralización demuchísimos procesos» (Roberto Durrieu, Apuntes sobre Valores y Libertad enel Derecho Penal).

Así, poco a poco, se han ido aflojando los resortes del sistema penal: laprevención policial -deficiente en calidad, medios y número- a la que se con-funde en su accionar por calificárselo peyorativamente como represivo; y laque, como anticipamos, deberían concretar los jueces pero que se desdibujacon el establecimiento de institutos mal regulados y mal aplicados como la sus-pensión del juicio a prueba (probation); la ampliación del margen de otorga-miento de la condena condicional (de dos años de prisión a tres); el juicio abre-viado; la mediación; excarcelaciones y exenciones de prisión, como solturastemporarias bajo controles que no son tales, realmente muy laxas y que no miranla peligrosidad del imputado ni su reiteración delictiva sino la simple posibili-dad de fuga y el eventual entorpecimiento del procedimiento judicial.

Quienes abogaron por esta corriente de reformas apelaron a las reaccio-nes que generan en la sociedad el uso ocasional y a veces frecuente de méto-dos abusivos por parte de la policía. No debe desconocerse además el campopolítico y comunicacional propicio que generó la dureza y los excesos repre-sivos de la lucha antisubversiva de los años setenta.

Pareciera que el Gobierno procede a conciencia de una manera que alien-ta la comisión de determinados hechos ilícitos.- Un ejemplo claro es lo queocurre con los «piquetes», donde las autoridades sostienen que, no hay que «cri-minalizar la protesta social» y proceden de hecho a «desincriminar la protestadelictiva».

En los párrafos anteriores hablamos de causas principales, las que común-mente se escuchan en los medios y las que son más relevantes. Pero por su-puesto, hay otras causas son variadas y diversas: culturales, sociales, econó-micas y políticas. Así, podemos referirnos al incremento incesante del consumoy tráfico de droga, factor éste que hace, en especial, al notorio crecimiento dela violencia física. Asimismo, el debilitamiento progresivo que padece la so-ciedad en sus principios y valores morales lleva, entre otros males, a la osten-


tación de bienes obtenidos con malas artes y a la corrupción bastante generali-zada.

Un párrafo aparte merece la mala y excesiva legislación. Es decir, lo queHéctor A. Mairal denomina «Las raíces legales de la corrupción. O de cómo elderecho público fomenta la corrupción en lugar de combatirla». Esto es, la in-flación en cantidad de leyes, normas del Banco Central, de la AFIP y de otrasagencias del Estado. El cambio permanente que convierte a la legislación enmutante, en ocasiones, contradictoria y de validez dudosa y en otras ocasionesimposible de cumplir. La redacción obscura, muchas veces, adrede para crearsituaciones de corrupción. Y en lo que Hernando de Soto define como un sis-tema donde la competencia por las rentas se ha convertido en las formas pre-dominantes de producir la ley. Todo esto sumado a un control laxo que permi-te la discrecionalidad de los funcionarios y de los jueces, a lo que se suma laextrema lentitud de las decisiones administrativas y judiciales.

El proceso penal, y la Justicia en general, adolecen de restricciones de re-cursos humanos y materiales importantes. A la vez, jueces probos y distingui-dos comparten roles con otros sin prestigio, sospechados por la sociedad so-bre su idoneidad y honestidad, funcionando con hacinamiento y morosidad enlas resoluciones. Por su parte, las fiscalías están agobiadas, con una multitudde causas que las alejan de investigaciones oportunas y eficaces. Por todas es-tas circunstancias, el sistema judicial no está hoy adecuado a las urgencias paradetener, juzgar y condenar en tiempo razonable.

Se ha perdido el modelo de inserción de la policía en la sociedad, que endécadas pasadas tuvo su representación más cercana con la figura del «policíade la esquina». Es imprescindible superar el estado de descrédito y descalifi-cación de la policía.

El sistema penitenciario está colapsado, lo que se revela en las continuasrevueltas de los internos y en los reclamos sobre sus condiciones carcelarias.También se evidencia en las comisarías abarrotadas de detenidos, desnaturali-zando las funciones de esas unidades e incurriendo en verdaderas violacionesa los derechos humanos por hacinamiento. Esta es una responsabilidad políti-ca; no policial ni judicial.

Esta apretada descripción de carencias del sistema de seguridad pública,así como el crecimiento de la violencia, registrado en forma inconfundible enlas estadísticas criminales y que reconoce un origen multicausal, exige la adop-ción de un plan estratégico que involucre a todos los componentes, en un con-texto de fuerte compromiso político, social e institucional.


LINEAMIENTOS DE UNA POLÍTICA DE SEGURIDAD

Es posible terminar con la inseguridad. Solamente es necesario tener lavoluntad política de hacerlo dándole a esta cuestión de Estado la prioridad querealmente le corresponde en nuestra Constitución y en el reclamo ciudadano.

La política de seguridad pública se debe asentar sobre cinco ejes princi-pales:

1) Compromiso social y político. Debe restaurarse rápidamente el prin-cipio de autoridad, hoy inexistente o desvirtuado, para lo cual es ne-cesario un consenso básico que legitime las acciones policiales y ju-diciales tendientes a dicha restauración.El respeto irrestricto de toda norma que se dicte, al marco constitucio-nal y legal vigente, así como la ausencia de interferencias de tipo polí-tico – partidario en las decisiones que tengan relación con la seguridadpública, son requisitos básicos para el logro del consenso social.

2) Optimización de los recursos asignados. En el marco de las restric-ciones presupuestarias existentes debe procurarse una mayor eficien-cia en la utilización de los recursos ya que, no sólo existen problemasde ineficacia, es decir bajo cumplimiento de los objetivos, sino que,además hay evidencias de altos costos de prestación de los servicioscorrespondientes. Ello no obsta para detectar insuficiencia de medios,los que deberán ser provistos por la reasignación de recursos que sur-jan de la reforma del estado.

3) Adecuación de la legislación y reforma del sistema penal. Consi-deramos que la inseguridad debe combatirse inmediatamente sobre labase del fortalecimiento y perfeccionamiento del sistema penal.- Haymedidas de aplicación inmediata o más próximas y otras que son demás largo aliento.- De todas maneras, cualquiera sea el período quese requiera para el logro del resultado, la base de la solución pasa porponer en funcionamiento cuanto antes un paquete de medidas simul-táneamente.- Estos cambios deben revertir lo inconvenientemente rea-lizado en los últimos años en materia legislativa y procesal. Se debemodernizar la normativa y complementar armoniosamente al resto delas medidas.

4) Fortalecimiento de los recursos humanos. El cambio estructural dela función seguridad debe abordar de inmediato el esfuerzo de inver-sión de más lenta maduración que es la que se realiza en capital hu-


mano. En la función policial ello involucra una amplia variedad detópicos que incluyen la capacitación profesional, la política salarial,atención de la familia, régimen de retiro y otros.

5) Auditoría y control de gestión policial. Abarca los aspectos econó-micos o administrativos y también los operativos, asegurando que losrecursos se usen eficientemente y que la calidad de la prestación seadecue a las necesidades de la comunidad, previniendo la corrupcióny los abusos y castigando en forma adecuada los desvíos que se de-tecten en tales materias. Debe someterse dentro de lo posible a las dis-tintas agencias de seguridad a controles ciudadanos que premien o san-cionen según su desempeño, a fin de multiplicar los contrapesos ycontroles necesarios.

PROPUESTAS

En el campo policial y de las fuerzas de seguridad.- Disponer una acción coordinada de todas las policías (Federal, Metro-

politana y provinciales) y Fuerzas de Seguridad, procurando un uso ópti-mo de los recursos existentes al constituir un sistema integrado de preven-ción y represión del delito.

- Coordinar y unificar la información que surja de los recursos de inte-ligencia existentes en el país y su puesta a disposición de los estados na-cional y provinciales

- Implementación de un programa de aplicación inmediata contra lasmanifestaciones delictivas menores. Está demostrado que su debida aten-ción define en forma indubitable una decisión a favor de un estándar delorden, necesario en la convivencia democrática, y que reduce la induccióna delitos de mayor envergadura.

- Accionar implacablemente contra los actos de corrupción y abusospoliciales, con adecuada información pública de sus resultados.

- Instrumentar cambios en la administración de los recursos policialespara eliminar la elevada inestabilidad de fuentes de financiamiento y unamala asignación de los recursos disponibles. Las fuentes de fondos debenser absolutamente transparentes a efectos de evitar prácticas de autofinan-ciamiento seriamente cuestionadas. La sociedad debe conocer con preci-sión el costo de la función policial y debe proveer a su financiamiento ge-nuino mediante presupuestos aprobados y auditados.


- Capacitación intensa de todos los cuadros policiales. Para poder com-batir las nuevas formas de la criminología y el delito, incluyendo narco-tráfico, terrorismo internacional, secuestros extorsivos, etc., y la orienta-ción hacia el modelo de policía comunitaria.

- Inversión en tecnología. Es particularmente importante en tres áreas:comunicaciones, para la intercomunicación de todas las fuerzas de segu-ridad y policiales; policía científica; e Información criminológica. Las ins-tituciones policiales deben contar con todos los elementos necesarios parapoder desempeñar sus funciones en forma adecuada, como ocurre en to-dos los países organizados.

- Policía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es necesaria la fusiónde la Policía Federal con la Policía Metropolitana, separando una Institu-ción Federal remanente que debe concebirse al estilo del FBI estadouni-dense.

- Regulación de los Sistema de Seguridad Privada. Es necesaria su regu-lación con el objetivo de un funcionamiento coordinado con las policíasestatales:

- Auditoría administrativa y del desempeño de funciones. Esta estará acargo de organizaciones civiles no gubernamentales, designadas en cadajurisdicción.

- Cooperación e intercambio con fuerzas policiales de otros países, tan-to en la prevención de nuevas formas delictivas, como en la capacitaciónen resolución de problemáticas similares. La seguridad pública está afec-tada por la internacionalización de figuras delictivas nuevas como el nar-cotráfico, el terrorismo fundamentalista, el contrabando de armas, delitosinformáticos o con apoyo de nuevas tecnologías de la información, deli-tos ambientales y el crimen organizado. La solución de los problemasemergentes de esta situación no se encontrará, seguramente, en accionesaisladas o basadas en viejos esquemas cooperativos. Así, a los conveniosmultilaterales, como el de Interpol, hay que sumar los bilaterales, sobretodo con los países limítrofes, sin descartar en avanzar en organizacionesmultinacionales como la que ya funciona en la zona de la Triple Frontera.

- Descentralización y elección popular de comisario en barrios. No haymejor contralor para un funcionario que el que ejercen quienes lo han ele-gido. La autoridad policial de una zona, barrio o ciudad, cuya conductadebe ser ejemplar y con dedicación exclusiva hacia los vecinos del lugar,cumplirá estrictamente sus obligaciones si sus votantes lo exigen perma-nentemente con la posibilidad de no reponerlo en el cargo cuando venza


el período de su designación. Parece conveniente que se establezca un sis-tema que permita, incluso, la destitución anticipada con el voto de un nú-mero representativo de habitantes.

En el sistema penitenciarioEl sistema penitenciario debe ser reformulado, dando prioridad a la cons-

trucción y/o habilitación de nuevas cárceles. Se deben lograr establecimientosque, de manera realmente efectiva, readapten socialmente a quienes han co-metido delitos.

Como está ocurriendo exitosamente en otros países, es necesario contem-plar la alternativa de privatización parcial y en forma gradual, de esta función,procurando un grado de eficacia y eficiencia que están muy alejados de la rea-lidad de nuestro país.

En materia de legislación y sistema procesal penalComo se ha descripto anteriormente, el marco normativo vigente en ma-

teria legislativa y procesal penal ha sido modificado en el sentido de alentar ydejar espacios para la proliferación del delito y el aumento de la inseguridad.Estas modificaciones deben en general revertirse.

La reforma penal necesaria se debe referir fundamentalmente a las insti-tuciones de la parte general del Código Penal y debe responder al principio:«todo delito comprobado será penado». El problema más serio que ha condu-cido a los fracasos de nuestro derecho punitivo, es la impunidad que se ha con-sagrado e informado a la opinión pública, cuando luego de condenarse a undelincuente se comienzan a aplicar leyes generales que disminuyen sensible-mente las penas impuestas, cuando no las dejan sin vigencia.

Dentro de este enfoque, hay que establecer claramente una pena mayor paralos reincidentes, así como establecer que no podrá ningún condenado benefi-ciarse más de una vez con la pena condicional, y en todo caso si se aplica talsistema de suspensión de la pena, no se podría establecer un sistema de proba-tion a su favor por otros delitos. En definitiva, siempre se trata de aplicar elprincipio de «todo delito tendrá su pena».

• Informatización Penal: La tan ansiada celeridad y eficiencia de los pro-cesos judiciales puede lograrse mediante la correcta utilización de herra-mientas tecnológicas hoy disponibles, esto no solo provocará una impor-tante reducción en los costos ligados al servicio de justicia, sino quetambién generará inmediatez entre el hecho delictuoso y la sanción, dis-


minuyendo la sensación de impunidad que hoy alienta la comisión de de-litos, producto de lo dilatado de los procesos penales.

• Imputabilidad: La reducción en la edad de imputabilidad es consistente conla posición asumida por Naciones Unidas que prioriza los derechos de la víc-tima sobre los de los victimarios. Debe decirse sin embargo que el procesodebe iniciarse simultáneamente con el establecimiento de sistemas de edu-cación y contención de los menores. Una vez que esto ocurra y se tengan loscuadros para el tratamiento educacional y sicológico, recién corresponderíadictar la ley donde se disminuya la edad para reprochar un delito menor.

• Se sugiere reducir la edad a 14 años. Debe considerarse la posibilidad dearmonizar esta decisión con la de imputabilidad objetiva del progenitor.

• Se debería quitar la facultad de eximir de pena al imputado menor cuandose lo declare responsable de la comisión de delitos violentos (Leyes 10.903;14.394 y 22.278)

• Modificación artículo 26 del Código Penal: reducción del suspenso dela pena de tres (3) a dos (2) años.

• Modificaciones artículo 237 y subsiguientes: reforma e incremento depenalidades en los delitos de Atentado, Resistencia a la Autoridad y Des-obediencia.

• Modificación del capítulo Delitos contra la Propiedad: se agregará elsiguiente artículo: Será reprimido con prisión de un mes a seis meses, elque ilegítimamente, en lugar público o privado de acceso público, portareganzúas, llaves falsas o instrumentos semejantes para accionar o violen-tar cerraduras, o cortafríos, palancas, palanquetas o elementos aptos paraperforar o fracturar paredes, cercos, techos, pisos, puertas o ventanas.

• Cambios en el Código de Procedimientos en materia penal de la Na-ción: modificación de las facultades policiales contenidas en el artículo184 de forma tal que las autoridades de la intervención sumaria puedan:a) Averiguar los delitos que se comentan en el distrito de su jurisdicción.b) Interrogar a los sospechosos de delitos y que sus manifestaciones seandocumentadas en el acta de procedimiento, previo hacer conocer los de-rechos que le asisten como imputado y que todo lo que manifieste podráser usado en su contra. c) Considerar probatorios a los actos realizados porla prevención, admitiendo prueba en contrario. d) Efectuar investigacio-nes preventivas, a cargo de las fuerzas policial y de seguridad.

• Modificación Ley de Migraciones: en lo referente a los inmigrantes ilega-les, ya que muchos utilizan la argucia de cometer delitos menores, a efectosde quedar a disposición de la Justicia, con el objeto de evitar su expulsión.


• Condenas efectivas desde 1 día de cárcel.• Mejoradas las cárceles, las sanciones deben ser, salvo casos reales de ex-

cepción, hoy convertidos en norma, de cumplimiento efectivo cualquierasea el monto de la pena. Este cambio de criterio servirá como medio deprevención general en contra de la delictuosidad en aumento constante enestos tiempos en los que cometer delitos no resulta para nada riesgoso entanto prima la impunidad.

• Colaboración entre sistema judicial, educativo y ONGs para atender amenores en riesgo: Con mirada de mayor alcance en el tiempo pero a apli-car desde ya, deben coordinarse los esfuerzos para que el sistema judicial concompetencia sobre la minoridad, el educativo y todas las organizaciones nogubernamentales especializadas trabajen en conjunto para lograr una sólidaformación en los menores y así prevenir su ingreso en el camino del delito.Debido a que familias disfuncionales en número creciente provocan la au-sencia de figuras paternales que además de proveer sustento y amor, pre-figuran la noción de autoridad y ley en los menores desde su más tiernainfancia, pasa a ser relevante la función de la escuela como segundo ho-gar. Se debe buscar instruir a los docentes de nivel pre-escolar y primario(fundamentalmente) para que dentro de la currícula incorporen ejerciciosy reflexiones sobre lo relevante del cumplimiento de las leyes, del respetoa la autoridad legítima y del respeto al derecho del prójimo, como pautade conducta esencial en una sociedad civilizada.

• Tolerancia Cero para delitos menores: Está comprobado que los peque-ños delitos sirven de inicio a la carrera delictual. Es preciso entonces san-cionarlos de modo temprano y cambiar así el criterio que pretende dejar-los de lado con el argumento de que la Justicia debe sólo ocuparse de temasde mayor gravedad. Preocupándose por los primeros disminuirá la delin-cuencia mayor. El sistema penal debe estar capacitado para evitar y per-seguir todo tipo de delito, contravención o falta.

• Implementar la Policía Judicial de alta capacitación: La policía judi-cial está creada por ley pero no se ha implementado todavía. Signo evi-dente del desinterés por dotar a la Justicia de los medios que le son im-prescindibles. Hay que revertir esto y estructurar de inmediato un aparatoinvestigativo con la mayor especialización que dependa directamente delPoder Judicial. Se dejará entonces a las autoridades policiales que respon-den al Poder Ejecutivo la tarea de prevención.

• Creación de más Juzgados y Tribunales Orales (sustituir empleadospor jueces): La vida cotidiana de la Justicia Penal muestra el abarrotamien-


to de expedientes y la exasperante dilación de su trámite. Ello es conse-cuencia de que no se han ido adaptando las necesidades de nuevos juecesante el aumento constante de la delictuosidad. Sí ha crecido, en cambio,la dotación de personal judicial con lo cual los empleados son los que rea-lizan de hecho la tarea de los Magistrados y ello conspira contra la efica-cia del sistema. Es urgente empezar a revertir las cosas designando juecesy funcionarios que cumplan su tarea de acusar, defender y juzgar sin dele-gación alguna y reemplacen a un personal que deberá ser disminuido pau-latinamente a la mínima expresión para la exclusiva atención de las tareasadministrativo-judiciales de cada organismo.

• Restringir la aplicación de la Probation sólo a delitos menores: Las san-ciones alternativas fueron pensadas para situaciones de verdadera excep-cionalidad. Sin embargo, el pensamiento pseudo-garantista las desnatura-lizó permitiendo su aplicación a la mayoría de los supuestos penales. Elmonto de pena que se imaginó como un máximo (tres años) se convirtióen un piso y hoy gozan generalizadamente de la probation y de otros be-neficios procesales quienes cometen delitos que merecen prisión efecti-va. Es necesaria la inmediata reversión de esta nefasta tendencia y volverlas cosas a su objetivo de origen: suspensión de juicio a prueba (proba-tion), condicionalidad, liberaciones, para hechos ilícitos de menor entidady que no afecten la seguridad de las personas.

• Penar la portación y/o tenencia de armas de fuego por parte de delin-cuentes: Es notorio el aumento de la violencia y el desprecio por la vida enla delictuosidad de todos los días. Apremia, pues, quitarle las armas a todoaquél que tenga antecedentes penales y/o contravencionales que impliquenviolencia; esto, mediante importantes operativos policiales que rastrillenperiódicamente las zonas donde puedan encontrarse. Deberá perfeccionar-se el control de las autorizaciones para portación y tenencia y agravarse sen-siblemente las penas a la comisión de delitos con empleo de armas.

• Sanciones efectivas a «padres responsables» de delitos cometidos pormenores de edad: La iniciación en la contravención y en el delito a tem-prana edad tiene –y mucho- que ver con la educación y el grado de aten-ción que reciben los menores de sus padres. La paternidad irresponsableque genere, por culpa o intencionalmente, la comisión de hechos en con-tra de la ley debe ser sancionada debidamente, al margen del castigo quepueda corresponder o no a los hijos según la edad que tengan.

• Reducción rango discrecional de pena librado a criterio del juez: Laspautas de mensuración punitiva se presentan como demasiado laxas y per-


miten un margen demasiado amplio de apreciación al Magistrado. Tam-bién ocurre con los términos utilizados para calificar un delito. Se consi-dera conveniente entonces que la ley penal especialmente sea mucho másrigurosa en su lenguaje, para impedir interpretaciones que significan máslegislar que juzgar, y en sus escalas sancionatorias.

• Ley 10, 20, Vida – Amarilla, Naranja y Roja: Hay que remarcar que se-gún el Art.18 de nuestra CN «…las cárceles de la Nación serán…paraseguridad… de los reos detenidos en ellas…».- Vale decir que, prohibidapor convenios internacionales la pena de muerte, nuestro sistema propi-cia hasta la prisión perpetua, que mejora a la anterior sanción en cuanto ala posibilidad de corregir eventuales errores y respecto de la readaptaciónsocial factible, para delitos de suma gravedad. Entre éstos hay hechos queson llevados a cabo con armas de fuego y otros que, además, terminan enla muerte del damnificado. Aquí entonces proponemos incorporar al régi-men criminal un sistema, vigente en el Estado de Florida, Estados Uni-dos, que por su practicidad y facilidad de comprensión por todos, ha dadoimportantes frutos. Nos referimos a la escala particular que se impone aquienes cometen delitos con armas de fuego: diez años por exhibirla, veintepor emplearla y prisión de por vida si mata a alguna persona. O sea, san-ciones de crecimiento progresivo, fácilmente conocibles y del más efecti-vo cumplimiento que son acompañadas por una relevante difusión.

• Mayor eficacia y eficiencia en el combate a los delitos relacionados conel comercio de estupefacientes: El objetivo es evitar que Argentina seaMéxico. El retroceso en la eficacia del combate al narcoterrorismo en nues-tro país es evidente y hasta cómplice. Revertir este proceso para volver aparecernos a la Argentina de hace unos años, o a Uruguay. Se deberá estu-diar seriamente el tratamiento de las adicciones a las drogas duras y blan-das. Encarar estudios a escala Mercosur, Continental o Mundial debido aque es imposible modificar aisladamente el enfoque dentro de un país.


REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN

ACERCA DE LA DIVERSIDAD Y LA LIBERTAD NECESARIAS PARA

AFRONTAR LOS DESAFÍOS DEL SIGLO XXI

187REFORMA EDUCATIVA EN ACCIÓN

RESUMEN

El presente trabajo da cuenta de la problemática de la educación en la Ar-gentina. En este sentido, se presenta un diagnóstico que es una fotografía dedicho estado de cosas, poniendo de manifiesto que la tarea pendiente es cómomejorar la calidad educativa. Para ello se ofrecen una serie de propuestas y fi-nalmente un último apartado sobre cómo llevar adelante las reformas necesa-rias que permitan mejorar la calidad en un marco de respeto a la libertad en elque propendemos a formar ciudadanos cultos.

INTRODUCCIÓN

EDUCACIÓN: LIBERTAD PARA ELEGIR

En un marco de libertad, propendemos a formar ciudadanos cultos, de ele-vados valores morales, con conocimientos y habilidades que les serán útilesdurante toda su vida.

El principio fundamental que se encuentra presente a lo largo de este do-cumento es la noción del ser humano entendido como un individuo que se dis-tingue de los animales por su mente y su voluntad, las que le otorgan la capa-cidad de elegir entre diferentes opciones, esto es, el libre albedrío. El sujeto dela educación es ante todo persona, es persona humana, es individuo. La perso-na es sujeto de derechos y deberes; es responsable de sus actos y lo es comopersona. La vida misma es un proceso de aprendizaje.

Entendemos que la libertad debe manifestarse en el proceso educativo, vi-sión contenida en la Constitución Nacional al disponer en su artículo 14:

«Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos con-forme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber: de trabajar y ejercertoda industria lícita; de navegar y comerciar; de peticionar a las autorida-des; de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino; de publi-car sus ideas por la prensa sin censura previa; de usar y disponer de su pro-piedad; de asociarse con fines útiles; de profesar libremente su culto; deenseñar y aprender.»


La libertad, proyectada en el campo educativo, se manifiesta en recono-cer a los padres o tutores la posibilidad de elegir la mejor educación para sushijos, pensando en una pluralidad de ofertas que entienda y respete la diversi-dad de necesidades, intereses y de formas de aprendizaje. Esto indica que laresponsabilidad primaria de la educación es de los padres. Esta responsabili-dad es indelegable. El Estado ocupa un rol subsidiario.

Es importante destacar el papel de la diversidad como generadora de riquezaal fomentar el intercambio. Todos somos distintos, no existen dos seres humanosiguales ni con intereses y necesidades idénticas. Cada persona es única, por eso,cada quien tiene intereses distintos y su manera de aprender es diferente.

Al mismo tiempo, es importante destacar que una educación diversa per-mite mayor flexibilidad, por cuanto garantiza que frente a un cambio abruptoen el medio donde se desarrolla un sistema, siempre exista la posibilidad deque haya cierto grupo de la población preparado para afrontarlo, a diferenciade lo que ocurriría si todo el proceso educativo fuera similar.

Los seres humanos somos increíblemente diversos, no obstante ello, nues-tro sistema educativo apunta a educar a todos de la misma manera. Sin duda laeducación a lo largo de la historia ha sido objeto de proyectos de tipo políticopartidario. Otorgar libertad a los padres o tutores para elegir la educación desus hijos eliminaría la posibilidad de que el gobierno de turno intente, medianteel manejo de los programas educativos utilizados por todos los alumnos, im-poner sus objetivos. Quizás sea este el aspecto más perjudicial de la educa-ción estatal obligatoria y compulsiva: el modo en que todo el sistema opera deacuerdo a las necesidades del «niño promedio» estándar». Que todos los niñosdeban aprender lo mismo no es sino un intento más por homogeneizar y «es-tandarizar» a todos con idéntico parámetro.

También sabemos que una de las fallas fundamentales de una economíadirigida es la falta de información que maneja quien pretende conducirla. Re-sulta imposible para quien intente cumplir con esta labor adelantarse a las mi-llones de decisiones individuales que componen el mercado. Si este mismo prin-cipio se aplicara a la educación, parecería difícil que el Estado pueda conocerlas necesidades educativas que requiere el mercado, resultando entonces con-veniente, de la misma forma que en la economía en general, dejar esa decisiónen manos de los particulares, en este caso, los padres.

En El secreto de las estructuras competitivas, Octavio Gelinier desarro-lla como tesis fundamental la siguiente idea: la estructura monopólica de losservicios prestados por los organismos oficiales –del tipo de la administra-ción pública en general, correos, registros civiles, etc.– determina su desin-


terés por todo cuanto sea eficiencia, juicios de valor de los usuarios y cos-tos. La experiencia histórica de los últimos ciento cincuenta años en los paí-ses europeos y americanos demuestra acabadamente la razón de la tesis deGelinier, con el agravante, para los segundos, de factores de inmoralidad oincapacidad de los cuadros de la administración aunque con diferencias gran-des, por supuesto, entre unos y otros países y sin querer significar que esosdos elementos –inmoralidad o incapacidad– estén totalmente ausentes de lospaíses europeos. Las causas determinantes de este fenómeno son sencillas:la eficiencia es el factor clave en la empresa privada –o sea las estructurascompetitivas– para obtener el favor del público consumidor o recipiendariodel servicio de que se trate y para alcanzar costos mediante los cuales la ga-nancia, o el lucro, sea posible. Los servicios prestados por el Estado mediantedisposiciones legales de monopolio absoluto –correos, registro civil, alum-brado, seguridad y muchos otros– en países donde ha crecido notablementela tendencia a esa modalidad, y entre los cuales suelen contarse la salud olos servicios sanitarios, teléfonos, transportes, etc., no necesitan preocupar-se ni por los costos ni consecuentemente por las ganancias pues todo su per-sonal tiene aseguradas de cualquier modo sus fuentes de ingreso, ni por laeficiencia, pues sea cual fuere el juicio del público que recibe el servicio noexiste posibilidad de que ese público pueda acudir a otro lado a obtenerlo, yen la mayor parte de los casos los mecanismos presuntamente puestos a dis-posición para manifestar sus quejas o desagrados son lentos e inocuos. Latesis de Gelinier tiene gran importancia en el plano educativo. Las institu-ciones educativas –el conjunto del sistema educativo formal– han termina-do por constituir, en países como el nuestro, herederos de la tradición delestado cuya organización es fruto borbónico-napoleónico, una estructura demonopolio absoluto y han terminado por asumir las características antes se-ñaladas: despreocupación por la eficiencia, desinterés por el juicio del usua-rio –alumnos o padres / tutores– y desprecio por los costos. La existencia deestablecimientos privados de enseñanza no altera, en este caso –aunque aprimera vista parezca extraño– la afirmación anterior.93

De la libertad de elección del modelo educativo surgiría otro beneficio: segeneraría un clima de competencia entre las distintas instituciones y modeloseducativos, las que se esforzarían por obtener mayores logros académicos, loque resultaría beneficioso para todo el sistema. Coincidimos en la necesidad

93 Luis Jorge Zanotti, «El sistema educativo debe probar su eficiencia», en Su ObraFundamental. Instituto de Investigaciones Educativas, Buenos Aires, 1993.


de devolver a la escuela su lugar en la comunidad, como lugar donde las per-sonas van a aprender conocimientos, habilidades y valores éticos que les se-rán útiles toda su vida.

El proceso de cambio tecnológico en el que está inmerso el mundo puedehacer que las formas en que se transmite la enseñanza cambien constantemen-te, implicando la necesidad de una reforma permanente o versatilidad de lossistemas y métodos de enseñanza, así como de la infraestructura y del aula. Esen este contexto en que la rigidez y falta de dinamismo de la educación estatalmonopólica se vuelve más patente, ya que dada la incertidumbre acerca delfuturo, dicho monopolio impone estructuras que dificultan la experimentaciónnecesaria para el cambio. Por el contrario, en un sistema de competencia (aun-que el estado siga financiando la educación) donde coexistan diferentes pro-puestas educativas, distintas escuelas podrán ensayar con nuevos métodos ycontenidos incorporando nuevas tecnologías. De esta forma los casos exitososserán imitados por el incentivo de atraer alumnos y los «errores» serán de me-nor alcance que los que se cometerían si toda la educación fuera igual para to-dos. Si existe competencia, los directores de escuelas podrán actuar con ma-yor eficiencia y procurarán generar información práctica, dispersa (pues estádiseminada en la mente de todos los seres humanos) y tácita (en el sentido deque es muy difícilmente articulable de manera formalizada). Esta informacióngenerada, que sólo puede existir en competencia, es la que permite a cada di-rector de colegio acceder al tipo de preferencia que desea satisfacer. Es decirque todo el conjunto de directores, en forma descentralizada, tenderán a pro-veer los servicios educativos que la diversidad de preferencias subjetivas ne-cesiten, garantizando a su vez la excelencia en la calidad educativa (cuandosea buscada, lo que es de esperar en la mayoría de los casos), así como tam-bién la versatilidad, eficiencia y eficacia del sistema en su conjunto.

Señalados brevemente los beneficios que representaría dar a los padres otutores la posibilidad de elegir la educación de sus hijos, corresponde mencio-nar las herramientas que entendemos facilitarían este proceso y las estructurasen las que se reflejaría este cambio.

Debería ponerse en funcionamiento un sistema que subvencione la deman-da educativa, de forma tal de hacer efectiva y posible presupuestariamente laelección de los padres, para que allí se destinen los fondos que correspondan.

A efectos de dar lugar a la diversidad propuesta precedentemente y susrespectivos beneficios sería necesario concentrar los contenidos mínimos quese entiende deben ser conocidos por todos los alumnos, permitiendo que unaparte importante sea definida por las propias escuelas en forma particular. Para


hacer realidad el respeto a la diversidad, sería conveniente que se estipule unamplio margen de autonomía al funcionamiento de cada escuela en lo vincu-lado a contenidos y modelos educativos, lo que daría como resultado un nue-vo encuadre en lo que respecta a la función del director de escuela.

Cuando los padres/ tutores enfrenten el momento de elegir la educaciónde sus hijos resultará conveniente que cuenten con información clara, precisay concreta sobre qué educación es la que van a brindarles. En este marco surgeclaramente el papel de las mediciones de resultados, tanto públicas como pri-vadas, contemplando los diferentes modelos educativos existentes, que fun-cionarán como guía para los padres, suministrando la información necesariapara que la elección realizada sea con pleno conocimiento. Resulta obvio quetal información debe estar ampliamente disponible.

Será en este punto, una vez generado el clima de competencia, donde cadaescuela, a través de sus programas de estudio y la capacidad de su plantel di-rectivo, buscará obtener logros académicos que puedan ser evaluados por losdiversos sistemas de medición. Al mismo tiempo, se debería dotar a quieneslas dirigen de la posibilidad de seleccionar el cuerpo docente y de cambiarloconforme sus resultados.

De la misma forma que distintas mediciones permiten a los padres o tuto-res reconocer los méritos de las diferentes escuelas y la oferta educativa engeneral, debería implementarse un sistema que permitiera a los directores deescuela reconocer los méritos y capacidades de los distintos maestros a fin delograr el mejor resultado del proceso educativo.

En los próximos apartados iremos haciendo sucesivamente referencia a es-tos temas. En primer lugar, presentamos nuestro diagnóstico de la educación ar-gentina, o al menos, los datos necesarios para obtener un estado de situación realde la misma. En este capítulo incluimos datos del Operativo Nacional de Eva-luación –ONE- y de PISA -Programme for International Student Asessment-.Posteriormente se encuentran las propuestas que nos parecen necesarias paracambiar y mejorar la calidad educativa en nuestro país. Finalmente presenta-mos el capítulo que para nosotros es más valioso, el cual consiste en accionesconcretas para llevar adelante los cambios necesarios, hemos llamado al mis-mo «¿Cómo hacerlo posible?».


CAPÍTULO I

LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA EDUCACIÓN EN LA ARGENTINA

EN BUSCA DE UN DIAGNÓSTICO

Hoy la educación está cambiando ¿estamos preparados para este cambio?Las sociedades hoy discuten no ya qué aprenden sus jóvenes, sino cómo apren-den, dónde aprenden. Así como la comunicación se ha vuelto más horizontalcon la introducción de las Tecnologías 2.0 (TICs 2.0)94, parece que algo simi-lar está ocurriendo con la educación en el mundo entero.

A nivel internacional, son muchos los países cuyos dirigentes han tomado con-ciencia de la importancia de la educación, concebida como una inversión en capi-tal humano, y por lo tanto como un elemento clave para el progreso. Ciertamente,la educación es una inversión en tanto que ello refleja las capacidades, habilida-des y conocimientos que los individuos adquieren y que les permiten desarrollaractividades en su vida, alguna de las cuales constituyen sus fuentes de ingresos.

En distintos países, según sus tradiciones culturales, sociales y políticas hanhabido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin último de la educa-ción y por lo tanto de métodos y contenidos de la enseñanza. Podemos ver porejemplo que en los países asiáticos se considera que la educación tiene como findotar a la población del conocimiento y de las habilidades necesarias para quecada uno sea capaz de desarrollar al máximo sus potencialidades y, a su vez, enel agregado, el país crezca y se desarrolle rápidamente. Por otro lado, en otrospaíses, se sostiene que el fin superior de la educación es tender a la creatividad yfelicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado no debería establecerlos contenidos de la educación y los padres deberían ser compasivos con sus hi-jos a la hora de elegir la mejor educación para ellos. Más allá de este interesantedebate, la verdad podría situarse en algún lugar entre estos extremos.

Las políticas públicas en materia de educación enfrentan actualmente enel mundo un gran desafío. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que se

94 Las TICs refieren al estudio, diseño, desarrollo, fomento, mantenimiento y administraciónde la información por medio de sistemas informáticos, lo que incluye computadoras, teléfonoscelulares, la televisión, la radio, los periódicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a lasegunda generación en la historia del desarrollo de tecnología Web basada en la colaboracióny el intercambio ágil de información entre los usuarios de una comunidad o red social.


están produciendo en la tecnología y ello está produciendo modificaciones enprácticamente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, enlas comunicaciones, en el transporte, en el acceso a la información y en muchasotras áreas. Esta verdadera Revolución Tecnológica tiene consecuencias tambiénen la educación que plantean interrogantes difíciles de responder a esta altura delos acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosis deincertidumbre. Vendrán cambios importantes en el diseño de las políticas edu-cativas, en el rol de la escuela, los métodos de estudio y sus contenidos.

Otro aspecto importante de la agenda es la financiación y los resultadosesperados de la inversión. Claro está que la educación es una inversión y, comotal, implica destinar importantes recursos de la economía en infraestructura,tecnología y capital humano. Consecuentemente, el abordaje racional de todapolítica pública educativa debe consistir en establecer y monitorear la relaciónentre inversión y calidad, esto es el gasto en educación y el resultado de losconocimientos adquiridos por los estudiantes.

Los países que tienen una política educativa exitosa han tomado seriamenteestos aspectos, e, independientemente de su ideología o sistema político, han guar-dado una estrecha relación entre los fines perseguidos, la inversión y los resulta-dos obtenidos. En efecto, este grupo de países han pasado de la retórica en mate-ria educativa a una estratégica política de estado que los llevó, al cabo de unasdécadas, a producir un verdadero milagro económico sacando a millones de per-sonas de la pobreza y el analfabetismo, convirtiéndose en potencias desarrolla-das. Como ejemplo de ello, en el período 1980 - 2008, Singapur elevó el porcen-taje de alfabetización de su población del 84% al 95% mientras que la Argentina,en el mismo período, pasó del 94% al 98%. Es decir, que, en un mismo lapso,Singapur mejoró su tasa de alfabetización en más de 10 puntos, pasando de 84%a 95%; mientras el nuestro lo hizo sólo en 4 puntos (del 94% al 98%).

1) INVERSIÓN EDUCATIVA

En los últimos años, la literatura sobre educación en nuestro país ha enfa-tizado la necesidad de elevar el presupuesto que el Estado le destina a la edu-cación en comparación con otras áreas.

El estado Argentino ha destinado a la educación recursos equivalentes a unporcentaje de su PBI que ha rondado entre el 4 y el 5%. Este porcentaje no difie-re demasiado de otros países del mundo. Los cuadros que presentamos a conti-nuación nos ofrecen información sobre este punto. En los primeros podemosobservar la evolución del gasto público en educación (cuadro 1), el gasto públi-


co comparado con otros países el mundo (cuadros 2 y 3), la evolución del gastopor alumno en dólares en los últimos años también en clave comparada con otrospaíses, tanto en la educación primaria como en la secundaria (cuadro 4).

Cuadro 1: Argentina - Evolución Del Gasto Público en Educación (Con-solidado)

Fuente: Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales - Secretaría de PolíticaEconómica.

