Capitulo 3. PREFERENCES CIUDADANASY DESCENTRALIZACION

A. EL FUNDAMENTO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIONEN COLOMBIA

La justification teorica mas frecuente de los procesos de des-centralizacion se relaciona con el logro de una asignacioneficiente de los recursos publicos a traves de la participationde los ciudadanos en las decisiones del Estado. En este con-texto la eficiencia se entiende como la provision de bienespublicos acorde con las preferencias de los individuos y consu participation en la generation de los recursos.

En el momento de hacerse el diseno del proceso de des-centralizacion colombiano, se afirmo1 que este proceso sefundamentaba en las teorias del federalismo fiscal y la elec-tion social. Sin embargo, ni la estructura institucional ni lasestrategias del proceso, tal como quedaron plasmadas, invo-lucran los conceptos centrales ni los objetivos politicos deestos planteamientos teoricos. Conceptos importantes comoeficiencia y autonomia en el esquema descentralizador sonentendidos en forma restringida y el marco de politicaadoptado carece de instrumentos que hagan efectiva la par-ticipation ciudadana y la iniciativa local en la toma de deci-siones.

La interpretation que se hizo en el diseno de la descen-tralizacion en Colombia de los preceptos derivados de esosmarcos teoricos es erronea. El federalismo fiscal plantea laCompetencia entre regiones o localidades como el mecanis-

,;too que posibilita la eficiencia; supone que los individuos

1 Wiesner, E. (1992), Colombia: descentralizacion y federalismo fiscal...op. cit.

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elegiran la jurisdiction, de entre varias que compiten, que lesofrece la mejor option de bienes publicos y tributes. La com-petencia planteada en el proceso colombiano se ubica en elpiano de la consecution de recursos provenientes del go-bierno central y, por tanto, se despreocupa de una provisionoptima con respecto a las preferencias de los ciudadanos.

En la propuesta teorica del federalismo fiscal, la confor-mation de jurisdicciones implica reflexionar acerca del tama-no Optimo de poblacion que debe componerla para obtenerun mayor bienestar. La organization de la estructura guber-namental no necesariamente conduce a la formation delocalidades; las areas metropolitanas pueden canalizar ex-ternalidades y desbordamientos economicos. En Colombia,el proceso no ha planteado una recomposicion de la estruc-tura territorial que conduzca a una mejor interaccion a tra-ves de la especializacion regional y no ha senalado las areasque pueden convertirse en catalizadores de los efectos dedecisiones locales.

A partir del analisis del estado del arte de la literatura enel ambito de la teoria del federalismo fiscal y la election social,a continuacion se busca identificar categorias conceptualesque conduzcan a la construction de un marco analitico que,adecuado a condiciones especificas de la descentralizacionen Colombia, arroje elementos para un analisis de mayoralcance. En este acapite, el problema de los bienes publicosy la revelation de preferencias frente a la busqueda de efi-ciencia, constituye el punto de partida. Se analizaran losdesarrollos teoricos que presentan soluciones analogas almercado, aquellos que involucran al Estado y su estructuraorganizacional de toma de decisiones, y las soluciones poli-ticas que buscan mecanismos de participation ciudadana.

B. LAS OPCIONES TEORICAS PARA TENER EN CUENTA

LAS PREFERENCIAS CIUDADANAS

La preocupacion por optimizar el uso de recursos publicosha dado origen a distintas vertientes doctrinarias que pue-

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den servir de fundamento a un proceso descentralizador. Lateoria del federalismo fiscal es una de ellas. En esentia, tratade la organization mas adecuada del Estado para que cum-pla con sus funciones teniendo en cuenta las preferenciastiudadanas y la distribution de las decisiones en niveles gu-bernamentales con el fin de lograr que la asignacion de re-cursos sea eficiente y que la provision de bienes y servidospublicos se realice de forma optima. El concepto de eficien-cia implica que las decisiones del Estado sobre uso de recur-sos y production de bienes y servicios publicos tomen encuenta las preferencias de los individuos. Se requiere enton-ces de un referente analitico que estudie las relaciones entrelos individuos y la sociedad. Tales relaciones han sido objetode investigation en un cuerpo mas amplio de la literatura yconstituye la teoria de la election social. Esta analiza meca-nismos de agregacion de las preferencias individuales en labusqueda del bienestar social. De la teoria de la election so-cial se deriva una linea de investigation especifica que es lateoria de la election publica. Aqui el analisis se restringe alambito de las relaciones entre los agentes vinculados con lasdecisiones de politica gubernamental.

El problema que subsiste en el diseno institutional querequiere el proceso de descentralizacion es como vincularla interaccion de los individuos en la busqueda de un ma-yor bienestar social a los arreglos que se logren para dis-tribuir el poder decisorio entre niveles de gobierno de talmanera que la gestion del Estado, como un todo, y entreotros requerrmientos, responda a lo que desean los ciudada-;nos.

. CRITERIOS DE EFICIENCIA Y PREFERENCIAS CIUDADANAS6RE BIENES PUBLICOS

El niicleo del debate moderno sobre las finanzas publicas seha construido en la busqueda de una solution de mercadopara determinar el nivel de gasto en los bienes publicos. La

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afirmacion de Musgrave2 y Samuelson3, con respecto a laimposibilidad de encontrar dicha solucion, ubica el puntode partida. El modelo formalizado por Samuelson presentouna solucion integrada a los problemas de conceptualiza-tion de los bienes publicos, asignacion optima de recursos4

y diseno de un sistema impositivo eficiente en una econo-mia con un bien publico y uno privado. En respuesta a lascriticas a su primer articulo, Samuelson precise que el pro-blema fundamental de una posible solucion de mercadopara la asignacion de recursos en bienes publicos es la formacomo los consumidores revelan sus preferencias5, dado queno existe mecanismo alguno que les obligue a revelar susverdaderas preferencias.

La dificultad para la revelation de preferencias esta rela-cionada con las caracteristicas de los bienes publicos. En estesentido, un amplio desarrollo de la literatura ha intentadodefinir analiticamente los bienes y servicios que son consu-midos colectivamente y que presentan la doble carencia derivalidad en el consumo y posibilidad de aplicar el principle

2 Musgrave, R. (1939), "The Voluntary Exchange Theory of PublicEconomy", Quarterly Journal of Economics, Vol. 52.

3 Samuelson, P. (1954), "The Pure Theory of Public Expenditures", Re-view of Economics and Statistics, Vol. 36, No. 4, pp. 387-389. (1955) "A Dia-grammatic Exposition of a Theory of Public Expenditures", Review ofEconomics and Statistics, Vol. 37, pp. 350-356.

