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Universidad Autónoma del Estado de México

Centro Universitario Valle de México

DERECHO FISCAL

________PROGRAMA _______ DE DERECHO FISCAL

ELABORADO POR: M. EN D. MARCO ANTONIO MEDINA ZAMORA

SEPTIMO SEMESTRE

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ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO (A.F)

El Estado realiza diversas actividades para la ejecución de sus finalidades. A través del Poder Ejecutivo desarrolla una actividad “que se encamina a la realización de los servicios públicos y a la satisfacción de las necesidades generales. Siendo esto así, es lógico que la administración de un estado como la de cualquier otra entidad pública o privada tenga que utilizar medios personales, materiales y jurídicos para lograr el cumplimiento de sus fines. De donde resulta que uno de los sectores más importantes de la actividad administrativa está constituido precisamente por la gestión de intereses económicos. Esta actividad, que tiene una importancia primordial en el Estado moderno ha recibido el nombre de actividad financiera, la cual, según Giannini, la cumple el Estado “para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar o invertir las sumas ingresadas”, y se distingue “de todas la demás en que no constituye un fin en sí misma, o sea en que no atiende directamente a la satisfacción de una necesidad de la colectividad, sino que cumple un función instrumental de fundamental importancia, siendo su normal desenvolvimiento una condición indispensable para el desarrollo de todas las restantes actividades” La actividad financiera ha sido definida por el fiscalista mexicano Joaquín B. Ortega como “la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines”. ASPECTOS DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL Aspectos Económico, Político, Jurídico Y Sociológico de La Actividad Financiera Estatal.

Aspecto Económico. Esa actividad financiera tiene, indudablemente una dimensión económica “por cuanto que ha de ocuparse de la obtención o inversión de los recursos de esta índole, necesarios para el cumplimiento de aquellos fines”, lo que condujo por largo por largo tiempo a muchos autores a concluir que la ciencia de la finanzas públicas (o ciencia de la hacienda pública, o ciencia financiera, como otros la llaman) era una rama de la ciencia económica. La innegable dimensión económica que posee la actividad financiera del Estado hizo que los cultivadores de la Economía Política antes que ningunos otros se ocuparan del estudio de la actividad financiera de Estatal. Poco a poco fue independizándose esta disciplina de la Economía Política para constituir la ciencia de las finanzas Públicas.

Aspecto Político. Sin embargo, no puede ocultarse el aspecto político que tiene el

fenómeno financiero. Como dice Sainz de Bufanda: “si la actividad financiera constituye una parte de la Administración pública y ésta, a su vez, esta integrada por el conjunto de actividades y servicios destinados al cumplimiento de los fines de utilidad general, es evidente que sólo podrá tenerse un concepto preciso de la actividad financiera partiendo de una noción clara de la organización y de los fines estatales. La trabazón entre los fenómenos financieros y los políticos se manifiesta

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con particular intensidad en el ámbito de relaciones Tributarias que constituye, como veremos, la magna paz, del Derecho Financiero”. Blumensrein declara que “el fundamento del impuesto no es jurídico, sino estatal y político”

Esta dimensión política de la actividad financiera hace expresar a Pugliese que

“en los Estados modernos el derecho de consentir a la exacción de los tributos atribuidos en la constitución directa o indirectamente a los ciudadanos, sólo puede entenderse en el sentido relativo; una negativa absoluta a consentir al Estado la exacción de medios económicos necesarios para su existencia equivaldría sustancialmente, como lo demuestra la historia, a un acto de rebelión política, a una negativa a consentir ulteriormente la existencia de aquella forma determinada de organización política. El concepto de la actividad financiera no puede andar separado del de soberanía financiera; “La actividad financiera no puede considerase más que como la actuación en su concretó de la facultad que constituye la esencia misma del concepto de soberanía” Por ello también, la facultad del Estado de procurarse los medios económicos necesarios para el cumplimiento de sus fines pertenece al ámbito de los poderes de supremacía o de imperio, que corresponden, ab origine, al ente público. La actividad financiera tiene naturaleza político, porque político es el sujeto agente, político son los poderes de los que éste aparece investido, políticos son también estos mismos fines, para cuya obtención se desarrolla la actividad financiera.

