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1 ACUERDOS AMBIENTALES INTERNACIONALES EN LA AGENDA NACIONAL: INTERDEPENDENCIAS SECTORIALES Olga Ojeda y Enrique Lendo (documento para discusión) 1. LA DIMENSIÓN GLOBAL DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES La dimensión internacional de los problemas ambientales ha sido aparente desde las primeras décadas del Siglo XX, ya sea en la contaminación atmosférica transfronteriza, la degradación de aguas compartidas, la pérdida de biodiversidad o en la contaminación de mares y costas. Sin embargo, sólo en los últimos treinta años la interacción entre el desarrollo económico continuo y la fragilidad y complejidad de la que este desarrollo depende se convirtió en una cuestión de política internacional de gran envergadura. En efecto, la escala y extensión de los problemas ambientales se ha incrementado dramáticamente como resultado de una serie de fenómenos interdependientes que incluyen las dinámicas demográficas y de asentamiento territorial, la rápida industrialización, y los patrones de utilización y consumo de los recursos y de energía fósil. Asimismo, y de forma concomitante a este proceso, las distintas regiones del mundo han experimentado la globalización acelerada de la economía, el comercio y las comunicaciones. A pesar de las enormes diferencias que existen entre las distintas perspectivas sobre la globalización, el común denominador de todas ellas consiste en enfatizar que como consecuencia de este proceso el mundo se está “comprimiendo” (Dryzek, 1997; Yearly, 1992). Aunque un mundo globalizado no es uniforme ni homogéneo, en él una serie de fenómenos clave para la organización económica y social (manufactura, desarrollo tecnológico, producción de alimentos, transmisión cultural y el establecimiento de estándares) se están organizando en un nivel transnacional (Yearly, 1992). Al mismo tiempo, una porción mayor de la opinión
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ACUERDOS AMBIENTALES INTERNACIONALES EN LA AGENDA NACIONAL: INTERDEPENDENCIAS SECTORIALES
Olga Ojeda y Enrique Lendo
(documento para discusión)
1. LA DIMENSIÓN GLOBAL DE LOS PROBLEMAS AMBIENTALES
La dimensión internacional de los problemas ambientales ha sido aparente desde
las primeras décadas del Siglo XX, ya sea en la contaminación atmosférica
transfronteriza, la degradación de aguas compartidas, la pérdida de biodiversidad o
en la contaminación de mares y costas. Sin embargo, sólo en los últimos treinta años
la interacción entre el desarrollo económico continuo y la fragilidad y complejidad de
la que este desarrollo depende se convirtió en una cuestión de política internacional
de gran envergadura. En efecto, la escala y extensión de los problemas ambientales
se ha incrementado dramáticamente como resultado de una serie de fenómenos
interdependientes que incluyen las dinámicas demográficas y de asentamiento
territorial, la rápida industrialización, y los patrones de utilización y consumo de los
recursos y de energía fósil.
Asimismo, y de forma concomitante a este proceso, las distintas regiones del mundo
han experimentado la globalización acelerada de la economía, el comercio y las
comunicaciones. A pesar de las enormes diferencias que existen entre las distintas
perspectivas sobre la globalización, el común denominador de todas ellas consiste
en enfatizar que como consecuencia de este proceso el mundo se está
“comprimiendo” (Dryzek, 1997; Yearly, 1992). Aunque un mundo globalizado no es
uniforme ni homogéneo, en él una serie de fenómenos clave para la organización
económica y social (manufactura, desarrollo tecnológico, producción de alimentos,
transmisión cultural y el establecimiento de estándares) se están organizando en un
nivel transnacional (Yearly, 1992). Al mismo tiempo, una porción mayor de la opinión
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pública, las organizaciones no gubernamentales, los partidos políticos, los gobiernos
y los organismos multilaterales, están más conscientes de las crecientes
interconexiones a nivel mundial, lo que ha contribuido a extender la visión de un
mundo globalizado como más pequeño y más complejo, en donde en última
instancia, las consecuencias de las acciones que se realicen en un sitio o sector
localizado podrán observarse en otro cualquiera. 1
Adicionalmente, los procesos económicos y de mercado típicos de la globalización;
el incremento en el número y la diversidad de las interacciones en la esfera
internacional; así como la existencia de una pluralidad de actores, temas y medios
de influencia, han desembocado en la transformación de las capacidades
históricamente adjudicadas al Estado Nación, que, como afirma Giddens, se ha
tornado “demasiado pequeño para los grandes problemas de la vida y demasiado
grande para los pequeños problemas”2
En este contexto, la interacción de una serie de intereses frecuentemente en conflicto
- representados por las corporaciones, los grupos ciudadanos y otras asociaciones-
se han convertido en un factor permanente en la evolución de los sistemas de
gobernación mundial, aunque en el corto y en el mediano plazos, las acciones
estratégicas emprendidas por los Estados-nación continuarán siendo una pieza
1 En efecto, las últimas décadas han sido testigo de un desarrollo impresionante de los procesos políticos transnacionales que forman parte de la globalización. Este desarrollo se ha caracterizado por la ampliación, en número y en capacidades, de las estructuras organizacionales que trascienden los confines de los Estados-nación. Entre estas destacan las organizaciones intergubernamentales que regulan las crecientes relaciones de interdependencia en las áreas del comercio, las finanzas, el manejo de los recursos y la protección del ambiente; las corporaciones multinacionales involucradas en la producción, el comercio y las finanzas; la transnacionalización de un número creciente de organizaciones no gubernamentales; y las comunidades científicas o “epistémicas”, que han adquirido una influencia notable tanto en la definición de los nuevos problemas globales como en la orientación de las políticas y de los instrumentos para resolverlos o mitigarlos. 2 Anthony Giddens concibe a la globalización como un proceso de ensanchamiento de las relaciones espacio -temporales de la vida social, de forma tal que los eventos locales se configuran a millas de distancia y viceversa
3
clave para hacer frente a los problemas globales que requieren de la cooperación
internacional.3
Aún cuando la globalización frecuentemente se concibe como una oportunidad para
que todos los países se conviertan en participantes activos de la economía global y
como catalizadora potencial para alcanzar mayores niveles de bienestar humano, la
preocupación por otra serie de fenómenos desestabilizadores, que han
evolucionado a la par de ella, incrementando la vulnerabilidad del sistema global4 y
que amenazan con poner en peligro la sustentabilidad futura del planeta, también se
ha extendido recientemente de manera notoria. En efecto, las visiones optimistas
sobre la globalización existen hoy en día en un estado de tensión con estos nuevos
fenómenos, entre los que destaca la magnitud del deterioro ambiental a nivel global.5
Aunque no todos los problemas ambientales modernos son inherentemente
“globales”6 y aun los fenómenos que si lo son producen impactos diferentes en
3 Aún cuando la proliferación de los arreglos institucionales donde predominan actores no estatales o configuraciones híbridas entre lo público y lo privado (Von Moltke, 1997; Young, 1997) pueda desembocar en la creación de mecanismos novedosos para la provisión de bienes públicos y la solución de conflictos en diversos ámbitos del entorno internacional, la posibilidad de lidiar con los aspectos negativos de la globalización –expresados ya sea en el caos y la inestabilidad, los conflictos bélicos, o la degradación del medio ambiente y los recursos naturales- no puede prescindir del establecimiento de arreglos de cooperación entre los gobiernos. Y la eficacia de estos arreglos continúa descansando –aunque no se limita a ella- en la coerción legítima sobre los actores privados que sólo los estados y sus organizaciones son capaces de proveer (Raustalia, 1997a, 1997b). 4 La vulnerabilidad se refiere a la posibilidad de que el funcionamiento o aún la estabilidad de un sistema socioeconómico, pueda en cualquier momento resultar amenazada por la ocurrencia de un evento azararoso consecuencia del comportamiento humano o de una catástrofe natural. La vulnerabilidad del sistema frente a este tipo de eventos no está definida únicamente por la probabilidad de que ocurran. Aún cuando resulten altamente improbables, el sistema permanece vulnerable si puede eventualmente ser destruido o resultar seriamente afectado en el largo plazo. (Giarini y Stahel, 1997). 5 En la Teoría Social, el incremento en la vulnerabilidad del sistema global se ha asociado en fechas recientes a lo que Urlich Beck denomina “sociedad de riesgo”. En ella, los conflictos sociales asociados a la distribución de los riesgos ambientales y tecnológicos ocupan un papel preponderante. Estos riesgos difieren fundamentalmente de los que existían en épocas anteriores en cuanto a que resultan “indetectables” para la percepción directa; pueden trascender generaciones; y exceden la capacidad de los mecanismos existentes para “compensar” adecuadamente a las víctimas (Beck, 1992). 6 Kärl-Göran Mäller distingue entre las “externalidades unidireccionales”, donde uno o varios países causan daño ambiental a otro país o países; las “externalidades regionales recíprocas”, donde un grupo de países es al mismo tiempo la víctima y el origen d el daño; y los “problemas ambientales globales”, que afectan a la mayoría de una u otra manera. A su vez, dentro de los problemas “globales” se encuentran los que se originan en uno o unos cuantos países pero dañan a todos o casi todos, los que se originan a partir de las actividades de casi
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distintos lugares –dependiendo de factores geográficos, políticos y económicos-
tanto su magnitud como su carácter sistémico están contribuyendo a la “compresión”
del mundo ya mencionada. Esta tendencia globalizadora se debe a distintas
razones. En primer lugar, muchos de los problemas originalmente locales o
regionales (degradación urbana, deforestación, desertización, escasez de agua y de
energéticos, etcétera) han tendido a desembocar en procesos con repercusiones
internacionales, socavando en muchos casos las base económica y social de los
países pobres, y generando o exacerbando conflictos intra e interestatales
(Kingsbury y Hurrell, 1992). En segundo lugar, los riesgos asociados a los problemas
ambientales globales (destrucción de la capa de ozono, cambio climático, pérdida
de la diversidad biológica, etcétera) son de carácter mundial, y sólo podrán evitarse
o mitigarse de manera eficaz sobre las bases de la cooperación internacional,
acompañada de la acción en los niveles nacional y local dirigida a combatir las
causas de fondo de los problemas. Finalmente, al existir una estrecha interrelación
entre las cuestiones ambientales y la economía política de la producción, el comercio
y la regulación, con la globalización del comercio y la producción, las implicaciones
económicas y sociales de los problemas ambientales, aún locales, y las alternativas
de política para resolverlos tienden a adquirir una dimensión crecientemente global y
estratégica en términos del desarrollo en el mediano y largo plazos (Esty 1994, 1997;
OCDE 2002, 2003).
Todos estos fenómenos han producido nuevos elementos de inseguridad a nivel
mundial, por un lado, y por el otro, contribuido a incrementar las interconexiones entre
las políticas internacionales y las nacionales. Ambos factores representan retos sin
precedente a las capacidades, tanto del sistema internacional como de las
instituciones nacionales actuales, para responder a los desafíos políticos,
económicos y sociales representados por la globalización de los problemas
ambientales (Ojeda, 1999). Al mismo tiempo, la percepción sobre los altos niveles
todos pero dañan solamente a unos cuantos, y los casos donde todos contribuyen y son al mismo tiempo víctima del daño (Mäler, 1991)
5
de interdependencia y de vulnerabilidad mutua, también han generado nuevos
incentivos para el fortalecimiento de la cooperación internacional (Kingsbury y Hurrell,
1992; Vogler, 1995).
2. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS MECANISMOS DE COOPERACIÓN AMBIENTAL INTERNACIONAL
En un sistema anárquico internacional, la habilidad de los Estados para construir y
mantener relaciones cooperativas depende de su capacidad para sostener la
vigilancia y la asistencia institucional representadas por las instituciones y los
mecanismos de cooperación internacionales, aún cuando esto signifique ceder algún
grado de autonomía (Susskind, 1994; Young, 1994,1997)
En la actualidad, son dos los enfoques que han tendido a dominar el análisis sobre
los mecanismos de cooperación ambiental internacional. Por un lado, existe una
amplia literatura que se concentra en el estudio de los alcances y las limitaciones del
derecho ambiental internacional, incorporando en el análisis tanto los problemas
inherentes a la instrumentación como el cumplimiento de los acuerdos (Brown-
Weiss, 1993; International Law Association, 2002; Sands 1994, 1997; Székely, 1994;
Pallmerantz, 1994;.).7 Por otro lado, la literatura que se centra en la formación de
7.Edith Brown -Weiss identifica distintas etapas dentro de esta evolución: de principios del Siglo XX hasta 1950; de 1950 hasta los inicios de los setenta, y de 1972 en adelante, cuando se inaugura la etapa moderna en el desarrollo de la legislación ambiental internacional.(Borwn-Weiss, 1993). La proliferación reciente de los instrumentos legales ha desembocado en un proceso de aprendizaje social, expresado tanto en la rapidez con la que se desarrollan actualmente las negociaciones como en la mayor flexibilidad que caracteriza el diseño de los acuerdos. Asimismo, el carácter y la orientación crecientemente global de los tratados, que comprenden obligaciones más comprensivas, ha representado una transición paulatina de la concepción compartida de la soberanía ilimitada sobre los recursos naturales hacia lo que hoy se conoce como bienes comunes globales. Sin embargo, como se verá con posterioridad, se han producido problemas de sobrecarga institucional que dificultan tanto la coordinación de las negociaciones como la implementación de los acuerdos, y subsisten
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regímenes, y que parte del análisis de los problemas de acción colectiva,8 tiende a
distinguir entre los tratados internacionales, entendidos como documentos con
carácter de contratos constitucionales y los regímenes, que en su acepción más
amplia incluyen principios, normas, reglas y procedimientos alrededor de los cuales
convergen las expectativas de los Estados.9
La literatura que se enfoca al derecho y la que se enfoca al estudio de la
conformación de regímenes constituyen ejercicios complementarios. Las
evaluaciones del derecho ambiental internacional generalmente omiten el análisis
explícito del proceso político de negociación a partir del cual se generan nuevas
normas, el papel que juegan el poder y los intereses en las negociaciones
interestatales, así como la serie de factores inherentes a los acuerdos que explican
el cumplimiento o incumplimiento de estos. A su vez, la teoría sobre regímenes
tiende a desatender tanto el carácter específico de las normas legales como las
conexiones que existen entre estas y la estructura más amplia del sistema legal
internacional (Kingsbury y Hurrell, 1992).
serios problemas para el establecimiento de incentivos y mecanismos de monitoreo que garanticen su cumplimiento. Asimismo, el derecho ambiental internacional se encuentra disperso en una serie de convenios y de instrumentos sin un estatus jurídico claro, lo que dificulta el tratamiento de los problemas de una forma integral. Finalmente, muchos de los acuerdos ambientales multilaterales limitan su compromiso y efectividad en función de las restricciones provenientes de los marcos regulatorios en la esfera económica y de desarrollo. 8 La metáfora más utilizada para ejemplificar los problemas de acción colectiva es la de la “Tragedia de los comunes”, donde la falta de definición de reglas de uso y de acceso a los bienes de uso común, esto es, los derechos de propiedad, proveen a los individuos incentivos para maximizar su uso sin considerar las consecuencias colectivas de sus acciones (Hardin, 1968).Como reglas de acceso y de uso de los recursos, los derechos de propiedad forman parte de las instituciones sociales, es decir, del conjunto de reglas del juego y códigos de conducta que definen las prácticas sociales, asignan roles a los individuos en estas prácticas y guían sus interacciones. (Eggertsson, 1990; North, 1987; Young, 1981,1994,1997). Este conjunto de reglas y códigos de conducta conforman el entorno institucional para la toma de decisiones individuales con respecto a los otros miembros de la comunidad y del medio ambiente. En este sentido, cabría distinguir entre las instituciones y las organizaciones, cuyo comportamiento es influenciado por la definición de las reglas que se originan en las primeras. Sin embargo, las instituciones y las organizaciones inetractúan de forma compleja, y en este trabajo no se distinguen en muchas ocasiones de manera rigurosa. 9 Los regímenes internacionales se definen como instituciones con reglas acordadas por los gobiernos sobre una serie de cuestiones particulares en áreas específicas de las relaciones internacionales. Éstos incluyen acuerdos tácitos o explícitos, así como principios, normas y procedimientos para la toma de decisiones, y la observancia de un comportamiento guiado por estos, es decir, una efectividad mínima que puede evaluarse por el grado de cumplimiento. A diferencia de las organizaciones internacionales, los regímenes internacionales no requieren de la existencia de una estructura organizacional, aunque muchos de ellos la incluyen ( Fermann, 1997; Young, 1994).
7
Por otra parte, los procesos de negociación y de instrumentación de los acuerdos
dependen crucialmente tanto de la conformación de los sistemas económicos y
políticos, como de la configuración de intereses representados por distintos grupos a
nivel nacional (Harris, 2001; Hollis y Smith, 1991; Putnam, 1992)10 Adicionalmente,
como sugiere la literatura reciente, con la expansión de la economía de mercado y
de los regímenes democráticos a nivel mundial, así como con la transnacionalización
de nuevos actores, la interacción entre los distintos poderes que constituyen la
estructura básica del Estado y los grupos de interés tenderá a incrementarse,
produciendo formas más complejas de conflicto y cooperación, tanto en los niveles
nacionales como en el ámbito internacional (Falkner, 2001; Lipschutz y Conca, 1993;
Moravcsik, 1992; Rosneau, 1993; Sitaraman, 2001;).
En efecto, enfrentar los problemas ambientales globales requiere de altos niveles de
cooperación y de coordinación que conllevan retos políticos muy delicados, y tanto
en el sistema internacional como en los niveles nacionales existen serios obstáculos
para hacer frente de manera eficaz a estos problemas. Entre los obstáculos más
importantes se encuentran: i) los de carácter institucional y legal; ii) los costos de
oportunidad derivados de la regulación, cuyo valor presente típicamente se
concentra en sectores económicos representados por grupos de presión con
capacidades para movilizar recursos políticos importantes, mientras que los
beneficios sociales generalmente son difusos, y en algunos casos inciertos y de
largo plazo; y iii) los obstáculos que se derivan de las asimetrías del desarrollo;.
En primer término, los bienes y servicios que el medio ambiente provee a la
humanidad poseen por lo general características de bienes públicos.11 El consumo
10 Aunque los enfoques teóricos que se proponen integrar las dimensiones internacionales y las nacionales en la explicación sobre la política exterior tienden a demostrar que el poder ejecutivo posee mayor flexibilidad para adoptar decisiones en el inicio de las negociaciones y que este tiende a disminuir en los procesos de ratificación e instrumentación, 11 Esto es, se trata de bienes de consumo conjunto, lo que significa que los miembros de un grupo no pueden ser excluidos de su consumo.
8
de este tipo de bienes se realiza en condiciones de interdependencia, ya que si un
agente incurre en prácticas que lo afectan, existirán consecuencias para otros. La
calidad de la atmósfera, los océanos, la biodiversidad y los ecosistemas terrestres
de importancia, como los bosques tropicales, poseen estas características, y los
beneficios que de ellos se derivan trascienden los confines de la jurisdicción de
cualquier Estado soberano. Tanto las características de estos bienes como los
costos inherentes a la acción colectiva, constituyen obstáculos importantes para la
cooperación ambiental efectiva.
Consecuentemente, en ausencia de reglas de propiedad bien definidas, los Estados
individuales tienen pocos incentivos para incurrir en los costos de proteger un bien
del que no pueden ser excluidos, por lo que los derechos para utilizar los recursos y
las responsabilidades para conservarlos se encuentran disociadas. Aunque todos
se beneficiarían de la cooperación, la acción preferida para cada uno
frecuentemente es la de beneficiarse de las acciones de los demás, y bajo estas
circunstancias, existen problemas para la provisión colectiva de estos bienes (
Barret, 1991, 2003; Hamley, 1997; Vogler, 1995).
La proliferación reciente de tratados ambientales internacionales, particularmente
los de carácter global, ha significado cambios importantes en los derechos de
propiedad: si el medio ambiente global fue hasta hace poco tiempo considerado
como recurso de libre acceso, en la actualidad, la idea del “res nullius” comienza a
ceder su lugar a la de bienes globales comunes (Brown-Weiss, 1993; Pearce, 1995;
Vogler, 1995). Sin embargo, en ausencia de un gobierno supranacional que obligue
a los Estados a interna lizar los costos que sus actividades imponen sobre terceros,
la protección de los bienes comunes dependerá de la adpoción voluntaria de los
acuerdos. Aunque los regímenes internacionales pueden en principio incidir sobre
las evaluaciones de los Estados en torno a los costos y los beneficios de la
cooperación, la capacidad de las instituciones actuales para proveer los incentivos
9
necesarios que permitan evitar la tendencia a incurrir en lo que se denomina “free-
riding” y garantizar el cumplimiento de los acuerdos es limitada.
Adicionalmente, existen dificultades para el establecimiento de mecanismos
eficaces de monitoreo y de sistemas para la supervisión del cumplimiento de las
disposiciones acordadas por las partes para proteger los bienes comunes. Esto se
debe a que los regímenes ambientales globales establecen por necesidad normas y
obligaciones que inciden de manera directa en las acciones de una infinidad de
agentes económicos y de grupos locales (French, 1995; Sands, 1994; Susskind,
1994). En un sistema legal sustentado sobre la base de la autonomía de los
Estados, la situación tiende a complicarse, particularmente considerando la
persistencia de un gran número de países especialmente sensibles a las cuestiones
relacionadas con su soberanía nacional.12 Aunque el problema del cumplimiento ha
sido objeto de mucha especulación teórica, las razones ya expuestas hacen
plausible la hipótesis de que aún cuando los países cumplan frecuentemente con los
compromisos acordados internacionalmente, existe un margen inmenso para la
implementación a medias o para el incumplimiento inadvertido (Scherr y Blumenfeld,
1994; Susskind, 1994).13
En segundo lugar, aunque la idea de que el crecimiento económico constituye una
condición sine que non para el desarrollo sustentable es actualmente una premisa
generalmente aceptada y en principio, el uno y el otro no deberían estar reñidos,
existe una paradoja de difícil solución: el crecimiento económico se ha construido
12 Si una conclusión puede sacarse de todo lo anterior, es que la creciente interdependencia ecológica global coexiste hoy en día en un estado de tensión con las características del sistema político y legal internacional que descansa sobre la base de la independencia y la autonomía de los Estados soberanos. De hecho, la concepción minimalista sobre un área circunscrita de la cooperación internacional, ha quedado rezagada frente a los nuevos desafíos de la acción colectiva. 13 Adicionalmente, como ya se mencionó, la rápida proliferación de los instrumentos para la cooperación ambiental internacional ha generado problemas adicionales de coordinación y sobrecarga institucional, tanto en los organismos multilaterales como en los niveles nacionales. Esto resulta especialmente cierto para los países pobres, que simplemente carecen de la base de información científica, la capacidad de monitoreo o el soporte administrativo mínimos para instrumentar los acuerdos.
10
históricamente sobre las bases del uso intensivo de los recursos y de la energía
fósil, por lo que es necesario no perder de vista los costos de oportunidad
representados por la regulación ambiental, que dificultan la cooperación.
Adicionalmente, como se mencionó, los costos de la regulación típicamente se
concentran en sectores económicos representados por grupos de presión con
capacidades para movilizar recursos políticos importantes, mientras que los
beneficios sociales generalmente son difusos y de largo plazo.
El tema del cambio climático, que es la apoteosis de la idea de que “todo se
relaciona con todo”, ejemplifica claramente esta situación. Los últimos reportes
publicados por el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (PICCC) sugieren
que el balance de la evidencia indica que las emisiones antropogénicas de los
gases que producen el denominado “efecto de invernadero” (metano, óxidos
nitrosos, bióxido de carbono y cloroflurocarbonos, principalmente) están
transformando el sistema climático. Las concentraciones actuales de gases de
efecto de invernadero en la atmósfera son el resultado, entre otros factores, de la
quema intensiva de combustibles fósiles en los sectores industrial, doméstico y de
transporte; de la deforestación producida por los cambios en el uso del suelo; y del
incremento de la basura y los desperdicios.
De acuerdo a los reportes del PICC, los cambios en la temperatura terrestre podrían
producir elevaciones en los niveles del mar, acompañarse de cambios en las
precipitaciones pluviales, incrementar los procesos de desertización, afectar zonas
boscosas y los ciclos de absorción y liberación de carbono. Aunque existen
incertidumbres sobre las consecuencias regionales y globales del cambio climático,
en todos los escenarios, las pérdidas económicas netas se ubicarían en los países
en desarrollo, que además carecen de la capacidad y de la infraestructura básica
para adaptarse al fenómeno. Por otro lado, las estimaciones del PICC sugieren que
sería necesaria una reducción de las emisiones de estos gases del orden del 60 por
ciento tan sólo para estabilizar las concentraciones a los niveles que prevalecieron
11
en los noventa, lo que requeriría emprender acciones fuera de todo realismo desde
el punto de vista económico. En efecto, si consideramos que alrededor del 85 por
ciento de la oferta mundial de energía primaria proviene de los combustibles fósiles
(Karlsson, 1986), no es difícil concluir que las acciones emprendidas para enfrentar
el problema del calentamiento global serán por ahora modestas.
A lo largo de la última década, el cabildeo de las ONG, las comunidades científicas y
la emergencia de nuevos grupos empresariales que obtendrán ventajas
competitivas en los mercados a partir del desarrollo de regulaciones en la materia,
jugaron un papel importante en el desarrollo de un régimen que, a partir de la
adopción y entrada en vigor del Protocolo de Kioto, compromete a los países
desarrollados a reducir sus gases de efecto de invernadero en 5.2 en promedio por
debajo de los niveles de 1990 entre los años 2008 y 2012. Sin embargo, aunque
algunos de los países industrializados, sobre todo de la Unión Europea, se
encuentran en posición de llevar a cabo reducciones marginales en sus emisiones
de bióxido de carbono sin mayores impactos en las tasas de crecimiento
económico, los compromisos de Kioto no serán fáciles de cumplir, sobre todo si se
consideran la renuencia de Estados Unidos a apoyar el Protocolo, la posición
incierta de Rusia y en general, el incremento de la demanda agregada de
energéticos fósiles tanto en los países de la OCDE como en el resto del mundo.