4 Samuelson demostro que en una economia con dos tipos de bienes,privados y publicos, para encontrar una asignacion optima de Pareto enel bien publico se requiere satisfacer las siguientes condiciones de eficien-cia: conocer las posibilidades de production y las preferencias de los con-sumidores.

5 El propio Samuelson senalo: "Lejos que la existencia de mi formu-lation, como algunos han pensado, sea la renovation de la teoria de in-tercambio voluntario es en realidad una tentativa de demostrar cuan ciertoestaba Wicksell al preocuparse por la dificultad politica inherente a hacersiempre que los hombres revelen sus gustos para poder lograr un optimodefinible".

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de exclusion. La metodologia de analisis predominante seubica en la teoria normativa del gasto publico.

El estudio de Samuelson6 retoma la caracterizacion deun optimo de Pareto y lo adecua a un bien publico puro. Lavirtud del modelo de Samuelson esta en lograr identificarlas condiciones de optimalidad, ligadas a las caracteristicasde los bienes publicos puros7, requeridas para satisfacer unaproduction eficiente, en terminos de lo que la sociedad pre-fiere.

A partir de la conceptualization de bienes publicos pu-ros realizada por Samuelson, Tiebout8 adiciona una caracte-ristica especffica ligada a un limite de cobertura de los bienespublicos; si el consumidor es consciente de dicha restriction,puede incorporar "el principio de beneficio", a traves delcual se supone que los beneficios se reflejan en el pago porel consumo, dentro de los determinantes de election. Paraello limita el tamano del grupo beneficiado por la provisionde cada bien publico. A traves de esta limitation crea las con-diciones para la existencia de jurisdicciones definidas queinteractuan mediante la competencia por atraer un mimerooptimo de ciudadanos9. En este ambito Tiebout encuentrauna posible solucion de mercado, pues los ciudadanos reve-lan sus preferencias al emigrar de una jurisdiction a otra,"voto con los pies", buscando la canasta de bienes y tributes

6 Samuelson, R (1954), "The Pure Theory...", op. cit.7 Entre las caracteristicas distintivas de estos bienes se encuentran:

deben interesar a mas de un consumidor; el consumo de un individuo noreduce el consumo del resto de la comunidad (no rivalidad); no son usa-dos en el proceso de production, el costo marginal de producir una uni-dad adicional o extender el servicio para aditionar usuarios es cero; y porliltimo no hay exclusion.

8 Tiebout, Ch. (1956), "A Pure Theory of Local Expenditures", Journalof Political Economy, Vol. 64, pp. 412-424.

9 Dada la existencia de recursos fijos, Tiebout define el tamano opti-mo de comunidad como el numero de residentes para los cuales la canas-ta de servicios puede producirse al menor costo promedio.

2 DESCENTRALIZACI6N Y PARTICIPACI6N CIUDADANA

[ue satisfaga sus preferencias individuales. Con este resul-ado Tiebout intent6 demostrar que si existe una solutionlescentralizada a nivel de los individuos que satisface la:ondici6n de optimalidad de Samuelson en el caso de los>ienes publicos locales. Su analisis lo remite a discuttr la im-jortancia que tiene el gasto publico de los niveles locales:on respecto al gasto publico total.

El trabajo de Tiebout dio lugar a una serie de desarrolloseoricos relacionados con los bienes publicos locales, bienesisociados, federalismo fiscal y posteriormente la organiza-:i6n del Estado por niveles de decision. El interrogante co-nun de estos desarrollos es cual debe ser el tamano 6ptimole los grupos que comparten el consumo de los bienes co-ectivos en busqueda de la eficiencia.

Una Hnea de analisis alternativa se ha desarrollado a^artir del planteamiento de Lindahl10, cuya preocupacion"ue encontrar un mecanismo para la asignaci6n eficiente de•ecursos en el caso de los bienes publicos. La metodologia}ue desarrolla esta vertiente involucra procesos de negocia-:i6n y adoption de "estrategias dominantes" que posterior-nente se hacen compatibles con los analisis de la teoria deuegos en procesos de interaction estrategica.

El modelo de Lindahl funciona a traves de un procesoie negotiation entre dos consumidores para determinar eltnonto de sus contribuciones con base en las preferenciasindividuales por los bienes publicos ofrecidos. El equilibriose obtiene cuando los individuos escogen el mismo nivel deprovision de bienes publicos dada una carga impositiva

10 Lindahl, E. (1919), Die Gerechtigkeit der Besteuerung. Lund: Glee-rup. Traducrion parcial como: "Just Taxation a Positive Solution", en Clas-sics in the Theory of Public Finance (ed.) R.A. Musgrave y A.T. Peacock,Londres: MacMillan, (1958). Posteriormente Johansen, Leif efectu6 unanueva exposition de la formulation de Lindahl. Johansen, Leif (1963),"Some Notes on the Lindahl Theory of Determination of Public Expendi-ture", International Economic Review, pp. 346-358.

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compartida. La carga impositiva conforma un vector asimi-lable a los precios individualizados para bienes publicos queaparecen en el analisis de Samuelson. Sin embargo, por lascaracteristicas de los bienes publicos el proceso de negotia-tion planteado por Lindahl puede estar sujeto a estrategiasde falsa revelation de preferencias. Dado que no hay exclu-sion ni rivalidad en el consumo, la reaction de los partici-pantes no esta condicionada al principio del beneficio sinoa la respuesta del otro individuo involucrado en el procesode negotiation11.

En la literatura se ha reconocido que la revelation depreferencias es un problema que atarie tanto a los bienespublicos como a los privados. A pesar de que al sistema deprecios se le atribuye la cualidad de ser en si mismo un buensistema de information, este no garantiza, de manera abso-luta, que los consumidores esten revelando sus verdaderosgustos en el mercado. Las decisiones racionales que se ex-presan a traves del mercado no evidentian los valores indivi-duales que si estan presentes en los juicios sobre el bienestarsocial. Por ejemplo, una de las lineas mas relevantes de laeconomia de bienestar reconoce la importancia que tiene ladistribution del ingreso como parametro en las decisiones

12de consumo .