Aspecto Jurídico. Por otra parte, la actividad financiera que realiza el Estado, como

el resto de la actividad administrativa, s encuentra sometida al derecho positivo. Giannini precisa con toda razón que “la actividad financiera es un rama de la

actividad administrativa y aparece como tal regulada por el Derecho objetivo. Constituye una reconocida exigencia del Estado moderno -Estado de Derecho- que todas sus manifestaciones de voluntad en el campo de la administración y las relaciones con los particulares que ésta engendra encuentran en la Ley su fundamental disciplina. En esta exigencia debe informarse especialmente la actividad financiera: 1º Porque ella implica la administración del dinero público, necesidades públicas; y 2º Porque la enorme masa de riqueza destinada a esos fines da origen a un complejo de relaciones, cuyo ordenado desenvolvimiento requiere un sistema de disposiciones imperativas”

En el estudio del aspecto jurídico de la actividad financiera del Estado aparecen involucrados los aspectos económicos y jurídicos de esta actividad, concediéndose, por lo general, una atención exclusiva o preferente al aspecto económico. Afortunadamente, esta confusión de conceptos esta siendo eliminada de las obras modernas de ciencia y de Derecho Financiero.

Aspecto Sociológico. Por último la actividad financiera tiene también un aspecto

sociológico. este aspecto resulta de que el régimen de los tributos y de los gastaos públicos ejerce una determinada influencia, mas o menos decisiva, sobre los grupos sociales que operan dentro del Estado. Los fines políticos de los impuestos aparecen muchas veces inspirados y condicionados por las apetencias y anhelos que laten en los grupos sociales como actúan dentro de cada organización política. De ahí que la Hacienda Pública debe ocuparse también de las repercusiones sociales que pueden derivarse de la actuación económica de los entes públicos. La política financiera

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implica siempre aunque no se lo proponga exacción y de los gastos a realizar, se produce siempre en base a un criterio que no puede desentenderse, al menos en parte, de la influencia de las fuerzas sociales que actúan dentro del Estado en cada época histórica.

CONCLUSIONES La A.F del estado es una actividad dominada por un principio político finalista, si bien su contenido es de carácter económico. El fenómeno financiero es complejo: Político por la naturaleza del ente público que la produce y de los fines que persigue; Económico, por los medios empleados; Jurídico, por la forma en que actúa y se desenvuelve y Sociológico, por los elementos sociales a los que afecta. NECESIDADES QUE SATISFACE LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO La mayoría de los tratadistas hacen una clasificación de las necesidades para estudiar cuáles son las que el Estado satisface, o se deben satisfacer. Las necesidades individuales integran la primera categoría y son aquellas que afrentan al individuo independientemente de sus relaciones con la sociedad y con el Estado, porque no obstante que no pertenezcan a ellos continúan experimentando tal tipo de necesidades. Son ejemplo de necesidades individuales las de alimentación, el vestido, el albergue, etc. Sociales: Los individuos, al vivir en sociedad, hacen que surjan determinadas necesidades que derivan precisamente de esa convivencia y es posible notar que determinados individuos no pueden satisfacer sus necesidades de manera tal que se hace necesario proveer a la satisfacción de las mismas. Ejemplos de este tipo son las necesidades de instrucción, de salubridad, de asistencia Social, etc. Por último, cuando surge la comunidad política en cualquiera de las formas de Estado que se conocen o se han conocido en la historia, se le adjudican al Estado el cumplimiento de la tarea de satisfacer determinadas necesidades que revisten el carácter de necesidades públicas o colectivas y que son las de conservación del orden interior (policía), la de la defensa exterior (ejército) y la de impartición de justicia (tribunales) ¿Qué tipo de necesidades debe satisfacer el estado? Existen dos teorías (escuelas de pensamiento) que responden: a)Liberalismo individualista.- concibe al estado como un gendarme cuya actitud debe ser la de “dejar hacer, dejar pasar”, el estado debe satisfacer únicamente las llamadas necesidades públicas mas ingentes y de ninguna manera debe proponerse la satisfacción de las necesidades sociales, ni mucho menos de las necesidades individualistas. b) Socialismo Estatista.- Sustrae que el estado debe satisfacer todas las necesidades públicas y las colectivas, y aún en determinados casos, también las necesidades individuales. Su participación e intervención en la economía es crucial. c) Enfoque Neoinstitucionalista.- No puede darse ninguna norma rígida para resolver el problema de cuáles necesidades deben ser satisfechas por el Estado. Ninguna de las dos anteriores escuelas son validas, mas bien…Dentro de las funciones de promoción del bien