Por otro lado, para los países en desarrollo, que se estima serán los grandes
emisores en el futuro del Siglo, llevar a cabo medidas de mitigación ocupa hoy un
lugar secundario frente a otros temas como los del empleo, la salud y la vivienda.
Además, muchos de ellos se han mostrado renuentes adoptar compromisos que
impliquen transformar sus esquemas de usos del suelo y de aprovechamiento de
recursos.
En suma, aunque el mejor escenario sería aquel en donde el desarrollo del régimen
tienda a favorecer el cumplimiento de los objetivos del Protocolo y la adopción
12
paulatina de nuevos compromisos, en el escenario político internacional prevalecen
las visiones (defendidas por los Estados y las grandes compañías que tendrían que
internalizar los costos de ajuste derivados de la instrumentación del régimen) de
acuerdo a las cuales no existen argumentos convincentes que justifiquen incurrir en
costos en el presente, cuando los beneficios derivados de la adopción de políticas
para reducir las emisiones de gases de invernadero son lejanos e inciertos
(Blowers, 1994; Falkner,2001; Fermann, 1997)
Por último, las crecientes desigualdades en los niveles regional y global, así como
las asimetrías en el desarrollo constituyen obstáculos adicionales para la
cooperación ambiental eficaz. En efecto, el conflicto Norte-Sur se ha convertido en
una variable permanente en la negociación de los acuerdos ambientales
internacionales. Aunque la responsabilidad común pero diferenciada de los Estados
constituye un principio del derecho internacional, los países en desarrollo no se han
visto beneficiados. Si en el discurso oficial se asigna un papel central a las
iniciativas de los países desarrollados en la solución de los problemas ambientales
globales, en la práctica, las cuestiones relativas a los términos preferenciales para la
transferencia de tecnología, las condiciones de alivio de deuda, el incremento a la
ayuda oficial para el desarrollo y el mayor acceso de los países en desarrollo a los
mercados de los países desarrollados, han quedado en la mesa de las
negociaciones sin respuestas satisfactorias a lo largo de las últimas décadas, en
tanto que la brecha entre los países ricos y pobres se ha incrementado.
En lo que respecta a la creación de fuentes alternativas para financiar el desarrollo
sustentable el panorama no resulta prometedor. Aunque las transferencias de
recursos privados hacia las regiones en desarrollo se ha incrementado, estas se han
concentrado en tan sólo algunos países,14 en tanto que la ayuda oficial para el
14 En las últimas dos décadas, alrededor del 75 por ciento de los flujos de inversión directa circuló dentro de la triada compuesta por Europa, Japón y América del Norte, y el 16 por ciento se dirigió a nueve países en desarrollo (China, Malasia, México, Tailandia y Singapur, principalmente). En suma, el 90 por ciento de la inversión foránea directa se confinó durante ese periodo a unas cuantas regiones, que tan sólo representan
13
desarrollo, que resulta crucial para las economías más pobres ha registrado una
tendencia decreciente.15, y las contribuciones provenientes de los organismos de
financiamiento para la protección ambiental, como el Fondo para el Medio Ambiente
Mundial (GEF), han sido modestas con relación a la magnitud de los problemas.16
En un contexto en donde el panorama no es el de la abundancia de recursos, recurrir
únicamente a presiones políticas y a argumentos morales no evitará que el problema
alcance niveles críticos.
Actualmente, las recomendaciones de la OCDE, del Banco Mundial y de los propios
organismos de Naciones Unidas, tienden a enfatizar el hecho de que las soluciones
al problema del financiamiento deberán orientarse a movilizar recursos mediante el
uso de mecanismos de mercados y la armonización de las políticas económicas,
sociales y ambientales tanto en el plano internacional como en los niveles
nacionales. Entre los instrumentos propuestos para dichos fines están las
correcciones de fallas de mercado y de gobierno (por ejemplo, la eliminación de
subsidios a los energéticos fósiles y a las actividades agrícolas insostenibles).
Además, se sugiere, deberán redefinirse los esquemas de derechos de propiedad,
instrumentarse un sistema de precios que refleje el valor real de los recursos, y
explorarse posibilidades que puedan generar ganancias mutuas, como la creación
de nuevos mercados para los bienes y servicios ambientales.
Sin duda alguna, estas líneas de acción resultan prometedoras, aunque ni las
tensiones políticas que seguirán generando los retos ambientales, ni la inteligencia
poco más de un cuarto de la población mundial (Hirst, 1997). En contraste, la mayor parte de África, una buena parte de América Latina y de Asia del Sur permanecen en un estado de marginación dentro de la economía crecientemente integrada. 15 La asistencia oficial para el desarrollo declinó de 0.33 por ciento del PND en 1990 al 0.22 por ciento en el año 2000 (French, 2002). 16 Los fondos provenientes del Fondo Ambiental global constituyen una de las herramientas principales en existencia para promover la implementación nacional de los acuerdos ambientales globales en los países en desarrollo. Durante la última década, el Fondo ha comprometido la suma de 3400 millones de dólares (alrededor de 300 millones anuales para financiar 650 proyectos en 150 países. En los últimos años, países donantes se han mostrado renuentes a incrementar esta pequeña suma. En las negociaciones de la Cumbre de
14
política que se necesitará para resolverlas deberán subestimarse. En este sentido,
como quedó de manifiesto en la Declaración Ministerial de Doha adoptada en 2001,
la Conferencia de Financiamiento para el Desarrollo realizada en Monterrey en
2002, y la Cubre sobre Desarrollo sustentable que se llevó a cabo en el 2002 en
Johannesburgo, en el futuro resultará crítica la disposición que muestren los países
desarrollados y los organismos multilaterales para compatibilizar las políticas
económicas y ambientales, mejorar el acceso a los mercados por parte de los
países en desarrollo, y para proponer nuevos mecanismos que permitan canalizar
recursos adicionales para apoyar un desarrollo respetuoso del medio ambiente en
las regiones que no han podido incorporarse favorablemente a la globalización.17
3. DE ESTOCOLMO A JOHANNESBURGO
La preocupación por las repercusiones de la civilización industrial sobre el medio
natural no es reciente. Esta se manifestó, tanto en los países europeos como en
Estados Unidos, en la forma de movilizaciones “espasmódicas” que iniciaron desde
principios del Siglo XX. Sin embargo, no fue sino hasta el inicio de la década de los
sesenta que como producto de los avances científicos, de las presiones
representadas por los denominados “nuevos movimientos sociales”,18 y de las
iniciativas que se llevaron a cabo dentro de las Naciones Unidas, que la comunidad
internacional emprendió sus primeros esfuerzos para enfrentar los retos ambientales
Johannesburgo realizada en 2002, se logró reaprovisionar al Fondo con una cantidad de 3000 millones de dólares. 17 Un precedente importante es la creación del Mecanismo para el Desarrollo Limpio en el contexto de las negociaciones de cambio climático. A partir de este mecanismo, los países desarrollados podrán obtener “créditos” para la reducción de sus gases de efecto de invernadero mediante la instrumentación de proyectos de manejo forestal sustentable y de eficiencia energética en los países en desarrollo. EL mecanismo ha sido considerado como un instrumento de mercado para promover la transferencia de tecnología y de recursos del Norte hacia el Sur. Adicionalmente, una parte de los fondos financieros que se obtengan a partir de la isntrumentación de los proyectos será utilizada para asistir el desarrollo sustentable y los costos de adaptación de los países en desarrollo vulnerables a los posibles efectos adversos del cambio climático. 18 Este patrón de movilizaciones sociales, aunado al impacto que sobre la opinión pública tuvieron publicaciones como La Primavera Silenciosa de Rachel Carlson, la Tragedia de los Comunes de Garret Hardin, y los Límites del Crecimiento de Meadows, fueron parte del contexto que contribuyó a que la “inocencia mundial” en torno a los problemas ambientales llegara a su fin.
15
emergentes (Dobson, 1990; Lowe y Godyer, 1983; O’Riordan, 1981; Paterson,
1996; Pappadakis, 1984; Pepper, 1984).
La última parte del siglo XX fue testigo de un desarrollo impresionante del derecho
ambiental internacional,19 y en la actualidad, la compleja red internacional de
arreglos institucionales para la gestión ambiental está lejos de poseer una estructura
coherente.20 De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente, aproximadamente 500 tratados, que incorporan las escalas regional y
global, se encuentran actualmente en vigor. Si bien esta estimación incluye
regímenes con varios grados de institucionalización y de eficacia, el desarrollo de
los instrumentos refleja el hecho de que el reconocimiento político de que el mundo
ha alcanzado un grado de interdependencia ambiental sin precedentes, ha fungido
como elemento clave para la institucionalización de la cooperación ambiental
internacional.
La Conferencia de Estocolmo marcó un hito en la cooperación ambiental
internacional. A partir de entonces, los avances en la detección de los problemas
ambientales ha sido impresionante. La rápida transición de los focos locales y
regionales hacia el descubrimiento y la aceptación de la existencia de problemas
globales como la destrucción de la capa de ozono, el cambio climático, la pérdida
de la diversidad biológica y la desertización, puso de manifiesto la interdependencia
que existe entre los modelos tecnológicos y de aprovechamiento de recursos, el
19 Desde la celebración, en 1972, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano que tuvo lugar en Estocolmo, la proliferación de los instrumentos internacionales para la cooperación ambiental ha sido impresionante. Antes de esta fecha, existían menos de tres docenas de acuerdos ambientales multilaterales, mientras que para la década de los noventa la cifra se incrementó a cerca de 900 instrumentos legales dirigidos a cuestiones ambientales internacionales, o que contienen disposiciones relevantes a estas.(Brown -Weiss, 1994) 20 Por ejemplo, el número de regímenes intergubernamentales –o “internacionales”- y no gubernamentales –o “transnacionales”- se ha expandido rápidamente, a los que se suman los híbridos público-privados –como los sistemas de certificación internacional de desempeño ambiental promovidos por la Organización Internacional de Estandarización- (Von Moltke, 1997). En este contexto, los regímenes interestatales proveen una imagen incompleta de los mecanismos de cooperación en existencia, sin embargo, por las razones mencionadas en el apartado anterior, estos continúan siendo pieza central de los esfuerzos internacionales para enfrentar el deterioro ambiental.
16
desarrollo económico y la fragilidad y complejidad de los ecosistemas de los que
este desarrollo depende.
Durante la Conferencia se adoptó la primera Declaración de Principios
concernientes al medio ambiente internacional, entre los que destaca el Principio
21, que al tiempo que reconoce el derecho soberano de los Estados de explotar sus
propios recursos, incorpora la obligación de asegurar que las actividades que se
lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al medio de
otros Estados o de zonas situadas fuera de ella (Declaración de Estocolmo, 1972).
Aunque durante la Conferencia fue difícil librar la brecha existente entre los intereses
de los países del Norte –protección ambiental- y del Sur –crecimiento económico-21
en la Declaración de Estocolmo se abordaron, por primera vez en la agenda
internacional, al medio ambiente y el desarrollo con un enfoque unitario (Cladwell,
1996).
Por su parte, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
se convirtió en un catalizador importante de los esfuerzos subsecuentes por conjugar
ambos temas, y contribuyó a generar nuevos espacios para abordar las cuestiones
relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo que habían sido ignoradas en las
décadas anteriores.22
En la década que siguió a Estocolmo se negociaron algunas tratados globales de
importancia, como la Convención para el Comercio Internacional de Especies en
21 La Conferencia de Estocolmo fue probablemente el primer gran foro internacional, fuera de la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo, donde el Sur negoció como bloque (incluyendo, por vez primera el liderazgo de China, y presentó argumentos que se convirtieron en piedra angular del Nuevo Orden. Las posiciones que caracterizaron al bloque del Sur fueron las siguientes: la responsabilidad de los países industrializados por el deterioro ambiental; la protesta en torno a las actividades de las corporaciones multinacionales; la necesidad de incrementar la asistencia para el desarrollo; y la defensa de la mejora de la calidad de vida de los países pobres como criterio para el éxito de los programas ambientales (Najam, 1995). Nótese que 30 años después, durante la Conferencia de Río de Janeiro y la Cumbre de Johannesburgo, estos argumentos han tendido a reproducirse en el curso de las negociaciones.
17
Peligro de Extinción (CITES), proceso que continuó, durante los años ochenta, con la
adopción de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y,
posteriormente de la Convención de Viena y el Protocolo de Montreal para la
protección de la capa de ozono.
Por otro lado, en 1987, se publicó Nuestro Futuro Común, también conocido como
el “Informe Brundtland”, que estableció la primera definición del desarrollo
sustentable, concepto que se ha convertido en el eje de las discusiones actuales en
torno a la relación entre la equidad, el desarrollo humano, el crecimiento económico y
la calidad ambiental en el marco de nuestras responsabilidades frente a las futuras
generaciones.23
Durante los años que precedieron la realización, en 1992 de La Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, “Cumbre de Río”, en Río de
Janeiro, Brasil, los temas ambientales y de desarrollo alcanzaron una gran
prominencia como asuntos de preocupación pública en los países industrializados.24
La Cumbre se llevó a cabo en medio del optimismo que generó el desmoronamiento
de la “Cortina de Hierro”, y como culminación de un proceso que incluyó la
transnacionalización de los grupos y redes ambientalistas, una creciente importancia
de las comunidades científicas y la negociación de un cúmulo de tratados -entre los
que se encuentran los mencionados- regionales y globales.