11 El comportamiento del "polizon" o usuario gratuito tiene origenen la imposibilidad de excluir del consumo de bienes publicos puros aaquellos consumidores que no contribuyen o subcontribuyen en su pago.La posibilidad de benefitiarse de un bien sin incurrir en algun costo in-centiva al consumidor a no revelar sus verdaderas preferencias en elproceso de negotiation, pues este espera conocer la disponibilidad decontribution de los individuos involucrados antes de tomar su propiaderision de contribuir. Ver Cornes, R. y Sandier, Todd (1986), The Theory ofExternalities, Public Goods, and Club Goods, Cambridge University Press.

12 Marshall y Wicksell no comparten el planteamiento de los econo-mistas clasicos, segun el cual la competencia perfecta conduce al maximode satisfaction; pues el proceso de asignacion que genera el mercadoconduce a desigualdades en la distribution del ingreso. Samuelson, Paul

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El concepto de precio Lindahl fue generalizado a mode-los con externalidades complejas por Bergstrom13, quienhizo enfasis en la analogia existente entre los precios Lind-hal para los bienes publicos y un sistema de precios compe-titivos en una economia de mercado.

Otros esfuerzos teoricos por encontrar mecanismos derevelation de preferencias para la provision de bienes publi-cos discretes, es deck aquellos cuya decision es producirloso no, han sido realizados por Clarke y Groves14. En este me-canismo la estrategia dominante es la sinceridad, la cual esincentivada por las posibilidades de ganancia que tiene elconsumidor. Cada individuo decide el monto a pagar por elbien publico independientemente de las decisiones de losdemas. No obstante, su decision afecta la decision colectivay en esa medida el individuo debe asumir un costo bajo laforma de gravamen. Dicha carga, denominada "impuestode Clarke", equivale al perjuicio que causa a los demas indi-viduos por alterar la decision colectiva de provision del bienpublico.

La description anterior sobre alternativas teoricas plan-teadas en busqueda de soluciones al problema de asigna-cion eficiente en la provision de bienes publicos, permiteidentificar una linea analitica ubicada en el ambito estricta-mente economico y guiada por la racionalidad del indivi-duo. En esta literatura se buscan soluciones analogas a lasdel mercado donde se le atribuye a este la facultad de garan-tizar por si mismo la asignacion eficiente de recursos. Sin

(1953), Fundamentos del andlisis economico, Capitulo 8,4a. edici6n, Editorial"El Ateneo".

13 Bergstrom, T.C. (1976), "Collective Choice and the Lindahl Alloca-tion Method", en Theory and Measurement of Economic Externalities, Ed. LinS.A.Y. Academic Press, Nueva York.

14 Clarke, E.H. (1971), "Multipart Pricing of Public Goods", Public Choice,No, 1 1 . llrovi-s, T. (1973), "Incentives in Teams", Economctrica, No. 41.

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embargo, a partir del reconocimiento de las fallas del mer-cado15 se han construido lineas teoricas que favorecen la in-tervention del Estado para sostener el sistema economico.

Una tendencia que ha logrado construir una estructuraimportante de analisis es aquella donde el elemento politicojuega un papel mas relevante. Este elemento politico se pro-yecta en dos pianos. En el primero, se involucran decisionesde caracter colectivo sobre la provision optima de bienes pu-blicos que no necesariamente son considerados "puros"; eneste caso, el analisis ha conducido a conformar la teoria delos bienes "club" o bienes "asociados". El anterior plantea-miento esta relacionado con el federalismo fiscal, en tantoque la provision y consumo de bienes publicos locales pue-de asimilarse a la construction de seudomercados a partirde la formation voluntaria de asociaciones. Adicionalmen-te, las cuestiones que interesan en uno y otro campo conver-gen a determinar el tamano optimo de los grupos; en el casodel federalismo fiscal se busca el tamano optimo de la pobla-cion en una jurisdiction y en las asociaciones, el numero Op-timo de miembros. En los dos modelos, el beneficio socialesta determinado por la posibilidad de compartir costos enuna comunidad, pero la busqueda de un bienestar colectivoen terminos del interes comun no esta definida. Esta carac-teristica, marca diferencia entre el federalismo fiscal y laelection social. En el segundo, se introduce el Estado comomediador de los arreglos sociales necesarios para superarlas fallas del mercado. En esta tendencia la construction de

15 Entre las fallas del mercado reconocidas se encuentran: i) Incapa-cidad de incluir costos sociales en la decisidn de minirnizar los costosligados al proceso productive, ii) Imposibilidad de controlar la conforma-ri6n de monopoliqs. iii) Inhabilidad de involucrar bienes cuyo consumo,beneficio y propiedad sea estrictamente colectivo. iv) Efectos nocivos delos procesos de acumulacion. Ver, Bator, Francis, "Anatomia del fracaso delmercado, en Microeconomia, William Breit y Harold Hochman (eds.), 2a.edition.

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nuevas instituciones en el campo de lo politico constituye elmecanismo apropiado para concretar soluciones de asigna-cion eficiente de los recursos.

El trabajo de Buchanan16 es uno de los pioneros en laconceptualization, analisis y propuesta de un marco institu-tional para una economia en la que se considera la existenciade lo que el mismo denomino "bienes club". La preocupa-cion de Buchanan es conformar una teoria para el rango deposibilidades de propiedad-consumo definido entre dosextremes, las puramente privadas (individuales) y las pura-mente publicas (colectivas); se trata de entender las felacio-nes entre las caracteristicas de los bienes incluidos, el costoy los grupos que los consumen. El marco institutional es unclub o sotiedad, cuyo numero de miembros es limitado, don-de se establecen convenios de propiedad-consumo social. Elinteres que guia el analisis es el de determinar el tamanodeseable de participation en el consume y en los costos; portanto esta es una variable que se incluye en la funcion deutilidad individual.

La asociacion como institution alternativa al mercadobusca no solo una asignacion optima de los recursos publi-cos empleados en la provision de bienes publicos impurosJ7,sino la organization de un convenio en el que el numero departicipates, permite a cada uno de los individuos derivarbeneficio del consume del bien colectivo.

