Ajuste estructural y reducción del gasto público...

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Ajuste estructural y reducción del gasto público 1998-2002: qué ha pasado y cuáles son las perspectivas

Rodrigo Naranjo Galves

1. INTRODUCCIÓN

Dentro del marco de la crisis del Estado Colombiano, es pertinente estudiar el proceso

de ajuste fiscal que tuvo lugar en los últimos cuatro años1, pues toca temas centrales al funcionamiento estatal, como la descentralización, la seguridad social, el régimen tributario y la deuda pública.

Es bueno ubicar el ajuste estructural de las finanzas públicas dentro del marco del acuerdo extendido suscrito por Colombia con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y advertir que no todas las leyes objeto de análisis se suscribieron en vigencia de éste, como sucede con la Ley 533. Además, el acuerdo con el FMI incluye un gran grupo de reformas que no hacen parte del ajuste fiscal, como sucede con la llamada flexibilización laboral.2

A lo anterior cabe agregar una agenda de temas pendientes al finalizar el pasado gobierno (véase punto 4), como la reforma pensional, el nuevo régimen de regalías,3 la ley de transparencia fiscal y una posible reforma al régimen tributario, como resultado del informe que presente la Comisión de Ingreso. En tal sentido, el proceso continuó4 en el gobierno Uribe; dentro del marco de un nuevo acuerdo con el FMI suscrito en enero de 2003.

El objetivo de este trabajo es proporcionar una visión general del ajuste fiscal, que permita tanto entender sus razones y propósitos como evaluar la importancia de las reformas que entonces quedaron pendientes. Adicionalmente, nos proponemos plantear algunas conclusiones sobre la orientación del proceso de ajuste. La tesis que se sostiene hace relación a falta de participación ciudadana en este proceso y los efectos que ello tuvo en la asignación de los costos sociales del proceso de ajuste, intentando una explicación con fundamento en las circunstancias que rodean el proceso y las limitaciones a la posibilidad de participación ciudadana.

Con tal propósito, en la primera parte se describen las limitaciones que afectan a la participación ciudadana y en la segunda los antecedentes y contenido del ajuste, explicando en cada caso el problema que debía solucionar la ley respectiva y el efecto esperado. Luego en la tercera parte se hace referencia a las ‘tareas pendientes’, y en la cuarta se explican los resultados del proceso, finalizando con unas breves conclusiones sobre el tema. 1 El proceso se inicia en 1998, luego se convierte en parte del ajuste estructural acordado con el Fondo Monetario Internacional en 1999 y continúa en el gobierno Uribe con el Acuerdo Stand By de enero de 2003. 2 Para un análisis completo del acuerdo suscrito con el FMI y las reformas a las cuales se comprometió el país en virtud de éste, véase Lizarazo Rodríguez, Liliana, “El acuerdo extendido celebrado entre Colombia y el Fondo Monetario Internacional”, en Revista Estudios Socio-Jurídicos, Bogotá, Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia-Grupo de Investigadores Carlos Holguín Holguín, vol. 4, No. 1, marzo, 2002, pp. 83 a 101. 3 Ley 756 de 2002. 4 En el gobierno Uribe, legislatura 2002 – 2003, se han aprobado la ley sobre operaciones de crédito público (ley 781 de 2002), la reforma pensional (ley 797 de 2003), la reforma tributaria (ley 788 de 2002), ley de facultades extraordinarias para modificar la administración nacional (ley 790 de 2002) y la ley de responsabilidad fiscal (ley 809 de 2003).


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2. LA PARTICIPACION CIUDADANA EN COLOMBIA.

Colombia, nuestro país, tiene establecido un sistema de democracia, participativa y pluralista. La participación implica el reconocimiento constitucional y legal de que los fines del Estado se cumplen entre otros, a través de la participación de todos los ciudadanos en las decisiones en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación. Participar es ejercer el derecho legítimo como ciudadanos de construir nuestro propósito como nación, y ejercer el control y vigilancia de la gestión pública .

Ahora bien ¿por qué y para qué la participación? Porque mejora la eficiencia y la eficacia de la gestión pública en la medida en que es capaz de concitar voluntades para la construcción de consensos, reduciendo así las resistencias del entorno, y logrando por esa vía resultados que cuentan con la aceptación de los interesados. Además, produce un efecto en el interior de las administraciones públicas al facilitar el diálogo horizontal entre sus miembros, coordinar mejor las acciones y evitar la segmentación de responsabilidades. Por último, la participación mejora el rendimiento institucional, es decir, la capacidad de las instituciones públicas para responder a las necesidades sociales.5

La participación puede jugar un papel determinante en la orientación de las políticas públicas y en la transformación de las relaciones entre la ciudadanía y el gobierno local. Esa posibilidad depende, sin embargo, de, por lo menos, dos condiciones: de una parte, una decidida voluntad de los gobiernos (nacional, regionales y municipales) de crear las oportunidades para el ejercicio de la participación. De otra, la existencia de ciudadanos y ciudadanas, de organizaciones sociales y de agentes participativos que hagan uso de esas oportunidades y las traduzcan en acciones encaminadas a democratizar y cualificar los resultados de la gestión pública. Colombia es un país que le otorga un valor muy importante a la expedición de normas y a la creación de instituciones, bajo el supuesto de que ellas son prenda suficiente de garantía para que ‘la democracia funcione’.

De hecho, promulgada la Constitución del 91 en donde se consagra la participación ciudadana, se produjo una avalancha legislativa sobre el tema. El resultado fue un amplio espectro normativo que rige la participación, pero, como mas adelante se explica, esa riqueza no parece traducirse suficientemente en la movilización ciudadana en torno a lo público, en la democratización de la gestión y, sobre todo, en la incidencia de la ciudadanía en la formulación de las políticas públicas; por el contrario, parece ampliarse la brecha entre la institucionalidad participativa, las conductas de la población en el escenario público y sus resultados en términos de la modernización y democratización de la gestión. Así pues, Colombia cuenta con una amplia legislación sobre participación ciudadana pero aún es poca su efectividad.

2.1 Participación En La Legitimación Del Orden Jurídico La legitimación del orden jurídico se realiza a través de la sanción de la Constitución y

la elección de los representantes. De esta manera, una primera forma de legitimación del orden jurídico sería la posibilidad que tiene el pueblo de otorgarse una Constitución, con base en la soberanía de que goza: este poder se ha denominado Constituyente. Algunos autores sostienen que dicho poder sólo existe cuando hay una ruptura con la anterior Constitución, cuando el camino o vía para reformar la Constitución es diverso al previsto en ésta, o cuando estamos frente a la creación de un nuevo Estado.

5 VELASQUEZ, Fabio, “Crisis Municipal y Participación ciudadana en Colombia”, en Revista Foro, Nº 1, Bogotá, Septiembre de 1986, p. 22.


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En el caso de la Constitución Colombiana de 1991, su expedición se realizó en ejercicio del poder constituyente derivado, como quiera que se llevó a cabo mediante una asamblea constituyente elegida popularmente y apartándose de las previsiones sobre reforma constitucional, contempladas en el art. 218 de la Constitución de 1886.

Esto explica por qué la Constitución Colombiana prevé en su Preámbulo: “El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano (léase constituyente),

representado por sus delegatarios a la asamblea nacional constituyente (…), sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia”.

Sin embargo el pueblo no ha sancionado directamente la Constitución: en el caso colombiano, el pueblo eligió los representantes a la asamblea constituyente y éstos, en representación de aquél, se encargaron de sancionarla.

La segunda forma de legitimación del orden jurídico consiste en la posibilidad que tiene el pueblo de acudir a las urnas, sea para elegir sus representantes o para revocarles su mandato.En esta segunda forma el pueblo participa de manera indirecta según dijimos, mediante el mandato conferido. Así, el artículo 133 de la C.P. establece que los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa, representen al pueblo (…) y el artículo 259 de la misma, considera que quienes eligen gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato.

2.1.1. La Participación en el Trámite Legislativo a través del mecanismo de las

Audiencias Públicas Las audiencias públicas se constituyen en un espacio de participación ciudadana en el

que las personas o partes afectadas con determinado proyecto de ley que se surta ante el Congreso de la República, expresan su opinión y presentan quejas y denuncias o presentan algún planteamiento de mejoramiento.

Al respecto, el Reglamento del Congreso de la República de Colombia, consagrado en la Ley 5 de 1992, establece dentro de las funciones a cargo de la Comisión de Derechos Humanos y Audiencia, la de la celebración de audiencias especiales en las que los ciudadanos y Representantes de gremios, colegios de profesionales, asociaciones cívicas y sociales, puedan exponer temas de interés para la sociedad y el conocimiento del Congreso.

En las audiencias que son públicas se escucha a los distintos sectores de la opinión nacional sobre aspectos de la legislación existente y sobre los proyectos que cursan en las Cámaras Legislativas, a fin de transmitir las iniciativas de carácter popular. De igual forma la Comisión de Derechos Humanos y Audiencia, tiene a su cargo tramitar las observaciones que por escrito hagan llegar los ciudadanos con respecto a un proyecto de ley o de acto legislativo.

2.1.2. Las Acciones de Inconstitucionalidad como mecanismo de participación

posterior al trámite legislativo. En Colombia la Acción Pública de Inconstitucionalidad es un mecanismo para la

defensa de la supremacía e integridad de la Constitución, que se utiliza cuando una ley o decreto viola un precepto constitucional. Esta acción se interpone ante la Corte Constitucional y ésta tendrá 60 días para decidir sobre ella

Es una acción consagrada en el ordenamiento colombiano en favor de los ciudadanos, sin que sea posible predicar de las personas jurídicas su titularidad. La única condición de


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intervención en el proceso de acuerdo con la Constitución, es la calidad de ciudadano colombiano. También podrán los ciudadanos intervenir como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control en los procesos promovidos por otros, así no exista acción pública. Tales son los casos contemplados en el artículo 241 de la Constitución Política, numerales 2, 3, 7, 8, y 10. El procurador General de la Nación actúa en estos procesos en nombre de la Nación.

No son pocos los defensores de la existencia de un control jurídico que haga respetar los principios y las disposiciones consagradas en la constitución sobre la base de que esta norma tiene una naturaleza superior al de otras prescripciones legales.

Quienes piensan de esta forma, lo hacen por razones extralógicas que provienen del contractualismo en filosofía política. Para los contractualistas como Hobbes y Locke, el individuo es anterior al Estado y la Sociedad Civil. Los derechos naturales a la vida, la libertad y la propiedad, anteceden a cualquier organización política. Específicamente en Locke, el poder se cede al legislativo soberano al que las demás ramas del Estado, deberán someterse. Siendo así, la constitución no es una norma jurídica más sino que consiste en la consagración misma del contrato social en la que se indican los derechos individuales que han de respetarse por la acción gubernamental. Desde este punto de vista, el control de constitucionalidad consiste en la salvaguardia del contrato originario, ya que dicha carta magna rige la totalidad de los eventos jurídicos posteriores a la creación de la sociedad civil. Nada distinto a lo prevenido en la Constitución puede establecerse o regularse por que no ha sido previamente consentido o cedido por el individuo. La supremacía constitucional se legitima entonces por el consenso general y la jurisdicción constitucional es la garantía del respeto de este consenso.

2.2 Participación y Descentralización Para los propósitos de este trabajo, es importante resaltar el tema descentralización por

su directa correlación con el tema de participación ciudadana. Los procesos de descentralización aparecen desde la esfera política como funcionales a un esquema de gestión social que necesita del Estado “cerca de la gente” y de una sociedad civil espesa y rica en iniciativas y proyectos. En ese sentido, el municipio adquiere un rol particularmente importante por su inserción local y requerirá transformaciones relevantes en lo político-administrativo que lo habiliten a jugar un rol activo e innovador en este terreno.

Todo proceso de descentralización requiere como elemento central la organización y participación de los sectores de la sociedad civil, que le servirá de soporte. Los actores locales, en tanto forjadores de su ciudadanía local, deberán recorrer el camino que los conduzca hacia la gerencia eficaz de sus propios asuntos, y a la incidencia en la toma de decisiones en su ámbito más próximo: el local (gestión de proximidad).

La descentralización como forma de producción de políticas públicas, puede analizarse como dirigida a satisfacer las demandas de prestación de servicios y de determinados bienes sociales (políticas sociales y de desarrollo). Al incorporar redes horizontales-territoriales y organizarse en función de éstas, la descentralización cambia radicalmente la forma de producción de políticas.

La descentralización en tanto transformación institucional implica un nuevo diseño del Estado que puede dar cabida a la representatividad de diversos intereses y la participación de diferentes actores sociopolíticos. Así la gobernabilidad se logra si el estado es capaz de articular la participación de estos actores en el diseño e implementación de políticas públicas.

Los propósitos de involucrar a la gente en los asuntos de gobierno, construyendo una ciudadanía activa, la participación vecinal en su más amplia extensión, el necesario control


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social, la búsqueda de eficacia y eficiencia a través de una mejora en la gestión, son algunos de los objetivos perseguidos con tal emprendimiento.

2.3 Limitaciones a la Efectividad de la Participación Ciudadana. Dos características marcan al sistema político colombiano desde la segunda mitad del

siglo XX: el clientelismo y el autoritarismo (la respuesta autoritaria del Estado a la protesta ciudadana), que se erigieron como ejes articuladores del sistema y como referentes percibidos como legítimos en las conductas políticas de gobernantes y gobernados.

Sin embargo, las lógicas subyacentes a ambas prácticas se encargaron de crear las condiciones para su deslegitimación. La respuesta de la ciudadanía a esta doble condición ha sido diversa: de un lado, el abstencionismo de un porcentaje creciente de la población que no ve en las elecciones un instrumento favorable a sus intereses; de otro el incremento de la protesta ciudadana ante la incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la población y, en algunos casos, la intensificación del conflicto armado.

El cierre institucional llevó al sistema a entrar en crisis y creó las condiciones propicias para su reforma. Este fue el contexto en el cual aparecieron las reformas participativas. La institucionalización de espacios de participación ciudadana, ligada a las políticas descentralizadoras de la década del 80 (entre ellas la reforma constitucional sobre elección popular de alcaldes de 1986 y las leyes 11, 12 y 14 del mismo año), que implicaron un cambio radical en la arquitectura del sistema político: la gente podría intervenir directamente en la discusión de las políticas y programas gubernamentales en el nivel local, rompiendo el monopolio que una parte de las élites políticas de entonces (alcaldes, y concejales) tenían sobre las decisiones públicas.

