ACUNA JC - ARGENTINA - PCIA BS AS LEY 10342

PROVINCIA DE BUENOS AIRES LEY 10342 – Permisos de uso para cultivos en franjas adyacentes de la red vial provincial.Autorización a los Municipios.

Ley comentada con las modificaciones introducidas por las leyes 12326 y 13729 – Decreto 5890/86 – Normas regulatorias para los Municipios de la Provincia de Buenos Aires – Permisos de uso y la prioridad de los propietarios o arrendatarios frentistas, de las entidades de bien público y de las cooperadoras de las Escuelas Rurales y/o agrarias - Destino de los ingresos: El concepto de “recurso afectado” – Los Consejos Escolares – Los Bomberos Voluntarios – El mantenimiento de la red vial municipal – El rol de la Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires.

2011

Juan Carlos Acuñawww.juridico2741.com.ar

[email protected]/01/2011

http://www.juridico2741.com.ar/

Cultivos Agrícolas. Permisos de uso precario y oneroso de franjas adyacentes a rutas y caminos de la red vial rural.

1. Introducción.

La iniciativa, en territorio de la Provincia de Buenos Aires, de autorizar cultivos agrícolas sobre las franjas adyacentes a las rutas provinciales data desde fines de la década del 80.

En el lenguaje común y, por deficiente técnica legislativa, en muchas ordenanzas municipales, se refiere equívocamente a “banquinas”.1

Debe recordarse que por la ley nacional de Tránsito 24449 se define a la “banquina” a la “zona de la vía contigua a una calzada pavimentada, de un ancho de hasta tres metros, si no está delimitada;”2

Por obvias razones de seguridad vial el área de banquinas debe estar libre de todo obstáculo y naturalmente no puede concederse autorizaciòn alguna para el uso destinado a producciòn de cultivos agrícolas; así lo determina el artículo 1º de la Ley 10342 que excluye expresamente “la superficie reservada por las normas vigentes para banquinas”.

La expresión correcta es la que establece la Ley 10342 de “franjas adyacentes”.

Si bien la autorización de la ley 10342 se refiere a “rutas provinciales y/o caminos de la red vial provincial” (caso de los caminos de tierra de la red vial secundaria provincial), algunas ordenanzas avanzan en incorporar, al régimen legal, a los caminos de la red vial municipal no comprendidas en la ley.

Tampoco la ley hace referencia a las superficies adyacentes a las vìas de los ferrocarriles en razón de que éstas pertenecen a la jurisdicciòn nacional, sí en cambio se observa que ordenanzas municipales comprenden, en materia de franjas adyacentes, a las vías del ferrocarril que atraviesan sus jurisdicciones.

Una cuestión no menor es la baja referencia y aplicación del decreto provincial 5890/86 que dispone “previo a todo llamado o concurso o licitación, la Municipalidad deberà presentar planos detallados de la zona propuesta a la Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires, quien delimitará las áreas a afectar por

1 Ejemplos: Ordenanza 2759/1990 – (derogada por Ord Municipal 4912/05) - Municipalidad de Junín; En la Ordenanza 2879/05 de Rojas en el “visto” se refiere a “...ordenanzas de sembrado de banquinas” pero en su parte dispositiva (art.1º) se refiere correctamente a “franjas adyacentes”.

2 Ley 24449 – artículo 5º DEFINICIONES, inc. F) Página | 2

Juan Carlos Acuña – [email protected]

mailto:[email protected]


los permisos de uso y las especificaciones que rijan los trabajos a realizar”3.

Otro defectuoso aspecto relevado, en la redacción técnica legislativa de muchas ordenanzas y también de los fundamentos de la ley, es confundir “permiso de uso” con un “arrendamiento” o también de “alquiler”; por tratarse de bienes de dominio público rige el derecho público que se expresa unilateralmente a través de un acto administrativo de “adjudicación” previa “licitación” para otorgar un “permiso de uso”. Los arrendamientos pertenecen al área bilateral de los contratos agrarios regidos por el derecho privado y es inapropiado la aplicación de estos términos en un texto legislativo municipal sobre uso de bienes del dominio público como lo son las franjas adyacentes a las rutas y caminos rurales de tierra de la red provincial, a ello se podrían agregar las franjas adyacentes de los caminos de la red vial municipal.