Las asociaciones o club se caracterizan por ser una for-mation voluntaria de coaliciones que desea disfrutar de losatributos que poseen los miembros de una asociacion y asu-mir los costos de production. La utilidad de ser socio debeexceder la utilidad de no serlo. La caracteristica esencial es

16 Buchanan, J.M. (1965), "An Economic Theory of Clubs", Economics,Vol. 32, pp. 1-14.

17 Los bienes publicos impuros son aquellos que combinan algunaspropiedades de los bienes publicos puros y de bienes privados puros.

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-18la existencia de mecanismos de exclusion (cuotas, peajes,tasas impositivas) cuyos costos deben ser menores a los be-neficios adquiridos.

Los mecanismos de exclusion crean un seudomercadoque permite superar el problema de la revelation de prefe-rencias y con ello el del polizon o usuario gratuito. Dada laexistencia de este tipo de mecanismos y la posible presenciade fenomenos como la congestion se debe decidir tanto elnumero de miembros (tamano optimo) como la cantidad delos bienes colectivos proveidos (provision optima)19.

Un aporte importante a la teoria de los bienes club fuerealizada por Olson20, quien reconocio que las asociacionespermiten explotar las economias de escala y compartir el usode los bienes publicos. A partir del tipo de bienes publicos ydel tamano de las asociaciones identifica dos tipos de gru-pos: el inclusive que comparte bienes publicos puros dondeno existe restriction de tamano y el exclusive que compartebienes publicos impuros y limita el tamano del grupo. Estacaracterizacion incorpora la imagen social dentro de los cri-

18 El uso de los bienes club por parte de un individuo disminuye losbeneficios (cantidad o calidad), de los servicios para los demas agentes.Los trabajos de Pigou y Frank Knight buscaron resolver el problema dela congestion para los caminos, desarrollando un mecanismo de exclu-si6n a trave's del uso de tributes especificos.Pigou, A.C. (1920), The Economics of Welfare, Macmillan y Co., Londres.Knight, F.H. (1924), "Some Fallacies in the Interpretation of Social Cost",Quarterly Journal of Economics, Vol. 38, pp. 582-606.

19 Buchanan construye un modelo de equilibrio en el que la soluci6nse encuentra cuando los valores para tamizo 6ptimo de club coincidencon los de las cantidades optimas de bienes y expresa las preferencias delos individuos por uno y otro componente. La convergencia hacia el equi-librio se da en un sistema de elecciones sucesivas sobre las preferenciasindividuales. Los asociados permitiran un incremento del numero demiembros hasta que el fendmeno de la congestion no afecte su utilidad,aunque no necesariamente signifique el costo minimo individual.

20 Olson, Mancur (1965), The Logic of Collective Action, Harvard Uni-versity Press, Cambridge.

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terios valorativos que tiene el individuo para pertenecer auna asociacion y consumir bienes club21. Aunque el estudiode Olson tiene presente que los intereses economicos influ-yen notablemente sobre el comportamiento de los indivi-duos en el seno de las organizaciones, la orientation de suanalisis involucra tantos aspectos sociologicos y politicosque lo convierten en un importante referente para la com-prension de lo que motiva la "action colectiva".

En otro trabajo Olson22 aporta un concepto importante,el de la equivalencia fiscal, a partir del analisis del compor-tamiento de los grupos y de los efectos hacia afuera que susdecisiones generan (externalidades) en los ambitos eco-nomico y politico. Tales comportamientos conducen a con-formar jurisdicciones, de manera que su significado nocorresponde a un concepto espacial sino al papel de losagentes en ellas. Olson identifica una jurisdiction politicadonde el gobierno decide la provision de bienes publicos yuna jurisdiction economica que incluye todos los agentesbeneficiados por los bienes. Cuando las dos jurisdiccionescoinciden exactamente hay una equivalencia fiscal.

El desarrollo de la teoria de los club se ha centrado enaspectos como la biisqueda de un numero Optimo de miem-bros, un numero optimo de clubes, las caracteristicas de losasociados en uno y otro caso, la estabilidad de la composi-

21 Olson no utiliza parametros del mercado para estudiar el compor-tamiento de los individuos dentro de una colectividad, pero advierte queuna tecnica de exposicidn util es aquella que establece paralelos entresituaciones de mercado y fuera de el, para observar las relaciones que seestablecen entre los intereses individuales y los prop6sitos que guian laaction del grupo. La interpretation que hace de la exclusion en el caso delas asociaciones se compara con el precio de mercado supracompetitivoque desborda la racionalidad del consumidor.

22 Olson, M. (1969), "The Principle of Fiscal Equivalence: The Divi-sion of Responsabilities among Different Levels of Government", Ameri-can Economic Review, Vol. 59, pp. 479-487. En este documento sugiere unnivi'l di- gohiorno para cada tipo de bien.

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don del club y las condiciones de provision optima. Coneste proposito se ha recurrido a la utilization de herramien-tas analfticas como los modelos estocasticos, que a la vez banpermitido integrar condiciones de incertidumbre en la par-ticipation, utilization y provision de los bienes club y anali-zar comportamientos cooperatives23. Otros estudios banincursionado en el analisis intertemporal24, la dimension es-pacial y los clubes multiproductos25 dando una vision masamplia de las posibilidades teoricas de las asociaciones.

D. SOLUCIONES ANALOGAS AL MERCADO: FEDERALISMOFISCAL

Algunos de los estudios de la teoria de los clubes reconocenque la propuesta de Tiebout de encontrar la eficiencia eco-nomica a traves de la conformation de grupos de consumoes el punto de partida de esta linea analitica. En un espectromas amplio de aplicacion a los bienes publicos, el trabajo deTiebout ha sido fundamental para el desarrollo de la teoriadel federalismo fiscal. De otra parte, la teoria de los club hafortalecido los argumentos del federalismo fiscal, dado quela conformation de grupos se asimila a la determination dejurisdicciones para la localization del consumo de bienespublicos locales.

23 Cornes, R. y Sandier, Todd (1986), The Theory of Externalities...,op, cit.

24 Sandier, Todd (1982), "A Theory of Intergenerational Clubs", Econo-mic Inquiry, Vol. 20, pp.191-298. Analizo clubes que involucran diferentesgeneraciones de miembros (intergeneracionales), quienes comparten losmismos bienes club en el tiempo.