Aunque durante la Cumbre dominaron los fantasmas de los viejos conflictos entre el
Norte y el Sur, y no fue posible concretar algunos acuerdos (por ejemplo, en materia
22 Ejemplo de ello son la reunión d Cocoyoc realizada en 1974; la Conferencia de Vancouver sobre Asentamientos Humanos de 1976; la Conferencia de Nairobi sobre Desertificación, y la publicación, en 1980, de la Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza. 23 El Reporte Burntland define al desarrollo sustentable como el “desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades” (The World Commission on Environment and Development, 1987). .. 24 A la publicación del reporte Bruntland se sumó el impacto que sobre las estructuras políticas y partidistas tuvieron los movimientos “verdes”, particularmente europeos, así como una serie de acontecimientos como los de Bhopal y Chernobil.
18
de bosques), ésta inauguró una nueva etapa en el desarrollo de la toma de
conciencia ambiental en el ámbito internacional. En la Cumbre de Río la comunidad
internacional, adoptó una nueva generación de compromisos en torno al medio
ambiente global que quedaron plasmados en las Convenciones sobre Cambio
Climático, Diversidad Biológica y en la primera. Asimismo, se aprobaron la
Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo y la Agenda 21. La
Declaración incorporó una serie de principios que actualmente rigen el espíritu de la
cooperación ambiental internacional entre los que destacan la Responsabilidad
Común pero Diferenciada de los Estados; el Principio Precautorio; el Principio de
Quien Contamina Paga, y el Derecho de Acceso Público a la Información, inter alia.
Por su parte, la Agenda 21 constituye actualmente una referencia central para la
acción nacional en materia de medio ambiente y desarrollo sustentable.
Durante la Cumbre de Río también se aprobaron mandatos para llevar a cabo
negociaciones que en años subsecuentes culminaron en la adopción de otros
instrumentos jurídicos internacionales entre los que destacan la Convención de Lucha
contra la Desertificación y la Mitigación de los Efectos de la Sequía; el Convenio
para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a
Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio
Internacional, y el Acuerdo para el Control de los Contaminantes Orgánicos
Persistentes.
En el tiempo transcurrido de 1992 a la fecha, el entorno institucional y social ha
generado múltiples posibilidades para la cooperación en sus dimensiones globales y
regionales. En los últimos años, se han adoptado una gran cantidad de programas
de acción para atender los problemas del medio ambiente y el desarrollo
sustentable, y la preocupación mundial en torno a estos temas se ha extendido hacia
otros ámbitos de las negociaciones internacionales, como quedó de manifiesto en
las Conferencias Mundiales sobre Población; Desarrollo Social; Derechos de la
Mujer y de Asentamientos Humanos. De igual manera, el medio ambiente y el
19
desarrollo sustentable son temas que se han incorporado progresivamente en las
agendas de los organismos económicos y de comercio: el Banco Mundial (BM); el
Fondo Monetario Internacional (FMI); la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico (OCDE), y de forma creciente, la Organización Mundial del
Comercio (OMC).
Por otra parte, la participación pública en los procesos de toma de decisiones en las
cuestiones concernientes al medio ambiente y el desarrollo sustentable, registra un
incremento notable. Nuevas instituciones de consulta y participación, surgidas a
partir de la Cumbre de Río, han fungido como promotoras de una serie de iniciativas
y de políticas novedosas desarrolladas con el liderazgo de distintos actores de la
sociedad, destacándose las que incorporan a las comunidades locales, así como
aquellas cuyo protagonista principal ha sido el sector privado.
Sin embargo, aunque el desarrollo de la cooperación ha propiciado mejoras en
algunas regiones en los países desarrollados, el medio ambiente y los recursos
naturales continúan deteriorándose a una velocidad alarmante.
La información científica reciente muestra que los impactos ambientales de los
patrones de producción y consumo, así como las presiones demográficas, podrían
provocar transformaciones masivas en el entorno que enfrentarán las generaciones
futuras. El cambio climático, la reducción de la capa de ozono, la lluvia ácida, el
incremento de los residuos municipales e industriales, la contaminación del suelo y el
agua por metales pesados y desechos tóxicos, la pérdida de recursos forestales, la
desertización, la sobreexplotación de los recursos hídricos y la pérdida de la
biodiversidad serán algunas de sus consecuencias.
Adicionalmente, como se mencionó en el apartado anterior, la cooperación
ambiental internacional está rezagada con respecto a las dinámicas del desarrollo
económico y social, y existe una gran discordancia entre las realidades de la
20
globalización y los objetivos establecidos por la comunidad internacional con relación
al desarrollo sustentable.
Frente a resultados limitados o adversos en las áreas de medio ambiente y equidad
económica y social, en distintas oportunidades y múltiples foros se ha planteado la
necesidad de revisar los mandatos, mecanismos y agendas que rigen la actuación
de las organizaciones internacionales de comercio, finanzas, desarrollo y
cooperación económica. De igual forma, actualmente se reconoce la necesidad de
impulsar la adopción de regímenes regulatorios que, atendiendo a las circunstancias
específicas nacionales y regionales, incorporen al desarrollo sustentable de forma
integral, con consideración de sus tres componentes principales: el ambiental, el
económico y el social
La Cumbre del Milenio, realizada en Nueva York, EE.UU. en septiembre de 2000,
reafirmó el consenso de la comunidad internacional respecto a estas
preocupaciones y delineó nuevos objetivos para asegurar la sustentabilidad del
desarrollo y para erradicar la pobreza a escala global. Por su parte, la Reunión
Ministerial de la OMC, realizada en Doha, Katar, en noviembre del 2001, y la Cumbre
Mundial sobre Financiamiento para el Desarrollo, organizada por las Naciones
Unidas y realizada en marzo de 2002, en Monterrey, México, dieron un nuevo impulso
a estos compromisos de cara a la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable,
que tuvo lugar en Johannesburgo en septiembre de 2002..
En estas reuniones internacionales se reconoció que erradicar la pobreza y asegurar
la sustentabilidad ambiental son metas aún insatisfechas, por lo que es necesario
idear mecanismos para movilizar mayores recursos domésticos e internacionales,
privados y públicos, y mejorar tanto la gestión pública nacional como la gobernanza
internacional para superar las barreras que impiden el afianzamiento de la
sustentabilidad como modelo de desarrollo.
21
Asimismo, se reconoció que la mejor integración de políticas tanto a nivel de los
organismos internacionales como en los ámbitos nacionales, en el marco de una
mayor equidad, constituye una condición indispensable para realizar las
transformaciones necesarias que se requerirán para emprender el rumbo hacia el
desarrollo sustentable.
Sin embargo, la Cumbre de Johannesburgo arrojó resultados poco satisfactorios,
como lo ponen de manifiesto tanto su Declaración Política como su Plan de
Implementación, que contiene pocos aspectos novedosos y una lista desarticulada
de temas que en el futuro seguirán siendo objeto de negociación.25 Los principales
compromisos reflejados en estos documentos son los siguientes: i) ratificar la
vigencia de los compromisos de la Agenda 21 y de la Declaración de Río,
reconociendo que siguen siendo vigentes y que el avance en su cumplimiento no ha
sido el esperado; ii) reconocer las metas de la cumbre del Milenio como un referente
obligado aplicable al desarrollo sostenible, a las que se añadieron dos metas
adicionales26; iii) reaprovisionar al Fondo Ambiental Global con tres mil millones de
dólares; iv) promover el apoyo mutuo entre el sistema multilateral de comercio y los
acuerdos ambientales de manera consistente con el desarrollo sustentable; y v)
vincular las Cumbres y Conferencias relacionadas con el desarrollo económico y el
medio ambiente. Adicionalmente, se anunciaron una serie de asociaciones (Type II
Parterships) para promover proyectos de desarrollo sostenible, incorporando la
participación tanto de los países y regiones como de los organismos internacionales,
del sector público y privado, y de las organizaciones no gubernamentales.27
25 (La Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible, 2002; Plan de Implementación de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, 2002). 26 Primero, impulsar para el 2020 que los productos químicos sean utilizados y producidos de manera tal que no dañen la salud humana y el medio ambiente, y segundo, ampliar para el 2010 el acceso de los países en desarrollo para adoptar alternativas seguras a los productos que dañan la capa de ozono. 27 Sin embargo, estas asociaciones no se encuentran inscritas en un marco coherente relacionado con el Plan de Implementación, en tanto que los mecanismos necesarios para monitorear los resultados que pudiesen generar actualmente se discuten en el marco de la Comisión para el Desarrollo Sostenible.
22
A todas luces, los productos resultantes de las negociaciones de la Cumbre de
Johannesburgo se encuentran lejos de las expectativas que hace diez años se
generaron en la Cumbre de la Tierra (Urquidi, 2003). Si algo demostró este proceso
es que la etapa de las grandes Conferencias muestra rendimientos decrecientes, y
que en el futuro, el progreso hacia la integración de las políticas ambientales,
económicas y sociales, que permitan generar las bases para el desarrollo
sustentable -tanto en el nivel internacional como en los nacionales- seguirá siendo
lento, desigual y marcado por el conflicto político.28
Ante esta realidad, tanto los Estados como los organismos internacionales, las
organizaciones sociales y el sector privado, tendrán que asignar una mayor prioridad
a las problemáticas descritas, reconocer su responsabilidad ante las futuras
generaciones y mostrar congruencia en su dedicación para sentar las bases de
programas y acciones conducentes a un desarrollo sustentable (Urquidi, 2002). Se
requerirá además, de una amplia participación para la negociación y la formación
de consensos tendientes a influenciar de manera eficaz las políticas económicas y
sociales en beneficio de la calidad ambiental y de la población mundial en su
conjunto. Consecuentemente, en la era de la globalización, el camino hacia el
desarrollo sustentable será, por necesidad, un proceso negociado.
4. MEXICO: DIEZ AÑOS DESPUES DE LA CUMBRE DE RIO
En las últimas tres décadas, México ha participado en los esfuerzos de cooperación
internacional con el objetivo de promover una agenda basada en principios
claramente definidos y apoyada por instituciones sólidas. El país ha contribuido a la
construcción de la agenda ambiental internacional, impulsando los principios de
28 . Lo anterior, en un contexto internacional en donde predominan la inseguridad, los conflictos regionales y el creciente unilateralismo por parte de Estados Unidos, cuyos intereses se encuentran lejos de promover la consolidación de la cooperación multilateral en el ámbito del desarrollo sustentable que se requerirá en el futuro..
23
equidad, responsabilidad común pero diferenciada y de precaución como ejes
rectores de la cooperación. A la fecha, México ha suscrito cerca de 100 acuerdos
internacionales relacionados con el medio ambiente y el desarrollo sustentable y ha
realizado aportaciones importantes tanto al desarrollo de los regímenes
internacionales de carácter global, como de aquellos enfocados a la atención de
asuntos regionales.
Durante la década de los noventa, con la participación de la sociedad y la
incorporación a la legislación ambiental mexicana de los instrumentos emanados de
la Cumbre de Río se sentaron las bases para el desarrollo de una gestión ambiental
eficaz que todavía deberá ampliarse y consolidarse en los próximos años.
En 1994, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América
del Norte (TLCAN) y del ingreso de México a la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE), así como de la adopción de otros convenios
internacionales de comercio e inversión en años subsecuentes29, el país se
incorporó plenamente al proceso de la globalización económica. Los efectos
positivos de esta integración se manifiestan actualmente en el incremento de las
inversiones, en las ganancias en eficiencia derivadas de una mayor competencia y
en las facilidades de acceso a nuevas tecnologías, así como en la adopción de una
serie de compromisos que han contribuido al fortalecimiento de la política ambiental
en el país. Los mecanismos del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del
Norte (ACAAN), han coadyuvado al mejoramiento del marco regulatorio ambiental y
su debido cumplimiento por parte de los sectores productivos, así como al impulso
de la participación de la sociedad en la toma de decisiones y a favor del medio
29 La Secretaría de Economía reporta 32 acuerdos de libre comercio, asociación económica e inversión firmados por México en el 2003, además de su activa participación en los acuerdos multilaterales suscritos en le marco de la Organización Mundial de Comercio y las negociaciones en proceso para constituir el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
24
ambiente. Dichos mecanismos se han convertido en ejemplos exitosos de
cooperación regional para la gestión ambiental en otras latitudes del mundo.