2. Texto comentado .

LEY 10342

Texto Actualizado con las modificaciones introducidas por las Leyes 12326 y 13729.-

EL SENADO Y CAMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES SANCIONAN CON FUERZA DE

LEY

ARTICULO 1.- Autorizase a los Municipios de la Provincia de Buenos Aires a otorgar permisos de uso, a favor de terceros, de las franjas adyacentes a las Rutas y/o caminos integrantes de la red vial provincial, excluyendo la superficie reservada por las normas vigentes para las banquinas, que a tal efecto autorice la Dirección de Vialidad, y de los inmuebles fiscales que autorice la Provincia.

Comentario: Debe tenerse presente que las franjas adyacentes a las rutas pertenecen al dominio público4 del Estado, provincial o nacional según se trate de ruta nacional o provincial; por ello el régimen aplicable es del Derecho Público, no del Derecho Privado. Por su carácter de dominio público la regla general es el uso público, la excepciòn es el uso especial por

3 Decreto PBA 5890/86 – Artículo 1º.

4 Se define al dominio público como el “conjunto de bienes de propiedad del Estado afectados por ley al uso directo e indirecto de los habitantes.” El caracter de bienes públicos de las “franjas adyacentes de las rutas y caminos provinciales” quedan comprendidos en la enumeraciòn del artículo 2340 del Código Civil – inciso 7-

Página | 3




particulares bajo normas estatales del derecho público como es el caso del permiso de uso de la ley 10342. Debe también considerarse que la norma no sólo se ocupa de las franjas adyacentes sino que también comprende la ley a los “inmuebles fiscales” que autorice la provincia. El particular no celebra con el Estado un contrato de arrendamiento5, el particular que accede al uso de una franja adyacente a una ruta o camino rural de tierra de la red vial secundaria provincial, con destino a cultivos agrícolas o forrajeros, es beneficiario, a través de un procedimiento licitatorio, de un acto administrativo estatal, jurídicamente unilateral6, que otorga un uso especial de un bien público. El permiso de uso es precario y revocable por la autoridad pública municipal concedente o de la “autoridad pública provincial de aplicación técnica” (la Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires) sin derecho a indemnización alguna para el particular.

ARTICULO 2.- (Texto según Ley 13729) Los permisos de uso serán con carácter precario y a título oneroso, por un término máximo de un año, renovables, y el destino de los mismos será la siembra de cereales, oleaginosas y similares, forrajes, granos varios, pasturas y toda otra explotación agraria que así lo aconseje la ubicación y características del lugar. En el citado permiso deberá constar la obligatoriedad del control de plagas y malezas como así también que las labores culturales deberán tener un criterio conservacionista que evite la erosión del suelo.

Comentario: El texto original establecía un término de tres (3) años, la redacción recoge ejes de la ley 13.246 de arrendamientos y aparcerías rurales tales como el “control de malezas y plagas” y “criterio conservacionista que evite la erosión del suelo”. Establece taxativamente los cultivos agrícolas y pasturas permitidas pero al final abre la posibilidad a “toda otra explotación agraria que así lo aconseje la ubicación y características del lugar” que serà facultad de la autoridad de aplicación resolver unilateralmente.Surge el interrogante cual sería la autoridad de aplicación competente para decidir “...la ubicaciòn y caracterìsticas del lugar”, de una lectura integral converge la aplicación del artículo 1º y 4º de la ley: quien debe resolver es la Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires a quien se le asigna la facultad “técnica” y de “servicio” para definir las franjas adyacentes que podrán ser objeto de “permisos de uso”.El texto establece que deberá ser a “titulo oneroso”, es decir no puede concederse un permiso de uso de franjas adyacentes a “titulo gratuito”, la onerosidad se expresa en el “canon” que debe pagar el adjudicatario de un permiso de uso.