25 Hochman, Oded, David Pines y Francois Thisse (1995), "On theOptimal Structure of Local Governments", American Economic Review, Vol.85. Involucran la geografia como un aspecto fundamental en la estructurainstitutional socialmente deseable, combinado con la posibilidad de pro-veer multiples productos con la coordination de un gobierno metropoli-tano.

50 DESCENTRALI/ACI6N Y PARTICIPACION CIUDADANA

No obstante, la teoria del federalismo fiscal ha orientadosu analisis, principalmente, hacia la busqueda de la efi-ciencia economica en la asignacion de los recursos. En estesentido reconocer las preferencias de los individuos es elaspecto fundamental a tener en cuenta en la constructionanalitica de una estructura estatal adecuada; pero paradoji-camente el federalismo fiscal apenas plantea la necesidad deun contexto institutional que viabilice la interaction ciuda-dano-Estado. Este hecho parece tener origen en que el con-cepto de eficiencia economica conduce a centrar la atencionen la disminucion de costos a traves del pago compartido ya plantear el bienestar en terminos del excedente del con-sumidor (precio mas bajo debido al consume colectivo),logrado en un tamano optimo de poblacion para el recono-cimiento de las preferencias.

Para Gates26, uno de los teoricos mas importantes en estalinea, el problema central del federalismo fiscal es determi-nar una estructura del sector publico adecuada que propen-da por el cabal cumplimiento de las funciones del Estado27.Bajo una perspectiva economica, Gates intenta determinarparametros que conduzcan a un nivel apropiado de descen-tralizacion. El interrogante a resolver es que nivel guberna-mental puede responder mejor a la provision de serviciospublicos reconociendo el interes de los ciudadanos.

Para determinar el nivel de gobierno apropiado, Gatesconstruye, inicialmente, un modelo ideal de corresponden-cia perfecta. En el modelo existe un nivel de gobierno paraproveer un bien publico a una comunidad predeterminadaque se ubica en un espacio geografico especifico. Se da co-

26 Dates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace and Jovano-vich, Nueva York.

27 Oates comparte el criterio de te6ricos de la Hacienda Piiblica comoy SligHt/., entre otros, en cuanto a las funciones econ6micas

Urn dlfm-ntes niveles de gobierno: distribution y estabiliza-t'lrtll Ml nivel ii 'nhrtl y i»Klgnm-l6n al nivel local.

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rrespondencia perfecta cuando la comunidad que consumeel bien incluye, estrictamente, la totalidad de individuos quese benefician de ese nivel de provision. En estas condicionesel nivel adecuado de gobierno es el que provee el nivel deproducto requerido; dado que el gobierno tiene pleno cono-cimiento de las preferencias de los individuos, la provisionresulta eficiente en el sentido de Pareto. Este modelo implicala localization del consume (comunidades con preferenciashomogeneas) en areas geograficas fijas y tantos niveles degobierno como niveles de provision sean deseados. El pro-blema de determinar una estructura gubernamental apro-piada se hace complejo en la medida en que se relajen lossupuesto del modelo ideal.

Al considerar la variation en el numero de pobladoresen una jurisdiction, Oates introduce el analisis del tamano6ptimo del grupo con base en una medida de bienestar enterminos del excedente del consumidor. El bienestar se debeevaluar en dos direcciones opuestas: primero, al aumentarel numero de usuarios que comparte el consume del bien sereduce el costo promedio y por tanto se incrementa el bie-nestar y, segundo, asumir el precio del consumo colectivode un bien, que implica niveles homogeneos de consumopara el grupo, impide obtener un menor costo por personay disminuye el bienestar. El tamano optimo del grupo se en-cuentra cuando se alcanza el nivel maximo de bienestarneto.

Otro determinante del tamano optimo de un grupo es laexistencia de externalidades interjurisdiccionales; estas sepresentan cuando los beneficios y los costos asociados a laprovision de un bien afectan a otras comunidades y limitala eficiencia economica en la provision de los bienes publi-cos locales. La presencia de efectos externos no controladosestimula, el comportamiento de usuario gratuito ya que lascomunidades vecinas se benefician de las decisiones de pro-vision sin incurrir en sus costos. Para Oates la posibilidad deinternalizar estos efectos varia inversamente con el tamano

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del grupo y por tanto un grupo de tamano mayor da la po-sibilidad de niveles mas eficientes de provision.

En el modelo de correspondencia perfecta se reconoceque los mecanismos de toma de decisiones colectivas pue-den ser una forma de estructura optima del sector publicoque podrian remplazar el nivel de gobierno para una deter-minada jurisdiccion. Sin embargo, al considerar los costosadministrativos y electorates de la toma de decisiones colec-tivas, dentro de una racionalidad de minimizacion de cos-tos, se debe disminuir el numero de niveles de gobierno.

El analisis de los costos de congestion28 parte de conside-rar la provision de bienes publicos impuros y los efectos quesobre el nivel de consume puede tener un tamano de grupoelevado con respecto al optimo. En este ambito la plena mo-vilidad puede ocasionar el efecto congestion. Esta conside-ration implica que la funcion de utilidad del consumidor delbien publico local contemple como variable el numero depersonas en la jurisdiccion.

En sintesis, al flexibilizar los supuestos basicos del mode-lo ideal para incluir la variabilidad del tamano del grupoque consume de forma conjunta el bien, la existencia de ex-ternalidades interjurisdiccionales, los costos de la toma dedecision colectiva y el efecto congestion que puede ocasio-nar una perfecta movilidad de las caracteristicas planteadaspor Tiebout29, Dates concluye que la correspondencia per-fecta en la provision de bienes publicos dificilmente puedelograrse, lo que conduce a ineficiencias en la utilization derecursos. En este contexto las transferencias interguberna-mentales se plantean como un instrumento de politica ade-

28 Ver, Oakland, W (1987), "Public goods", Handbook of Public Econo-mics, Vol. 4. Y. Cornes, R. y Sandier, T. (1986), The Theory of Externalities...,op. cit.

29 En su trabajo de 1991 Dates reconoce las limitaciones que el mer-cado laboral genera para la plena movilidad de los ciudadanos. Dates,Wallace (1991), Studies in Fiscal Federalism (eds.) Edward Elgar.

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• cuado para reducir tales ineficiencias y lograr la efectividaddel gobierno federal.