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común, el Estado debe procurar satisfacer todas aquellas actividades que conduzcan a la satisfacción de todas aquellas necesidades, muchas veces individuales (como sucede con la salud y la atención médica, a través de los seguros sociales) y muchas veces colectivas, como las de educación en diversos aspectos, cuando por diversas circunstancias las formas sociales inferiores no hayan podido satisfacer esas necesidades. Como para la realización de esas actividades el Estado necesita de recursos que debe obtener en su mayor parte de los patrimonios de los particulares, se justifica en la misma medida la realización de la actividad financiera relativa. No se cuestiona si el Estado haya de participar en la economía o no, de hecho lo hace, pero es altamente considerado el hecho de que sí con su participación se altera desfavorablemente la vida económica nacional, entonces, en ese momento debe ceder paso a la iniciativa de los particulares en ese rubro. CARÁCTER COMPLEMENTARIO DE LA ACTIVIDAD FINANCIERA ESTATAL Se ha sostenido que la A.F Estatal es complementaria de la A.F privada, aduciendo la razón de que si los servicios públicos estatales desaparecieran, las actividades económicas privadas tendrían que sufrir una modificación para poder proveer por si mismas dichos servicios. Se ha observado que desde un punto de vista económico, es indudable que la organización de servicios públicos influye en el costo de la actividad económica privada, pues una vez organizado por el estado, los particulares ya no tienen que preocuparse por ellos, y aún cuando para sostenerlos, el estado tenga que obtener recursos de los particulares, el costo para estos es inferior cuando son prestados por el estado, que cuando los propios particulares tuvieran que hacerse cargo de ellos. DIFERENCIA ENTRE A. F PRIVADA Y A. F. ESTATAL

Entre la actividad financiera estatal y la actividad financiera privada no existe diferencia de sustancia, sino solamente de accidente y de formalidades. Una de esas diferencias es la que resulta de que gran parte de la actividad financiera Estatal se realiza mediante el empleo del poder coactivo del Estado de manera tal que cuando los particulares sujetos a la soberanía tributaria del Estado no acceden voluntariamente a transferir aquel la parte de su riqueza que el Estado les demanda, la maquinaria administrativa se pondrá en marcha para obligar coactivamente al particular a que se tiene que proceder por la vía del convenio y del acuerdo para hacer entre los interesados las transmisiones de propiedad que entre ellos requieren. Se ha señalado que la actividad financiera estatal se realiza en forma de monopolios, es decir, en gran número de casos los servicios públicos prestados por el Estado son exclusivos de éste; todos los relativos a la función jurídica y la protección interior y exterior. Otra característica es que la actividad financiera estatal carece de finalidad lucrativa; cuando el Estado organiza servicios públicos y cobra por ellos no se debe buscar ganancias. Por el contrario, la actividad económica privada está fundamentalmente movida por el resorte del lucro. Ortega señala también que la actividad financiera estatal tiene carácter