Cuadro 2 Gasto Educativo: comparación internacional

8,53% 8,36%9,56%

11,22%12,61% 12,60% 12,87%

2,48% 2,50% 2,90%3,64%

4,25% 4,03%

5,56%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009

% del Gasto % del PIB


Cuadro 3. Gasto público en Educación como porcentaje del PBI(Año 2007 o último dato disponible)

Cuadro 4: Gasto por alumno (U$S)

Gasto Público enPAÍS

Gasto Público eneducación como educación como

porcentaje del PBI porcentaje del PBIPerú 2,5 Canadá** 4.9Uruguay* 2,9 Colombia 4,9Chile 3,4 Costa Rica 4,9Chile 3,4 Argentina 5,1Venezuela 3,7 Brasil* 5,1Paraguay** 4.0 México* 5.5España* 4.3 Reino Unido** 5.5Alemania* 4,4 Francia* 5.6Italia* 4,8 Estados Unidos* 5,7Irlanda* 4,9 Suecia* 7,0Costa Rica 4,9 Cuba 13,30

Fuente: CIPPEC (*) 2006, (**) 2005

NIVEL PRIMARIO NIVEL SECUNDARIO

País/Año 2006 2007 2008 2009 2006 2007 2008 2009Argentina 713 823 s/d s/d 1.096 1.226 s/d s/dBrasil s/d 1.246 s/d s/d s/d 1.296 s/d s/dChile 988 1.178 1.495 s/d 1.104 1.327 1.627 s/dColombia 481 583 674 815 407 470 803 789México 1.210 1.290 s/d s/d 1.247 1.300 s/d s/dUruguay 516 s/d s/d s/d 630 s/d s/d s/dAustralia 6.012 6.560 s/d s/d 5.256 5.800 s/d s/dSingapur s/d s/d 3.352 3.833 s/d s/d 5.147 5.731Hong Kong 3.726 3.738 3.912 4.140 4.806 4.904 4.805 5.010Corea 3.388 3.672 s/d s/d 4.373 4.795 s/d s/dEE. UU. 9.723 10.252 s/d s/d 10.793 11.277 s/d s/dNueva Zelanda 4.673 5.755 s/d s/d 5.412 6.409 s/d s/d

Fuente: Banco Mundial


2) CALIDAD EDUCATIVA

Nos preguntamos, ¿hay una relación entre gasto educativo y calidad edu-cativa? Suponemos que sí, pero la realidad nos muestra que no; ésto no ocurrenecesariamente. Gastar más no genera automáticamente mejores resultados nieleva la calidad de la educación de un país y así lo demuestra la experiencia.

En los últimos años se han levantado muchas voces reclamando por la nece-sidad de mejorar la calidad de la educación argentina. Ciertamente, son 7 de cada10 argentinos los que opinan que la calidad de la educación es regular o mala95. Enel Informe de seguimiento de la Educación para Todos en el mundo (UNESCO2007), se afirma que «el acceso es el primer paso en el derecho a la educación,pero su pleno ejercicio exige que ésta sea de calidad, promoviendo el pleno desa-rrollo de las múltiples potencialidades de cada persona, a través de aprendizajessocialmente relevantes y experiencias educativas pertinentes a las necesidades ycaracterísticas de los individuos y en los contextos en los que se desenvuelven. Esdecir, el derecho a la educación es el derecho a aprender a lo largo de la vida».

En este apartado presentamos algunos datos para reflexionar sobre esta si-tuación.

Nuestra propuesta es mostrar que el problema ya no es presupuestario, dadoel aumento sistemático del presupuesto educativo96, sino del mismo sistemaeducativo. Para ello proponemos primero, revisar los resultados del OperativoNacional de Evaluación, desarrollado por el Ministerio de Educación de laNación. Es interesante en este punto revisar qué se evalúa y los resultados ex-presados por el mismo Operativo en clave a la comprensión cabal de la bajacalidad educativa que hoy tenemos. A continuación, presentaremos los resul-tados de nuestro país en las pruebas internacionales en las que ha participado.Finalmente, ofrecemos otros datos para reflexionar.

2.1 OPERATIVO NACIONAL DE EVALUACIÓN (ONE)A) ONE 2008: estudiantes de secundario

En nuestro país se evalúa la calidad educativa. Este mecanismo se conocecomo ONE, que significa Operativo Nacional de Evaluación. El ONE 2007-etapa 2008, se aplicó entre el 20 de octubre y el 5 de noviembre de 2008. Suaplicación fue muestral con una representatividad nacional y provincial. Se eva-

95 La Nación, 17 de octubre de 2010. En: http://www.lanacion.com.ar/1315752-el-70—de-la-gente-critica-la-calidad-de-la-educacion96 El gasto educativo como porcentaje del PBI era de 2,67% en 1980 y de 5,08% en 2007. Véaseen Anexo I y también los datos presentados anteriormente.


luaron, aproximadamente, 41.000 estudiantes de la Educación Secundaria en2000 establecimientos. El informe detalla una descripción del perfil de los alum-nos acerca de lo que saben o son capaces de hacer y ejemplos específicos dedesempeños, según los diferentes niveles y se exponen diferentes ejemplos deactividades evaluadas y una breve descripción acerca del proceso de resolu-ción llevado a cabo por los alumnos, según nivel de dificultad. Tomamos al-gunos ejemplos a continuación:

Resultados y descripción de los niveles de desempeño de los estudian-tes de 2°/3° año de Secundaria en Ciencias Sociales:

En Ciencias Sociales, el 66,5% de los estudiantes evaluados del país seconcentran entre los niveles Medio y Alto, siendo que el 10,5% de los estu-diantes se encuentran en el nivel Alto y un 56,0% de los estudiantes evaluadosen este año se ubican en el nivel Medio. Un 33,5% se ubican en el nivel Bajopresentando un desempeño elemental.

¿Qué se evalúa en el Nivel Alto de Dificultad? Presentamos un ejemplo:


Analizando estos resultados, nos pareció significativo compartir con el lec-tor cómo el propio ministerio explica estos magros resultados:

El ONE nos ofreció también resultados de estas evaluaciones (nuevamentedistinguiendo entre niveles alto, medio y bajo de desempeño alcanzado por losalumnos), por división político-territorial (provincias) y por sector de gestión(público o privado).

NIVEL DE DESEMPEÑO

BAJO MEDIO ALTOTOTAL PAÍS 33,5 56,00 10,5Estatal 40,00 53,80 6,2Privado 15,50 62,00 22,5Ciudad de Buenos Aires 17,00 62,7 20,4Estatal 21,90 64,4 13,7Privado 11,90 60,9 27,2Buenos Aires 36,50 52,6 10,9Estatal 46,20 48,5 5,3Privado 16,00 61,5 22,5Gran Buenos Aires 39,20 51,3 9,5Estatal 50,40 45,9 3,7Privado 18,80 61,2 20,0Resto de Buenos Aires 32,00 54,9 13,1Estatal 39,90 52,3 7,7Privado 9,20 62,2 28,6Catamarca 43,60 51,1 5,3Estatal 50,40 46,8 2,9Privado 17,90 67,6 14,5


Córdoba 26,40 60,5 13,1Estatal 36,90 56,5 6,6Privado 9,40 67,0 23,5Corrientes 33,20 58,3 8,4Estatal 36,70 57,8 5,5Privado 12,90 61,4 25,7Chaco 47,70 47,7 4,6Estatal 49,00 47,4 3,6Privado 34,00 50,7 15,3Chubut 36,50 53,3 10,3Estatal 40,10 51,5 8,4Privado 18,60 61,7 19,8Entre Ríos 22.10 66,6 11,4Estatal 23,80 67,6 8,7Privado 15,20 62,5 22,3Formosa 47,80 47,2 5,0Estatal 49,20 46,6 4,2Privado 14,30 61,7 24,0Jujuy 39,90 50,2 9,9Estatal 42,30 49,0 8,8Privado 22,20 59,6 18,2La Pampa 20,60 58,1 21,3Estatal 27,30 62,4 10,3Privado 2,70 46,9 50,5La Rioja 45,30 50,6 4,1Estatal 46,90 49,6 3,5Privado 25,30 63,3 11,4Mendoza 31,90 58,5 9,7Estatal 35,80 57,1 7,1Privado 12,00 65,4 22,6


Misiones 27,70 65,5 6,8Estatal 29,90 65,7 4,5Privado 12,90 64,6 16,2Neuquén 23,40 65,5 11,1Estatal 24,00 65,4 10,6Privado 9,60 68,2 22,2Río Negro 32,10 59,2 8,6Estatal 35,60 58,3 6,1Privado 9,0 65,5 25,6Salta 38,70 53,9 7,4Estatal 44,20 50,7 5,1Privado 13,10 68,8 18,1San Juan 33,50 58,6 7,9Estatal 37,60 56,6 5,8Privado 15,30 67,6 17,1San Luis NO PARTICIPOSanta Cruz 20,50 63,9 15,6Estatal 22,90 64,0 13,2Privado 8,80 63,7 27,5Santa Fe 24,40 61,8 13,8Estatal 31,60 60,7 7,7Privado 12,60 63,6 23,8Santiago del Estero 46,60 49,7 3,7Estatal 47,90 50,6 1,5Privado 42,20 46,7 11,1Tucumán 39,60 53,5 6,9Estatal 44,0 51,7 4,2Privado 26,30 58,9 14,8Tierra del Fuego 24,20 62,6 13,3Estatal 26,10 63,3 10,6Privado 5,80 55,5 38,7


Sintéticamente, los datos muestran que el 93% de los alumnos de secun-dario de gestión estatal tienen un nivel de desempeño bajo o medio, mientrasque el 84% de los que asisten a escuelas privadas tienen un nivel medio o alto.

Posteriormente ONE nos presenta los resultados para alumnos de 5º/6º añodel secundario en el área de ciencias sociales. Los resultados son que el 10,8%de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto, un 47,0% de los estudiantesevaluados en este año se ubican en el nivel Medio y un 42,2% se ubican en elnivel Bajo presentando un desempeño elemental. Esto implica que el 89% delos alumnos tiene un desempeño medio o bajo.

¿Qué se evalúa en el Nivel Alto de dificultad? A continuación presenta-mos un ejemplo:

El mismo informe nos explica estos resultados, es interesante analizar lalectura que se hace de los mismos:


En este punto el informe nos brinda información sobre los resultados porprovincia y por sector de gestión, que no difieren sustancialmente de los queya hemos presentado. A nivel estatal encontramos que un 93% de los alumnosde 5º/6º año tienen un desempeño bajo o medio en ciencias sociales y un 70%de los que asisten a escuelas privadas tiene un desempeño medio o alto.

El ONE también evalúa los resultados en Ciencias Naturales. Para com-pararlos con los de Ciencias Sociales, nos pareció interesante conocer algunosdatos:

Nivel de desempeñoBajo Medio Alto

TOTAL PAÍS 42,2 47,0 10,8Estatal 50,1 43,0 6,9Privado 29,6 53,4 17,0


Esto significa que el 88% de los alumnos de 2º/3º año del país tienen unnivel medio o bajo de desempeño en Ciencias Naturales. En síntesis, alrede-dor del 90% de los alumnos de 14/15 años, tienen nivel medio o bajo en lasdistintas materias.

¿Qué evalúa el ONE en Ciencias Naturales? Presentamos un ejemplo:

Los resultados respecto a sector de gestión (público – privada) nos mues-tran que prácticamente el 93% de los estudiantes secundarios de 2º/3º año deinstituciones estatales tiene un nivel medio o bajo en ciencias naturales, mien-tras que el mismo dato para escuelas de gestión privada desciende al 73%, osea, 20 puntos porcentuales.

Sector de Gestión Bajo Medio AltoTotal país 51,7 36,5 11,8Estatal 58,8 34,0 7,2Privado 32,0 43,6 24,4


Como indica el propio informe: una de las dimensiones de la calidad edu-cativa de la institución escuela es el resultado de aprendizaje alcanzado porsus alumnos. Si se acepta que los promedios de las habilidades (desempeño)de los alumnos de una escuela, medidas por las pruebas de ciencias naturalesy sociales, matemática y lengua aplicadas en el ONE, expresan en parte, re-sultados de aprendizajes escolares, entonces, los datos analizados indican queexisten diferencias significativas de calidad institucional entre las escuelas delnivel secundario en Argentina. Es decir, el nivel de habilidad promedio quetendrá cada alumno varía pronunciadamente entre las escuelas, ya sea por ladispersión geográfica o por el sector de gestión, público o privado. En este sen-tido, como hemos dicho anteriormente, esta diferencia explica por qué se re-gistra un «éxodo» de la escuela pública a la privada.

B) ONE 2007: estudiantes de nivel primarioEl ONE 2007 tomó una muestra representativa a nivel nacional y provincial.

Se evaluaron en Primaria aproximadamente 60.000 alumnos en 3.500 escuelas.Algunos de los resultados de la evaluación son presentados a continuación.

En la página de Internet de DINIECE del Ministerio de Educación de la Na-ción se puede acceder a los informes completos97.

El resultado de la evaluación en Matemática para alumnos de 3º grado deprimaria es: el 25,1% de los estudiantes se encuentran en el nivel Alto. Estosestudiantes logran destacados niveles de desempeño en la Resolución de Pro-blemas con Números y Operaciones, Geometría y Medición. Asimismo, un43,1% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Medio y un 31,8% seubican en el nivel Bajo presentando un desempeño elemental.

¿Qué se evalúa? Presentamos un ejemplo de evaluación de Nivel Bajo:

97 http://diniece.me.gov.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid =3&id=14&Itemid=27


De los resultados se desprende que un poco más del 20% de los alumnosno respondió correctamente, sin embargo nos parece interesante compartir conel lector el siguiente comentario extraído del informe. Téngase presente, al leereste cuadro y el siguiente, la llamativa complacencia del evaluador con los erro-res del evaluado. Semeja una complicidad, contemporánea con la destruccióndel INDEC.

Ahora bien, ¿cómo es un ejercicio de Nivel Alto de dificultad en matemá-tica para los niños de 3º grado? Veamos otro ejemplo:


En este caso encontramos que lo que constituye una prueba de nivel altofue respondida correctamente solamente por el 25% de los alumnos. El infor-me nos ofrece la siguiente reflexión:

A continuación presentamos el porcentaje de alumnos por nivel de des-empeño en Matemática de 3º grado de la Educación Primaria. Total país, se-gún ámbito y sector de gestión. – ONE 2007:

En matemática, sólo el 26,4% de los estudiantes de 6º grado de primariaevaluados se ubican en el nivel Alto. Estos alumnos alcanzan destacados nive-les de desempeño en la Resolución de Problemas con Números y Operacio-nes, Geometría, Medición y Estadística y Probabilidad, en un nivel destacadoy complejo. Un 37,4% de los estudiantes evaluados se concentran en el nivelMedio. Para este último nivel los estudiantes alcanzan un desempeño satisfac-torio y medianamente complejo y un 36,2% se sitúa en el nivel Bajo obser-vando un nivel elemental de aprendizaje.

Ámbito de sector Bajo Medio Alto Medio y Altode gestión

Total país 31,8 43,1 25,1 68,2Urbano estatal 36,6 43,8 19,6 63,4Urbano Privado 15,0 44,4 40,6 85,0Rural 37,3 37,1 25,7 62,8


Veamos un ejemplo de un ejercicio de nivel medio de dificultad:

De acuerdo a los resultados de este ejercicio, más del 50% de los estudiantesno ha podido resolverlo satisfactoriamente.

Los resultados de esta evaluación pueden observarse también en el siguien-te cuadro, en el que podemos ver el porcentaje de alumnos con rendimientobajo en matemática de 6º grado según provincia. Es interesante resaltar que elpromedio de estudiantes en nivel bajo asciende al 36%, pero en algunos casosllega al 50%.

Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemáticaSextogrado de escuela primariaJurisdicción provincial % de bajo rendimientoCiudad de Buenos Aires (P) 8,0Santa Fe (P) 9,8Salta (P) 9,9San Juan (P) 12,0Entre Ríos (P) 12,3Córdoba (P) 12,6Jujuy (P) 14,6Chubut (P) 14,7


A continuación presentamos la misma información pero para alumnos delúltimo año del secundario. Como podrá observarse, el bajo rendimiento se agu-diza a nivel nacional, ascendiendo el promedio de alumnos con bajo rendimien-to en matemática al 44% y llegando en algunas provincias al 81%. Esto noshace suponer que los problemas que acarrean los niños desde la primaria noson resueltos en la escuela secundaria, por el contrario, se agudizan.

Tierra del Fuego (P) 14,8La Pampa (P) 15,1Río Negro (P) 15,2Promedio Nacional 36,2Jujuy (E) 39,5Chaco (E) 39,6Entre Ríos (E) 41,5Buenos Aires – Interior (E) 42,1Tucumán (E) 46,0Misiones (E) 46,9La Rioja (E) 47,7Corrientes (E) 47,8,Santiago del Estero (E) 48,9Catamarca (E) 49,7GBA (E ) y Formosa (E) 51,3

Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas PúblicasFuente: Ministerio de educación de la Nación

Porcentaje de Alumnos con rendimiento BAJO en matemática Últi-mo año de escuela secundariaJurisdicción provincial % de bajo rendimientoLa Pampa (P) 16,9Neuquén (P) 19,2Río Negro (P) 20,5Córdoba (P) 21,0Mendoza (P) 21,5CABA (P) 22,5Salta (P) 27,1


Por otro lado, el ONE 2007 evaluó a los estudiantes de 2º/3° año en mate-mática. El 10,3% de los estudiantes evaluados se ubican en el nivel Alto alcan-zando un nivel destacado. Un 24,7% de los estudiantes se ubica en un nivel Me-dio de desempeño y un 65% se ubica en el nivel Bajo. Estos estudiantes alcanzanelementales niveles de desempeño en la Resolución de Problemas con Númerosy Operaciones, Funciones, Geometría, Medición y Estadística y Probabilidad.Veamos algún ejercicio planteado por la Evaluación, en este caso de Nivel Alto:

Santa Fe (P) 27,5Tierra del Fuego (P) 27,8Promedio Nacional 44,7GBA (E) 54,7Jujuy (E) 63,2Tucumán (E) 64,7San Juan (E) 65,6Corrientes (E) 67,8Misiones (E) 70,8Chaco (E) 72,2Formosa (E) 76,6Santiago del Estero (E) 78,5La Rioja (E) 79,5Catamarca (E) 80,7

Nota: (P): Escuelas Privadas, (E) Escuelas PúblicasFuente: Ministerio de educación de la Nación


Es interesante resaltar que menos del 30% de los alumnos evaluados res-pondieron bien la consigna, más del 60% respondió incorrectamente. Pero másinteresante aún es comparar este ejercicio, para alumnos de 2º/3° año de secun-dario, con los realizados por PISA, también para alumnos de 15 años, y es inte-resante por la complejidad intrínseca que muestran los ejercicios de ambas eva-luaciones, lo cual de alguna manera explicaría los malos resultados de nuestropaís en PISA. Algunos ejemplos al respecto se encuentran en el Anexo II.

2.2 PISAEn este apartado consideraremos como indicador de la comparación in-

ternacional de la calidad educativa a los resultados de los exámenes PISA.PISA (Programme for International Student Asessment) es un proyecto de

la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuyoobjetivo es evaluar la formación de alumnos a los 15 años de edad. La evalua-ción cubre las áreas de lectura, matemáticas y competencia científica. Midelas habilidades, la pericia, y las aptitudes de los estudiantes para analizar y re-solver problemas, para manejar información y para enfrentar situaciones quese les presentarán en la vida adulta y que requerirán de tales habilidades. Estaevaluación se realiza cada tres años. Cada año de su realización se ha concen-trado en alguna de las tres áreas evaluadas: en la evaluación del 2000 se dioespecial atención a la competencia en lectura, en el 2003 a la competencia enmatemáticas y en el 2006 a la competencia en el área de ciencias. Esto quieredecir que la parte más extensa del examen se refiere al área de concentracióncorrespondiente a ese año (los porcentajes son aproximadamente 66 % para elárea de concentración y 17 % para cada una de las restantes áreas).

Presentamos los resultados de la Argentina en las pruebas PISA correspon-dientes a los años 2000, 2006 y 2009. En 2003 la Argentina no participó.98

98 Examen PISA 2000. http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/29/34/33683365.pdf -Examen Pisa 2003, Argentina no participóExamen Pisa 2006, http://www.pisa.oecd.org/dataoecd/37/42/45753892.pdfExamen Pisa 2009, http://www.oecd.org/dataoecd/11/40/44455820.pdf


Diferencia de Puntaje Medio obtenido entre las Evaluaciones PISA 2000,2006 y 2009

Orden País 2006 vs 2000 2009 vs 2006 2009 vs 2000

1 Chile 33 9 422 Corea 31 1 323 Polonia 29 1 304 Liechtenstein 28 1 295 Indonesia 22 -7 156 Latvia 21 2 237 Alemania 11 5 168 Hong-Kong-China 11 4 159 Suiza 5 3 810 Hungría 2 3 511 Portugal 2 21 2312 Finlandia 0 -9 -913 Austria -2 -15 -1714 Dinamarca -2 -2 -415 Brasil -3 17 1416 Bélgica -6 -1 -717 Canadá -7 -3 -1018 Nueva Zelanda -8 0 -819 República Checa -9 -12 -2120 Suecia -9 -9 -1821 Irlanda -9 -12 -2122 México -11 11 023 Israel -14 14 024 Tailandia -14 3 -1125 Grecia -14 9 -526 Australia -15 -1 -1627 Francia -17 4 -1328 Italia -19 17 -229 Noruega -21 13 -830 Rusia -22 3 -1931 Islandia -22 7 -15


Como podemos observar la Argentina ha caído notoriamente. Entre todoslos países cuyos resultados son menores (léase, peores) en el 2009 respecto al2000, la diferencia en Argentina es la más amplia. En el gráfico a continua-ción podemos notar el cambio de posición de la Argentina respecto a Brasil yChile y el promedio de la OCDE en los resultados de PISA del 2000 al 2009.

En el siguiente cuadro observamos los resultados por alumno en lectura,matemática y ciencias en comparación con algunos países seleccionados en-tre los que participan de la misma evaluación.

32 Japón -24 12 -1233 Bulgaria -28 16 -1234 España -32 14 -1835 Rumania -32 17 -1536 Argentina -45 14 -31

Fuente: PISA 2006, y 2009 OCDE

0

100

200

300

400

500

600

2000 2006 2009

Argentina

Brasil

Chile

Promedio OECD


PISA 200999: Puntajes Promedio obtenidos por alumno en las tres áreasevaluadas (Lectura, Matemática y Ciencias)

El siguiente cuadro nos muestra que la Argentina obtuvo el peor puntaje res-pecto a sus pares latinoamericanos en la evaluación de PISA 2009:

Ahora bien, si comparamos a la Argentina con otros países (no ya con suspares latinoamericanos), por ejemplo, los que presentamos en el cuadro del su-deste asiático, la brecha es mucho más amplia y significativa. Estos resultadossignifican, por ejemplo, que la mitad de los chicos argentinos de 15 años nocomprende lo que lee100.99 En el Anexo III se encuentra el resultado de todos los países que participaron en la pruebaPISA 2009, que son 65 en total.100 http://www.infobae.com/notas/582688-La-mitad-de-los-adolescentes-de-15-anos-no-comprende-lo-que-lee.html

País/Año Lectura Matemática Ciencias PromedioArgentina 398 388 401 396Brasil 412 386 405 401Chile 449 421 447 439Colombia 413 381 402 399México 425 419 416 420Uruguay 426 427 427 427Australia 515 515 527 519Singapur 524 527 529 527Hong Kong 533 555 549 546Corea 539 546 538 541EE. UU. 500 487 502 496Nueva Zelanda 521 519 532 524

País/Año Lectura Matemática Ciencias PromedioArgentina 398 388 401 396Colombia 413 381 402 399Brasil 412 386 405 401México 425 419 416 420Uruguay 426 427 427 427Chile 449 421 447 439

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados de PISA


En Argentina, mientras los órganos oficiales silenciaron los datos, la prensa–aunque escasamente- reflejó lo sucedido en las pruebas. El Ministro de Edu-cación, Sileoni, cuestionó específicamente que las pruebas realizadas «sonconcebidas para una realidad que no es la nuestra». Y en ese sentido, señalóque el 36% de los estudiantes relevados no están en el nivel educativo requeri-do por el test internacional, que prevé que a los 15 años hayan cursado por lomenos diez años de escolaridad en total. «Ese porcentaje no es un dato me-nor», dijo Sileoni, y explicó que ese 36% de adolescentes que no está en el ni-vel esperado para su edad puede estar cursando grados de la primaria en es-cuelas para adultos o asistir a centros de formación profesional.101

Observando los datos sobre gasto público en Educación y los resultadosde las evaluaciones de PISA, apreciamos que la Argentina invierte en educa-ción secundaria cifras no muy diferentes de las de Chile, Brasil y México ysustancialmente más que Colombia y Uruguay. En cuanto a los resultados,Argentina es el de peor desempeño en lectura y ciencias, mientras que apenassupera a Brasil y Colombia en matemáticas. Contrariamente, Chile, ganadorpor amplio margen en lectura y ciencia y segundo detrás de Uruguay en Mate-máticas, invierte moderadamente en educación. Similares conclusiones se pue-den sacar con respecto a Uruguay y México. Sin embargo, no debemos imagi-nar que este pelotón de países Latinoamericanos, de los cuales el peor es laArgentina, sea un caso de excelencia en resultados sino todo lo contrario. Elrango que ocupan estos países está entre los percentiles 5 y 25 de los exáme-nes Pisa 2009. Esto quiere decir que más del 75% de los países relevados su-peran la calificación de los de nuestra región.

Contrastando la realidad Argentina, se observa que otros países que invier-ten más del 20% de su PBI per cápita en educación se encuentran en percenti-

101 Véase por ejemplo: http://www.lanacion.com.ar/1332246-la-prueba-pisa-2009-dispara-la-polemica y http://www.lanacion.com.ar/1331752-preocupante-retroceso-dela-argentina-en-educacion

País/Año Lectura Matemática Ciencias PromedioArgentina 398 388 401 396Singapur 524 527 529 527Hong Kong 533 555 549 546Corea 539 546 538 541

Fuente: elaboración propia a partir de los resultados de PISA


les superiores a 50 en exámenes PISA. Algunos se sorprenderían al notar que noson los EEUU ni el promedio de los países de la OCDE los que más se destacansino otro, tan distante del mundo y similar a la Argentina, como Nueva Zelandiao lejano como Corea del Sur. Otra observación más sorprendente aún, es que nonecesariamente hay que llegar a inversiones del 20%, sino más moderadas entre15% y 17% para alcanzar rendimientos de excelencia como Australia, Singapuro Hong Kong. Un analista declaró ante estos resultados: «Los datos del informePISA 2009 nos traen, una vez más, malas noticias. La Argentina no sólo descen-dió posiciones en el «ranking» sino que además los datos de la evaluación indi-can que la caída del desempeño de la Argentina en comprensión lectora con res-pecto al año 2000 es sólo superada por Irlanda» 102.

Ante estas evidencias, lo relevante no es lo que se puede decir de, sino para,la Argentina. Continuar gastando mucho y rindiendo poco traerá como conse-cuencia que se dejará pasar otra vez la oportunidad y se mantendrán los pro-blemas crónicos de nuestro sistema educativo sin resolver. No se trata de re-ducir, mantener o aumentar el gasto en educación. Las evidencias prueban quese puede aprender más y mejor gastando menos, por lo tanto, lo importante esgastar bien. Pero, como en todos los órdenes, quien gasta bien realiza un cál-culo razonable entre sus recursos y sus objetivos.

En síntesis, las evaluaciones internacionales en las que la Argentina ha par-ticipado revelan un contraste entre las conquistas logradas en materia de acce-so al sistema educativo y, simultáneamente, el deterioro y crecimiento de lasdesigualdades en el logro de aprendizajes. Mientras la escuela triunfa incor-porando a todos los niños, niñas y jóvenes103, su capacidad para asegurar unaformación de calidad para todos parece debilitarse cada vez más. Por lo tanto,está pendiente la equidad en la calidad educativa.

2.3 OTRAS EVALUACIONES INTERNACIONALES

Otro testeo de la calidad educativa argentina lo podemos encontrar en lasevaluaciones realizadas por la UNESCO. El Laboratorio Latinoamericano de

102 Jason Beech para La Nación, «Resultados que ayudan a tomar conciencia», 8 de diciembrede 2010.103 Al respecto puede verse: http://www.ibe.unesco.org/fileadmin/user_upload/Inclusive_Education/Reports/buenosaires_07/argentina_inclusion_07.pdf. también se puedeacceder a la información correspondiente en la página de la Dirección Nacional de Informacióny Evaluación de la Calidad Educativa – DINIECE- http://diniece.me.gov.ar/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=2&id=8&Itemid=19 allí seencuentran los datos sobre el incremento de matrícula interanual 2005-2010.


Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE) de la UNESCO, llevó a cabo elPrimer Estudio Regional Comparativo y Explicativo (PERCE) en 1997 y elSegundo (SERCE) en 2006104. Los resultados fueron:

PERCE 1997

SERCE 2006105

El Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) es laevaluación del desempeño de los estudiantes más importante y ambiciosa delas desarrolladas en América Latina y el Caribe. Es organizado y coordinadopor el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educa-ción (LLECE) y se enmarca dentro de las acciones globales de la Oficina Re-gional de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (ORE-ALC/UNESCO Santiago) tendientes a asegurar el derecho de todos losestudiantes latinoamericanos y caribeños a recibir una educación de calidad.Su objetivo es la generación de conocimiento acerca de los aprendizajes de

104 SERCE: Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (2006), organizado por elLaboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE),OREALC-UNESCO. Se trata de un estudio internacional sobre Ciencias, Matemática, Lenguay Factores Asociados, aplicado a alumnos de 3° y 6° año de la Educación Primaria de 17 paísesde la región.105 El estudio se encuentra disponible en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/evaluacion_educativa/internacionales/SERCE%202006.%20Los%20aprendizajes%20de%20los%20estudiantes%20de%20America%20Latina%20y%20 el%20Caribe.pdf. Enel 2010 se realizó un estudio de SERCE sobre Escritura, el mismo se encuentra en: http://diniece.me.gov.ar/images/stories/diniece/evaluacion_educativa/internacionales/escritura_serce_llece.pdf

Países MedianaCuba 349Argentina 266Chile 263Brasil 262Colombia 250México 242Paraguay 240Bolivia 238Venezuela 234R. Dominicana 228Honduras 226


Matemática, Lenguaje (Lectura y Escritura) y Ciencias de la Naturaleza quelos estudiantes de 3º y 6º grado de Educación Primaria han podido lograr a supaso por las instituciones educativas de América Latina y el Caribe.

Respecto a otras evaluaciones internacionales reconocidas, como Trendsin International Mathematics and Science Study (TIMSS), Argentina partici-pó en 1995 pero no completó los pasos necesarios para que los datos aparecie-ran en el reporte106. Para años posteriores en que se realizó la evaluación (1999,2003, 2007), no hay datos sobre nuestro país.

3) ALUMNOS Y DOCENTES

Este apartado nos brinda información sobre gasto por jurisdicción, canti-dad de alumnos y docentes. Esto nos permite estimar la cantidad de alumnospor docente (siempre de acuerdo a datos oficiales) por jurisdicción.

Países MediaCuba 627Costa Rica 553Chile 539Uruguay 538México 534Argentina 509Brasil 507Colombia 504El Salvador 484Perú 479Paraguay 470Nicaragua 468Panamá 463Ecuador 458Guatemala 453R. Dominicana 407

Fuente: CIPPEC. La información de SERCE está disponible enhttp://unesdoc.unesco.org/images/0016/001606/160659s.pdf

106 Argentina, Italy, and Indonesia were unable to complete the steps necessary for their datato appear in TIMSS 1995 report (Peak, 1996). En http://nces.ed.gov/surveys/international/tables/B_1_26b.asp


Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009

Docentes Alumnos Alumnos por DocentePROVINCIA Primaria Sec. Primaria Sec. Primaria SecG.C.B.A. 22.683 15.976 231.205 224.151 10 14BS AS 87.543 48.312 1.640.643 1.340.351 19 28CATAMARCA 5.106 2.100 51.851 42.393 10 20CORDOBA 23.131 12.858 365.874 287.827 16 22CORRIENTES 10.252 5.235 157.189 99.171 15 19CHACO 11.265 4.036 166.503 117.581 15 29CHUBUT 4.728 2.686 59.866 50.114 13 19ENTRE RIOS 13.059 4.480 157.379 112.461 12 25FORMOSA 6779 2.747 88.410 66.370 13 24JUJUY 8.492 2.782 88.724 79.716 10 29LA PAMPA 3168 1.528 34.798 28.582 11 19LA RIOJA 3711 1.294 44.708 35.234 12 27MENDOZA 12.716 6.665 190.088 155.917 15 23MISIONES 10.709 2.717 174.266 100.777 16 37NEUQUEN 6.998 3.383 68.317 56.520 10 17RIO NEGRO 8.451 2.595 77.443 62.059 9 24SALTA 13.066 4.009 175.570 136.350 13 34SAN JUAN 5933 2.547 89.346 60.401 15 24SAN LUIS 4.653 2.348 58.103 38.800 12 17SANTA CRUZ 2.967 1.690 34.225 24.614 12 15SANTA FE 28.441 11.232 342.879 268.810 12 24S. DEL ESTERO 9.066 5.632 137.386 74.894 15 13TUCUMAN 16455 5.525 193.086 141.142 12 26T.D.FUEGO 1.352 1.113 15.571 14.996 12 13Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009

Cantidad de alumnos por docente por provincia

0102030405060

G.C.B.A

.

BUENOS AIRES

CATAMARCA

CORDOBA

CORRIENTES

CHACO

CHUBUT

ENTRE RIO

S

FORMOSA

JUJU

Y

LA PAMPA

LA R

IOJA

MENDOZA

MISIONES

NEUQUEN

RIO N

EGRO

SALTA

SAN JUAN

SAN LUIS

SANTA CRUZ

SANTA FE

S. DEL E

STERO

TUCUMAN

TRRA.DEL F

UEGO

Primaria Secundaria


En este gráfico y el cuadro de origen podemos visualizar la disparidad exis-tente entre provincias en la relación cantidad de alumnos por docente, encon-trando casos como Misiones donde en la escuela secundaria hay 37 alumnospor docente, a otros como Santiago del Estero y Tierra del Fuego donde la re-lación es 13 alumnos por cada docente. En la escuela primaria encontramoslos extremos de 10 alumnos por docente en varias provincias y en la de Bue-nos Aires donde habría 19 alumnos por docente. De más está decir que estosson datos reales que no necesariamente se encuentren así en el aula. La razónpor la cual no vemos 10 alumnos por docente se debe a que estos datos no nosmuestran cuántos de estos docentes están en actividad frente al curso y cuán-tos en licencia, cuántos se ausentan por distintas razonas o cuántos están des-empeñando otras tareas.

El último censo docente (2004) registró 759.284 docentes en actividad.Otras fuentes citadas por la prensa indican que la cantidad de cargos a ser cu-biertos es 526.456, lo cual reflejaría una sobre contratación del orden del 30%.Según declaraciones del ministro del área, en 2010 el promedio de ausentis-mo a nivel nacional es del 20%, mientras que la provincia más afectada llega-ría al 40%. En el 2000, el ausentismo docente era entre un 5% y 10% mayorque en cualquiera de las demás actividades laborales. Nótese que ese ausen-tismo es crónico y se estima que ocasiona un 17% de incremento en el gastoeducativo107.

4. INVERSIÓN POR ALUMNO POR JURISDICCIÓN

El cuadro y grafico que se encuentran a continuación nos brindan infor-mación sobre el dinero que se invierte por alumno por jurisdicción por año.Nuevamente encontramos extremos: Tierra del Fuego invierte más de 19 milpesos anuales por alumno mientras que Salta invierte $ 3.700 para el mismoperíodo. Esto implica que la inversión mensual por alumno es en promedio de$ 7.033 anuales, o $ 703 mensuales, considerando que los colegios de gestiónprivada cobran 10 cuotas por año.

107 http://www.lanacion.com.ar/1243183-falta-a-clase-hasta-el-40-de-los-docentes


Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009

Gasto por alumno por jurisdiccion ($/año)

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

TRRA.DEL F

UEGO

SANTA C

RUZ

NEUQUEN

G.C.B.A.

CHUBUT

LA P

AMPA

CATAMARCA

LA R

IOJA

RIO N

EGRO

SANTA FE

ENTRE RIO

S

FORMOSA

CHACO

JUJU

Y

BUENOS AIR

ES

SAN JUAN

MENDOZA

CORDOBA

SAN LUIS

S. DEL E

STERO

TUCUMAN

CORRIENTE

S

MISIO

NES

SALTA

$/añ

o

PROVINCIAS $/añoT. DEL FUEGO 19.670SANTA CRUZ 18.293NEUQUEN 13.785G.C.B.A. 11.135CHUBUT 10.466LA PAMPA 9.259CATAMARCA 8.732LA RIOJA 8.323RIO NEGRO 8.186SANTA FE 7.516ENTRE RIOS 7.192FORMOSA 7.036CHACO 6.956JUJUY 6.951BUENOS AIRES 6.799SAN JUAN 6.394MENDOZA 6.294CORDOBA 6.171


Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía del año 2009.

5. MIGRACIÓN DE ALUMNOS DESDE LA ESCUELA DE GESTIÓN PÚBLICA A LA GESTIÓNPRIVADA

Como hemos indicado anteriormente, los malos resultados de la escuelapública pueden ayudarnos a explicar la creciente migración que se registra hacialas escuelas de gestión privada. Los datos al respecto son contundentes:

Nota: La matrícula no cayó en Tucumán, Santa Cruz, San Luis y ChubutFuente: CIPPEC y Ministerio de Educación

SAN LUIS 5.738S. DEL ESTERO 5.363TUCUMAN 4.906CORRIENTES 4.862MISIONES 4.815SALTA 3.712PROMEDIO 7.033

VARIACIÓN DE LA MATRÍCULA ESTATAL 2009 vs 2003 (NIVEL PRIMARIO)En Miles En %

Buenos Aires 127,8 6,6Conurbano 11,9 15,2Interior 14,9 3,2Santa Fe 32,3 11,3Mendoza 20,8 11,6Córdoba 14,6 5,0Jujuy 6,6 7,6Formosa 6,4 7,3Catamarca 6,3 12,3CABA 3,2 4,8Neuquén 5,8 8,6Rio Negro 5,8 8,3Chaco 4,7 3,0Salta 3,8 2,4Corrientes 3,6 2,5La Rioja 2,9 6,7La Pampa 2,6 7,5Entre Ríos 2,5 2,0Santiago del Estero 2,3 1,8Misiones 1,9 1,2San Juan 0,7 1,0Tierra del Fuego 0,4 3,0


A partir del año 2003 se registra una migración de la matrícula desde lasescuelas primarias estatales hacia las escuelas primarias privadas. En el año2009 se matriculan en las escuelas primarias estatales 248.400 alumnos me-nos que en el año 2002. Esta migración surge presumiblemente como respues-ta a la disminución en la calidad educativa de la escuela pública. De algunamanera, los datos referidos anteriormente nos permiten explicar por qué hoylos padres o tutores (cuando pueden elegir) eligen la educación privada.

ALUMNOS MATRICULADOS EN ESCUELAS PRIMARIAS ( en miles)Gestión/Año 1955 1980 2002 2009Estatales 2.507 3.400 3.758 3.509Privadas 228 711 952 1.134TOTAL 2.735 4.111 4.720 4.643% Privadas 8 % 17 % 20 % 24 %

1955-1980 1980-2002 2002-2009Cantidad En % Cantidad En % Cantidad En %

Estatales 893 36 % 358 11 % -248 -7 %Privadas 483 212% 251 35 % 172 18 %TOTAL 1.376 50 % 609 15 % -76 - 2 %Fuente: Guadagni

ALUMNOS QUE ASISTEN A ESCUELAS PRIVADAS POR PROVINCIA

JURISDICCIÓN En % JURISDICCIÓN En %Ciudad de Buenos Aires 52 % Salta 19 %Prov. de Buenos Aires 35 % Catamarca 17 %Conurbano 40 % Santa Cruz 16 %Interior 28 % La Pampa 16 %Córdoba 32 % Santiago del Estero 15 %Santa Fe 30 % Chubut 14 %PROMEDIO NACIONAL 28 % Corrientes 14 %Entre Ríos 25 % Jujuy 14 %Tucumán 23 % Neuquén 14 %Río Negro 21 % San Luis 14 %San Juan 21 % La Rioja 11 %Tierra del Fuego 20 % Formosa 10 %Mendoza 20 % Chaco 10 %Misiones 20 %

Fuente: Guadagni108

108 Guadagni, Alieto Aldo (2011), Otra escuela para el futuro, Buenos Aires, Siglo XXI.


6) MARGEN DE MANIOBRA DE LOS DIRECTORES DE ESCUELA. COMPARACIÓN CON

OTROS PAÍSES DE LA REGIÓN

La información que se encuentra a continuación pretende hacernos reflexio-nar acerca del margen de maniobra, es decir, la capacidad decisoria que tienenlos directores de escuela en la Argentina comparados con sus pares de la re-gión. Esta información surge de una encuesta realizada a directores sobre dis-tintos aspectos que den cuenta de su capacidad –o no- para tomar decisionesespecíficas, como seleccionar docente, establecer salarios, definir la políticadisciplinaria y de evaluación de los alumnos, entre otras.