En el ámbito multilateral, además de la adopción y la integración a la legislación
nacional de disposiciones emanadas de la Declaración de Río, el país ha suscrito y
participado en la mayoría de la convenciones, acuerdos y programas sobre medio
ambiente y desarrollo sustentable del Sistema de Naciones Unidas y que atienden
fenómenos ambientales globales. De estos destacan los concernientes a las
temáticas de cambio climático (Convención Marco de Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático y. Protocolo de Kioto); la destrucción de la capa de ozono
(Convenio de Viena y Protocolo de Montreal sobre Sustancias Agotadoras de la
Capa de Ozono); la pérdida de la biodiversidad y especies (Convenio de Diversidad
Biológica, Protocolo de Cartagena, Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres, y Comisión Ballenera
Internacional); la deforestación (Foro de Bosques); el agotamiento y contaminación
de los recursos marinos (Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio
Ambiente Marino de las Actividades Basadas en Tierra, y Código de Etica y Carta
de Pesca Responsable de la FAO); la contaminación por sustancias químicas
(Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, la
Convención de Rótterdam y el Convenio de Basilea sobre los Movimientos
Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación); así como la
desertificación y el deterioro de los humedales (Convención de las Naciones Unidas
de Lucha contra la Desertificación y la Mitigación de la Sequía, y Convención sobre
Humedales de RAMSAR).
El país también ha impulsado la conformación de bloques subregionales de países
que comparten problemáticas ambientales con respecto a fenómenos globales,
como la Iniciativa de Países Megadiversos Afines y la Iniciativa de Países
Vulnerables al Cambio Climático
25
A nivel continental y regional, México ha participado en una gran diversidad de foros
cooperación relacionados con la conservación y el aprovechamiento del medio
ambiente y los recursos naturales; entre estos destacan las instituciones el Foro de
Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, el Foro Iberoamericano
de Ministros de Medio Ambiente, y la Organización de Estados Americanos.
Por otro lado, a nivel subregional, el país se adhirió la Iniciativa de Desarrollo
Sustentable del Plan Puebla Panamá que incorpora, entre otros instrumentos, a
proyectos como el Corredor Biológico Mesoamericano y el Sistema Arrecifal
Mesoamericano. Asimismo, la adhesión de México a la Comisión Centroamericana
de Ambiente y Desarrollo (CCAD) ha permitido impulsar los proyectos ambientales
contemplados en el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla.
La Frontera Norte de México destaca como una de las regiones con mayor
dinamismo del país. Sin embargo, las necesidades de mejoras ambientales y de
infraestructura ambiental se encuentran rezagadas con respecto a los ritmos de
crecimiento de la región. El incremento de la población y la industrialización han
excedido la capacidad de la infraestructura existente, conduciendo a insuficiencias
en el abastecimiento de agua, un manejo inadecuado de los residuos peligrosos y
municipales y un impacto importante en los hábitat y en la biodiversidad que en ellos
subsisten. Para atender esta problemática, México ha desarrollado con Estados
Unidos esquemas integrales e institucionalizados de cooperación que se
manifiestan en la firma de los Acuerdo de la Paz, Programa Frontera XXI, Programa
Ambiental Frontera 2012; así como el establecimiento de la Comisión de
Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte.
Con respecto a la Frontera Sur, México suscribió recientemente un programa integral
de cooperación ambiental con Guatemala.
La autoridad ambiental de México también ha desarrollado importantes
asociaciones de cooperación técnica y científica con diferentes países desarrollados
26
como Japón, Alemania, el Reino Unido, España y Noruega, Dinamarca y Holanda;
así como con países de grado de desarrollo similar o menor en el marco de la
cooperación Sur-Sur, entre los que destacan Brasil, Costa Rica, Panamá, El
Salvador, Nicaragua, y Cuba.
Por último, México ha participado en las agendas de medio ambiente y desarrollo de
distintos organismos de cooperación económica, incluyendo la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económicos, la Organización Mundial de Comercio, la
Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, y el Mecanismo de Cooperación
Asia Pacifico; y ha promovido la consideración de la dimensión ambiental en los
acuerdos de libre comercio con la Unión Europea y Japón.
En síntesis, el conjunto de acuerdos, tratados y convenios suscritos por nuestro país
comprende alrededor de cincuenta y seis diferentes temas transversales en materia
de medio ambiente y desarrollo sustentable, entre los que destacan por su
importancia los siguientes:
• Integración de políticas (incorporación de la sustentabilidad ambiental en las
políticas macroeconómicas y en las políticas sectoriales de pesca, agricultura,
turismo, energía e industria).
• Instrumentos de política ambiental
• Financiamiento para el desarrollo sustentable.
• Descentralización de la gestión ambiental.
• Participación social en la toma de decisiones.
• Aplicación de la Legislación ambiental.
• Manejo y conservación de bosques y suelos.
• Manejo de cuencas y gestión de recursos hídricos.
• Cambio climático y uso eficiente de los recursos energéticos.
• Protección de los ecosistemas y la biodiversidad.
27
• Aprovechamiento sustentable de los recursos genéticos y distribución equitativa
de los beneficios.
• Biotecnología y bioseguridad.
• Mitigación de la desertificación y la sequía.
• Preservación del medio marino y las zonas costeras.
• Protección de la capa de ozono.
• Manejo ambientalmente adecuado de contaminantes orgánicos persistentes y
sustancias químicas.
• Control y monitoreo de desechos tóxicos y residuos.
El Cuadro 1 muestra los principales foros internacionales de medio ambiente en los
que participa México, actualmente relacionados con los programas estratégicos de
la SEMARNAT.
CUADRO 1
ESTRATEGIAS Foros Multilaterales, Regionales, Bilaterales y de Cooperación Económica.
Promoción del desarrollo sustentable.
28
Detener y revertir la contaminación de los sistemas que sostienen la vida (agua, aire y suelos).
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático Convenio de la Paz/Frontera Norte. Programa Hidrológico Internacional. Red Internacional de Organismos de Cuenca. Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y Mitigación de la Sequía Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Ambiente Marino de las Actividades Basadas en Tierra (PAM). Cooperación Bilateral con Japón. Convenio de Basilea sobre los Movimientos Transfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación. Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs). Convenio de Viena y el Protocolo de Montreal sobre Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono. Convención sobre la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional (Convenio de Rótterdam). Comisión Internacional de Grandes Presas (ICOLD) Comisión Internacional de Irrigación y Drenaje (ICID) Organización Meteorológica Mundial (OMM) Consejo Mundial del Agua. Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) México-Estados Unidos y México-Guatemala. Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos (WWDP). Cooperación Bilateral con Canadá. Organización Marítima Internacional (OMI).
Detener y revertir la Pérdida del Capital Natural.
Convenio de Diversidad Biológica. (CDB) Foro de Naciones Unidas sobre Bosques. Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos (WWDP). Convención sobre los Humedales (Ramsar). Convención de Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y Mitigación de las Sequía Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre y Ecosistemas. Frontera Norte
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Comisión de Desarrollo Sustentable (CDS). Comisión de Cooperación Ambiental (CCA). Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF). Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Mecanismo de Cooperación Asia Pacífico (APEC). Unión Europea (UE). Organización Mundial de Comercio (OMC). Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Asociación de Estados del Caribe (AEC). Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial 3(ONUDI).
29
Conservar los ecosistemas y la biodiversidad.
Convenio de Diversidad Biológica. (CDB) Convenio de la Paz/Frontera Norte. Foro de Naciones Unidas sobre Bosques. Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). Comité Trilateral para la Conservación y Manejo de la Vida Silvestre y Ecosistemas. Cooperación Bilateral con Costa Rica Comisión Ballenera Internacional (CBI). Convención sobre los Humedales (Ramsar). Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad. Protocolo Relativo a las Áreas y Flora y Fauna Silvestres Especialmente Protegidas (SPAW) Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD)
FUENTE: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales: Estrategia Internacional de la SEMARNAT 2001-2006.
Díez años después de Río, en el 2002, el país participó activamente en la Cumbre
Mundial Sobre Desarrollo Sustentable que se celebró en Johannesburgo. Los
esfuerzos de México se enfocaron a promover una sólida plataforma política
multilateral para impulsar la agenda del desarrollo sostenible en los niveles local,
nacional, regional e internacional mediante la integración de las políticas públicas, el
desarrollo de metas específicas, así como indicadores para el seguimiento a los
compromisos establecidos en la aplicación de la Agenda 21 y el Plan de
Implementación negociado en el marco de la Cumbre.
Los principales logros derivados de la participación de México fueron: i) fortalecer el
vínculo entre la Cumbre del Milenio, La Declaración de Doha, el Consenso de
Monterrey y la Cumbre de Johannesburgo para consolidar el desarrollo sustentable;
ii) apoyar iniciativas específicas en temas de agua potable y saneamiento,
combustibles limpios, educación ambiental, biodiversidad; iii) legitimar la iniciativa
de Países Megadiversos Afines que permitirá iniciar las negociaciones de un
régimen internacional para la distribución justa y equitativa de los beneficios del uso
de la diversidad biológica30; iv) reforzar la relación entre los países vulnerables al
cambio climático.
30 La formación del Grupo de Países Megadiversos Afines fue impulsada por México en 2002. Durante la Reunión de Cancún el grupo, compuesto por países megadiversos en desarrollo, adoptó la Declaración de Cancún, que expresa el compromiso de impulsar la creación de un régimen internacional que garantice el
30
Sin embargo, no obstante los esfuerzos de México en la promoción del desarrollo
sustentable y de su participación en los principales foros internacionales de medio
ambiente de las últimas décadas, se han observado pocas mejoras sustantivas a
nivel nacional. El país ha experimentado problemas de implementación de los
acuerdos suscritos, en un contexto en donde persisten la inequidad, pobreza y
marginación, así como la creciente degradación y el deterioro continuo del medio
ambiente y los recursos naturales, fenómenos que se manifiestan con distintos
grados de intensidad en las diversas regiones del país. A lo anterior se añaden las
deficiencias institucionales, la falta de coordinación en el ejercicio de programas y
acciones, y graves rezagos en las capacidades locales de gestión y administración.
Adicionalmente, en el ámbito internacional la actuación eficaz del país se ha visto
limitada por los siguientes factores: i) la participación en una multiplicidad de foros,
lo que ha dificultado la integración de posiciones que representen cabalmente los
intereses y las prioridades nacionales; ii) el aprovechamiento insuficiente de la nueva
situación geopolítica del país en el ámbito multilateral y de su capacidad para
conciliar posiciones divergentes, a fin de impulsar la cooperación entre países de
diverso grado de desarrollo; iii) la escasa participación del sector académico, de
expertos y de grupos representativos de la sociedad civil en la definición de las
posiciones del país en el exterior en función de las prioridades nacionales.
A la luz de estos desafíos, la autoridad ambiental (SAMARNAT) elaboró durante el
año 2001 una estrategia para mejorar la eficacia y eficiencia en su participación en
la agenda internacional de medio ambiente y desarrollo sustentable. Dicha
acceso y reparto equitativo de los recursos genéticos y de la biodiversidad (Declaración de Cancún, 2002). En efecto, el desarrollo de un régimen internacional en esta materia constituye una de las asignaturas pendientes del Convenio sobre Diversidad Biológica, cuyos objetivos, expresados en el Artículo 1 son “la conservación de la diversidad biológica, el uso sustentable de sus componentes y el reparto justo y equitativo de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos, incluyendo el acceso apropiado a los recursos genéticos y la transferencia apropiada de tecnologías relevantes” (Convention on Biological Diversity, 1992).
31
estrategia fue reconocida por la OCDE como una de las primeras en su tipo entre los
países de la organización31.
La siguiente sección se concentra el los aspectos intersectoriales de las políticas
públicas en México, que constituyen el marco de referencia para la implementación,
a nivel nacional, de los compromisos adquiridos por México ante la comunidad
internacional en materia de medio ambiente y desarrollo sustentable, en particular,
aquellos aspectos que se refieren a la integración de políticas necesarias para la
consecución del desarrollo sustentable y el cumplimiento de los objetivos de dichos
compromisos. El análisis detallado de otros aspectos relativos a instrumentación de
cada uno de los compromisos está fuera del alcance del presente trabajo.
5. LA POLÍTICA AMBIENTAL DE MÉXICO A LA LUZ DE LOS COMPROMISOS
INTERNACIONALES DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE.
México cuenta con una gran variedad de recursos que forman parte de su capital
natural. Sin embargo, las últimas cinco décadas de desarrollo económico se han
dado a la par de la destrucción sistemática de los recursos naturales y de una
creciente degradación ambiental que afectan la salud y el nivel de la vida de la
población y los recursos naturales estratégicos para el desarrollo del país. Lo
anterior se manifiesta en altas tasas de deforestación, en la erosión del suelo, la
sobreexplotación de los recursos pesqueros y de los mantos friáticos, así como la
contaminación del agua en las principales cuencas hidrológicas. A lo anterior se
31 La Segunda Evaluación de Desempeño Ambiental (EDA) de México realizada por la OCDE, concluida en octubre de 2003, destaca que México es uno de los pocos países miembros de esa organización que han desarrollado una estrategia internacional para el periodo 2001-2006 para atender los asuntos ambientales internacionales de una manera oportuna, eficiente y eficaz. Esta estrategia apunta a promover el desarrollo sustentable en los ámbitos nacional e internacionalmente. La estrategia incorpora una misión, una visión, y los principales objetivos y metas de la agenda internacional de México. Asimismo, hace hincapié en los indicadores de los resultados y actividades de seguimiento. Sin embargo, la EDA-2003 de México también indica que hasta ahora, los esfuerzos internacionales de México parecen haber tratado de abarcar más de lo posible en diferentes actividades, con pocas metas cuantificadas relativas a las actividades realmente adoptadas
32
añaden la contaminación del aire en las grandes ciudades, la contaminación
asociada a la generación y el depósito inadecuado de residuos municipales, tóxicos
y peligrosos, y finalmente, los problemas que se derivan de la severa distorsión en el
ordenamiento del territorio en relación con la disponibilidad regional de recursos.