Hoy doce años después de expedida la nueva constitución (1991) y de mas de diecisiete del inicio del proceso de profundización de la descentralización (1986), se comprueba que la efectividad de la participación es limitada y que aún no contamos con una verdadera descentralización.

Cabe entonces mencionar tres importantes limitaciones a la efectividad de la participación ciudadana y la descentralización: el bajo capital social y el escaso sentido de lo público, el clientelismo y la exclusión social y la falta de autonomía territorial; tres elementos que en cuanto limitaciones a la participación ciudadana, tienen en común el hecho de dificultar la obtención de consensos en la vida colectiva del país.

2.3.1 El Bajo nivel de Capital Social y el Escaso Sentido de lo Público6.

El concepto de capital social hace relación a aquel conjunto de virtudes sociales y condiciones inherentes al comportamiento de los individuos que les permiten interactuar en grupo, articulando a la sociedad como un todo alrededor de unas metas específicas, cuyo cumplimiento facilitan. Entre tales virtudes ciudadanas suelen mencionarse la confianza, la solidaridad, la unió, la honradez, el cumplimiento y el espeto de las leyes.

Desde este punto de vista, el capital social es un recurso esencial, tan valioso como 6 Las ideas principales contenidas en esta sección del trabajo han sido extractadas de HERNANADEZ ARÉVALO CARLOS GERMÁN, “Bajo Capital Social”, que hace parte de la obra de V.V.A.A. AMAYA PULIDO PEDRO JOSÉ “ Colombia Un País Por Construir. Problemas y Retos Presentes y Futuros”, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, junio de 2000. Págs. 437 y SS. El autor a su vez hace referencia a los trabajos de JAMES COLEMAN (“Foundation of Social Theory”), ROBERT PUTNAM (“Bowling Alone. American Declining Social Capital”), FRANCIS FUKUYAMA (“Confianza”) y en las aplicaciones del concepto para el caso Colombiano y su medición al trabajo de JOHN SUDARSKY ( “Perspectivas Para e Desarrollo del Capital social en Colombia” y “El Capital social en Colombia”) y MAURICIO RUBIO (“Capital Social, Educación y Delincuencia Juvenil en Colombia”).


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pueden serlo los recurso naturales y el aparato productivo, pues se constituye en la amalgama que permite articular los otros tipos de capital. Su elemento fundamental es la confianza, pues si los elementos en los cuales se manifiesta el capital social (que por definición son siempre culturales), permiten que ésta predomine en las relaciones sociales, se facilita la interacción adecuada de los miembros de la sociedad y con ello, la definición y logro de metas colectivas.

Los principales estudios efectuados en Colombia (En especial SUDASKY), muestran un país con deficientes niveles de control social, poca confianza en sus instituciones ( de hecho las que inspiran mas confianza son privadas), una decadente participación cívica y política y poca solidaridad.

Una faceta importante del problema es, también en Colombia, el escaso sentido de lo público. Este problema identificado por muchos autores, implica la toma de malas decisiones en los temas de mayor interés para sociedad. Un claro ejemplo, en lo que se refiere al tema fiscal, son las normas que bajo el ropaje exterior de disposiciones que buscan el interés colectivo, en la realidad protegen intereses de particulares (buscadores de rentas), como sucede con numerosas leyes tributarias y otras que ordenan gasto público7.

El principal efecto del bajo capital social en lo relativo a participación es la debilidad de la sociedad civil. En efecto, los bajos niveles de cohesión social, solidaridad y confianza hacen que sea difícil que esta sociedad surja y pueda actuar como grupo de presión con fuerza y alcance, fijando metas para la acción colectiva y controlando su cumplimiento. Este efecto fue recientemente comprobado a través de una investigación llevada a cabo en el departamento de Sucre8, en la cual se buscó determinar por qué razón en dicho departamento no habían sido aprovechados los nuevos instrumentos y espacio de participación que establece la nueva constitución política9. Los resultados de ese trabajo muestran que entre los factores que explican la poca eficacia de los instrumentos de participación está (además del clientelismo), la existencia de una cultura política específica.

2.3.2 El Clientelismo. El clientelismo implica la apropiación de recursos oficiales y la utilización de potestades

y poderes públicos con fines políticos. No es un fenómeno nuevo entre nosotros. Los estudios pioneros sobre el tema, anteriores a la nueva Constitución y a las nuevas formas de participación que llegaron con ella10, muestran un clientelismo propio de las relaciones políticas que daban en el país en vigencia de la carta política anterior y en especial durante el llamado frente nacional, es decir, principalmente rurales y altamente jerárquicas, dada la centralización imperante.

7 Aspecto que según el informe de la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas de 1997, explica gran parte del gasto público de mala calidad que afecta al país. Ver informe respectivo volumen 1, preámbulo y páginas 62 a 67. 8 En Colombia los departamentos constituyen el nivel intermedio de la organización territorial, situados entre los municipios y la nación – estado central. 9 ESCOBAR RISTINA, “Clientelismo y Ciudadanía. Los Límites de la reformas Democráticas en el Departamento de Sucre”, revista Análisis Político, No. 47 Sept a Nov. De 2002, IEPRI, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. Págs 36 a 54. El artículo es una síntesis de la tesis doctoral de la autora. 10 Entre ellos, principalmente: GONZALEZ FERNAN, “Clientelismo y Administración Pública”, publicado en “Enfoques Colombianos”, Bogotá, Fundación Fiederich Naumann, No. 14. 1980. DIAZ URIBE EDUARDO, “El Clientelismo en Colombia”, Bogotá, el Ancora Editores, 1986. LEAL FRANCISCO, DÁVILA ANDRÉS, “Clientelismo, el Sistema Político y su Expresión Regional”, Bogotá: Tercer Mundo, IEPRI, 1990.


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En tal sentido, las nuevas instituciones de participación ciudadana surgieron en Colombia precisamente como un medio para renovar las estructuras formales de la democracia y convertirlas en dispositivos capaces de interpretar la voluntad y las demandas de la población11; pero los hechos parecen demostrar que se han desenvuelto en un marco de relaciones sociales, políticas y simbólicas fuertemente atravesadas por el ethos clientelista, que ha terminado adaptándose a ellas, desvirtuándolas y en muchos casos poniéndolas a su servicio:

“Las reformas políticas han influido sobre algunos mecanismos usados por los políticos para controlar recursos y han cambiado los mecanismos electorales que habían contribuido previamente a su control de los votantes (en especial el sistema del tarjetón). Sin embargo, las maquinarias han sido capaces de sobrevivir y adaptarse a la nueva situación, aunque esta adaptación ha sido cosos en algunos casos y la operación interna de las maquinarias ha cambiado”.12

Al clientelismo son connaturales las conductas corruptas y la creciente desconfianza de la ciudadanía en la política y los políticos, abriéndose así un abismo entre el ciudadano y la esfera pública, que de entrada constituye una poderosa barrera a la participación, pues se la asocia además con la política y esto conduce a su estigmatización. El clientelismo y la corrupción, ambos inspirados en el principio del beneficio particular por encima del colectivo, y, en general, la crisis de la política en Colombia han propiciado la desinstitucionalización del Estado a lo que se suma un fuerte corporativismo e, incluso, un individualismo a ultranza en el campo de las relaciones entre el ciudadano y el Estado, lo que tampoco contribuye a la participación.

Así, pues, la participación se enfrenta a componentes culturales de gran monta, que no siempre están articulados en función de los objetivos que ella persigue, a saber: el fortalecimiento de lo público, el compromiso moral de la ciudadanía con la política como forma colectiva de definir el destino de todos y todas, la articulación entre intereses particulares e interés colectivos, la cooperación y la solidaridad para quebrar el clientelismo y la corrupción y el logro de una gestión pública que, alimentada por la participación, contribuya a mejorar la calidad de vida de los colombianos. A violencia y participación se suma el incremento de la violencia y del conflicto armado. En 2002, el 70 o 75% del total de municipios del país tenían presencia guerrillera importante y las ciudades.13

2.3.3 La Exclusión Social. La participación ciudadana surgió y se ha desarrollado en condiciones de creciente

desigualdad y exclusión social que dificultan su efectividad. Esta exclusión se manifiesta en imposibilidad de una gran parte de la población de acceder a bienes y servicios esenciales a una vida digna:

“La Exclusión social es un fenómeno multidimensional que expresa la situación de una sociedad fragmentada, dual, caracterizada por la negación o inobservancia de los derechos sociales, económicos y culturales de un conjunto de la población....”.14 11 Ese era el propósito explicito de la nueva constitución y por ello, entre otras medidas, la Asamblea que la expidió ordenó la revocatoria del mandato de todos los Congresistas ( representantes y senadores), en 1991. 12 ESCOBAR CRISINA, “Clientelismo y Ciudadanía....”, Edic. cit. Pág. 54 13 GARAY, Luis Jorge (Coordinador general), Repensar a Colombia. Hacia un nuevo contrato social, Bogotá, PNUD, 2002, pp. 80 y ss. 14 CASTILBLANCO LUIS ARLEY et al, “Colombia Una Sociedad Excluyente”. Corresponde al capítulo 1 de: V.V.A.A. , GARAY LUIS JORGE (Director Académico) OSSA ESCOBAR CARLOS (Contralor General de la República), “Colombia entre la Exclusión y el Desarrollo. Propuestas para la Transición al Estado Social de Derecho”, Bogotá, Contraloría General de la República, 2002. Págs. 3 a 40.


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Los hechos que expresan la exclusión social son principalmente los siguientes15: Nivel de Pobreza: Casi un sesenta por ciento de los colombianos - cerca de 22 millones

de personas- son pobres y de ellos, es decir, once millones –casi un 20%- son indigentes (pobreza absoluta), en cuanto no disponen de un ingreso de un dolar diario. El 80 % de la población rural es pobre y cerca del 60% de ella, son indigentes.

Concentración de la riqueza y del Ingreso: el 20 % de los hogares mas ricos concentra el 52 % de los ingresos y el quintil con mayores ingresos devenga mas de 26.3 veces que el quintil mas pobre. El 1.1 % de los propietarios de la tierra en el país tiene mas del 55 % del territorio cultivable explotable. Además, en las zonas agrícolas verdaderamente ricas cerca del un 30 ò 35 % del territorio está manos de capitales de dudosa procedencia. La concentración en el acceso a activos, incluye también el acceso al crédito. Colombia presenta uno de los índices más altos de concentración del ingreso en América Latina, superado solo por Brasil y Haití.

Desempleo e Informalidad Laboral: Hoy cerca del 18 % de la población está desempleada y cerca del 30% de la población en edad de trabajar lo hace en el sector informal, es decir, desempeñan actividades de mera subsistencia.

Falta de cobertura de sistema de seguridad social: Apenas un 51 % de la población está cubierta en salud básica y menos de un 29 % en pensiones.

Carácter intergeneracional de la pobreza: Dentro de la población pobre, la proporción de jóvenes menores de 15 años – el doble de lo correspondiente a los estratos altos – vive en precarias condiciones de vida y de marginamiento en el acceso a servicios públicos básicos; más de tres millones de niños y jóvenes no tienen acceso a la educación. Más del 30 % de las familias tiene una mujer cabeza de familia, que debe desempeñar múltiples funciones, lo cual implica la falta de reproducción del capital social al interior de las familias.

Discriminación tributaria: el sistema tributario se caracteriza por un conjunto de dádivas, privilegios, exenciones y deducciones, que equivalen a un 5% del PIB y en buena parte no tienen mayor retribución social y favorece primordialmente a un número reducido de personas naturales. El ahorro tributario por concepto de exenciones al impuesto de la renta supera el 40% para los ingresos mayores a 20 salarios mínimos, en comparación con uno del 15 % para seis salarios mínimos.

Corrupción y malgasto administrativo: Las nuevas formas de interacción pública y privada alrededor de la gestión pública, se han reproducido reformas de desviación de recursos a favor de intereses privados, cuyo valor es de un 3 a 3.5 % del PIB.

En la segunda mitad de la década pasada, las desigualdades aumentaron. Aunque hasta 1997 se logró una reducción del porcentaje de población por debajo de la línea de pobreza, a partir de 1998 el índice se elevó rápidamente hasta llegar en 2000 a cerca de 60%. El desempleo también creció en la década del 90, en especial a partir de 1998, llegando en 2000 a 16.6% y últimamente al 18%.

La exclusión social afecta todas las áreas de la vida social: la económica, el capital humano, el capital físico, y el área de la política y los derechos civiles. Es de resaltar para los efectos de este ensayo, en lo relativo al capital humano, que la privación de educación y salud produce efectos discriminatorios permanentes sobre los individuos, por lo cual, gran parte de nuestra población inicia y continúa su vida con un reducido capital humano, lo cual 15 Datos tomados y resumidos de GARAY LUIS JORGE, “En Torno a la Economía Política de la Exclusión Social en Colombia”, Revista Foro, No. 46, diciembre de 2002, Bogotá, Págs 5 a 17. Y del mismo autor “Estrategias Dilemas y Desafíos en la Transición al Estado Social de Derecho”, en “Colombia Entre la Exclusión y el Desarrollo”, Edic. Cit. Págs. XXIII a XXVII.


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alimenta el círculo vicioso de discriminación y exclusión. Y desde el punto de vista de capital social, que la formación y reproducción de este último, se ve gravemente afectada por la desconfianza y la baja integración y la discriminación contra la población excluida. Todo ello, dificulta la cohesión social, el desarrollo y el crecimiento económico, bloqueando las posibilidades efectivas de participación de los grupos afectados16.

3. El contenido del ajuste principales reformas

El tema del ajuste estructural comienza a ser una preocupación para la economía

colombiana a partir de 1991, con la liberalización del modelo económico, que requiere unas condiciones fiscales y económicas, cuyo cumplimiento es en buena parte responsabilidad de la Banca Central.