Decisiones frente al Estado. Porcentaje de atribuciones de las escuelas paratomar decisiones específicas (encuesta a directores)

Fuente: CIPPEC en base a A view inside primary school 2008, UNESCO.

CONCLUSIONES

En estas páginas hemos querido mostrar al lector algunos datos que le per-mitan reflexionar sobre el estado de la educación en nuestro país.

A continuación presentamos nuestras conclusiones sobre estos datos:

• La inversión educativa en la Argentina ha crecido regularmente en laúltima década

• La calidad educativa no ha mejorado.• Las evaluaciones a las que se somete el país muestran los pobres re-

sultados que se obtienen

Selecciónde

maestrospara

contratar

Estableci-miento de los

salariosiniciales de

los maestros

Establecerlas políticas

disciplinariasde los

alumnos

Establecerlas políticasde evalua-ción de losalumnos

Aprobarestudiantes

para laadmisión ala escuela

Elegir loslibros detexto autilizar

Decidirqué

cursos sonofrecidos

Argentina 25 6,9 86,9 88,7 81,3 98 60,9Brasil 21,9 6,2 97,4 94 74,9 95,2 45,3Chile 52,9 28,4 98,2 97,1 90,7 95,8 86,5Paraguay 42,1 11,9 95,4 76,9 87,3 69 40,5Perú 69,9 14,9 98,9 92,2 94,1 74,3 62,4Uruguay 12,1 10,5 90 83,2 79,2 58,5 38,3

País


• Países con la misma inversión en educación obtienen resultados mu-cho mejores

• La Argentina ha comenzado un proceso de evaluación nacional –ONE-de tipo muestral que todavía no es sistemático y tampoco censal.

• Esto representa un avance respecto a otros momentos en los cualestal evaluación no existía.

• Los resultados de las evaluaciones desarrolladas por el país muestranel bajísimo nivel de nuestros estudiantes.

• Existe una gran diferencia en la inversión por alumno que realiza cadauna de nuestras provincias. Considerando el promedio, dicha inver-sión por mes por alumno asciende a los $ 703.

• Hay pocos alumnos por docente, esto se desprende de los datos, aun-que también hay una gran disparidad entre jurisdicciones

• Nos preguntamos acerca de las causas por las cuales no encontramosen la realidad pocos alumnos por docentes y sí muchos alumnos por aula:consideramos al menos como explicaciones: el sistema de licencias, elausentismo docente, la ausencia de incentivos para cumplir con las ta-reas como producto del estatuto docente, la incapacidad de los directo-res de escuela para tomar decisiones sobre la contratación de sus maes-tros y la asignación de otras tareas que quitan maestros al frente del aulay lo asignan a otras actividades. Todo esto genera un aumento del 17%del presupuesto educativo, según cálculos estimativos.


CAPÍTULO II

PROPUESTAS

Una vez que hemos esbozado un diagnóstico, sobre la base de los datosobtenidos, respecto del estado de la educación en nuestro país, dedicaremos elpresente apartado a proponer soluciones. Surgen de reflexionar acerca de losproblemas que generan la baja calidad educativa en nuestro país. Como el pro-blema no es uno, la solución tampoco es única y sencilla. Esto significa quepresentamos un conjunto de medidas que responden a una multiplicidad de pro-blemas. Las mismas pueden ser adoptadas en su conjunto o en forma separa-da: no son incompatibles unas con otras y persiguen todas los mismos objeti-vos generales. Estos son los principios que guían nuestras propuestas:

1) devolverle a la escuela su rol fundamental, como ámbito especifico de en-señanza y aprendizaje.

2) elevar el prestigio de la labor docente.3) ofrecer maneras prácticas y responsables para mejorar la calidad de la edu-

cación argentina.4) ofrecer a los padres/tutores elementos para tomar decisiones sobre la edu-

cación de sus hijos.5) evaluar sistemáticamente la calidad de nuestra educación y del sistema edu-

cativo y ofrecer oportunidades de mejorar.6) ofrecer alternativas para la elección.7) propender al respeto de la diversidad y las diferencias entre todas las per-

sonas.

Como hemos mostrado en capítulos anteriores, los problemas del sistemaeducativo argentino son múltiples, interrelacionados en algunos casos y en otrosno, pero todos generan la misma consecuencia: la baja calidad de nuestra edu-cación, ya sea pública o privada, ya sea en la Ciudad de Buenos Aires o en cual-quier jurisdicción. Los resultados son malos, sea que nos evalúe PISA u ONE.Se debe mejorar el sistema educativo en todos sus aspectos y etapas. Por estarazón, las propuestas están relacionadas directamente con uno o varios temas:los contenidos, los incentivos a los docentes y a los alumnos, la duración de la


jornada y del ciclo lectivo, el rol de los directivos, el cuerpo docente, la escue-la misma.

Este tema no es privativo de nuestro país, son muchos los que se están pre-guntando y cuestionando por los resultados educativos que logran (o no logran)y pensando cómo reformar sistemas arcaicos fuertemente enraizados en la so-ciedad. Algunas experiencias las ha recogido un reciente artículo de The Eco-nomist109, el cual señala como reformas centrales, para mejorar la calidad edu-cativa que hoy se están desarrollando en países tan diversos como Polonia,Canadá o Alemania, las siguientes:110

1- Descentralización (devolver el control a las escuelas).2- Enfocarse en los alumnos que no alcanzan niveles básicos de aprendizaje.3- Elección de distintos tipos de escuelas.4- Alta calidad para los maestros.

Mc Kinsey, una consultora internacional, realizó un estudio para verificarcuáles reformas educativas fueron las más exitosas en el pasado reciente e iden-tificó tres en particular: la provincia de Ontario (Canadá), la región de Sajonia(en Alemania) y Polonia111.

En estas reformas, por ejemplo:• los directores o responsables de las escuelas tienen libertad para con-

tratar maestros• hay exámenes nacionales cada año para los alumnos de 12-13, 15-16

y 18-19 años de edad.

109 Edición del 17 de septiembre de 2011110 -1- Decentralization (handing power back to schools);2- A focus on underachieving pupils;3- A choice of different sorts of schools;4- And high standards for teachers.These themes can all be traced in three places that did well in McKinsey’s league: Ontario,Poland and Saxony. Heads have freedom to hire teachers and can choose which curriculumto use from a list of private providers. National exams at 12-13, 15-16 and 18-19, andsupplementary tests each year, allow local authorities to monitor carefully how the schools aredoing. The lessons of PISA 2009 as «greater autonomy for schools; sharper accountability;raising the prestige of the profession and having greater control over discipline.» In pursuit ofa more diverse supply of schools, the government is expanding the number of independentacademies (Tony Blair’s innovation) to replace local authority-run comprehensives, and hasallowed Free Schools, which are run by parents, charities and local groups.111 Puede verse el informe en http://mckinseyonsociety.com/how-the-worlds-most-improved-school-systems-keep-getting-better/


1. CONTENIDOS MÍNIMOS DE LA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA

a) Sobre la cantidadSi verdaderamente queremos que exista libertad para elegir la educación

que los padres/tutores o las familias consideren mejor para sus hijos será unacontradicción que los contenidos obligatorios establecidos desde la política pú-blica ocupen mucho tiempo del dictado de clases. De esa forma, la libertad seríaun cínico ejercicio restringido a un mínimo de la formación académica delalumno.

Como parámetro sencillo, equilibrado y objetivo, proponemos que lo obli-gatorio, regulado, estatizado, nunca exceda el 50% de ocupación del tiempode dictado de clases.

Materias bien dictadas, con técnicas de aprendizaje eficaces y eficientesen el uso del tiempo, los 90112 días hábiles de clase máximos por año, deberánser suficientes para entrenar a los alumnos en esos conocimientos imprescin-dibles para todo argentino mayor de edad, según el criterio de las autoridadeseducativas.

El tiempo remanente, como mínimo otros 90 días hábiles anuales, habili-tarán una nutrida agenda de disciplinas que irán desde lo específicamente téc-nico hasta lo humanístico y espiritual pasando por las disciplinas artísticas ydeportivas.

La combinación de un eficaz dictado de la parte obligatoria con una atrac-tiva propuesta en la parte libre de la enseñanza, generará modelos de estable-cimientos educativos que compitan brindando lo que las diferentes familiaspueden necesitar y acomodado a distintos presupuestos familiares.

b) Sobre la calidadPara fundamentar por qué pensamos que el conjunto de asignaturas obli-

gatorias tiene que ser bien restringido, debemos hacernos algunas preguntas:• ¿por qué los funcionarios de turno son los más capacitados para ele-

gir y decidir lo que todos debemos enseñar y aprender?• ¿No serán los propios padres quienes saben qué es mejor para su hijo?• En todo caso, ¿no lo debería decidir cada uno de acuerdo a sus nece-

sidades, intereses, potencialidades, gustos?

112 Sobre la base de calendario educativo de 180 días de clase efectiva, considerando un mínimode 800 horas de clase reales en total.


• ¿No podrían las escuelas seleccionar un conjunto de asignaturas es-peciales que le darían un valor agregado a la enseñanza en ese casoparticular?

• ¿Y, si en función de esa multiplicidad de opciones los padres/ tutorespudieran optar?

• ¿Será que los padres/ tutores no saben elegir?Podría ser que alguien respondiera negativamente a esta última pregunta.

Pero, sin embargo, si asumimos que los padres no saben qué es bueno para cadahijo; cuando esas mismas personas resultan electos en y para algún «cargo pú-blico», de pronto ¿»saben» qué es bueno para los hijos de «todos» y cada unode nosotros? Tal extremo sirve para advertir lo importante que es minimizarese poder de difusión o proscripción de ideas.

A nuestro entender, al finalizar el secundario, los jóvenes deben saber:1. Leer, escribir e interpretar un texto en lengua castellana.2. Resolver cuestiones matemáticas de un grado de complejidad tal que

les permita desenvolverse en la vida cotidiana.3. Los derechos y obligaciones comprendidos en la Constitución Nacional.4. Los principios fundamentales de las ciencias exactas.Si los conocimientos obligatorios se extendieran más allá de estas disci-

plinas (Lengua, Matemáticas, Química y Física e Instrucción Cívica y Dere-cho; por asignarles alguna denominación) se entraría en el terreno de lo opi-nable, lo subjetivo, lo políticamente correcto o incorrecto; que es justamenteaquello que deseamos dejar fuera del alcance del funcionario elegido política-mente.

Los contenidos de Geografía, Historia, Filosofía y otras asignaturas, ennuestro enfoque, no deben ser regulados por una autoridad estatal. Siempre bus-cará imponer el pensamiento único, disfrazado por supuesto de modernidad yamplitud de criterios.

Estas disciplinas y tantas otras, conformarán el contenido de las asignatu-ras dictadas durante la parte del día escolar o del período anual que no se dedi-que a los contenidos mínimos obligatorios.

2. DIRECTIVOS Y DOCENTES

Como la educación es tan importante, debemos revalorizar y profesiona-lizar el rol de los docentes y de los directivos. Ello supone modificar el estatu-to docente –o crear uno nuevo- en aquellos aspectos que estén en conflicto conel contrato laboral que se describe a continuación:


1. Elección de directores de las escuelas y colegios por concurso.2. Elección de los docentes por parte de los directores de los estableci-

mientos.3. Capacidad de los directores para distinguir, premiar, sancionar y, even-

tualmente, despedir a los docentes.4. Régimen de licencias.Además, en las escuelas de gestión estatal se debería crear el cargo de Di-

rector Operativo quien se encargaría de las cuestiones meramente administra-tivas de la escuela, de forma tal de relevar al Director Académico de la contra-tación de obras, trato con los padres/tutores por cuestiones meramenteoperativas, temas presupuestarios y recursos humanos, entre otros temas degestión comunes a cualquier organización. El titular de este cargo también debeser contratado por la autoridad educativa correspondiente.

Los docentes deberán ser graduados universitarios. Debe ser responsabi-lidad de la autoridad educativa pertinente hacer efectivo y controlar que losdocentes sean graduados universitarios.

Por otro lado, en las escuelas de gestión estatal también debe crearse unarepresentación del Ministerio de Acción Social de la provincia o jurisdiccióncorrespondientes que se encargue de, en la propia escuela, las labores de asis-tencia social pero no relacionadas con la educación propiamente dicha, hoy acargo de los maestros. Ejemplo de estas tareas subsidiarias son: copa de leche,vestimenta y contención psicopedagógica. En este caso, buscamos separar lastareas educativas de las asistenciales, cuestión que consideramos fundamen-tal si queremos mejorar la calidad educativa.

Tanto docentes como directivos deberán ser evaluados. Entendemos la eva-luación como un proceso que nos permite saber dónde estamos y qué debe sermejorado.

La remuneración del docente debe estar en relación directa con su desem-peño al frente del curso. Los mejores docentes, aquellos que obtienen mejoresresultados, que cumplen efectivamente con los días de clase establecidos y quese capacitan a nivel universitario o post-universitario113, deben tener mejoressalarios.

113 En tanto los docentes hoy en ejercicio son graduados terciarios, se incentivará a los mismospara que se gradúen en la universidad, siendo esto último un requisito para los nuevos docentes.Este punto supone una transición entre el sistema actual de carrera docente y una futura carreradocente de nivel universitario.


3. EVALUAR EL APRENDIZAJE

Ya hemos hecho referencia a la necesidad de separar, distinguir, dentro dela educación lo que refiere a la escolaridad y lo que refiere a la educación comoaprendizaje. Ir a la escuela no es sólo concurrir; es aprender. Hoy no tenemosforma de evaluar sistemáticamente el aprendizaje de nuestros alumnos en todoel territorio de forma censal. Por este motivo, proponemos que se realice unaevaluación de todos los alumnos al terminar cada año lectivo, desde el pre-es-colar que es obligatorio hasta el 5ºaño del secundario. Estas evaluaciones soninstrumentos de medición de la calidad educativa, que nos permiten informar-nos sobre el estado de la educación y saber dónde estamos y qué debe ser me-jorado. Las mismas son útiles para el director de escuela, para las autoridadeseducativas, para el maestro, para los padres y para el mismo alumno.

Esta evaluación debe realizarla el Ministerio de Educación de la Nación. Losresultados, reservando y preservando solamente la identidad de los alumnos,deben ser públicos para que todos los padres, e interesados en general, puedanacceder a ellos. Sin información se toman malas decisiones. Estas evaluacionesserán la fuente mínima de información para todos, incluso, para los alumnos.

Por otro lado, Argentina, como Estado, deberá someterse sistemáticamentea las pruebas internacionales que realiza PISA y otras como TIMSS y todasaquellas que permitan comparar para mejorar.

Al finalizar 5º año del secundario, los alumnos deberán rendir un examenfinal, que dé cuenta de todo su ciclo de aprendizaje y que, en caso de obteneraltas calificaciones (por ejemplo 7 puntos sobre 10, o un 70% de conocimien-to adquirido), los exima de cursar el Ciclo Básico Común para ingresar a lasuniversidades públicas. También se implementará un sistema de becas mediantela figura del mecenazgo para aquellos estudiantes con calificaciones superio-res a ese nivel de acceso a la educación universitaria.

Para evaluar a escala nacional se deben consensuar los objetivos de apren-dizaje esperados en cada ciclo lectivo para diseñar las pruebas de evaluaciónnacional. Estos objetivos de aprendizaje deben comprender solamente los con-tenidos definidos como mínimos siguiendo el criterio que hemos señalado enel punto 1. Debemos resaltar que este consenso no debe adaptar el estándarnacional a los criterios de las provincias con mayores problemas de rendimientoescolar, sino que debe propender a elevar el rendimiento escolar de todo el paísbuscando tener resultados nacionales similares a otros países que han mejora-do ostensiblemente su calidad educativa, tal como muestran los resultados dePISA.


4. EQUIDAD EN EL USO DE FONDOS PÚBLICOS

En este punto proponemos dos alternativas distintas: a) continuar subsi-diando la oferta, pero mejorando su calidad, aquí la propuesta refiere a las es-cuelas auto-gestionadas, o b) subsidiar la demanda, en este caso a través de unsistema que hemos llamado DIPAL. Este último es un mecanismo que apuntaa fortalecer el rol de los padres o tutores en la educación de sus hijos.

Un sistema basado en subsidiar la demanda de educación lograría mayoreficiencia en la distribución de recursos, obteniendo una mayor inclusión des-de el aspecto presupuestario, al mismo tiempo que la diversidad de conteni-dos planteada anteriormente tendría como resultado, mayor participación detodos los sectores de la sociedad que actualmente no se identifican con los con-tenidos vigentes, generando una mayor diversidad cultural.

a) Escuelas auto-gestionadasEl Estado debería no solamente subsidiar la oferta educativa a través de la

provisión directa (escuelas públicas), sino que podría dar el financiamiento parael funcionamiento de escuelas charter. Las escuelas charter son escuelas auto-gestionadas, creadas por miembros de la sociedad civil. El Estado deja de serel único oferente de escuelas públicas, y del monopolio se pasa a la competen-cia en la oferta de escuelas gratuitas, financiadas con fondos públicos. Las es-cuelas auto-gestionadas son escuelas con financiamiento público no adminis-trados por el Estado.

Lo distinto de esta modalidad es que estas escuelas son responsables desus propios resultados: cada escuela negocia un contrato (charter)114 que sueledurar entre tres y cinco años, especificando las áreas en las que los estudiantesmás aprenderán y cómo ese aprendizaje será medido.

Las escuelas auto-gestionadas son gratuitas, y su financiamiento es realizadopor el Estado a partir de la cantidad de alumnos que deciden concurrir a la escuela:la principal fuente de ingreso de estas escuelas proviene de los subsidios que otor-gan los distritos sobre la base de la cantidad de alumnos de cada establecimiento.También tienen ingresos a través de donaciones de particulares o de organizacio-nes y corporaciones, así como de los rendimientos financieros de inversiones

114 El contrato se establece entre quienes gestionarán y serán responsables de la escuela (docentes,directivos, asociación de padres u organización de la sociedad civil) y aquél o aquellos queaportarán para su sostenimiento, en este caso, el Estado (nacional, provincial o municipal)


propias. Lo que no pueden hacer es, bajo ningún concepto, cobrar los servicioseducativos que ofrecen a los padres de los alumnos que asisten a ellas.

Las escuelas auto-gestionadas están más atentas a responder a las necesi-dades e inquietudes de la comunidad a la que atienden, a moldearse conformesus intereses, y a ofrecer servicios educativos que se correspondan con losdeseos de los alumnos y familias, dado que, en última instancia, si no cumplencon las expectativas de los «clientes» verán disminuida la concurrencia y porlo tanto su viabilidad como escuela. Si no prestan atención a la voluntad de lasfamilias, las escuelas charter desaparecen.

Conociendo esta posibilidad, proponemos que el presupuesto que hoy sedestina a la escuela pública, sin tocar las subvenciones a los privados, y sintocar el sistema de las «Escuelas Rurales», (las que deberíamos definir comoaquellas que carecen de escala económica para funcionar porque reciben po-cos alumnos a causa del lugar geográfico donde se encuentran ubicadas) de-bería dividirse por alumno y entregarse a cada escuela pública (exclusivamentea las escuelas públicas) por los mismos medios que se realiza actualmente yen proporción a los alumnos atendidos.

Si permitimos que los alumnos se trasladen de una escuela a otra, el pre-supuesto variaría conforme esa migración de alumnos. Este sería un primer pasohacia una mayor libertad de elección, el segundo sería que las subvenciones alos privados también se comiencen a distribuir de la misma forma, pero tam-bién exclusivamente entre los privados. En principio no compiten escuela pú-blica y privada por los subsidios.

El tercer paso podría ser la creación de la figura legal de la escuela públi-ca de gestión privada que sería aquella que tendría prohibido cobrar más alláde lo que recibe del estado, pero que por lo demás podría comportarse comouna escuela privada. Este tipo de escuela sería el que comenzaría a competirpor el presupuesto, hasta ese momento exclusivo, con la escuela pública tradi-cional. En el futuro ambos sistemas podrían ir fundiéndose en uno solo.

b) Subsidiar a la demanda y no a la oferta: DIPALSon innumerables los ejemplos de la teoría económica que sugieren un

cambio en la forma de administrar el presupuesto estatal destinado a la Edu-cación, al menos Primaria y Secundaria, las cuales constituyen el meollo denuestro análisis.

En la actualidad la forma en que el Estado subsidia la educación es princi-palmente mediante la provisión directa del servicio, es decir, pagando en for-ma directa tanto la infraestructura como los sueldos de los maestros. En estos


casos el «precio» que paga el alumno por asistir a la escuela es cero, con locual el subsidio es equivalente al 100 % del precio. En otros casos, cuantitati-vamente de menor importancia, el subsidio se instrumenta dando fondos a es-cuelas privadas de manera que esas escuelas puedan cobrar a los alumnos un«precio» menor al que cobrarían en ausencia del subsidio estatal. En amboscasos, el subsidio se instrumenta a través de fondos otorgados a los proveedo-res del servicio; lo que se conoce como Subsidio a la Oferta.

Por motivos de justicia y equidad, proponemos cambiar la forma en quese instrumentan estos subsidios: en lugar de financiar la oferta, por las razonesque se exponen a continuación, es preferible financiar la Demanda.

Hemos llamado a esta propuesta DIPAL, como apócope de Dinero para elAlumno. Porque de eso se trata: dinero que sólo podrá usar el alumno (sus pa-dres/tutores) en condición de tal. No servirá para ningún otro fin.

Esta forma de instrumentación permitiría a todos los padres (aún aquellosque carecen de recursos) elegir el colegio al cual quieren enviar a sus hijos.Hoy no tienen opción. Si no tienen ingresos para pagar la educación de sus hi-jos tienen que necesariamente enviarlos a una escuela pública. Por otro lado,este mecanismo permite direccionar el subsidio con un mayor criterio de equi-dad, es decir, determinando según elementos más objetivos (como por ejem-plo: nivel de ingresos familiares y cantidad de miembros en la familia) a quie-nes se les otorga el subsidio. Cuando se subsidia la oferta directamente, elsubsidio puede estar beneficiando tanto a familias de ingresos bajos como afamilias de clase media o alta.

Su implementación, aún en etapa de estudio, consiste en la acreditaciónmensual del dinero en una cuenta especial a nombre de la familia del alumnoy cuyo débito exclusivo será a favor del establecimiento educativo que la fa-milia eligiere para la educación de su hijo. El establecimiento podrá ser degestión privada, estatal, mixta, auto-gestionada o cualquier otra forma de ad-ministración.

El monto mensual por alumno debe ser estudiado cuidadosamente ya queeste importe deberá cumplir con dos objetivos simultáneamente:

1) permitir que cualquier familia, aún en máximo estado de indigencia,envíe a sus hijos a la escuela de su elección durante los ciclos pre-pri-mario, primario y secundario, sin que sea una carga al presupuestofamiliar.

2) que el monto total del subsidio no exceda el porcentaje del PresupuestoPúblico que hoy se destina al financiamiento directo a la oferta, salvoque los legisladores jurisdiccionales votaren algo diferente.


5. AUTORIDAD EDUCATIVA

La autoridad educativa que corresponda deberá:a) fijar contenidos de la currícula adecuándolos a los estándares de PISA en

directa relación a lo enumerado en el punto 1 sobre contenidos,b) tomar los exámenes anuales de calidad educativa,c) intervenir en los establecimientos de la órbita estatal con mal rendimien-

to en calidad educativa, llegando en casos extremos a cambiar de directord) profesionalizar la labor docente, convirtiendo la carrera docente en una ca-

rrera universitaria mediante las reglamentaciones y regulaciones necesa-rias a tal efecto.

e) asegurar un ambiente armónico entre docentes y alumnos que sea eficaz yjusto.

f) sistematizar y dar publicidad (preferiblemente a través de Internet) los re-sultados de las evaluaciones de manera regular. De nada sirve realizar es-tas evaluaciones si los resultados recién están disponibles años después.


CAPÍTULO III

¿CÓMO HACERLO POSIBLE?

En este capítulo intentamos identificar los distintos intereses presentes enla sociedad de forma tal de, a partir de allí, proponer acciones concretas parallevar adelante nuestras propuestas. Primero hemos realizado un mapa de ac-tores que nos permita ubicarnos en la gestión e implementación de la políticapública reconociendo las acciones que deberían llevarse adelante para hacerlaposible.

Dado que las propuestas presentadas constituyen cambios importantes res-pecto al sistema educativo actual, y que en general las personas se resisten alos cambios - a menos que no estén conformes con el statu quo y ya estén con-vencidos de la necesidad de actuar en consecuencia-, debemos identificar a losactores que participan como demandantes de educación o como proveedoresde la misma y analizar a priori cuál creemos será su postura inicial frente anuestras propuestas.

Entre ellos encontramos:a) Quienes son conscientes de las limitaciones y defectos del sistema ac-

tual y no están conformes con el sistema tal como se les presenta. Aellos hay que contactarlos y hacer causa común para trabajar juntosen el camino de las reformas educativas

b) Aquellos que, si bien no están conformes con el sistema actual, no estándemasiado preocupados por el tema o que no tienen información su-ficiente como para hacerse una idea muy clara sobre qué tan confor-mes o disconformes están con la situación actual. A ellos darles másinformación, y mostrarles todas las falencias del sistema educativoactual de manera que pasen a estar en el grupo a)

c) Quienes están conformes con el sistema actual, se benefician del mis-mo y en principio son opositores a todo cambio (o a la mayor parte deellos). A estos hay que mostrarles caminos alternativos y quitarles lostemores al cambio mostrando que en otros escenarios estarán satis-factoriamente incluidos.


En el grupo (a) y del lado de la demanda de educación, podemos mencio-nar a las familias preocupadas por la educación actual, por la distorsión for-mativa de sus hijos a partir de programas oficiales, por la pobre e incompletaformación de los docentes que están al frente de las aulas, por la deficientecalidad educativa que reciben sus hijos, por la pobreza de sus contenidos. Frentea esta situación, hay familias que no tienen opciones para acceder a una edu-cación como la que desearían, bien por motivos económicos o porque el siste-ma actual tiene muy poca oferta de diversidad educativa. Hay algunas mino-rías que desearían no tener que enviar a sus hijos a la educación masificada yuniforme sino que preferirían poder contar con opciones que les permitan man-tener en forma más adecuada sus raíces étnicas, religiosas o de otros valoresdistintos que buscan para sostener sus orígenes.

En forma un poco más indirecta, las empresas son demandantes de educa-ción y formación ya que los recursos humanos que reciben, y conforman su ca-pacidad competitiva, tienen una formación preocupadamente en decadencia.

Por otra parte, visto del lado de quienes proveen la educación, existen hoyen día autoridades de instituciones educativas y docentes aburridos de repetirrutinas anquilosadas, de tener que enseñar contra sus convicciones. Frustra-dos por ver los malos resultados de la educación e impotentes para realizar cam-bios. Hay docentes especializados en disciplinas actualmente no curricularesque, por tal motivo, no encuentran un campo propicio para el desarrollo de suvocación y crecimiento profesional. Hay jóvenes docentes y estudiantes delmagisterio que ansían prestigiar su vocación. Podemos identificar algunas co-rrientes pedagógicas que hacen de la flexibilidad un tributo.

Podemos agregar en este grupo a políticos innovadores que deseen imple-mentar reformas de trascendencia en las jurisdicciones en las que actúan (pro-vincias, municipios)

También cabe mencionar a las ONG que están trabajando ya en el temade Educación.

En el grupo (b) podemos mencionar a las familias que carecen de infor-mación veraz o no confían en la información que reciben sobre las escuelas.Otras que si bien son concientes, temen que no existan suficientes escuelasbuenas para abastecer la nueva demanda.

Entre quienes imparten educación, podemos pensar en autoridades de ins-tituciones y docentes que se crean capaces de mejorar, de competir y de seguircapacitándose, sin miedo a los cambios. Algunos podrán ver con buenos ojosla oportunidad de desarrollar una verdadera carrera profesional valiosa y va-lorada por los integrantes de la sociedad en que viven.


En el grupo (c) quedan aquellos quienes, en defensa de sus intereses depoder, económicos o ideológicos, o por alta aversión a los cambios, se opon-drán a ellos.

Podemos mencionar en este grupo a las familias que apoyan políticas po-pulistas y que consideran que el Estado es el que debe fijar casi toda la currí-cula para uniformar conocimientos. También encontraremos a directivos de es-cuela y docentes que administran y se acomodan al statu quo y algunos docentesque verán amenazada su actividad por enseñar materias que dejen de ser con-sideradas como «contenidos mínimos». Los sindicalistas y dirigentes del sec-tor de la Educación que digitan cargos a cambio de compromisos y que apro-vechan de la organización actual de los sindicatos presentarán obstáculos a casicualquier modificación. Finalmente, dirigentes políticos que lucran con la pocaformación docente y los políticos populistas que pretenden mantener el pen-samiento único, a quienes no les interesa la diversidad, verán en esta aperturaa la libertad un impedimento a sus programas de acción.

ACCIONES

Es importante realizar una aclaración previa en este punto, en clave al res-peto a la diversidad no creemos que haya soluciones únicas, ni que exista «lasolución», sino un conjunto de soluciones. Por ello proponemos un conjuntode acciones sucesivas, ni excluyentes ni exhaustivas, pero que implican o su-ponen una cadencia lógica entre ellas:

a) Acciones para el armado de red de contactos y acción: trabajar conotras ONGs que estén en el mismo tema y organizar un «workshop»con entidades preocupadas por el estado actual de la educación (ONGs,familias, asociaciones empresariales, universidades, medios de comu-nicación, entre otras). Tras sucesivos encuentros en el marco del «wor-kshop» lograr un consenso respecto a una reforma educativa posible.Luego, difundir lo más ampliamente estas propuestas con el objeto deque sean finalmente tratadas por la dirigencia política sintiéndose éstaapoyada por un amplio espectro de la población.

b) Acciones de mitigación: asegurar un destino laboral digno y acepta-ble a los directores y docentes que reprueben las evaluaciones; reali-zar seminarios cerrados, con 12 especialistas, 2 políticos y 2 sindica-listas. Para ir trabajando de a poco, escuchando con mucha atención(escucha activa) a maestros, directores de escuela, autoridades y es-


pecialistas. Presentar una campaña publicitaria orientada a demostrarla falacia de la pretendida contradicción entre Educación y Dinero.Lemas como: «Si dinero y educación no van de la mano; ¿para quéaumentar el Gasto Público en ella?»; o la muy conocida: «Si la Edu-cación le parece cara, pruebe con la ignorancia».

c) Acciones para el robustecimiento de actores primordiales medi-das de fortalecimiento de la familia que, si bien exceden el desarrollode este programa son imprescindibles para que fructifique. Fortale-cer en compromiso, responsabilidad y otros valores y garantizar a losamantes de la escuela pública de guardapolvo blanco que este siste-ma será el que limpie ese guardapolvo. Es decir, ser docente será unaprofesión bien remunerada, bien reconocida, imprescindible para lasfamilias y abierta a las diferencias.

d) Acciones para realzar la competencia: fomentar la participación ar-gentina en mediciones internacionales; difundir los resultados y fo-mentar la competencia interna entre provincias, municipios y colegios,evaluar e interpretar bien los resultados para futuras acciones correc-tivas y transparentar los resultados de las escuelas conforme lo plan-teado en otras propuestas de este trabajo

e) Acciones de difusión y debate: difusión de la baja calidad educati-va, campañas mediáticas y de comunicación que pongan énfasis en lapoca transparencia del sistema actual respecto a la calidad educativade los distintos establecimientos; explicar bien el tema, debatir; enfa-tizar la tarea de las ONGs y de las escuelas públicas que podrían co-laborar en el proceso; resaltar la necesidad de la diversidad de ofertaeducativa, previendo la enorme explosión de conocimiento, y la grandiversidad de necesidades, habilidades, posibilidades de los estudian-tes y de sus padres y la rapidez del cambio tecnológico que permitedistintas formas de aprendizaje. Explicitar que la relación entre cuen-ta DIPAL y AFIP es inexistente: DIPAL será algo parecido al SUBE oa una tarjeta prepaga, cuya acreditación será mensual y automática,de fondos presupuestarios públicos, y no guardará relación con la de-claración jurada impositiva de los titulares (padres o tutores).

f) Acciones parlamentarias: presentación de las propuestas en las co-misiones de educación de las cámaras de Diputados y Senadores dela Nación y presentación de las propuestas en la Comisión de Educa-ción de la Legislatura de la CABA de cara al Congreso Pedagógicode la Ciudad en 2012.


ANEXO I

Año Gasto educativo real Gasto educativo como Inversión por alumno en(mill. de pesos de 2001) porcentaje del PBI educación básica real

(pesos de 2001)1980 6.845 2,67% 9901981 6.462 2,58% 8891982 4.295 1,90% 5671983 5.344 2,19% 6991984 6.900 2,81% 8771985 6.208 2,80% 7471986 7.386 3,35% 8581987 8.242 3,63% 9061988 7.207 3,34% 7621989 5.589 2,84% 6001990 6.184 3,16% 6601991 6.976 3,28% 7451992 8.342 3,53% 8751993 9.486 3,77% 9831994 10.193 3,82% 1.0201995 10.073 3,97% 9771996 10.015 3,81% 9181997 11.184 3,97% 1.0171998 11.748 4,03% 1.0361999 12.938 4,57% 1.1402000 12.984 4,64% 1.1142001 13.067 4,86% 1.1122002 8.469 4,11% 7182003 8.010 3,74% 6742004 9.225 3,84% 7902005 11.598 4,42% 9992006 13.799 4,71% 1.1692007 14.993 5,08% 1.260

Fuente: CIPPEC


ANEXO II


ANEXO III

Resultados PISA 2009

Puesto País Puntaje1 Shanghai-China 5782 Korea-South 5433 Finland 5444 Hong Kong-China 5465 Singapore 5436 Canada 5277 New Zealand 5248 Japan 5299 Australia 51910 Netherlands 51911 Belgium 50912 Norway 50013 Estonia 51414 Switzerland 51715 Poland 50116 Iceland 50117 United States 49618 Liechtenstein 51819 Sweden 49520 Germany 51021 Ireland 49722 France 49723 Chinese Taipei 51924 Denmark 49925 United Kingdom 50026 Hungary 49627 Portugal 49028 Macao-China 50829 Italy 48630 Latvia 48731 Slovenia 49932 Greece 47333 Spain 48434 Czech Republic 49035 Slovak Republic 488


36 Croatia 47437 Israel 45938 Luxembourg 48239 Austria 48740 Lithuania 47941 Turkey 45442 United Arab Emirates 45943 Russian Federation 46844 Chile 43945 Serbia 44246 Bulgaria 43247 Uruguay 42748 México 42049 Romania 42650 Thailand 42251 Trinidad y Tobago 41352 Colombia 39953 Brazil 40154 Montenegro 40455 Jordan 40256 Tunisia 39257 Indonesia 38558 Argentina 39659 Kazakhstan 39860 Albania 38461 Qatar 37362 Panama 36963 Perú 36864 Azerbaijan 38965 Kyrgyzstan 325

Promedio 495

Estado de la Educación Universitaria en laArgentina del Siglo XXI


ESTADO DE LA EDUCACIÓN

UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL

SIGLO XXI

BUSCANDO UN DIAGNÓSTICO, COMPARANDO CON EXPERIENCIAS

INTERNACIONALES, ELABORANDO PROPUESTAS, PENSANDO LA

ARGENTINA DE HOY Y MAÑANA

247ESTADO DE LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI

PRESENTACIÓN

El Preámbulo a la Declaración Mundial sobre la Educación Superior enel siglo XXI: visión y acción sostiene que en los albores del nuevo siglo, se ob-serva una demanda de educación superior sin precedentes, acompañada deuna gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia dela importancia fundamental que este tipo de educación reviste para el de-sarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro, de caraal cual las nuevas generaciones deberán estar preparadas con nuevas compe-tencias y nuevos conocimientos e ideales. En esta declaración se establecíanlas misiones y funciones de la educación superior, a saber:

LA MISIÓN DE EDUCAR, FORMAR Y REALIZAR INVESTIGACIONES

Reafirmamos la necesidad de preservar, reforzar y fomentar aún más lasmisiones y valores fundamentales de la educación superior, en particular la mi-sión de contribuir al desarrollo sostenible y el mejoramiento del conjunto dela sociedad, a saber:

a) formar diplomados altamente cualificados y ciudadanos responsables, ca-paces de atender a las necesidades de todos los aspectos de la actividad humana,ofreciéndoles cualificaciones que estén a la altura de los tiempos modernos, com-prendida la capacitación profesional, en las que se combinen los conocimientosteóricos y prácticos de alto nivel mediante cursos y programas que estén cons-tantemente adaptados a las necesidades presentes y futuras de la sociedad;

b) constituir un espacio abierto para la formación superior que propicie elaprendizaje permanente, brindando una óptima gama de opciones y la posibi-lidad de entrar y salir fácilmente del sistema, así como oportunidades de reali-zación individual y movilidad social con el fin de formar ciudadanos que par-ticipen activamente en la sociedad y estén abiertos al mundo, y para promoverel fortalecimiento de las capacidades endógenas y la consolidación en un mar-co de justicia de los derechos humanos, el desarrollo sostenible la democraciay la paz;

c) promover, generar y difundir conocimientos por medio de lainvestigación y, como parte de los servicios que ha de prestar a la comunidad,proporcionar las competencias técnicas adecuadas para contribuir al desarro-llo cultural, social y económico de las sociedades, fomentando y desarrollan-


do la investigación científica y tecnológica a la par que la investigación en elcampo de las ciencias sociales, las humanidades y las artes creativas;

d) contribuir a comprender, interpretar, preservar, reforzar, fomentar y di-fundir las culturas nacionales y regionales, internacionales e históricas, en uncontexto de pluralismo y diversidad cultural;

e) contribuir a proteger y consolidar los valores de la sociedad, velando porinculcar en los jóvenes los valores en que reposa la ciudadanía democrática yproporcionando perspectivas críticas y objetivas a fin de propiciar el debate so-bre las opciones estratégicas y el fortalecimiento de enfoques humanistas;

f) contribuir al desarrollo y la mejora de la educación en todos los niveles,en particular mediante la capacitación del personal docente.

De acuerdo la Ley de Educación Superior, sancionada en 1995, la finalidadde la misma es «proporcionar formación científica, profesional, humanística ytécnica en el más alto nivel, contribuir a la preservación de la cultura nacional,promover la generación y desarrollo del conocimiento en todas sus formas, ydesarrollar las actitudes y valores que requiere la formación de personas respon-sables, con conciencia ética y solidaria, reflexivas, críticas, capaces de mejorarla calidad de vida, consolidar el respeto al medio ambiente, a las institucionesde la República y a la vigencia del orden democrático» (artículo 3).