ARTICULO 3.- El Municipio dispondrá de los llamados a concurso o licitación por el término de sesenta (60) días, efectuando las correspondientes publicaciones en diarios y/o periódicos locales y zonales, estableciendo los plazos de recepción de las propuestas, extensión de las parcelas y los lugares sujetos a utilización,

5 Por defecto de técnica legislativa, algunas ordenanzas relevadas, utilizan inapropiadamente la expresión “arrendamientos de franjas adyacentes” (Ordenanza 3152/03 – artículo 6º y 7º - Municipalidad de Chacabuco).

6 La decisión depende exclusivamente de una declaración estatal, a través de un acto administrativo de adjudicación, la participaciòn del particular interesado se limita a “solicitar” y perfeccionado el acto administrativo “acepta”; no tiene facultades para negociar el “precio” (en el caso y por la naturaleza pública del objeto se trata de un “canon”), ni las condiciones del permiso de uso.

Página | 4




determinado en forma individual o colectiva, otorgándose prioridad en el siguiente orden:

1. Propietarios o arrendatarios frentistas.2. Entidades de bien público y dentro de éstos a las

Cooperadoras de las Escuelas Rurales y/o Agrarias, determinando el canon y todo otro dato de utilidad.

Comentarios: En este artículo se identifica la prioridad de quienes pueden ser adjudicatarios y beneficiarios del permiso anual de uso precario y oneroso de las franjas adyacentes. El primer inciso cita a “propietarios o arrendatarios frentistas”7; la acreditación de tal caràcter, especialmente estos últimos es la exhibiciòn del contrato agrario que lo vincula al propietario. Se supone que esta prioridad puede ser ejercida en caso de igualdad de propuesta con propietarios o arrendatarios “no frentistas”, la prioridad quedaría desplazada en caso que la propuesta de los “no frentistas” fuera superior, de lo contrario no tendrìa sentido la disposiciòn en cuanto a llamado a concurso o licitación, usualmente privada, y plazos para recepciòn de “propuestas”.En cuanto al inciso 2. y con relación a las entidades de bien público, si bien refleja un saludable objetivo y tal vez viable en la década del 80 y parte del 90, en la actualidad por efecto de las regulaciones tributarias de la AFIP8, deben estar inscriptos en el Registro Fiscal de Operadores de Granos, así también en el nuevo registro de operadores de la cadena agroalimentaria, en el RENSPA (Registro Nacional de Productores Agropecuarios que administra el SENASA), estos requerimientos hace que en la práctica se convierta, para las entidades de bien público (entre ellos las cooperadores de escuelas rurales y/o agrarias), en un objetivo de cumplimiento casi imposible por los costos de transacción asociados a la autorización para funcionar.En la actualidad los identificados como “datos de utilidad” se han convertido en obligatorios por imperio de las normas tributarias nacionales y provinciales.

ARTICULO 4.- La Municipalidad deberá tener en cuenta lo que en cumplimiento de esta ley disponga el Poder Ejecutivo, lo prescripto por la Dirección de Vialidad de la provincia de Buenos Aires, pudiendo esta última revocar el permiso cuando razones de orden técnico o de servicio lo aconsejen.