Si las regiones cuentan con recursos, de forma equitati-va, la provision de bienes publicos basicos en toda la nationpuede garantizarse. La funcion de redistribution del Estadoimplica una action de doble via; primero, se le atribuye alnivel central mayor capacidad para recaudar tributes30 y se-gundo, mediante la distribution de estos recursos puedecorregir desigualdades en la riqueza de las regiones. La ad-ministration centralizada de un monto considerable de recur-sos garantiza al gobierno nacional la direction de politicasque preserven la estabilidad macroeconomica.

El manejo de los recursos originados en transferentias, porparte de los niveles locales, depende de los objetivos que de-termine el nivel central al detidir su naturaleza. En las transfe-

I rencias de tipo general no se precisa el uso que los gobiernosj locales deben darle a los recursos mientras que las transferen-

das especificas se otorgan con propositos predeterminados.Aunque la construction teorica de Gates ofrece argu-

mentos en favor de una estructura gubernamental descen-tralizada31, se debe destacar que a lo largo del analisis se

30 La teoria aconseja que el gobierno central debe utilizar impuestosredistributivos e impuestos sobre bases dispersas, pues ello permite unmanejo adecuado de la politica fiscal en terminos de los principios queguian la tribulation. Por su parte, los gobiernos locales deben utilizar im-puestos sobre bases inmoviles y tasas, lo cual les garantiza estabilidad enel ingreso.

31 Dates senala tres ventajas economicas del sector publico descen-tralizado: 1) Los niveles de consume pueden ajustarse a las preferenciasde un subconjunto de la sociedad. 2) Aumenta la eficiencia estatica y di-nairuca en la producci6n de bienes publicos al incentivar la competenciaentre gobiernos locales y promover la innovation tecnologica. Esto se dapor la existencia de varies productores independientes (gobiernos loca-les). 3) Un sistema de gobiernos locales puede estimular una mejor adop-ti6n de decisiones publicas al obligar a un examen profundo del costo delos programas gubernamentales.

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plantea que encontrar un nivel adecuado de gobierno im-plica evaluar las ganancias potenciales de una mayor des-centralizacion en la toma de decisiones frente a las posiblesganancias del incremento de la centralizacion. Dates propo-ne el teorema de la descentralizacion32 como punto de par-tida para efectuar el analisis del federalismo fiscal. Este selimita a situaciones en que los costos de provision del bienson iguales en los distintos niveles de gobierno y sostieneque el bienestar logrado con la descentralizacion es mayorsi hay diversidad de la demanda entre las jurisdicciones. Elinteres que gufa su analisis no es la descentralizacion en simisma sino encontrar un grado optimo de descentraliza-cion.

El federalismo fiscal ha dado lugar al desarrollo de di-versos trabajos investigativos sobre el tamano del Estado ysu relacion con la eficiencia economica y la distribution delpoder. El concepto del tamano del Estado se asocia con elnivel del gasto gubernamental, el poder impositivo, el nu-mero de instituciones estatales, la cantidad de niveles de go-bierno y la limitation al poder del gobierno central. Uno delos argumentos que mas se enfatiza es que la competenciaentre gobiernos locales y, por ende, la descentralizacion re-duce la fuerza monopolica33 del gobierno central, lo cual, asu vez, contribuye a mejorar la eficiencia del Estado. No obs-

32 El teorema de la descentralizacion indica que, en ausencia de aho-rros de costos por la provision centralizada de un bien y de efectos exter-nos inter]urisdiccionales, "el nivel de bienestar sera siempre al menos tanalto, y habitualmente mas alto, si los niveles de consume del bien que soneflcientes en el sentido de Pareto se proveen en cada jurisdiction, en vezde proveerse cualquier nivel uniforme y unico de consumo para todas lasjurisdicciones". Dates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, op. cit., p. 81.

33 En la literatura es evidente la preocupacion por el poder del Estadocentral para imponer tributes. Esta amplia capacidad se identifica con eldenominado Estado Leviathan. Brenan G. y J. Buchanan (1980), The Powerto tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge UniversityPress.

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tante, algunos autores han demostrado que la organizationdescentralizada del gobierno no necesariamente implicaina disminucion del tamano del Estado34.

El enfoque politico de la teoria del federalismo fiscal es-tudia la division del poder entre los diferentes niveles gu-bernamentales y el contexto institucional que lo preserva.Dentro de esta perspectiva la descentralizacion se concibecomo el fraccionamiento del poder politico en el que las uni-dades descentralizadas pueden ejercer la toma de decisio-nes de forma independiente y autonoma, respaldadas pornormas constitucionales. En oposicion puede darse dele-

' gacion del control administrativo y de algunas decisiones agobiernos de mas bajo nivel lo cual se denomina desconcen-tracion35. Este tipo de distincion es fundamental en el anali-sis politico por cuanto define caracteristicas de organization

'en un sistema federal.Los estudios economicos reconocen la relevancia de la

vision politica, pero la diferencia entre descentralizacion ydesconcentracion no es un elemento que determine el ana-lisis. Ello ha impedido que los resultados de las investigacio-nes den cuenta del efecto que la falta de independencia yautonomia en la toma de decisiones de los gobiernos locales

34 Jorge Ivan Gonzalez sintetiza los argumentos de la literatura quesustentan esta relacion: los factores estructurales y demograficos que de-terminan el nivel de gasto publico no se modifican con el grado de des-centralizacion; si hay mayor calidad y cobertura en la provision de bienespublicos es probable que aumente la necesidad de gasto publico (Ley deWagner); la minimization del gasto no es compatible con la maximizationdel bienestar de los ciudadanos; a mayor numero de niveles guberna-mentales mayor posibilidad impositiva; la existencia de economias o de-seconomias a escala puede generar costos de production mayores; eltamizo del Estado puede depender mas de factores politicos que econo-micos. Gonzalez, J.I., "Un ordenamiento territorial de corte fiscalista", enDiez anos de descentralizacion, pp. 106-107.

35 Meyer, Paul (1957), Administrative Organization, Copenhagen (eds.)Nyt Nordisk Forlagg Anold Busch.

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tiene sobre el verdadero reconocimiento de las preferenciasciudadanas para la provision de bienes publicos. Tal caren-cia se evidencia en el desarrollo de marcos institucionalesque fundamentan procesos reales de descentralizacion.