Lo cierto es que actualmente la educación está cambiando ¿estamos pre-parados para este cambio? Las sociedades hoy discuten no ya qué aprendensus jóvenes, sino cómo aprenden, dónde aprenden. Así como la comunicaciónse ha vuelto más horizontal con la introducción de las Tecnologías 2.0 (TICs2.0)115, parece que algo similar está ocurriendo con la educación en el mundoentero y en todos los niveles educativos y sociales.

A nivel internacional, son muchos los países cuyas dirigencias han toma-do conciencia sobre la importancia de la educación, concebida como una in-versión en capital humano y, por lo tanto, como un elemento clave para el pro-greso. Ciertamente, la educación es una inversión en tanto que ello refleja lascapacidades, habilidades y conocimientos que los individuos adquieren y queles permiten desarrollar actividades en su vida, alguna de las cuales constitu-yen sus fuentes de ingresos.

115 Las TICs refieren al estudio, diseño, desarrollo, fomento, mantenimiento y administraciónde la información por medio de sistemas informáticos, lo que incluye computadoras, teléfonoscelulares, la televisión, la radio, los periódicos digitales, etc. Por su parte, 2.0 refiere a lasegunda generación en la historia del desarrollo de tecnología Web basada en la colaboracióny el intercambio ágil de información entre los usuarios de una comunidad o red social.


En distintos países, según sus tradiciones culturales, sociales y políticashan habido y siguen existiendo miradas distintas en cuanto al fin último de laeducación y por lo tanto de métodos y contenidos de la enseñanza. Podemosver por ejemplo que en los países asiáticos se considera que la educación tienecomo fin dotar a la población del conocimiento y de las habilidades necesa-rias para que cada uno sea capaz de desarrollar al máximo sus potencialidadesy, a su vez, en el agregado, el país crezca y se desarrolle rápidamente. Por otrolado, en otros países, se sostiene que el fin superior de la educación es tender ala creatividad y felicidad de los individuos y que, por lo tanto, el Estado nodebería establecer los contenidos de la educación y los padres deberían sercompasivos con sus hijos a la hora de elegir la mejor educación para ellos. Másallá de este interesante debate, la verdad podría situarse en algún lugar entreestos extremos.

Las políticas públicas en materia de educación enfrentan actualmente enel mundo un gran desafío. Son muy grandes y vertiginosos los cambios que seestán produciendo en la tecnología y ello genera modificaciones en práctica-mente todas las actividades humanas: en los procesos productivos, en las co-municaciones, en el transporte, en el acceso a la información y en muchas otrasáreas. Esta verdadera Revolución Tecnológica tiene consecuencias también enla educación que plantean interrogantes difíciles de responder a esta altura delos acontecimientos y que dotan al escenario en esta materia de una alta dosisde incertidumbre.

Sin duda la educación universitaria argentina ha tenido una larga tradiciónde calidad. Sus graduados se han destacado en muchísimas áreas y en diversoslugares del mundo. En gran medida, durante largo tiempo, el país pudo expor-tar un capital humano altamente calificado. Sin embargo, noticias menos au-gurosas aparecen en el horizonte inmediato. Como señaló Andrés Oppenhei-mer (2010:270) «de todos los países latinoamericanos, en materia educativaArgentina se distingue por tener uno de los pasados más gloriosos y uno de lospresentes mas penosos». Desde hace años la UBA no ha sido incluida en el lis-tado de las 200 mejores universidades del mundo realizado por el Times deLondres116.

Algunos datos nos ayudan a comprender esta situación: el porcentaje degraduados en las universidades argentinas llega al 14%, comparativamente enChile llega al 15%, en EEUU al 35% y en Australia al 61%. Esto significa queen la Argentina se necesitan 19 estudiantes universitarios para tener un gra-

116 Ver apartado referido a los rankings universitarios


duado (estudiantes por graduado: 19,6). La literatura muestra, sin embargo, quelos argentinos recibimos poca información sobre el estado de nuestra educa-ción universitaria: «mientras Chile, Brasil, México, Costa Rica, Colombia,Ecuador, Perú y Guatemala, así como en el resto del mundo,, se enfatiza la di-fusión de la información acerca de la enseñanza de cada establecimiento, aquíse oculta por mandato nada menos que del Congreso Nacional.» (Guadagni,2011:111).

Por otro lado, es indispensable pensar si la educación universitaria está pre-parada y nos está preparando para enfrentar los desafíos del siglo en curso. Undato que nos ayuda a reflexionar al respecto es que en el país se gradúan 1500psicólogos por cada 500 ingenieros en la UBA por año. Esto significa que enla Argentina hay 145 psicólogas cada cien mil habitantes. De acuerdo a datosde la UNESCO, los estudiantes universitarios que cursan carreras de ciencias,ingeniería o manufacturas son el 40% en Corea, 31% en México, 28% en Chi-le y 19% en Argentina117.

Algunas prácticas podrían explicar los resultados: la inexistencia de un exa-men de ingreso, o un examen al finalizar la carrera, el no establecimiento decupos para las distintas carreras en función de la demanda laboral del futuro,la ausencia de investigación aplicada con financiamiento mixto. Pero tambiénotros factores: la politización, el «estudiante eterno», el no arancelamiento (po-líticamente llamado «gratuidad»), la ausencia de una cultura de mérito, la es-tigmatización de temas de los cuales «no se habla». Como señalaba una edito-rial periodística: «el síndrome del alumno crónico es uno de los gravesproblemas que afrontan especialmente las universidades públicas. Esa situa-ción resta las más de las veces al estudiante la posibilidad de aggiornar lascapacidades que va adquiriendo en lapsos tan prolongados con la actualidaden cada momento de su vida, una inadaptación no exenta de peligros a la horade obtener el título. Y a ello hay que agregar a los alumnos que politizan suscarreras usando las facultades como centros de poder desde donde alcanzarlugares de peso en la política extrauniversitaria.118»

En este trabajo, queremos «hablar» de todo eso… y más: repensar el sis-tema educativo universitario de cara a un futuro que ya nos está pisando lostalones y para el que no nos hemos preparado, pero ¿queremos prepararnos?Si nuestra respuesta es afirmativa, entonces aquí tenemos un comienzo, unpunto de partida, que nos permitirá saber dónde estamos y pensar a dónde que-

117 Ver los datos respectivos en la sección correspondiente.118 La Nación, 17 de mayo de 2012.


remos ir, sin prejuicios ni preconceptos que nos hagan tener soluciones antici-padas o estructuradas. Tenemos que conocer para saber. Y necesitamos saberpara tomar las mejores decisiones. La educación es el medio para la transfor-mación social: para una Sociedad Abierta.

EL MARCO NORMATIVO DE NUESTRA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA

De acuerdo a la ley de Educación Superior -24.521-, son sus objetivos:a) Formar científicos, profesionales y técnicos, que se caractericen por la

solidez de su formación y por su compromiso con la sociedad de la que for-man parte;

b) Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modali-dades del sistema educativo;

c) Promover el desarrollo de la investigación y las creaciones artísticas,contribuyendo al desarrollo científico, tecnológico y cultural de la Nación;

d) Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las op-ciones institucionales del sistema;

e) Profundizar los procesos de democratización en la Educación Superior,contribuir a la distribución equitativa del conocimiento y asegurar la igualdadde oportunidades;

f) Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones quela integran;

g) Promover una adecuada diversificación de los estudios de nivel supe-rior, que atienda tanto las expectativas y demandas de la población como a losrequerimientos del sistema cultural y de la estructura productiva;

h) Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y ma-teriales asignados;

i) Incrementar y diversificar las oportunidades de actualización, perfeccio-namiento y reconversión para los integrantes del sistema y para sus egresados;

j) Promover mecanismos asociativos para la resolución de los problemasnacionales, regionales, continentales y mundiales.

Respecto a la evaluación y acreditación la ley dispone:

ARTICULO 44. — Las instituciones universitarias deberán asegurar el fun-cionamiento de instancias internas de evaluación institucional, que tendrán porobjeto analizar los logros y dificultades en el cumplimiento de sus funciones,así como sugerir medidas para su mejoramiento. Las autoevaluaciones se com-


plementaran con evaluaciones externas que se harán como mínimo cada seis(6) años, en el marco de los objetivos definidos por cada institución.Abarcarán las funciones de docencia, investigación y extensión, y en el caso delas instituciones universitarias nacionales, también la gestión institucional. Lasevaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación yAcreditación Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese fin, con-forme se prevé en el artículo 45, en ambos casos con la participación de paresacadémicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejora-miento institucional que surjan de las evaluaciones tendrán carácter público.

ARTICULO 45. — Las entidades privadas que se constituyan con fines deevaluación y acreditación de instituciones universitarias, deberán contar conel reconocimiento del Ministerio de Cultura y Educación, previo dictamen dela Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria. Los patro-nes y estándares para los procesos de acreditación, serán los que establezca elMinisterio previa consulta con el Consejo de Universidades.

ARTICULO 46. — La Comisión Nacional de Evaluación y AcreditaciónUniversitaria es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdiccióndel Ministerio de Cultura y Educación. y que tiene por funciones:a) Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44:b) Acreditar las carreras de grado a que se refiere el artículo 43, así como lascarreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, confor-me a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación enconsulta con el Consejo de Universidades:c) Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional quese requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puestaen marcha de una nueva institución universitaria nacional con posterioridad asu creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial;d) Preparar los informes requeridos para otorgar la autorización provisoria yel reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas, asícomo los informes en base a los cuales se evaluará el período de funcionamientoprovisorio de dichas instituciones.

ARTICULO 47. — La Comisión Nacional de Evaluación y AcreditaciónUniversitaria estará integrada por doce (12) miembros, designados por el Po-der Ejecutivo nacional a propuesta de los siguientes organismos: tres (3) porel Consejo Interuniversitario Nacional, uno (1) por el Consejo de Rectores de


Universidades Privadas, uno (1) por la Academia Nacional de Educación, tres(3) por cada una de las Cámaras del Honorable Congreso de la Nación, y uno(1) por el Ministerio de Cultura y Educación. Durarán en sus funciones cuatroaños, con sistema de renovación parcial. En todos los casos deberá tratarse depersonalidades de reconocida jerarquía académica y científica. La Comisióncontará con presupuesto propio.

DATOS

En este apartado buscamos algunos datos que respondan preguntas esen-ciales como cuántos alumnos hay en universidades públicas y privadas, quéestudian, cuántos egresan, en qué disciplinas, cuánto se invierte en las univer-sidades públicas, etc. Esta información se encuentra en dos grandes apartados,el primero –a continuación-, nos brinda información sobre las elecciones delos estudiantes. El segundo, sobre el presupuesto invertido en la educaciónpública universitaria.

¿QUÉ ESTUDIAMOS LOS ARGENTINOS?En los cuadros que presentamos a continuación podemos observar la can-

tidad de nuevos inscriptos, estudiantes y egresados en las ramas de las cien-cias sociales y jurídicas (incluyendo sociología, psicología, antropología, etc.)y la menor cantidad de estudiantes en ciencias duras como la ingeniería, la ma-temática o la estadística.

También podemos apreciar dónde estudiamos, si en universidades públi-cas o privadas, según la disciplina. No hemos encontrado información sobrela duración real de las carreras, es decir, el tiempo que insume la realizaciónde las carreras. La literatura señala que según el censo universitario de 1994 el42% de los alumnos universitarios dejaban sus estudios durante el primer añoy que solamente el 19% llega a graduarse. (Buchbinder, 2005).

Los primero cuadros que presentamos nos dejan ver una tendencia que seha establecido y crecido en la última década: el crecimiento de la educaciónprivada como opción. El primer cuadro nos muestra que, aunque la mayoríade los estudiantes lo hacen en el sector de gestión estatal, el crecimiento anuales muchísimo mayor en la educación de gestión privada. El segundo cuadronos enseña la tasa promedio anual entre 1999 y 2009 respecto a los egresados,nuevamente se nota un predominio de lo privado sobre lo público.


Cuadro: Estudiantes de títulos de pregrado y grado y tasa promedio decrecimiento anual según sector de gestión. Período 1999 - 2009

Cuadro: Egresados de títulos de pregrado y grado y tasa promedio de cre-cimiento anual según sector de gestión. Período 1999 - 2009

Los siguientes cuadros que presentamos nos dan cuenta de que: a) las cien-cias sociales y humanas tienen un claro predominio en la elección de los estu-diantes y b) el 42% de los egresados de la universidad pública corresponde alsector de las ciencias sociales (más de 29.000 sobre un total de 69.000).


Cuadro: Estudiantes y egresados de títulos de pregrado y grado según ramade estudio y sector de gestión. Año 2009

Cuadro: Egresados (1) de títulos de pregrado y grado según sector de ges-tión por rama de estudio. Año 2009


Cuadro: cantidad de nuevos inscriptos por disciplina. Año 2009

Univ. Univ. Total Porcentaje Porcentaje PorcentajePublicas Privadas disc./total Univ. Pub/ Univ. Priv/

total totalTotal 290.137 97.466 387.603 100,00% 75% 25%Economía yAdministración 47.435 26.842 74.277 19,16% 64% 36%

Derecho 27.304 16.494 43.798 11,30% 62% 38%Paramédicas yAuxiliares de laMedicina

21.339 8.953 30.292 7,82% 70% 30%

Arquitectura yDiseño 15.995 5.396 21.391 5,52% 75% 25%

Ingeniería 19.554 1.047 20.601 5,31% 95% 5%Informática 16.572 3.943 20.515 5,29% 81% 19%Educación 15.512 4.501 20.013 5,16% 78% 22%Psicología 11.907 5.774 17.681 4,56% 67% 33%Industria 10.781 3.172 13.953 3,60% 77% 23%Artes 11.441 1.490 12.931 3,34% 88% 12%Medicina 10.351 1.606 11.957 3,08% 87% 13%Ciencia de laInformación y dela Comunicación

7.388 3.474 10.862 2,80% 68% 32%

Letras e Idiomas 8.119 1.190 9.309 2,40% 87% 13%Otras CienciasSociales 8.842 402 9.244 2,38% 96% 4%

Sociología,Antropología yServicio Social

3.770 4.819 8.589 2,22% 44% 56%

CienciasAgropecuarias 6.636 857 7.493 1,93% 89% 11%

Demografía yGeografía 5.165 2.060 7.225 1,86% 71% 29%

Biología 6.399 637 7.036 1,82% 91% 9%Sin Disciplina 5.988 0 5.988 1,54% 100% 0%Bioquímica yFarmacia 4.416 820 5.236 1,35% 84% 16%

Ciencias Políti-cas, RelacionesInternacionalesy Diplomacia

2.713 1.643 4.356 1,12% 62% 38%

Historia 3.973 130 4.103 1,06% 97% 3%Veterinaria 3.005 377 3.382 0,87% 89% 11%Odontología 2.746 519 3.265 0,84% 84% 16%Matemática 2.707 168 2.875 0,74% 94% 6%Química 2.601 112 2.713 0,70% 96% 4%


RelacionesInstitucionales yHumanas

1.832 443 2.275 0,59% 81% 19%

Filosofía 1.858 127 1.985 0,51% 94% 6%Ciencias delSueño 1.260 0 1.260 0,33% 100% 0%Sanidad 822 0 822 0,21% 100% 0%Física 792 0 792 0,20% 100% 0%Otras CienciasAplicadas 478 112 590 0,15% 81% 19%

Teología 0 292 292 0,08% 0% 100%Estadística 121 0 121 0,03% 100% 0%Arqueología 100 0 100 0,03% 100% 0%Astronomía 86 0 86 0,02% 100% 0%Meteorología 69 0 69 0,02% 100% 0%Salud Publica 0 56 56 0,01% 0% 100%

En el siguiente cuadro se muestra un dato que contradice nuestras suposi-ciones iniciales: para el año 2009 había más inscriptos en ingeniería que enpsicología (5,65% del total respecto de 5,20% para la última). La única mane-ra que tenemos de explicar este cambio es que, debido a la mayor demandalaboral de ingenieros en los últimos años en nuestro país y en el mundo en ge-neral, es una carrera que asegura una pronta salida laboral al egresado respec-to de la superabundancia de los psicólogos.

Cuadro: cantidad de estudiantes por disciplina. Año 2009

Univ. Univ. Total PorcentajePublicas Privadas disciplina/

totalTotal 1.312.549 337.600 1.650.149 100,00%Economía y Administración 236.050 87.238 323.288 19,59%Derecho 142.343 60.648 202.991 12,30%Arquitectura y Diseño 84.729 19.521 104.250 6,32%Paramédicas y Auxiliaresde la Medicina 78.112 25.330 103.442 6,27%

Ingeniería 88.971 4.316 93.287 5,65%Psicología 62.243 23.543 85.786 5,20%Informática 65.543 15.488 81.031 4,91%Educación 58.127 12.995 71.122 4,31%Medicina 60.120 9.497 69.617 4,22%Ciencia de la Información yde la Comunicación 41.158 12.991 54.149 3,28%


Industria 39.564 11.033 50.597 3,07%Artes 43.912 4.697 48.609 2,95%Otras Ciencias Sociales 41.168 1.644 42.812 2,59%Letras e Idiomas 32.678 3.877 36.555 2,22%Ciencias Agropecuarias 33.461 2.772 36.233 2,20%Sociología, Antropología yServicio Social 15.269 13.605 28.874 1,75%

Bioquímica y Farmacia 24.727 4.103 28.830 1,75%Biología 24.198 2.072 26.270 1,59%Demografía y Geografía 18.146 7.163 25.309 1,53%Veterinaria 21.017 1.860 22.877 1,39%Odontología 16.427 2.491 18.918 1,15%Historia 17.421 489 17.910 1,09%Ciencias Políticas, RelacionesInternacionales y Diplomacia 11.694 5.976 17.670 1,07%

Matemática 9.513 300 9.813 0,59%Filosofía 8.459 495 8.954 0,54%Química 8.390 446 8.836 0,54%Sin Disciplina 8.640 0 8.640 0,52%Relaciones Institucionales yHumanas 6.023 1.385 7.408 0,45%

Ciencias del Sueño 4.734 0 4.734 0,29%Sanidad 3.396 0 3.396 0,21%Física 3.135 12 3.147 0,19%Otras Ciencias Aplicadas 1.376 351 1.727 0,10%Teología 0 1.094 1.094 0,07%Estadística 627 0 627 0,04%Astronomía 462 0 462 0,03%Arqueología 446 0 446 0,03%Meteorología 270 0 270 0,02%Salud Publica 0 168 168 0,01%

Continuando con la tendencia señalada en el cuadro anterior, el siguiente,respecto a la cantidad de egresados para el 2009, vuelve a mostrarnos a la ca-rrera de ingeniería superando en cantidad de egresados a la de psicología.(5,18% respecto a 4,82% para la última)

Cuadro: cantidad de egresados por disciplina año 2009

Univ. Univ. Total PorcentajePublicas Privadas disciplina/total

Total 69.452 28.677 98.129 100,00%Economía y Administración 12.262 8.352 20.614 21,01%Derecho 9.934 3.597 13.531 13,79%Paramédicas y Auxiliaresde la Medicina 5.247 2.577 7.824 7,97%

Medicina 4.910 883 5.793 5,90%


Educación 3.599 2.088 5.687 5,80%Ingeniería 4.818 265 5.083 5,18%Psicología 2.997 1.737 4.734 4,82%Arquitectura y Diseño 3.180 1.143 4.323 4,41%Informática 2.588 1.020 3.608 3,68%Ciencia de la Información yde la Comunicación 1.635 1.452 3.087 3,15%

Industria 2.047 842 2.889 2,94%Otras Ciencias Sociales 2.189 198 2.387 2,43%Ciencias Políticas, RelacionesInternacionales y Diplomacia 1.502 453 1.955 1,99%

Sociología, Antropología yServicio Social 672 1.276 1.948 1,99%

Artes 1.417 361 1.778 1,81%Letras e Idiomas 1.146 536 1.682 1,71%Ciencias Agropecuarias 1.419 192 1.611 1,64%Odontología 1.314 172 1.486 1,51%Demografía y Geografía 719 619 1.338 1,36%Bioquímica y Farmacia 1.036 216 1.252 1,28%Biología 992 202 1.194 1,22%Veterinaria 818 116 934 0,95%Química 676 47 723 0,74%Relaciones Institucionales yHumanas 515 51 566 0,58%

Historia 481 44 525 0,54%Matemática 393 23 416 0,42%Filosofía 210 22 232 0,24%Otras Ciencias Aplicadas 156 47 203 0,21%Sanidad 201 0 201 0,20%Ciencias del Sueño 178 0 178 0,18%Física 136 3 139 0,14%Teología 0 125 125 0,13%Salud Publica 0 37 37 0,04%Estadística 32 0 32 0,03%Meteorología 13 0 13 0,01%Astronomía 10 0 10 0,01%Arqueología 8 0 8 0,01%

Por otro lado nos preguntamos ¿Cuáles son las universidades públicas quetienen mayor cantidad de estudiantes y egresados? ¿Cuánto invierten por es-tudiante? ¿Cuál es el presupuesto que tiene la universidad pública? ¿Cómo sereparte? Los cuadros que presentamos a continuación nos brindan la informa-ción necesaria para responder a estas preguntas.

El primer cuadro que presentamos nos muestra la relación entre cantidadde estudiantes como porcentaje del total de estudiantes por universidad públi-ca y, más interesante aún para nuestros lectores, es que nos muestra la relación


entre la cantidad de egresados y estudiantes (última columna). El promedio deltotal de universidades nacionales se ubica en el 5,26%. La UBA se encuentralevemente por encima de este promedio.

Cuadro: estudiantes y egresados por universidad pública. Año 2009

Estudiantes % s/total Egresados Egresados/Estudiantes

Total de las UniversidadesNacionales 1.267.517 100,00% 66.653 5,26%Buenos Aires 294.837 23,26% 16.420 5,57%Córdoba 103.616 8,17% 7.241 6,99%La Plata 99.197 7,83% 4.734 4,77%Tecnológica Nacional 75.980 5,99% 4.171 5,49%Rosario 71.847 5,67% 6.877 9,57%Tucumán 60.648 4,78% 1.966 3,24%Nordeste 50.890 4,01% 3.032 5,96%Litoral 40.739 3,21% 1.596 3,92%Lomas de Zamora 37.212 2,94% 2.329 6,26%La Matanza 33.348 2,63% 801 2,40%Cuyo 31.659 2,50% 2.223 7,02%Comahue 26.647 2,10% 1.283 4,81%La Rioja 25.494 2,01% 624 2,45%Salta 23.269 1,84% 133 0,57%Mar del Plata 21.118 1,67% 1.055 5,00%Misiones 20.583 1,62% 697 3,39%Sur 18.840 1,49% 1.000 5,31%San Juan 17.822 1,41% 587 3,29%Luján 16.580 1,31% 860 5,19%Río Cuarto 16.138 1,27% 889 5,51%Santiago del Estero 14.723 1,16% 802 5,45%Patagonia S.J.Bosco 13.656 1,08% 517 3,79%Jujuy 12.966 1,02% 272 2,10%Quilmes 12.762 1,01% 718 5,63%Centro de la PBA 12.672 1,00% 519 4,10%Entre Ríos 12.440 0,98% 1.126 9,05%Catamarca 12.127 0,96% 316 2,61%San Luis 11.974 0,94% 630 5,26%Gral. San Martín 11.175 0,88% 805 7,20%Formosa 10.956 0,86% 452 4,13%Lanús 10.209 0,81% 548 5,37%Tres de Febrero 8.714 0,69% 268 3,08%La Pampa 8.611 0,68% 513 5,96%Patagonia Austral 6.392 0,50% 173 2,71%Nordeste de la PBA 5.135 0,41% 31 0,60%Gral. Sarmiento 4.874 0,38% 280 5,74%


Villa María 4.099 0,32% 139 3,39%Chilecito 3.997 0,32% 26 0,65%Chaco Austral 1.949 0,15% 0 0,00%Río Negro 1.622 0,13% 0 0,00%

La columna EGRESADOS/CANTIDAD DE ESTUDIANTES (expresa-da en porcentaje) nos dice qué porcentaje representan los egresados del 2009respecto a la totalidad de estudiantes de cada universidad. La universidad quemejor expresa esa relación es la de Rosario, donde el ratio es superior al 9%.Lo más llamativo es que si comparamos el cuadro anterior con el que se refie-re al gasto por estudiante por año, la universidad de Rosario no es la que másinvierte por alumno. Esto nos muestra claramente que no hay una relación di-recta necesaria entre el gasto por estudiante y los resultados obtenidos. Existeuna gran disparidad entre la cantidad de dinero invertida por año por alumnosegún la universidad, pero claramente tal inversión no se acompaña de resul-tados concretos. Es llamativo el caso de la universidad de Lomas de Zamora,cuyo gasto por alumno es bajísimo –en términos comparados- y su tasa de egre-sados es superior al 6%. El gasto promedio de las universidades nacionales poralumno en el 2009 representaba $7.754, lo que se traduce en 10 cuotas de $775.En algunos casos, asciende a $1.700 mensuales, considerando diez cuotas anua-les, lo que implica un gasto anual de $17.512 en, por ejemplo, la universidadde San Juan.

Cuadro: gastos de universidades públicas. Año 2009

Gasto Cantidad de Gasto/Estudiante(Millones de $) Estudiantes ($/estudiante/año)

TOTAL UNIVERSIDADES PUBLICAS 9.828,53 1.267.517 7.754Buenos Aires 2.190,64 294.837 7.430Córdoba 841,14 103.616 8.118La Plata 726,46 99.197 7.323Tecnológica Nacional S/D 75.980 S/DRosario 530,07 71.847 7.378Tucumán 540,08 60.648 8.905Nordeste 328,90 50.890 6.463Litoral 300,82 40.739 7.384Lomas de Zamora 167,10 37.212 4.491La Matanza 153,15 33.348 4.592Cuyo 409,80 31.659 12.944Comahue 224,12 26.647 8.411La Rioja 94,80 25.494 3.719Salta 167,85 23.269 7.213


Mar del Plata 233,82 21.118 11.072Misiones 161,41 20.583 7.842Sur 211,86 18.840 11.245San Juan 312,10 17.822 17.512Luján 124,72 16.580 7.522Río Cuarto 175,54 16.138 10.878Santiago del Estero 88,39 14.723 6.003Patagonia S.J.Bosco 215,27 13.656 15.763Jujuy 115,29 12.966 8.891Quilmes 80,20 12.762 6.284Centro de la PBA 167,61 12.672 13.227Entre Ríos 134,82 12.440 10.837Catamarca 120,33 12.127 9.922San Luis 176,26 11.974 14.720Gral. San Martín 167,24 11.175 14.965Formosa 70,62 10.956 6.446Lanús 71,98 10.209 7.050Tres de Febrero 105,90 8.714 12.153La Pampa 116,48 8.611 13.526Patagonia Austral 101,79 6.392 15.924Nordeste de la PBA 27,79 5.135 5.412Gral. Sarmiento 72,77 4.874 14.930Villa María 45,08 4.099 10.998Chilecito 28,04 3.997 7.015Chaco Austral 4,76 1.949 2.444Río Negro 23,55 1.622 14.522

El cuadro a continuación sintetiza la idea expresada anteriormente: no hayrelación directa entre la inversión y los resultados obtenidos. Hemos incluidoaquellas con un ratio superior al promedio nacional en la relación entre canti-dad de egresados/cantidad de estudiantes y la inversión anual de cada una dedichas instituciones. Como señalamos en el cuadro anterior, la universidad deLomas de Zamora tiene un muy buen promedio en relación al promedio de lainversión por estudiante por año.

Egresados Gasto / Estudiante/ Estudiantes ($/estudiante/año)

Total de las Universidades Nacionales 5,26% 7.754Córdoba 6,99% 8.118Rosario 9,57% 7.378Lomas de Zamora 6,26% 4.491Cuyo 7,02% 12.944Entre Ríos 9,05% 10.837Gral. San Martín 7,20% 14.965


Podemos observar el siguiente cuadro que nos presenta la relación entrecantidad de estudiantes y egresados por disciplina distinguiendo si es de uni-versidad pública o privada.

Cuadro: cantidad de estudiantes y egresados de las universidades públi-cas y privadas por disciplina de estudio

Ratio Egresados/Cant. EstudiantesUNIV. UNIV. TOTAL

PUBLICA PRIVADATotal 5,29% 8,49% 5,95%Economía y Administración 5,19% 9,57% 6,38%Derecho 6,98% 5,93% 6,67%Arquitectura y Diseño 3,75% 5,86% 4,15%Paramédicas y Auxiliares de la Medicina 6,72% 10,17% 7,56%Ingeniería ( Cuadro Adjunto) 5,42% 6,14% 5,45%Psicología 4,81% 7,38% 5,52%Informática 3,95% 6,59% 4,45%Educación 6,19% 16,07% 8,00%Medicina 8,17% 9,30% 8,32%Ciencia de la Información y de laComunicación 3,97% 11,18% 5,70%

Industria 5,17% 7,63% 5,71%Artes 3,23% 7,69% 3,66%Otras Ciencias Sociales 5,32% 12,04% 5,58%Letras e Idiomas 3,51% 13,83% 4,60%Ciencias Agropecuarias 4,24% 6,93% 4,45%Sociología, Antropología y Servicio Social 4,40% 9,38% 6,75%Bioquímica y Farmacia 4,19% 5,26% 4,34%Biología 4,10% 9,75% 4,55%Demografía y Geografía 3,96% 8,64% 5,29%Veterinaria 3,89% 6,24% 4,08%Odontología 8,00% 6,90% 7,85%Historia 2,76% 9,00% 2,93%Ciencias Políticas, RelacionesInternacionales y Diplomacia 12,84% 7,58% 11,06%

Matemática 4,13% 7,67% 4,24%Filosofía 2,48% 4,44% 2,59%Química 8,06% 10,54% 8,18%Relaciones Institucionales y Humanas 8,55% 3,68% 7,64%Ciencias del Sueño 3,76% 3,76%Sanidad 5,92% 5,92%Física 4,34% 25,00% 4,42%Otras Ciencias Aplicadas 11,34% 13,39% 11,75%Teología 0,00% 11,43% 11,43%Estadística 5,10% 5,10%


Astronomía 2,16% 2,16%Arqueología 1,79% 1,79%Meteorología 4,81% 4,81%Salud Publica 0,00% 22,02% 22,02%

Los cuadros que ofrecemos a continuación nos brindan datos sobre el pre-supuesto destinado a universidades nacionales como % del PBI. El primer cua-dro nos muestra los datos sin considerar la variación de precios, por lo tantohemos incluido un cuadro que nos brinde el dato exacto corregido por IPC. Deesta manera, el aumento registrado del 241,52% sin IPC, se convierte en el76,46% considerando aquél. El último cuadro en este apartado nos muestra quemayoritariamente en presupuesto es destinado al rubro «personal», abarcandomás del 80% del total presupuestario.

Cuadro: Participación del Presupuesto transferido a las UniversidadesNacionales en el Producto Interno Bruto. Participación porcentual y va-riación presupuestaria. Período 2005-2009

Año Presupuesto de las PBI Participación VariaciónUniversidades Nacionales Porcentual (%) Porcentual (%)

En millones de $ Corrientes2005 2873 531939 0,54 -2006 3937 654439 0,60 37,032007 5394 812456 0,66 37,012008 7366 1032758 0,71 36,562009 9812 1145458 0,86 33,21 241,52%

Cuadro: Evolución presupuestaria 2005-2009

Aumento2005-2009


Cuadro: Participación del Presupuesto transferido a las Universidades Na-cionales en el Producto Interno Bruto. Participación porcentual y variaciónpresupuestaria en $ constantes (corregidos por IPC). Período 2005-2009

Año Presupuesto de las PBI Participación VariaciónUniversidades Nacionales Porcentual (%) Porcentual (%)

En millones de $ Constantes 2005 $ 5.560 $ 1.029.504 0,54 -2006 $ 6.866 $ 1.141.400 0,60 23,492007 $ 7.949 $ 1.197.287 0,66 15,762008 $ 8.570 $ 1.201.546 0,71 7,812009 $ 9.812 $ 1.145.458 0,86 14,49 76,46%

Cuadro: Ejecución Presupuestaria Total clasificada por objeto del gasto.En pesos. Año 2009

El cuadro que presentamos a continuación nos brinda información sobrecuál es el porcentaje que destinan distintos países por alumno de nivel tercia-rio como porcentaje del PBI per capita. Véase que la Argentina es uno de lospaíses que menor inversión realiza y que, incluso, para 2008 el % es menorque el destinado en 1999.

Cuadro: gasto por alumno nivel terciario (como % del PBI per capita)

País 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008Argentina 17,69 17,72 16,10 13,06 10,35 11,77 14,21 15,59 16,53Australia 26,58 25,65 25,69 22,60 22,75 23,28 21,50 20,57 20,22 19,85Austria 51,81 43,92 41,24 46,30 45,91 49,01 49,98 48,02 47,09 43,54Bélgica 38,19 37,26 36,20 34,74 34,57 35,28 35,19 36,58Bolivia 44,09 47,06 43,98 43,46 35,97Brasil 57,22 55,57 47,46 44,61 32,61 34,98 29,60 27,64Chile 19,37 17,96 15,00 15,41 11,64 11,76 11,48 12,08China 90,00Colombia 37,72 29,57 30,32 23,42 20,68 19,41 18,93 26,03

Aumento2005-2009


Finlandia 40,49 38,42 37,06 37,01 36,82 36,04 34,37 33,36 31,65 32,46Francia 30,66 30,22 29,73 30,05 35,03 35,18 34,48 34,61 36,07 37,00India 94,97 68,43 61,08 56,18 53,40Israel 30,93 29,19 28,75 25,39 27,80 23,63 22,58 22,80 22,74 21,28Italia 27,56 26,62 24,98 26,35 23,45 22,67 22,20 23,34 22,13 24,96México 48,79 37,02 49,69 41,37 38,33 39,03 36,49 38,04 38,88Nueva Zelanda 39,52 35,84 35,87 32,90 26,72 25,16 25,91 28,09 28,25Noruega 45,83 39,32 43,63 47,99 49,25 51,45 49,10 44,85 47,25 46,80Paraguay 58,87 48,72 30,31 31,63 24,55 25,96Perú 21,05 13,88 11,94 11,96 8,86 10,75Suecia 51,71 49,80 49,13 48,60 44,99 42,22 40,06 38,86 38,29 41,34Suiza 53,84 53,14 55,43 59,65 64,11 62,31 55,21 53,05 46,73 43,85Reino Unido 25,61 22,95 22,69 28,16 27,25 26,73 31,62 28,76 24,33 22,20Estados Unidos 26,77 30,95 25,29 26,23 23,10 23,07 24,96 21,72 21,15

El cuadro a continuación nos brinda información sobre la cantidad de po-blación de algunos países con nivel terciario de educación. Al final se encuen-tra el dato para la Argentina.

Cuadro: Porcentaje de la población entre 25 y 64 con nivel terciario deeducación

Países Miembros OCDE 2000 2005 2010Australia 27,50 31,70 35,65Austria 13,90 17,80 18,07Bélgica 27,10 31,00 32,31Canadá 40,00 46,10 48,81Chile 24,19Republica Checa 11,00 13,10 14,50Dinamarca 26,20 33,50 34,48Finlandia 32,00 34,60 36,58Francia 22,00 25,40 27,44Alemania 23,50 24,60 25,40Grecia 17,50 21,30 23,42Hungría 14,00 17,10 19,20Islandia 23,20 30,50 31,29Irlanda 18,50 29,10 33,90Italia 9,40 12,20 14,36Japón 33,60 39,90 42,84Corea 23,90 31,60 36,56Luxemburgo 18,30 26,50 27,65México 14,60 14,90 16,01Países Bajos 23,40 30,10 32,17Nueva Zelanda 29,20 39,40 40,03Noruega 28,40 32,70 35,99


Polonia 11,40 16,90 19,57Portugal 8,90 12,80 14,30Eslovaquia 10,40 13,70 14,76España 22,60 28,20 29,24Suecia 30,10 29,60 32,01Suiza 24,20 28,80 33,65Turquía 8,30 9,70 12,04Reino Unido 25,70 29,60 32,54Estados Unidos 36,50 39,00 41,11Países Asociados OCDEBrasil 10,80Estonia 22,32Israel 28,83Federación Rusa 20,77Eslovenia 11,82( Fuente: OCDE)Argentina 12,6

Fuente: INDEC, EPH, último dato 2005

Cuadro: Tasa de Escolarización del Sistema de Educación SuperiorArgentino de la población de 18 a 24 años. Años 2001, 2008 y 2009

ESTUDIANTES EN EL EXTERIOR

Las políticas de los gobiernos e instituciones académicas inciden de ma-nera fundamental en la naturaleza de las oportunidades disponibles de estu-dios en el exterior y en la configuración de esas experiencias (Altbach, 265).Este ha sido el caso de Chile. Durante la gestión de Michelle Bachelet, en elaño 2008 se creó un fondo de seis mil millones de dólares para otorgar 6500


becas para que estudiantes chilenos pudieran hacer estudios de postgrado enel exterior. Bajo el impulso del gobierno, Chile pasó de tener 172 estudiantesbecados para maestrías y doctorados en el extranjero en 2005 a 2400 en 2010(Oppenheimer, 2010: 211). Sin embargo, a nivel políticas nacionales en la re-gión de America Latina hay preocupación por la fuga de cerebros. En la India,China y otros países asiáticos la visión ha cambiado radicalmente: lo que an-tes se veía como la fuga de cerebros hoy se interpreta como la «circulación decerebros». Como señala Oppenheimer, la India ha creado una elite profesio-nal de ingenieros y técnicos altamente globalizada gracias al gran número deestudiantes que realizan estudios de postgrado en Estados Unidos y Europa,en 2009, este país tenía 103.000 jóvenes estudiando en universidades de EE.UU(Oppenheimer 2010: 135).

Cuadro: flujos entre países en educación terciaria

Estudiantes del país Estudiantes provenientesestudiando en el extranjero del extranjero estudiando

en el país anfitriónArgentina 8485 3261Chile 5873 5211Brasil 19619 1260Uruguay 1873 2100Estados Unidos 41181 572509Canadá 38847 40033Gran Bretaña 23542 300056Australia 6434 166954China 343,126 ——México 21661 1892España 25691 15051India 123559 7738Hong Kong 34199 3270Nueva Zelanda 6513 26359Cuba 1131 13705

Fuente: Compendio Mundial de Educación, UNESCO, 2006

El informe de la UNESCO nos permite observar los flujos de movilidadde estudiantes, pero también brinda información sobre los principales desti-nos que escogen los estudiantes según su país de origen: observamos por ejem-plo, que para los brasileños los principales destinos son: Estados Unidos, Ale-mania, Portugal, Francia y Reino Unido. Los argentinos eligen: Estados Unidos,


Francia, España, Alemania, Reino Unido. Los estudiantes chilenos prefierenir a estudiar a: Estados Unidos, Argentina, Alemania, Francia y España. Ar-gentina es un destino destacado entre los estudiantes provenientes de Bolivia,Paraguay, Uruguay, además de Chile, pero no se encuentra entre las preferen-cias de estudiantes de otras partes del mundo.

EL INGRESO A LA UNIVERSIDAD: SISTEMAS DE ADMISIÓN

Las políticas de acceso a la educación superior implementadas por las uni-versidades de nuestro país son el centro de innumerables críticas por parte dela sociedad: por un lado, quienes propician el ingreso libre, lo asocian a la po-sibilidad de una democratización universitaria, mientras que quienes defien-den políticas de ingreso con restricciones, aseguran sostener de este modo lacalidad en la educación superior. (Duarte, 2009: 27). «En la Argentina, tantola utilización de exámenes de ingreso como la implementación de cupos hanquedado fuertemente asociadas al advenimiento de gobiernos de facto. Ha sidodesde entonces vital para las universidades que transitaron parte de esta histo-ria mostrarse alejadas de estas políticas. (Duarte, 2009: 30). Durante sus 19años de vigencia, el Ciclo Básico Común (que es el modo de acceso planteadopor la Universidad de Buenos Aires) ha representado el ideario de la educa-ción libre y gratuita por medio de la defensa del ingreso irrestricto, sin cupo ysin arancel». (Duarte, 2009: 32). Sin embargo, universidades creadas entre 1988y 1995119 tienen sistemas de admisión homogéneos para todas las carreras yno tienen en cuenta la admisión libre: «puede pensarse entonces que las políti-cas de estas universidades son el producto de un giro en la discusión sobre losmodos de ingreso que se ha resuelto a favor de la existencia de procesos decalificación». (Duarte, 2009: 44).