Estos procesos de deterioro han dado lugar a una creciente reducción del capital
natural que sustenta nuestras actividades económicas.
En efecto, estimaciones del Banco Mundial revelan que en los últimos años, los
costos económicos agregados de la degradación ambiental en México
representaron en promedio el 11% del PIB, los que ascienden a las siguientes cifras:
1,160 millones de dólares por agotamiento de los mantos friáticos; 1,200 millones
por la erosión del suelo; 3,630 millones por los daños en la salud derivados de la
contaminación del agua y de la generada por residuos sólidos, y 1,070 millones por
los daños en la salud provocados por la contaminación en la Zona Metropolitana del
Valle de México. Las proyecciones existentes sugieren que si las condiciones
observadas durante los últimos 10 años se mantienen, en los próximos treinta años
el ajuste por costos ambientales podría alcanzar cerca del 25 por ciento del PIB
económico del país. Si no se ejercen acciones decisivas para revertir las tendencias
señaladas, el país seguirá acumulando una deuda ambiental que –además de
representar cantidades crecientes en términos del gasto público y privado- afectará
de forma negativa el bienestar social y las posibilidades de crecimiento de
importantes sectores productivos en el país (Ojeda y Lichtinger, 2000).
Son varias las causas que explican la degradación ambiental en México. Entre las
anteriores destacan: i)las demográficas y territoriales (crecimiento poblacional; el
binomio representado por la aguda concentración y excesiva dispersión de la
población; la ubicación inadecuada de los asentimientos humanos); ii) las
económicas e institucionales (baja productividad en el campo y concentración
espacial de la actividad económica; falta de definición de las reglas de acceso y de
uso de los recursos y los bienes de uso común; políticas gubernamentales como
33
subsidios, tarifas, derechos e impuestos que desvían las decisiones económicas
hacia actividades que degradan los recursos y el medio (Ojeda y Lichtinger, 2000),32
y iii) las sociales y culturales (inequidad y pobreza; patrones de consumo; sistemas
de producción agropecuaria y forestal, etc.).
La preocupación ambiental adquirió importancia en la sociedad mexicana en fechas
recientes. Aún cuando las primeras acciones gubernamentales para regular las
actividades humanas que inciden en el ambiente y el desarrollo de la normatividad
en materia ambiental iniciaron en la década de los sesenta, fue hasta finales de los
ochenta que se establecieron los esquemas institucionales y regímenes regulatorios
básicos para el desarrollo de una política ambiental. La Ley General del Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), expedida en 1988 constituye la base
del marco jurídico y de política ambiental del país. En 1994 se creó la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, a fin de fortalecer y ampliar la estructura
institucional y orientar el desarrollo del país por la vía de la sustentabilidad.
En la década de los ochenta también se realizaron reformas estructurales de gran
magnitud en la economía mexicana, que dieron soporte a la liberalización comercial
y que además atendieron algunas fallas de gobierno que durante décadas
impidieron el avance del desarrollo económico e institucional necesarios para
transitar hacia el desarrollo sustentable. Sin embargo, la estrategia adoptada aún no
ha rendido los frutos esperados. Después de la crisis de 1995 comenzaron a tenerse
32 En las economías modernas las imperfecciones en los mercados o “fallas de mercado” y las políticas gubernamentales inadecuadas o “fallas de política” han dado lugar a la explotación indiscriminada de los recursos naturales y al sobreuso de los servicios ambientales en detrimento de áreas productivas y de los asentamientos humanos que dependen de ellas. Al igual que los sistemas legales de gobierno y autoridad, los mercados constituyen mecanismos de elección social. Cuando los mercados funcionan adecuadamente son capaces de coordinar y de regular actividades de un vasto número de productores y consumidores en direcciones favorables para ambos y de proporcionar incentivos continuos para la innovación. Sin embargo, cuando los derechos de propiedad no es tán bien definidos o están en juego los bienes públicos, los precios de los bienes y servicios no reflejan el valor real de los recursos naturales, su escasez o los impactos ambientales negativos asociados a la producción de estos. Por ello, la degradación ambiental se entiende en economía como un problema de fallas de “externalidades”. Si estas externalidades no se internalizan en las decisiones de mercado, tampoco influyen en las decisiones de los actores económicos, ni existen incentivos adecuados para que éstos transformen sus procesos (Turner, Pearce y Bateman, 1994; Panayotu, 1992).
34
resultados satisfactorios en las variables macroeconómicas, la economía mexicana
ganó en estabilidad y el sector exportador se convirtió en motor fundamental de la
economía, pero el dinamismo económico no ha sido suficiente como para generar
mayores oportunidades de empleo y mejoras en los niveles de ingreso para la
mayoría del los mexicanos. Los recurrentes ciclos y depresiones económicas en las
últimas dos décadas han dado por resultado una transición larga hacia el cambio
estructural.
En la segunda mitad de la década de los noventa se hizo evidente la disparidad
entre las necesidades y los recurso existentes para incorporar las disposiciones
legales ambientales a la realidad productiva del país, así como la incapacidad
financiera de buena parte de las empresas productivas y los municipios para cumplir
con estos requerimientos. En 1996 la LEGEPA se reformó con la finalidad de
mejorar y eficientar el marco regulatorio ambiental, en concurrencia con las
crecientes demandas de participación ciudadana y la orientación de la política
económica. Los aspectos más importantes de esta reforma regulatoria quedaron
plasmados en el Plan Nacional de Medio Ambiente 1995-2000, que enfatizaba la
prevención, la distribución equitativa de los costos y los beneficios ambientales, la
descentralización en el proceso de toma de decisiones y el principio de “quien
contamina paga”. El plan integró a la política ambiental una serie de instrumentos
entre los que destaca el sistema de áreas protegidas, la evaluación de impacto
ambiental, los estudios de riesgo, el ordenamiento ecológico del territorio,
instrumentos económicos y de regulación directa, así como los basados en la
autorregulación y la participación voluntaria. De manera paralela, el Plan Nacional de
Desarrollo 1995-2000 contempló la incorporación de criterios ambientales en los
distintos programas sectoriales.
La creciente conciencia social a favor del medio ambiente, así como el proceso de
alternancia democrática que se inauguró en diciembre de 2000, generaron nuevas
35
oportunidades para que el desarrollo sustentable fuera incorporado de manera
integral al diseño de las políticas gubernamentales.
En este sentido, la actual administración se fijó la meta de conducir la política
ambiental de manera transversal para revertir eficazmente el deterioro ambiental
que registra nuestro país, particularmente manifiesto en el ámbito forestal, en los
recursos hídricos, y en la contaminación del suelo y la atmósfera derivada de la
creciente emisión de gases y partículas y de la generación de residuos, así como y
para consolidar los mecanismos institucionales y de participación social que se
requieren para encausar el futuro nacional por la vía del desarrollo sustentable y
equitativo.
El primer paso para impulsar la nueva política ambiental de México se dio con la
reestructuración del Gobierno Federal y la inserción de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) en las comisiones coordinadoras del
Poder Ejecutivo Federal de carácter económico. Asimismo, se propusieron
mecanismos para la incipiente incorporación de los criterios de sustentabilidad en
los programas y proyectos de los sectores con mayor impacto en el medio ambiente
y los recursos naturales33.
También destacó la ampliación de los espacios institucionales que han mejorado la
rendición de cuentas al incorporar a los distintos sectores de la sociedad en el
diseño y evaluación continua de la política ambiental, así como el cumplimiento de
los compromisos asumidos en el marco de la agenda internacional34.
33 A pesar de que el Programa de Desarrollo Sustentable del Gobierno Federal contempla la incorporación de metas e indicadores de sustentabilidad en los programas de 14 dependencias y entidades gubernamentales, éste proceso no se realizó con una metodología que permitiera sistematizar y llevar a cabo un seguimiento constante y efectivo de los programas propuestos, como ha ocurrido los planes verdes adoptados por países como Canadá, Nueva Zelanda y Suecia, entre otros. 34 Por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en junio de 2002, tiene como objetivo garantiza el acceso público a la información del gobierno, a través de la obligación de las dependencias gubernamental de hacer disponible información relacionada con su marco regulatorio, presupuesto, auditorías internas, subsidios y contratos para obras públicas. Esta Ley refuerza el
36
Sin embargo, a pesar del desarrollo institucional observado en los últimos años- que
además ha fortalecido la coordinación entre la autoridad ambiental y otras
secretarías y los diversos órdenes de gobierno- y del éxito de muchas acciones
emprendidas en los diversos rubros de competencia de la autoridad ambiental, los
criterios de desarrollo sustentable no han podido ser integrados de forma efectiva en
las decisiones de política económica y los principales sectores productivos.
La política ambiental ha actuado en un ámbito todavía restringido y con instrumentos
que a pesar de haber contribuido a reducir los niveles de deterioro ambiental, no han
sido capaces de modificar las principales tendencias de degradación del ambiente y
los recursos naturales. Por ejemplo, aún no se ha instrumentado la normatividad
necesaria para promover el aprovechamiento sustentable de recursos en el sector
agropecuario,35 y se observa una situación similar en materia de residuos
municipales que actualmente se depositan a cielo abierto, en calles, lotes baldíos y
en los cuerpos de agua. El sistema de áreas naturales protegidas y los programas
sectoriales en materia forestal y de restauración de suelo, aún no han modificado las
tendencias de expansión de la frontera agrícola, la deforestación, la erosión del suelo
y la pérdida de biodiversidad en el país. Tampoco existe una normatividad
desarrollada que regule el acceso a los recursos genéticos así como la distribución
equitativa de sus beneficios, ni el marco regulatorio requerido en materia de
transgénicos. Con referencia al aprovechamiento y uso eficiente del agua, no se han
realizado los ajustes, en materia de políticas de precios y derechos, ni en la
promoción de una cultura del agua necesarios para atacar la problemática de la
calidad y escasez de este recurso. Por su parte, instrumentos como el ordenamiento
ecológico territorial están aún desvinculados de las decisiones a nivel regional en
objetivo de facilitar el acceso a la información ambiental, como lo expresa el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006 y la LGEEPA. Se espera que La Ley conlleve a un mejor acceso público a la información ambiental y a una mayor transparencia de las dependencias que influyen en el desarrollo sustentable. 35 Cabe destacar que recientemente se aprobó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que presumiblemente permitirá fortalecer la sustentabilidad del sector.
37
materia de inversión, desarrollo industrial y de infraestructura, mientras que la
evaluación de impacto ambiental, salvo en contadas excepciones36, no se ha
utilizado como un instrumento de evaluación de las políticas y los programas de
gobierno con mayores impactos sobre el ambiente. Asimismo, la aplicación de los
instrumentos económicos y de mercado que permitan incorporar los costos
ambientales de la producción y el consumo en el sistema de precios, haciendo válido
el principio de ”quien contamina paga” ha sido incipiente37.
Por otro lado, persisten una serie de factores estructurales que seguirán ejerciendo
presiones sobre nuestro capital natural y sobre la calidad de vida de la población,
por lo que las estrategias de desarrollo económico y regional en el futuro tendrán que
atender en mayor medida las restricciones derivadas de la disponibilidad de
recursos y de una compleja problemática generada a lo largo de décadas en donde
se privilegió la atención a presiones coyunturales, en detrimento de la calidad
ambiental.
Por último, las crisis económicas recurrentes en el país y los problemas existentes en
el sistema recaudatorio han provocado que los recursos públicos destinados al
gasto ambiental hayan disminuido, en términos relativos, con respecto a los recursos
que se tenían con anterioridad a la Cumbre de Río, y entre los problemas más
importantes destaca la limitada capacidad técnica, administrativa y financiera de los
Estados, que han asumido mayores funciones en su competencia como resultado de
la descentralización, en un contexto de escasez de recursos.
36 Los programas especiales Escalera Náutica y Mar de Cortés, desarrollados en coordinación con otras dependencias gubernamentales incorporan evaluaciones de impacto ambiental a nivel regional de las políticas turística y pesquera, así como medidas para la mitigación de dichos impactos. 37 Por ejemplo, en México se han desarrollado esquemas para la recuperación parcial de los servicios de agua y residuos sólidos en algunos municipios; se ha incorporado el cobro por el uso de la naturaleza para fines recreativos en areas naturales protegidas marinas; esquemas de pago por servicios ambientales en el sector forestal; derechos de caza; depreciación acelerada en la industria; exención de impuestos para incentivar inversiones en tecnología ambiental, así como un sobreimpuesto a la gasolina en la Zona Metropolitana del Valle de México para constituir un fondo ambiental. Sin embargo, la EDA de la OCDE 2003 concluye que en materia de instrumentos económicos, en México existe un ámbito muy amplio para extender su uso particularmente en la gestión de aire, en manejo de residuos y en diferentes modalidades del sector energético.
38
La protección ambiental eficaz requerirá de decisiones encaminadas a modificar los
patrones de un crecimiento que continúa siendo netamente degradante de los
recursos naturales. Esta tarea se dificulta en el marco de las inercias generadas
durante décadas de políticas gubernamentales inadecuadas y de la constante
restricción de recursos que ha debido enfrentar México como resultado de las
recurrentes crisis económicas.