3.1 Antecedentes de la crisis Hacia 1997, ante la crisis de Asia, Rusia y Brasil, la receta aplicada para evitar su

contagio entre nosotros consistió en altas tasas de interés para evitar fugas de capital y controlar riesgos inflacionarios. Como consecuencia, el crecimiento económico dejó de avanzar en el segundo semestre de 1998. Dos años después, en medio de la peor recesión del siglo XX, la Corte Constitucional se percató del impacto de las altas tasa de interés en los créditos de vivienda y ordenó su reliquidación. De otro lado, el modelo de libre circulación de capitales genera una exposición impredecible de riesgo cambiario para el país, con una moneda sobrevaluada hasta 1998 y una creciente de la deuda externa, pública y privada.

Una de las consecuencias de la crisis fue el agravamiento del déficit fiscal, ocasionado en buena parte por el aumento de los gastos de funcionamiento del Estado, como efecto de las reformas constitucionales de 1991. Así, la financiación del déficit por medio de créditos externos o del mercado, no inflacionarios, generó el crecimiento de la deuda y alza de las tasas de interés. La nación era (y sigue siendo) el principal deudor del sector financiero y el servicio de la deuda ya comprometía más del 30% del presupuesto nacional.

Dentro de este cuadro recesivo, el gobierno optó por financiar su funcionamiento, mediante crédito externo, en parte porque la deuda interna es bastante gravosa por los altos intereses. Esta situación se presento también en el sector privado, que buscando mejores tasas de interés y condiciones de crédito más competitivas, se endeudó por fuera, con lo que se incrementó en gran medida la deuda privada externa.

Ante la creciente deuda colombiana, y la amenaza de una posible moratoria en sus pagos, el FMI buscó los instrumentos que permitieran mantener el pago efectivo por parte de Colombia, como deudor, frente a sus acreedores internacionales; así nace el Acuerdo Extendido, como mecanismo dirigido a restringir el gasto para pagarle al acreedor. Para el gobierno el Acuerdo fue un instrumento para darle mayor credibilidad a su programa de ajuste y mantener el acceso al financiamiento externo.

Otra de las causas del ajuste está dada por la propia actitud del FMI, frente al ideal de paridad monetaria en el ámbito internacional, ya que el organismo multilateral presionó la limitación a las devaluaciones y el control a la inflación en cada uno de los países donde irradia su acción; para ello la Banca Central autónoma, en nuestro caso el Banco de la República, se dedicó a controlar la inflación mediante altas tasas de interés, lo que consecuencialmente tuvo también efectos recesivos.

Para ilustrar la magnitud de la crisis dentro de la cual se dio el ajuste, es necesario tener en cuenta las cifras sobreel monto del déficit fiscal con relación al producto interno 16 CASTILBLANCO LUIS ARLEY, Ob. Cit. Págs. 18, 19 y 29 a 31.


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bruto (PIB), que muestran el incremento alarmante del primero tanto en el gobierno central nacional (GNC) como en lo referente al sector público no financiero (SPNF), como enseguida se explica:17

• En cuanto hace al déficit del GNC, se observa la siguiente evolución: 2,66% (1995), 4,74% (1996), 4,6%(1997). Según la Contraloría General de la República, en 1998 fue de 5,36%; en 1999, 5,5%; en 2000, de 5,9%, y en 2001, de 5,8%.18

• El déficit del SPNF aumentó de la siguiente forma: 0,23% (1995), 2,6% (1996), 3,65% (1997). Según la Contraloría General de la República, en 1998 fue de 4,02%; en 1999, de 5,5%; en 2000, de 3,4%, y en 2001, de 3,3%.19

Las causas inmediatas del déficit radicaban, según lo explicó el director de la Comisión de Racionalización del Gasto Público, Gabriel Rosas Vega, en los gastos de funcionamiento y el servicio de la deuda.20

El impacto de esta situación deficitaria había podido atenuarse en parte, gracias a las privatizaciones (venta de activos del Estado y concesiones),21 a los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado, especialmente Ecopetrol, Carbocol y Telecom,22 y como antes de dijo, a través de un creciente endeudamiento.

3.2 Reformas orientadas a suprimir rigideces presupuestales y a solucionar problemas que originan gasto público de mala calidad

En este punto es posible hablar de un ajuste fiscal centrado en lo territorial, pues el contenido de las reformas estuvo orientado más hacia las finanzas de los entes territoriales, que hacia las finanzas de la nación, y aun cuando tocó este último aspecto, lo hizo en lo que tiene que ver con la relación nación-entes territoriales.23 Lo anterior se explica por la especial gravedad con que la crisis fiscal afectó a estos últimos, al confluir un grupo de circunstancias como la disminución en los ingresos corrientes de la nación (base de las transferencias), el descenso en los ingresos tributarios de los departamentos y municipios (especialmente los provenientes de los impuestos a los consumos de cerveza, licores y cigarrillos y el impuesto predial) y el creciente endeudamiento territorial con el sistema financiero, que amenazaba la estabilidad de este último.

17 Las cifras correspondientes a 1995, 1996 y 1997 se tomaron de Clavijo Vergara, Sergio, Política fiscal y Estado en Colombia, Bogotá, Banco de la República, Universidad de los Andes, 1999, pp. 19-21 y 36-84. Las cifras correspondientes a 1998 han sido tomadas de República de Colombia, Contraloría General de la Republica, Informe sobre la situación de las finanzas del estado y la deuda pública, Bogotá, 1999, pp. 36 y 45. 18 Las cifras correspondientes a 1999, 2000 y 2001 se tomaron Informe de la Junta Directiva del Banco de la República al Congreso de la República, marzo de 2002, Bogotá, Banco de la República, 2002. 19 Las cifras correspondientes a 1999, 2000 y 2001 tienen como fuente: República de Colombia, Banco de la República, SGEE y Mejía, Diana Margarita, Reportes del Emisor, Investigación e Información Económica, La medición del déficit fiscal en Colombia, Bogotá, 2002. 20 Rosas Vega, Gabriel, “El déficit fiscal en Colombia”, en Consigna, Bogotá, Fundación Universitaria del Área Andina, I trimestre, 1999, pp. 46-47. 21 Clavijo Vergara, op. cit., p. 47. 22 Rosas Vega, op. cit., p. 47. 23 De todos modos, la Ley 617 impone un límite al crecimiento (aunque no una disminución) de los gastos de adquisición de bienes y servicios de los órganos que conforman el presupuesto general de la nación y de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta con régimen de aquellas (artículo 91) y al crecimiento de los gastos de personal de las entidades públicas nacionales (artículo 92).


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3.2.1 La reforma del régimen de transferencias: Acto Legislativo 01 de 2001 y Ley 715 del mismo año

Mediante el Acto legislativo 01 de 200124 se modificó el sistema de transferencias de la nación hacia los entes territoriales, consagrado en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, con la creación del sistema general de participaciones (SGP) de departamentos, distritos y municipios. La modificación constitucional, a su vez, se materializó y desarrolló en la Ley 715.25

El gobierno consideró que el sistema anterior, basado en los ingresos corrientes de la nación y en unos porcentajes crecientes de participación, constituía una amenaza para la estabilidad macroeconómica del país y de los propios entes territoriales, ya que por un lado, generaba una grave rigidez presupuestal y, por otro, producía volatilidad en las sumas transferidas. Igualmente, afirmó que el sistema, especialmente en lo que se refería a educación y salud, era inequitativo y no permitía focalizar los recursos.26

En relación con la Ley 60, específicamente,27 se consideró que el sistema establecido en ella estaba afectado por cuatro tipos de fallas: (i) en la relación objetivo-instrumento; (ii) en las fórmulas de distribución entre entidades; (iii) en la asignación de competencias, e (iv) indebidas restricciones a la autonomía territorial.

Respecto a la relación objetivos-instrumento, el esquema buscaba demasiados objetivos (financiación en educación y en infraestructura, incremento en la capacidad local para financiar otros servicios y redistribución regional) con muy pocos instrumentos (situado fiscal y participaciones), lo cual generó ineficiencias y distorsiones en la asignación de recursos, debidos especialmente a las rigideces implícitas en el sistema y al hecho de que los costos no están directamente asociados con las diferencias regionales en ingreso y riqueza.

En cuanto a las fórmulas de distribución, se criticó el hecho de que el procedimiento de distribución estableciera primero una distribución territorial y luego se determinaran asignaciones forzosas y homogéneas, que no garantizaban a las entidades los recursos requeridos para atender los servicios, les recortaban autonomía y creaban problemas de coordinación entre los diferentes ámbitos del gobierno.

En lo relativo a competencias, se criticó que los principios de asignación contenidos en la Ley 60 no permitían la suficiente claridad, en cuanto al alcance de las responsabilidades de cada sector, lo que generaba colusiones de competencia y poca claridad en lo que respecta a responsabilidad y a rendición de cuentas.

Finalmente, se objetó el hecho de que la Ley 60 consagrara demasiados controles administrativos (entre ellos, porcentajes fijos y limitaciones a la libre distribución de recursos), que lesionaban la autonomía territorial y, en muchos casos, originaban gastos en ciertos sectores que no correspondían a las verdaderas necesidades de cada ente territorial.

El nuevo sistema establecido en el Acto Legislativo de 2001 y la Ley 715 funciona a

24 Diario Oficial, No. 44.506, 1º de agosto de 2001 (que corresponde al Proyecto de Acto legislativo 012 de 2000, Gaceta del Congreso, No. 430 de 30 de octubre de 2000). 25 Ibid., No. 44.654, 21 diciembre de 2001. 26 Véase la exposición de motivos del proyecto: Gaceta del Congreso, No. 430 de 30 de octubre de 2000, pp. 2-11. Es notorio que el gobierno, al menos en forma expresa, no hablara de disminuir las transferencias, sino de “desacelerarlas”; pero lo lógico es entender que en una situación de grave desequilibrio de las finanzas nacionales, el gobierno sólo se interesará en una reforma de las transferencias si esta reforma contribuye a solucionar tal desequilibrio. 27 Véase exposición de motivos al proyecto de ley 120 de 2001: Gaceta del Congreso, No. 500 de 27 de septiembre de 2001.


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partir de las siguientes directrices:28 • Sistema único: desde el cual se manejan todos los recursos que van a ser

transferidos, y que acaba con la diferencia que establecía el sistema anterior, entre unas transferencias para los departamentos y otras para los municipios (los distritos participaban en ambas).

• Períodos de vigencia, crecimiento de los recursos del sistema atado a la inflación y al promedio del crecimiento de los ingresos corrientes de la nación: se prevé un período transitorio de ocho años y uno definitivo posterior durante los cuales el SGP crecerá a partir de una base inicial de 10.962 billones, en la siguiente forma: según la inflación causada más 2%, en los primeros cuatro años del período transitorio, y según la inflación causada más 2,5% durante los otros cuatro. En el período de vigencia definitiva crecerá cada año en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual de los ingresos corrientes de la nación durante los cuatro años anteriores.

• Beneficiarios y objeto del SGP: los recursos del SGP están dirigidos a los departamentos, distritos, municipios, resguardos indígenas y entidades territoriales indígenas (estas últimas cuando se constituyan), con el propósito de “atender los servicios de los entes territoriales beneficiarios del mismo”, servicios dentro de los cuales tendrán carácter prioritario los de salud, educación preescolar, primaria, secundaria y media”.

• Criterios de distribución:29 la propia reforma constitucional y la ley en desarrollo de ésta fijan una serie de criterios de distribución: (i) debe corresponder a las competencias asignadas a cada ámbito de gobierno; (ii) no se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de recursos fiscales suficientes para atenderlas; (iii) debe hacerse por sectores definidos en la ley; (iv) en relación con salud y educación, debe corresponder a los criterios de población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal y equidad, y (v) respecto de otros servicios, al reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal y pobreza relativa.

• Objetivos generales del SGP (Ley 715): (i) constituirse en un medio efectivo para la descentralización; (ii) ordenar eficazmente las competencias entre los tres ámbitos de gobierno y evitar duplicidades en su asignación, lo que va a facilitar el control social y el correcto uso de los recursos; (iii) lograr eficiencia y equidad en la asignación de los recursos para inversión social; (iv) garantizar educación a los niños en edad escolar y el acceso a servicios de salud para la población pobre, y (v) promover el desarrollo local, respetar la autonomía y profundizar la descentralización.

• Estructura del SGP (Ley 715): el sistema se estructura alrededor de tres formas de participación: (i) para propósito general (agua 5,5% y libre inversión local 11,5%), cuyo objetivo es reducir las brechas fiscales; (ii) participación para educación (58,5%), y (iii) participación para salud (24,5%). Las participaciones para educación y salud están condicionadas a la armonización fiscal (unificación de estándares) de los respectivos servicios.

• Destinación específica (Ley 715): se reitera que los recursos transferidos en virtud del SGP tienen destinación específica y no hacen parte de los ingresos de libre

28 Para un análisis más detallado del Acto Legislativo 01 de 2001, véase Sánchez Torres, Carlos Ariel y Naranjo Galves, Rodrigo, El Acto Legislativo 01 de 2001. Análisis preliminar, Bogotá, Universidad del Rosario, 2001. 29 La justificación y desarrollo de éstos se encuentra en la exposición de motivos del proyecto de ley 120 de 2001/Senado y 135 de 2001/Cámara (que se convirtió en la ley 715): Gaceta del Congreso, No. 500 de 2001.


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destinación de las entidades territoriales beneficiarias. • Período de transición: se establece un proceso de transición de tres años antes de

llegar a la plena aplicación de las nuevas fórmulas de distribución, en el cual un porcentaje de los recursos se distribuirá en proporción a los recursos asignados en el 2001, denominado asignación básica, así: 40% en el 2002, 20% en el 2003 y 10% en el 2004.

• Facultades extraordinarias: se confieren facultades extraordinarias al presidente de la República para dictar un nuevo estatuto docente.

3.2.2 El pasivo pensional territorial: Ley 549

El pasivo pensional constituye uno de los aspectos de mayor importancia en la crisis fiscal de los entes territoriales y de las finanzas públicas.30 En general, se expresa en la incapacidad de la mayoría31 de departamentos, distritos y municipios para atender el pago de su pasivo pensional y su gravedad puede entenderse a partir de sus principales manifestaciones, que se sintetizan en lo siguiente:32

• Falta de información: la mayoría de las entidades no contaba con los estudios actuariales y la información laboral pertinente (en especial hojas de vida), que permitiera determinar la magnitud exacta del pasivo y su evolución futura.