La realidad nos muestra que «una masiva cantidad de jóvenes intenta in-gresar cada año en la vida universitaria y las dos terceras partes de estos ingre-sante deserta más o menos pronto o permanece en una situación intermedia delentificación del cursado de las carreras hasta duplicar el tiempo estimado o,peor aún, permaneciendo como estudiantes crónicos que alguna vez intenta-ran concluir sus estudios universitarios» (Antoni, 2003 en Duarte 2009: 33).

La Ley de Educación Superior establece -en su artículo 29 inciso J- comoatributo de las universidades, la formulación de sus modos de acceso. El artí-

119 Universidades de La Matanza, Sarmiento, San Martín, Lanús, Tres de Febrero, Villa María,Quilmes, Patagonia Austral, La Rioja y Formosa.


culo 7 señala: «Para ingresar como alumno de las instituciones de nivel supe-rior, se debe haber aprobado el nivel medio o el ciclo polimodal de enseñan-za. Excepcionalmente, los mayores de 25 años que no reúnan es condición,podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que lasprovincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires o las universida-des en su caso establezcan, que tienen preparación y/o experiencia laboralacorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conoci-mientos suficientes para cursaros satisfactoriamente». Y el Artículo 13: «Losestudiantes de las instituciones estatales de educación superior tiene derechoa: acceso al sistema sin discriminaciones de ninguna naturaleza...». Tambiénestablece la ley en su artículo 50 que «Cada institución dictará normas sobreregularidad en los estudios, que establezcan el rendimiento académico míni-mo exigible, debiendo preverse que los alumnos aprueben por lo menos dos(2) materias por año, salvo cuando el plan de estudios prevea menos de cua-tro (4) asignaturas anuales, en cuyo caso deben aprobar una (1) como míni-mo. En las universidades con más de cincuenta mil (50.000) estudiantes, elrégimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será defi-nido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente.»

Podemos clasificar los sistemas de admisión siguiendo el trabajo de Duarte(2009) de la siguiente manera:

a) admisión con requisitos móviles: caracterizada por una oferta limi-tada –cupos- y otorgada a aspirantes seleccionados y ordenados porsus meritos en exámenes de ingreso u otros requisitos. Se la denomi-na «admisión por competencia» debido a que su característica prin-cipal es la aptitud de un aspirante en comparación con el conjunto.

b) admisión con requisitos fijos: en la que todos los que demuestrancumplir ciertos requisitos académicos mínimos que establece la ins-titución tienen derecho a obtener la condición de alumno. Se la deno-mina admisión por calificación ya que pone en evidencia la construc-ción de estándares por parte de la universidad como requisitos deingreso.

c) admisión sin requisitos: en la que todo aquel que haya concluido conla formación previa está en condiciones de adquirir la categoría dealumno. Se la denomina admisión libre.

De acuerdo al estudio realizado por esta autora (Duarte) en nuestro país,sobre la matrícula el 60,5% tiene un sistema de admisión libre, el 31,4% ad-


misión por calificación, el 0,81% admisión por competencias y sobre el 7,74%no hay datos (Duarte, 2009: 41)

Cada uno de estos sistemas de admisión tiene consecuencias (Duarte 2009:50 y ss.). La admisión libre implica que la educación es un bien no escaso, por lotanto, no hay restricciones presupuestarias que limiten la capacidad de la uni-versidad para impartir educación. Sin embargo, cabe preguntarse si este princi-pio, que se acepta para la educación básica, sigue siendo sostenible para la edu-cación superior. Son muchos los autores que sostienen que en la educación públicauniversitaria sin restricciones, son las clases económicas más desfavorecidas lasque sostienen la educación de las más favorecidas. La admisión por calificacióncomparte con la admisión libre la concepción de la educación como un bien noescaso, pero difiere de aquella en cuanto a las condiciones que debe satisfacerun alumno para comenzar su formación universitaria. La formación universita-ria requiere un conjunto de aptitudes académicas desde el inicio.

La admisión por competencia supone que hay restricciones vinculadas conla relación docente-alumno, la dotación de libros, laboratorios y otros recur-sos necesarios para la enseñanza. La forma de dirimir este problema es selec-cionar a los alumnos con mejores aptitudes académicas. Es el mérito acadé-mico y no otro el que decide la inclusión o no del alumno.

A nivel global, las políticas de acceso son variadas. «Hay diferencias im-portantes en las políticas de acceso a la educación superior que interfieren enlas tasas de matrículas. Por ejemplo, Argentina y Uruguay admiten el accesodirecto o formas mixtas, mientras que otros países, como Brasil, adoptan exá-menes de ingreso. La situación en Brasil tampoco es homogénea. En muchasinstituciones privadas brasileñas las ofertas superan a las demandas. Por elcontrario, en las universidades públicas el acceso es muy disputado; en algu-nas carreras públicas de gran prestigio se superan los cien candidatos por pla-za» (Dias Sobrinho).

Por ello, resulta útil conocer cómo se maneja la cuestión del ingreso a launiversidad en otros países del mundo. En este sentido, se ha relevado infor-mación de varios países sobre la forma en que ellos resuelven hoy el tema deadmisión a las Universidades Públicas de aquellos que aspiran a ingresar.

En líneas generales, se observa como común denominador la existenciade cierto número de vacantes predefinidas (cupos) para el ingreso a las Uni-versidades (el ingreso no es irrestricto) y por lo tanto, la definición de algúncriterio de selección de los estudiantes que finalmente logran ingresar.

En cuanto a quién define la selección, en algunos casos el sistema de se-lección está centralizado a nivel de algún organismo o entidad perteneciente


al nivel de los Estados Nacionales (Suecia, Finlandia, Alemania, Israel, Sin-gapur); en otros, el sistema es más descentralizado y la selección se realiza encada una de las Universidades (España, Francia, USA).

En lo que respecta a la metodología de selección -el cómo- en algunospaíses la selección se va haciendo gradualmente a lo largo de la vida académi-ca de los alumnos desde el nivel primario (Finlandia, Singapur), en otros ca-sos existe una medición de la calidad educativa alcanzada por el alumno al fi-nalizar la escuela secundaria mediante un examen que se toma en el secundariomismo (Alemania, Inglaterra, Francia), un examen de ingreso a la Universi-dad (USA) o una combinación de ambos ( España, Suecia, Alemania).

SUECIAEn Suecia los criterios de admisión se basan en dos pilares: (i) por un lado,

en la acreditación de ciertos conocimientos previos de la etapa educativa an-terior: un certificado de estudios de un instituto de enseñanza secundaria, conuna cierta cantidad de créditos mínima (ii) el puntaje obtenido en una pruebade acceso estandarizada, el « SweSAT» (Swedish Scholastic Aptitude Test).Esta prueba es administrada centralmente por la Agencia Nacional de Educa-ción Superior Sueca, tiene lugar dos veces al año y se puede realizar cuantasveces se quiera. El resultado de la prueba tiene una validez de cinco años. Encaso de que una persona decida rendir la prueba más de una vez, se tomará lamejor calificación en todas las pruebas rendidas.

En algunas carreras universitarias, para cuyo ejercicio se considera que esnecesario contar con ciertas competencias especiales, además del SweSAT existenvías complementarias de admisión que incluyen entrevistas y una serie de prue-bas escritas. Tal es el caso de medicina, psicología, trabajo social, profesores.

FINLANDIAEn Finlandia existe un sistema de selección gradual de los alumnos que

llegan a estudiar a la Universidad: Aquél alumno que en los años 7 y 8 no haalcanzado un promedio de 7,5 puntos, no puede pasar al colegio secundario ydebe ir a una escuela vocacional (Estudian profesiones como plomería, técni-ca de belleza o mozo de restaurante). Para pasar de la escuela secundaria a laUniversidad el sistema es aún más competitivo.

ESPAÑAEn las últimas dos décadas el sistema universitario español se ha transfor-

mado radicalmente al ser garantizadas constitucionalmente la autonomía y la


descentralización de las universidades. Estas fueron transferidas a las admi-nistraciones educativas autónomas, las que en adelante velarán por la educa-ción superior. La admisión al sistema de educación superior público dependedel logro exitoso del bachillerato (dos años de educación secundaria) y de laprueba de conocimientos conocida como Prueba de Aptitud para el Acceso ala Universidad (PAUU). La nota final de la prueba es evaluada con un 40% enla ponderación total y el 60% es la nota media del bachillerato. La PAUU esadministrada en conjunto por las universidades y los profesores del bachille-rato, se rinde dos veces al año (convocatoria ordinaria y extraordinaria) y losalumnos tienen derecho a rendirla en cuatro oportunidades. La PAUU se com-pone de dos partes: la primera, se basa en la comprensión de un texto en espa-ñol y en una lengua extranjera. La segunda parte evalúa conocimientos de tresramos seleccionados por los postulantes. La selección de los ramos se hace enbase a la carrera de interés.

INGLATERRA, GALES E IRLANDALa admisión en el Reino Unido está determinada, en primera instancia, por

el resultado obtenido en pruebas semestrales de educación secundaria que eva-lúan el contenido del currículum secundario. El currículum para los alumnosde 14 a los 16 años de edad en Inglaterra es de 9 asignaturas como preparaciónpara los exámenes IGCSE (Certificado General Internacional de EducaciónSecundaria). IGCSE es una cualificación altamente reconocida en todo elmundo, acreditada por la Universidad de Cambridge y aprobada por el Conse-jo General de Universidades Británicas. Al aprobarse las asignaturas de ma-nera satisfactoria y contar con notas destacadas, los estudiantes pueden optara estudiar dos años más en establecimientos educacionales especializados lla-mados Sixth Form Colleges. Durante el primer año de Sixth Form se preparanlos exámenes Advanced Subsidiary (AS) y durante el segundo año los exáme-nes de General Certificate of Education Advanced Level (A»). Mientras másaltas las calificaciones de los exámenes de A-Level, mejores las oportunida-des del estudiante de ingresar a la escuela de su preferencia. Dentro del primeraño de Sixth Form por lo general se eligen cuatro de entre las siguientes asig-naturas: inglés, Matemáticas, Biología, Química, Física, Geografía, Historia,Ciencias Económicas y Empresariales, Arte y Diseño, Informática, Francés.Al final del año los alumnos deben realizar el examen Advanced Subsidiary(AS) de las asignaturas que hayan elegido. Este examen tiene un grado de di-ficultad intermedio entre el IGCSE y el A Level y la nota cuenta para entrar ala universidad. Luego de ello, los alumnos pueden elegir qué asignaturas de-


sean seguir estudiando en el nivel A-Level durante el segundo año. La mayo-ría de los estudiantes realizan pruebas A -Levels en 3 asignaturas al segundoaño de Sixth Form.

La información sobre los resultados de los exámenes mencionados esentregada directamente por las agencias examinadoras externas al Universityand College Admission Service (UCAS), sistema central electrónico que ad-ministra el proceso de postulación a la educación universitaria. Además lospostulantes a la educación superior deben completar una forma de postulaciónon-line, junto a un ensayo personal de un máximo de 4.000 palabras y una car-ta de referencia. El «recomendador» recibe todos los antecedentes del postu-lante, revisa la veracidad y exactitud de la información, y envía el paquete depostulación junto a su carta de recomendación al sistema de UCAS. El siste-ma permite postular a un máximo de 6 universidades con excepción de las ca-rreras del área de la salud. Una vez recibidos los antecedentes, estos son en-viados a las universidades, éstas hacen la selección y la información es enviadaa UCAS, la que su vez avisa a los postulantes de los resultados.

FRANCIAEn Francia el sistema de admisión es descentralizado y se realiza a nivel

de cada Universidad. En primer lugar, como requisito básico, un aspirante aingresar a cualquier universidad debe tener su título de Bachillerato (Bacca-laureat o «bac») Los mejores alumnos en el Secundario, a los 15 ó 16 años,van al liceo (lycée) para preparar el bachillerato o baccalauréat» («bac»). Ésteconsiste en realizar una investigación en algún tema científico, literario o eco-nómico. Luego el estudiante debe rendir un examen de lo escogido y someter-se a una evaluación frente a un jurado presidido por un profesor e investigadoruniversitario. El alumno en caso de aprobar recibe el diploma del liceo y conello tiene su entrada a la Universidad casi asegurada. Sin embargo, en ciertasUniversidades en las que la demanda de ingresos supera las vacantes disponi-bles, la Universidad realiza una selección entre los aspirantes a ingresar, con-siderando criterios diversos como la situación social, las preferencias del can-didato, domicilio.

ALEMANIAEn Alemania la admisión universitaria, fue tradicionalmente realizada en

forma centralizada por una institución nacional, basada en pruebas estandari-zadas (Abitur) y notas de educación secundaria (Gymnasium). Sin embargo,esto está cambiando en forma gradual desde el año 2005, a partir de cuando


los estados comenzaron a tener también alguna injerencia en el sistema de ad-misión y pueden establecer otros criterios particulares de selección, aunque elAbitur debe mantener un rol central. Así es como la organización central queregula los cupos en las universidades, entrega un 20% de ellos a aquellos alum-nos que muestran mejor desempeño en el Abitur, un 20% a aquellos que estánen lista de espera y el 60% restante son distribuidos de acuerdo a los criteriosde selección definidos por cada establecimiento de educación superior. Estanueva regla ofrece a las universidades la posibilidad de tener un rol más acti-vo en la selección de los postulantes.

El Abitur se rinde en el último semestre del Gymnasium y las materias sonelegidas por el estudiante. Este debe elegir dos de entre tres materias obligato-rias: alemán, matemática o idioma extranjero, y dos materias opcionales.

Es importante señalar que éstas no son pruebas de ingreso a las universi-dades, sino que son evaluaciones que realizan los mismos colegios para de-mostrar que el alumno terminó la etapa escolar. El ingreso a la universidaddepende en 100% de los antecedentes escolares de los postulantes, los méritosacadémicos y en su potencial. Los colegios de manera individual son los quellevan a cabo las admisiones de pregrado trabajando para asegurar que losmejores estudiantes tengan un lugar en la universidad.

ISRAELEn Israel el ingreso a la Universidad es muy riguroso y depende del pun-

taje obtenido en un examen que se toma a los egresados del colegio secunda-rio (el Bagrut) cuyo puntaje máximo es de 120 puntos. Cada Universidad de-cide el puntaje mínimo que exige para el ingreso, en función de su nivel deexcelencia. La universidad mas prestigiosa de Israel –la Universidad de TelAviv—exige para su ingreso un nivel igual o superior a 100 puntos.

SINGAPURSe toman tres exámenes por año desde el primer grado de primaria. Al fi-

nalizar el nivel primario se realiza un promedio de todos los exámenes y enbase a la nota obtenida se puede o no ingresar al bachillerato, y, eventualmen-te, a cual escuela secundaria en particular. Lo mismo vuelve a pasar al finali-zar el secundario, momento en el cual los estudiantes deben rendir un examende Egreso de la Escuela Secundaria, cuyo resultado determina si el estudian-tes puede ingresar a una Universidad, a una escuela politécnica o a una escue-la vocacional para estudiar algún oficio.


ESTADOS UNIDOSEn EEUU cada Universidad tiene autonomía para seleccionar los alum-

nos que ingresarán en ella. Generalmente el alumno realiza la selección convarios meses de anticipación, existen pruebas específicas para el ingreso y sesuele también considerar el expediente académico del alumno y requerir car-tas de presentación firmadas por sus profesores.

CHILEPara ingresar a la educación superior se requiere:• Haber obtenido licencia de enseñanza media en Chile o en el extranje-

ro, la que deberá ser reconocida por el Ministerio de Educación.• Cumplir con los requisitos exigidos por las distintas instituciones de

educación superior.• Dado que los procedimientos y requisitos de ingreso a la educación su-

perior son definidos autónomamente por cada institución, resulta necesarioconsultar directamente en ellas.

• Las universidades del Consejo de Rectores han definido un mecanismocomún de selección de postulantes, que consiste en la Prueba de SelecciónUniversitaria (PSU), que es usado también como mecanismo de selección enotras instituciones de educación superior. El puntaje mínimo exigido para in-gresar a las universidades pertenecientes al Consejo de Rectores es haber ob-tenido un promedio de 475 puntos en la PSU, mientras que en otras institucio-nes sólo se requiere haberla rendido.

LA ACREDITACIÓN UNIVERSITARIA

Siguiendo en este apartado el trabajo realizado por Dias Sobrinho, pode-mos comenzar señalando que evaluación y acreditación son conceptos distin-tos aunque estrechamente correlacionados e interdependientes.

En general, la palabra evaluación se refiere a procesos participativos deanálisis, estudio y discusión respecto al mérito y valor de sistemas, institucio-nes y programas, con objetivos de mejoramiento. En este texto se privilegia laacreditación. El término acreditación tiene muchos usos y diversas interpreta-ciones. Por ejemplo, hay acreditación de instituciones, validación de titulacio-nes y de programas de estudio; unos procesos son más amplios y generales,otros más específicos, aunque todos busquen comprobar si los requisitos decalidad, previamente establecidos, fueron o no cumplidos. Los modelos de acre-ditación tienen que ver con dos matrices diferentes: una «centrada en el Esta-


do», donde predominan autorizaciones ex ante y reconocimiento oficial inde-finido, y otra «centrada en la sociedad», en que agencias zonales hacen eva-luación y acreditación periódica de instituciones y programas (Stubrin, 2004:11).

Aunque se considere valiosa la diversidad existente en todos los sistemasde educación superior, también hay un acuerdo amplio respecto de la necesi-dad de cumplir los estándares mínimos de calidad y establecer mecanismos queaseguren que programas y títulos sean homologables. Casi todos los países deAmérica Latina y también subregiones crearon, a partir de la década de 1990,sus organismos de acreditación. El foco central de la acreditación es el controly la garantía de calidad. A su vez, la evaluación se asocia más a la lógica demejoramiento académico. En América Latina existen muchas prácticas de au-toevaluación, sobre todo en instituciones públicas, con o sin apoyo de minis-terios y agencias externas. Para esas instituciones, la evaluación tiene un altovalor pedagógico y político de mejora académica y administrativa, y de forta-lecimiento de la autonomía universitaria. Sin embargo, estas prácticas de au-toevaluación con miras a la mejoría académica y al fortalecimiento de la auto-nomía universitaria están siendo crecientemente desmerecidas, en razón delpredominio de las recientes evaluaciones externas con fines de control o regu-lación.

BRASILEn Brasil, en los últimos años, debido a la internacionalización y el forta-

lecimiento de las relaciones entre naciones y bloques de países, se comienza autilizar la palabra acreditación.

El conjunto de procesos y actos consistentes en la autorización de funcio-namiento, el reconocimiento de programas y la acreditación de instituciones,es llamado en Brasil regulación; la palabra supervisión se refiere a la garantíade conformidad de la oferta con la legislación; la evaluación es, a su vez, unproceso de mejoramiento y base para la regulación y la supervisión. La expre-sión evaluación de la educación superior corrientemente se emplea para de-signar el fenómeno que, en otros países, corresponde tanto a las modalidadesde evaluación para mejoramiento como a la acreditación para garantizar lacalidad.

Entre 1993 y 2003, dos modelos evaluativos estuvieron en disputa. El Pro-grama de Evaluación Institucional de las Universidades Brasileñas (PAIUB)ponía énfasis en la evaluación institucional interna y externa con fines exclu-sivamente de mejoramiento, sin preocuparse de la regulación.


Se trató de un programa autónomo y voluntario de evaluación institucio-nal interna y externa protagonizado por las instituciones y practicado, hasta2003, con objetivos de mejoramiento. Durante el Gobierno del presidente Car-doso, de 1995 a 2002, prevaleció la acreditación estatal, aunque con el nom-bre de evaluación. Los principales instrumentos, obligatorios y protagoniza-dos por el MEC, fueron el Examen Nacional de Cursos —una prueba a escalanacional aplicada a los estudiantes de último año— y el Análisis de Condicio-nes de Enseñanza —verificación de las condiciones de oferta de los servicioseducativos realizada por comisiones externas nombradas por el MEC.

A partir de 2004, en el Gobierno del presidente Lula, está en vigencia elSistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES). Es unsistema que articula procesos internos y externos. Los procesos de mejoramien-to protagonizados por cada institución constituyen la base obligatoria de lasacciones de regulación llevadas acabo por el Estado. Todas las institucionesestán obligatoriamente involucradas en este sistema, siguiendo lineamientosgenerales comunes, pero pueden desarrollar también instrumentos e indicadorespropios, según sus respectivas identidades, misiones y compromisos institu-cionales.

El SINAES tiene como principios orientadores:a) responsabilidad social: todas las instituciones son responsables de la ca-

lidad y la cantidad de sus actividades y productos educativos en función de lasnecesidades y de los valores públicos;

b) reconocimiento de la diversidad del sistema y respeto a la identidad ins-titucional;

c) globalidad: corresponde al Estado poner en marcha procesos de eva-luación que ofrezcan una visión global del sistema a efectos de establecer po-líticas de regulación y mejoramiento; en las instituciones cabe desarrollar pro-cesos

globales de evaluación de todas las dimensiones y estructuras institucio-nales, combinando acciones internas con externas, y contando con la partici-pación efectiva de los distintos actores;

d) continuidad: creación de una cultura de evaluación y de espacios pú-blicos de reflexión y debates.

El SINAES puede ser entendido como un proceso articulado de evalua-ción y acreditación, coordinado y supervisado por distintos organismos guber-namentales. Su más importante desafío es alcanzar eficacia en las funcionesde mejoramiento y de regulación de un sistema que crece desordenadamente.


ARGENTINAEl principal organismo que acredita en Argentina es la Comisión Nacio-

nal de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). Creada en 1996,funciona en jurisdicción del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología.Con apoyo de comisiones asesoras y comités de pares evaluadores, se encargade la acreditación de carreras de grado de riesgo público y de posgrados, la eva-luación de proyectos institucionales y de instalaciones de sedes de universida-des extranjeras, el seguimiento y reconocimiento de instituciones universita-rias privadas, el análisis de solicitudes de apertura de subsedes de institucionesy la evaluación institucional para el mejoramiento.

Las actividades de acreditación promovidas y coordinadas por la CONEAUse fundamentan en los procesos de evaluación institucional llevados a cabo porlas instituciones interesadas. La evaluación institucional tiene como objetivomejorar la calidad de una institución «a través de interrogarse sobre los resul-tados, y especialmente las acciones, identificando problemas y comprendién-dolos en su contexto.» Por tanto, «ella debe servir para interpretar, cambiar ymejorar y no para normatizar, prescribir y mucho menos como una «actividadpunitiva»». La evaluación institucional es un proceso continuo y con carácterconstructivo, que considera tanto los aspectos cualitativos como los cuantita-tivos y «se realizará en forma permanente y participativa» (CONEAU, 1997:11) en dos fases: la autoevaluación y la evaluación externa.

Este doble proceso se realiza en siete etapas: acuerdo compromiso entrela institución y la CONEAU; proceso de autoevaluación; preparación de la eva-luación externa; desarrollo de las actividades del comité de pares evaluado-res; redacción por la CONEAU de la versión preliminar del informe final y supresentación al rector; comentarios del rector y su consideración por la CO-NEAU; aprobación del informe final, su publicación y difusión con los comen-tarios del rector (CONEAU, 1997: 18 y 19).

El énfasis en la evaluación para el mejoramiento está muy arraigado enlos lineamientos para la evaluación institucional establecidos por la CONEAU.En la práctica, hay una distinción importante entre evaluación institucional yacreditación en Argentina. La evaluación se propone mejorar la calidad, la acre-ditación busca asegurar niveles de calidad según estándares predefinidos. Losmayores desafíos, también para otros países, consisten en evitar las actitudesexcesivamente burocratizadas que inhiben la comprensión de procesos queconstituyen los compromisos más profundos y pertinentes de las institucionesante la sociedad.


COLOMBIAEl organismo gubernamental responsable de la acreditación en Colombia

es el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), creado en 1992. Sus funcio-nes son similares a las de los organismos de acreditación de otros países: esti-mular los procesos de autoevaluación; explicitar y adoptar criterios de calidad,instrumentos e indicadores de la evaluación externa; constituir las comisionesde pares académicos, y elaborar el documento final para la consideración delministro de Educación.

La acreditación en Colombia es entendida como el «acto por el cual el Es-tado adopta y hace público el reconocimiento que los pares académicos hacende la comprobación que efectúa una institución sobre la calidad de sus progra-mas académicos, su organización y funcionamiento y el cumplimiento de sufunción social» (Decreto 2904, de 1994, art. 1). Para el CNA, «la acreditaciónes un testimonio que da el Estado sobre la calidad de un programa o institu-ción de educación superior, con base en un proceso riguroso de evaluación enel cual intervienen la institución, las comunidades académicas y el ConsejoNacional de Acreditación» (CNA, 2001: 9).

El proceso sigue tres etapas: la autoevaluación realizada voluntariamentepor cada institución, la evaluación externa por pares académicos, y la evalua-ción final, hecha por el CNA, y que produce el documento que puede funda-mentar el acto de acreditación o conducir a recomendaciones de mejoramien-to. Algunos aspectos destacan en este proceso: la participación de la comunidadinterna y externa, el carácter voluntario y temporal, el ejercicio de la autono-mía y la valoración de las fortalezas y efectividades institucionales para supe-rar las debilidades identificadas. Además de ser un acto por medio del cual elEstado da fe pública de la calidad de una institución y de sus programas, y brindainformación confiable a la sociedad, la acreditación en Colombia quiere sertambién un proceso de construcción de una cultura de autoevaluación y auto-rregulación.

La acreditación colombiana no tiene carácter punitivo. No se limita a com-probar si las instituciones y los programas están cumpliendo con los estánda-res básicos, sino que hace referencia, en cada caso, a lo que falta para alcanzarlos estándares de excelencia. De esta manera, el sistema de acreditación pre-tende estimular y orientar los esfuerzos para una construcción creciente de lacalidad. Según Varelo, los principales criterios adoptados por el CNA son: «uni-versalidad, integridad, equidad, idoneidad, responsabilidad, coherencia, trans-parencia, pertinencia, eficacia y eficiencia». Los ejes que agrupan las distintascaracterísticas de la calidad son: «el proyecto institucional; los estudiantes y


profesores; los procesos académicos; el bienestar institucional; la organización,administración y gestión; los egresados y el impacto sobre el medio, y los re-cursos físicos y financieros» (Varelo, 2003: 220).

El CNA debe su legitimidad, en buena parte, al hecho de estar integradopor profesores universitarios comprometidos con los proyectos nacionales. Perosu tarea no es fácil, como ocurre en otros países, debido sobre todo a la forta-leza creciente del sector privado frente al público, a la tendencia al uso de laacreditación como factor de competitividad en el mercado, y a la exigencia cadavez mayor de trabajar con estándares internacionales que se van imponiendocon la globalización (Orozco Silva, 1999: 171).

MÉXICOLa Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA), creada en 1989, in-

auguró un periodo que entendía la evaluación como el principal eje de la re-forma. El propósito, no logrado, era poner en marcha un proceso nacional queinvolucrara el sistema en su conjunto.

El sistema terciario mexicano es crecientemente complejo: universidades,institutos tecnológicos y escuelas normales que ofrecen carreras de licenciaturacompleta; la universidad tecnológica, que ofrece carreras de dos años. El núme-ro de instituciones y matrículas privadas viene aumentando consistentemente.

En 1990, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Edu-cación Superior (ANUIES) aprobó una propuesta que contenía lineamientos parala evaluación institucional, a cargo de CONAEVA, y procesos de evaluación in-terinstitucional de programas, a cargo de los Comités Interinstitucionales parala Evaluación de la Educación Superior (CIEES), mediante visita de pares aca-démicos. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) comenzóen 1991 la evaluación de programas de posgrado mediante el Padrón de Exce-lencia. En 1993, se estableció el CENEVAL, organismo privado que aplica exá-menes nacionales voluntarios a aspirantes al ingreso y a egresados. La Federa-ción de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES)se encargó de la acreditación de las instituciones privadas asociadas. Así, duran-te los años noventa, distintos organismos efectuaron algunos tipos de evaluación,de modo fragmentado y sin llegar a cubrir el sistema público y privado.

En 2000, tras una proliferación de organismos privados de acreditación deprogramas, se creó el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior(COPAES), asociación civil independiente del Gobierno, integrada por miem-bros de las distintas instancias de evaluación con la función de regular el siste-ma mediante actos de reconocimiento formal a los organismos de acreditación


que cumplan con los requisitos establecidos. En este momento, 16 organismosya han sido reconocidos por COPAES. Muchos cambios están en marcha, seasignan calificaciones a programas y es posible constatar que la mayor partede ellos está muy lejos de alcanzar los requisitos de calidad: «conforme los datosde los CIEES, sólo el 10 % de las licenciaturas del país cuenta con las condi-ciones para ser acreditadas» (de Vries, 2005).

Al final de la década de 1990, los organismos internacionales se convirtie-ron en actores importantes, no habiendo una sola instancia coordinadora de po-líticas de evaluación, papel que inicialmente iba a tener la CONAEVA (de Vries,1999: 308). Los procesos de evaluación se convirtieron en rutina y sus resulta-dos no están claros. Existen muchas experiencias ricas, pero no fueron capacesde construir un sistema nacional de evaluación y acreditación: «no se establecióuna regulación para el sistema en su conjunto [...] la regulación del sector públi-co se dirigió más hacia la planeación que hacia la evaluación » (de Vries, 1999:314). Varias instancias fueron creadas, muchas veces coincidiendo en compe-tencias y trabajando con criterios propios y cambiantes. Amén de esto, como laslógicas de mercado se fortalecieron frente a los valores académicos, pueden cons-tatarse muchas prácticas que atienden intereses particulares, como cursos de pagopreparatorios para la acreditación, asesorías, maquillaje de información, etc.

FRANCIAEl proceso de habilitación de la universidad está a cargo del Ministerio.

El proyecto es sometido a debate en el seno del comité de evolución de los pro-yectos pedagógicos de las instituciones. Se evalúa ex ante programas pedagó-gicos, equipos directivos, conformidad administrativa. Luego este comité pro-pone al ministerio la autorización, o no, de la institución para expedir diplomasuniversitarios.

Las universidades definen su propio proyecto institucional para un períodode cuatro años. Los títulos y programas son evaluados por el ministerio. Las uni-versidades otorgan títulos habilitantes. Nótese que los que comprometen el inte-rés público deben ajustarse a las directrices definidas por la Unión Europea enlo referido a contenidos mínimos y formación práctica (Corengia, 2009: 137).

ESTADOS UNIDOSEn este país el sistema es tripartito:1) paso legal: cada universidad debe obtener del Estado regional (es de-

cir, lo que sería la provincia en la Argentina) la licencia para otorgargrados académicos


2) acreditación de la institución por una de las seis agencias regiona-les. Esta acreditación significa que la universidad obtuvo su carác-ter oficial.

3) en el caso de las carreras de interés público o riesgo social, los egre-sados deben dar un examen ante el colegio profesional para obtenersu licencia. Para rendir ese examen se debe ser graduado de una ca-rrera acreditada por las agencias especializadas. Por lo tanto, la cer-tificación académica no implica habilitación para el ejercicio profe-sional.

La acreditación es voluntaria, pero sin ella sus estudiantes no pueden apro-vechar los programas de créditos y becas que maneja el gobierno nacional; susgraduados no son habilitados por los colegios profesionales y los departamen-tos de investigación no son considerados para el otorgamiento de fondos fede-rales ni donaciones privadas (Corengia, 2009: 138)

CHILELicenciamiento: todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981

deben someterse a un proceso de licenciamiento a cargo del Consejo Superiorde Educación. Esto otorga a las universidades el reconocimiento oficial pri-mero y, luego de un período no menor de seis años ni mayor de once, el reco-nocimiento de su capacidad de funcionamiento autónomo. Esta autonomía sig-nifica que la institución puede otorgar toda clase de títulos y grados.

La acreditación de carreras es un proceso voluntario. Este proceso constade autoevaluación y evaluación externa. Los títulos que comprometen el inte-rés público habilitan para el ejercicio profesional. (Corengia, 2009: 139)

La Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado, en adelante CNAP,fue creada en marzo de 1999, mediante D.S. N°51 de 8 de febrero de 1999, enel marco del desarrollo de las actividades del componente de aseguramientode la calidad del Programa MECESUP (Mejoramiento de la Calidad en la Edu-cación Superior) del Banco Mundial. La CNAP ha tenido por funciones el de-sarrollo de procesos experimentales de evaluación y acreditación de carrerastécnicas y profesionales pertenecientes a las instituciones de educación supe-rior autónomas del país. La participación en el proceso de acreditación insti-tucional es voluntaria. Para incorporarse al proceso, las instituciones que asílo decidan deben solicitar su inscripción, declarando que conocen los linea-mientos generales del proceso, así como las normas y procedimientos que seaplicarán durante el mismo, conforme se encuentran descritos en esta Guía.Igualmente, se comprometen a asignar los recursos necesarios para el desarrollo


de los procesos de evaluación interna y a cumplir con los requisitos estableci-dos por la CNAP120.

RANKINGS UNIVERSITARIOS

Ranking elaborado por The TimesEl ranking elaborado por The Times publica una lista de las mejores 200

Universidades del mundo y además realiza y publica rankings de universida-des elaborados por regiones (Europa, Asia, África, América del Sur, NorteAmérica, Oceanía) y por especializaciones (Ingeniería &Tecnología, CienciasSociales, Ciencias Naturales, Arte& Humanidades). Para la elaboración de esteranking se toman en cuenta 13 indicadores diseñados con el objetivo de refle-jar las actividades de docencia, investigación y transferencia del conocimien-to121.

Ranking 2012 Ranking 2011

PaísCantidad de Primera Cantidad de Primera

Universidades -por país ubicación Universidades -por país ubicación incluidas en el ranking- en el ranking incluidas en el ranking- en el ranking

AUSTRALIA 7 37 7 36AUSTRIA 1 139 2 187BELGICA 3 67 2 119BRASIL 1 178 0 0CANADA 9 19 9 17CHINA 3 49 6 37DINAMARCA 3 125 3 122FINLANDIA 1 91 1 102FRANCIA 5 59 4 39ALEMANIA 12 45 14 43HONG KONG 4 34 4 21ISRAEL 2 121 0 0JAPON 5 30 5 26HOLANDA 13 68 10 114NUEVA ZELANDA 1 173 1 145NORUEGA 2 181 1 135IRLANDA 2 117 2 78COREA 3 53 4 28SINGAPUR 2 40 2 34SUDAFRICA 1 103 1 107ESPAÑA 1 186 2 142

120 http://www.oei.es/homologaciones/chile.pdf121 Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo I


SUECIA 5 32 6 43SUIZA 7 15 6 18TAIWAN 1 154 4 107REINO UNIDO 31 4 28 2ESTADOS UNIDOS 75 1 73 1EGIPTO 0 0 1 147TURQUIA 0 0 2 112

Puesto Ranking 2004 Ranking 20121 Harvard California Institute of Technology2 Univ. California Berkeley Harvard University3 MIT Standford4 California Institute of Technology Oxford5 Oxford Princeton6 Cambridge University Cambridge University7 Standford University MIT8 Yale Imperial College London9 Princeton Chicago

10 ETH Zurich Univ. California Berkeley

Nótese que en el ranking de The Times que publica las universidades TOP400, la UBA no figura ni en el 2011 ni en el 2012. En el 2011 no figura ningu-na de América del Sur.

En el ranking 2012 figuran tres universidades de América del Sur: la deSan Pablo (puesto 178) la Universidad Católica de Chile (en el rango de 276-300, no especifica el número exacto), y la de Campinas en el rango 351-400.

Campinas Rio de San Pablo Católica Univ. Univ. UBAJaneiro Chile Chile México

2003 301-400 301-400 152-200 - 152-200 301-4002004 302-403 302-403 153-201 - 153-201 202-3012005 203-300 301-400 101-152 - 153-202 203-3002006 301-400 305-402 102-150 - 151-200 151-2002007 203-304 301-402 102-150 403-510 151-202 151-2022008 201-300 303-401 101-150 402-503 152-200 152-2002009 201-300 303-401 101-150 402-501 152-200 152-2002010 201-300 301-400 101-150 402-501 151-200 151-2002011 201-300 301-400 102-150 401-500 141-200 151-200

Ranking Universitario Mundial de ShangaiEste ranking es elaborado anualmente desde 2003 por un equipo de inves-

tigadores del instituto universitario de la Universidad de Shangai. Las fuentesde información que utilizan son obtenidas de bases de datos que son publica-


das en páginas de Internet, con lo cual el acceso a las mismas es público y dealto nivel objetivo.

Este ranking clasifica a las Universidades utilizando una serie de indica-dores que miden rendimiento académico o de investigación, tanto de los anti-guos alumnos como a docentes de las instituciones122.

Cada año se clasifican más de 1000 universidades del mundo y se publi-can en la página web las primeras 500.

Puesto Ranking 2003 Ranking 20111 Harvard Harvard2 Standford Univ. California Berkeley3 California Institute of Technology Standford4 Univ. California Berkeley MIT5 Cambridge Cambridge6 MIT California Institute of Technology7 Princeton University Princeton University8 Yale Columbia University9 Oxford Chicago

10 Columbia University Oxford

En el ranking 2010, la UBA figura entre las top 200 (entre los puestos 151 y200) y los puntajes obtenidos en cada uno de los indicadores son los siguientes:

Criterio Código PuntosCalidad de Educación Alumno 18,5Calidad de la Facultad Premio 25,2

HiCi 0Resultado de las investigaciones N&S 6,3

PUB 37,9Ponderación del Puntaje Per Cápita PCP 20,9

Total 15,3

Ranking QSEste ranking nos muestra las mejores universidades de America Latina.

Es un ranking que se comenzó a elaborar recientemente123. A continuación pre-sentamos los datos para 2012.

122 Un detalle sobre estos indicadores puede verse en el Anexo II123 QS University Ranking for Latin America se publicó por primera vez en 2011.


Puesto País Universidad1 Brasil Universidad de San Pablo2 Chile Pontificia Universidad Católica de Chile3 Brasil Universidad estadual de Campinas4 Chile Universidad de Chile5 México Universidad Autónoma de México6 Colombia Universidad de los Andes7 México Tecnológico de Monterrey8 Brasil Universidad Federal de Río de Janeiro9 Chile Universidad de Concepción

10 Chile Universidad de Santiago de Chile11 Argentina Universidad de Buenos Aires12 Colombia Universidad Nacional de Colombia13 Brasil Universidad Federal de Minas Gerais14 Brasil Universidad Federal de Río Grande del Sur15 Brasil Universidad Federal de San Pablo16 México Instituto Politécnico Nacional17 Brasil Universidad Estadual Paulista18 Brasil Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro19 México Instituto Tecnológico Autónomo de México20 Argentina Pontificia universidad Católica Argentina

Fuente: http://content.qs.com/wur/QS_World_University_Rankings_Latin_America_supplement2012.pdf

PROPUESTAS

Los principios que guían nuestras propuestas son:a) la libertad académicab) la competenciac) la excelenciad) la preparación para el futuro

Hay una realidad que no ha sido abordada a lo largo de este trabajo peroque es innegable para cualquier observador que tenga el gusto de adentrarsepor los pasillos y aulas de una universidad de gestión pública: su altísimo gra-do de politización. Con esto queremos que nuestros lectores tengan en menteuna fotografía: la de paredes, bancos, techos, pasillos, escaleras, pizarrones,con slogans, carteles colgando, pintadas, de todos los colores políticos.