6. OBSTÁCULOS Y DESAFÍOS: HACIA LA GESTIÓN INTERSECTORIAL DEL DESARROLLO SUSTENTABLE
Factores demográficos y territoriales
La población de México ha crecido a una tasa relativamente alta. En tan sólo 30
años se ha más que duplicado, pasando de 42 millones en 1965 a 91 millones en
1995. Se estima que para el año 2001, México contaba ya con una población de
aproximadamente 101 millones de personas con una tasa de crecimiento de 1.7 y
que la tasa de población se estabilizará en el 2040 en aproximadamente 132
millones de habitantes (CONAPO, 1998; INEGI, 2003)
Desde 1981 la economía ha crecido en menor proporción que la población. El lento
crecimiento observado en las últimas décadas se ha reflejado en el estancamiento
de inversiones en infraestructura básica y en crecientes dificultades para disminuir la
inequidad, la pobreza y la marginación en el país. De igual forma, la disparidad del
desarrollo económico a nivel regional y subregional, el empobrecimiento del campo,
y la carencia de una estrategia regional integral balanceada, han generado
tendencias muy claras de migración y de concentración de la población en áreas
específicas del territorio, aunadas a una creciente dispersión de la población rural.
39
El crecimiento poblacional, el binomio de la aguda concentración y la dispersión de
la población, el rezago en las inversiones en infraestructura básica, la pobreza y la
marginación, las carencias en materia de educación, así como la ubicación
inadecuada de los asentamientos humanos, plantean actualmente serios desafíos a
la instrumentación de intervenciones eficaces y eficientes para promover mejoras en
el medio ambiente y en la calidad de vida a lo largo y ancho del territorio nacional.
En el ámbito rural, el crecimiento demográfico se ha acompañado de una progresiva
dispersión de la población que, aunados a factores como la inseguridad en los
derechos de propiedad y la baja rentabilidad del sector forestal, han provocado
cambios en el uso del suelo y la extensión de la frontera agropecuaria en áreas no
aptas para esta actividad, y contribuido a reproducir patrones de marginación y
pobreza extrema en las regiones en donde se concentran muchos de los recursos
vitales para mantener el equilibrio de los ecosistemas (Ojeda y Lichtinger, 2003).
Por su parte, la población urbana representará en el año 2010 alrededor del 72 por
ciento de la población nacional, concentrándose en unas cuantas regiones, ejerce
presiones distintas que la rural sobre el medio ambiente y los recursos naturales,
aunque no por ello menos importantes. En las ciudades pobres y en las zonas
marginadas de las grandes ciudades, la insuficiencia de infraestructura sanitaria
representa una mayor amenaza para la salud que la contaminación industrial. En las
grandes metrópolis los mayores impactos económicos y ambientales del crecimiento
desmesurado se reflejan en altos costos para la salud derivados de la contaminación
del agua, aire y suelo, y en los altos subsidios que requieren las megalópolis para
operare los servicios básicos y para transportar energía y agua de otras áreas
geográficas38.
38 Para la Ciudad de México, se estima que los costos a la salud de la población por la contaminación asciende en 1 100 millones de dólares al año (Ezcurra y Mazahari-Hirart; 1996)
40
La pobreza y su impacto en el medio ambiente
Aunque la pobreza en México existe desde su origen como Estado-nación, en
épocas recientes su evolución ha estado estrechamente vinculada con las
estrategias de desarrollo y el desempeño de la economía. De acuerdo con el cifras
oficiales, entre 1981 y 1987 el porcentaje de población en situación de pobreza pasó
de 45 a 51 por ciento. Aunque las cifras varían, los cálculos conservadores estiman
que actualmente, cerca del 19 por ciento del total de la población nacional vive en
condiciones de pobreza extrema y un 35 por ciento en condiciones de pobreza
moderada. El 25 por ciento de los habitantes del campo se clasifican como pobres,
mientras que en el ámbito urbano representan alrededor del 10 por ciento
(Levy.,1991). Por su parte, los Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) reporta
tres enfoques para medir la pobreza en México: pobreza alimentaria, dificultad de
acceso a servicios básicos de educación y salud, dificultad para constituir un
patrimonio. De acuerdo a la SEDESOL, durante el perido2000-2002 el porcentaje
de la población en situación de pobreza alimentaria pasó de 24 a 20; el porcentaje
sin posibilidad de cubrir servicios básicos de educación y salud de 32 a 26.5; y el
porcentaje por debajo del umbral de desarrollo patrimonial pasó 53 a 51
(SEDESOL, 2003)39
Aunque no existen investigaciones que hayan medido con precisión el impacto de la
pobreza y la marginación en la degradación ambiental en México, diversos estudios
de caso muestran la relación existente entre la pobreza y el sobreusos de los
recursos naturales en algunas regiones del país. Los pobres rurales, para garantizar
39 Los enfoques adoptados por la SEDESOL para medir la pobreza en México son:i) umbral de pobreza alimentaria , que captura la proporción de la población cuyo ingreso por persona es menor al neceasrio para cubrir las necesidades de alimentación, equivalentes a 15.4 y 20.9 pesos diarios del año 2000 en áreas rurales y urbanas, respectivamente; ii) umbral de desarollo de capacidades, que captura el porcentaje de la población cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación (definidas igual que el grupo anterior), además del ingreso requerido para asumir los gastos en educaución y salud, lo que equivale a 18.9 y 24.7 pesos diarios del 2000 en áreas rurales y urbanas, respectivamente; y iii) umbral de desarrollo de patrimonio , que captura la proporción de la población cuyo ingreso por persona es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentación y el consumo básico en salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público. Dicho ingreso equivale a 28.1 y 41.8 pesos diarios del 2000 en áreas rurales y urbanas, respectivamente.
41
su subsistencia, se ven obligados a explotar el entorno inmediato. Al aumentar sus
necesidades, intensifican su uso de los recursos naturales o, alternativamente,
abandonan la tierra y se trasladan a regiones urbanas modificando el tipo de
pobreza( Dasgupta, 1995). Si bien su pobreza no es tanto causa sino mecanismo a
partir del cual otros factores se transforman en acciones que degradan el medio
ambiente, existe una estrecha relación entre la pobreza y la deforestación, el
sobreuso de la tierra agrícola y la consecuente erosión y pérdida de fertilidad del
suelo (Pearce y Warford, 1994; Wimpeny, 1991)40. La propia vulnerabilidad de la
población pobre a los daños ambientales forma parte del denominado “círculo
vicioso” entre pobreza extrema y medio ambiente (Gevara y Muñoz, 1997).41
En México, los problemas en la definición de los derechos de propiedad, el sesgo
urbano en la asignación de servicios básicos de salud, de alimentación, de
infraestructura y de educación en detrimento de las zonas marginadas y con
densidades poblacionales bajas, y los precios congelados de productos agrícolas
que prevalecieron en décadas pasadas, son factores que explican la alta tasa de
concentración de la pobreza.
Actualmente, la eliminación de los subsidios a los insumos en el sector agrícola, y su
reemplazo por un sistema de pagos directos a los campesinos, sin sesgo hacía
algún cultivo en particular y sin restricciones al descanso de las tierras, han corregido
algunas de las fallas gubernamentales que promovían, entre otras prácticas, cambios
en el uso del suelo en detrimento de la calidad ambiental (Gevara y Muñoz, 1997;
OCDE, 1997). Asimismo, las reformas al artículo 27 constitucional han significado
40 Las altas tasas de descuento entre los campesinos pobres y la inadecuada definición de los derechos de propiedad propician el uso intensivo de los recursos naturales, debido a que los incentivos no son los de asegurar su aprovechamiento óptimo en el largo plazo, sino lograr la supervivencia en lo inmediato, en el muy corto plazo. Lo anterior, aunado a los incentivos provenientes de programas de apoyo gubernamentales para la producción agropecuaria, ha desembocado en el acortamiento de los periodos de descanso de la tierra y en la introducción de actividades no compatibles con la con la vocación ecológica del territorio. 41 La capacidad de defensa de los pobres frente al daño ambiental es menor que la que poseen otros grupos de la población. Mientras que la pérdida de la fertilidad de los suelos merma los activos disponibles para los
42
algunas mejoras en la seguridad en la tenencia de la tierra, lo que alentará
inversiones en el sector y una mayor protección de los recursos naturales. Sin
embargo, persisten inercias y fallas de política, y en el corto plazo, las reformas
mencionadas podrán beneficiar en mayor medida a las capas de población rural en
mejores condiciones y no necesariamente a las que se encuentran en situaciones de
pobreza extrema.
El gobierno de México ha desarrollado diversos programas para el combate a la
pobreza en donde mediante la coordinación de distintas dependencias
gubernamentales se ha comenzado a incorporar la dimensión de sustentabilidad.
Entre éstos se encuentran los Programas de Desarrollo Regional Sustentable
(PRODERS), establecidos en regiones rurales con elevada marginación, y más
recientemente, el Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias, que
constituye una estrategia coordinada en la que participan conjuntamente los tres
órdenes de gobierno y la sociedad con el objeto de promover el desarrollo
sustentable en las regiones con un mayor rezago social. No obstante los avances
registrados en el marco de estos programas para integrar la dimensión ambiental en
las políticas de desarrollo social, aun se carece de una estrategia integral en la
materia.
En última instancia, las políticas más efectivas para atender de manera conjunta los
fenómenos de pobreza y degradación del medio ambiente serán invertir en el capital
humano y revertir la marginación de los pobres restableciendo su capacidades
mínimas para ser productivos e integrarse al sistema educativo, así como la creación
de condiciones que permitan el desarrollo de una mayor oferta de empleo fuera de
las tierras marginales y una mayor promoción de empleo en las ciudades pequeñas y
medias. Estas medidas podrían representar una alternativa a la invasión de tierras y
al uso intensivo y depredador de los recursos naturales.
pobres, la nutrición y salud deficientes limitan la capacidad productiva y de respuesta frente a factores exógenos.
43
La actividad agropecuaria y forestal
Como resultado de la actividad agropecuaria, en muchas regiones del país los
índices de erosión son más elevados que los índices de formación de suelos. El 64
por ciento de la superficie del país está afectada por diversos procesos y distintas
intensidades, y el 46 por ciento del territorio padece algún tipo de degradación del
suelo y la desertización continúa avanzando. Se estima que el deterioro de suelos en
México impacta entre 150 mil y 200 mil hectáreas anualmente. Se carece de
instrumentos regulatorios en materia de inventarios, infraestructura, mecanismos de
control y monitoreo que permitan una gestión adecuada (Comité Nacional
Preparatorio de México a Johannesburgo, 2002).
Asimismo, la tasa de deforestación de los bosques mexicanos es una de las más
altas de América Latina. Se estima que se pierden 600 mil hectáreas al año,
abatiendo también la calidad y diversidad de las fuentes de alimentación. De los
pastizales naturales y matorrales de zonas áridas del país, 95 por ciento y 70 por
ciento, respectivamente, presentan sobrepastoreo (Comité Nacional Preparatorio de
México a Johannesburgo, 2002). Los problemas de deforestación y pérdida de
cobertura vegetal y de biodiversidad representan algunos de los mayores retos que
México enfrentará en el curso de la presente década.
El sector agrícola de México se desarrolló por vía de la extensión de la frontera
agrícola y una expansión importante de la infraestructura de riego. La creciente
presión de la población sobre la tierra agrícola y leyes agrarias que obstaculizaron la
asociación entre pequeños productores, favorecieron el desarrollo de minifundios y
desalentaron el flujo del capital privado hacia el campo. Las reformas en el sector
agrícola de la década de los noventa fueron estimuladas por una disminución
importante en el gasto público y la apertura comercial. Los beneficios de esta última
se están manifestando en algunos sectores, en especial los de riego y con
44
posibilidades de utilizar tecnologías más modernas , pero entre los campesinos más
pobres existen dificultades para reconvertir sus procesos en ausencia de apoyos
adecuados.
Como ya se mencionó, aun cuando se han comenzado a instrumentar programas
para promover la producción agrícola sustentable, el sector carece todavía de
objetivos bien definidos de protección ambiental que garantice la reconversión con
viabilidad ecológica.
Por otra parte, en el sector moderno de la agricultura mexicana, las perspectivas que
se vislumbran son poco alentadoras, sobre todo si se considera la disponibilidad y
utilización del agua de riego como factor primordial en la producción agrícola de los
bienes en los que México presenta ventajas competitivas.
La disponibilidad de agua en México es sumamente dispar. El por ciento del agua
disponible se concentra en el 10 por ciento del territorio del país. Actualmente, cerca
del 70 por ciento de las zonas hidrológicas están sobreexplotadas . Muchas de las
regiones en donde prevalece un uso no sustentable del agua son grandes
productoras de bienes agrícolas y altamente competitivas en los bienes para a
explotación directa o indirecta. Esta situación es particularmente crítica en la frontera
norte del país, en donde las tensiones bilaterales con Estados Unidos en las cuencas
de los ríos Bravo y Colorado, sin duda se intensificarán de no instrumentarse
políticas encaminadas al uso eficiente del agua.