• Monto del pasivo: no obstante la falta de información, después de que el gobierno acudió a estudios de 1998, efectuados por el Ministerio del Trabajo, calculó el valor de la deuda pensional territorial en la suma de 64,5 billones de pesos ($64.000.000’000.000.oo), equivalentes al 39,5% del PIB.

• Inexistencia de reservas y falta de mecanismos para generarlas: las entidades no contaban con reservas que les permitieran pagar el pasivo pensional y debían acudir a recursos propios que, a su vez, también mostraban ser insuficientes. Adicionalmente, estas entidades no contaban con mecanismos para generar las reservas que demandaba el pago de pensiones.

• Atraso en el pago de mesadas: a diciembre de 1998, catorce departamentos presentaban atrasos en el pago de pensiones y las mesadas atrasadas sumaban 35.317 millones de pesos. A comienzos de 1999, el número de pensionados afectados por el atraso en el pago de pensiones era de 18.365.

• Deficiente relación entre trabajadores activo activos y pensionados: en lo departamental, el promedio era de 1,8 trabajadores activos por cada pensionado. Esta relación es muy peligrosa, ya que se trata de un régimen de prima media, pues el promedio nacional es de nueve activos por cada pensionado y existen departamentos muy por debajo de esto, como es el caso de Choco, Caldas, Córdoba, Nariño y Putumayo (con relaciones de 0,68, 081,083, 0,81 y 0,61 entre

30 Para un estudio más extenso de la Ley 549, véase Sánchez Torres, Carlos Ariel y Naranjo Galves, Rodrigo, La Ley 549 de 1999: pasivo pensional de los entes territoriales. Análisis preliminar, Bogotá, Universidad del Rosario, 2001. 31 No todos los departamentos, municipios y distritos estaban atrasados en el pago de sus pensiones y no en todos ellos el atraso era de la misma magnitud. Los estudios que acompañaron al proyecto de ley 62 de 1999 mostraban que en ese momento el problema era más agudo en el Chocó, Cauca, Nariño, Huila, Magdalena, Bolívar, Tolima, Boyacá y Santander. Departamentos como Cundinamarca no presentaban atraso. Cosa similar sucede en otras variables del problema pensional territorial. 32 Al respecto, véase: Exposición de motivos del proyecto de ley 62 de 1999 (que dio origen a la Ley 549 de 1999) en El ajuste estructural de las finanzas públicas. Proyectos de ley complementarios al presupuesto de la verdad, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Imprenta Nacional, 1999, pp. 25-31. Restrepo Salazar, Juan Camilo, Nuevos rumbos para la descentralización, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Imprenta Nacional, 2000, pp. 97 y ss., 150, 162 y ss, y 165-169.


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activos y pensionados, respectivamente). Como causa del problema se señaló, principalmente, el inadecuado manejo

administrativo de los propios entes territoriales, que venía desde antes de la Ley 100 de 1993 y se prolongó luego de su expedición. Este manejo se manifestó en: (i) incumplimiento de las obligaciones que les había impuesto dicha ley en lo relativo a sustitución de las cajas de previsión territoriales por fondos de pensiones, liquidación de cajas o fondos insolventes y ‘sinceramiento’ de la deuda pensional; (ii) falta de información que permita contar con historias laborales, lo cual hace casi imposible efectuar cálculos actuariales; (iii) no constitución oportuna de reservas, al no efectuarse los aportes patronales correspondientes y al utilizar las sumas descontadas a los trabajadores para sufragar gastos de nómina, y (iv) creación, a través de convenciones y pactos colectivos, de regímenes demasiado laxos, cuya ‘generosidad’ se manifestaba en la fijación de requisitos de edad y tiempo de trabajo para acceder a pensión menos estrictos que los previstos en la ley, y la aceptación de salarios base de liquidación que superaban los topes legales y factores salariales respecto de los cuales no se había cotizado.

La solución planteada en la Ley 549 puede agruparse alrededor de tres ejes, a saber: (i) creación de un instrumento para hacer posible la constitución de reservas que en el futuro permita proveer en su totalidad el pasivo pensional territorial; (ii) medidas orientadas a evitar que el problema aumente y se reproduzca, y (iii) un aporte económico especial (anticipo) de la nación, destinado al pago de las mesadas atrasadas al momento de aprobarse la ley.

Como mecanismo para abastecer el pasivo pensional territorial se crea el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet), que destinó un grupo específico de recursos públicos a la constitución de las reservas, que serán manejadas por éste. Si se cumple lo previsto por el gobierno, en un lapso de treinta años este ente deberá acumular los recursos necesarios para permitir el pago de dicho pasivo. Debe anotarse que la constitución del Fonpet no libera a las entidades de la responsabilidad de pagar las pensiones.

Los recursos que alimentarán a esta entidad provienen de la nación, de los propios entes territoriales y de otras fuentes, así:33

• Recursos de fuente nacional: 10% de los recursos provenientes de privatizaciones y capitalizaciones nacionales; 20%, de bienes cuyo dominio se extinga a favor de la nación,34 y el 70%, del recaudo por impuesto de timbre nacional a partir de 2001.

• Recursos de los departamentos: los nuevos recursos transferidos por situado fiscal, originados en el impuesto a las transacciones financieras; el 15% de las ventas de activos departamentales; el 20% del impuesto de registro a partir de 2001 y el 5% de los ingresos corrientes de libre destinación a partir de 2001, que aumentará un punto porcentual por año hasta llegar al 10%.

• Recursos de los municipios y distritos: en los distritos, los nuevos recursos transferidos por situado fiscal, originados en el impuesto a las transacciones financieras; el aumento porcentual de la participación en los ingresos corrientes a partir de 2000 (en concordancia con la modificación a los artículos 21 y 22 de la Ley 60 de 1993), y el 20% de las ventas de activos municipales.

• Otras fuentes: hasta un 70% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías y las

33 Debe tenerse en cuenta que: (i) los numerales 1, 2 y 3 del artículo 2° de la Ley 549 fueron modificados por los artículos 98, 29 y último inciso y 59 del Decreto 955 del 2000 -Plan Nacional de Desarrollo- que modificó la destinación de tales recursos y que a su vez, el Decreto 955 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-1403 de 2000; (ii) todas las referencias a recursos provenientes de situado fiscal deben entenderse modificadas como resultado del Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 del mismo año, y (iii) que el tema de regalías está pendiente de ley próxima a expedirse por el Congreso de la República. 34 Ley 333 de 1997.


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utilidades del Loto Nacional. Para evitar que el problema pensional territorial siga creciendo y se reproduzca, la Ley

549 buscó restringir o condicionar la facultad de los entes territoriales y de sus entidades descentralizadas para celebrar pactos o convenciones colectivas, en los cuales asuman obligaciones adicionales a las previstas en el régimen general de pensiones. En tal sentido, la ley establece una serie de compromisos para los entes territoriales y sus entes descentralizados por servicios: (i) obtener autorización previa de las asambleas o concejos, para celebrar convenciones o pactos que comprometan más de una vigencia fiscal;35 (ii) garantizar el pago de aquellas obligaciones pensionales adicionales a las previstas en el régimen general de pensiones, mediante la constitución de patrimonios autónomos o la celebración de contratos con compañías de seguros y efectuar los estudios actuariales respectivos; (iii) denunciar las convenciones o pactos colectivos que no se ajusten a la Ley 100 de 1993, lo cual incluye aquellas que estipulen obligaciones adicionales o superiores a las establecidas en el régimen general de pensiones,36 a lo cual están obligados todos los órganos del Estado (esto incluye los que se encuentren en proceso de liquidación); (iv) levantar las historias laborales y efectuar los cálculos actuariales necesarios para determinar el verdadero monto de su pasivo pensional (la Contaduría General de la República deberá verificar la existencia de los recursos y reservas necesarios para responder por estos pasivos).

Finalmente y como medida excepcional, la Ley 549 dispuso un anticipo por parte de la nación de 80.000 millones de pesos, destinado a pagar mesadas pensionales atrasadas por parte de los entes territoriales. 3.2.3 La racionalización del gasto en las entidades territoriales: Ley 617

La situación financiera de los entes territoriales en el momento en que se presentó el proyecto de ley37 que originó la Ley 61738 puede resumirse en lo siguiente:

• En la mayoría de los municipios del país los ingresos corrientes no alcanzaban a cubrir su gasto corriente.

• La situación tendía a empeorar, por cuanto gran parte del gasto era recurrente, pero se atendía con ingresos que no eran constantes y, de hecho, el 70% de los municipios se encontraba en “cesación de pagos”.

• Las transferencias (situado y participación) crecían porcentualmente, de acuerdo con la norma constitucional, pero en realidad disminuían, como resultado de la disminución en los ingresos corrientes de la nación, especialmente en 1998 y 1999.

• La deuda territorial con el sistema financiero había crecido tanto que hacía casi imposible servirla adecuadamente.

La Ley 617 busca lograr la viabilidad financiera de los entes territoriales, y con ello se entiende que su gasto corriente sea cubierto con sus ingresos corrientes. Para esto toma, en síntesis, las siguientes medidas: (i) limita ciertos rubros del gasto corriente, especialmente el gasto de funcionamiento, incluido el destinado al funcionamiento de los cuerpos colegiados y los órganos de control territoriales; (ii) consagra un régimen de inhabilidades e incompatibilidades más estricto, con el ánimo de mejorar la transparencia y la calidad de la gestión pública territorial y municipal; (iii) modifica o modera el efecto de leyes anteriores, que 35 Artículo 13 de la Ley 549; infortunadamente esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-1187 de 2000. 36 Artículo 14 de la Ley 549. Declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-1187 de 2000. 37 Gaceta del Congreso, No. 257 de 17 de agosto de 1999, pp. 1-9. 38 Proyecto de ley 46 de 1999, Diario Oficial, No. 44.188 de 9 de octubre de 2000.


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imponían obligaciones legales a los municipios en temas como control interno, deporte, vivienda, etc., que a su vez se traducían en gasto público; (iii) establece condiciones para el otorgamiento de ayuda financiera de la nación a los departamentos, distritos y municipios, condiciones que a su vez buscan ‘inducir’ a las entidades a llevar a cabo el saneamiento fiscal previsto en la ley.

La base de los nuevos límites al gasto corriente en las entidades territoriales está constituida por un nuevo sistema de categorización, con fundamento en dos criterios básicos: población y monto de sus ingresos corrientes de libre destinación (expresados en salarios mínimos legales mensuales vigentes). Con fundamento en éste se establecen límites para los siguientes rubros de gasto (expresados en la mayoría de los casos en salarios mínimos legales mensuales vigentes):

• Gastos de funcionamiento. • Gastos de cuerpos colegiados: asambleas, concejos y juntas administradoras

locales. • Gastos correspondientes a órganos de control: personerías municipales y

contralorías departamentales y municipales. Lo anterior se complementa con un conjunto de deberes y prohibiciones que busca dar

fuerza coercitiva a los límites de gasto previstos en la ley: • El ente territorial que incumpla los límites de gasto debe adelantar un programa de

saneamiento con metas específicas de desempeño. • A las entidades financieras se les prohíbe otorgar créditos a entidades territoriales

que incumplan los planes de desempeño o los límites de gasto establecidos en la ley.

• Se prohíbe financiar gastos de funcionamiento con rentas de destinación específica y, entre ellas las provenientes de: transferencias (situado fiscal y participación), ingresos percibidos a favor de tercero, saldos de apropiación de recursos de destinación específica y cofinanciación.

• La prohibición de efectuar transferencias a empresas y entidades encargadas de manejar monopolios rentísticos (licores y loterías), a empresas prestadoras de servicios de salud39 y a instituciones financieras de propiedad de los entes territoriales o con participación mayoritaria de ellos.

• La supresión de las contralorías municipales y distritales en los municipios de categorías segunda, tercera, cuarta, quinta y sexta.

El nuevo régimen de inhabilidades e incompatibilidades cubre a todas las autoridades de elección popular en el territorio (diputados, gobernadores, concejales municipales y distritales, alcaldes municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales) y está complementado con dos tipos de disposiciones, a saber: (i) especiales, para los cónyuges, compañeros permanentes y parientes de tales autoridades; y (ii) la consagración de la pérdida de investidura para diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales.

Ciertas leyes40 establecían obligaciones especiales para los entes territoriales, las cuales se traducían en gasto público en forma de dependencias (por ejemplo, oficina de control interno, oficina de quejas y reclamos, Umatas, etc.) o programas (por ejemplo, promoción de salud). La Ley 617 determinó que, sin perjuicio del cumplimiento de tales

39 Artículo 14 de la Ley 617: declarado inexequible, pero sólo en lo referente a empresas prestadoras de servicios de salud. República de Colombia, Corte Constitucional, sentencia C-540 del 22 de mayo de 2001. 40 Véase Cuadro 10 que hace parte de la exposición de motivos del proyecto de ley 46 de 1999. En éste se listan todas las leyes.


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competencias, los municipios no estaban en la obligación de crear o conservar unidades administrativas especiales o dependencias para su cumplimiento, a menos que sea posible financiar su funcionamiento con los ingresos corrientes de la respectiva entidad territorial y, en caso contrario, tales funciones deberán asumirse por otras dependencias afines.

Finalmente, la ley considera la posibilidad de apoyo financiero de la nación a los entes territoriales, en forma de garantías,41 de tres tipos: (i) obligaciones contraídas con entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria, (ii) para nuevos créditos destinados al ajuste fiscal y (iii) para créditos vigentes a 31 de diciembre de 1999, que sean reestructurados por las entidades financieras acreedoras.

El otorgamiento de las garantías está sometido a condiciones establecidas en la Ley 617, entre las cuales se destaca la realización de un programa de ajuste fiscal y en los dos últimos casos, antes mencionados, la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Es claro que el principal objetivo de estos requisitos es ‘inducir’ a los entes territoriales a realizar programas de ajuste fiscal que los hagan fiscalmente viables.

Finalmente, la Ley 617 -en forma recíproca a como lo hace frente a los entes territoriales- establece algunos límites al crecimiento del gasto en el orden nacional (aunque no una disminución), en lo relativo a: (i) gastos para adquisición de bienes y servicios, viáticos y gastos de viaje, en los órganos que conforma el presupuesto general de la nación y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con régimen de aquéllas (estos rubros no podrán superar en promedio el 50% de la meta de inflación esperada para cada año), y (ii) gastos de personal de las entidades públicas nacionales, los cuales no podrán crecer a un promedio superior del 90% de la meta de inflación esperada.