Quizás ningún otro factor haya tenido más relevancia en la pérdida de ca-lidad del sistema universitario público que la adquisición de un ethos anti-aca-démico.

Francisco Vocos (1981) sitúa en la Reforma Universitaria de 1918 la se-milla que dio origen a este ethos. La Reforma se originó con el espíritu de li-


berar a la universidad de un exceso de conservadurismo y el de generar unavanguardia intelectual que tomara compromiso con el proceso de cambio so-cial. Sin embargo, a juicio de Vocos, un ethos de anti-universidad fue crecien-do a partir de aquella fecha.

En 1943, veinticinco años después de la Reforma, una de las figuras masimportantes de aquella, Gabriel del Mazo, manifestó en una conferencia que«lo que está en crisis desde hace 25 años es la idea misma de la Universidad».Continuó diciendo del Mazo que el ambiente sereno de comunidad espiritualque intentó ser la universidad cedió su lugar al modelo ruso de comunidaduniversitaria que consiste en ser un ensayo de la luchas de clases.

Otro de los actores de la reforma de 1918, el Dr. Julio V. González, mani-festó en 1945 que «los fines revolucionarios trastocan la vida universitaria alconvertir las casas de estudio en campos de experimentación para la lucha po-lítica, sacando al estudiante de su sitio para asignarle un papel en la lucha re-volucionaria». A continuación agregaba «en el nombre de la reforma se incitaal pueblo a tomar la Bastilla, a barrer con las oligarquías, a descubrir mentirassociales, a concluir con los privilegios, a extirpar los dogmas religiosos, a rea-lizar ideales de renovación social (…) No se puede separar la reforma univer-sitaria de la reforma social porque ambas fueron emprendidas simultáneamentey nacieron por lo tanto unidas».

¿Qué ocurre con el espíritu académico después de estar largo tiempo sumer-gido en el clima psicológico de la revolución perpetua? El académico de la fa-cultad de Ciencias Sociales Luis Alberto Romero manifestó en años recientesque «la Universidad está siendo desgarrada por varias lógicas disgregadoras, queatraviesan sus claustros y se manifiestan, abierta y desembozadamente, en susórganos de gobierno. La primera proviene de los aparatos políticos partidariosinstalados en la Universidad. Es razonable que solidaridades y convicciones com-partidas, forjadas en otros ámbitos de la vida pública, se proyecten en la Univer-sidad; no es admisible, en cambio, que la Universidad sea parte del botín a re-partir entre las corporaciones políticas. Una variante de esta situación laconstituyen los aparatos militantes de los partidos contestatarios, que se llamande izquierda, fuertes sobre todo en el movimiento estudiantil. Su lógica es de-claradamente no académica: la Universidad es el lugar del reclutamiento y de lamovilización. Pero el reparto de los despojos universitarios no les es ajeno, pueslos cuadros profesionales de militantes deben ser mantenidos, y lo son, a costadel magro presupuesto universitario y de la eficiencia de su administración.

Otra lógica disgregadora se relaciona con un punto central y conflictivo ala vez: el nivel académico, la aspiración a la excelencia, y las duras demandas


de calificación que ella impone a estudiantes y profesores. Presionados por es-tas exigencias, muchos reclaman reducir las exigencias. Lo que suele llamarseel «facilismo» es una bandera reivindicatoria de rédito fácil, que las organiza-ciones estudiantiles usan con liviandad. Lo más dramático es que encuentra unsorpresivo eco en capas profesorales reacias al esfuerzo académico y poco atraí-das por el desafío intelectual que éste supone. El facilismo atrae y convoca, perono es una bandera legítima, y debe ser enmascarado. Para justificarlo es comúnapelar a consignas populistas o pseudoizquierdistas. Se reclama una Universi-dad inclusiva, donde todo sea irrestricto, donde cualquier reclamo de esfuerzoe idoneidad es tachado de elitismo: una demagogia de izquierda que encubre elpeor de los elitismos, pues condena a muchos a permanecer en la ignorancia.Finalmente, hay una lógica disgregadora en el desarrollo de los debates públi-cos. Ellos hacen a la esencia misma de la razón y de la Universidad. Sin debateno hay esclarecimiento, ni constitución de las ideas colectivas vinculadas conla excelencia universitaria. Mucho menos aquellas que vinculen los frutos deesa excelencia con los problemas de la sociedad toda. En los buenos años uni-versitarios, los debates siempre fueron vivos, apasionados y movilizadores; fue-ron parte esencial del currículum universitario. Hoy casi no existen. Las agru-paciones estudiantiles operan como disciplinados aparatos de propaganda:obturan los espacios, confiscan la voz de los estudiantes y amenazan a los pro-fesores con prácticas intolerantes y totalitarias. Por debajo de ellas reina la des-movilización y la indiferencia, o quizás el prudente silencio.»124

La Reforma de 1918 estatuyó el gobierno tripartito de las universidadesnacionales. Los consejos directivos cuentan con representantes de los profe-sores, de los graduados y también de los estudiantes. Esta es una característicamuy propia del sistema argentino, reproducida en muy pocas partes del mun-do, por ejemplo en Uruguay. En general en otros países lo que existe es la re-presentación estudiantil que hace llegar su voz, pero que no participa en lasdecisiones ni en la conducción de las universidades.

El voto estudiantil para la elección de sus representantes en los consejosdirectivos, es obligatorio. No es así para los centros de estudiantes, en los quela asociación y el voto de sus autoridades es opcional. Es sintomático el hechoque no más de un tercio de la población de estudiantes se sienta representadapor los centros de estudiantes. Los dos tercios restantes no concurren a las elec-ciones de sus autoridades. Esto estaría indicando que la politización de las

124 «Universidad: El numero y la razón», La Nación 23/04/2004. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/594950-universidad-el-numero-y-la-razon


universidades no responde a un sentir mayoritario del estudiantado. Más bienes una consecuencia de ponerlo frente al hecho cierto e ineludible de tener re-presentantes en la dirección de las casas de estudio.

Los estudiantes deberían poder participar con su voz, pero no con su voto.Hacerse oír es distinto de conducir. Esto ha generado una conducta hacia elresto de la sociedad por parte de los estudiantes que se ha ido expandiendo hacianiveles inferiores de la educación. Allí están las tomas de colegios casi comouna actitud de emulación o de preparación para la lucha universitaria. Se to-man colegios dejando rehenes a profesores y directores por causas tan bala-díes como la administración de un bar, de una fotocopiadora o un kiosco. Laexpansión de esta regla se ha convertido en un dogma de fe para los estudian-tes en todos los niveles. La participación estudiantil en el espacio universita-rio trocó en politización y partidización, desvirtuando completamente el sen-tido de la democratización.

El ingreso a la universidad ha sido también un tema politizado. El artículo7 de la Ley de Educación Superior señala que: «Para ingresar como alumno alas instituciones de nivel superior, se debe haber aprobado el nivel medio o elciclo polimodal de enseñanza. Excepcionalmente, los mayores de 25 años queno reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través deevaluaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai-res o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación y/o ex-periencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así comoaptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente». Víc-tor Sigal, coordinador del área de Estudios de Educación Superior de la Uni-versidad de Belgrano, opina que es falso «que el ingreso irrestricto abre laspuertas de la universidad a los sectores populares». Y se remite a la investiga-ción que hizo sobre la composición social de los alumnos de la Universidadde Mar del Plata: de un total de 1800, la mitad había ingresado con examen ycupo entre 1980 y 1983, y el otro 50% con ingreso irrestricto entre 1983 y 1986).«El resultado —explica— es que en uno y otro grupo alrededor del 15% de losalumnos pertenecía a los sectores menos favorecidos. Esto demuestra que lacausa por la que no llegan a la universidad no es el modo de acceso sino la es-tructura social. Son determinantes el gasto familiar, lo que deja de ganar unjoven por estudiar y su capital escolar, es decir, cuánto sabe que le permita rea-lizar estudios superiores». Para Sigal, el ingreso irrestricto no sólo no resuelvelo que promete («Otro dato es que la mitad de los alumnos de la UBA provie-nen de colegios privados»), sino que, «más grave aún, elimina del discursopolítico la cuestión de la equidad porque al no haber restricciones se conside-


ra resuelta»125. Juan José Llach, ex ministro de educación de la Nación, seña-laba: «A pesar de los notables logros de muchas universidades, la situaciónactual es contraria a la equidad y a la calidad» y «en equidad, el quintil máspobre tiene una matriculación en estudios superiores del 15% y el más rico del75%»126.

A este respecto las opciones deberían ser: establecer un examen de ingre-so a la universidad. El que lo aprueba satisfactoriamente no debería hacer elCBC o similar, el que no lo aprobara contaría con un curso de nivelación –CBCo similar- y luego volvería a rendir un examen de ingreso al finalizar dicho cur-so. Las universidades nacionales hoy tienen distintos sistemas de ingreso, perofundamentalmente el ingreso es irrestricto. Las mismas deberían contar conun proceso de selección de sus estudiantes porque si no es el dinero de todos elque se está perdiendo, fundamentalmente de aquellos de menores recursos.«Con diferencias, Sigal y Llach optan por una prueba de evaluación al termi-nar el nivel medio. Sigal se inclina por el baccalaureat, el examen final delsecundario francés. «Sería de carácter nacional para quienes quieran seguirestudios superiores, y voluntario para los que no. Cumpliría una doble función:obligaría a la escuela media a preocuparse por sus graduados, cosa que no hace,y las universidades tendrían una orientación del nivel de sus ingresantes, lo queno quita que puedan poner evaluaciones adicionales. Iríamos así hacia una se-lección explícita de los alumnos.» Llach propone tomar la misma prueba delOperativo Nacional de Evaluación de Calidad. «El primer paso sería hacerlavinculante para el diploma medio, hoy no lo es, y el último ponerla como re-quisito de ingreso a cualquier estudio terciario. Pero sólo después de informary de capacitar los jóvenes, lo que llevaría no menos de cinco años». Sobre lamodalidad del ingreso, cree que «no deben descartarse los cupos, de acuerdo alas demandas reales del país y del mercado laboral, al menos para las carrerasmuy superpobladas, en las que se engaña a miles de jóvenes dándoles un títulomuy devaluado»127.

El ingreso irrestricto es acompañado por la política de gratuidad, al res-pecto Llach indicaba: «hay que pensar en un sistema de financiamiento de launiversidad. Creo que el de Australia es el más adecuado, con un 40% del pre-

125 «El ingreso a la universidad cuestionado por todos», Clarín, 20 de julio de 2005. http://edant.clarin.com/diario/2005/07/20/sociedad/s-03215.htm126 Ídem127 Ídem


supuesto financiado por el gobierno, un 20% por venta de servicios de las uni-versidades y el restante 40% por un sistema de crédito educativo, que los estu-diantes toman al ingresar y empiezan a pagar cuando superan el mínimo im-ponible del impuesto a las ganancias. En la transición podría ayudar un impuestoal graduado. Es absolutamente injusto que los más pobres, que acceden a launiversidad en ínfima proporción, estén pagando la educación de quienes tie-nen recursos. Pero si no hay cofinanciamiento de los que pueden hacerlo, nohabrá solución»128. Lo cierto es que el sistema actual es completamente inequi-tativo, porque favorece al que puede pagarlo. Es decir, quien pueda pagar de-bería pagar, hoy contamos con mucha mas información financiera que hace unadécada, es decir, el que quiera una beca debería poder contar con ella por me-dio de un sistema transparente y equitativo. Cada estudiante debería presentarsu declaración jurada de impuestos y la de sus padres y así justificar si puede ono hacer frente a un arancel. «La restricción sólo debe ser académica. Un alum-no nunca puede quedar fuera de la Universidad por una causa económica, porejemplo. En ese caso, se le deben proporcionar los medios para que estudie»,indicaba Héctor Brotto, hacia el año 2001. Lo cierto es que, en aquel momen-to, un estudio mostraba que el 49% de los encuestados se manifestaba «en con-tra» del ingreso irrestricto en la Universidad, el 37% se declaraba «en favor» yun 14% no respondía a la pregunta. El rechazo a la admisión masiva prevale-ció entre los que tienen formación universitaria (56% en contra del ingreso irres-tricto y 41% a favor)129.

Un punto de importante definición refiere a la acreditación: quién debeacreditar y cómo. Deberían existir un conjunto de requisitos sobre qué es launiversidad, cuál es el mínimo por el cual una institución puede ser «universi-dad». Pero quién debería poder decidir al respecto es algo distinto. El estadopodría hacerlo, como lo hace actualmente, pero también podrían hacerlo ins-tituciones privadas que acrediten determinados estándares. Sería como unanorma ISO para la acreditación universitaria. Además, si la norma es clara res-pecto de la organización y funcionamiento universitarios, la justicia mismapuede intervenir ante su no cumplimiento.

Algunas profesiones deberían contar con título habilitante para su ejerci-cio, en particular aquellas relacionadas con la seguridad y la salud pública. Se

128 Ídem129 «El 49% de la gente dice estar en contra el ingreso irrestricto», La Nación, 23 de mayo de2001. http://www.lanacion.com.ar/307151-el-49-de-la-gente-dice-estar-en-contra-del-ingreso-irrestricto


debería contar con un examen habilitante que podría ser realizado por el esta-do, por los colegios profesionales u otros organismos que certifique la idonei-dad del egresado para el ejercicio de la profesión. Esta certificación deberíaser sistemática y revisarse cada 5 años por lo menos.

Finalmente, para solucionar la cuestión de los cupos, los mayores incenti-vos deberían canalizarse hacia las ciencias duras: (ingeniería, física, matemá-tica) ofreciendo una mayor cantidad de becas y al mismo tiempo comunicarlas oportunidades laborales que tendrán. Así el estudiante podría tomar unadecisión pensando en su futuro.

Lo cierto es que, como sociedad, deberíamos pensar en nuestro futuro. ¿Quéuniversidad queremos? ¿Cómo queremos que se formen nuestros jóvenes y lasfuturas generaciones? ¿Qué oportunidades queremos tener y dar? Estas pre-guntas merecen un debate profundo y respetuoso de todos los sectores de lasociedad, sin colores políticos, pensando en un interés superior a los interesespartidarios o particulares, pensando en el futuro de las próximas generacionesde argentinos.

BIBLIOGRAFÍA

• Taquini, Alberto (hijo) (2010), Nuevas universidades para un nuevopaís y la educación superior, Academia nacional de Educación, Bue-nos Aires.

• Altbach, Philip (2001), Educación Superior Comparada, Universidadde Palermo, Cátedra Unesco, Buenos Aires.

• Buchbinder, Pablo (2005), Historia de las universidades argentinas,Sudamericana. Buenos Aires.

• Gvirtz, Silvina y Camou, Antonio (coordinadores), (2009), La univer-sidad argentina en discusión, Ediciones Granica, Buenos Aires.

• Duarte, Betina (2009), «De aspirante a alumnos: una clasificaciónde los sistemas universitarios de admisión y su aplicación a las uni-versidades nacionales de la Argentina», en Gvirtz y Camou, op.cit.,pp. 27-58

• Corengia, Ángela (2009), «Estado, mercado y universidad en la gé-nesis de la política argentina de evaluación y acreditación universita-ria», en Gvirtz y Camou, op.cit., pp. 125-173

• Vocos, Francisco (1981), El problema universitario, Buenos Aires, ed.Cruz y Fierro.


ANEXO I

El ranking de The Times elabora 13 indicadores diseñados con el objeti-vo de reflejar las actividades de docencia, investigación y transferencia del co-nocimiento, se agrupan en cinco categorías principales:

1) Docencia: entorno de aprendizaje. Incluye cinco indicadores de rendimien-to orientados a recoger la perspectiva de la docencia tanto desde la perspecti-va del estudiante como de los docentes.• Encuesta de reputación: elaborada por Thomson Reuters y mide el presti-

gio de las instituciones en el ámbito de la docencia y la investigación;• Ratio profesor alumno Este indicador presupone que donde hay una ratio

menor, los estudiantes reciben mayor atención por parte del profesorado.• Ratio de doctorados otorgados frente a graduados. Se presupone que las

instituciones con la presencia de posgraduados e investigadores en forma-ción tiene un impacto en el desarrollo del carácter docente de la institu-ción marcado por este aspecto investigador

• Número de doctorados otorgados frente al tamaño del profesorado. Supo-ne el desarrollo de la docencia a su máximo nivel y que puede ser positivotanto para atraer graduados como para su desarrollo.

• Ingresos de la institución frente al número de profesores. Este indicadorse ha ajustado teniendo en cuenta el poder adquisitivo de cada país; indi-ca el estatus general de cada institución y ofrece una valoración global delas infraestructuras y recursos disponibles para los estudiantes y el profe-sorado.

2) Investigación: cantidad, ingresos y reputación. Incluye tres indicadores.• Reputación investigadora: procedente de la encuesta de carácter anual

Academic Reputation Survey• Ingresos de investigación: frente al número de profesores y normalizado

teniendo en cuenta la capacidad de compra de cada país y el diferente va-lor de las ayudas y becas en función de la materias. Así las ayudas parainvestigación en ciencias suelen ser mayores que las de humanidades.

• Productividad investigadora frente a número de profesores (9%), incremen-tándose desde el 6% del ranking global. Mide la productividad investiga-dora de la universidad. Se tiene en cuenta el número de artículos publica-


dos en publicaciones académicas de calidad y revisadas por pares, que estánindexadas por Thomson Reuters.

3) Menciones/Citas: Este indicador refleja la influencia del investigadorde una universidad.• Número de veces que se citan en el mundo las publicaciones de una insti-

tución. Se eliminan de los rankings aquellas instituciones que publicanmenos de 200 trabajos al año. Es el indicador con más peso de todos losutilizados para elaborar el ranking. Los datos se obtienen a partir de 12.000publicaciones académicas indexadas por la base de datos Thomson Reu-ters’ Web of Science e incluye- para el ranking 2012- todos las publica-ciones académicas entre 2005 y 2009.

4) Perspectiva internacional: comunidad universitaria, investigación. Tieneen cuenta la diversidad de los campus y el nivel de colaboración del profe-sorado con sus colegas internacionales en proyectos de investigación.• Diversidad de estudiantes en el campus: mide la capacidad de una Uni-

versidad para competir por los estudiantes en un entorno global, medianteel ratio de estudiantes internacionales frente a nacionales

• Diversidad de profesorado: ratio de profesores internacionales frente anacionales.

• Proporción de todas las publicaciones de la Universidad con al menos uncoautor internacional en los últimos cinco años.

5) Ingresos procedentes de las empresas: innovación. Tiene como objeti-vo medir la transferencia del conocimiento mediante la innovación, la con-sultoría o la colaboración con empresas.• Utiliza como único indicador qué parte de los ingresos para investigación

proceden de las empresas y se normaliza teniendo en cuenta el número deprofesores. Este valor es un indicador de hasta qué punto las empresas es-tán dispuestas a pagar por la investigación y la capacidad de una universi-dad de obtener fondos en un mercado competitivo, siendo un indicadorclave de calidad de la institución.

A continuación se resumen en un cuadro las ponderaciones utilizadas paracada uno de los indicadores:


CATEGORIA Indicador Ponderación PonderaciónIndicador Categoría

Docencia

Encuesta de Reputación 10 %

30 %Ratio Profesor /alumno 6 %Ratio Doctorados/Graduados 3 %Ratio Doctorados/Profesores 8 %Ratio Ingresos/Profesores 3 %

InvestigaciónReputación Investigadora 12 %

30 %Ingresos por investigación 9 %Productividad Investigadora 9 %

Menciones/citas Menciones/citas 30 %

Perspectiva

Diversidad de estudiantes 2.5 %

7.5 %Internacional

Diversidad del Profesorado 2.5 %Proporción de publicaciones dela univ. con al menos un coautorinternacional en los últimos 5 años

2.5 %

Innovación Ingresos procedentes de empresas 2.5 % 2.5 %


ANEXO II

El ranking universitario mundial de Shangai clasifica a las Universidadesutilizando una serie de indicadores que miden rendimiento académico o de in-vestigación, tanto de los antiguos alumnos como a docentes de las instituciones.

Para cada indicador, el puntaje más alto es 100 s se le asigna a la institu-ción que cuenta con la más alta puntuación. El puntaje de las otras institucio-nes se calcula como un porcentaje de la puntuación máxima.

Se muestra un cuadro resumen con los criterios de calificación, el indica-dor utilizado, el código y el peso relativo que dicho indicador tiene en la pun-tuación total.

Criterio Indicador Código PesoCalidad de Educación Alumnos de una institución que han

ganado premios Nobel y Medalla FieldAlumno 10 %

Calidad de la Facultad

Personal docente de una instituciónque ha ganado Premios Nobel yMedallas Field

Premio 20 %

Investigadores altamente citadosen 21 categorías

HiCi 20 %

Resultado de las

Artículos publicados en las

investigaciones

revistas Nature y Science N&S 20 %

Artículos indexados en las bases dedatos Thomson SCI (Science CitationIndex-expanded) y SSCI ( SocialScience Citation Index)

PUB 20 %

Ponderación del Ponderación del puntaje obtenido

Puntaje Per Cápita per cápita del personal docente deuna institución

PCP 10 %

Total 100 %

Definición de IndicadoresAlumno: El número total de alumnos de una institución (aquellos que han

obtenido en la misma una licenciatura, maestría o doctorado) que han ganadoPremios Nobel y Medallas Fields. A su vez, se da mayor ponderación relativa


a aquellos alumnos que han obtenido el título en años más cercanos a la fechade elaboración del ranking y menor a aquellos que lo han obtenido hace unamayor cantidad de años.

Premio: El número total de docentes de una institución que han ganadoel Premio Nobel en Física, Química, Medicina y Economía y Medalla Fieldsen Matemáticas. Se consideran a los docentes que trabajan en la institución almomento de ganar el premio. Diferentes ponderaciones se otorgan de acuerdoa los períodos en ganar los premios, teniendo más peso para los ganadores pos-teriores al año 2001 y reduciéndose para aquellos que lo obtuvieron hace unamayor cantidad de años.

HiCi: El número de investigadores altamente citados en 21 categorías. Ladefinición de categorías y procedimientos detallados se pueden encontrar enel sitio web de Thomson ISI

N&S: El número de artículos publicados en las revistas Nature y Scienceentre 2003 y 2007

PUB: El número total de artículos indexados en el Science Citation In-dex-espanded y Social Science Citation Index en el 2007

PCP: este indicador pondera la proporcionalidad existente entre los pun-tajes obtenidos por una institución en virtud de los cinco criterios anteriores ylas dimensiones de su plana docente, considerando solamente los profesoresdedicados a tiempo completo a esta actividad.


REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO

PROYECTO DE LEY


1. CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS MERCADOS FINANCIEROS,SUS FUNCIONES E IMPORTANCIA

La diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instru-mentos que posibilitan la utilización y aplicación (por parte de personas físi-cas o jurídicas) de recursos excedentes poseídos por terceros, el significativovolumen total de los recursos que se canalizan a través de estos medios y losextendidos plazos, grandes montos y bajos costos que pueden obtener los de-mandantes de financiación, constituyen uno de los aspectos que más claramentedistinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son, o que lo sonen una medida menor.

En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instru-mentos, el relativamente pequeño volumen de recursos canalizados y la esca-sez de financiamiento accesible a largo plazo, no solo caracterizan al subdesa-rrollo sino que son una de sus principales causas. En efecto, estos rasgos (queconfiguran un verdadero cuadro de «raquitismo financiero») impiden el acce-so fluido y la rápida acumulación de capital físico y humano por parte de laspersonas físicas y de las empresas, que es lo mismo que decir que retardan elcrecimiento individual y del conjunto social.

La expresión «mercados financieros» (o también «sector financiero») aludeal conjunto de mercados e instituciones en los que se transan contratos que con-tienen promesas de entrega, devolución o pago de dinero, valores, rentas, in-tereses, especies o bienes en determinados plazos de tiempo, contratos genéri-camente conocidos como «instrumentos financieros». Estos contratosespecifican los derechos o créditos de las partes que los detentan – por haber-los adquirido – así como las obligaciones o deudas de las partes que los hanemitido. Para los primeros se trata de activos, en tanto que para los segundosson pasivos. Las transacciones que dan origen a nuevos contratos o instrumentosfinancieros se denominan «primarias», en tanto que las transacciones por lascuales contratos o instrumentos preexistentes cambian de manos o de titulari-dad se denominan «secundarias».

La importancia del sector financiero y de los mercados que lo conformanestá dada porque en ellos:

- Quienes desean a) consumir o invertir en exceso de sus ingresos co-rrientes y/o b) cubrir riesgos o posiciones riesgosas, podrán obtener –


emitiendo el correspondiente instrumento o nuevo contrato – el dine-ro, los bienes o las coberturas de quienes se hallan en disposición ycondiciones de proveerlos.

- Quienes desean desprenderse o vender contratos financieros preexis-tentes, podrán hallar compradores en los mercados de transaccionessecundarias, y

- Quienes tienen ingresos corrientes en exceso de lo necesario para desus pagos inmediatos podrán invertir tales excedentes en la comprade instrumentos financieros, ya en el mercado de transacciones pri-marias, ya en el de transacciones secundarias.

Esta somera descripción es demostrativa de la importancia que tienen es-tos mercados, aún incompletos y/o imperfectos, para el logro de una razona-ble asignación de recursos.

303REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO

2. CONDICIONES PARA QUE LA ACTIVIDAD DE LOS MERCADOS

FINANCIEROS SEA CONDUCENTE, AMPLIA Y PROFUNDA

La funciones y roles que desempeñan los mercados financieros imponena los poderes públicos las siguientes exigencias:

1. Proveer un marco legal que dé certeza de sus derechos y obligacionesa las partes contratantes.

2. Mantener una elevada calidad de gestión en los respectivos poderesde policía (el banco central, como responsable de la política moneta-ria y la supervisión amplia de los mercados financieros, y las respec-tivas superintendencias de bancos, seguros y demás participantes deestos mercados).

3. Administrar la economía y las finanzas públicas (impuestos, gastos,financiación, endeudamiento, etc.) de manera de asegurar un marcomacroeconómico estable, no comprometiendo la estabilidad de lamoneda, ni distorsionando la estructura de precios relativos o gene-rando presiones indebidas sobre las tasas de interés.

4. Preservar la estabilidad de la unidad de cuenta.

Ser unidad de cuenta o de denominación es la característica principal deldinero primario. Se trata de un instrumento emitido por los bancos centralescon aceptación generalizada para cursar pagos por contar con la prerrogativadel «curso legal», motivo por el cual su entrega tiene como efecto legal la can-celación definitiva («payment finality») de cualquier obligación de pagar (yasea resultante de la compra de un bien, ya de deudas en especies o en dinerocontraídas con anterioridad). Asimismo, el «curso legal» habilita legalmente alos titulares de derechos de cobro (ya originados en ventas de bienes, ya en prés-tamos de especies o de dinero) a exigir, si lo desean, el ser pagados en unida-des de dicha especie130.

130 También llamado «dinero base» o «base monetaria», el dinero primario es aquello que a)constituye la unidad de cuenta del valor de bienes y servicios, derechos y obligaciones, b) esgeneralmente aceptable como medio de pago y c) que por dichos motivos (los señalados comoa y b) ya en su forma física, cartular (billetes en circulación) como registral (saldos en cuentas),constituye y provee la última certeza de liquidez y valor.


La estabilidad del valor de la unidad de cuenta o de denominación de losderechos y obligaciones instrumentados en los mercados financieros (o sea, eldinero primario) es esencial para la existencia y el desarrollo mismo del crédi-to. En su ausencia se genera lo que se ha llamado «raquitismo» crediticio o fi-nanciero y/o conlleva al uso de sucedáneos, como pueden ser monedas extran-jeras, tasas de interés que en gran medida responden a la desvalorizaciónesperada de la unidad de cuenta, o cláusulas de ajuste «ex-post» de los capita-les adeudados conocidas como «indexación».

En la Argentina (como en otros países de ingresos medios en los que laescasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen consti-tuyendo desde hace décadas un obstáculo para el crecimiento) la evidencia esincontrastable: con un volumen de ahorro doméstico agregado más que sufi-ciente para financiar una razonable acumulación de capital la causa última oprimer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – del subdesa-rrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria. Entre losprincipales factores de inestabilidad y raquitismo financiero, cabe mencionar:

- La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeudamien-to público que terminan distorsionando la tasa de interés real, los preciosrelativos, el tipo de cambio real y – en última instancia – la competitivi-dad de la economía en su conjunto. En materia de endeudamiento los sec-tores públicos nacional, provinciales y municipales: a) Deben guiarse porel principio de austeridad, que significa no aceptar todo el crédito que seles ofrece sino solo es que es capaz de generar riqueza y flujos financierospara pagar intereses y amortizaciones; b) Deben ser previsores, es decirno considerar como permanentes ciertas coyunturas favorables y c) De-ben ser honestos en la exposición de la totalidad de sus obligaciones, tan-to sean instrumentadas, como contingentes.

- La ausencia de una moneda nacional que sirva de «unidad de denomina-ción» de derechos y obligaciones a mediano y largo plazo, el consecuentecostoso y riesgoso uso de la moneda extranjera a dichos efectos.

- La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economía,incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultante de casos fre-cuentes de violaciones contractuales originadas en decisiones del sectorpúblico.

- Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones y ga-rantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicas excesivamentefavorables a los deudores, y


- La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez alos instrumentos de financiación de mediano o largo plazo.

La experiencia ha mostrado claramente como estos factores de inestabili-dad inhiben tanto a las partes inversoras/acreedoras de los mercados de finan-ciamiento, como a las partes tomadoras/deudoras:

- Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad ope-ran (a través de devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias,etc.) como una amenaza permanente sobre el valor real final de sus dere-chos e intereses, promoviendo una persistente huída de ahorros localeshacia instrumentos y mercados externos, o bien, su inversión directa enactivos físicos, algo más protegidos hasta ahora.

- Para los tomadores de fondos o deudores, los mismos factores de inesta-bilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa de interés real, losdescalces de plazos y de monedas, los precios relativos y el tipo de cam-bio real131 – ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia.

Cabe también señalar la experiencia reciente de los países desarrolladosafectados desde 2008 por severas crisis financieras, con contracción del crédi-to, recesión y aumento del desempleo. A lo largo de varias décadas y en diver-sas medidas, casi todos estos países ejecutaron políticas fiscales muy expansi-vas que se financiaron con un endeudamiento público creciente, fondeado porbancos y otros vehículos de inversiones tanto de residentes como de extranje-ros. Estas crisis han dado lugar a profundas revisiones de la legislación sobrebancos y mercados de capitales, sin dudas necesarias, pero que resultarán in-útiles si los gobiernos no logran poner en caja las cuentas fiscales.

131 El tipo de cambio real es habitualmente medido a través del cociente: «Precios de los bienescomerciables o transables / Precios de los bienes no comerciables o no transables». Elnumerador alude a los precios de los bienes de producción doméstica relativamente másexpuestos a la competencia con bienes producidos en otros países y el denominador a los preciosde los bienes menos expuestos a tal competencia.


3. EL PROYECTO DE LEY

3.1. Distinción entre la actividad bancaria y otros intermediarios de ins-trumentos financieros, límites impuestos por la ley y rol del banco centralen la estructura de supervisión

El presente proyecto de ley de entidades financieras pretende basarse enlas consideraciones precedentes y contribuir a que los poderes públicos pue-dan responder satisfactoriamente a las exigencias arriba mencionadas y en par-ticular impulsar:

- El conocimiento del sistema financiero por parte del público y la con-fianza en el mismo,

- La protección de los usuarios,- La competencia y la innovación dentro del sistema,- El buen gobierno de las instituciones participantes y la prevención y

represión del delito dentro del sistema.

Entre quienes conforman los mercados financieros cabe distinguir la ac-tividad propiamente bancaria, caracterizada por la captación de fondos conla obligación de su restitución en plazos a) no calzados con los de maduracióno cobro de sus activos y b) desvinculada de los riesgos de mora o insolvenciade tales activos. Así, las firmas bancarias corren riesgos de liquidez y de sol-vencia distinguibles de los asumidos por otros intermediarios, que venden aterceros instrumentos financieros variados (acciones, pagarés, certificados departicipación en fideicomisos, cuotas-partes en fondos comunes, etc.) sin asu-mir ellos riesgos propios por descalce de plazos ni de crédito. Quienes invier-ten sus ahorros mediante los servicios de este segundo tipo de intermediariosno quedan acreedores de los mismos, sino de los emisores primarios de los ins-trumentos financieros que adquieren, actuando los intermediarios principal-mente como administradores o fiduciarios de fondos de terceros. Puede inclu-so quedar la responsabilidad sobre la decisión de comprar o vender estosinstrumentos en cabeza del cliente, no siendo el intermediario más que un pres-tador de servicio de comisión.

Por las características de alta liquidez y bajo riesgo de los medios de pagoe instrumentos de ahorro que ofrece al público, la intermediación propiamen-te bancaria tiene una alta potencialidad para impulsar la actividad económicageneral. La contrapartida, sin embargo, son los grandes descalces de plazos y


riesgos, apenas atenuados por unas reservas de liquidez y un capital propio queson pequeñas fracciones de sus obligaciones. La «opacidad» de los riesgos ydescalces propios de las firmas bancarias las exponen a un riesgo adicional:El de sufrir corridas por contagio o mero rumor.

Como los pasivos u obligaciones de los bancos incluyen una parte impor-tante del sistema de pagos (la que no es desempeñada por el dinero circulante)y el ahorro de las unidades más pequeñas, ha sido práctica casi universal quecuenten con diversas garantías y/o privilegios tanto en casos de crisis de liqui-dez como en casos de insolvencia. A fin de evitar demasiado riesgo moral132,sin embargo, estos privilegios y garantías deben ir acompañados por una seve-ra normativa prudencial. Esta normativa requiere a su vez el ejercicio de unaestricta supervisión sobre su cumplimiento y de la aplicación de normas co-rrectivas y/o penalidades en casos de incumplimiento. Ahora bien, habida cuen-ta de la vulnerabilidad del esquema «riesgos bancarios ’! normas prudenciales’! supervisión» – repetidamente demostrada tanto en nuestro país, como en elextranjero – y vistos los elevadísimos costos que generan las crisis bancarias,es importante que la ley fije límites precisos a la expansión de la firmas quedesempeñan la actividad propiamente bancaria.

En lo que hace a las funciones normales y habituales de los bancos el pro-yecto:

- Propende a que:· el sistema y los servicios de pagos sean de alcance amplio y fácil

accesibilidad133, y- Define:

· los diversos tipos de entidades que se autorizarán (públicas, uni-versales, especializadas, etc.),

· las exigencias para la autorización, las estructuras de capital y degobernanza para cada clase de entidades.

· los criterios prudenciales en materias de liquidez y capitales, ries-gos credititos, descalces, riesgos de mercado, operacionales, le-gales, etc.

· los límites particulares a las financiaciones otorgada al Sector Pú-blico (agregado que nuclea al Estado Nacional, los estados pro-

132 Riesgo propio del negocio asegurador que puede introducirse en el negocio bancario porlas garantías y privilegios otorgados a los titulares de sus obligaciones.133 Si bien la bancarización de los pagos es un objetivo deseable, en esta materia no puedeignorarse la realidad de la enorme fracción de la economía que opera en la informalidad y laresponsabilidad que en esta cuestión tienen otras políticas gubernamentales.


vinciales y municipales y todo ente, organismo o sociedad comer-cial en cuya propiedad participe directa o indirectamente el sec-tor público)

· las exigencias mínimas para los regímenes contables, de audito-ría, de consolidación y transparencia informativa.

· los criterios de confidencialidad y/o secreto bancario.

En lo que respecta a los bancos de propiedad estatal el proyecto estableceque cualquiera sea la persona jurídica de carácter público que ejerza el controlde su capital, ellos estarán sometidos a las normas de esta ley y sus reglamen-taciones sin excepción de ninguna naturaleza. Estas entidades no podrán cele-brar operaciones de crédito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficiode personas de los Estados Nacionales, Provinciales o Municipales o de lasentidades autárquicas de objeto bancario o financiero propiedad o controladapor cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolu-ción fundada dictada por la Superintendencia.

La captación de depósitos, el otorgamiento de créditos y cualquier otro ser-vicio bancario que pudieran ser calificados – por decreto del Poder EjecutivoNacional – de servicio público (como podría ser el caso de una cuenta básicapara cobros y pagos) será prestada o llevada a cabo por el o los bancos públi-cos que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allíse establezcan. La calificación de servicio público ha sido históricamente re-servada a actividades en las que se entiende que el oferente o prestador no debepoder ejercer el «derecho de admisión o exclusión». Típicamente se trata delas redes de telefonía fija, energía eléctrica, gas, caminos, transporte y otrosservicios en los que existe uno solo o muy pocos prestadores. Este no es el casode los mercados financieros, en los que existe una muy amplia competencia.Por otra parte, en la actividad de acordar financiaciones la selección es un de-recho inherente y crucial para los oferentes.

En cuanto a la actividad de intermediación financiera no bancaria, la dis-tinta naturaleza de los riesgos asumidos por los intermediarios, las diferentesexigencias que de ello resultan en materias de liquidez (encajes) y solvencia (ca-pitales) y la ausencia de garantías y privilegios especiales para quienes inviertansus ahorros a través de estos intermediarios, son todos factores que justifican quesu supervisión sea ejercida por un órgano específico. Ahora bien, dado que losintermediarios no bancarios (actividad a veces referida como «banca de inver-sión») comercializan instrumentos que compiten con los emitidos por los ban-cos y pueden adquirir dimensiones tales que los conviertan en actores sistémi-


cos134, es necesario que su organismo específico de supervisión mantenga infor-mado de manera plena y permanente al banco central – en su carácter de super-visor general de los mercados financieros – y a la superintendencia de bancos,sobre los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administrados.

La estructura y facultades de las autoridades regulatorias y de supervisión,así como el perfeccionamiento de los mecanismos legales para la resoluciónde situaciones de iliquidez y/o de insolvencia de estas firmas son parte centraldel proyecto.

El proyecto asigna al banco central la responsabilidad por el mantenimientode la estabilidad de la moneda y el ejercicio de la política monetaria y crediti-cia general. En este marco y considerando el carácter monetario y crediticiode muchos de los instrumentos originados y/o negociados por los intermedia-rios bancarios y no bancarios que actúan en los diversos mercados financie-ros, el proyecto asigna al banco central un rol de supervisor general («generaloversight») del sistema financiero.

No será el banco central, sin embargo, quien emitirá las normas pruden-ciales ni quien supervisará su cumplimiento, sino las superintendencias res-pectivas, las que serán entidades autárquicas dependientes del Poder Ejecuti-vo Nacional a través del Ministerio de Economía y Finanzas de la Nación. Peroel banco central dispondrá de la información necesaria para evaluar la liqui-dez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con las superin-tendencias específicas las políticas macro y microprudenciales que juzgue apro-piadas. Así, la estructura de supervisión del sistema financiero quedará integradade acuerdo al siguiente esquema:

Banco central: Responsable de la estabilidad de la moneda, lapolítica monetaria y crediticia agregada y la supervisión general

(general oversight) de todos los mercados financieros

Superintendencia Superintendencia de otros Superintendenciade bancos intermediarios y mercados de Seguros

financieros (CNV)

Para minimizar la ocurrencia de arbitrajes regulatorios135, la ley proyecta-da faculta a la autoridad a que limite la participación de las firmas bancarias

134 Se entiende por intermediario bancario o no bancario sistémico a aquel que por su dimensiónpuede llegar a afectar al conjunto de los mercados en casos de ilquidez y/o insolvencia.


en otros mercados financieros, como el de los seguros, los fondos de pensio-nes, las firmas bursátiles y la originación y distribución de participaciones enfideicomisos.