E. SOLUCIONES FOR LA VIA DE LA DECISI6N COLECTIVA

Los resultados de las investigaciones sobre el comporta-miento de los individuos dentro de una colectividad, queconforman la teoria de las asociaciones y la teoria de la elec-tion social, ban puesto en evidencia que el mercado y el Es-tado son instituciones falibles para garantizar de formaindependiente el bienestar de la sociedad. Este hecho haconducido a la biisqueda de formulaciones teoricas cuya es-tructura de analisis incorpora nuevos conceptos y relacio-nes y donde la frontera entre alternativas mercado-Estadoaparece, si no diluida, poco marcada.

En este contexto, el papel del Estado tiene una connota-tion diferente. Las relaciones de los individuos se observancomo procesos de negotiation donde la fuerza y el poderinfluyen en la resolution de conflictos y el Estado aparececomo posible mediador. La linea analitica ha estado bastanteinfluida por el trabajo de Coase, quien desarrolla nuevosconceptos y logra construir una metodologia de analisis delfuncionamiento de la economia, distinta de la traditional.

Los estudios de Coase han ofrecido una vision alternati-va de las relaciones que se dan dentro de una economia demercado. Desde su primer trabajo36, plantea las relacionesentre agentes como election de contratos. La organizationllamada "firma" aparece y se justifica porque concentra y

36 Coase, Ronald (1937), "The nature of the firm", Economics, Vol. 4.En este trabajo la preocupaci6n de Coase es indagar por qu6 en una eco-nomia de libre empresa los trabajadores prefieren someterse voluntaria-mente al empresario en vez de participar directamente en el mercado,vendiendo su propio producto o servicio.

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disminuye los costos de las multiples negociaciones queoperan en el mercado, lo cual incluye el costo de determinarprecios. En esta linea de analisis, Coase incorpora el concep-to de "costos de transacci6n" para referirse a los costos deadministracion, burocracia, determinacion del precio (costode obtener perfecta information en el mercado) y participa-ci6n en las negociaciones que no se incluyen en el conceptode costo de production del analisis econ6mico traditional.

El principal aporte de Coase aparece en la estructuraanalitica del problema del costo social37 donde propone un

; cambio de enfoque. En esta define los factores de produc-\ ci6n como derechos a ejercer acciones y revalida la propues-i ta traditional de asociar las responsabilidades, cuando secausan efectos perjudiciales, a costos privados. Su analisis

f conduce a validar los arreglos sociales que busquen maximi-fzar el valor de la production y alcanzar la eficiencia econo-| mica. Esta optica le permite identificar los problemas delI mercado con la delimitation de los derechos de propiedadI y los costos de transaction38. La firma y la regulation directa•. por parte del gobierno son formas alternativas de organiza-tion economica, que pueden permitir el reordenamiento de

!. los derechos a menor costo que el de las transacciones demercado. Estas tres instancias —mercado, firma y getter-

s' no— tienen capacidad para generar mecanismos institucio-: nales que permitan un reordenamiento de la production,de tal manera que la decision para escoger una de tales op-dones debe estar determinada por los costos en que se incu-rre en cada caso39.

37 Coase, Ronald (1960), "The problem of social cost", Journal of Lawtnd Economics, Vol. 3.

38 Tal argumento es conocido en la literatura como el Teorema deCoase.

39 La interpretaci6n que hace Inman de los planteamientos de Coase,pone de manifesto la posibilidad de prescindir del Estado para resolverel problema de las externalidades en la busqueda de una asignaci6n efi-

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La teoria de la election social investiga las condicionesbajo las cuales se logra el bienestar social a traves del analisisde las relationes que establecen los individuos con la sociedad.La forma en que se abordan diferentes estructuras concep-tuales varia de acuerdo con el interes analitico (agregacionde intereses personales o juicios de caracter moral o politico)y el fin mismo de la investigation (por ejemplo, medida debienestar social o decisiones publicas). El punto de partidaes el desarrollo de la economia del bienestar cuyo objeto esla busqueda del bienestar colectivo a traves de la formaliza-cion de las decisiones de caracter social; esto es, pasar de laspreferencias individuales a los intereses colectivos bajo losparametros de racionalidad del consumidor, es decir, orde-nacion lineal de tales preferencias.

El contexto historico en el que se desarrolla esta lineaanalitica de la economia es el debate sobre algunos conceptosconsiderados por los economistas clasicos como dominan-tes. En particular se cuestiona el papel de la competenciaperfecta como garante de un maximo de satisfaction y seconsidera un factor que puede generar mayores desigual-dades en la distribution de la riqueza40. Se observa que elconcepto de eficiencia en el sentido de Pareto es valido so-lamente cuando se prescinde de consideraciones sobre dis-tribution del ingreso, lo cual es licito para la estructura deanalisis que se interesa por la eficiencia en terminos de lasatisfaction del individuo pero no para aquella que contem-pla a la sociedad o a un conjunto de individuos. El examende los criterios individualistas, sobre los que se construyo

ciente, en el sentido de Pareto. Esto constituye una excepcion al argumen-to tradicional de que el Estado es la institution posible para resolver lasfallas del mercado. Inman, Robert (1987), "Markets, Governments, andThe 'New' Political Economics", Handbook of Public Economics, Vol. 2, pp.647-777.

40 Wicksell, K. (1934), Lectures on Political Economy, Nueva York.

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gran parte del analisis economico, para aplicarlos en un am-bito social ha dado lugar a los desarrollos con que cuenta laeconomia del bienestar.

Los desarrollos de la economia del bienestar incorporanun elemento importante que constituye la principal dif eren-cia con el analisis microeconomico. Al trascender el pianoindividual, se hace necesario contemplar un espectro masamplio de las motivaciones de los individuos para estable-cer sus preferencias: los juicios de valor. La disyuntiva entrelos criterios de eficiencia y equidad evidencia las restriccio-nes que el concepto de racionalidad imprime a la definitiondel bienestar colectivo.