3.2.4 Reestructuración de los pasivos de entes territoriales: Ley 550

De manera análoga a lo previsto para las empresas proveedoras de bienes y servicios, la Ley 55042 extiende a las gobernaciones y a los municipios la posibilidad de acuerdos de reestructuración de sus pasivos, que, sobre la base de una adecuada valoración del conjunto de las deudas, los derechos de los acreedores y los compromisos adquiridos, permitan lograr su viabilidad financiera.

Al hacer aplicable la Ley 550 de 1999 a las entidades territoriales, se buscan los siguientes fines: (i) restablecer la capacidad de pago de las entidades, de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones; (ii) lograr una óptima estructura administrativa financiera y contable una vez reestructuradas; (iii) lograr acuerdos con sus trabajadores respecto de condiciones especiales y temporales en materia laboral, que faciliten su reactivación y viabilidad, y (iv) facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensionales a su cargo.

Los instrumentos de intervención estatal incluidos en la ley y aplicables a las entidades del orden territorial son:

• Los acuerdos de reestructuración de pasivos que permitan restablecer la capacidad de pago de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas por servicios.

• La normalización de los pasivos pensionales. • La concertación de condiciones laborales temporales especiales que faciliten su

41 Constituye una excepción a la regla establecida en el Decreto 2681 de 1993, en virtud de la cual la nación no puede garantizar deudas de las entidades territoriales. 42 Diario Oficial, No. 43.779 de 12 de noviembre de 1999.


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reactivación y viabilidad. • La negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas,

mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales distintas de las previstas en el régimen seguridad social, así como las deudas fiscales.

3.2.5 Control al endeudamiento de las empresas estatales: Ley 533

El tema principal de Ley 533 es la ampliación de los cupos de endeudamiento interno y externo de la nación, establecidos en las leyes 185 de 1995 y 344 de 1996, con miras a la financiación del Plan de Inversiones Públicas contenido en el Plan de Desarrollo. Adicionalmente, buscó controlar el endeudamiento de las empresas de servicios públicos estatales y, en alguna medida, el endeudamiento de los entes territoriales. Para ello, establece que las operaciones de crédito público celebradas por estas empresas, oficiales o mixtas o con participación estatal superior al 50% del capital social (que por definición son del orden territorial), deben sujetarse a las mismas normas aplicables a las entidades descentralizadas del orden al cual se puedan asimilar.

Respecto de los entes territoriales, establece una base de datos única manejada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General de Crédito Público, en la cual deben registrarse las operaciones de crédito público, sus asimiladas y las operaciones de manejo de deuda, con plazo superior a un año, que celebren todas las entidades estatales o con participación estatal superior al 50%.

Dicho mecanismo se convierte en un instrumento de control de la deuda de los entes territoriales y sus descentralizadas, no sólo porque implica la obligación de entregar información sobre saldos y movimientos, sino por el hecho de que la inclusión en la base única de datos es requisito para el primer desembolso. 3.3 Reformas orientadas a mejorar los instrumentos de control de gasto, especialmente el control fiscal

En este punto nos referimos al conjunto de acciones orientadas a mejorar la capacidad de los órganos de control fiscal, para lograr un mejor desempeño de su tarea como instrumento por excelencia de control del gasto, especialmente en cuanto a su calidad. Al respecto, encontramos el proceso mismo de reestructuración de la Contraloría General; otras medidas que mejoran los instrumentos de control con que cuenta dicho organismo y las demás contralorías, como el Sistema de Vigilancia para la Vigilancia de la Contratación Estatal, y la nueva regulación atinente al proceso de responsabilidad fiscal. Paralelo a ello, el proceso de reestructuración de la Auditoría General de la República, como regulación del control fiscal.

El resultado de estas reformas debe ser, una vez consolidados sus efectos, un efectivo control externo sobre la gestión de todos aquellos que manejen fondos o bienes públicos.43

43 La importancia de tipo control y las consecuencias de su mal funcionamiento fueron resaltadas en el informe final. Véase Rosas Vega, Gabriel (coord.), Comisión de racionalización del gasto y las finanzas públicas. El saneamiento fiscal un compromiso de la sociedad, tomo I, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1997, pp. 25 y 142 y ss.


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3.3.1 La reestructuración de la Contraloría General de la República: Ley 573 y decretos ley 267 a 271 de 2000. El perfeccionamiento de otros instrumentos de control fiscal: leyes 598 y 610

La reestructuración de la Contraloría responde a un diagnóstico -hecho por esta misma institución- según el cual este órgano no cumplía adecuadamente la función de controlar la gestión y los resultados de quienes ejercen gestión fiscal y manejan los recursos económicos del Estado y que, luego de casi diez años de expedida la nueva Constitución, aún no estaba preparada para asumir este reto. Se encontró que estaba afectada por los siguientes problemas:44

• Una excesiva centralización de recursos financieros. • Falta de unidad de criterio en la aplicación del control fiscal. • Fragmentación del control fiscal. • Planeación centralizada que desconocía las necesidades de las gerencias

regionales. • Política equivocada de administración del talento humano. • Falta de independencia para realizar el control, debido a presiones políticas y

alteraciones de orden público. • Atraso tecnológico en los sistemas de información e informática. Consecuentemente, la Contraloría inició un proceso de reestructuración y de

fortalecimiento45 y, como parte de este proceso, la Ley 573 de 200046 confirió facultades extraordinarias47 al presidente de la República para reorganizarla, establecer el sistema especial de carrera administrativa de sus empleados, fijar la nomenclatura y clasificar los empleos, el sistema de remuneración y su planta de personal; facultades que dieron lugar a los decretos ley 267, 268, 269, 270 y 271 de 2000.48

Además de la reestructuración y como parte del proceso de modernización y mejora del control fiscal, se han efectuado reformas legales orientadas a dotar de nuevos instrumentos al control fiscal o mejorar la eficacia de aquéllos con los cuales ya contaba. En tal sentido, la Ley 59849 creó el registro único de precios de referencia (RUPR), el catálogo único de bienes y servicios (CUBS) y el sistema de información para la vigilancia de la contratación estatal (SICE). Se trata de un sistema de precios testigo o precios de referencia para la contratación estatal a cargo de la Contraloría General, para regular el precio de los bienes y servicios adquiridos por los entes estatales.50

Adicionalmente, mediante la Ley 61051 se reguló lo atinente a los procesos de

44 Lafaurie, José Félix, “La Contraloría General de la República un vehículo de transformación del país”, en Ossa Escobar, Carlos, et al., El control del futuro, Bogotá, Contraloría General de la República, 2000, pp. 22-28. 45 Es importante anotar que la reestructuración y el fortalecimiento y modernización son parte de un proceso que aún está en curso. Para una explicación del contenido y la lógica de este proceso véase Villamizar, Mera, “El nuevo sistema de auditoría de la Contraloría” y González Salas, Edgar, “La reforma orgánica de la Contraloría”, en Ossa Escobar, Carlos, et al., El control del futuro, Bogotá, Contraloría General de la República, 2000, pp. 75 y 151. 46 Diario Oficial, No. 43.885, de 8 de febrero de 2000. 47 La Ley 489 había otorgado facultades similares, en su artículo 120, norma declarada inexequible en sentencia C-702 de 1999, magistrado ponente Fabio Morón Díaz, de la Corte Constitucional, con lo cual también se cayeron los decretos ley respectivos. 48 Diario oficial. No. 43.905 de 22 de febrero de 2000. 49 Ibid., No. 44.092 de 19 de julio de 2000. 50 Véase la exposición de motivos del proyecto respectivo en Gaceta del Congreso, No. 305 de 10 de septiembre de 1999, pp. 13-17. 51 En la misma línea de acción cabe mencionar la Ley 678 de 2001, que regula lo relativo a las llamadas “acciones de repetición”, incluidas en el artículo 90 de la Constitución. Esta ley permitirá hacer efectiva la responsabilidad de los agentes estatales que por su dolo o culpa grave den lugar a condenas pecuniarias contra el Estado. Por otro lado, la Ley 734 de


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responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías. La nueva regulación busca dar mayor claridad y eficacia al proceso de responsabilidad fiscal, a fin de superar los defectos que perturbaban la contenida en la Ley 42 de 1993. 3.3.2 El control del control fiscal, la Auditoría General de la República: Ley 573 y decretos ley 272 y 273 de 2000

La Constitución Política (artículo 274) considera la figura del auditor general, órgano encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República. Esta disposición tenía desarrollo en el artículo 81 de la Ley 42, en la cual se estableció la adscripción del auditor al despacho del contralor general. No obstante, en sentencia C-499 de 1998 (septiembre 15), la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 81 de la Ley 42, ya que consideró que atentaba contra la autonomía que debe tener la Auditoría General y, en consecuencia, surgió la necesidad de regular su organización en forma que respetará la independencia que debe tener frente a la Contraloría General de la República.

Por ello, en la Ley 573 se otorgaron nuevas52 facultades extraordinarias, las cuales dieron lugar a la expedición de los decretos ley 272 y 273 de 22 de febrero de 2000,53 que dan a la Auditoría la independencia que requiere su labor. 3.4 Reformas orientadas a incrementar los ingresos públicos

Por el lado de los ingresos se han hecho reformas que buscan incrementar los de la nación y de los entes territoriales, especialmente los tributarios. Además, se expidió el régimen propio del monopolio de la suerte y azar para lograr su efectividad como arbitrio rentístico. En el caso de los entes territoriales, el propósito era aumentar el producto de su esfuerzo fiscal propio y disminuir su dependencia de las transferencias nacionales. 3.4.1 Leyes 488 de 1999 y 633 de 2000

Los ingresos departamentales dependen de tributos sobre consumos suntuarios (llamados por algunos ‘impuestos al vicio’), como son los impuestos al consumo de cervezas, licores, cigarrillos, a la compra de loterías ‘foráneas’, etc., que por definición no están directamente relacionados con la actividad económica y, por lo tanto, su producto es inelástico,54 con las consecuencias que ello implica para las finanzas de estos entes territoriales. En cuanto a los municipios, sus ingresos tributarios dependen, básicamente, del impuesto predial y del impuesto de industria y comercio, por lo que este último es el más dinámico.

La Ley 48855 otorga nuevas fuentes de ingresos tributarios a los departamentos, mucho más relacionadas con el resto de la actividad económica: sobretasa a la gasolina del 20%, sobretasa del 6% al ACPM e impuesto sobre vehículos automotores. En lo que respecta a los municipios, se extendió a todos ellos la posibilidad de cobrar una sobretasa a la gasolina del

2001 consagra como inhabilidad el hecho de haber sido condenado en proceso de responsabilidad fiscal, lo cual fortalece la capacidad disuasoria de la Ley 610. 52 Inicialmente, la Ley 489 otorgó facultades al presidente de la República para regular la organización y funcionamiento de la auditoría, que perdieron efecto al ser declarada la inexequibilidad de la norma respectiva en sentencia C- 401 del 19 de abril de 2001 de la Corte Constitucional. 53 Diario Oficial, No. 43.905 de 22 de febrero de 2000. 54 Con lo cual el ingreso no crece a la par de la economía. A lo cual se agrega problemas de auditaje y control y contrabando en zonas de frontera. Véase Restrepo Salazar, Juan Camilo, Hacienda pública, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999, p. 362. 55 Diario Oficial, No. 43.460 del 28 de Diciembre de 1998, p. 4.


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15% y se reestructuró el impuesto de circulación y tránsito.56 La reforma tributaria del 2000, que se concretó en la Ley 63357 de ese año, tenía como

propósito fundamental el cubrimiento parcial del déficit fiscal, para lo cual se propuso, ampliar la base gravable mediante la eliminación de las exenciones y las exclusiones, y mejorar las herramientas de fiscalización para reducir la evasión.58 Sin embargo, a pesar de los esfuerzos del gobierno, no se pudo ampliar la base gravable en el impuesto de renta ni en el del IVA, y tampoco se logró la reducción en las exenciones y las exclusiones; es más, se crearon nuevos beneficios. Lo que finalmente estableció la ley fue lo siguiente:

• El aumento del gravamen a los movimientos financieros de 2 por mil al 3 por mil, con el cual se busca generar ingresos cercanos al 2% del PIB.

• Frente al impuesto de renta, se aumentó la tarifa presuntiva del 5% al 6% sobre el patrimonio líquido. Se aumentan las retenciones por servicios al 6% y por otros ingresos al 3,5%.

• Frente al impuesto sobre las ventas, se consagran cerca de 45 nuevas exenciones o exclusiones del IVA, la tarifa subió del 15% al 16%.

• En materia de normas de procedimiento y control, se crea la Dirección de Policía Fiscal dentro de la DIAN y, adicionalmente, se crean algunas facilidades para el intercambio de información y práctica de pruebas en el exterior.

• En relación con los impuestos territoriales, se establecieron beneficios, exenciones e interpretaciones que afectan las rentas territoriales.

3.4.2 Ley 643, régimen propio del monopolio rentístico de la suerte y el azar

La Constitución Política conservó, como arbitrios rentísticos, los antiguos monopolios de licores y de la suerte y el azar. En el caso de este último estableció que sus rentas están destinadas al sector salud y su organización y funcionamiento sometida a un “régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental” (artículo 336 de la Constitución).

En desarrollo del precepto constitucional, la Ley 64359 reorganizó todo el monopolio, con el propósito de convertirlo en fuente importante de recursos para el sector salud, y en especial para el cubrimiento de su pasivo pensional:60

• Otorga la titularidad del monopolio a los entes territoriales. • Los ingresos obtenidos de la explotación del monopolio se destinan a contratar la

prestación de servicios de salud a población vinculada al régimen subsidiado y al pago del pasivo pensional de sector salud; además, se establecen porcentajes de distribución entre los entes territoriales titulares del monopolio, los cuales distinguen entre los recursos que generen los juegos tradicionales y los novedosos.