3.2. Principios que guiarán la resolución y/o reestructuración de institu-ciones fallidas

En el punto primero de este documento quedó en claro – desde un puntode vista conceptual – lo crucial que es la moderación en ciertas políticas pú-blicas (fiscales, monetarias) y la firmeza en otras (defensa de los derechos depropiedad y ejecución de contratos) para lograr un razonable desarrollo de lasinstituciones y mercados de crédito. El rol primordial de este en la generacióny sostenimiento de la actividad económica explica, por otra parte, el crecienteinvolucramiento de los gobiernos en la actividad financiera a lo largo del sigloXX. Dicho involucramiento no fue solo de carácter regulatorio, sino tambiéncomo participante directo (a través de bancos y otras instituciones financie-ras) y – más importante todavía – como garante y estabilizador de la activi-dad. En esta última materia, con la esperanza de minimizar la disrupción delos canales de crédito se invirtieron en muchas oportunidades cuantiosos re-cursos fiscales extraídos de toda la sociedad toda, vulnerándose además el sanoprincipio de disciplina de mercado que sostiene que las pérdidas no deben sersocializadas, sino soportadas por sus responsables.

El presente proyecto de ley le otorga a la autoridad la facultad de liquidar orescatar (por vía de saneamiento, reestructuración, etc.) instituciones fallidas oen peligro inminente, pero la decisión de balancear los riesgos (el llamado «riesgomoral» vs. el eventual costo agregado para la economía de no rescatar institu-ciones) no queda solo en cabeza de las superintendencias, sino que será respon-sabilidad de un Consejo integrado por estas, el Banco Central y el Ministerio deEconomía. Queda establecido como un principio central de para este Consejoque en los casos de saneamiento o reestructuración, las medidas a adoptar esta-rán orientadas a la preservación de los sistemas de pagos, el ahorro y los fondospúblicos, pero no al rescate de grandes inversores y accionistas.

En los casos de instituciones que no alcancen a cubrir las exigencias mí-nimas de liquidez y solvencia fijadas, las respectivas superintendencias podránfijarles plazos perentorios para su encuadramiento o proceder a su saneamien-to o liquidación, según lo aconsejen las circunstancias, en consulta – como seseñaló – con el Ministerio de Economía y el Banco Central.

135 Se entiende por arbitraje regulatorio la práctica de evadir regulaciones más estrictas en unmercado simulando actividades pertenecientes a otro mercado menos regulado.


Tanto para uno como en otro caso (liquidación o saneamiento), se propo-nen garantías, privilegios de cobro y mecanismos y procedimientos basadostanto en la experiencia argentina como en la de otros países y guiados por lossiguientes principios y criterios:

- La protección de la estabilidad de los sistemas financieros y de la conti-nuidad de los servicios de pagos serán los objetivos prioritarios.

- Se hará el mayor esfuerzo por preservar la confianza del público ge-neral en las instituciones financieras, pero poniendo especial cuidadoen no ofrecer protección ni garantías a los inversores de mayor tama-ño y sofisticación, así como a los accionistas o propietarios de las ins-tituciones fallidas.

En los casos de saneamiento las alternativas que cada superintendencia po-drá evaluar y emplear serán las siguientes:

a) Excluir activos y pasivos y transferir su propiedad (o las acciones re-presentativas de su propiedad) a un tercero.

b) Excluir activos y pasivos y transferir transitoriamente su propiedad auna institución perteneciente a la autoridad regulatoria o

c) Transferir transitoriamente la totalidad de las acciones y el control ala autoridad regulatoria.

SECCIÓN PRIMERA

FINALIDADES, CARACTERÍSTICAS Y ESTRUCTURA DEL SISTEMAFINANCIERO Y, EN PARTICULAR, DEL SISTEMA FINANCIERO

BANCARIO.

Artículo 1Finalidades de la ley

Son finalidades de esta ley:(1) Promover la estabilidad general del sistema financiero, creando a ese efecto

el Consejo Nacional para la protección y defensa de la estabilidad del Sis-tema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo) con las funciones ypoderes enumerados más adelante.

(2) Estimular la confianza del público en las instituciones financieras que ope-ran en la República, cualquiera sea su forma jurídica, el carácter públicoo privado que invisten y las funciones que desarrollan.


(3) Promover la comprensión del público del funcionamiento del sistema fi-nanciero, incluyendo, en particular la inteligencia de los beneficios o ries-gos asociados con los diferentes tipos de inversión.

(4) Proteger a los consumidores de servicios bancarios en los términos de laLey correspondiente.

(5) Prevenir y reprimir los delitos realizados con ocasión de operaciones fi-nancieras, y de la administración de instituciones que formen parte del sis-tema financiero, y de cualquier actividad prevenida por las leyes de casti-go y persecución del lavado de activos.

(6) Garantizar un grado de competencia en el mercado tal que optimice la efi-ciente prestación de servicios financieros y el continuo proceso de mejo-ras e innovaciones.

Artículo 2Órganos y agentes del sistema financiero y bancario

Son órganos y agentes del sistema financiero y bancario:(1) El Consejo Nacional para la protección y defensa de la estabilidad del Sis-

tema Financiero y Bancario Nacional (el Consejo),(2) El Banco Central de la República Argentina,(3) La Superintendencia de Entidades Financieras y Bancarias(4) La Comisión Nacional de Valores, y(5) La Superintendencia de Seguros.

Artículo 3Sobre el Consejo Nacional para la protección y defensa de la Estabilidad

del Sistema Financiero y Bancario Nacional (El Consejo)

(1) El Consejo estará constituido por los siguientes miembros y presidido porel Ministro de Economía. Cada miembro tendrá un voto. El Presidente ten-drá el voto de desempate. Los miembros durarán seis años en sus cargos.Los miembros son:1. El Ministro de Economía de la Nación,2. El Presidente del Banco Central,3. El Presidente de la Comisión de Valores,4. El Superintendente de Seguros de la Nación,5. El Superintendente de Entidades Financieras y Bancarias,6. Dos (2) miembros de la Comisión Bicameral del Congreso de la Nación.


7. Un miembro designado por el Presidente de la República, con con-sentimiento del Senado de la Nación, que no tenga relación de fun-cionario ni sea contratado por ningún poder público nacional o pro-vincial al tiempo de su nombramiento, con especial versación yantecedentes en asuntos financieros públicos o privados.

(2) Sin perjuicio de lo anterior, integrarán el Consejo los siguientes miembros,sin voto, pero tendrán derecho de participar en las reuniones con voz y paracumplir función de asesoramiento,a. un representante de los Bancos Públicos que será electo para tales fun-

ciones por los bancos públicos nacionales o provinciales (incluido,entre estos, el Banco de la Ciudad de Buenos Aires),

b. un representante de los bancos cuyo capital sea mayoritariamente pro-piedad de residentes en la República Argentina, y

c. un representante de los Bancos cuyo capital sea mayoritariamente pro-piedad de personas públicas o privadas con domicilio en el exterior.

(3) El Consejo podrá designar comisiones de profesionales o técnicos paraaconsejarlo en cualesquiera materias que lleguen a su conocimiento.

(4) El Consejo se reunirá por convocatoria que curse su Presidente o por unamayoría de miembros con derecho a voto, al menos una vez cada dos me-ses, establecerá su reglamento interno y resolverá por mayoría de votosde miembros presentes en la respectiva reunión.

(5) El Consejo tiene por funciones y deberes,· Identificar riesgos y peligros para la estabilidad financiera de la Na-

ción, derivados de la iliquidez, insolvencia, necesidades significati-vas financieras o el posible colapso de grandes unidades financieraspúblicas o privadas, interconectadas o no funcionalmente o de secto-res ajenos a los mercados financieros o de crisis externas que afectenla estabilidad de los mercados financieros nacionales,

· Promover la disciplina del mercado bancario,· Eliminar expectativas de parte de accionistas, directivos o asesores o

acreedores en acciones de parte del Estado que protejan sus intereseso elimine o amengüe sus pérdidas en caso de quiebra de sus respecti-vas empresas o entidades financieras,

· Responder a amenazas para la estabilidad del mercado financiero na-cional.

(6) El Consejo podrá recibir o requerir que se le someta informaciones o do-cumentos por parte de cualesquiera organismos del sector público, inclui-do el Banco Central y los bancos oficiales, así como de las entidades fi-


nancieras o no financieras públicas o privadas, en tanto no se oponga a ellolegislación explícita.

(7) El Consejo deberá:· Recoger, clasificar y ordenar información sobre las entidades del sector

público, financiero o no financiero, entidades financieras públicas oprivadas a fin de evaluar los riesgos que pueda sufrir el sistema finan-ciero nacional.

· Proveer dirección y solicitar informaciones y análisis de cualquier or-ganismo nacional o provincial con el propósito de justificar las con-clusiones a las que lleguen en virtud de sus trabajos.

· Vigilar los mercados de servicios financieros a fin de identificar even-tuales causas de inestabilidad.

· Hacer el seguimiento de propuestas de regulación financiera en el pla-no nacional e internacional, buscando la adopción de las mejores prác-ticas para todas las áreas operativas, administrativas, comerciales, detecnología y otros aspectos relevantes. Con el objetivo de fortalecerla integridad, eficiencia, competitividad y estabilidad de los merca-dos financieros nacionales, será su función, además aconsejar al Con-greso de la Nación para impulsar legislación acorde.

· Recomendar a todos los miembros del Consejo con facultades y de-beres de supervisión, las prioridades y principios a los que habrá deajustarse las actividades de supervisión de cada uno.

· Identificar brechas y vacíos o defectos en las regulaciones que pue-dan poner en riesgo la estabilidad financiera de la nación.

· Hacer recomendaciones a la Superintendencia de Entidades Financie-ras y cambiarias en lo concerniente al establecimiento de reglas pru-denciales sobre capital de riesgo, liquidez, capitales contingentes, pla-nes de saneamiento, límites a la concentración del crédito.

· Identificar conductas o comportamientos relevantes en relación conla protección de la estabilidad sistémica.

· Revisar y someter al Consejo trabajos, criterios y comentarios respectode principios y prácticas de contabilidad.

· Proporcionar un espacio para la discusión y el análisis de desarrollosen los mercados financieros nacionales e internacionales y en temasde regulación financiera.


Artículo 4Dependencia del Consejo y coordinación entre sí de los organismos y

agentes del sistema financiero

(1) El Consejo depende del Poder Ejecutivo Nacional(2) El Banco Central de la República Argentina (BCRA) tendrá por objeto,

las potestades, funciones, deberes y actividades las que determine su Car-ta Orgánica y leyes modificatorias y complementarias, en tanto no seanmodificadas por la presente ley. En particular, el Banco Central es respon-sable por el mantenimiento de la estabilidad de la moneda, de su valor ypor el ejercicio de la política monetaria, crediticia y cambiaria general. Portodo ello, el Banco Central tendrá las facultades y responsabilidades desupervisión general de todos los mercados financieros nacionales. Dispon-drá de toda la información necesaria producida, originada o conservadapor las demás instituciones que forman parte del sistema a fin de evaluarla liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con laSuperintendencias específicas las políticas de cualquier nivel que juzgueapropiadas.

(3) En particular, la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias,hasta la fecha tenida como un organismo desconcentrado dentro del BCRA,quedará transformado en una Entidad Autárquica dependiente del PoderEjecutivo Nacional, con las funciones y competencias que esta ley le atri-buye. Su principal objeto consistirá en el control y vigilancia de las enti-dades financieras y cambiarias.

(4) La Superintendencia de Entidades Financieras y cambiarias (la Superinten-dencia) emitirá las normas que regulan la actividad de cada una de las acti-vidades tanto en los aspectos estructurales e institucionales como en los as-pectos económicos y financieros, en particular las normas sobre riesgos,fraccionamiento y graduación del crédito, relación entre activos y capital yentre pasivos y capital, materias en las que deberá ajustarse, en la medidade lo posible, a las pautas dictadas por los comités y/o grupos de países einstituciones intergubernamentales de las cuales la Argentina es parte. LaSuperintendencia podrá determinar los niveles de liquidez y solvencia y losplazos para proceder a liquidar o reestructurar a los intermediarios actuan-tes que no alcancen o no quieran alcanzar aquellos niveles.

(5) Los intermediarios financieros no bancarios estarán sujetos a la ComisiónNacional de Valores. La Comisión mantendrá informado permanentementeal Banco Central, como supervisor general de todos los mercados finan-


cieros los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administradospor los intermediarios financieros.

SECCIÓN SEGUNDA

CREACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y ENTIDADESFINANCIERAS COMO ENTIDAD AUTÁRQUICA, DEPENDIENTE DELPODER EJECUTIVO NACIONAL CON JURISDICCIÓN EN TODO EL

TERRITORIO DE LA REPÚBLICA.

Artículo 5Administración y facultades de la Superintendencia de bancos e institu-

ciones financieras

Artículo 5.1: Créase la Superintendencia de Bancos y Entidades Finan-cieras que será una entidad autárquica perteneciente al sector público nacio-nal dependiente del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Eco-nomía y Finanzas de la Nación.

Artículo 5.2: La Superintendencia será regida por esta Ley, las reglamen-taciones que pueda dictar con el mismo objeto el Poder Ejecutivo Nacional.No se le aplicarán las normas generales o especiales dictadas o que se dictenpara el sector público nacional.

Artículo 5.3: La Superintendencia tendrá por principal objeto la fiscali-zación de todos los bancos y entidades financieras, públicos o privados, auto-rizados para operar como tales en territorio de la República Argentina. Le co-rresponderá también la fiscalización de las empresas que tengan por objeto laemisión u operación de tarjetas de crédito o de pago o de débito o cualquierotro sistema similar siempre que dichos sistemas impliquen que el emisor delas tarjetas contraiga habitualmente obligaciones de dinero para con el públi-co o ciertos sectores o grupos específicos de él.

Tendrá capacidad legal suficiente para desempeñarse como administradoro fiduciario de fondos públicos o privados creados con el objeto de proveerrecursos para estabilizar el sistema financiero o para atender en caso de crisisindividuales de entidades financieras la devolución o garantía de los depósi-tos constituidos en dichas entidades.

Artículo 5.4: La Superintendencia será administrada por un consejo for-mado por tres miembros que presidirá el Superintendente. Todos ellos serándesignados por el Poder Ejecutivo Nacional y no podrán ser removidos sin pre-vio acuerdo del Senado de la Nación.


Artículo 5.5: Otras disposiciones vinculadas con la organización, gobier-no y personal de la Superintendencia. Prohibiciones e incompatibilidades delos funcionarios de la Superintendencia.

Artículo 5.6: El financiamiento del presupuesto anual de la Superinten-dencia estará a cargo de las entidades fiscalizadas.

Artículo 5.7: El Superintendente tendrá la representación legal, judicial yextrajudicial de la Superintendencia y podrá ejecutar los actos y celebrar los con-tratos que sean necesarios o convenientes para el cumplimiento de sus fines.

El Superintendente comunicará al Ministerio Público o a los funcionariosjudiciales que corresponda los hechos que en su criterio pudieran constituir de-lito de los cuales tome conocimiento con motivo del ejercicio de su funciónfiscalizadora en el ámbito de cualquier persona sometida a su control o vigi-lancia.

En caso de ejercerse acciones judiciales en contra del Superintendente ode funcionarios dependientes de la Superintendencia por actos u omisiones enel ejercicio del cargo, la Superintendencia deberá hacerse cargo del costo dela defensa del funcionario sometido a juicio, en razón de lo previsto en esteArtículo. Esta defensa será proporcionada incluso cuando el funcionario hu-biera cesado en el ejercicio de su cargo por cualquier causa salvo si hubierasido condenado por sentencia firme. En todos los casos el funcionario desig-nará a su defensor a su puro arbitrio.

Artículo 5.8: La Superintendencia quedará sometida al control y fiscali-zación de la Auditoría General de la Nación exclusivamente en lo que concierneal examen de sus cuentas de gastos. Sin perjuicio de ello, la Superintendenciadeberá contratar los servicios de una auditoría externa que será seleccionadapor concurso de antecedentes entre las firmas de auditoría de primera línea queoperen en el país. Las firmas auditoras así seleccionadas no podrán tener a sucargo dicha auditoría por más de tres ejercicios económicos.

Artículo 5.9: Fiscalización y poderes normativos. Corresponderá a la Su-perintendencia la fiscalización de los bancos y entidades financieras sobre elcumplimiento de sus leyes, reglamentos, estatutos y otras disposiciones querijan las actividades de los bancos y entidades financieras. La Superintenden-cia aplica e interpreta las leyes, reglamentos, y demás normas que regulan alos bancos y entidades financieras.

Podrá también examinar todos los negocios, bienes, documentos, cuentasy correspondencia de las instituciones que fiscalice y requerir todos los ante-cedentes y explicaciones que juzgue necesarios para conocer la forma en queadministran sus negocios, el grado de seguridad y prudencia con que hayan


invertido sus fondos y sobre cualquier otro punto que considere pertinente co-nocer.

Podrá también impartirles instrucciones y adoptar las medidas que juzgueconvenientes para resguardar el interés de los depositantes u otros acreedoresy el interés público.

La Superintendencia podrá ejercitar las facultades que esta Ley le otorga des-de el nacimiento de una institución fiscalizada hasta el fin de su liquidación.

Artículo 5.10: Sin perjuicio de las normas que protegen el secreto banca-rio, la Superintendencia dará a conocer al público, trimestralmente, informa-ción relativa a las inversiones y demás activos de las instituciones fiscalizadasy su clasificación y evaluación. Los informes deberán comprender a todas lasentidades referidas. La Superintendencia podrá mediante instrucciones gene-rales imponer a las entidades fiscalizadas la obligación de entregar al públicoinformación sobre las mismas materias.

La Superintendencia podrá facilitarles a firmas especializadas en la eva-luación de las instituciones financieras la nómina de los deudores de los ban-cos, los saldos de sus obligaciones y las garantías que hayan constituido. Loanterior sólo procederá cuando la Superintendencia haya aprobado su inscrip-ción en un registro especial de evaluadores, y la información que obtengan deeste modo será estrictamente confidencial.

Artículo 5.11: La Superintendencia fijará las normas generales para la pre-sentación de balances y otros estados financieros de las instituciones fiscali-zadas.

Artículo 5.12: Poderes de la Superintendencia frente a instituciones en cri-sis. Se presumirá que una entidad financiera presenta inestabilidad financierao administración deficiente si ocurriere cualquiera de los siguientes aconteci-mientos o ambos simultáneamente: (a) arroja pérdidas que superen el 10% delcapital integrado y reservas iniciales durante tres o más estados financierosmensuales; (b) haya requerido asistencia financiera del Banco Central de laRepública Argentina en tres meses durante un año; (c) haya pagado tasas deinterés que superen en un 30% la tasa promedio de las instituciones financie-ras de su misma especie en el curso de tres meses durante un año; (d) haya su-frido, por parte de sus auditores externos, observaciones graves relacionadascon los indicadores financieros o de gestión de la entidad.

Los directores, gerentes, administradores o apoderados que realicen algu-na de las operaciones prohibidas por la Superintendencia serán pasibles de san-ciones penales y deberán responder con sus bienes por las pérdidas que dichasoperaciones ocasionen a la empresa.


Artículo 5.13: La Superintendencia podrá aplicarles a las entidades quehubieran contravenido alguna de las regulaciones establecidas las siguientessanciones disciplinarias, de acuerdo a la reglamentación de la presente ley:

(i) advertencia(ii) multa(iii) prohibición de ciertas operaciones o actividades(iv) suspensión temporal de alguno de sus directivos, con o sin la desig-

nación de un administrador provisional(v) revocación de la autorización para funcionar,Podrá asimismo prohibir o limitar el pago de dividendos de la entidad in-

fractora.

SECCIÓN TERCERA

DE LOS BANCOS Y DE LA ACTIVIDAD BANCARIA

Artículo 6Definición de bancos y actividades propias

6.1 Definición de banco. A los fines de esta ley se entiende por banco laspersonas jurídicas que, previa autorización de la Superintendencia de En-tidades Financieras y de cualquier autoridad pública competente, celebranprofesional y habitualmente, operaciones de banco o actividad de inter-mediación bancaria, tal como estas expresiones son definidas en esta leyy en las reglamentaciones que en consecuencia se dicten.

6.2 Operaciones bancarias fundamentales. Las operaciones de banco sonaquellas en virtud de las cuales una persona jurídica(i) recibe y/o solicita fondos o recursos del público quedando obligada a

su restitución en un plazo determinado, o inmediatamente ante el re-querimiento de devolución efectuado por la persona que entregó losfondos o recursos, o por el cesionario del derecho a reclamar la devo-lución, entrega o pago,

(ii) otorga préstamos o créditos bajo cualquier forma jurídica,(iii) efectúa, gestiona o interviene en el pago de obligaciones dinerarias

de terceros con terceros.6.3 Fondos o recursos recibidos del público. Son las sumas de dinero o los

derechos a percibir sumas de dinero en cualquier moneda, que un bancoreciba de terceros, bajo la forma de depósitos, con derecho a disponer a su


sólo arbitrio de dichos fondos o recursos, pero con obligación de restituir-los, con más las sumas de intereses y/o ajustes pactados, en un plazo detiempo determinado y en las demás condiciones que establezca la regla-mentación que al respecto dicte oportunamente la Superintendencia.

6.4 Créditos u operaciones de crédito. A los fines de esta ley se entiendepor operación de crédito todo acto por el cual un banco entrega o pone opromete poner fondos o recursos a título oneroso a disposición de otrapersona, o asume, en interés de esta, un compromiso de desembolsar di-chos fondos en manos de un tercero pero para la cuenta de la persona querecibe la promesa de tener los fondos a disposición, tal como ocurre encaso de avales, fianzas, garantías o cauciones.

6.5 Medios o instrumentos de pago. A los fines de esta ley se consideranmedios o instrumentos de pago todos los bienes materiales o inmaterialesque permiten que una persona ceda o transfiera a otra la propiedad y/oposesión de recursos monetarios con efecto cancelatorio de obligacioneso deudas en cabeza del receptor de tales bienes.

6.6 Operaciones auxiliares. Los bancos podrán realizar las siguientes opera-ciones auxiliares o conexas a su actividad principal:1. Operaciones de cambio de moneda extranjera,2. Operaciones sobre oro o metales preciosos, amonedados o no amo-

nedados.3. La suscripción, compra, gestión, colocación, custodia y venta de va-

lores mobiliarios o de cualquier otro producto financiero, en las con-diciones que fijen las reglamentaciones.

4. Asesorar en materia de gestión financiera, ingeniería financiera y pres-tar, de manera general, todos los servicios destinados a facilitar la evo-lución económica y financiera de empresas en las condiciones y conlas responsabilidades que precise la reglamentación.

5. Las operaciones previstas en el numeral 3 anterior tendrán los limitesque la reglamentación establezca y deberán, siempre, ser de dimen-siones proporcionadas en relación al conjunto de las actividades ha-bituales del banco bajo el riesgo de perder la autorización para fun-cionar como tal por inadecuación de la operatoria. Además deberánevitar: perjudicar, restringir o deteriorar el juego de la libre concurren-cia sobre el mercado en el que se transen los títulos de que se trata.

6.7 Bancos públicos. Las disposiciones de esta sección tercera de esta ley se-rán de aplicación estricta a los bancos públicos nacionales, provinciales omunicipales, incluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, cualquiera


sean las disposiciones de las respectivas cartas orgánicas que regulen lacreación o el funcionamiento de estas instituciones.

6.8 Ley aplicable. Las operaciones celebradas por las entidades contempla-das por esta ley serán regidas por las leyes que las partes libremente ha-yan acordado, incluso cuando la ejecución de dichas operaciones debierallevarse a cabo en territorio de la República Argentina.

Artículo 7Prohibiciones

7.1 Ninguna persona física o jurídica podrá, sin autorización previa y explíci-ta de la Superintendencia de Entidades Financieras, realizar habitualmen-te como actividad principal o exclusiva las actividades de captación derecursos o fondos y la prestación de créditos, o cualesquiera una de estasdos actividades.

7.2 Quedan excluidas de la disposición del párrafo 7.1 anterior las empresasaseguradoras o reaseguradoras y las entidades sin fines de lucro que con-forme a sus estatutos y por motivos de orden social y bien común acuer-den préstamos en condiciones preferenciales a determinadas categorías depersonas o de empresas. Quedan igualmente excluidos los fondos comu-nes de inversión, las empresas que otorguen préstamos de carácter excep-cional a sus empleados o trabajadores, o adelantos con garantía de sus ha-beres habituales y cualquier otra persona que otorgue préstamos o anticiposcomo actividad auxiliar, secundaria o subordinada a su objeto principal.

7.3 Las prohibiciones establecidas en los artículos anteriores no impiden queen el marco de su actividad profesional las empresas de bienes o serviciosconvengan con sus contratantes postergaciones o avances de pagos, emi-tir valores mobiliarios o títulos de deuda en el marco de las reglamenta-ciones que dicten los organismos competentes para regular el sector dedeuda de los mercados de capital, emitir bonos u otros títulos de deudapara la compra de un bien o de un servicio determinado producido u ofre-cido por ella.

7.4 No podrá ser miembro del directorio o del Consejo de Vigilancia o de laComisión Fiscalizadora de un banco, ni por sí o por persona interpuesta,ni administrar, dirigir o gerenciar por cualquier título un banco o ser apo-derado con facultades suficientes para comprometer por cualquier títuloal mencionado banco, quien:7.4.1 haya sido objeto de una condena en sede penal,


7.4.2 o hubiera merecido pena de multa o inhabilitación por parte de lasautoridades que con arreglo a esta ley controlan el mercado finan-ciero y bancario,

7.4.3 o hubiera sido condenado por autoridades competentes de un paísextranjero por los mismos delitos o infracciones mencionados en7.4.1 y 7.4.2 anteriores.

7.4.4 o hubiera caído en quiebra,7.4.5 o hubiera sido inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas

7.5 Queda prohibido la utilización de las expresiones banco, bancario o análo-gas en cualquier idioma, que induzcan a creer que la persona a la que setrate está autorizado por las autoridades competentes para llevar a cabolas actividades contempladas en esta ley.

Artículo 8Sobre el interés público de la actividad bancaria, el servicio público y los

bancos oficiales nacionales o provinciales

8.1 Las personas y actividades que forman la esencia de esta ley son de inte-rés público. Esta declaración servirá para interpretar las normas de estaley y los tribunales de la Nación, o de las provincias, llamados a aplicarlas disposiciones aquí contenidas deberán tener en cuenta el carácter al quese hace referencia.Los bancos públicos u oficiales, cualquiera sea la persona jurídica de carác-ter público que ejerce el control de su capital, están sometidas a las normasde esta ley y sus reglamentaciones sin excepción de ninguna naturaleza. ElEstado Nacional promoverá por ante los tribunales competentes las accio-nes pertinentes en caso que cualquier entidad que revista la condición deBanco Publico se niegue a acatar las disposiciones de la presente o resistalos actos de autoridades competentes dictados en ejercicio de las potestadesy facultades investidas en aquéllas en función de la presente Ley

8.2 Los poderes públicos nacionales, provinciales y municipales se abstendránde aplicar cargas, sanciones, obligaciones y/o servicios especiales a lasentidades contempladas por esta ley so pretexto de que las mismas desa-rrollan una actividad clasificable como servicio público o cuya naturalezapuede ser reconducida o considerada como actividad propia estatal. Enparticular no exigirán a los bancos la prestación de créditos a determina-da categoría de personas, en determinadas circunstancias, y bajo ciertascondiciones económicas. Tampoco autorizarán la devolución de los aho-


rros o recursos o fondos que hayan captado del público en moneda o encondiciones distintas a las que libremente pactaron al recibir de terceroslos recursos mencionados. Por lo tanto, el carácter de interés público nosubroga ni sustituye el original interés privado entre las partes contratan-tes, es decir el banco y sus clientes.La captación de depósitos o el otorgamiento de créditos, que por la natu-raleza de las personas, o las circunstancias especiales que rodeen la asis-tencia crediticia pudieran ser calificadas por decreto del Poder EjecutivoNacional (previa dictamen favorable de la Superintendencia) de serviciopúblico en relación con la persona de los tomadores de crédito o de losdepositantes, será prestada o llevada a cabo por el o los Bancos Públicosque el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allíse establezcan.

8.3 A los efectos de esta ley se entenderá por banco público toda persona jurí-dica que sea controlada por una persona o entidad perteneciente al sectorpúblico nacional o provincial, municipal o de otra esfera de actuación, in-cluido el Banco de la Ciudad de Buenos Aires. Las leyes de la jurisdic-ción a las que pertenezca un banco público determinado podrán imponera éste la prestación de sus servicios a favor de las personas que la mismadetermine y en las condiciones que ella establezca, siempre que dicha dis-posiciones no violenten las garantías de igualdad, prohibición de estable-cer aduanas o restricciones al comercio interjurisdiccional, o las normassobre solvencia y liquidez de las entidades que haya dictado con caráctergeneral la Superintendencia de bancos.

8.4 Los Bancos Públicos no podrán celebrar operaciones de crédito de cual-quier tipo o naturaleza a favor o beneficio del Estado Nacional o de laspersonas de los Estados Provinciales o Municipales, o de las entidadesautárquicas de objeto bancario o financiero, propiedad o controlada porcualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolu-ción fundada de la Superintendencia, se autorizara. Estas autorizacionesdeberán ser, bajo pena de nulidad, a favor de personas singulares, por mon-tos determinados y por plazos cortos. No podrán repetirse en el plazo dedos años contados desde el reembolso íntegro de la operación de créditoautorizada. A los efectos de esta norma, el Banco Central de la RepúblicaArgentina no será considerado Banco Público, rigiéndose las relacionesde crédito que pueda establecer con el Estado Nacional y los Provincialeso Municipales por las disposiciones de su Carta Orgánica.


Artículo 9Autorización

9.1 Las entidades comprendidas en esta ley no podrán iniciar sus actividadessin previa autorización de la Superintendencia de Bancos y Entidades Fi-nancieras. También se requerirá dicha autorización para la fusión de enti-dades o para la transmisión de todas sus carteras.

9.2 Para autorizar el funcionamiento de dichas entidades o para denegar laautorización, la Superintendencia deberá considerar los elementos técni-cos y financieros del proyecto así como los antecedentes y capacidades delos solicitantes, y deberá considerar el impacto general sobre el sistemafinanciero. La Superintendencia podrá limitar la autorización a solo algu-nas de las operaciones proyectadas por el solicitante, y deberá expedirsedentro de los primeros 4 (cuatro) meses de recibida la solicitud.

9.3 La Superintendencia deberá preparar y mantener actualizada una lista delas entidades autorizadas, que será publicada en el Boletín Oficial.

9.4 Las entidades deberán contar con un monto de capital pagado y reservas se-gún lo que establezca la Superintendencia de bancos y entidades financieras.

9.5 La Superintendencia podrá revocar la autorización para funcionar deuna entidad financiera ya sea a pedido de esta o bien cuando dicha en-tidad no cumpla con las exigencias que le son debidas, o como resul-tado de una sanción disciplinaria. También cuando no haya comenza-do sus actividades pese a haber recibido la autorización en un plazo de12 meses o cuando haya dejado de ejercer su actividad durante 6 me-ses o más.

SECCIÓN CUARTA

DEL SANEAMIENTO DEL SISTEMA, DE LAS ENTIDADESSINGULARMENTE CONSIDERADAS Y DE LA LIQUIDACIÓN POR

QUIEBRA. GARANTÍA DE DEPÓSITOS.

1. Objeto de esta Sección y Principios especiales de las normas sobre eltratamiento de la insolvencia efectiva o probable de las entidades.

La Sección Cuarta de esta Ley tiene por objeto regular las situaciones enlas cuales una entidad financiera experimenta, o es altamente probable que ex-perimente, dificultades financieras y establecer la garantía de ciertos depósi-tos constituidos en las entidades.


Para la interpretación e inteligencia de esta Sección Cuarta se deberán te-ner en cuenta los siguientes principios especiales, con exclusión de cualquierotro, excepto de los principios generales del Derecho mencionados por el art.16 del Código Civil.

La legislación sobre Concursos y Quiebras no será de aplicación a la ma-teria disciplinada en esta Sección Cuarta, salvo cuando una norma de esta mismaLey explícitamente se refiera a ella, o la declare aplicable.

1.1 Exigencias de la estabilidad. La estabilidad del sistema financiero, fina-lidad última de esta ley, puede requerir, frente a la aparición de causas quepongan en peligro la estabilidad de todo el sistema,(i) la aplicación de medidas de saneamiento, con la extensión y particu-

laridades aquí previstas, o(ii) la liquidación y quiebra de bancos o entidades afectadas por las cau-

sas de inestabilidad.1.2 Noción de causa de inestabilidad. A los fines de esta Sección Cuarta, se

entiende por causa de inestabilidad cualquier situación de naturaleza pa-trimonial susceptible de provocar, por si, o en conjunción con otra u otrassituaciones, la cesación de pagos de una o más entidades.

1.3 Medida de saneamiento. Se entiende, también, a los fines de esta Sec-ción Cuarta, por medida de saneamiento o por saneamiento, la medida oconjunto de medidas, que tengan por objeto hacer subsistir en todo o enparte, la unidad de negocios afectada por una o varias causas de inestabi-lidad, a través de la aplicación de alguno de los remedios contempladosen esta Sección Cuarta, con independencia de la subsistencia de la formajurídica a cuyo amparo se desarrolló la unidad de negocios y del manteni-miento del cuerpo gerencial y de los accionistas.

1.4 El saneamiento como regla. Las medidas de saneamiento son la regla yel objetivo a perseguir para enfrentar una situación de inestabilidad de unaentidad o del sistema, mientras que la liquidación, en tanto tienda a la des-aparición de las unidades de negocio y/o entidades afectadas por causasde inestabilidad, es la excepción de la regla establecida por esta Ley.

1.5 Objetivo del saneamiento o de la liquidación. Sin perjuicio de lo ante-rior, el objetivo final perseguido tanto por el saneamiento como por la li-quidación es la protección de los depositantes y de los recursos o fondospúblicos que sean utilizados por las autoridades con competencia paragestionar o administrar las situaciones de emergencia individual o sisté-mica, por causa de inestabilidad financiera.


1.6 Autoridades públicas con competencia en la gestión del saneamientodel sistema o en la liquidación de entidades. Son el Consejo Nacionalpara la protección y defensa de la Estabilidad del Sistema Financiero yBancario Nacional, el Banco Central, y el Superintendente de Bancos. Parael caso de saneamiento o liquidación de sociedades de bolsa, la compe-tencia se extenderá también a la Comisión Nacional de Valores y para elde compañías de seguro, se lo hará con la Superintendencia de Seguros.

1.7 Las medidas de saneamiento son:a. la transferencia de todo o parte de la unidad de negocios de la entidad

afectada por una causa de inestabilidad,(i) a una persona de carácter privado, o(ii) a una persona del sector público financiero (la entidad recepto-

ra), existente o creada, a los efectos de recibir como patrimonio yadministrar los activos y, o pasivos de la unidad de negocios, y

b. el otorgamiento a favor de la entidad receptora de un préstamo capi-talizable, a opción del otorgante del préstamo, por un importe no su-perior a la diferencia positiva entre los pasivos y los activos de la uni-dad de negocios transferida.

1.8 Poderes de saneamiento. Su ejercicio.Las autoridades mencionadas en el párrafo 1.6 anterior son la únicas con com-petencia para ejercer los poderes de saneamiento a efectos de aplicar lasmedidas mencionadas en 1.7 anterior, en los casos y en las condiciones pre-vistas en esta Sección Cuarta de esta Ley. Sólo el Consejo resuelve una me-dida de Saneamiento o el petitorio de quiebra y liquidación de una entidad.1.8.1 Los poderes de saneamiento consisten en la capacidad para ordenar

a. la transferencia a favor de una entidad receptora determinada dela totalidad, y no menos de la totalidad, de las acciones o títulosque representen la totalidad del capital de la entidad afectada poruna causa de inestabilidad y, de existir, la totalidad de los títulosque representen o documenten derechos contra la entidad a reci-bir de la misma acciones liberadas, y

b. la transferencia de todo o parte de los activos de la entidad cuyosaneamiento se persiga, a favor de la entidad receptora, junto conla totalidad de los pasivos originados en depósitos a la vista o aplazo, en este último caso dentro y hasta el monto máximo quefije la reglamentación, y

c. el otorgamiento del o los préstamos mencionados en el párrafo1.7 anterior con las características allí mencionadas y de las fuen-tes u orígenes que más adelante se indican.


1.8.2 El ejercicio de los poderes de saneamiento está subordinado bajo penade nulidad al cumplimiento previo de las siguientes condiciones

a. La comprobación por parte de la Superintendencia y la declara-ción por ésta de que una entidad determinada no cumple(i) con condiciones esenciales tenidas en cuenta por la autori-

dad competente al tiempo de extenderle la autorización parafuncionar, o previstas como tales en los instrumentos de sucreación en caso de Bancos Públicos, o

(ii) con los requisitos básicos en materia de liquidez y solvenciaestablecidos por las reglamentaciones en consonancia conesta Ley, y

b. La comprobación por la Superintendencia y la declaración porésta, después de recabar la opinión del Banco Central y del Mi-nistro de Economía, de que en su opinión fundada, nada hace pen-sar que la entidad de que se trate haya de corregir las infraccio-nes a las condiciones establecidas al tiempo de su creación o, encaso de violación de normas de liquidez y solvencia, haya de re-cibir de terceros una asistencia financiera (incluido en tal conceptoaportes irrevocables de capital en efectivo) de tal magnitud quehaga desaparecer de manera efectiva e inmediata la probabilidadde la cesación de pagos de la entidad. No será considerado comoasistencia financiera, a los fines del cumplimiento de esta condi-ción, la prestación de recursos por parte del Banco Central o delEstado Nacional o de personas de carácter público con cargo alpresupuesto nacional o a fondos o fideicomisos creados para aten-der situaciones de iliquidez de entidades financieras.

1.9 Petición de declaración de quiebra y liquidación de una entidad.La Superintendencia, por orden del Consejo, podrá pedir al juez compe-tente la declaración de quiebra de una entidad siempre que se hayan cum-plido las siguientes condiciones,a. que a juicio de la Superintendencia, el Banco de que se trate está in-

curso en cesación de pagos, o que la cesación de pagos está próximaa ocurrir,

b. que la finalidad de esta Ley está mejor atendida por la quiebra de laentidad que por la aplicación de una medida de saneamiento,

c. que es justo y razonable que sea declarada la quiebra de la entidad.Se aplicará, en el caso aquí considerado, la Ley de Concursos y Quie-bras, salvo que podrá, una vez pedida la quiebra o habiendo sido de-


clarada ésta, dictarse una medida de saneamiento consistente en la ex-clusión de los activos de la entidad quebrada que, a juicio de la Su-perintendencia, deban ser transferidos a las personas públicas o pri-vadas que por mandato legal se hayan hecho cargo o atendido losdepósitos garantizados. Al decretarse la quiebra, el Tribunal designa-rá a la Superintendencia como Liquidador, con las facultades y debe-res que más abajo se establecen.

2. La Garantía de los depósitosAlcances2.1 El Estado Nacional responde por todos los depósitos a la vista, por el monto

total de los mismos y por los depósitos a plazo, gratuitos u onerosos, in-cluidos los intereses devengados, por hasta la suma que establezca la Re-glamentación, en caso de quiebra o liquidación de una entidad.

Exclusión2.2 Los depósitos realizados por una entidad en otra bajo cualquier forma y

plazo quedan excluidos de la garantía. Quedan también excluidos los De-pósitos constituidos en Bancos Públicos que cuenten con garantías esta-blecidas por Ley de las jurisdicciones que los crearon. Se excluye tambiéna los Depósitos que cuenten con garantías de personas públicas o priva-das o de fideicomisos constituidos con el fin de garantizar los depósitos oadministrar los procesos de saneamiento.