Comentario: Este artículo identifica concurrencia de facultades entre la jurisdicción municipal y la provincial, ésta última conserva el poder de “revocar” el permiso de uso precario adjudicado por el municipio cuando “razones de orden técnico o de servicio lo aconsejen”. Este aspecto debe ser tenido en cuenta toda vez que el adjudicatario puede verse frustrado en su expectativa productiva en el proceso de producción, por ello resulta esencial que la autoridad municipal previo al llamado de licitaciòn o concurso, debe convocar , a la autoridad provincial de aplicación, para el diseño y elevación administrativa de los planos de las áreas propuestas para la intervención y dictámenes de competencia técnica de la Direcciòn de Vialidad con relación a las rutas y caminos rurales provinciales en el área municipal, a ello resulta aconsejable agregar pronunciamiento técnico sobre las áreas de franjas adyacentes de los caminos rurales de la red vial municipal (no comprendidos en la ley). Una dificultad se presenta con las franjas adyacentes a las vías de los ferrocarriles que surquen por la juridicción municipal pues sobre ellas no tiene jurisdicción ni el municipio ni la Provincia para disponer permisos de usos para cultivos agrícolas, de modo que estos cultivos tendrían carácter de no autorizados. Para el caso de adjudicación de un permiso de uso sin previo dictamen de la Dirección de Vialidad y que en el curso del proceso productivo, dicha autoridad provincial,

7 En los fundamentos de la ley argumenta esta prioridad por suponer que el frentista reuniría mayor interés y “posibilidades prácticas para su explotaciòn agraria”, agregando “sin que lo expuesto configure requisito excluyente alguno” de terceros interesados.

8 Resoluciones Generales de la AFIP 2750, 3342, 2596, 2820, 2457, 830, 3293 y complementarias.Página | 5




ordenara su “revocación” sólo daría derecho al adjudicatario a recuperar el canon abonado, o su reducción si las razones técnicas o de servicio afectaran parcialmente el área de franja adyacente adjudicada9, pero sin derecho a indemnización por la frustración productiva. La misma situación se daría en el caso que “las razones técnicas o de servicio...” fueran posteriores al proceso de adjudicación de los permisos de uso.

ARTICULO 5.- Prohíbese la utilización de los predios arrendados para pastoreo de todo tipo de hacienda como así también alambrar los mismos.

Comentario: El texto es consecuencia de mínimas medidas de seguridad vial para el tránsito por las rutas o caminos rurales y que las franjas adyacentes son bienes del dominio público inapropiables, de hecho y de derecho, por particulares.

ARTICULO 6.- (Texto según Ley 13729) Las sumas percibidas en virtud de las adjudicaciones realizadas, ingresarán a las Municipalidades a través de una cuenta especial a crearse, con afectación a su distribución conforme a las siguientes pautas:

1) Un sesenta (60) por ciento para el Consejo Escolar del Partido para la atención de a) infraestructura edilicia, material didáctico y equipamiento escolar de su jurisdicción; b) gastos de funcionamiento del Organismo. Del destino del fondo previsto en el presente inciso se rendirá cuenta anualmente al Municipio respectivo.

2) Un veinte (20) por ciento para las Asociaciones de Bomberos Voluntarios, con Personería Jurídica, de la jurisdicción municipal cedente, o para Entidades de Bien Público cuando no existieren aquellas en el distrito.

3) Un veinte (20) por ciento para el mantenimiento de la red vial municipal.

9 Este es el criterio del HTC (Honorable Tribunal de Cuentas) expresado en consulta obrante en el exp 4024-310/08. En el caso se trató de obras y trabajos viales sobre zonas sembradas con permiso de uso adjudicada por el Municipio de Colòn.

Página | 6




Comentario: El artículo 6º define a los ingresos (canon) en concepto de permisos de uso como “recursos afectados”10 a las finalidades que la ley dispone por ordena la creaciòn de una “cuenta especial” que permita su identificación y seguimiento a los destinos que la ley dispone.Originariamente el artículo disponía un cincuenta por ciento (50%) para atención de población carenciada y entidades de bien público y el otro cincuenta por cientos (50%) para la atenciòn de la red vial del municipio.La ley 13729 dispuso la actual redacción: en el inciso 1) Sesenta por ciento (60%) para el Consejo Escolar del distrito, identificando a que finalidades especìficas pueden aplicarse, en el inciso 2) Veinte por ciento (20%) a los Bomberos Voluntarios, sólo en caso de inexistencia de éstos en el distrito, accederían las entidades de Bien Público y el 3) Veinte por ciento (20%) para mantenimiento de la red vial municipal

ARTICULO 7.- Autorízase a los Municipios a realizar las modificaciones presupuestarias pertinentes, que surjan como necesaria consecuencia de la aplicación de la presente ley.