• Se establece una estructura para la regulación y el control del monopolio, conformada por: (i) el presidente de la República, (ii) el Ministerio de Salud, (iii) la Superintendencia Nacional de Salud, (iv) el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y (v) las entidades públicas administradoras del monopolio. Adicionalmente,

56 Restrepo, Juan Camilo, Memorias de Hacienda. 1998-1999, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Imprenta Nacional, 1999. 57 Diario Oficial, No. 44.275 del 29 de Diciembre de 2000. 58 Véase Zarama Vásquez, Fernando, Reforma tributaria 2000. Comentada, Bogotá, Legis, 2001. República de Colombia, DIAN, Reforma Tributaria 2000, Bogotá, 2001. Revista Impuestos de Orientación Tributaria, Bogotá, Legis, marzo-abril, 2001, pp. 8-10. 59 Diario Oficial, No. 44.294, de 17 de enero de 2001. 60 En la exposición de motivos el entonces ministro de Hacienda expresa que la ley implicará que las ventas brutas pasen de 16,7 a 27,6 billones de pesos y los ingresos para la salud pasen de 2,1 a 6,7 billones de pesos. En la misma exposición se insiste en la prioridad que debe tener el cubrimiento del pasivo pensional del sector salud. Véase Restrepo, Juan Camilo, Nuevos rumbos para la descentralización, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2000, pp. 171-180.


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las contralorías ejercerán el respectivo control fiscal. • Fija los principios rectores de operación del monopolio: finalidad social prevalente,

transparencia y racionalidad económica. En virtud de este último, la explotación de juegos debe adelantarse por medio de empresas especializadas y eficientes, y deben liquidarse aquellas que no lo sean o cambiar en su propiedad o administración.61

• Se fijan criterios de eficiencia: ingresos, rentabilidad, gastos de administración y operación y monto de las transferencias efectivas a los servicios de salud; paralelamente se otorga al gobierno nacional la facultad de establecer los indicadores de gestión y eficiencia basándose en tales criterios.

• Se establece un catálogo de juegos en el cual se clasifican los tradicionales y los novedosos. Los primeros son las loterías de billetes, las apuestas permanentes y los demás juegos mencionados expresamente en la ley, como las rifas, los localizados y las apuestas hípicas. Los segundos incluyen el loto, la lotería instantánea y los juegos masivos realizados por medios electrónicos, internet o cualquier modalidad en tiempo real, que no requiera la presencia del apostador.

• Se establecen dos modalidades básicas de operación de juegos: directa o por medio de terceros. La primera la realizan los entes territoriales por sí mismos o por medio de empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta o sociedades de capital público. La explotación por intermedio de terceros tiene lugar mediante personas jurídicas, mediante autorización o concesión o cualquier otra forma de contratación estatal.

• Se fijan lo derechos de explotación que han de pagar los terceros que exploten juegos de suerte y azar, correspondientes a un porcentaje de los ingresos brutos, según el tipo de juego; con una tarifa general del 17% y tarifas especiales para apuestas permanentes, juegos localizados y apuestas hípicas. Para complementar lo anterior se establecen sanciones por la evasión de los derechos de explotación.

• Se crea la Empresa Territorial para la Salud (Etesa), empresa industrial y comercial del Estado, originada en la asociación de los departamentos y el distrito capital, que se encarga principalmente de explotar los juegos novedosos y aquéllos cuya explotación no corresponda a otra entidad. Al mismo tiempo, se ordena la liquidación de Ecosalud, cuyo patrimonio pasará a Etesa.

3.4.3 Ley de Regalías 756 de 2002

Las regalías por concepto de explotación de los recursos naturales no renovables son un importante componente de los ingresos de las entidades territoriales, y tienen como propósito, desde el punto de vista constitucional, la promoción de la minería, la preservación del ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión.62 La nueva ley63 modifica la 141 de 1994, al establecer nuevos criterios de distribución, dictar otras disposiciones afines al tema de regalías y fijara una escala movible de regalías del 8% al 25%, en lugar de una escala de 5% a 25%, que a su vez reemplaza a la tasa plana de un 20% contenida en la Ley 619 de 2000.

Esta nueva ley es consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 619 de 2000, en sentencia C-737 de 2001 (magistrado ponente Eduardo Montealegre), por causa

61 Artículo 50 de la Ley 643; es el mismo principio establecido en el penúltimo inciso del artículo 336 constitucional, y en el artículo 56 de la Ley 617. 62 República de Colombia, Constitución Política de 1991, artículos 360 y 361. 63 Corresponde al proyecto 126 de 2001 Senado; Gaceta del Congreso, No. 492 de 2001.


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de vicios de procedimiento durante el trámite legislativo. La sentencia difirió los efectos de la declaración de inexequibilidad hasta el 20 de junio de 2002, a fin de que el Congreso expidiera el nuevo régimen. Entre las principales medidas contenidas en la nueva ley cabe destacar las siguientes:

• Se redefinen la administración de los recursos destinados al fomento de la minería y el concepto de departamento productor, este último desde el punto de vista minero.

• Se establece un nuevo régimen para la utilización y la destinación, por los departamentos y municipios, de las participaciones por regalías.

• Se establece un nuevo monto de las regalías, esto es, se modifican los artículos 16 y 17 de la Ley 141 de 1994; igual situación se predica de las compensaciones a departamentos y municipios.

• Se adiciona el concepto de promoción de la minería, en el sentido que se entenderá que existe promoción cuando se presentan transferencias de recursos provenientes de regalías, destinadas preferentemente a los proyectos de integración de solicitudes y títulos de pequeña minería, dadas sus condiciones sociales, económicas y ambientales, con el objeto de hacer de dichos proyectos una minería sostenible.

• Se establecen parámetros de distribución de regalías para las explotaciones de recursos naturales no renovables que se encuentren en los espacios marítimos jurisdiccionales, aunque en el proyecto se presenta una modificación similar, en cuanto a los resguardos indígenas en los que se exploten recursos naturales no renovables.

• Se mantiene el estímulo para la explotación de campos de gas como un porcentaje de las regalías que se pagan para el crudo, que queda así: 80% de las regalías para campos de gas en tierra firme y costa, y 60% para campos con costa fuera y profundidad menor a 1.000 pies.

• Los departamentos productores deberán destinar como mínimo el 50% de sus regalías a aquellos municipios del mismo departamento que no reciben regalías directas para hacer más equitativa la repartición.

4. Reformas pendientes al finalizar el gobierno anterior (agosto de 2002)

Las reformas que no fueron aprobadas durante la administración Pastrana, eran de fundamental importancia para la viabilidad de las finanzas públicas. Por tanto era necesario que el nuevo gobierno las tramitara con la rapidez necesaria, para que todo el esfuerzo de ajuste no quedara trunco.

En efecto, en septiembre de 2001 se calculaba el valor del pasivo pensional a cargo de la nación en un 194% del PIB,64 y de no resolverse el problema generaría un déficit por pensiones a cargo de la nación del orden del 5% del PIB65 en los próximos quince años, lo que va a obligar a cercenar recursos en otras áreas, como justicia, salud y educación. En lo relativo al sistema tributario, era indispensable fortalecer la capacidad fiscal de los entes territoriales y racionalizar todo el sistema, cuestionado en cuanto a su equidad y afectado por la elusión, la evasión y por beneficios que ‘perforan’ la base tributaria.

Finalmente, la reestructuración de la administración pública nacional es esencial para poder disminuir el déficit del gobierno central. El sistema de participación de los entes

64 Echeverry, Juan Carlos, et al., “Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia”, en Archivos de Economía, Bogotá, DNP, septiembre de 2001, p. 38. 65 Echeverri, et al., op. cit., p. 38.


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territoriales en los ingresos de la nación debe estar acompañado de una transferencia de competencias hacia departamentos y municipios y, sobre todo, de la correspondiente reducción de la administración nacional. No hacerlo implica duplicar gasto.

Desde la expedición de la Constitución de 1991 se estaba reclamando esta reforma y hasta la fecha no había tenido lugar. Se han hecho intentos, primero durante la administración de César Gaviria,66 y luego con ocasión de la Ley 489. En este último caso las facultades respectivas fueron declaradas inexequibles. 4.1 Proyecto de reforma pensional67

El proyecto68 de reforma pensional presentado por el gobierno anterior buscaba modificar algunos aspectos del sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, ante la necesidad de ajustar este sector frente al posible desequilibrio fiscal que podía generar el régimen de prima media administrado por el ISS, así como la garantía de pensión mínima en los sistemas de capitalización individual y prima media.

Sin embargo, el proyecto no tocaba el tema fundamental de los llamados regímenes especiales, por cuanto la discusión sobre este tema se separó de la reforma por su complejidad, y el objetivo es llevar los regímenes a un sistema único, con excepción de la Fuerza Pública. Entre los tipos de regímenes especiales se encuentran los derivados de convención colectiva, como Ecopetrol o Telecom (que requiere de acto legislativo para su modificación), y los derivados de ley, decreto, sentencia o acto administrativo, como es el caso de los magistrados de las altas cortes y los congresistas (los cuales se pueden reformar pero en cada caso por separado).

Entre las propuestas del proyecto de reforma pensional se destacaban las siguientes: • Se modifica la base de cotización con relación al salario mensual base, con el

propósito de promover la equidad entre los grupos sociales y evitar que haya grupos con mayores beneficios que el resto de la población. La base de cotización no podrá exceder 24 salarios mínimos, y cualquier aporte adicional se hará en la forma de ahorro pensional voluntario.

• Se modifica el monto de las cotizaciones, pues es necesario acondicionar el actual régimen de pensiones a las condiciones demográficas del país, y en el año 2008 la cotización habrá aumentado dos puntos frente al nivel actual.

• Se establecen nuevos requisitos para obtener la pensión de vejez, esto es, se establece una nueva escala para la edad de jubilación, que considera la esperanza de vida de los colombianos y la cobertura del sistema proyectada para los próximos cuarenta años.

• Se modifica la regulación sobre indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, en cuanto ésta podrá concederse a quienes, a partir del año 2014, coticen más de 1.000 semanas pero no alcancen el número mínimo de semanas que determina la ley; además, se les devolverán las cotizaciones realizadas y se les reconocerá una rentabilidad igual a la inflación más 4%.

• Se establecen nuevos criterios para garantizar la pensión mínima, ya que los ingresos derivados del incremento en la cotización se destinarán: (i) en el régimen de ahorro individual, al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, que será una cuenta pública administrada por

66 Artículo 20 transitorio de la Constitución Política. 67 Esta iniciativoa vino a concretarse en el gobierno Uribe con la ley 797 de 2003. 68 No. 206 de 2001 Senado de la República; Gaceta del Congreso, No. 66 de 2001.


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quien el gobierno determine; (2) en el régimen de prima media, al pago de pensiones y a la capitalización de las reservas pensionales. En este punto cada cinco años el gobierno nacional evaluará la suficiencia de los recursos para atender los pagos a cargo de ese Fondo.

• Se modifica la regulación sobre la pensión de invalidez, ya que para recibirla el afiliado deberá: en caso de invalidez por enfermedad, haber cotizado cincuenta semanas en los últimos dos años; en caso de invalidez por accidente, haber cotizado 26 semanas. Adicionalmente, si la persona no se encuentra cotizando en el momento de producirse el accidente, las 26 semanas deben haberse cotizado durante el último año.

• Se establece un impuesto de solidaridad a las pensiones altas, teniendo en cuenta el monto de la pensión de la siguiente manera: si es más de treinta salarios mínimos legales, tributa el 10%; si el monto de la pensión esta entre veinte y treinta salarios mínimos legales, tributa un 7%, y, finalmente, si el monto de la pensión está entre los diez y los veinte salarios mínimos, tributa el 3%.

• Se establece una regulación sobre el régimen de traslados, teniendo en cuenta que los nuevos afiliados, con excepción de quienes se vinculen al sector público en cargos de carrera administrativa: tienen siete años para decidir a qué régimen quieren estar afiliados de manera definitiva, pueden trasladarse entre regímenes y entre AFP, sólo cada dos años y pasados los primeros siete años, sólo es posible trasladarse (cada dos años) entre AFP.

• Se crea un Fondo de Solidaridad y de Subsistencia, el cual estará conformado por dos subcuentas: (i) De solidaridad, que subsidia cotizaciones y se financia con un punto de cotización de quienes ganan más de cuatro salarios mínimos. Y (ii) De subsistencia, que otorgará subsidios de hasta 50% de un salario mínimo para ancianos indigentes con 65 años o más. Esta subcuenta se financiará con un punto de cotización de quienes ganan más de veinte salarios mínimos y con el recaudo de impuestos a las pensiones.

4.2 Proyecto de ley de transparencia fiscal69

El proyecto de ley de transparencia fiscal70 buscaba brindarle al país una herramienta que permita mejorar sustancialmente la gestión fiscal, darle transparencia al proceso presupuestario y darle a Colombia mayor credibilidad en los mercados financieros.

Con tal propósito, se proponía establecer límites de razonabilidad para la ley anual del presupuesto, por medio de la fijación de criterios de sostenibilidad para la misma ley. Además, este proyecto de ley pretende conceptualizar al presupuesto como instrumento de política macroeconómica, con la creación de las reglas que permitan una programación financiera estatal, que genere la estabilidad necesaria para garantizar la sostenibilidad de las instituciones públicas. El proyecto estaba compuesto de cuatro tipos de reglas, las cuales se sintetizan así:

• Reglas para la estabilidad fiscal. Se propone que cada gobierno imponga una meta de déficit primario para cada vigencia fiscal, con metas indicativas para los próximos diez años, lo que permite contar con la flexibilidad para responder a los cambios en las condiciones macroeconómicas, responder ante las contingencias y ante el

69 Proyecto que se concreta en el gobierno Uribe con la ley 809 de 2003. 70 Proyecto de Ley 231 de 2002 originalmente presentado al Senado de la República, el cual fue retirado, para presentación en la Cámara, sin estar aún numerado.


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comportamiento cíclico de la economía de manera coherente con la situación de endeudamiento de cada una de las vigencias.

• Reglas sobre transparencia y coherencia fiscal y macroeconómica. Su objetivo es crear incentivos para que el gobierno tenga mayor disciplina fiscal y para facilitar los procesos de rendición de cuentas. Entre estas reglas se destacan: la necesidad de que exista un plan financiero que sea guía de los índices coherentes y sostenibles del déficit, la inclusión de los pasivos contingentes en el plan financiero y la presentación de un informe de resultados fiscales y macroeconómicos del año anterior, como mecanismo que mejora el control político sobre las decisiones fiscales, que generen una política fiscal más responsable y abierta al escutrinio público.