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complementario, es decir, que la actividad financiera necesita como antecedente indispensables la existencia de la actividad económica privada, pues sin ésta no tiene razón de ser la actividad financiera, ya que sólo es complementaria de la primera. Otra característica de la actividad financiera estatal radica en que muchos de los servicios que presta no tienen carácter reproductivo si se les considera individualmente, como sucede, indudablemente, con los servicios de seguridad interior y exterior y de justicia, en contraste con la actividades económicas particulares que tienen fundamentalmente un carácter reproductivo, incrementándose los capitales con las ganancias que se van obteniendo a medida del desarrollo de la actividad. Sin embargo, debe hacerse notar que desde el punto de vista social, precisamente esos servicios no reproductivos desde el punto de vista individual, son los que mayor importancia tienen para la consecución del bien común, pues sin ellos éste sería prácticamente imposible, Se ha señalado también que mientras que en la actividad financiera estatal el ingreso está determinado por la necesidad que debe satisfacer, en la actividad económica privada el ingreso es el que determina las necesidades que pueden satisfacer. Flores Zavala indica, como otra diferencia, que tratándose de la economía privada los ingresos se derivan del trabajo de los individuos, de su capital, o de la combinación de ambos, mientras que tratándose de la economía pública los ingresos se derivan fundamentalmente de los tributos. También afirma Flores Zavala que en virtud del carácter permanente de la persona pública, el Estado no necesita ahorrar como sucede en la economía privada, para hacer frente a situaciones imprevistas, pues el Estado está siempre en la posibilidad de obtener ingresos extraordinarios, ya sea a través de impuestos que tengan ese carácter o bien por la obtención de empréstitos. CONCLUSIONES Tratándose de la economía privada, los ingresos se derivan del trabajo de los individuos, de su capital o de la combinación de ambos, mientras que tratándose de la economía pública, los ingresos se derivan fundamentalmente de los tributos. Afirma Flores Zavala, que en virtud del carácter permanente de la persona pública, el Estado no necesita ahorrar como sucede en la economía privada, para hacer frente a situaciones imprevistas, pues el Estado, está siempre en la posibilidad de obtener ingresos extraordinarios, ya sea a través de impuestos extraordinarios o la obtención de empréstitos LA CIENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Emancipada la Economía Política, Joaquín B. Ortega la definió como “la ciencia que estudia los principios abstractos, los objetivos políticos, los medios económicos y las normas jurídicas positivas que rigen la adquisición, la gestión y el medio de empleo de los recursos o elementos económicos requeridos por el estado para la satisfacción de las necesidades públicas por medio de los gastos públicos. DERECHO FINANCIERO Es el conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del estado en sus tres momentos, a saber: en el establecimiento de tributos y obtención de diversas clases de

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recursos, en la gestión o manejo de sus bienes patrimoniales y en la erogación de recursos parea los gastos públicos así como las relaciones jurídicas que en el ejercicio de dicha actividad se establecen entre los diversos órganos del estado, o entre dichos órganos y los particulares, ya sean deudores o acreedores del estado. Recaudación Gestión Erogación De los medios económicos que necesita el estado y los entes públicos para el desarrollo de sus actividades. DIVISIONES Tradicionalmente se ha dividido al derecho Financiero en tres ramas o grupos de normas que estudian de manera especializada cada uno de los tres momentos o fases en las que se divide la A.F del Estado.