ARTICULO 8.- El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro de los sesenta (60) días de su promulgación.

ARTICULO 9.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

3. Conclusiones.

Resulta necesario que todos los municipios revisen sus ordenanzas en esta materia o dictarlas en aquellos municipios, especialmente en el interior rural bonaerense, que aún no la disponen.

Técnicamente sería suficiente una ordenanza de adhesión a la ley 10342 (texto actualizado) y normas provinciales reglamentarias, ordenando la creación una cuenta especial para depositar el canon que los permisos de uso generen y dando intervención al área municipal de competencia vial.

10 Se considera “recurso afectado” y depositado en “cuenta especial”, a aquel ingreso cuyo destino no puede, la autoridad municipal, desviar a otros fines o utilizar excedentes para compensar cuentas de otras finalidades. El control depende del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires, como órgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales (ley 10869 y modificatorias), quien puede actuar de oficio o a petición de interesado formulado ante miembros de la autoridad municipal del Departamento Ejecutivo o Departamento Deliberativo que evalúa su pertinencia y elevación al Tribunal. Resulta de interés señalar que el Consejo Provincial de Coordinación Presupuestaria y Fiscal Municipal, ocasionalmente y al tratar el presupuesto provincial 2009 (acta 5/09) se pronunció sobre la habilitación excepcional de suspensión de imposiciones a funcionarios municipales en el caso de uso de recursos afectados con un destino distinto al de su afectación siempre que su utilización fuere fundada en razones de carácter excepcional pero que deben ser restituídos a las cuentas correspondientes en un plazo máximo de 12 meses, se aclaró que esta habilitación extraordinaria de 2009 sólo sería válida para recursos de origen provincial.

Página | 7




Con relación a las franjas adyacentes de los caminos de la red vial municipal, en caso de incorporarla al régimen, sería conveniente someterlas a previo dictamen técnico de la Direcciòn de Vialidad y del área municipal con competencia vial, para definir las áreas de franjas adyacentes habilitadas para cultivos agrícolas.

En este caso, de caminos rurales de jurisdicción municipal, queda liberada la aplicación del artículo 6º de la ley 10342, pudiendo en el caso de caminos rurales municipales fijarse una distribución, en porcentajes y finalidades, distinta a la dispuesta en la ley provincial.

Si bien la legislación provincial no hace mención, sería aconsejable, como muchas ordenanzas municipales lo establecen como también en los pliegos de bases y condiciones de la licitaciòn o concesiòn de permisos de uso, hacer una expresa prohibición al adjudicatario de tercerizar la explotación para evitar cesiones especulativas de permisos de uso entre productores y/o arrendatarios; paralelamente las obligaciones y/o prohibiciones de prácticas culturales que pudieran ocasionar daño a terceros.

Quedarían excluídas del régimen las franjas adyacentes a las vias del ferrocarril por un doble fundamento: 1) Son de jurisdicción nacional y 2) Puede existir derecho del concesionario cuando lo hubiere; si una ordenanza municipal incluyera franjas adyacentes a los ferrocarriles, a los fines de producción agrícola, debería gestionarse la autorización correspondiente ante la autoridad nacional de aplicación y si correspondiere el consentimiento de eventual concesionario si este estuviere facultado por el contrato de concesión.

-------------------------------------------------------------------------------------------

Página | 8



ACUNA JC - ARGENTINA - PCIA BS AS LEY 10342

Documents

Transcript of ACUNA JC - ARGENTINA - PCIA BS AS LEY 10342