• Reglas de disciplina fiscal. Éstas pretenden ofrecer una reglamentación a la programación presupuestal, así como la necesaria aprobación por parte del Consejo de Política Fiscal (Confis) de los presupuestos de las entidades descentralizadas y el límite temporal al aumento de gastos de personal con 180 días de anterioridad al final del mandato del gobierno nacional.

• Normas que limitan el endeudamiento territorial. Buscan moderar el uso del crédito en tal forma que éste no sea pro cíclico, esto es, recesivo en tiempos de crisis y expansionista en períodos no críticos, teniendo en cuenta la necesaria coordinación del gobierno central y los gobiernos territoriales. En consecuencia, estas reformas son consistentes con la Ley 617 y buscan armonizar las normas de endeudamiento territorial con las de regulación bancaria sobre manejo y control de riesgos financieros. Para lo anterior se propone, en síntesis, lo siguiente: - Modificar la forma de cálculo del ahorro operacional de las entidades territoriales. - Establecer límites a las nuevas operaciones de crédito de las entidades

territoriales. - Establecer un nuevo período para el cálculo de la capacidad de pago. - Establecer nuevos parámetros para solicitar y conceder créditos de tesorería en

las entidades territoriales.

4.3 Reforma al régimen tributario. Misión de Ingreso Público71 El objetivo principal de la Misión de Ingreso Público (Decreto 2038 de 2001),72 era la

elaboración de los estudios para una reforma estructural del sistema tributario colombiano y de las instituciones fiscales relacionadas. Era necesario contar con un estudio completo de todo el esquema tributario del país, tanto en lo nacional como en lo local, que permitiera definir en qué puntos debe racionalizarse no sólo para mejorar el recaudo, sino, además, para adecuarlo a los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad.73

Esta Misión se considera complementaria de la Comisión de Racionalización del Gasto Público,74 y por lo tanto no entrará en los temas que abordó dicha comisión, pues su trabajo se centra en la función fiscal del gobierno, tanto nacional como local. En consecuencia, los ingresos que se derivan de sus actividades productivas, como las tarifas de los servicios y las 71 Durante el año 2002 el gobierno pastrana no presentó un proyecto de reforma tributaria que siguiera las conclusiones de la Misión. El Gobierno Uribe impulsó una reforma tributaria que se transformó en la ley 788 de 2002. 72 Diario Oficial, No. 44.564 del 27 de Septiembre de 2001. 73 Para un estudio de las razones que justifican la necesidad de esta comisión, véase: Plazas Vega, Mauricio Alfredo, “Necesidad de racionalización del ingreso público”, en Memorias del V Congreso de Profesores de Derecho Tributario y Hacienda Pública, Bogotá, universidades de los Andes, Externado de Colombia, Javeriana, Del Rosario, De la Sabana; Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), 2000, pp. 7-104. 74 Coordinada por Gabriel Rosas Vega; su informe final, rendido en 1997, se tituló “El saneamiento fiscal un compromiso de la sociedad”.


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utilidades empresariales, si bien constituyen ingresos públicos, han sido excluidos de la consideración de la Misión.

Por otro lado, su examen se extendió más allá de lo que en Colombia se consideran los ‘impuestos’, especialmente hacia las contribuciones que también son universales y coercitivas, pero se destinan exclusivamente a gastos específicos, como seguridad social y los llamados parafiscales para el bienestar infantil. 4.4 Proyecto de ley por el cual se expiden disposiciones sobre organización y funcionamiento de la administración pública, y se otorgan facultades extraordinarias al presidente de la República75

En líneas generales el proyecto76 tenía como propósito: • Racionalizar la administración pública y las finanzas de la nación con la asignación

de facultades especiales al presidente, a fin de ‘adelgazar’ los gastos de funcionamiento de la administración pública.

• Reglamentar el uso de las funciones presidenciales en materia de fusiones, de conformidad con lo indicado por la Corte Constitucional cuando esta corporación declaró inexequibles las disposiciones sobre la materia contenidas en la Ley 489 de 1999.

• Dotar al presidente de instrumentos para llevar a cabo el ajuste a las estructuras nacionales, para hacerlas más eficientes y permitir que su costo de operación corresponda a la disponibilidad de ingresos de la nación.

• Otorgar facultades extraordinarias al presidente para que éste pueda racionalizar el gasto, al modificar las estructuras por razones de austeridad fiscal, y disminuir así los gastos de funcionamiento y facilitar la posibilidad de inversión pública.

4.5 Proyecto de reforma financiera77

El proyecto,78 “por el cual se ajustan algunas normas del estatuto orgánico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones”, tiene mucha relevancia desde el punto de vista del gasto público, si se tiene en cuenta el costo que tuvo para el Estado la crisis financiera de 1999, cuyo valor total fue calculado por la denominada Comisión de la Verdad en siete billones de pesos.79

Solamente en 1999 las medidas adoptadas por el Estado para conjurar la emergencia correspondieron a cinco billones de pesos, suma que a todas luces resulta escandalosa, con negativos efectos sobre las finanzas públicas.80 En esa medida, resultaba sumamente importante para el gobierno colombiano presentar una reforma que tuviera como propósito mejorar el sistema de manejo de riesgos en las entidades financieras, para prevenir la repetición de estos eventos.

En ese orden de ideas, el proyecto de reforma financiera contiene modificaciones estructurales al régimen de operaciones de las entidades vigiladas y establece nuevas reglas

75 En el gobierno Uribe, se expidió la ley 790 de 2002, que concreta esta iniciativa. 76 Gaceta del Congreso, Nos. 369 y 392 de 2001, 77 Esta iniciativa se concreto en el gobierno Uribe con la ley 795 de 2003. 78 No. 106 de 2001 de Cámara; publicado en la Gaceta, No. 171 del 17 de mayo de 2002. 79 Guerrero Chaparro, Germán, “La crisis del sistema financiero”, en Síntesis 2000, Anuario Social, Político y Económico de Colombia, Bogotá, IEPRI, Universidad Nacional, Fundación Social, Tercer Mundo, 2000, p. 127. 80 Según la Superintendencia Bancaria, al cierre de 1999 las entidades financieras acumularon perdidas por 2,88 billones, un 61,7% más que las cifras registradas en 1998.


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de conducta y obligaciones legales para las entidades vigiladas, que contienen en líneas generales lo siguiente:

4.5.1 Prevención de riesgos

• Normas que pretenden brindar confianza al público, con respecto a las operaciones del sistema financiero, con medidas como la propuesta de exclusión de activos y pasivos de un establecimiento de crédito, a manera de medida cautelar para prevenir la toma de posesión o para subsanarla; también propone un programa de desmonte progresivo como medida cautelar para la protección de los ahorradores e inversionistas y busca evitar la causal de toma de posesión de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

• Nuevos parámetros para celebrar las operaciones con socios o administradores y sus parientes en las entidades financieras, a fin de brindar confianza al público.

• Se propone como prohibición para las sociedades fiduciarias, la administración de más de un fondo común ordinario de inversión.

• Nuevas reglas para la prohibición y prevención de operaciones de los administradores, representantes legales o cualquier funcionario con acceso a información privilegiada con respecto a conflictos de interés que puedan surgir en el desarrollo de cualquier operación financiera.

• La sustitución del régimen sancionatorio contenido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que consagra nuevos principios, criterios para graduar las sanciones administrativas y un nuevo procedimiento administrativo sancionatorio que busca: - Dinamizar las facultades de la Superintendencia Bancaria, a fin de mejorar su

tarea de supervisión. - Establecer normas que mejoren la transparencia del mercado (divulgación de

información y protección a los clientes). • Igualmente, ninguna entidad territorial podrá contratar nuevas operaciones de

crédito sin la autorización del Ministerio de Hacienda, cuando su relación interés-ahorro operacional supere el 40% o su relación saldo de la deuda-ingresos corrientes supere el 80%.

• Cuando una cooperativa que se encuentre bajo vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria desista de la conversión a cooperativa financiera o incumpla el plan de ajuste, deberá adoptar los mecanismos que logren la devolución de los dineros a terceros en un plazo no mayor a un año.

• Las cooperativas que adelanten actividad financiera deberán informar a los interesados en asociarse a la entidad sobre los derechos y los deberes inherentes a la calidad de asociado, así como las características propias de los aportes, además, deben distinguirlas de los depósitos de ahorros. Igualmente, las inversiones de capital, en su totalidad, de las cooperativas financieras no podrán superar el 100% de sus aportes sociales y reservas patrimoniales, excluidos los activos fijos sin valorizaciones y descontadas las pérdidas acumuladas.

• Para las entidades aseguradoras, excepto las que tengan por objeto exclusivo ofrecer seguros de crédito a la exportación y aquellas que efectúen actividades propias de las reaseguradoras, el capital mínimo será de 5.500 millones de pesos ajustados anualmente con respecto a la inflación. Para las reaseguradoras, el capital mínimo será de 22 mil millones de pesos.

• Se propone un registro de los reaseguradores que actúen o pretendan actuar en el


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mercado colombiano, manejado por la Superintendencia Bancaria, para evaluar la solvencia, experiencia y profesionalismo.81

4.5.2 Manejo de los sistemas de rescate de las entidades financieras, con respecto a las oficializaciones por parte del Estado

Se propone dar nuevos instrumentos tanto al IFI como al FOGAFIN para prevenir

nuevas oficializaciones, y en las entidades financieras ya oficializadas para lograr adecuados parámetros de funcionamiento haciéndolos más competitivos con la banca comercial no pública.

5. Efectos del ajuste.

Difícilmente puede encontrarse un tema que divida más las opiniones de los expertos que los ajustes fiscales y más todavía si se trata de ajustes estructurales, llevados a cabo en el marco de compromisos suscritos con el Fondo Monetario Internacional82 y el ajuste llevado a cabo por Colombia no es la excepción a esta regla.

En tal sentido, para los expertos cercanos al Gobierno y para el entonces Jefe de Estado, el ajuste de las finanzas públicas era una medida pragmática, tal vez impopular, pero en todo caso indispensable para asegurar la viabilidad fiscal del País y la posibilidad de crecimiento económico. Para ellos, la presencia del Fondo Monetario en este proceso constituyó apenas, una condición necesaria para darle mayor credibilidad al programa de estabilización fiscal y renovar la confianza de los inversionistas83, resaltando que en todo caso, con o sin acuerdo, las medidas iban a implementarse. Por el contrario, para sus críticos, el ajuste constituye una política adelantada de espaldas a la economía y los intereses nacionales, que ignora problemas graves como el tamaño creciente de la deuda pública84, incrementa la pobreza y la desigualdad y retarda el crecimiento colocando los intereses del país al servicio del capital financiero especulativo internacional85.

Al respecto, es oportuno recordar la reciente evaluación sobre el acuerdo y sus resultados, elaborada por la Contraloría General de la República y contenida en documento de junio de 2003. Según la Contraloría el acuerdo no arrojó resultados favorables aun teniendo en cuenta que las metas fueron ajustadas hacia arriba; los objetivos como crecimiento y viabilidad de las finanzas públicas aún no se han logrado y además, se observa un aumento en la vulnerabilidad fiscal y macroeconómica del país que puede desembocar en cesación de pagos de la deuda externa86.

Puntualmente, la Contraloría resalta cómo se pacto un crecimiento económico que no

81 Al respecto también se puede ver: La República, Sección Financiera 1C, lunes 24 de junio de 2002. 82 Ejemplo de ello la controversia entre Joseph Stigilitz y Rudiger Dorsnbush sobre los efectos de dichos programas en la crisis del sudeste Asiático de 1997-8. Al respecto ver los artículos de dichos autores sobre el tema, titulados “Lo que Aprendí de la Crisis del Sudeste Asiático” y “Stiglitz contra el FMI”, publicados en la revista Cuadernos de Economía No. 32, Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, 2000. Págs. 243 – 258. 83 PASTRANA ARANGO ANDRÉS, CARDENAS SANTA MARÍA MAURICIO, ECHEVERRI GARZÓN JUAN CARLOS ET AL, “Economía con Responsabilidad. La Política del Gobierno de Andrés Pastrana A.”, libros de Cambio No. 15, Alfaomega, Cambio, Bogotá, 2000. Págs 1 a 6 y 15 a 21. 84 Vg. GONZALEZ JORGE IVÁN, “Ajuste Fiscal Si, Pero No Así”, revista Cien Días Vistos Por Cinep, Volumen 10, No. 48, Centro de Investigación Y Capacitación Popular CINEP, Bogotá, abril de 2001. Págs. 3 a 7; la crítica de este autor se refiere específicamente a las medidas tributarias que hacen parte del ajuste. 85 Vg. GIRALDO CESAR (citando a SALAMA PIERRE Y VALIER JACQUES), “Finanzas Públicas en América Latina. La Economía Política”, Biblioteca vértices colombianos, Ediciones desde abajo, Bogotá, 2001. 86 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. HERNÁNDEZ, G. Antonio. (Contralor) Evaluación de los Acuerdos Colombia FMI 1999 – 2003. tomado de www.contraloríagen.gov.co. Junio de 2003.


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se ha cumplido ni en la mitad de lo acordado, pues las proyecciones contenidas en el acuerdo planteaban un crecimiento acumulado entre el 2000 y 2002 del 11,6% del PIB, pero solamente se alcanzó el 5,7%. Las causas de este pobre desempeño radicarían en la inflexibilidad del gasto público, como resultado de normas constitucionales y legales cuya corrección sería un instrumento constitucional, la creciente carga del pago de la deuda, los gastos de funcionamiento y el bajo desempeño de la economía87.

Pero en todo caso, cualquiera sea el criterio que se tenga sobre las bondades del ajuste, el hecho es que era indispensable y en esa medida, lo que está en discusión es su orientación y contenido, no su necesidad. No cabe duda de que las reformas adoptadas han sido de gran importancia para el país, como también lo serán las que se adopten luego del nuevo acuerdo – esta vez stand by - suscrito en enero de este año. Por tanto, dadas las repercusiones que tiene este proceso para el conjunto de la sociedad, desde un punto de vista político, cabe preguntarse si dichas reformas fueron resultado de un proceso de escogencia colectiva precedido de un debate amplio, que las legitime y haga perdurables a través del consenso88.