La gestión del agua en el país no ha logrado la eficiencia esperada. El sector ha
carecido de una gestión ambiental eficaz y las tarifas establecidas por el
aprovechamiento y uso de este recurso, no reflejan su valor real. Aunque la mayoría
de la población cuenta con agua potable y alcantarillado, aún persisten rezagos.
Asimismo, en el sector rural el 86 por ciento del subaprovechamiento se debe a
45
prácticas de irrigación ineficientes. Sólo el 23 por ciento de las aguas residuales que
se colectan en sistema de drenaje reciben algún tipo de tratamiento (CNA, 2001).
México ha ratificado diversos acuerdos internacionales relacionados con la gestión
sustentable de los recursos hídricos de los que destacan las Metas del Milenio y el
Plan de Acción de Johanesburgo de 2002, que recomiendan reducir a la mitad la
proporción de gente en el mundo sin acceso a agua potable y saneamiento básico
para el 2015. Sin embargo, la gestión del agua en el país continúa siendo
insustentable. La inversión en infraestructura hidráulica, ya baja según los estándares
de la OCDE, disminuyó en términos reales durante la década de 1990. Actualmente
se ubica en aproximadamente la mitad de la inversión que se hubiera requerido para
alcanzar un escenario sustentable para el 2025. Será necesario aumentar la
inversión actual en infraestructura hidráulica y los esfuerzos para su gestión eficiente
con el fin de con las metas del Milenio y Johannesburgo para el 2015 (OCDE, 2003).
Los datos disponibles muestran que en México predomina una situación no
sustentable en una actividad sumamente importante para la economía. Las fallas de
mercado y de gobierno han distorsionado por décadas las señales de mercado del
agua para uso agrícola. Por ejemplo, el uso gratuito de infraestructura de riego en
tierras y municipios que nunca han pagado por este servicio; precios y derechos de
agua que no han cubierto en una mínima parte el costo de la depreciación, operación
y mantenimiento en los sistemas de riego, cuotas de pago de agua que no capturan
las externalidades y el costo real del agua; y el subsidio a la energía utilizada para
extraer el agua de los mantos subterráneos y para sustituir los canales de riego42.
Actualmente, cerca del 70 por ciento de las zonas hidrológicas del país están
42 Cabe notar que las reformas de las políticas de asignación de precios del agua en México, que busca mejorar la la gestión del agua a nivel de los distritos de riego representan un avance para la corrección de estas fallas de gobierno. Estas reformas han permitido, parcialmente a muchos distritos de riego recaudar, mediante cobros a los agricultores, fondos suficientes para mantener en operación de manera sustentable sus bienes.
46
sobreexplotadas. Claramente, el futuro del desarrollo nacional dependerá de la
administración responsable de este recurso43.
Otro de los sectores afectados por las fallas de gobierno de las pasadas décadas es
el sector forestal. En éste, las prácticas insustentables han provocado altos niveles
de degradación de diversos tipos de bosques y colocado al sector en una situación
de debilidad en términos de competitividad frente a la globalización económica y la
apertura comercial del país. Las áreas forestales comunales han carecido de
incentivos y de sistemas efectivos de gestión, y control, lo que ha desembocado en
altas tasas de descuento por parte de la población que habita en zonas forestales y
la consecuente degradación de enormes áreas de bosques y selvas. Por su parte,
las explotaciones forestales privadas se han acompañado de talas sin control, una
desmedida corrupción y un desinterés por la sustentabilidad. En este sentido, ni el
sector social ni el privado han desarrollado la forestería en forma eficiente y
sustentable.
El sesgo agrícola de las políticas gubernamentales sectoriales, la indefinición de los
derechos de propiedad, la consolidación de una estructura institucional burocrática,
clientelista y poco funcional, dieron como resultado el desarrollo de prácticas que
degradaron los recursos forestales y colocaron al sector en una situación de
debilidad en términos de competitividad frente a la globalización económica y la
reciente apertura comercial del país.
Cabe resaltar que recientemente se han adoptado diversas medidas para impulsar
la sustentabilidad de del sector forestal, incluyendo la Creación de la Comisión
Nacional Forestal en el 2001, la aprobación de la Ley General de Desarrollo Forestal
Sustentable en el 2003 y la ampliación del uso de cuotas por suministro de servicios
ambientales. Consecuentemente, la inversión del gobierno federal en el sector
43 En este contexto, la recién aprobada Ley de Aguas adolece de una serie de lagunas y fallas regulatorias que dificilmente conducirán al cabal cumplimiento de sus objetivos.
47
forestal aumentó de 200 millones de pesos en 2000 a 2.6 mil millones en el 2002
(OCDE, 2003).
Sin embargo, para revitalizar este sector será importante eliminar restricciones a los
derechos de propiedad en predios forestales, desarrollar instituciones comunitarias
que convengan la conservación de los bosques y que incorporen mecanismos
eficientes de control de acceso a los recursos que fortalezcan el cumplimiento del
orden jurídico en el campo.
La actividad industrial
La industria contribuye al consumo de recursos y a la emisión de sustancias
contaminantes mediante la emisión de descargas al agua y a la atmósfera y, en
algunos casos, a través del empleo de sustancias químicas y la generación de
residuos peligrosos (Mercado y Constantino, 1997).
La política industrial que prevaleció en México hasta la década de los ochenta,
centrada en la sustitución de importaciones de bienes de consumo y, posteriormente
en la producción de bienes de capital, aisló a la industria nacional de la competencia
internacional y congeló los precios de los principales insumos industriales. Esta
estrategia trajo como consecuencia un desarrollo industrial intensivo en el uso de los
energéticos y poco eficiente desde el punto de vista ambiental.
Por otra parte, el sector industrial se ha visto afectado por la falta de acceso a
créditos bancarios o estímulos fiscales para implementar tecnología limpia y cambiar
sus procesos de diversos productos a estándares ambientalmente aceptables. Esto
se refleja en un desempeño ambiental ineficiente de la industria en México (Comité
Nacional Preparatorio de México a Johannesburgo, 2002).
48
Adicionalmente, si bien se ha avanzado en la instrumentación de mecanismos
innovadores para el control de la contaminación industrial, particularmente de las
grandes empresas, las brechas entre las necesidades financieras y los niveles de
inversión son enormes. El 98 por ciento de las empresas en México son micro,
pequeñas y medianas, muchas de las cuales han tenido que enfrentar diversos
problemas para subsistir, por lo que la mejora ambiental de sus procesos
productivos sigue relegada a un lugar marginal dentro de sus prioridades.
La promoción de las medidas de control y de prevención de bajo costo al interior de
las empresas pequeñas y medianas requerirá la ampliación y optimización de los
programas de entrenamiento y asistencia técnica y un marco regulatorio de
cumplimiento consistente y capaz de promover los incentivos apropiados. Los
mayores desafíos para el futuro probablemente radican en la conformación favorable
de estructuras y reglas públicas, privadas, asociativas y laborales. A este desafío se
añade el promover los sistemas bancarios, educativos y de innovación que
coadyuven a su operación más favorable (De María y Campos, 1999).
La producción y el consumo energéticos
La sustentabilidad en la producción y consumo de energía, será, sin duda, uno de los
mayores retos ambientales y tecnológicos del siglo XXI, tanto para México como la
comunidad internacional (UNEP, 1997). Entre los mayores obstáculos que persisten
en este rubro, se encuentra la baja o nula rentabilidad de las inversiones en el
desarrollo de nuevas fuentes de energía. Asimismo, falta aún consolidar esquemas
encaminados a la internalización de los costos ambientales y sociales en los precios
de la energía generada por fuentes convencionales, al mismo tiempo que incluyan
incentivos para una mayor investigación en el sector energético y la generación de
energía de fuentes renovables a precios competitivos.
49
Por otro lado, años de subinversión en el sector energético se reflejan en una
capacidad inadecuada para satisfacer la demanda creciente de manera eficaz y
eficiente. Se estima que el sector mexicano de energía necesitaría USD 70 mil
millones en inversión para modernizarse y crecer en los próximos diez años. Aunque
este sector está dominado por las empresas paraestatales, el marco regulatorio fue
modificado en 1995 para dar lugar a la participación limitada del sector privado en
áreas no estratégicas (p. ej., distribución y transporte de gas) a fin de inyectar capital
muy necesario (OCDE, 2003).
Actualmente se discute en el congreso una propuesta de reforma para la
modernización del sector eléctrico en México, que indudablemente tendría un
impacto significativo en la eficiencia y en la sustentabilidad del sector. Las mejoras
ambientales locales y regionales posibles a partir de la reestructuración de dichos
sector no han recibido suficiente atención por parte del sector público y los partidos
políticos, quienes han limitado el debate al tema de finanzas públicas. Sin embargo,
son múltiples las oportunidades para mejorar la eficiencia energética en el país a
partir del fomento a la competencia en el sector y un sistema de regulación ambiental
que oriente el desarrollo del mercado energético en una dirección congruente con la
sustentabilidad.
El crecimiento futuro del sector requerirá inversiones sustantivas de capital para la
ampliación de la capacidad de generación y las redes de distribución, y esfuerzos
adicionales para mitigar el impacto del sector en el ambiente, principalmente en
zonas críticas. La posible reestructuración del sector eléctrico puede contribuir de
forma importante para el logro de estos objetivos, propagando nuevos incentivos
para la modernización del sector y para una mayor inserción en el mercado de
tecnologías de generación flexibles y más eficientes. Si bien es de esperarse que el
costo privado de los generadores de energía no se corresponda con el costo social
de cada tipo de generación, los costos sociales y los privados pueden igualarse
mediante la aplicación de una regulación ambiental adecuada, lo que proporcionaría
50
incentivos adicionales para la introducción de mejoras en la eficiencia y la
reconversión tecnológica del sector (Tovar y Ojeda, 1999).
Actualmente, los mayores obstáculos a la reforma se encuentran en la oposición de
importantes sectores de la sociedad para los que sólo la existencia de un monopolio
estatal garantizará la soberanía y la permanencia de criterios de equidad en el futuro.
Sin embargo, el mejor escenario que hoy se presenta para México es el de un
estado cuyas intervenciones estratégicas promuevan las condiciones institucionales
necesarias para promover un crecimiento económico más eficiente y sustentable
que el pasado.
CONCLUSIÓN
A pesar de los avances registrados en el decenio de Río a Johannesburgo, la política
ambiental mexicana resulta insuficiente para impulsar el desarrollo sustentable.
Dicha política ha sido conformada a partir de enfoques parciales, que en algunos
casos ni siquiera han sido asumidos plenamente. Actualmente se cuenta con un
conjunto de leyes, reglamentos, normas, programas e instrumentos que no han tenido
un impacto efectivo en la estrategia general de desarrollo.
En el futuro, el reto será obtener un balance óptimo entre las políticas orientadas a
promover el crecimiento económico necesario para elevar las condiciones de vida
de los mexicanos en un marco de mayor equidad y protección ambiental, que son
requisitos indispensables para el futuro sustentable de México.
Para lo anterior, habrá que tener en mente que la dimensión de la sustentabilidad
involucra un marco amplio de políticas que incorpora los niveles macroeconómico,
regional, sectorial, y microeconómico, de cuya articulación dependen los impactos
ambientales de la actividad económica.
51
Adicionalmente, las fallas de política que han actuado históricamente en contra del
desarrollo económico y social en el país, también han estado en el origen de los
desequilibrios regionales y del deterioro ambiental y de los recursos naturales.
Consecuentemente, los próximos años será necesario continuar trabajando en el
diseño de nuevos esquemas y en la aplicación efectiva de los instrumentos que
permitan dar atención prioritaria a los problemas ambientales, consolidar al
desarrollo sustentable como eje transversal en las decisiones de política e impulsar
una mejora ambiental a través de las transformaciones requeridas en los ámbitos
económico, financiero, cultural, social, y tecnológico, lo que requerirá de la
consolidación de las instituciones y la aplicación de mecanismos regulatorios
eficaces, eficientes y transparentes.
En suma, para asegurar el cumplimiento cabal de los compromisos adquiridos ante
la comunidad internacional en torno al desarrollo sustentable, se deberá consolidar a
éste como política de Estado, y realizar innovaciones en la gestión publica para
garantizar la integración de políticas; la instrumentación de sistemas efectivos de
evaluación del desempeño gubernamental; la participación corresponsable de la
sociedad, y el fomento decidido a la descentralización mediante el fortalecimiento de
las capacidades de los estados y municipios.
En consecuencia, será necesario diseñar nuevos mecanismos que garanticen la
articulación realmente efectiva del sector ambiental con los programas sectoriales,
las estrategias de desarrollo regional y las grandes prioridades nacionales de
generación de empleos, impulso a la productividad y competitividad, y de combate a
la pobreza (Ojeda y Lichtinger, 2000).
Las transformaciones planteadas requieren de decisiones que sólo serán posibles si
cuentan con un amplio apoyo de la sociedad. El reto más importante continúa siendo
el de crear las condiciones sociales y culturales que permitan emprender el cambio.
52
La mayor incertidumbre que prevalece es si la sociedad mexicana estará dispuesta
a asumir, en el corto plazo, los costos implícitos en ello,
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