Los diferentes juicios de valor sobre el criterio de equi-dad y la definition de bienestar social pueden ser ubicadosen tres lineas teoricas que examina la economia del bienes-tar. La teoria utilitarista, o de Bentham, presenta la funcionde bienestar social como la suma de las utilidades individua-ls41 sin preocuparse de la forma como se distribuyen talesutilidades. En esta linea el criterio de equidad no tiene rele-vancia, puesto que se acepta una disminucion de utilidad deun individuo, siempre que otro tenga un incremento de uti-lidad en la misma proportion, independientemente de ladotation inicial. La teoria de Rawls plantea que el bienestarsocial depende de la condition en que se encuentre el indi-viduo que esta en peor situation, por tanto la funcion debienestar busca maximizar el bienestar de esta persona . Apesar de que el interes de Rawls es mejorar el bienestar dequienes tienen menos ventajas, no puede plantearse que laigualdad sea el criterio que guie su analisis. Por ultimo lateoria de Nash o de la compensation toma como factor im-portante la distribution de utilidades entre individuos. Elbienestar social se define como un incremento de la utilidad

41 Funcion utilitarista de bienestar social para dos personas:W = Ul + U2.

42 Funcion de bienestar social segun Rawls: W = mRn. (Ul, U2).

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de un individuo mejor situado que compensa la disminu-cion de utilidad de otro en peor situation43.

La forma como se introducen los juicios de valor en laestructura de analisis que explica la ordenacion lineal depreferencias constituye una diferencia importante en lasdos funciones de bienestar social pioneras de la economiadel bienestar: la de Bergson-Samuelson y la de Arrow.

La funcion de bienestar social ordinal de Bergson44 cons-tituy6 el primer desarrollo explicito de este concepto. Suformulation es general e incluye todas las variables quepueden afectar el bienestar. Estas variables reflejan los gus-tos de los individuos, los cuales involucran valores indivi-duales y producen un juicio de valor social. Samuelson45

analizo los criterios que requiere la funcion de bienestar so-cial de Bergson para satisfacer la elecci6n unanime (prefe-rencia social) de los individuos sobre un par de alternativas.Las condiciones de Samuelson no incluyen los cambios quedeben generarse si se consideran todos los paquetes de or-denaciones.

La funcion de bienestar social de Arrow46, es una rela-tion funcional en la que se especifica un orden social paraun paquete dado de ordenaciones individuales. Cada unade las alternativas que componen la funcion es una ordena-cion de los estados sociales posibles para el individuo. Losestados sociales especifican la cantidad de bienes, trabajo,recursos productivos y actividad colectiva de cada indivi-duo. Los criterios bajo los cuales se realiza la ordenacion de

43 Funcion de bienestar social segiin el criterio de compensation-W = Ul * U2.

44 Bergson, A. (1938), "A reformulation of certain aspects of welfareeconomics", Quarterly Journal of Economics, Vol. 52.

45 Samuelson, E (1953), Fundamentos del analisis economico: economia delbienestar, Cap. 8,4a. ed., Harvard University.

46 Arrow, K.J. (1951), Social Choice and Individual Values, Nueva York-Wiley.

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los estados sociales son definidos de forma individual, perotales criterios no tienen caracter exclusivamente individua-lista. El ordenamiento puede reflejar los gustos de los indi-viduos o sus valores. En el primer caso se satisfacen lasexigencias del consumidor a traves del mercado, mientrasen el segundo se involucran todas las preferencias de losindividuos incluyendo las de caracter social, y es el requeri-do para obtener un maximo social.

En la eleccion social las preferencias de los individuossobre posibles alternativas a elegir difieren, de manera queno es posible tomar decisiones unanimes. Se necesita, en-tonces, ponderar los intereses individuales para agregar laspreferencias individuales en preferencias globales que guienla toma de decisiones colectivas. Con este prop6sito Arrowestablecio las propiedades que debe cumplir la funci6n debienestar social47. El analisis conjunto de estas condicionesdio origen al teorema de la imposibilidad. Dicho teoremaestablece la necesidad de realizar supuestos previos sobre lanaturaleza de los ordenamientos individuales para eliminar

47 Dominio no restringido: la funci6n debe estar definida para todoslos conjuntos de preferencias individuales posibles; es decir debe funcio-nar en todas las situaciones posibles.- Pareto Optimalidad D6bil: la eleccion social debe preferir la alternativa

mas preferida por el cormin de los individuos. Esta condition garantizaque se escojan alternativas Pareto Optimas incluidas en el conjunto dealternativas a elegir.

- Ausencia de Dictadores: en el proceso de elecci6n no existe un indivi-duo que logre imponer su decisi6n de preferenria sin tomar en cuentalas preferencias de los demas individuos.

- Racionalidad: la regla de eleccion social es transitiva: es decir, si existentres alternativas x, y, z y la alternativa x es preferida a y, y es preferidaa z, entonces x debe ser preferida a z. Estas alternativas son mutuamen-te excluyentes.

- Independencia de alternativas irrelevantes: la elecci6n solo debe estardeterminada por las preferencias de los individuos sobre las alternati-vas consideradas; no debe contemplar la posicion de las alternativas aelegir frente a otras no consideradas en el proceso (irrelevantes).

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la paradoja de la votacion en un proceso de decision. Unefecto inmediato de establecer supuestos previos es que losprocesos de decision con base en elecciones sociales no con-templa todas las preferencias individuales. Asi, las reglas deeleccion colectiva deben renunciar a alguna de las condicio-nes propuestas por Arrow.

De la anterior discusion se desprende que, la elabora-cion de conceptos y las reflexiones de las investigaciones enel campo de la eleccion social ofrecen un marco analiticopara orientar una reorganizacion del Estado con miras a lo-grar una mayor eficiencia. Esto puede verse como un com-plemento de la teoria del federalismo fiscal. La naturalezade los bienes publicos requiere una interaction mas estrechade los individuos en la sociedad que la que se presenta en elcaso de los bienes privados e imponen la necesidad de con-sensos, acuerdos y evaluaciones conjuntas. Los conceptosde organization institucional, eleccion de contratos, dere-chos de propiedad, juicios de valor, asi como el estudio delos problemas de agregacion de preferencias desarrolladosen la teoria de la eleccion social constituyen un pilar impor-tante para pensar en el diseno de un marco institucional enel que el Estado se acerque a los ciudadanos. La principalimplication para el analisis de los procesos de descentraliza-cion es que es necesario pensar la transformation de las rela-ciones entre los ciudadanos y entre estos y el Estado a nivelde las localidades para que la descentralizacion conduzcaefectivamente a una mayor eficiencia en las asignacion derecursos publicos.