La necesidad de este debate es clara en un país como Colombia que busca profundizar su democracia. En efecto, dentro de un sistema democrático es necesario que exista un consenso sobre todos los aspectos esenciales al funcionamiento del Estado, entre ellos el fiscal, pues finalmente “la fortaleza o fragilidad de las finanzas públicas refleja la fortaleza o debilidad del llamado pacto fiscal”89. Dado que las medidas adoptadas en virtud del ajuste fiscal afectan toda el área de las finanzas públicas, ellas deberían ser, necesariamente, parte del pacto fiscal.

Por otro lado, hay tres cosas a destacar: (i) las reformas pendientes al finalizar el gobierno anterior, (ii) el efecto sobre las cargas tributarias y finalmente (iii) el efecto nocivo sobre la descentralización.

En cuanto a las reformas pendientes, destaca el hecho de que el Gobierno, no obstante afirmar que actuaba por razones pragmáticas y de interés público, no haya enfrentado el problema del régimen pensional y no haya invertido capital político en el impulso efectivo de una ley de responsabilidad fiscal. El problema del régimen de pensiones había sido advertido oportunamente por la comisión de Racionalización del Gasto en 199790 y era el problema mas importante, que afrontaban las finanzas públicas en cuanto podía llegar a comprometer hasta 5,5 puntos porcentuales del PIB por año. Obsérvese que el gobierno central fue eficaz en impulsar y obtener la aprobación de la ley 549 sobre pensiones territoriales y sin embargo, 87 El Contralor General de la República reiteradamente ha manifestado su preocupación sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y señala que el problema está en la inflexibilidad del gasto público en Colombia: "La discusión del presupuesto no es sobre cómo se asigna el gasto sino sobre cómo se financia el déficit. Los ingresos del gobierno solo alcanzan para el pago de los intereses de la deuda y las transferencias, en tanto que los gastos de funcionamiento e inversión se están haciendo con deuda". 88 GARAY SALAMANCA LUIS JORGE, “En torno a la Economía Política de la Exclusión en Colombia”, revista Foro, No. 46, diciembre de 2002 –enero de 2003, Bogotá. Pág. 13. 89 Pacto que “legitima el papel del Estado y el campo de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. En efecto la ausencia de un patrón generalmente aceptado de lo que deben ser sus objetivos, erosiona cualquier grado de consenso sobre la cuantía de los recursos que debe manejar el Estado, de dónde deben surgir los mismos y cuales deben ser las reglas para su asignación y utilización. Por el contrario, un acuerdo político explicito o implícito de los distintos sectores sociales sobre qué debe hacer el Estado, ayuda a legitimar el nivel de composición y tendencia del gasto público y de la carga tributaria necesaria para funcionamiento” CEPAL. “Síntesis. El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafíos.” Naciones Unidas Comisión Económica para América y el Caribe. Santiago de Chile 1998. Pág. 9. Documento tomado de la página www.eclac.cl. 90 Rosas Vega, Gabriel (coord.), Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas. El saneamiento fiscal un compromiso de la sociedad, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1997. Volumen IV sobre el tema Deuda Pensional. En el mismo sentido Echeverri, Juan Carlos, et al. “Elementos para el debate sobre la reforma pensional en Colombia”, en Archivos de Economía, Departamento Nacional de Planeación, Dirección de Estudios Económicos, Bogotá, No. 156, septiembre, 2001.


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no impulsó las reformas que demandaba la solución de su problema pensional. Cabe agregar que esta era una reforma esencial para resolver una de las fuentes de gasto público de peor calidad en Colombia, dada su regresividad: Los regímenes pensionales de privilegio (vid. infra).

En cuanto a la ley de responsabilidad fiscal el razonamiento es similar al que acabamos de hacer en lo relativo a pensiones: el gobierno central no fue capaz de impulsar una ley que lo atara al cumplimiento medidas de transparencia y disciplina fiscal y sin embargo, si estuvo presto a lograr que medidas de este tipo se le impusieran a los entes territoriales a través de la ley 617.

En lo relativo al tema tributario, como atrás se ha descrito al estudiar las reformas impositivas efectuadas entre 1998 y comienzos de 2002, cabe afirmar que inequidad y regresividad del sistema tributario Colombiano se incrementaron, especialmente con la ley 633 de 2000. En efecto, el examen de la historia y debates de las leyes respectivas permite afirmar que si bien se propuso eliminar las exclusiones y exenciones que sin justificación alguna perforan la base tributaria y que constituyen una forma disfrazada de gasto público por “renuncia fiscal”. La falta de justificación de estas exenciones implicó el favorecimiento de los grupos especiales de interés que se benefician de este tipo gasto disfrazado y la necesidad de acudir a impuesto denominado “gravamen a los movimientos financieros (GMF)” impuesto reconocidamente regresivo y antitécnico. Adicionalmente, las leyes de reforma impositiva crearon 45 nuevas exenciones para el Impuesto al Valor Agregado IVA y debe destacarse el hecho de que el informe la “Misión de Ingreso Público” no tuvo efectos en cambios a la legislación impositiva.

En lo relativo a descentralización, el efecto fue el reforzamiento del llamado modelo principal –agente, pues las entidades territoriales han visto mermada su autonomía en lo relativo al manejo de recursos, tanto los propios como provenientes de las transferencias del gobierno central. En efecto sobre todo en virtud de las leyes 617 y 549 y de la reforma al régimen de transferencias (acto legislativo 01 de 2001 y ley 715 del mismo año), las entidades territoriales ven disminuida su capacidad de decisión sobre los recursos económicos. Cada vez es mayor el grado de predefinición de políticas desde el nivel central, de tal manera, que las entidades territoriales son meran ejecutores de las mismas sin mayor posibilidad de tomar decisiones, sin autonomía.

El efecto restrictivo de la autonomía territorial no es resultado solamente, de las medidas de ajuste antes examinadas, sino también de un conjunto de decisiones de la Corte Constitucional, en las cuales ésta definió un criterio general sobre la validez de dichas restricciones, que puede resumirse en lo siguiente: El legislador puede válidamente restringir y condicionar el manejo fiscal de los entes territoriales, tanto en lo que hace a recursos exógenos como a los endógenos. La posibilidad de imponer tales limitaciones es mas grande en el primer caso (que incluye las transferencias) y menor en el segundo (que incluye los impuestos de cada entidad), caso en el cual queda condicionada a necesidad de enfrentar riesgos macroeconómicos o preservar el principio de estado unitario.

En nuestro criterio, lo peligroso de este criterio, no es solo el “espaldarazo” que se le otorga a las restricciones, sino, la tácita aquiescencia a futuras limitaciones a la autonomía fiscal territorial, pues con fundamento en este grupo de sentencias la ley podrá imponer nuevas limitaciones al manejo y asignación de recursos por parte de los entes territoriales, aún sobre los que ella denomina recursos endógenos, cuando así lo juzgue necesario por razones de manejo macroeconómico.

Las principales decisiones de la Corte, agrupadas según los temas a que hacen


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referencia las restricciones analizadas, son las siguientes:91 - Endeudamiento territorial: Sentencias C- 1496 de 2000 y C-404 de 2001. - Manejo del FONPET: Sentencia C- 1187 de 2000, en concordancia con T- SU-090 DE

2000. - Manejo y asignación de recursos endógenos: Sentencias C-579 y C –837 de 2001: - Control fiscal Local: Sentencias C- 364 de 2000 en concordancia con la C- 189 de 1998. - Manejo de monopolios rentísticos : Sentencia C-1191 de 2001.

La efectividad de este proceso depende en gran medida de la variable fiscal. La teoría aceptada sobre las ventajas de la descentralización, ve en ellas un instrumento para la toma de mejores decisiones de gasto en el ámbito local, dada la cercanía entre quienes tomas decisiones sobre la asignación y gasto de recursos públicos y las necesidades locales y la mayor posibilidad de que el electorado local controle a las autoridades locales. Esto presupone, como condición de eficacia, una activa participación ciudadana, pero si la autonomía se ve recortada o de hecho no existe entonces cabe preguntarse ¿para qué descentralización?. 6. Conclusiones

El llamado ajuste estructural de las finanzas públicas se concreta, desde el punto de

vista legal, en modificaciones normativas (reformas constitucionales y legales), que pueden agruparse alrededor de tres propósitos principales: (1) suprimir “rigideces presupuestales” y resolver problemas o grupos de problemas que en sí mismos son fuente de gasto público de mala calidad; (2) mejorar los instrumentos de control de gasto, en especial aunque no exclusivamente, el control fiscal, y (3) mejorar los ingresos públicos, especialmente los tributarios.

El proceso de ajuste a las finanzas públicas que ha tenido lugar en Colombia se ha llevado a cabo en circunstancias de apremio fiscal y bajo la vigilancia cercana del Fondo Monetario Internacional, por lo cual, el costo de las medidas implementadas se ha recargado sobre los entes territoriales y ha reforzado la inequidad y regresividad del sistema tributario colombiano.

En tal sentido el proceso ha implicado un fuerte recorte a la autonomía territorial, especialmente en lo que se refiere a la autonomía fiscal. Este efecto ha quedado refrendado en virtud del criterio expresado por la Corte Constitucional según el cual la unidad de manejo

91 Debe aclararse que resumen solo los fallos que tiene directa relación con tales restricciones, es decir, lo que han resuelto controversias relacionadas con la violación de la autonomía territorial. Por tanto, quedan por fuera otros fallos que se refieren a las mismas leyes pero tocan otros temas. 92 Clavijo Vergara, Sergio, Deuda pública cierta y contingente. El caso de Colombia, en http://www.banrep.gov.co; abril de 2002. 93 Revista Dinero, “El ajuste de Álvaro Uribe”, No. 164, 23 de agosto de 2002. 94 República de Colombia, Consejo Superior de Política Fiscal, Gobierno Nacional Central, Balance preliminar abril de 2002, Bogotá, Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 95 El crecimiento del PIB ha sido de 0,39 (1998), -4,3 (1999), 2,81 (2000) y 1,57 (2001). Las cifras de 1998 y 1999, tomadas de VV. AA., Síntesis 2001. Anuario social Político y Económico de Colombia, Bogotá, IEPRI Universidad Nacional, Tercer Mundo, 2001, p. 195. Y los datos de 2000 y 2001 se tomaron de Banco de la República, Informe, op. cit., p. 14. 96 Los gastos acumulados a abril de 2002 crecen 12% con respecto al nivel observado en 2001. Sin embargo, los pagos totales acumulados observados a abril de 2002 caen 0,8% frente al mismo período de 2001, debido a que las transferencias, los gastos generales y la inversión son 2%, 24% y 18% menores, respectivamente. 97Al respecto será oportuno tener en cuenta lo dicho por la revista Dinero: “El propio gobierno confirmó que el crecimiento de la economía colombiana en el 2002 será inferior al que se esperaba al comenzar el año. Las proyecciones de los analistas que Dinero consulta cada 3 meses presentan una caída drástica para este año (página 38). Las implicaciones son enormes, pues mientras los ingresos tributarios caen automáticamente con el PIB, los gastos del gobierno no bajan”. No. 16, 12 de julio, 2002, http://www.dinero.com/larevista/161/CARATULA. Asp


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y la estabilidad macroeconómica del país tienen primacía sobre la autonomía territorial, por lo cual, la ley pude validamente recortarla cuando ello sea necesario para la estabilidad de las finanzas públicas. Con ello la descentralización territorial en Colombia queda definitivamente ubicada dentro del modelo principal-agente (siendo el principal las autoridades centrales y el agente las entidades territoriales), en desmedro de la posibilidad de escogencia pública local.

No puede negarse que el ajuste fiscal era indispensable. Sin embargo, las apremiantes circunstancias en que tuvo origen y el hecho de que los mecanismos de participación ciudadana estén bloqueados explican la equitativa repartición de los costos del ajuste; por lo cual cabe afirmar que un verdadero ajuste a las finanzas debería ser el resultado de una escogencia colectiva lo cual, en Colombia pasa por una reforma política profunda en materia de participación ciudadana, organización y financiamiento de partidos y ordenamiento territorial. Sin esta reforma todo ajuste será superficial en cuanto no es la expresión de un pacto fiscal sino de la urgencia y la imposición.

Bogotá, Julio de 2002- julio de 2003.

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98 Al respecto señala el Consejo Superior de Política Fiscal, Gobierno Nacional Central en su balance preliminar abril de 2002: “El pago de transferencias acumulado a abril de 2002 asciende a $5.775 mm, $122 mm menos que en el mismo período del año 2001. El menor pago de transferencias se debe a que la Ley 715 de 2001 modificó la metodología utilizada para la liquidación y el pago de estas. Nótese que para el mes de abril la deuda flotante no ha sido actualizada”. 99 El plan financiero del año 2002 se elaboró sobre el supuesto de un incremento de ingresos tributarios de 9,6%, mientras que la realidad del primer trimestre muestra un incremento sólo del 1%. De lo anterior se puede concluir que las metas trazadas en cumplimiento de los compromisos adquiridos con el FMI se muestran de difícil cumplimiento. Revista Dinero, No. 161, http://www.dinero.com/larevista/161/CARATULA.Asp. 100 Por ejemplo, González, Jorge Iván, “Ajuste fiscal sí, pero no así”, en Revista Cien Días del Centro de Investigación y Educación Popular CINEP, pp. 3-7. 101 Feinberg, Richard, “Pregúntenles a los argentinos” en Lecturas Dominicales, Bogotá, 26 de agosto. En el mismo sentido, Stiglitz, Joseph, “Lo que aprendí en la crisis económica mundial”, en Cuadernos de Economía, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias Económicas, No. 32, semestre I de 2000, pp. 243-254.

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Nacido en 1962 en Bogotá. Abogado(1988), especialista en derecho administrativo (1989), candidato a magister en derecho administrativo (2002). Profesor de la Universidad del Rosario desde 1997, en la Facultad de Jurisprudencia y miembro del grupo de investigaciones socio jurídicas de dicha facultad, dentro de la línea de Eficiencia del Gasto Público. Actualmente trabaja en de los proyectos: (i) Ajuste estructural de las fiananzas públicas y (ii) eficiencia del control fiscal como instrumento de control de gasto público. Correo electrónico: [email protected]. Dirección Postal: Universidad del Rosario, Facultad de Jurisprudencia, Calle 14 No. 6-25 , Bogotá, Colombia. Teléfonos: 2 97 02 00 ext. 351 (oficina) y (310) 261 77 86.

mailto:[email protected]

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