2.3 La transferencia de pasivos de una entidad en dificultades en el marco deun proceso de saneamiento conforme a las estipulaciones de esta Ley, noactualiza la garantía aquí establecida ni la hace exigible del Estado Na-cional ni de la entidad receptora de los pasivos ni de la entidad en cabezade la cual se encontraba el depósito transferido, aún cuando sea declaradala quiebra de ésta después de la transferencia.

2.4 El Banco Central no podrá financiar la garantía ni desembolsar el equiva-lente a la diferencia entre pasivos y activos de una unidad de negocios deuna entidad sujeta a medidas de saneamiento, salvo aplicando fondos es-peciales que el Banco Central administre fiduciariamente, y que se hayanconstituido con el propósito de garantizar los depósitos o apoyar financie-ramente la transferencia.

2.5 Es responsabilidad del Consejo difundir entre el público los términos ymodalidades de la garantía de los Depósitos aquí establecida.

2.6 La garantía de los Depósitos se financiará con un Fondo aportado por lasentidades financieras. El organismo que establecerá los aportes a realizar


por cada entidad al Fondo es la Superintendencia de Entidades Financie-ras, la que deberá diferenciarlos y graduarlos en función de indicadoresindividuales de riesgo. El organismo que administrará fiduciariamente elFondo y pagará las garantías cuando correspondiere es el Banco Central.Si los desembolsos exigidos por el ejercicio de la garantía excedieran losrecursos del Fondo, el Estado Nacional financiará subsidiariamente la di-ferencia con recursos del Tesoro Nacional.


REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL

BANCO CENTRAL

PROYECTO DE LEY

333REFORMA DE LA CARTA ORGÁNICA DEL BANCO CENTRAL

INTRODUCCIÓN

El Banco Central tiene, como rol primario, instrumentar la política mone-taria y, para dirigir el rumbo de ésta, su principal objetivo debe ser preservar lautilidad de la moneda que emite, de tal forma que sirva de reserva de valor,unidad de medida y medio de pago. En algunas naciones se establecen otrosobjetivos para el Banco Central, lo cual no tiene en cuenta que, al contar sola-mente con una sola herramienta, no es factible alcanzar una segunda meta sinresignar en forma parcial o total la primera. Es como pretender matar dos leo-nes con una sola bala; imposible. Por eso, lo ideal es que la política monetariatenga una única razón -preservar la utilidad de la moneda- ya que de esta for-ma se consigue la estabilidad necesaria para el mejor desarrollo de las activi-dades económicas de las personas y, además, la instrumentación de solucio-nes para los problemas que existan en otras áreas de la economía.

Cabe hacer una aclaración adicional: la política cambiaria es la contraca-ra de la política monetaria, por ello no hicimos una referencia expresa a la mis-ma. Al establecerse como objetivo preservar el valor de la moneda local, auto-máticamente queda determinada la estrategia cambiaria. Algunos prefierendeterminar el precio de la misma en términos de una divisa extranjera, lo cualimplica que la oferta de pesos debería responder a la demanda que exista a esetipo de cambio fijo. Otros consideran que lo que hay que preservar es su valoren términos de poder adquisitivo respecto a los bienes y servicios. En este caso,lo razonable es ir a un sistema de metas de inflación, lo cual en el caso argen-tino implicaría cumplir con dos artículos constitucionales:

«Art. 75.- Corresponde al Congreso:2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las

provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, propor-cionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defen-sa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribucionesprevistas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tenganasignación específica, son coparticipables (…).

11. Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras; y adoptarun sistema uniforme de pesos y medidas para toda la Nación.»

De esta forma, fijando las metas de inflación, serán los legisladores los quedeterminarán el porcentaje del impuesto inflacionario que pagaremos los ar-


gentinos, tal como dice el inc. 2 del art.75. Además, como se establece en elinc. 11, son ellos los que tienen que fijar el valor de la moneda, que, como vi-mos antes, es la inversa de su poder adquisitivo, cuya evolución se puede aproxi-mar con la inflación.

Resulta evidente de que para que puedan existir metas de inflación debehaber un organismo confiable que brinde estadísticas que permitan controlarsu cumplimiento. Por eso, si se avanzara en este rumbo, sería fundamental re-cuperar la credibilidad del INDEC, reestructurándolo, dándole autarquía yhaciéndolo depender del poder legislativo.

Para que el Banco Central pueda cumplir los objetivos establecidos en suCarta Orgánica, debe garantizarse a sus autoridades que tendrán una total in-dependencia del Poder Ejecutivo; ya que de esa forma se evita que el mismotienda a utilizarlo como fuente de financiamiento. Cuando el legislativo es elque determina el valor de la moneda, la independencia existe en cuanto a losinstrumentos que se pueden utilizar para lograr dicha meta. Luego, la legisla-tura debería tener las herramientas para que los funcionarios se hagan respon-sables y puedan ser sancionados si los objetivos fijados no se cumplieron.

En el caso de la presente propuesta de Carta Orgánica, se optó por mini-mizar la injerencia de los órganos políticos mediante la elección de los direc-tores en concursos públicos definidos por una Comisión Asesora. Este mismoorganismo propone la terna para cargos de presidente o vicepresidente, de laque elegirá el Poder Ejecutivo Nacional. De esa forma, se trata de maximizarlas posibilidades de que los miembros del directorio del Banco Central lleguena sus cargos por sus méritos profesionales y personales y no por injerencia defactores políticos.

La otra función que suelen tener los bancos centrales es la de regular elsistema financiero. Un principio básico que debe reconocerse es que el insu-mo principal de la banca es el ahorro de las personas o empresas. Por lo tanto,no es dinero de las entidades ni de los gobiernos. En este sentido, se deben ins-trumentar normas de funcionamiento para que los recursos que les fueron con-fiados sean administrados prudentemente. Por lo tanto, el Banco Central pue-de regular el límite de riesgo que se va a asumir con dichos recursos; pero nuncadeterminar cómo se usa o a qué tasa se toma o se presta. Estas son decisionesque han tomado los dueños de los ahorros al elegir la entidad a la que le con-fiaron la administración de sus fondos. El Banco Central sólo debe velar porla transparencia de la información que recibe el que toma la decisión de depó-sito y controlar que se cumplan las condiciones acordadas y las prudencialesque fijó la institución.


Capítulo INaturaleza y objeto

Artículo 1 – El Banco Central de la República Argentina (en adelante, «elBanco») es una entidad de derecho público con personería jurídica propia yplena capacidad pública y privada. En el desarrollo de su actividad y para elcumplimiento de sus fines actúa con autonomía respecto de la Administración,desempeñando sus funciones regida por las disposiciones de la presente ley ydemás normas legales concordantes.Artículo 2 – El Banco tiene su domicilio en la capital de la República. Puedenombrar corresponsales en el país y en el exterior.Artículo 3 – Es misión y responsabilidad primaria y fundamental del Directo-rio del Banco preservar el valor de la moneda.El Banco debe desarrollar una política monetaria y financiera destinada a sal-vaguardar las funciones del dinero como unidad de cuenta, instrumento de pagoy reserva de valor.En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera ni el Ban-co ni ningún miembro de su Directorio puede recabar o aceptar órdenes, indi-caciones o instrucciones de ningún otro organismo.El Banco debe ser consultado por las autoridades nacionales, provinciales omunicipales sobre cualquier iniciativa en los campos de su competencia. ElBanco puede emitir opinión a las autoridades nacionales, provinciales o mu-nicipales sobre materias en esos mismos campos.El Directorio del Banco no puede asumir obligaciones de cualquier naturalezaque impliquen condicionar o restringir el ejercicio de sus facultades legales.El Estado nacional garantiza las obligaciones asumidas por el Banco.Artículo 4 – Son, además, otras funciones del Banco:• Normar y supervisar el funcionamiento del mercado financiero y aplicar

la Ley de Entidades Financieras y demás normas que, en su consecuencia,se dicten;

• Promover el buen funcionamiento del sistema de pagos;• Actuar como depositario y agente del país ante las instituciones moneta-

rias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación hayaadherido;

• Administrar sus reservas internacionales;• Formular y ejecutar la política cambiaria

En el ejercicio de estas funciones el Directorio del Banco no puede afec-


tar su misión y responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valorde la moneda.

Capítulo IICapital

Artículo 5 - El capital del Banco quedará establecido en el balance inicialque se presente al momento de promulgarse la presente ley.

Capítulo IIIComposición Del Directorio

Artículo 6 - El Banco está gobernado por un Directorio compuesto por un pre-sidente, un vicepresidente y seis directores. El presidente y vicepresidente de-ben ser ciudadanos argentinos. Todos los miembros del Directorio deben go-zar de reconocida solvencia moral y tener probada idoneidad y experienciaprofesional o académica en materia monetaria, bancaria, económica o legalvinculada a la actividad financiera.Artículo 7 - Los miembros del Directorio son seleccionados en forma indivi-dual mediante un concurso público internacional de antecedentes. El llamadoa concurso se realiza a través de la prensa nacional e internacional y con lacolaboración de los organismos financieros internacionales de los que la Na-ción es miembro. Una Comisión Asesora compuesta por ex presidentes delDirectorio del Banco procede, en cada caso, a proponer a las personas selec-cionadas. El presidente y vicepresidente son elegidos por el Poder EjecutivoNacional (en adelante, «el PEN») de entre sendas ternas propuestas por la Co-misión Asesora y designados con acuerdo del Senado de la Nación. Los de-más directores son designados por el PEN a propuesta de la Comisión Aseso-ra. Todos los miembros del Directorio duran diez años en sus funciones,pudiendo ser designados nuevamente mediante procedimiento similar. El PENno puede realizar nombramientos en comisión.Las retribuciones de los miembros del Directorio, del superintendente y vice-superintendente son las que fije el presupuesto del Banco siguiendo la reco-mendación de la Comisión Asesora al Directorio, formulada anualmente so-bre la base de las remuneraciones vigentes para los más altos cargos ejecutivosen las empresas bancarias del sector privado.Artículo 8 - No pueden desempeñarse como miembros del Directorio:a) Los empleados o funcionarios de cualquier repartición del gobierno na-


cional y los que tienen otros cargos o puestos rentados o remunerados encualquier forma, que dependen directa o indirectamente de los gobiernosnacional, provinciales o municipales, incluidos sus poderes legislativos yjudiciales. No se encuentran comprendidos en las disposiciones de esteinciso quienes ejercen la docencia;

b) Los accionistas, o los que forman parte de la dirección, administración,sindicatura o presten servicios a las entidades financieras al momento desu designación;

c) Los que se encuentran alcanzados por las inhabilidades establecidas en laLey de Entidades Financieras.

Artículo 9 – Los miembros del Directorio sólo pueden ser removidos de sus car-gos por el PEN previa decisión de un jurado presidido por el presidente de la CorteSuprema de Justicia de la Nación e integrado por el presidente de la AcademiaNacional de Derecho y Ciencias Sociales y el presidente de la Academia Nacionalde Ciencias Económicas. La causa se forma previa acusación del PEN o del presi-dente del Banco. Las funciones de los miembros del jurado son «ad-honorem».El jurado debe dictar normas de procedimiento que aseguren el derecho de de-fensa y el debido proceso de la causa y, previo a expedirse, debe requerir la opi-nión de la Comisión Asesora. El jurado debe expedirse en un plazo no mayor de120 días corridos, contados a partir de la formación de la causa.Son causas de remoción: a) el incumplimiento de los deberes que se les asignanen la presente Carta Orgánica; b) incurrir en alguna de las inhabilidades previs-tas en el artículo anterior; c) negligencia reiterada y d) comisión de delitos.

Capítulo IVDe la Comisión Asesora

Artículo 10 – La Comisión Asesora está formada por los ex presidentes delBanco que hayan ejercido tales funciones durante por lo menos un año, con osin solución de continuidad. Su participación es voluntaria y ejercida a títulogratuito.Si su número no alcanza a cuatro personas, deben incluirse ex vicepresidentesdel Banco con la misma antigüedad mínima en el cargo, hasta completar di-cho número, dando prioridad a los que hayan ejercido sus cargos por mayortiempo, con o sin solución de continuidad.La Comisión, convocada por el presidente del Banco,a) Selecciona y propone la composición de las ternas para el nombramiento

del presidente y vicepresidente del banco;


b) Propone los nombres seleccionados para los demás miembros del Direc-torio del Banco;

c) Anualmente recomienda al Directorio el nivel de las retribuciones de susmiembros, del superintendente y vicesuperintendente; y

d) Actúa como consejera del jurado en las causas de remoción de algún miem-bro del Directorio.

Capítulo VDel presidente

Artículo 11 – El presidente es la primera autoridad ejecutiva del Banco y, ental carácter:a. Ejerce la administración del Banco;b. Actúa en representación del Directorio y convoca y preside sus reuniones;c. Ejerce la representación legal del Banco en sus relaciones con terceros;d. Convoca los concursos internacionales de antecedentes propuestos por el

Directorio para la selección de sus propios miembros así como las del su-perintendente y vicesuperintendente de entidades financieras y convoca ala Comisión Asesora en los casos pertinentes.

e. Nombra, promueve y separa al personal del Banco de acuerdo con las nor-mas que dicte el Directorio, dándole posterior cuenta de las resolucionesadoptadas. Dichas normas, en todos los casos de nombramiento y promo-ción, deben incluir concursos públicos de antecedentes;

f. Dispone la sustanciación de sumarios al personal, cualquiera sea su jerar-quía, por intermedio de la dependencia competente;

g. Presenta al H. Congreso de la Nación un informe anual sobre las opera-ciones del Banco. Además debe concurrir a cada Cámara al menos una vezdurante el período ordinario de sesiones, a los efectos de informar sobrelos alcances de las políticas monetaria, cambiaria y financiera en ejecu-ción; explicar sus objetivos, analizar la aptitud de los instrumentos utili-zados para alcanzarlos e informar sobre el estado de la economía y el sis-tema financiero.

Artículo 12 - Cuando lo exijan fundadas razones de urgencia, el presidente pue-de resolver asuntos reservados al Directorio en consulta con el vicepresidente, oquien haga sus veces, y por lo menos un director, debiendo dar cuenta a ese cuerpode las resoluciones adoptadas en esta forma, en la primera oportunidad que elmismo se reúna. De la misma facultad goza quien lo reemplace.Artículo 13 - El presidente convoca a las reuniones de Directorio por lo me-


nos una vez cada quince días. Cuatro miembros forman quórum y, salvo dis-posición en contrario, las resoluciones son adoptadas por simple mayoría devotos de los miembros presentes. En caso de empate el presidente tiene doblevoto. Por vía de reglamentación el Directorio puede establecer el requisito demayorías más estrictas en asuntos de singular importancia.Con frecuencia por lo menos bimestral, el Directorio dedica una reunión alanálisis de la política monetaria: objetivos, instrumentos, evolución, posiblesdesvíos y sus causas, correcciones, perspectivas y cursos de acción. Las actasde tales sesiones, con las opiniones vertidas, las decisiones adoptadas y la for-ma en que cada director emitió su voto, son publicadas por el Banco a los 30días de tales sesiones.Artículo 14 – El vicepresidente ejerce las funciones del presidente en el casode ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, des-empeña las que el presidente - de entre las propias - le asigne o delegue.El Directorio nombra un vicepresidente 2° entre sus miembros, quien sustitu-ye al vicepresidente en caso de ausencia temporaria o cuando ejerza la presi-dencia.Si el presidente, vicepresidente o alguno de los directores falleciere, renuncia-re o de alguna otra forma dejare vacante su cargo antes de terminar el períodopara el que fue designado, se procede a nombrar a su reemplazante, para com-pletar el período, en la forma establecida en el artículo 7°.

Capítulo VIFunciones y Atribuciones del Directorio

Artículo 15 –Dada la misión y responsabilidades del Directorio, en virtud delartículo 3° de esta ley, el mismo debe vigilar que todos y cada uno de los actosdel Banco estén dirigidos a la consecución de sus fines y funciones, descriptasen los artículos 3° y 4°. Para ello corresponde al Directorio:a) Fijar las políticas generales que hacen al ordenamiento del proceso de in-

termediación financiera y del sistema de pagos;b) Ejercer las facultades y poderes que asigna al Banco esta ley y sus normas

concordantes;c) Intervenir en las decisiones que afecten al mercado monetario y cambia-

rio, estando facultado para operar en ambos mercados;d) Proponer los concursos internacionales de antecedentes para la selección

de sus propios miembros así como las del superintendente y vicesuperin-tendente de entidades financieras


e) Establecer las normas y pautas para las operaciones del Banco; tomar co-nocimiento de las operaciones decididas con arreglo a dichas normas eintervenir en la resolución de los casos no previstos, según la reglamenta-ción que dicte;

f) Resolver sobre todos los asuntos que, no estando explícitamente reserva-dos a otros órganos, el presidente del Banco someta a su consideración;

g) Establecer las tasas de interés y demás condiciones generales de las ope-raciones crediticias del Banco, las que deben ser uniformes y no puedenimplicar la concesión de algún tipo de subsidio explícito o implícito;

h) Establecer normas prudenciales relativas a la solvencia, riesgo y liquidezde las entidades financieras;

i) Determinar las sumas que corresponde destinar a reservas de acuerdo conlo dispuesto en el artículo 29;

j) Reglamentar la creación y funcionamiento de cámaras compensadoras demedios de pago y otros valores;

k) Establecer las denominaciones y características de los billetes y monedas;l) Disponer la desmonetización de los billetes y monedas en circulación y

fijar los plazos en que se produce su canje;

Previo informe conteniendo dictamen debidamente fundado de la Superinten-dencia de Entidades Financieras (en adelante, «la Superintendencia»), corres-ponde asimismo al Directorio:m) Autorizar o denegar la apertura de nuevas entidades financieras, la de fi-

liales o sucursales de entidades financieras extranjeras, lo mismo que lasfusiones de entidades;

n) Autorizar o denegar la apertura de sucursales de entidades financierasAprobar o reprobar las transferencias de acciones que, según la Ley deEntidades Financieras, requieran autorización del Banco;

o) Aprobar o rechazar los planes de regularización y saneamiento de las en-tidades financieras;

p) Aplicar las sanciones que establece la Ley de Entidades Financieras;q) Revocar la autorización para operar de las entidades financieras;r) Otorgar o cancelar la autorización a entidades financieras para operar en

cambios;Artículo 16 – Como órgano de gobierno del Banco, le corresponde al Direc-torio:a) Dictar el estatuto del personal del Banco, fijando las condiciones de su

ingreso, perfeccionamiento técnico y separación. Diseñar los procedimien-


tos a los que deberán ajustarse los concursos para el nombramiento y pro-moción de todo el personal del Banco;

b) Seleccionar mediante concurso público de antecedentes y designar al ge-rente general y a los subgerentes generales;

c) Nombrar corresponsales;d) Elaborar y remitir al PEN, antes del 30 de septiembre de cada año, el pre-

supuesto anual de gastos y recursos;e) Aprobar el balance general, la cuenta de resultados y la memoria anual;f) Publicar información trimestral sobre las actividades del Banco en mate-

ria de política monetaria y en el desarrollo de sus otras funciones del artí-culo 4°.

Capítulo VIIDe la gerencia general

Artículo 17 – La administración del Banco es ejercida por intermedio de lagerencia general, compuesta por el gerente general y los subgerentes genera-les. Todos ellos deben reunir los mismos requisitos de solvencia moral e ido-neidad que los miembros del Directorio.Los miembros de la gerencia general dependen funcionalmente del presidentey pueden asistir a las reuniones de Directorio a pedido del mismoEl gerente general y los subgerentes generales son seleccionados medianteconcurso público de antecedentes. Son responsables del cumplimiento de lasnormas, reglamentos y resoluciones del Directorio y del presidente, para cuyaaplicación, previa autorización por el mismo, pueden dictar las reglamentacio-nes internas que sean necesarias. Asimismo, deben mantener informado al pre-sidente sobre la marcha del Banco.

Capítulo VIIIOperaciones del Banco

Artículo 18 – El Banco está facultado para:a) Emitir billetes y monedas de curso legal, conforme a la delegación de fa-

cultades realizada por el H. Congreso de la Nación;b) Recibir depósitos en moneda nacional o extranjera en cuentas abiertas a

tal efecto;c) Emitir títulos o certificados (cartulares o registrales) representativos de

deuda, denominados en moneda nacional o extranjera,


d) Asistir crediticiamente a entidades financieras en situaciones transitorias deiliquidez mediante pases, adelantos o préstamos con garantías a entera satis-facción del Banco. Para acceder a estas asistencias, y para sus eventuales re-novaciones, son condiciones necesarias: i) que las entidades se encuentrenal día en el cumplimiento de todos los regímenes informativos exigidos porla Superintendencia; y ii) que la Superintendencia haya producido un infor-me que recomiende la asistencia por parte del Banco. El monto máximo (portodo concepto) de la asistencia crediticia a entidades financieras en situacio-nes transitorias de iliquidez no podrá superar el 75 por ciento del último pa-trimonio neto informado por la entidad o estimado por la Superintendencia,de los dos, el menor, ni el plazo podrá ser superior a los 180 días dentro decada año calendario. Los requisitos, criterios y parámetros mencionados eneste inciso sólo podrán ser modificados por el Directorio cuando circunstan-cias extraordinarias, generales o particulares, lo hicieran aconsejable y me-diando el voto fundado de la mayoría absoluta de sus miembros.

e) Realizar todas las operaciones derivadas de convenios internacionales enmateria de pagos y de los organismos multilaterales u oficiales extranjeros,bancos centrales o entes de los cuales sólo el Banco puede ser prestatario.

f) Ceder, transferir o vender los créditos que hubiere adquirido de las enti-dades financieras afectadas por problemas de iliquidez.

g) Comprar y vender a precios de mercado[s], en operaciones de contado y atérmino, títulos públicos, divisas y otros activos financieros con fines ex-clusivos de regulación monetaria y cambiaria;

h) Actuar como corresponsal o agente de otros bancos centrales, o representaro formar parte de cualquier entidad de carácter internacional existente o quese cree con el propósito de cooperación bancaria, monetaria o financiera;

Artículo 19 – Queda prohibido al Banco:a) Conceder préstamos al gobierno nacional, gobiernos provinciales y mu-

nicipalidades;b) Garantizar o endosar letras y otras obligaciones del gobierno nacional, de

las provincias, municipalidades y otras instituciones públicas;c) Conceder préstamos a personas físicas o jurídicas no autorizadas para ope-

rar como entidades financieras;d) Comprar y vender inmuebles, con la excepción de aquellas operaciones

que sean necesarias para el normal funcionamiento del Banco;e) Comprar acciones salvo las emitidas por organismos financieros interna-

cionales;f) Participar directa o indirectamente en cualquier empresa comercial;


g) Colocar sus disponibilidades en instrumentos que no gocen substancial-mente de inmediata liquidez, que no sean emitidos por instituciones dereconocida solvencia, o que no sean pagaderos en oro o en «monedas delibre uso», tal como las definen el Convenio Constitutivo del Fondo Mo-netario Internacional en su artículo XXX, inciso f) y sus Decisiones con-cordantes, aprobadas por el artículo 1 de la ley 21648;

h) Emitir títulos, bonos o certificados de participación, de colocación o decumplimiento obligatorio para las entidades financieras;

i) Otorgar garantías especiales que directa o indirectamente, implícita o ex-plícitamente, cubran obligaciones de las entidades financieras, incluso lasoriginadas en la captación de depósitos.

j) Imponer el curso forzoso de una determinada moneda o restringir de algu-na manera la libertad de realizar transacciones o contratos en una divisadistinta a la local.

k) Intervenir en el mercado de crédito bancario direccionándolo hacia deter-minado sector.

l) Obligar al sistema financiero a prestar o tomar dinero a una determinadatasa de interés.

Artículo 20 – El Banco debe informar al Ministerio de Economía y Obras yServicios Públicos (en adelante, «el Ministerio») sobre la situación moneta-ria, financiera, cambiaria, fluir de fondos y balance de pagos.Artículo 21 – El Ministerio debe suministrar al Banco las siguientes informa-ciones correspondientes a cada trimestre:a) Movimientos de entradas y salidas de la Tesorería General de la Nación

por sus distintos conceptos;b) Detalle de la recaudación de los recursos en efectivo y del producto de los

del crédito;c) Gastos comprometidos, conforme lo permita la instrumentación de la res-

pectiva contabilidad;d) Estado de la deuda consolidada y flotante, tanto interna como externa.Aparte de dichas informaciones el Banco debe requerir al Ministerio, como alos demás ministerios y reparticiones públicas, aquellas otras que le fuesennecesarias o útiles a los fines del mejor cumplimiento de sus funciones.

Capítulo IXRégimen de cambios

Artículo 22 - El Directorio del Banco debe:


a) Seleccionar y adoptar las normas cambiarias que mejor le permitan cum-plir con su responsabilidad primaria y fundamental de preservar el valorde la moneda.

b) Dictar las normas operativas e informativas necesarias para que el funciona-miento del mercado cambiario sea lo más eficiente y transparente posible.

Capítulo XEmisión de moneda y reservas internacionales

Artículo 23 – El Banco es el encargado exclusivo de la emisión de billetes ymonedas de la Nación Argentina y ningún otro órgano del gobierno nacional,ni los gobiernos provinciales, ni las municipalidades, bancos u otras institu-ciones cualesquiera, pueden emitir billetes o monedas metálicas, o crear otrosinstrumentos que fuesen susceptibles de circular como moneda.Artículo 24 – Los billetes y monedas del Banco tienen curso legal en todo elterritorio de la República Argentina, por el importe expresado en ellos. El Di-rectorio del Banco establece las denominaciones y características de los bille-tes y monedas. El Banco puede acuñar monedas con valor numismático o con-memorativo carentes de curso legal.Artículo 25 – Si en algún momento el Banco comprueba la violación de la pro-hibición dispuesta en el artículo 23, su Directorio debe considerarla como un gravemenoscabo a su misión y responsabilidad primaria y fundamental del artículo3° y debe iniciar de inmediato las acciones judiciales correspondientes.Artículo 26 – El Banco debe mantener sus reservas internacionales en instru-mentos financieros de probada liquidez, emitidos por instituciones de recono-cida solvencia. Tales activos de reserva deben ser pagaderos, sin excepción,en oro o en «monedas de libre uso».

Capítulo XICuentas, estados contables y fiscalización

Articulo 27 – El ejercicio financiero del Banco dura un año y se cierra el 31 dediciembre. Los estados contables del banco deben ser elaborados de acuerdo connormas generalmente aceptadas, siguiendo los mismos principios generales quesean establecidos por la Superintendencia para el conjunto de entidades.Artículo 28 – El Banco publica los estados resumidos de su activo y pasivo alcierre de operaciones de los días siete, quince, veintitrés y último de cada mes,a más tardar dentro de la semana siguiente.


Capítulo XIIUtilidades

Artículo 29 – Las utilidades que no sean capitalizadas se utilizan para el fon-do de reserva general y para los fondos de reserva especiales hasta que la sumade los mismos alcancen el cien por ciento del capital del Banco. Una vez al-canzado ese límite las utilidades no capitalizadas o aplicadas a los fondos dereserva, deben ser transferidas al gobierno nacional.Las pérdidas realizadas por el Banco en un ejercicio determinado, se imputana las reservas que se hayan constituido en ejercicios precedentes y si ello nofuera posible deben afectar el capital de la institución.

Capítulo XIIIAuditoría externa

Artículo 30 – Los estados contables del Banco deben contar con la opinión deauditores externos, seleccionados por concurso por el Directorio entre aque-llos que se encuentren inscriptos en un registro especial, el cual ha de ser crea-do y reglamentado por el Directorio. Las firmas que efectúen las tareas de au-ditoria no pueden prestar el servicio por más de cuatro ejercicios consecutivos,no pudiendo reanudar la prestación del mismo hasta que hayan transcurridopor los menos otros cuatro ejercicios.Las informaciones que obtiene la auditoría externa del Banco con respecto alas entidades financieras en particular, tienen carácter secreto y no pueden darlasa conocer sin autorización expresa del Banco.El informe de los auditores externos debe ser elevado por el Directorio tantoal PEN como al H. Congreso de la Nación; en este último caso, el envío se debeconcretar en ocasión de la remisión del informe anual que dispone el artículo11, inciso g).

Capítulo XIVDel ente de control externo

Artículo 31 – Las disposiciones de la Ley de Contabilidad sólo son de aplica-ción al Banco en cuanto a la verificación de que las erogaciones encuadren enel presupuesto y a la rendición de cuentas documentadas que, en plazos no su-periores a un año, debe presentar al ente de control externo del sector público.


Artículo 32 – Las utilidades del Banco no están sujetas al impuesto a las ga-nancias. Los bienes y las operaciones del Banco reciben el mismo tratamientoimpositivo que los bienes y actos del gobierno nacional.

Capítulo XVInformación económica

Artículo 33 – Incumbe al Banco compilar y publicar regularmente las estadísti-cas monetarias y financieras del país. Puede también hacer lo propio en relacióncon el balance de pagos y las cuentas nacionales de la República Argentina.El Banco puede asimismo realizar investigaciones técnicas sobre temas de in-terés para la política monetaria, cambiaria y financiera.

Capítulo XVIDe la Superintendencia

Artículo 34 – El Banco aplica la normativa prudencial y ejerce la supervisiónde la actividad financiera por intermedio de la Superintendencia.El principal objetivo de tal normativa y de su aplicación por parte de la Super-intendencia es promover la estabilidad del sistema financiero en su conjunto yla confianza en sus instituciones, reduciendo así los riesgos de crisis y pérdi-das para depositantes y otros acreedores.Si bien es responsabilidad de la Superintendencia realizar los mejores esfuer-zos para asegurar el cumplimiento de la normativa prudencial por parte de lasentidades financieras, dicha responsabilidad no incluye impedir la quiebra delas mismas.Artículo 35 – La Superintendencia está a cargo de un superintendente, un vi-cesuperintendente y los subgerentes generales de las áreas que la integren. LaSuperintendencia depende funcionalmente del presidente del Banco.El vicesuperintendente ejerce las funciones del superintendente en los casosde ausencia, impedimento o vacancia del cargo. Fuera de dichos casos, des-empeña las funciones que el superintendente le asigne o delegue.Artículo 36 – El superintendente y el vicesuperintendente son elegidos indi-vidualmente por concurso público internacional de antecedentes y son desig-nados por el PEN sobre la base de sendas ternas propuestas por el Directoriodel Banco. La duración en sus funciones es de seis años.En el ejercicio de sus responsabilidades y en el marco de las políticas genera-les fijadas por el Directorio del Banco, la Superintendencia debe:


a) Promover la disciplina del mercado alentando buena gobernabilidad cor-porativa de las entidades mediante normas claras sobre la estructura y res-ponsabilidades de los miembros de los directorios y de los administrado-res superiores de los bancos;

b) Procurar lograr un sistema bancario competitivo, que satisfaga la necesi-dad del público de contar con servicios financieros de buena calidad a uncosto razonable;

c) Vigilar que las entidades cuenten con el capital, las reservas y la liquidezsuficientes para enfrentar los riesgos que surgen en el desarrollo de su ac-tividad y que cumplan íntegramente con toda la normativa prudencial;

d) Evaluar las políticas y prácticas de las entidades relativas a la concesiónde préstamos, procedimientos de inversión y manejo de las carteras de cré-ditos e inversiones;

e) Asegurar que los riesgos en que incurran los bancos sean administradosadecuadamente.

f) Mantener baja la tolerancia al riesgo por parte de los bancos sin retardar oafectar negativamente el proceso de innovación financiera;

g) Periódicamente revisar, y si fuera necesario modificar, las prácticas y téc-nicas de supervisión para adecuarlas a las tendencias y novedades que losmercados imponen a los usos bancarios.

h) Proponer al Directorio cursos de acción positivos o negativos sobre los te-mas mencionados en el artículo 15, incisos m) al r), mediante informesque en todos los casos contengan dictámenes debidamente fundados;

i) Determinar los criterios pertinentes y, en función de ellos, calificar a lasentidades financieras según su grado de riesgo, manteniendo tal informa-ción a disposición del Directorio y de las autoridades competentes en todomomento;

j) Diseñar y proponer al Directorio los procedimientos preventivos, inclu-yendo acciones correctivas, a los que deben someterse las entidades finan-cieras que evidencien un deterioro progresivo a través de su situación pa-trimonial, la calidad de su cartera crediticia, el grado y frecuencia de suendeudamiento o su calificación, o que incurran en incumplimientos enmateria de administración y control del riesgo;

k) Establecer los requisitos que deben cumplir los auditores y calificadoraspara poder actuar en las entidades financieras;

l) Establecer el régimen informativo y contable para las entidades financieras;m) Disponer la publicación de los balances mensuales de las entidades finan-

cieras, estados de deudores y demás informaciones que sirvan para el aná-lisis de la situación del sistema y de sus entidades;


n) Organizar y mantener actualizados cursos, talleres y seminarios de adies-tramiento técnico para que los profesionales de la superintendencia pue-dan enfrentar de manera eficaz y oportuna los desafíos que plantea la in-novación financiera.

o) Presentar al Directorio, para su posterior publicación, una reseña anual conlas iniciativas en materia normativa y sus resultados; la actividad en ma-teria de supervisión, inspecciones, seguimiento de situaciones especiales;calificación de entidades en función de sus riesgos y aplicación de sancio-nes a entidades.

Artículo 37 – Son asimismo funciones y facultades de la Superintendencia:a) Obligar a las entidades que no cumplan con requisitos prudenciales, que

incurran en violaciones regulatorias o evidencien el deterioro señalado enel inciso j) del artículo anterior, a adoptar medidas oportunas de correc-ción;

b) Ordenar a las entidades que cesen o desistan de llevar a cabo políticas depréstamos o de asistencia financiera que pongan en peligro la solvenciade las mismas;

c) Solicitar al Directorio se revoque la autorización para operar de una enti-dad financiera. El Directorio evalúa tal solicitud en un plazo máximo dediez días hábiles bancarios a partir del momento de la solicitud.

d) Declarar la extensión en la aplicación de la Ley de Entidades Financierasa personas no comprendidas en ella, cuando así lo aconsejen el volumende sus operaciones y razones de política monetaria, cambiaria o crediti-cia, previa consulta con el Directorio del Banco;

e) Promover y sustanciar los sumarios por infracciones a la Ley de EntidadesFinancieras elevando sus conclusiones a la consideración del Directorio.

Artículo 38 – El superintendente, previa autorización del presidente del Ban-co, puede disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de las operacionesde una o varias entidades financieras, por un plazo máximo de treinta días,debiendo dar posterior cuenta al Directorio. Si al vencimiento del plazo desuspensión el superintendente propiciara su renovación, mediante dictamendebidamente fundado, ella sólo puede ser autorizada por el Directorio, no pu-diendo exceder noventa días. En tal caso, el superintendente puede prorrogarprudencialmente el plazo máximo establecido por el artículo 34, segundo pá-rrafo de la Ley de Entidades Financieras.Mientras transcurre el plazo de suspensión, no se pueden trabar medidas cau-telares ni realizar actos de ejecución forzada contra la entidad. Asimismo, du-rante dicho período serán nulos los compromisos que aumenten los pasivos de


las entidades y se suspende su exigibilidad así como el devengamiento de losintereses, con excepción de los que correspondan por deudas con el Banco. Lasuspensión transitoria de operaciones, en ningún caso da derecho a los acree-dores al reclamo por daños y perjuicios contra el Banco o el Estado Nacional.Artículo 39 – La Superintendencia puede requerir, de las empresas y personascomprendidas en la Ley de Entidades Financieras, la exhibición de sus librosy documentos, pudiendo disponer el secuestro de la documentación y demáselementos relacionados con transgresiones a dichas normas.Artículo 40 – La Superintendencia puede requerir de las entidades financie-ras, que intervienen en operaciones de cambio, la exhibición de sus libros ydocumentos, el suministro de todas las informaciones y documentación rela-cionadas con las operaciones que hubieran realizado o en las que hubieran in-tervenido y disponer el secuestro de los mismos y todo otro elemento relacio-nados con dichas operaciones.Artículo 41 – La Superintendencia se encuentra facultada para formular loscargos ante los fueros correspondientes por infracciones a las normas cambia-rias y financieras y para solicitar embargos preventivos y demás medidas pre-cautorias por los importes que se estimen suficientes para garantizar las mul-tas y reintegros que sean impuestos por juez competente.Artículo 42 – Las informaciones que obtiene la Superintendencia en el ejerci-cio de sus facultades de inspección tienen carácter secreto. Los funcionarios yempleados intervinientes no deben darlas a conocer sin autorización expresa dela Superintendencia, aún después de haber dejado de pertenecer a la misma.Artículo 43 – La Superintendencia puede requerir el auxilio de la fuerza pú-blica si encuentra obstáculos o resistencia en el cumplimiento de las funcio-nes de inspección a su cargo. Debe además requerir de los tribunales compe-tentes, sin demora, las órdenes de registro y allanamiento que sean necesarias.

Capítulo XVIIJurisdicción

Artículo 44 - El Banco está sometido exclusivamente a la jurisdicción fede-ral. Cuando sea actor en juicio, la competencia nacional será concurrente conla de la justicia ordinaria de las provincias. El Banco puede asimismo prorro-gar jurisdicción a favor de tribunales extranjeros.Artículo 45 – El presidente del Banco y el superintendente pueden absolver po-siciones en juicio por escrito, no estando obligados a hacerlo personalmente.


Capítulo XVIIIDisposiciones transitorias

Artículo 46 – Las operaciones crediticias con entidades financieras vigentesal momento de promulgarse la presente ley deberán estar detalladas en un ba-lance inicial y, durante los plazos que se establezcan para su recuperación fi-nal, los saldos de tales operaciones comenzarán un proceso de ajuste hacia elnivel permitido por las restricciones generales que sobre este tipo de opera-ción se fijan en la presente ley.El saldo de financiamiento al sector público vigente al momento de promul-garse la presente ley se consolidará mediante un bono, sin interés, pagaderoen veinte cuotas anuales iguales y consecutivas. El Banco podrá utilizar todaso parte de las utilidades transferibles al gobierno nacional para el pago total oparcial de tales cuotas.Artículo 47 – Al momento de promulgarse la presente ley, los miembros delDirectorio del Banco que hayan sido nombrados con acuerdo del Senado yse encuentren en funciones, continuarán ejerciendo las mismas hasta el finde sus respectivos mandatos. Los que hayan sido nombrados en comisión,sin acuerdo del Senado, continuarán en el ejercicio de sus cargos hasta tantose completen las designaciones por el procedimiento del artículo 7, en el cualpodrán participar. Los concursos pertinentes serán convocados y resueltosen un plazo no mayor de seis meses a partir de la promulgación de la presen-te ley.Artículo 48 – El superintendente y vicesuperintendente, podrán continuar ensus cargos hasta que sean reelegidos de acuerdo con el artículo 36 o reempla-zados. Todos los miembros de la gerencia general deberán ser reelegidos ensus cargos por el procedimiento del artículo 17 o reemplazados. Los miembrosde la sindicatura y el representante del Ministerio de Economía que se hallenen funciones, cesarán en las mismas.Todas las reelecciones o reemplazos mencionados en este artículo deben ocu-rrir en un lapso no mayor de seis meses a partir de la promulgación de la pre-sente ley.


AGRADECEMOS A:Fernando Aranovich,

Alberto Benegas Lynch (h),Julian de Diego,

Juan Dumas

y Alejandro Estrada.

A ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO (R F ) 1€¦ · argentina ante el escenario econÓmico mundial...

Documents

Transcript of A ANTE EL ESCENARIO ECONÓMICO (R F ) 1€¦ · argentina ante el escenario econÓmico mundial...