DERECHO FINANCIERO D. FISCAL D. PATRIMONIAL D. PRESUPUESTARIO (Recaudación) (Gestión) (Erogación) Lo que debe entenderse por derecho Fiscal ha sido definido en forma diversa por el T.F.F y por la SCJN. El T.F.F dictó su tesis jurisprudencial del 16 de Noviembre de 1937 en la que sostiene: “que debe atribuirse al carácter de fiscal a cualquier ingreso del Erario a toda prestación pecuniaria a favor del Estado, sin que interese distinguir que el deudor es un particular, persona física o moral, algún establecimiento público que tiene en cierto aspecto funciones estatales, o algún ente público, ya sea entidad federativa u organismo municipal. Es decir, lo que da el carácter de fiscal a un crédito es la circunstancia de que el sujeto activo de él sea el poder público y no afecte el sujeto pasivo para precisar el carácter de la prestación adecuada: el sujeto activo y no el pasivo proporciona el criterio necesario para precisar si la relación jurídica es de naturaleza fiscal. Otra cuestión indiscutible es la de saber si debe reputarse como fiscal cualquier crédito activo del estado, porque podría pretenderse que tan solo las obligaciones tributarias y no las que se incluyan dentro de los ingresos originarios del erario son obligaciones fiscales. No obstante el T.F.F no ha encontrado en los antecedentes doctrinales legislativos y jurisprudenciales de México, ningún apoyo para excluir del sector fiscal la actividad del Estado, en su carácter de persona de derecho privado por lo que cabe concluir que por razón de su materia entren en la concepción genérica de fiscal todos los créditos existentes a favor del Erario Federal. Por su parte la SCJN ha adoptado un concepto mucho mas restringido de la materia fiscal pues ha dicho “que por tal debe entenderse todo lo relativo a impuestos y sanciones aplicadas con motivo de la infracción a las leyes que determinan impuestos”. Por su parte el 1er TCCMA, ha sostenido que por materia fiscal debe entenderse lo relativo a la determinación, la liquidación, el pago, la devolución, la exención, la prescripción o el control

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de los créditos, fiscales, o lo referente a las sanciones que se impongan con motivo de haberse infringido las leyes tributarias. Se esta de acuerdo con la tesis mas amplia del T.F.F que identifica como materia fiscal la que se refiere a todos los ingresos del Estado, cual quiera que sea su naturaleza. Dentro de ellos se encuentran los productos o precios, que tradicionalmente son los ingresos que percibe el Estado, en sus actividades que no son de Derecho Público o por la explotación de sus bienes patrimoniales últimamente restringidos a los del dominio público (entre ellos se ubican los rendimientos de las empresas paraestatales). Recursos del crédito público que no tienen naturaleza tributaria. 1.-Certificado de tesorería. Expide el gobierno federal 2.- Utilidades derivadas de la acuñación de moneda 3.- Los procedentes de la emisión de billetes y de obligaciones y bonos, por parte de las instituciones de crédito oficiales. 4.- Ingresos coactivos (exacciones parafiscales o paratributarias). Es claro que el campo de lo fiscal trasciende a lo tributario. DERECHO TRIBUTARIO Conjunto de normas jurídicas que se refieren al establecimiento de los tributos (impuestos, derechos o tasas, contribuciones especiales) a las relaciones jurídicas que se establecen entre la administración y los particulares con motivo de su nacimiento, cumplimiento o incumplimiento, a los procedimientos que pueden surgir y a los ilícitos y las sanciones establecidas por su violación Según Sainz de Bujanda: el derecho tributario es la rama del derecho financiero, que tiene por objeto la organización material del tributo y el desarrollo de las funciones públicas dirigidas a su aplicación. Dentro de la división referente a los ingresos públicos puede situarse el derecho de la deuda publica, que es la rama del derecho financiero que organiza como recurso constitutivo de la Hacienda, las diversas modalidades jurídicas de obtención de caudales por la vía del crédito publico y regulan los procedimientos y las formas de obligaciones y empréstitos que en cada supuesto se concreten. Otra división del derecho financiero es la del derecho presupuestario que esta representado por todas aquellas normas jurídicas relativas ala preparación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos de ingresos y egresos y las normas jurídicas sobre rendición de cuentas y sobre responsabilidad de los funcionarios públicos por el mal manejo de esos recursos. Por último la tercera división del derecho financiero es la del derecho patrimonial del Estado que es la rama del derecho financiero que se integra por las normas jurídicas relativas a la adquisición, administración y enajenación de los bienes que constituyen el patrimonio fijo del estado, integrado por bienes muebles de su titularidad así como de los entes descentralizados y empresas paraestatales.